Regulação e reforma da indústria
de eletricidade
Prof. José Bonifácio S. Amaral Filho
Instituto de Economia - UNICAMP
Taller: Desarrollo y Características del
Sector Eléctrico Brasileño
Cidade do Panama, 19 e 20 de Agosto de 2010
Sumário
• Regulação e sua evolução (4 -12)
• Reforma (13 – 20)
• Regulação por incentivos (21 – 34)
• Regulação no Brasil até os anos 90 (35 – 42)
• Reformas do setor elétrico brasileiro (43 – 53)
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
2
Necessidade da regulação
Importância dos Serviços de Utilidade Pública (‘public
utilities’) : serviços essenciais, de interesse coletivo
(‘affected with public interest’ – U.S. Supreme Court)
Características econômicas das ‘public utilities’ :
- maior eficiência econômica sob “monopólio natural”
- economias de escala e de escopo
- menores custos ao se evitar a duplicação das redes
(investimentos e custos fixos elevado) para
atender um mercado
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
3
Necessidade da regulação
• 1848, John Stuart Mill (“Principles of Political Economy”) água e gás em Londres: menor custo, sem a duplicação das
instalações do serviço (‘facilities’)
• Competição instável, monopólio “inevitável”
• Virada século XIX / XX: várias cidades com mais de um
supridor de eletricidade nos EUA e Europa
• Chicago: 24 companhias entre 1887 e 1893 (Stoft, S.)
- ‘Guerra de preços’ entre os supridores
- Qualidade irregular do serviço
- Duplicação de instalações, ‘desperdício’
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
4
Necessidade da regulação
•Resultado: falências, ou acordos (combinação) entre
os supridores com efeitos similares ao monopólio
•Combinação entre empresas
Monopólio
• Efeitos do Monopólio: redução de custos, mas...
controle monopolista do preço !
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
5
Necessidade da regulação
1877 - Suprema Corte EUA (case “Munn vs. Illinois”) afirmou o
direito do Estado de impor regras (‘regulação’) sobre as
atividades que suprem um serviço de interesse público
(‘affected with public interest’)
1890 - Sherman Act (EUA) – lei combate monopólio e acordos
contra a concorrência; em 1914 aperfeiçoada (Clayton Act)
1898 - EUA - Samuel Insull, presidente da NELA (‘National
Electric Light Association’) propôs a prestação de serviço
monopolista com tarifas fixadas pelo Estado :
‘...exclusive franchises should be coupled with the conditions of
public control, requiring all charges for services fixed by public
bodies to be based on cost plus a reasonable profit ‘
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
6
Necessidade da regulação
Eficiência do “monopólio natural” nos serviços públicos:
? Como colher os resultados do menor custo econômico
sob “monopólio natural” sem incorrer forçosamente
em “preços de monopólio” ?
Alternativas :
(1) Propriedade pública das ‘utilities’ , ou
(2) Propriedade privada, porém regulação pública
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
7
Evolução da regulação
EUA, 1907 - New York e Wisconsin criam as primeiras
Public Utilities Comissions (jurisdição estadual)
1920 – Federal Power Comission (a partir de 1977,
FERC – Federal Energy Regulatory Comission)
Regulação “custo do serviço” se dissemina: cobertura
dos custos e controle da taxa de retorno (lucro), com
revisões tarifarias quando solicitadas (‘rate cases’).
EUA : preponderância da propriedade privada, com
reforço da ação regulatória, especialmente após 1930 –
inclusive em setores potencialmente competitivos
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
8
Evolução da regulação
Regulação pelo ‘Custo do Serviço‘ (ou ‘taxa de retorno’):
Custo do Serviço = Custos Operacionais + Depreciação
(recuperação do capital) + Remuneração do Capital
• Custos de operação e manutenção - pessoal, energia
para revenda, materiais e serviços de terceiros
• Depreciação- taxa de depreciação (% para cada bem)
• Remuneração - resulta da aplicação de uma taxa de
lucro, arbitrada pelo regulador, ao capital investido
(descontada a parcela do capital já recuperada)
Custo do Serviço determina a Receita a ser obtida
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
9
Evolução da regulação
Tarefas do Regulador ao calcular o Custo do Serviço
- Analisar e aprovar o montante de capital investido (com
investimentos prudentes); é a base sobre a qual se vai
calcular a depreciação e a remuneração do capital;
- Estabelecer a taxa de depreciação anual, para diferentes
tipos de bens (rede elétrica, veículos, edificações, etc.)
