Economia e Justiça: Conceitos e Evidência Empírica
Armando Castelar Pinheiro1
Julho 2001
1
Chefe do Departamento Econômico do BNDES, Professor de Economia da UFRJ e membro do IDESP. O
autor agradece os comentários de Cláudio Haddad e Gregório Stukart a uma versão anterior do trabalho.
Sumário Executivo
O papel das instituições em viabilizar o desenvolvimento econômico tem recebido uma
atenção crescente nas duas últimas décadas, como resultado de dois processos mais ou menos
independentes. De um lado, teve-se o amadurecimento de toda uma abordagem econômica,
que ficou conhecida como a Nova Economia Institucionalista, e que, através de análises
históricas e do desenvolvimento de instrumental analítico próprio, mostrou a importância de
leis, costumes, normas, órgãos públicos, associações privadas etc. em reduzir custos de
transação, desta forma permitindo métodos de produção mais eficientes, estimulando o
investimento e fomentando o acúmulo de conhecimento.
De outro lado, teve-se nesses anos um amplo processo de reforma econômica nos países em
desenvolvimento e em transição, processo que ficou marcado pela valorização do papel do
mercado na organização da atividade econômica. Passados alguns anos da implantação
dessas reformas, reconhece-se ter havido um excesso de otimismo quanto aos resultados que
poderiam ser delas obtidos, e uma insuficiente preocupação com o fortalecimento nesses
países das instituições que ajudam o mercado a funcionar. Igualmente drástico foi o fato de
que, em alguns casos, no processo de reforma eliminou-se o papel que o Estado
desempenhava em substituição a instituições ausentes ou pouco eficientes, ou organizando a
produção de forma que o impacto do mau funcionamento dessas instituições na economia
fosse reduzido.
O judiciário é uma das instituições cuja importância para o bom funcionamento de uma
economia de mercado, garantindo direitos de propriedade e fazendo cumprir contratos, apenas
recentemente foi adequadamente reconhecida. E esse reconhecimento tem levado a um maior
interesse dos economistas por um tema historicamente tratado apenas pelos chamados
operadores do direito. Este trabalho apresenta alguns dos progressos feitos na análise
econômica do judiciário, tanto em termos de entender como o funcionamento da justiça afeta
o desempenho econômico, como em tentar avaliar a importância quantitativa dessas
influências.
Para se proceder a esse tipo de análise, é necessário primeiro definir o que é um bom
judiciário. Ainda que haja propostas alternativas a esse respeito, opta-se aqui por pensar o
judiciário como um produtor de serviços consumidos pelos agentes econômicos em suas
atividades. Quatro características desse serviço são analisadas: agilidade, previsibilidade,
imparcialidade e custo de acesso. Cada um desses atributos influencia a utilidade esperada de
recorrer-se ao judiciário. Ex-post, eles influenciam a decisão dos agentes de recorrer ao
judiciário ou a outro método de resolução de disputa. Ex-ante eles influenciam as decisões de
produção, investimento e contratação em geral, na medida em que, sendo a ida à justiça algo
que pode ocorrer em qualquer negócio, a forma como essa funciona ajuda a determinar o
retorno esperado do negócio.
A morosidade é apontada por empresas, indivíduos e pelos próprios juízes como o principal
problema da justiça brasileira. Pesquisa com empresas feita pelo IDESP (Instituto de Estudos
Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo) mostra que suas causas levam respectivamente
31, 38 e 46 meses, em média, para ter uma decisão das justiças do Trabalho, Estadual e
Federal. As empresas têm, porém, um relacionamento ambíguo com a lentidão da justiça.
Assim, nem sempre a demora em obter uma decisão é prejudicial às empresas: na pesquisa do
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IDESP, um quarto delas apontou que nas causas trabalhistas, por exemplo, a lentidão lhes é
benéfica. O outro lado da moeda desse posicionamento é o fato de que uma grande parte dos
casos que chegam todo ano à justiça, e ajudam a torná-la mais lenta, lá está não para defender
direitos, mas sim para explorar a sua morosidade e com isso adiar o cumprimento de
obrigações.
O trabalho analisa quatro canais através dos quais a morosidade e outros problemas da justiça
prejudicam o funcionamento da economia: o progresso tecnológico, a eficiência empresarial,
a decisão de investimento e a qualidade da política econômica. Um bom judiciário contribui
para o crescimento econômico protegendo a propriedade intelectual e desta forma
estimulando o desenvolvimento e a difusão de tecnologia; reduzindo os custos de transação, e
desta forma permitindo organizar a produção de forma mais especializada e eficiente;
protegendo o investimento em ativos específicos do comportamento oportunista das partes, e
desta forma aumentando a produtividade do capital; e coibindo o comportamento oportunista
do governo na condução da política econômica, e assim viabilizando um maior volume de
investimento pelo setor privado.
A análise empírica do impacto do judiciário sobre o desempenho econômico é dificultada pela
falta de boas proxies para a qualidade do judiciário e pelo fato de que esta varia pouco no
tempo dentro de um mesmo país. Um conjunto de trabalhos tem não obstante tentado
quantificar essa influência com o recurso a análises de cross-sections de países baseadas no
princípio de convergência condicionada, em que se assume que a qualidade do judiciário afeta
a renda per capita de equilíbrio dos países, e, tudo o mais constante, a velocidade com que o
PIB per capita aumenta. De forma geral esses estudos comprovam a relevância do bom
funcionamento da justiça para o desenvolvimento econômico, ainda que as limitações dessa
metodologia não devam ser ignoradas.
Alternativamente, tem-se buscado quantificar a influência do judiciário na economia com
base em pesquisas junto a empresas, procurando identificar como e quanto as suas decisões de
produção, investimento etc. são influenciadas pela justiça. Os resultados de pesquisas com
esse perfil, realizadas no Brasil, no Peru e na Argentina, indicam que se o judiciário desses
países funcionasse melhor haveria um aumento moderado do volume de atividade e de
investimento, do emprego, do número de firmas com que as empresas entrevistadas negociam,
e do recurso à terceirização. Uma melhoria significativa do desempenho da justiça levaria, no
caso do Brasil, a aumentos de 13,7%, 10,4% e 9,4% nos níveis de produção, investimento e
emprego, respectivamente. Estimativas para Peru e Argentina sugerem impactos ainda mais
significativos. Pesquisa realizada no Canadá, onde a justiça é bem avaliada pelos
empresários, mostra que melhorias no judiciário teriam impacto negligenciável na economia.
O trabalho conclui apresentando alguns fatores que explicam porque, apesar de a importância
da justiça para o bom funcionamento da economia ter-se tornado mais importante com as
reformas da década de 90, e de o reconhecimento dessa importância também ter aumentado,
muito pouco se avançou nos últimos anos com reformas do judiciário que o tornem um
sustentáculo mais forte do desenvolvimento econômico. Há diversos fatores que ajudam a
explicar essa falta de progresso, a começar pela complexidade técnica e política de uma
reforma dessa natureza. Essas dificuldades não significam, porém, que se dava abrir mão da
contribuição que um bom judiciário pode dar para acelerar o desenvolvimento econômico.
1—Introdução
Motivada originalmente pela crise da dívida externa, a América Latina iniciou nos anos 80 um
amplo processo de reformas estruturais, com o objetivo de corrigir os problemas gerados
pelos “desequilíbrios estruturantes” da estratégia de substituição de importações adotada na
região desde meados do século. Essas reformas embasavam-se em um amplo conjunto de
evidências empíricas e argumentos teóricos que indicavam que “falhas de governo” tornavam
a intervenção do Estado na economia, como a observada nas décadas anteriores, tão ou mais
prejudicial ao desenvolvimento econômico do que as “falhas de mercado” que essa procurava
corrigir, seja pela má alocação de recursos resultante da distorção de preços relativos, seja por
consumir recursos escassos em atividades de “rent seeking” (Krueger 1974). A prioridade
passou a ser então corrigir os preços relativos domésticos, alinhando-os aos preços
internacionais, e reduzir a intervenção do Estado na economia, deixando para o mercado a
decisão de onde investir e como produzir. Ao Estado caberia corrigir os desequilíbrios
macroeconômicos acumulados nas décadas anteriores, ajustando as contas públicas e
reduzindo a inflação. No mais, deveria concentrar sua atenção em “prover” o setor privado de
trabalhadores com a educação e a saúde necessárias às suas atividades produtivas.
Foi com esse pano de fundo que se chegou ao chamado “Consenso de Washington” e se
promoveu as amplas reformas estruturais que caracterizaram os países em desenvolvimento e
em transição nos anos 90 – em particular, a privatização, a abertura comercial e a
desregulamentação.2 Ainda que com algum atraso em relação a países como o Chile, a
Argentina e o México,3 na década de 90 o Brasil também adotou as reformas preconizadas no
“Consenso”, abrindo-se ao comércio e ao investimento estrangeiros, vendendo suas empresas
estatais, eliminando uma série de monopólios, inclusive aqueles inscritos na Constituição, e,
desde 1994, reduzindo a inflação para uns dos níveis mais baixos de sua história.
Os resultados desse processo de reformas foram variados, indo de casos de grande sucesso,
como o do Chile, até grandes fracassos, como na Rússia. Na média, pode-se dizer que os seus
resultados foram positivos, mas que ficaram aquém do que se esperava (Collier, Dollar e
Stern 2000). Porém, mesmo em países em que o impacto dessas reformas foi positivo, como
ocorreu na América Latina em geral, e no Brasil em particular, cabe perguntar se, além de
“necessárias”, essas reformas são também suficientes para garantir o desenvolvimento
econômico. A resposta que um número crescente de analistas tem oferecido é não. Ainda
que necessárias, essas reformas não bastarão para “carimbar o passaporte do país rumo ao
Primeiro Mundo” (e.g., Olson, 1996; Tommasi e Velasco, 1996). O que falta, na visão desses
analistas, é a estruturação de um quadro institucional adequado, que estimule o investimento e
permita ao mercado operar eficientemente. Mesmo com os governos adotando as políticas e
os preços corretos, os mercados dos países em desenvolvimento não se mostrariam capazes de
reproduzir o desempenho histórico dos países hoje industrializados.
2
O termo “Consenso de Washington” foi cunhado por Williamson (1990), e como às vezes ocorre, suas teses
foram mais aceitas por outros analistas do que pelo próprio autor da expressão (Williamson 2000). Giambiagi e
Moreira (2000) discutem as recomendações do “Consenso” no contexto da realidade brasileira, enquanto Rodrik
(2000) apresenta um diagnóstico e recomendações alternativas para os problemas que levaram às reformas da
década de 90.
3
Ver, por exemplo, Easterly, Loyaza e Montiel (1996) e Lora e Barrera (1997).
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É dentro desse contexto que instituições como o Banco Mundial e o BID preconizam uma
nova onda de reformas para as economias em desenvolvimento e em transição, na seqüência
da liberação do comércio e das privatizações (Banco Mundial 1997). Assim, seria necessário
promover um segundo estágio de reformas, mais voltado para mudar as instituições e menos,
como foi o caso da primeira rodada, para introduzir competição e austeridade fiscal. Em que
consistem essas novas reformas? Um lista tentativa é proposta por Naím (1994), que também
oferece uma detalhada caracterização das diferenças entre as reformas do primeiro e do
segundo estágios (Tabela 1).
O primeiro estágio, de lançamento das reformas, se concentra em modernizar as regras que
orientam a atividade econômica. As prioridades dessa primeira fase são reduzir a inflação e
devolver ao mercado a responsabilidade pela alocação de recursos. As políticas adotadas para
atingir esses objetivos são aquelas preconizadas no “Consenso”. Primeiro, mudanças das
regras macroeconômicas, com a estabilização de preços, a redução do déficit público e as
reformas dos sistemas tributário e previdenciário. Segundo, o desmantelamento do sistema de
proteção comercial, com a abertura da economia. Terceiro, a redução da intervenção estatal,
com a privatização, a liberalização de preços, e o fim de monopólios legais e de outras
barreiras ao livre exercício da atividade econômica.
Seguindo a tipologia de Naím (1994), os principais atores nessa primeira fase de reformas são
o executivo, particularmente as autoridades econômicas, as instituições multilaterais de
crédito e os investidores estrangeiros. Ou seja, atores políticos relativamente isolados dos
grupos de interesse afetados. As reformas caracterizam-se ainda por ter impacto imediato e
bastante visível e por ter em sua maioria uma moderada complexidade nas fases de concepção
e execução. A visibilidade e o impacto imediato ajudam a identificar e em certos casos a
cooptar os principais grupos afetados: o setor financeiro, os segmentos industriais protegidos
e alguns grupos privilegiados de trabalhadores, na maior parte dentro do aparato estatal. A
menor complexidade se reflete em propostas relativamente claras do que se deseja. Em larga
medida, portanto, o processo político em torno dessas reformas convergiu para uma discussão
sobre eliminar ou não determinados privilégios – subsídios concedidos por toda a sociedade a
determinados grupos.
O segundo estágio de reformas, o estágio de consolidação, é, em todos os sentidos, bem mais
complexo. Neste estágio o objetivo central é modernizar as instituições que moldam o
ambiente em que se desenrola a atividade econômica, criando ou modernizando o que Oliver
Williamson chamou de as “instituições econômicas do capitalismo”. As prioridades nesse
estágio são, além de manter a estabilidade macroeconômica, promover o crescimento,
melhorar as condições sociais e aumentar a competitividade internacional. O impacto das
reformas nesse estágio é a médio e longo prazo e pouco visível. A implementação das
reformas envolve e depende de um grande número de atores, dentro e fora do Estado. A
complexidade técnica é grande, o modelo que existirá após as reformas pouco claro, como
também não é óbvio quem ganha ou perde.
A reforma do Estado é um componente central deste segundo estágio, e dentro dela, um papel
de destaque é ocupado pela reforma do judiciário. De fato, se um bom judiciário é importante
em qualquer economia, mais ainda o é em uma que acaba de passar pelas reformas do estágio
1. Isto porque com a privatização, o fim de monopólios e controles de preços e a abertura da
economia, muitas transações antes realizadas dentro do aparelho de Estado, ou coordenadas
por ele, passam a ocorrer no mercado. Sem o apoio de um bom judiciário, essas transações
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podem simplesmente não ocorrer, ou se dar de forma ineficiente, o que pode provocar,
inclusive, que as reformas dos últimos anos sejam revertidas.
Tabela 1: Os Dois Estágios das Reformas: Da Mudança de Regras à Mudança de Instituições
Estágio 1: Lançamento
Reduzir a inflação
Restabelecer o crescimento
Estágio 2: Consolidação
Melhorar os indicadores sociais
Aumentar a competitividade internacional
Manter a estabilidade macroeconômica
Estratégia
de Reforma
Mudar as regras macro
Reduzir a intervenção estatal
Desmantelar o protecionismo e o estatismo
Reabilitação e criação de instituições
Aumentar a competitividade do setor privado
Reformar saúde, educação e outros serv. públicos
Criar as “Instituições Econômicas do Capitalismo”
Construir nova “Inserção Econômica Internacional”
Instrumento
Típicos
Cortes orçamentários e reforma tributária
Liberalização de preços (inclusive câmbio e juros)
Liberalização comercial e de investimentos
Criação de “Fundos Sociais de Emergência”
Privatização fácil (hotéis, aerolinhas, indústrias)
Reforma do mercado de trabalho
Reforma administrativa do setor público
Completa reforma do Judiciário
Promover as exportações
Melhorar a cobrança de impostos
Melhorar as instituições de regulação (de utilities
privatizadas e outros monopólios, anti-trust, antidumping, setor financeiro, meio ambiente,
trabalhista, etc.)
Reestruturação setorial
Reestruturar a relação entre União e estados
Principais
Atores
Presidente da República
Equipe econômica
Banco Central
Instituições multilaterais de crédito
Grupos financeiros privados e investidores
estrangeiros
Presidente da República e Ministros
Congresso Nacional
Burocracia estatal
Judiciário
Sindicatos
Imprensa
Governos estaduais e municipais
Setor privado
Impacto
Público das
Reformas
Imediato
Grande visibilidade pública
Médio e longo prazo
Baixa visibilidade pública
Complexidade
Técnica e
Administrativa
Moderada a baixa
Muito alta
Natureza do
Custo Político
“Correções temporárias”, custo amplamente
distribuído entre a população
Permanente eliminação de vantagens especiais de
grupos específicos
Principal
desafio para o
governo
Gerenciamento macroeconômico por elites
tecnocráticas relativamente isoladas
Desenvolvimento institucional altamente
dependente do gerenciamento pelos escalões
intermediários do setor público.
Prioridades
Fonte: Naím (1994), em Tommasi e Velasco (1996).
Assim, o Judiciário é uma das instituições mais fundamentais para sucesso do novo modelo
de desenvolvimento que vem sendo adotado no Brasil e na maior parte da América Latina,
pelo seu papel em garantir direitos de propriedade e fazer cumprir contratos. Não é de
surpreender, portanto, que há vários anos o Congresso Nacional venha discutindo reformas
que possam tornar o Judiciário brasileiro mais ágil e eficiente. O que se verifica, não
obstante, é que ainda é reduzido o conhecimento sobre as relações entre o funcionamento da
Justiça e o desempenho da economia, seja em termos dos canais através dos quais esse influi
no crescimento, seja em relação às magnitudes envolvidas. Isso ajuda a explicar porque até
aqui o debate sobre a reforma do judiciário ficou restrito, essencialmente, aos operadores do
-4-
direito – magistrados, advogados, promotores e procuradores – com pouca participação de
outras profissões que podem contribuir para o seu sucesso, em termos de objetivos e métodos,
como economistas e administradores.
Este artigo é uma tentativa de mudar esse estado de coisas, estimulando um aprofundamento
dos estudos e do debate público em torno das relações entre o funcionamento do judiciário e o
da economia. Nesse sentido, ele tem como objetivo principal analisar os diferentes canais
através dos quais o desempenho da justiça afeta o comportamento dos agentes econômicos e,
indiretamente, o desenvolvimento econômico, apresentando evidências empíricas sobre a
importância desse efeito. O artigo tem três seções além desta introdução. A seção 2 analisa o
papel do judiciário enquanto instituição econômica. A seção 3 discute as evidências
empíricas produzidas nos últimos anos sobre o impacto do judiciário no crescimento
econômico. A última seção discute algumas das barreiras a uma reforma do judiciário que o
torne mais eficiente.