- Estabelecer a taxa de remuneração aplicável ao capital
- Estabelecer custos operacionais ‘eficientes’
- Alocar o Custo do Serviço entre as diferentes classes de
consumidores, estimar mercado e fixar tarifas
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
10
Evolução da regulação
Pós 2ª Guerra Mundial :
•Europa : Inglaterra, França e Itália há um intenso
crescimento das ‘nacionalizações’ (estatizações), em
setores tidos como de interesse estratégico e
essenciais (inclusive eletricidade)
•América Latina: políticas de industrialização para
o desenvolvimento; propriedade estatal adquire
importância estratégica para o desenvolvimento
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
11
Reformas
1962 - Averch & Johnson (‘Behaviour of the firm under
regulatory constraint’, American Economic Review)
postularam que regulação ‘rate of return’ ou ‘cost plus’
pode induzir ao sobre-investimento
Estudos posteriores argumentaram que a regulação
tradicional (Taxa de Retorno ou Custo do Serviço)
pode levar à acomodação e não assegurar eficiência
Busca de mecanismos para induzir as empresas à
eficiência e superar ‘assimetria de informação’ entre
o regulador e empresa regulada
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
12
Reformas
Mudanças nos anos 70
Final do ciclo longo pós 2ª Guerra (“30 anos gloriosos”)
Choques de preço do petróleo (impactos de custo)
Estagnação do crescimento, aceleração inflacionária
Crise fiscal do Estado, maior endividamento público
Re-estruturação industrial, ‘re-deployment’
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
13
Reformas
EUA, Administração Carter (1977-1981):
Democratas assumem a desregulamentação de segmentos
potencialmente competitivos, sob regulação desde a era
Roosevelt (anos 1930) : airlines, trucking, railroads
Estímulo produtor independente de energia (PURPA, 1978)
E. Kennedy (1980)- desregulamentação e competição para
reduzir custos e preços, beneficiar os consumidores e dar
competitividade aos EUA; caso das companhias aéreas
1981 - inflação, elevação dos juros (P. Volcker) e recessão
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
14
Reformas
1979 – UK - M. Thatcher (Conservador) primeira-ministra
1981 - EUA - Ronald Reagan (Republicano) vence o
candidato à re-eleição Jimmy Carter (Democrata)
“Era Thatcher” (UK) 1979/90 desregulação, privatizações
“Era Reagan” ( EUA) 1981/89 desregulação, liberalização
Re-estruturação de diversas indústrias para a competição
Anos 80 – agenda “neoliberal” dos EUA e UK é disseminada
pelo mundo inteiro (FMI, Banco Mundial, BID)
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
15
Reformas
América Latina
1982: ‘défault’ do México
crise da dívida externa
1985 - Plano Baker; 1986: ‘Institute of International
Economics’ proposta de reformas para retomar o
crescimento América Latina
1989: “Washington Consensus” políticas ‘adequadas’ A.L.