2 – O Judiciário como Instituição Econômica
2.1 – Como avaliar a qualidade do judiciário?
A percepção de que o mau funcionamento do Judiciário pode ter impactos significativos sobre
o desempenho da economia é relativamente recente, e reflete o crescente interesse no papel
das instituições enquanto determinantes do desenvolvimento econômico das nações (North,
1981; Olson, 1996).4 Esse aumento de interesse não é por acaso: ele reflete o fato de que em
economias de mercado, como são cada vez mais as existentes em países em desenvolvimento
e em transição, as instituições econômicas são mais importantes do que quando é o Estado
que executa ou coordena a atividade econômica, particularmente em setores em que contratos
intertemporais são a regra, como é o caso da infra-estrutura e do mercado de crédito. De fato,
a frustração com os resultados das reformas orientadas para o mercado em alguns países,
particularmente na África Sub-Saariana e na antiga União Soviética, têm feito crescer o
reconhecimento de que a qualidade das instituições explica uma parcela importante das
elevadas diferenças de renda entre países.
Uma dessas instituições é o judiciário. Como desenvolvido com mais detalhe na próxima
seção, os problemas com que se defronta o judiciário na maior parte dos países em
desenvolvimento e em transição prejudica o seu desempenho econômico de várias maneiras:
estreita a abrangência da atividade econômica, desestimulando a especialização e dificultando
a exploração de economias de escala; desencoraja investimentos e a utilização do capital
disponível; distorce o sistema de preços, ao introduzir fontes de risco adicionais nos negócios;
e diminui a qualidade da política econômica.
Para se compreender essa influência, e para se avaliar a sua importância quantitativa, é
preciso antes definir indicadores que permitam “pensar” a qualidade do desempenho do
judiciário em termos de seus reflexos sobre o funcionamento da economia. Ou seja, é
necessário ter um critério para avaliar o que é um bom judiciário. Definições genéricas, como
a que estabelece que “um bom judiciário é aquele que assegura que a justiça seja acessível e
aplicada a todos, que direitos e deveres sejam respeitados, além de aplicados com um baixo
4
Uma lista de livros introdutórias ao tema da Nova Economia Institucional pode ser encontrada na página da
“International Society of New Institutional Economics” (www.isnie.org).
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custo para a sociedade”(e.g., Shihata, 1995, p. 14), embora capturem a essência do problema,
são de difícil utilização.
Neste sentido, três alternativas são propostas na literatura. Sherwood et al. (1994, p.7)
sugerem que o desempenho do judiciário seja avaliado considerando-se os serviços que ele
produz, em particular, em termos de “garantia de acesso, previsibilidade e presteza dos
resultados, além de remédios adequados”. Ou seja, pensar a justiça enquanto uma entidade
que presta serviços para a sociedade, e considerar a qualidade dos serviços ofertados. Isto
permitiria não apenas estabelecer comparações entre diferentes jurisdições, como também
avaliar o desempenho de um determinado judiciário, ou uma parte dele, ao longo do tempo.
Além disso, associando-se indicadores de “produção” aos custos incorridos pela justiça podese derivar indicadores de eficiência, que também podem ser comparados com benchmarks
internacionais ou em outras jurisdições no mesmo país, ou acompanhados no tempo. De fato,
alguns tribunais no Brasil já utilizam indicadores de produtividade para monitorar o trabalho
dos seus magistrados.
Ainda que misturando insumos e produtos, em certo sentido é essa a visão adotada pelo
Banco Mundial em seu Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1997, em que o Banco
lista as três características que a seu ver caracterizariam um bom judiciário: independência;
força, i.e. instrumentos para implementar suas decisões; e eficiência gerencial. O Banco
defende a independência do resto do governo como a mais importante das três, por ser essa
essencial para garantir que o executivo respeite a lei e responda por seus atos. A efetividade
do judiciário também depende, porém, da capacidade de implementar suas decisões. Na
prática isso significa dispor de suficiente poder de coerção, não apenas em termos legais, mas
também em termos de recursos humanos e financeiros. Por exemplo, dispor de um número
suficiente de oficiais de justiça para apresentar decisões e documentos judiciais, para
confiscar e dispor de propriedade, etc. Neste sentido, também um poder policial efetivo é um
elemento essencial para o bom funcionamento do judiciário. A terceira condição necessária
para que o judiciário seja eficaz é que ele seja organizacionalmente eficiente, sem o que se dá
uma grande demora na solução de processos.5
A dificuldade com essa metodologia é que a produção do judiciário depende tanto da
quantidade de serviços como de sua qualidade, sendo a importância desta última maior do que
em outros setores, e além disso sujeita a grande subjetividade. É isto que torna atraente a
sugestão de Hay et al (1996, p. 560), de que a qualidade do sistema judicial seja medida pela
freqüência com que os indivíduos recorrem ao sistema e não a mecanismos concorrentes de
resolução de conflitos e de aplicação da lei: “Para ser competitivo, o sistema legal deve
sobretudo se mostrar mais atraente do que outros mecanismos, tipicamente privados, de
resolução de conflitos e de imposição do estabelecido nos acordos”. Ou seja, se pode medir o
desempenho do judiciário não pela sua produção, mas por sua competitividade frente a outras
instituições que prestam os mesmos serviços.
Também com essa medida há, porém, um problema: o pouco uso do judiciário pode refletir
não o seu mau desempenho, mas a qualidade superior de outros mecanismos de resolver
conflitos e fazer com que os contratos sejam respeitados. Ou, no extremo oposto, não apenas
o judiciário mas também essas outras instituições podem ser percebidas como fornecendo
5
Em seu relatório o Banco nota que um processo leva em média 1500 dias para ser concluído em países como o
Brasil e o Equador, contra apenas 100 dias na França. Longas demoras aumentam os custos de transação na
resolução de disputas e podem bloquear o acesso ao judiciário de potenciais usuários.
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serviços caros e de má qualidade, sendo a demanda baixa para todas elas. Uma maneira de
corrigir para esse efeito é utilizar um meio ainda mais indireto de avaliar o desempenho da
justiça, olhando o perfil das transações que efetivamente têm lugar na economia e, em
particular, a freqüência com que ocorrem transações dependentes do bom funcionamento da
justiça: transações complexas, com elevado grau de especificidade, envolvendo agentes
econômicos autônomos e escalonadas no tempo. Como colocado por Williamson (1995, pp.
181-2):
“O resultado é que se pode inferir a qualidade do judiciário de forma indireta: uma
economia com alto desempenho (expresso em termos de governança) irá permitir
mais transações em uma faixa intermediária [i.e. contratos de longo prazo
estabelecidos fora de organizações hierarquizadas] do que uma economia com um
judiciário problemático. Em outros termos, numa economia com baixo
desempenho, a distribuição das transações tende se mostrar mais bi-modal – com
transações em mercados a vista ou dentro de hierarquias e menos transações na
faixa intermediária.”
Pinheiro (2000) desenvolve um modelo que permite avaliar o impacto da qualidade dos
serviços fornecidos pelo judiciário (ou outro mecanismo de solução de disputas) sobre a
utilidade das partes e, portanto, sobre a sua propensão a litigar. Essa utilidade, por sua vez,
funciona como um valor de reserva para os agentes econômicos quando esses se engajam em
atividades produtivas, de investimento, concessão de crédito etc. Ou seja, o mínimo que se
espera “salvar” se a outra parte no contrato desrespeitá-lo. Quanto maior for esse valor, maior
a propensão dos agentes econômicos a desempenhar essas atividades.
Em Pinheiro (2000), a utilidade esperada de recorrer à justiça depende, positivamente, do
valor líquido que se espera receber e, negativamente, da variância desse ganho, que reflete a
incerteza quanto a ganhar ou perder a disputa e ao tempo até que uma decisão seja tomada.
Assim, a utilidade advinda da utilização de um mecanismo específico de resolução de
conflitos, como o judiciário, é uma função do valor do direito em causa, dos custos
envolvidos, da rapidez com que uma decisão é alcançada, da imparcialidade do árbitro, da
taxa de juros (ou, mais precisamente, da taxa de desconto intertemporal), e da previsibilidade
das decisões e do tempo até que estas sejam alcançadas. Neste sentido, um sistema que
funciona bem deve ostentar quatro propriedades: baixo custo e decisões justas, rápidas e
previsíveis, em termos de conteúdo e de prazo.
O custo esperado de recorrer ao judiciário (ou a outras formas de resolução de disputas) não
depende apenas das taxas pagas à justiça, mas também das despesas incorridas durante o
processo de litígio, da probabilidade de se vencer (probabilidade que pode ela própria
depender do quanto é gasto) e de como os custos do litígio são distribuídos entre quem ganha
e quem perde a causa. Custas judiciais elevadas, advogados caros e juizes corruptos tendem a
encorajar as partes a usarem mecanismos alternativos de resolução de disputas ou
simplesmente a não iniciarem um litígio.
As decisões são previsíveis quando a variância ex-ante do ganho líquido de custos é pequena.
Note-se que essa variância é formada tanto pela variância do resultado em si (i.e., perde ou
ganha), como do tempo necessário para se alcançar uma decisão. Ambas representam fatores
indesejáveis e atuam como desincentivos a se recorrer ao judiciário. A previsibilidade é alta
quando a probabilidade de se vencer se aproxima de zero ou um e a variância do tempo gasto
para se tomar a decisão é pequena. Os tribunais podem ser imprevisíveis porque as leis e/ou
-7-
contratos são escritos precariamente, porque os juizes são incompetentes ou mal informados,
porque a decisão sobre um mesmo caso varia muito de um juiz para outro, ou devido à
incerteza quanto ao tempo que será necessário aguardar até que uma decisão seja tomada.
Métodos alternativos de resolução de conflitos podem ser preferidos, consequentemente, não
só porque são mais rápidos, mas também porque os árbitros podem estar mais bem preparados
para interpretar a questão em disputa.
Um sistema de resolução de conflitos caracteriza-se como justo quando a probabilidade de
vitória é próxima a um para o lado certo e a zero para o lado errado. A parcialidade é
claramente ruim, e difere da imprevisibilidade porque distorce o sentido da justiça de uma
forma intencional e determinística. Os tribunais podem ser tendenciosos devido à corrupção,
por serem politizados (favorecendo a certas classes de litigantes, como membros da elite,
trabalhadores, devedores, residentes, etc.), ou por não gozarem de independência frente ao
Estado, curvando-se à sua vontade quando o governo é parte na disputa. A importância da
imparcialidade de um sistema judicial é assim assinalada por North (1992, p.8):
“De fato, a dificuldade em se criar um sistema judicial dotado de relativa
imparcialidade, que garanta o cumprimento dos acordos, tem-se mostrado um
impedimento crítico no caminho do desenvolvimento econômico. No mundo
ocidental, a evolução dos tribunais, dos sistemas legais e de um sistema judicial
relativamente imparcial tem desempenhado um papel preponderante no
desenvolvimento de um complexo sistema de contratos capaz de se estender no
tempo e no espaço, um requisito essencial para a especialização econômica.”
O insucesso em se produzir decisões com presteza é freqüentemente citado como um
importante problema dos sistemas judiciais em todo o mundo. A morosidade reduz o valor
presente do ganho líquido (recebimento esperado menos os custos), significando que o
sistema judicial só em parte protege os direitos de propriedade. O valor esperado do ganho ou
da perda das partes será tão mais baixo quanto maior for a taxa de juros. Em economias com
inflação alta, se os tribunais não adotarem mecanismos de indexação adequados, o valor do
direito em disputa pode despencar para zero com bastante rapidez. Pode haver, assim, uma
tensão entre conciliar justiça e eficiência, quando se procura ao mesmo tempo alcançar
decisões rápidas, bem informadas, que permitam amplo direito de defesa e que ao mesmo
tempo incorram em custos baixos.
Pesquisas realizadas pelo IBOPE, com indivíduos, e pelo IDESP, com empresas, sugerem que
no Brasil a morosidade é o principal problema do Judiciário. Como se vê Tabela 2.1, para a
população em geral a lentidão é o maior, ainda que não o único, defeito da justiça brasileira.
Essa mesma conclusão sobressai na Tabela 2.2, onde são apresentados os resultados de uma
pesquisa nacional junto a médios e grandes empresários. O principal problema do judiciário
brasileiro, de acordo com os empresários, é a sua falta de agilidade: 9 em cada 10
entrevistados consideraram a justiça ruim ou péssima nesse quesito. A avaliação é negativa
também em relação aos custos de acesso, ainda que menos do que a respeito da agilidade, e
levemente positiva em relação à imparcialidade das decisões judiciais. A duração média até
uma decisão judicial dos litígios em que as empresas se viram envolvidas ilustra o problema
-8-
da morosidade: 31 meses na Justiça do Trabalho, 38 meses na Justiça Estadual e 46 meses na
Justiça Federal. 6
Tabela 2.1: Como o brasileiro vê a justiça, a polícia e a fiscalização (%)
Concorda Discorda Não
sabe
O problema do Brasil não está nas leis, mas na justiça que é lenta
87%
8%
5%
No Brasil, existem certas pessoas que mesmo que façam coisas
86%
10%
4%
erradas nunca são punidas pela Justiça
No Brasil, a grande maioria das pessoas que desobedecem à lei é
37%
57%
6%
punida
No Brasil, as leis só existem para os pobres
80%
17%
3%
A Justiça brasileira trata os pobres e os ricos do mesmo modo
16%
80%
4%
De maneira geral, as sentenças dos juizes são justas
53%
37%
10
%
De maneira geral, os advogados são pessoas honestas
34%
59%
8%
De maneira geral, os policiais são pessoas honestas
29%
64%
7%
A maioria dos guardas rodoviários deixa de multar quando
63%
27%
7%
recebe uma “caixinha
A maioria dos fiscais deixa de multar uma empresa quando
64%
27%
8%
recebe uma “caixinha”
Fonte: Ibope, 1993, in Faerman (1998).
Tabela 2.2: Opinião dos Empresários Quanto ao Desempenho do Judiciário Brasileiro (%)
Bom e Ótimo
Regular
Ruim e Péssimo
Sem Opinião
Total
Pinheiro (2000).
Agilidade
1,2
8,1
90,8
0,0
100,0
Imparcialidade Custos
26,1
15,0
44,4
38,5
25,6
41,5
4,0
5,0
100,0
100,0
As empresas têm, porém, um relacionamento ambíguo com a lentidão da justiça. Assim, nem
sempre a demora em obter uma decisão é prejudicial às empresas: nas causas trabalhistas, um
quarto das empresas entrevistadas pelo IDESP apontou que, ao contrário, ela é benéfica,
sendo que somente 44,2% dos entrevistados indicaram que a lentidão da Justiça do Trabalho é
algo prejudicial. Isso decorre de muitas firmas se valerem da morosidade dos tribunais do
trabalho para pressionarem os trabalhadores a aceitarem um arranjo negociado em disputas
financeiras, o que ajuda a entender porque quase metade dos litígios na área trabalhista, de
longe o tipo mais freqüente na vida das empresas, é concluída por acordo entre as partes.7
Além disso, não é incomum as empresas recorrerem aos tribunais questionando a legalidade
6
A menos de menção em contrário, as estatísticas sobre a visão das empresas a respeito do judiciário
apresentadas neste trabalho foram extraídas de Pinheiro (2000).
7
Pinheiro (2000) mostra que a solução de disputas por acordo também é comum em causas comerciais (24% dos
casos). Embora de forma menos pronunciada, um resultado similar é observado quandos as disputas estão
relacionadas a tributos, direitos do consumidor e meio-ambiente.
-9-
de impostos com o objetivo de adiar o seu pagamento. Somente no caso dos contratos (direito
comercial) a morosidade judiciária não é percebida como benéfica por uma proporção
significativa dos entrevistados.
Isso ilustra um efeito indireto mas não menos importante da lentidão da justiça: ela encoraja o
recurso ao judiciário não para buscar um direito ou impor o respeito a um contrato, mas para
impedir que isso aconteça ou pelo menos protelar o cumprimento de uma obrigação. Isso
significa que há um círculo vicioso na morosidade, com um número grande das ações que
enchem o judiciário, desta forma contribuindo para a sua lentidão, estando lá apenas para
explorar a sua morosidade. Essa visão é ratificada pelos resultados de outra pesquisa do
IDESP, feita com uma amostra nacional de magistrados, a quem foi colocada a seguinte
questão:8 “Afirma-se que muitas pessoas, empresas e grupos de interesse recorrem à justiça
não para reclamar os seus direitos, mas para explorar a morosidade do Judiciário. Na sua
opinião, em que tipos de causas essa prática é mais freqüente?”. Como se vê na Tabela 2.3,
esse tipo de motivação para o recurso ao judiciário é muito freqüente em causas tributárias,
particularmente na esfera federal, e razoavelmente comum em causas comerciais e nas
oriundas do mercado de crédito.
Tabela 2.3: Recurso ao judiciário para protelar o cumprimento de obrigações (%)
Esfera da Justiça
Trabalhista
Tributária federal
Tributária estadual
Tributária municipal
Comercial
Propriedade Industrial
Direitos do Consumidor
Meio Ambiente
Inquilinato
Mercado de crédito
Fonte: Pinheiro (2001).
Muito
Algo
Pouco
Nunca ou Não sabe
Não
freqüente freqüente freqüente quase nunca
/ Sem Respondeu
ocorre
opinião
25,4
51,3
44,7
40,1
24,8
8,1
8,6
8,1
20,2
32,7
18,6
23,5
27,8
25,9
34,5
17,5
17,5
17,9
30,8
27,5
20,0
6,1
8,0
11,9
16,5
29,3
33,5
29,8
22,4
13,8
18,8
1,8
1,3
2,4
3,1
9,2
21,3
20,0
8,0
3,8
12,0
11,9
12,3
13,4
14,2
27,8
13,4
17,9
11,7
15,9
5,3
5,5
5,9
6,3
6,9
8,1
5,7
6,2
6,9
6,3
2.2 – Judiciário e Crescimento
A ineficiência do judiciário não preocupa apenas pelas injustiças que causa, particularmente
entre os mais pobres. A literatura mostra que dela também resultam custos econômicos
elevados, em especial para uma economia que já entrou no estágio 1 de reformas. Quatro dos
canais pelos quais o judiciário impacta o desempenho econômico são o progresso tecnológico,
a eficiência das firmas, o investimento e a qualidade da política econômica.