1989 - Plano Brady- reestruturação das dívidas externas e
adoção de planos de ajuste estrutural, sob a supervisão das
IFI’s (FMI e Banco Mundial)
1991: Cocoyoc (México): proposta Banco Mundial-OLADE-BID
para a reforma do setor elétrico: reestruturação, des-regulação e
privatização do setor elétrico na América Latina
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
16
Reformas
Chile – reformas pioneiras; setor elétrico D.F.L no. 1/1982
Bolívia – estabilização e liberalização, 1985 (S. de Lozada)
Argentina – estabilização e reformas liberais, 1989 (Menem)
Brasil - desajuste do balanço de pagamentos, hiperinflação e
várias tentativas fracassadas de estabilizar a economia nos
anos 80/90 : Plano Cruzado (1986); Plano Bresser (1987);
Plano Verão (1989 ); Planos Collor I e Collor II (1990/91):
tentativas de estabilização e início das reformas liberais
1994 – Plano Real: estabilização e liberalização econômica;
1995 - início da reforma do setor elétrico
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
17
Reformas
Reforma do setor elétrico : pilares do novo modelo
• Segmentação G/T/D/C (“unbundling”) ;
• Geração e Comercialização: livre entrada
• Transmissão e distribuição: reguladas
• Livre acesso (open access) de terceiros às redes (TPA), com
pagamento de encargos regulados ou negociados
• Produtor independente de energia – liberdade para gerar
e vender “por sua conta e risco”;
• Consumidor livre – inicialmente grandes consumidores,
para evitar o poder de mercado (monopsônio) das
distribuidoras contra os geradores;
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
18
Reformas
• Livre escolha do fornecedor pelos consumidores
• Operador Independente do Sistema Elétrico - despacho de
usinas por ordem do mérito econômico, prevenção do poder
de mercado e de restrições no uso das redes elétricas;
• Mercado atacadista de energia – ambiente de negociação
livre de energia (preço ‘spot’), ofertas de preço da energia
• Regulador – instituição ‘de Estado’, com independência
dos governos; autonomia financeira e estabilidade de seus
dirigentes, período de mandato fixo;
• Regulação econômica – novas sistemáticas de regulação,
para estímulo à eficiência;
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
19
A regulação por incentivos
Era Thatcher” : des-regulação e privatização
1983 - Privatização da British Telecom – adota a regulação ‘price cap’
(preço máximo) em vez de regulação pela ’taxa de retorno’
Objetivos da nova regulação:
- reduzir o custo das revisões tradicionais (‘cost plus’)
- alongar o período de tempo entre as revisões
- evitar a assimetria de informações
- exigir desempenho superior em eficiência, com qualidade
- correção das tarifas fica limitada por índices de preços gerais ; uso de
redutores para captar ganhos, na correção das tarifas (RPI – X)
- revisões periódicas para ajuste das tarifas (‘re-set’) e capturar ganhos de
eficiência para o consumidor
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
20
A regulação por incentivos
Regulação econômica “por incentivos” ou “por desempenho”
estabelece ‘tetos máximos’ de preços/tarifas (‘price cap’)
Ganhos extras para a empresa regulada, se a gestão empresarial
entre as revisões for mais eficiente que as metas fixadas
Nova regulação foi estendida a outros setores, como as ‘utilities’ de
eletricidade privatizadas no início dos anos 90
Mudanças na indústria de eletricidade :
- geração e comercialização abertas e competitivas
- transmissão e distribuição continuam sob regulação;
- consumidor pode escolher o supridor de energia
- livre acesso e uso das redes por terceiros (‘open acess’) sob
tarifas reguladas
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
21
A regulação por incentivos
Competição para substituir a regulação, onde possível
Regulação substitui a competição somente quando a
competição não é eficaz ou o monopólio é inevitável
Objetivo anunciado:
Proteger o público dos preços monopolistas,
Aperfeiçoar desempenho dos setores regulados
Trazer benefícios para consumidores com qualidade adequada
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
22
A regulação por incentivos
Train, K. –
“O propósito da regulação é assegurar resultados
socialmente desejáveis quando não se pode confiar na
competição para atingi-los. A regulação substitui a mão
invisível da competição pela intervenção direta – pela mão
visível, por assim dizer”
“The purpose of regulation is to ensure socially desirable outcomes
when competition cannot be relied upon to achieve them.
Regulation replaces the invisible hand of competition with direct
intervention – the visible hand, so to speak”
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
23
A regulação por incentivos
Regulação ‘por incentivo’ busca forçar os monopólios
regulados a se comportar como ‘empresas inovadoras’ que
buscam maior eficiência para obter lucros maiores
A regulação por incentivos “performance based regulation”
buscou eliminar o problema de controle do regulador
sobre as ações e resultados do regulado, ao fixar um limite
máximo de preço e um redutor “x” que obriga a empresa
regulada a buscar eficiência, e ao criar estímulos e
recompensas (retorno temporário maior) para a empresa
buscar obter melhor desempenho
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
24
A regulação por incentivos
Stephen C. Littlechild : “... a principal metodologia que desenvolvemos
para regular as utilities inglesas é um melhoramento sobre a
metodologia tradicional de regulação das utilities nos EUA. (...)