Um bom judiciário contribui para o crescimento econômico protegendo a propriedade
intelectual e desta forma estimulando o desenvolvimento e a difusão de tecnologia.
Indiretamente, reduzindo os custos de transação e estimulando os agentes econômicos a
8
Foram entrevistas 741 magistrados, em 12 Unidades da Federação, incluindo juízes federais, estaduais e
trabalhistas em todos os graus e entrâncias.
- 10 -
aumentar o número e a dispersão geográfica de seus negócios, o que aumenta a difusão de
conhecimento, não apenas científico mas também gerencial, de marketing, financeiro, etc. E
diretamente fomentando o investimento em P&D no país e facilitando a aquisição de
tecnologia avançada de outros países.
Segundo, um judiciário ineficiente prejudica o crescimento pois aumenta o risco e os custos
de transação, distorcendo o sistema de preços e a alocação de recursos. Este é caso dos
spreads bancários, cujo alto valor no Brasil se deve em parte à ineficiência do judiciário. De
um lado, porque o banco não pode contar com o judiciário para reaver rapidamente as
garantias dadas -- uma cobrança judicial de dívida pode levar 8 ou 10 anos – e tem de
compensar este custo financeiro extra no spread. De outro, porque a ineficiência do judiciário
faz com que os bancos sejam obrigados a manter toda uma burocracia encarregada de seguir
os longos processos judiciais de cobrança de dívidas, causando um custo administrativo
adicional, que também é incorporado nos spreads. O mercado de crédito imobiliário ilustra
um caso em que os riscos e custos de transação introduzidos pela forma de atuação do
judiciário são tão altos que praticamente levam à inexistência do mercado.9
Porque contratos não são eficientemente garantidos, as firmas podem decidir não executar
determinados negócios, deixar de explorar economias de escala, combinar insumos
ineficientemente, não alocar sua produção entre clientes e mercados da melhor forma, deixar
recursos ociosos, etc. Além disso, tendem a se verticalizar, trazendo para o seio da empresa
atividades que poderiam ser melhor desenvolvidas em firmas especializadas (ou, na taxinomia
de Williamson, organizar a produção hierarquicamente).
Um judiciário eficiente é essencial também para que firmas e indivíduos se sintam seguros
para fazer investimentos específicos, sejam eles físicos ou em capital humano.10 O impacto da
qualidade do judiciário sobre o investimento será tão maior quanto mais especializada e
específica for a natureza desse investimento. Isto porque uma vez realizado um investimento
específico, é natural a outra parte em um negócio tentar agir oportunisticamente e expropriar o
dono do investimento, procurando pagar apenas o custo variável de provisão do serviço
contratado. Dado que a produção especializada freqüentemente requer ativos específicos a
uma transação, contratos nessa área são em geral afetados pela capacidade das partes
renegarem o que foi previamente acordado entre elas. Em particular, os agentes privados só
farão investimentos altamente especializados se estiverem seguros de que os contratos que
garantem suas atividades serão corretamente implementados. Não basta nesse caso que haja
um contrato entre as partes especificando que o pagamento inclua também a remuneração do
capital. É necessário que haja um judiciário eficiente e independente que faça com que esse
contrato seja respeitado.
Mas não é apenas esse o papel do judiciário nesses casos. Esses tipos de contratos são
tipicamente de longo prazo e, por natureza, necessariamente incompletos, dada a
impossibilidade de se prever quando de sua assinatura todas as contingências que podem
ocorrer. Cabe ao judiciário resolver questões em aberto, respeitando o espírito original do
contrato. Uma situação típica em que esse tipo de problema ocorre é a do investimento em
infra-estrutura. Neste caso, o risco maior do ponto de vista do investidor privado é o de
9
Para uma discussão detalhada de como a forma de funcionamento do judiciário afeta o mercado de crédito no
Brasil ver Pinheiro e Cabral (1998).
10
Entende-se por ativo ou investimento específico uma aplicação de capital cujo aproveitamento em outra
atividade é impossível ou, se realizada, implica em grande perda de valor. Para uma discussão mais aprofundada
sobre a especificidade de ativos ver Williamson (1985).
- 11 -
expropriação pelo Estado, uma vez o investimento realizado (e.g, numa rodovia). É neste
sentido que a independência e a eficiência do judiciário são fundamentais. A ausência de um
judiciário eficiente faz com que esses tipos de investimento não ocorram ou então tenham de
ser realizadas pelo Estado.
O risco de expropriação deriva do fato de que o Estado, como qualquer parte em um contrato,
tem incentivos para agir de maneira oportunista. Também como em todo contrato, o risco
afigura-se tanto maior quanto mais específico for o investimento exigido da outra parte em
cumprimento às suas responsabilidades contratuais. O que torna o Estado tão especial é o
monopólio de coerção legal a ele atribuído pela sociedade, o que aumenta o seu grau de
liberdade para mudar unilateralmente os termos do contrato ou de não honrá-los, não sendo
por isso “punido”. Consequentemente, embora os contratos possam especificar cláusulas
destinadas a limitar o oportunismo do governo, as transações com o setor público se vêem
particularmente dependentes da proteção assegurada pelo judiciário.
O judiciário também pode estimular o crescimento reduzindo a instabilidade e melhorando a
qualidade da política econômica.
Políticas econômicas voláteis e arbitrárias, ao
desestabilizarem as “regras do jogo”, desencorajam o investimento e a produção. Um bom
sistema judicial contribui para reduzir a instabilidade das políticas ao garantir o cumprimento
de compromissos legislativos e constitucionais e ao limitar o arbítrio governamental. A
efetividade da política econômica também depende do desempenho do judiciário. Quando
definindo que restrições se devem impor à atuação do governo, os países têm de trabalhar
com um trade-off básico. De um lado, o estímulo ao investimento crescerá conforme se
restrinja o poder discricionário do Estado. Deste ponto de vista, portanto, quanto menos graus
de liberdade forem dados à política econômica, menor o risco de que o governo aja
oportunisticamente. Por outro lado, porque as circunstâncias em que a economia opera
mudam com o tempo, a política econômica só pode ser eficiente se os governos tiverem
alguma flexibilidade na aplicação da lei. Em um ambiente em constante mutação, um sistema
legal que permita a ampla adaptação permitirá uma eficiência da política econômica que não
será viável em quadros legais muito rígidos. Liberdade excessiva, contudo, aumenta o risco
de um comportamento oportunista. A solução para esse dilema é a presença de um judiciário
que coíba o oportunismo do executivo, ao mesmo tempo em que lhe dá maior flexibilidade na
condução da sua política.
Enquanto os canais pelos quais o funcionamento da justiça afeta o da economia parecem
relativamente claros, a magnitude desse efeito é menos certa, pois irá depender de um
conjunto de outros fatores. Dois deles são particularmente importantes. Um é a existência e a
eficiência de outras instituições que competem com o judiciário ou que tentam compensar as
suas falhas. Incluem-se aqui desde mecanismos de resolução de disputas como as câmaras de
arbitragem até sistemas de informação que ajudam a punir os faltosos, como listas negras de
inadimplentes.11 Mesmo em economias com bons sistemas judiciais, essas instituições operam
de forma complementar ou como uma alternativa de baixo custo ao judiciário.
O outro é a estrutura e o grau de complexidade da economia. Sistemas produtivos menos
sofisticados se caracterizam por ter transações pouco intensivas em contratos, de maneira que
podem apresentar um bom desempenho mesmo que o judiciário não funcione bem.
Operações repetitivas e com pagamento à vista, por exemplo, não necessitam da existência do
judiciário para serem organizadas de forma eficiente. Economias mais complexas, e dentro
11
Essas instituições são analisadas com detalhe no caso do mercado de crédito em Pinheiro e Cabral (1998).
- 12 -
delas os setores mais suscetíveis ao comportamento oportunista de uma das partes -- por
exemplo, em que os contratos são de mais longo prazo, em pequeno número, e envolvendo
grandes valores -- irão aferir maiores benefícios da presença de sistemas judiciais e legais que
funcionem adequadamente. Esse é o caso do setor de infra-estrutura e do mercado de crédito,
particularmente no que se refere a operações de maior valor e prazo. Essa é uma das razões
porque o Estado tende em geral a ter uma maior presença nesses setores. 12
No Brasil, dois mecanismos freqüentemente utilizados pelas firmas para se protegerem do
mau funcionamento da justiça são a resolução de disputas por negociação direta e a cuidadosa
seleção de parceiros de negócios. Assim, 88% dos empresários entrevistados pelo IDESP
concordaram que “é sempre melhor fazer um mau acordo do que recorrer à Justiça”. Além
disso, nove em cada dez empresas são de opinião que checar a reputação da outra parte no
mercado e seu comportamento pretérito como pagador, assim como favorecer clientes e
fornecedores conhecidos nas transações comerciais, são procedimentos indispensáveis ou pelo
menos importantes em qualquer negócio. É interessante observar que a exigência de garantias
reais ou de terceiros não é uma prática freqüente entre as empresas, possivelmente devido a
seus custos elevados e à dificuldade de executá-las.
3 – Evidência Empírica
3.1 – Resultados de Cross-Sections
A maior parte da literatura sobre o impacto das instituições, em geral, e dos sistemas judiciais,
em particular, sobre o crescimento baseia-se em regressões com cross-sections de países. O
trabalho nessa área usualmente se fundamenta em modelos de convergência condicionada,
nos quais toma-se por hipótese que quanto menor o capital institucional de um país – e, em
particular, a eficiência de seu sistema judicial – menor o seu PIB per capita de equilíbrio e,
como conseqüência, menores as taxas de crescimento econômico (ver Barro, 1991, e Barro e
Sala-i-Martin 1992, 1995).
Muitos dos estudos iniciais nesta área usaram como proxies da qualidade dos sistemas
judiciais e legais medidas de instabilidade política, ou, com menor freqüência, a natureza do
sistema político. Esses trabalhos supõem, de um lado, que a instabilidade política reduz a
segurança dos direitos de propriedade e, em particular, que os sistemas judiciais e legais de
países envoltos em guerras, revoluções ou outras formas violentas de transição política
estejam menos aptos a assegurar os direitos de propriedade do que aqueles de países não
expostos a essa sorte de eventos. De outro lado, supõem que os regimes democráticos sejam
mais capazes de garantir os direitos de propriedade. Enquanto o efeito de rupturas políticas
violentas sobre o crescimento é significativo, ainda que amplo demais para poder ser atribuído
ao funcionamento da justiça, a evidência empírica a respeito da influência do sistema político
sobre a economia é na melhor das hipóteses ambíguo.13
Mais recentemente, diversos estudos tentaram avaliar o impacto de sistemas legais/judiciais
sobre o crescimento econômico focalizando variáveis mais proximamente relacionadas à
segurança dos direitos de propriedade, à estabilidade das políticas e ao desempenho dos
12
Como observa Gray (1991, p. 775), “[c]ertain forms of direct regulation and government policies of
intervention in the marketplace in developing countries can be seen at least in part as substitutes for an
independent, well-functioning legal system.”
13
Pinheiro (2000) apresenta e discute em mais detalhe essa literatura.
- 13 -
sistemas judiciais. Knack e Keefer (1995) avaliam a qualidade do judiciário utilizando
medidas de risco-país geradas por instituições privadas, obtendo um impacto sobre a taxa de
investimento, o PIB per capita de steady state e a taxa de crescimento do PIB maior do que o
estimado anteriormente utilizando-se medidas alternativas da qualidade do judiciário e das
leis, como o grau de violência política ou índices de liberdades políticas e civis. Knack e
Keefer estimam que um aumento de um desvio padrão nos índices de segurança dos direitos
de propriedade eleve a taxa de crescimento econômico em torno de 1,2 ponto percentual, o
que implicaria que essa variável é tão importante para o crescimento quanto a educação.
Mauro (1995) utiliza em sua análise nove diferentes índices coletados pela “Business
International”, uma agência privada de avaliação de risco, compreendendo medidas de
estabilidade política e social, da qualidade dos sistemas legais e judiciais, da interferência do
governo em atividades comerciais e do grau de corrupção. Os resultados de Mauro (1995)
sugerem uma associação negativa e significativa em termos econômicos e estatísticos entre
corrupção, de um lado, e investimento e crescimento, de outro. Ele conclui igualmente que a
eficiência governamental exerce um impacto sobre o investimento e o crescimento
equivalente àquele produzido pela estabilidade política.
Brunetti e Weder (1995) utilizam dados coletados de 310 firmas, em 28 países em
desenvolvimento, e concluem que a instabilidade das leis e das políticas reduz as taxas de
crescimento econômico. No entanto, a instabilidade na aplicação das leis -- medida pelo grau
de transparência no processo de aplicação da lei, por um indicador da extensão da corrupção e
pelo grau de favoritismo no sistema político – não apresenta nenhum efeito sobre o
crescimento. Os autores concluem que enquanto as firmas aparentemente se saem bem ao
lidarem com os poderes discricionários dos juizes e dos burocratas, não são tão bem sucedidas
em equacionar os problemas causados pela incerteza nas leis e nas políticas.
A sugestão de Williamson (1995), de se utilizar os padrões de contrato prevalecentes na
economia para se avaliar indiretamente o desempenho dos sistemas judiciais, foi seguida por
Clague et al. (1995). Os autores adotam a proporção de “moeda contratualmente intensiva”
(CIM, definida como um menos a razão entre o total de papel moeda fora dos bancos e M2)
como uma medida da intensidade de transações na economia potencialmente dependentes do
judiciário. Os autores identificam uma correlação positiva, significava estatisticamente, entre
CIM e investimento e, em alguma medida, também com a taxa de crescimento do PIB,
concluindo que CIM afeta o crescimento através de seu impacto sobre o investimento, mas
não por meio de efeitos sobre a eficiência. De acordo com as estimativas dos autores, um
aumento de um desvio padrão em CIM aumenta as taxas de investimento em mais de 2,5
pontos percentuais.
Esses estudos indicam que o efeito do judiciário sobre o crescimento econômico, seja através
do investimento, seja através do crescimento da produtividade, isto é, do progresso
tecnológico e da eficiência, é quantitativamente importante. Mas, como discutido em detalhe
por Pinheiro (2000) e Aron (2000), eles sofrem de problemas econométricos potencialmente
relevantes: endogeneidade das variáveis explicativas, sensibilidade à amostra utilizada e à
especificação funcional, e má qualidade das proxies são alguns deles. Neste sentido, devem
ser vistos mais como uma indicação da importância do judiciário para a economia do que
como medidas precisas desse efeito.
Uma abordagem semelhante, mas que evita pelo menos parte desses problemas é o estudo de
Pinheiro e Cabral (1998), que trabalha com uma cross-section de estados brasileiros para
- 14 -
avaliar o impacto da qualidade do judiciário sobre o volume de crédito como proporção do
PIB. O trabalho explora o fato de que a legislação regulando o mercado de crédito é única em
todo o país, e portanto não explica diferenças interestaduais no funcionamento desse mercado,
e utiliza como medida da qualidade do judiciário a avaliação da justiça feita diretamente pelos
empresários de cada estado nas pesquisas do IDESP discutidas anteriormente.14 Os autores
consideram individual e conjuntamente três características do judiciário -- morosidade, custos
e parcialidade – concluindo que as três afetam negativamente o volume de crédito rural e nãorural concedido pelo sistema financeiro. Pinheiro e Cabral concluem que diferenças no
desempenho da justiça são tão importantes quanto diferenças na renda per capita para explicar
a variação interestadual na razão volume de crédito/PIB.
3.2 – Análises de Países Individuais
A análise em cross-section do efeito da justiça sobre a economia apresenta duas importantes
limitações. Por um lado, ela informa pouco sobre os canais através dos quais sistemas
judiciais e crescimento econômico interagem entre si. Por outro lado, a maioria dos estudos se
vale de medidas indiretas e pouco precisas da qualidade dos sistemas judiciais. O estudo de
países individuais, nos quais a qualidade do judiciário e o impacto que essa tem, ou não, sobre
o desempenho econômico podem ser medidos diretamente, permite em certa medida superar
essas limitações.
Em 1996-97, o IDESP realizou duas pesquisas com empresas com o objetivo de conhecer a
sua opinião sobre o desempenho do judiciário brasileiro e identificar como e em quanto esse
desempenho afetava as decisões empresariais. De forma geral, as pesquisas detectaram uma
reação bastante forte dos empresários, que apontavam o mau funcionamento do judiciário
como muito prejudicial ao desempenho da economia. No entanto, eles não se mostraram
capazes de articular de que maneira isso ocorria. Pelo contrário, a percepção dos dirigentes
empresariais é, algo paradoxalmente, de que o judiciário não afeta de maneira significativa a
maior parte das atividades e decisões de investimento das firmas. O que sugere que as firmas
acharam meios para passar ao largo do judiciário, e que em muitos casos elas não dispõem de
um claro entendimento de como esses procedimentos afetam o seu desempenho.
A falta de noção da magnitude dos custos incorridos com o mau funcionamento do judiciário
é ilustrada na Tabela 3.1, onde se vê que metade dos entrevistados afirmou que o mau
funcionamento do judiciário prejudica seriamente o desempenho da economia, mas apenas
um quarto respondeu que o mau funcionamento do judiciário afeta seriamente suas
empresas.15 Essas respostas confirmam uma conclusão que ficou clara ao longo da pesquisa
do IDESP: a empresa brasileira está organizada para evitar de toda forma qualquer contato
com o judiciário, mesmo que isso implique perder negócios, produzir de forma ineficiente,
utilizar máquinas em lugar de trabalhadores, etc. O judiciário afeta pouco a vida das
14
Os resultados sugerem que os tribunais da região Sul são os melhores do Brasil, seguidos pelos das regiões
Sudeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste, nesta ordem.
15
Pesquisas semelhantes realizadas no Peru e na Argentina também encontraram um contraste similar entre a
visão do impacto do mau funcionamento da justiça sobre a economia e sobre as empresas. No Peru, 85,3% dos
entrevistados apontaram que o mau desempenho do judiciário afetava seriamente a economia, enquanto 40,6%
eram de opinião que o mesmo ocorria com as suas empresas (Eyzaguirre, Andrade e Salhuana, 1998). Na
Argentina, 93% dos respondentes apontaram que a situação atual da justiça afetava negativamente a
competitividade da economia nacional com relação a outros países, nas “apenas” 57% apontaram que o mesmo
ocorria com as suas empresas (Foro para la Administración de Justicia, 2000).
- 15 -
empresas pois elas o evitam como podem, mas é exatamente por as empresas adotarem essa
postura que a economia é prejudicada.
Tabela 3.1: Impacto do Mau Funcionamento do Judiciário na Economia e na Empresa (%)
O mau funcionamento do O mau funcionamento do
prejudica
o
judiciário
prejudica
a judiciário
desempenho de sua empresa?
economia?
Prejudica seriamente
50,2
25,4
Prejudica um pouco
45,9
66,3
Não prejudica
3,9
7,5
Sem opinião
0,0
0,7
Total
100,0
100,0
Fonte: Pinheiro (2000).
O mau funcionamento da justiça causa um grande número de distorções nas decisões
empresariais (Tabela 3.2). Metade dos dirigentes entrevistados pelo IDESP apontou que o
desempenho insuficiente do judiciário levava os bancos a aumentar os seus spreads, e as
empresas a não terceirizar atividades diretamente relacionadas à produção, assim como a não
implementar ou a diminuir o tamanho de muitos de seus projetos de investimento. No entanto,
os entrevistados indicaram que esses efeitos não eram fortes. Mais significante é a tendência
de substituir mão-de-obra por máquinas e equipamentos, aceitar acordos desfavoráveis, e não
fazer negócios em estados com judiciários pouco confiáveis. E ainda mais forte é o efeito
sobre a propensão das firmas a terceirizar atividades intensivas em mão-de-obra (limpeza,
segurança etc.) e a triar seus parceiros de negócios.
Tabela 3.2: Impacto da Ineficiência do Judiciário sobre a Firma (%)*
Não realizar um investimento que de outra
forma teria levado adiante?
Não fazer negócio com determinada pessoa ou empresa ?
Não empregar trabalhadores, por achar que a Justiça do
Trabalho é parcial em favor dos trabalhadores?
Decidir fazer um investimento em um estado em vez de
outro por conta dos problemas com o judiciário local?
Não realizar, ou realizar poucos negócios em
determinado estado?
Não terceirizar determinada atividade por receio de os
fornecedores não cumprirem o contrato e a justiça não
prover recurso em tempo hábil?
A não realizar, ou realizar poucos negócios com empresas
estatais ou a administração pública?
Fonte: Pinheiro (2000).
Sim
21,2
Não
65,1
Sem opinião
13,7
Total
100,0
50,0
39,2
10,8
100,0
50,4
43,9
5,8
100,0
17,3
59,7
23,0
100,0
22,3
54,0
23,7
100,0
32,4
50,4
17,3
100,0
48,2
34,9
16,9
100,0
* Respostas à seguinte questão: “O Judiciário é o Poder responsável por garantir o correto cumprimento da lei e
dos contratos, proteger o direito de propriedade e defender o cidadão e as empresas contra eventuais
arbitrariedades por parte do Estado. Tem-se afirmado que as deficiências do Judiciário brasileiro em certos
estados aumentam o risco e/ou o custo de fazer negócios, contratar mão-de-obra, trabalhar com o setor público e
fazer investimentos em certos estados. Gostaríamos de saber se alguma vez os custos ou a falta de confiança na
agilidade ou na imparcialidade do Judiciário foram o principal fator que levou a sua empresa a:”
- 16 -
Na falta de variações intertemporais na qualidade do judiciário grandes o suficiente (e
adequadamente registradas) para permitir avaliar diretamente a reação das firmas, um
caminho comum na análise do impacto de melhorias na qualidade do judiciário sobre as
decisões gerenciais tem sido o método de avaliação contingencial, em que se pergunta
diretamente ao entrevistado o que ele faria caso essa mudança tivesse lugar. Essa foi a
metodologia adotada na pesquisa do IDESP, em que se perguntou aos empresários como a
melhoria na qualidade do judiciário mudaria a decisão das firmas no que diz respeito à
produção, ao investimento, ao emprego, etc. O mesmo procedimento foi depois adotado pelo
Instituto Apoyo, pelo Foro para la Administración de Justicia e pelo Fraser Institute para
pesquisar o impacto do judiciário nas economias do Peru, da Argentina e do Canadá,
respectivamente.
Os resultados para o caso brasileiro indicam que uma melhoria do judiciário que o levasse a
padrões do “Primeiro Mundo” causaria um aumento moderado no volume de investimento, no
número de pessoas e firmas com as quais as empresas negociam, no nível de emprego, na
extensão do recurso à terceirização e no volume de negócios com o setor público, incluindo
empresas estatais, mas que a decisão de se investir e/ou fazer negócios em outros estados não
seria afetada de forma significativa (Tabela 3.3). De maneira geral, as respostas indicam que
haveria uma mudança nas práticas empresariais, mas que essa mudança não seria dramática.
A produção, medida como o volume de negócios, seria a variável mais significativamente
afetada, crescendo 18,5%. O aumento médio para as empresas públicas e nacionais seria um
pouco maior do que aquele projetado para as privadas e estrangeiras, respectivamente, e se
observaria em todos os setores da economia. Haveria também um aumento de 13,7% no
volume de investimentos. A dispersão setorial no aumento dos investimentos é mais
significativa do que aquela referente ao volume de negócios, mas todos os setores, com
exceção de previdência social e seguros, indicaram que aumentariam o investimento caso o
judiciário se tornasse mais eficiente. O emprego também seria positivamente afetado,
aumentando em 12,3%. Nesse caso, as empresas privadas nacionais indicaram que teriam
reações mais significativas. Importantes setores em termos de utilização de mão-de-obra,
como construção e produtos alimentícios, indicaram que experimentariam um aumento acima
da média no que diz respeito ao nível de emprego.16
Tabela 3.3: Impacto Estimado do Aumento da Eficiência do Judiciário (%)
Aumento médio em cada variável
Brasil
Peru Argentina Canadá
Volume anual de investimento
13,7
9,5
28,0
2,0
Volume de negócios
18,5
20,5
19,0
2,0
Número de empregados
12,3
8,2
18,0
Investimento em outros estados
6,2
23,0
Volume de negócios em outros estados
8,4
Proporção de atividades terceirizadas
13,9
13,8
15,0
Volume de negócios com o setor público
13,7
17,5
23,0
1,4
Fontes: Pinheiro (2000), Eyzaguirre, Andrade e Salhuana (1998), e (Foro para la
Administración de Justicia, 2000), Lippert (2001).
Os resultados das pesquisas realizadas no Peru e na Argentina indicam que as reações das
empresas desses países a um melhor funcionamento da justiça não seriam muito diferentes das
que ocorreriam no Brasil. No Peru, haveria um aumento algo mais significativo no volume de
16
A abertura setorial das respostas é apresentada em Pinheiro (2000).
- 17 -
negócios das empresas, em geral e com o setor público em particular, mas as decisões de
investimento e contratação de mão de obra seriam menos afetadas.17 A pesquisa realizada na
Argentina, por outro lado, sugere que a reação das empresas desse país a uma melhoria de
desempenho do judiciário seria mais significativa que no Brasil e no Peru em relação a todas
as variáveis da Tabela 3.3. Em particular, o investimento aumentaria duas vezes mais que no
Brasil e três vezes mais que no Peru, sinalizando um alto custo do mau funcionamento da
justiça em termos de crescimento econômico nesse país. No Canadá, ao contrário, onde os
empresários têm em geral uma avaliação positiva do judiciário, o impacto de uma melhoria do
desempenho da justiça seria negligível. De fato, a maior parte dos empresários canadenses
que participaram da pesquisa indicou que suas decisões empresariais não seriam afetadas por
melhorias no judiciário desse país.
A partir das respostas das firmas pode-se obter uma estimativa, ainda que grosseira, do
impacto agregado da melhoria do judiciário usando as participações no PIB, no investimento
e no emprego, e a média de respostas de cada setor. Os resultados da aplicação desse
procedimento indicam que no Brasil uma melhoria na eficiência do judiciário levaria a um
aumento da produção de 13,7%, a uma elevação no nível de emprego de 9,4% e a um
aumento do investimento de 10,4%. A partir do aumento do investimento é possível estimar
que uma melhoria do desempenho do judiciário brasileiro, que o tornasse “equivalente em
termos de agilidade, imparcialidade e custos à Justiça do Primeiro Mundo, incluindo-se aí sua
capacidade de fazer respeitar com rapidez suas decisões, e que tirasse o poder da Justiça do
trabalho de decidir sobre reajustes salariais e outros conflitos econômicos entre empresas e
empregados,” como consta da pergunta colocada aos empresários, faria a taxa de crescimento
do PIB ser mais alta cerca de 25%. Isto é, por conta do mau funcionamento do judiciário, o
Brasil cresce cerca de 20% mais devagar do que poderia crescer se tivesse um “judiciário de
Primeiro Mundo.”18 É claro que essa é apenas uma medida aproximada. Uma estimativa
precisa iria exigir, entre outras coisas, uma amostra maior, que permitisse estimar o impacto
sobre o investimento setorial com maior precisão e levar em conta as diferentes relações
capital-produto em cada setor. Não obstante, esses valores mostram que o impacto do mau
funcionamento da justiça sobre o crescimento econômico é significativo.
4 – Observações Finais
Há várias razões porque judiciários eficientes estimulam o crescimento econômico. Ao
proteger a propriedade e os direitos contratuais, reduzir a instabilidade da política econômica
e coibir a expropriação pelo Estado, judiciários fortes, independentes, imparciais, ágeis e
previsíveis estimulam o investimento, a eficiência e o progresso tecnológico. Os estudos
empíricos indicam que o sacrifício em termos de crescimento econômico da ineficiência
judicial é de fato significativo. Porém, e a despeito do consenso sobre a importância de bons
judiciários para o desenvolvimento econômico, a reforma dos sistemas judiciários em países
em desenvolvimento tem sido lenta ou mesmo inexistente.
17
No caso da contratação de mão de obra, a reação mais tímida das empresas peruanas pode ser explicada pelo
fato de esse país ter feito uma reforma da regulamentação trabalhista antes da realização da pesquisa.
18
Não foram feitas estimativas semelhantes para o caso peruano, mas para a Argentina, a estimativa de Guissarri
(2000) é de que a falta de segurança jurídica faz com que a taxa de crescimento do PIB seja 35% menor do que
se o judiciário desse país funcionasse com “padrões de Primeiro Mundo”.
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Reformar o Judiciário pode parecer, à primeira vista, tarefa simples. Se os recursos
disponíveis não são suficientes para dar conta do grande número de casos que chegam ao
sistema judicial a cada ano, as soluções parecem ser aumentar a disponibilidade dos recursos
disponíveis ou reduzir o número de casos. No primeiro grupo estão as propostas de se investir
mais em tecnologia de informação (informática) e preencher os cargos de juizes vagos. Ou
seja, fazer mais da mesma maneira. Obviamente, isso aumentaria os gastos com o judiciário, o
que conflitaria com a necessidade de se reduzir o déficit público e ao mesmo tempo aumentar
a oferta de serviços de saúde, educação e segurança pública. Além disso, os expressivos
aumentos de gastos com o judiciário a partir de 1988 sugerem que somente essa medida não
resolveria o problema.
No segundo grupo estão as propostas para se reduzir o número de casos que chegam ao
judiciário, ou pelo menos para apressar sua análise. A nova lei de arbitragem constitui um
importante passo nessa direção. Dois terços das empresas brasileiras de grande e médio porte
não incluem cláusulas de arbitragem ou de mediação em nenhum de seus contratos, enquanto
23% o fazem raramente. Consequentemente, há um grande potencial para se explorar. Mas a
arbitragem é freqüentemente uma alternativa cara, aconselhada portanto só em disputas que
envolvam grandes somas e complexos temas técnicos.
Uma outra opção é tornar automático parte do processo decisório, com a proposta mais
conhecida nessa direção sendo a chamada súmula vinculante. Através desse mecanismo, os
tribunais inferiores teriam de seguir a decisão dos tribunais superiores no momento de julgar
casos similares. Estima-se que em torno de 60% de todos os casos que chegam ao judiciário
têm o setor público como uma das partes e envolvem um número muito pequeno de
controversas – por exemplo, em 2000 chegaram ao STF cerca de 80.000 processos,
envolvendo pouco mais de 100 temas. Em princípio, a súmula vinculante poderia agilizar a
análise da grande maioria desses processos, tornando o judiciário mais previsível,
desencorajando que as partes encaminhem casos para os tribunais apenas para se beneficiar de
sua ineficiência, e liberando os juizes para se concentrarem nos casos restantes. Através
dessas alternativas seria possível fazer mais com os mesmos recursos.
Embora útil, essa visão do judiciário como produtor de serviços ignora alguns aspectos do
problema que, na prática, consistem nos impedimentos mais importantes à reforma. Além de
toda a complexidade técnica, envolvendo um amplo número de leis e códigos processuais, há
barreiras políticas e questões éticas que não têm soluções óbvias. Por exemplo, num contexto
de recursos escassos, deve-se tentar garantir o máximo de “justiça” em cada caso individual,
mesmo sacrificando o acesso de uma larga proporção da população a essa mesma justiça? Ou
devem-se alterar os procedimentos judiciais para se agilizar e reduzir os custos dos
julgamentos, facultando-se o acesso ao judiciário a um maior número das pessoas, mesmo
correndo um pouco mais de “risco” em cada caso?
Ao se encaminhar essa discussão, deve-se ter em conta a divergência que há em relação a qual
deve ser o objetivo de uma reforma do judiciário, divergência em parte resultante do
conhecimento ainda pequeno sobre como o funcionamento da justiça afeta a economia. Ao
comparar a economia com o direito, Stigler (1992) observa que enquanto a primeira tem na
eficiência seu foco e no comportamento racional seu pressuposto básico, a segunda se
preocupa essencialmente em regular a vida humana, em todos os seus aspectos, de forma que
a justiça seja sempre alcançada: “Esta diferença significa que, basicamente, o economista e o
profissional do direito vivem em mundos diferentes e falam línguas diferentes.”
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Perguntados sobre a tensão que freqüentemente existe na aplicação da lei, entre contratos que
precisam ser observados, e os interesses de segmentos sociais menos privilegiados, que
precisam ser atendidos, 78,8% dos 688 magistrados que responderam à questão se
identificaram com a posição de que “O juiz tem um papel social a cumprir, e a busca da
justiça social justifica decisões que violem os contratos.” (Pinheiro 2001)
É provável que, confrontados com a mesma pergunta, uma proporção semelhante de
economistas optasse pela alternativa oposta, de que “Os contratos devem ser sempre
respeitados, independentemente de suas repercussões sociais”. E não apenas porque é assim
que a teoria econômica trata os contratos e a sua aplicação. A maioria usaria como ponto
principal de sua defesa o argumento de que um viés na interpretação de contratos em favor de
determinados segmentos sociais teria como conseqüência o seu alijamento de mercados
dependentes de contratação. Por exemplo, se os bancos não conseguem retomar imóveis
dados em garantia em contratos de crédito imobiliário, eles simplesmente deixarão de
conceder esse tipo de empréstimo. Se os concessionários de serviços públicos não tiverem
certeza de que os consumidores pagarão a tarifa real acordada durante o período da concessão,
simplesmente não investirão.
Mesmo quando o risco introduzido pela incerteza na interpretação de contratos não for alto o
suficiente para inviabilizar um determinado mercado, ele será repassado para os preços. O
banco cobrará um spread mais alto pelo maior risco de inadimplência, o investidor exigirá um
retorno mas alto para compensar o risco de expropriação, o empregador exigirá pagar um
salário mais baixo para cobrir o risco de ser acionado na Justiça do Trabalho. E, por essa
lógica, como os agentes se adaptam, quanto menos privilegiado for o grupo social, e maior o
“risco” de receber proteção, maior tenderá a ser a discriminação. Ao fim e ao cabo, não
apenas serão menores o investimento e a eficiência, e, portanto, o crescimento, como serão os
grupos que se deseja proteger os mais discriminados. E quanto mais difícil for discriminar,
maior será o custo agregado em termos de crescimento sacrificado.
É obviamente impossível querer comparar a interpretação economicista da questão, formada à
distância, extraída dos grandes números, com a de um magistrado confrontado com a dura
realidade que se lhe apresenta no cotidiano dos tribunais. Seria provavelmente outra a
percepção dos juizes brasileiros, não fosse tão desigual a nossa distribuição de renda. Mas
isso não desmerece o argumento de que a justiça que procuram os magistrados pode ser mais
cara e elusiva do que parece à primeira vista.
Mas essa não é a única conseqüência relevante da diferença de visões entre juizes e
economistas. Igualmente importante é o fato de que provavelmente essa divergência não tem
sido adequadamente considerada quando da implantação de planos e reformas econômicas.
Em particular, cabe perguntar como isso irá afetar o resultado de reformas econômicas que
vêm sendo implantadas com o objetivo de transferir para o mercado a responsabilidade pelo
investimento e pela produção em setores extremamente dependentes de contratação -- na
infra-estrutura, no setor imobiliário, no saneamento, no mercado de crédito etc.
Neste sentido, é preciso levar em conta que a intervenção estatal na economia não era apenas
uma opção de política econômica, uma forma de orientar e executar a atividade econômica,
ou o resultado puro e simples da disputa política entre grupos de interesse, mas também um
arranjo institucional que buscava viabilizar atividades e mercados que de outra forma
poderiam não se realizar ou existir, ou que só sobreviveriam de forma muito ineficiente. Que
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a extensa presença estatal na economia tornava os contratos menos importantes, pois permitia
decidir conflitos e impor regras pela via administrativa, sem a necessidade de se recorrer à
justiça. Que tantas atividades foram em frente porque o Estado ignorou os riscos envolvidos,
riscos que depois se materializaram na forma de esqueletos fiscais. Riscos a que o setor
privado não irá querer se expor. Alterar a forma como se organiza a atividade produtiva sem
as necessárias adaptações institucionais pode ser uma receita para grandes frustrações.
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