Como bem se sabe agora, focalizamos nos preços em vez do lucro. O
limite de preços IPC - X permite que os preços aumentem (ou requer
que os preços se reduzam) a X por cento abaixo do Índice de Preços
ao Consumidor (..) por um determinado número de anos. Isso traz
segurança aos investidores, administradores e consumidores.
Também dá maiores incentivos à eficiência para as companhias no
curto prazo. Os consumidores se beneficiam com a perspectiva de se
repassar a eles o aumento de eficiência resultante, ao longo do tempo,
quando o limite de preços é revisto. Onde necessário, os padrões
mínimos prescritos podem assegurar que as reduções de custo e preços
não se farão às custas da qualidade”
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
25
A regulação por incentivos
Stephen Littlechild:
“... the principal method we have developed to regulate UK utilities has
been an improvement over the traditional method of regulating US
utilities (...) As is now well known, we have focused on prices rather
than profit. The RPI – X price cap allows prices to increase (or requires
prices to reduce) at X per cent below the Retail Price Index (..) for a
specified number of years. This gives assurance to investors, managers
and customers. It also gives greater efficiency incentives to companies in
the short term. Customers benefit from the prospect of the resulting
increased efficiency being passed to them over time, when the price cap
reset. Where necessary, prescribed minimum standards can ensure that
cost and price reductions are not in the expense of quality”
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
26
A regulação por incentivos
NARUC – National Association of Regulatory Utility Comissioners (USA), 2000
“O termo ‘regulação baseada no desempenho‘ (performance
based regulation) é o mais recente em uma longa lista do
vocabulário utilizado para descrever abordagens
regulatórias que se apoiam em incentivos ou desestímulos
para induzir o comportamento desejado de uma firma
regulada. Os comportamentos desejados, ou resultados, são
geralmente 1) redução de custos 2) melhoria do serviço e
3) alocação mais racional dos riscos e recompensas.
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
27
A regulação por incentivos
NARUC – National Association of Regulatory Utility Comissioners (USA) 2000
O interesse renovado na Regulação Baseada no Desempenho
reflete em grande medida a insatisfação com a regulação pelo
custo do serviço ou taxa de retorno, especialmente devido à
percepção de que o “custo do serviço” enfraquece a inovação
nas empresas e leva os administradores a responder mais aos
reguladores que aos consumidores. RBD também pode ser
buscada por empresas que querem maiores lucros, mais
flexibilidade ou menos risco”
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
28
A regulação por incentivos
Kenneth E. Train, sobre a regulação econômica “price cap” :
“ O regulador estabelece a tarifa máxima (price cap) ... e, observado
o limite máximo de tarifa, todo o ganho obtido pertence à firma
regulada.
O regulador pode especificar a correção periódica do ‘price-cap’
com um índice exógeno à firma, p. exemplo, um índice de preços
Em intervalos mais longos, o teto de tarifa (‘price-cap’) é revisto
pelo regulador e pode ser alterado; essa revisão deve considerar o
custo, demanda e rentabilidade da firma regulada
Se a tarifa é fixa, ou muda de maneira exógena à firma regulada, a
firma produzirá com o ‘mix’ de insumos de menor custo, investirá
em inovações redutoras de custo, e se ajustará da melhor maneira
(‘ótimo’) às mudanças de custo, pois poderá reter como lucro toda
redução de custo que obter; portanto, escolherá ser eficiente ...
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
29
A regulação por incentivos
Kenneth E. Train (cont.)
“Ao longo do tempo, o regulador faz a revisão da tarifa (‘price
cap’) e a ajusta para cima ou para baixo, baseado nos lucros
obtidos pela firma regulada com o limite existente”
“A revisão periódica é o coração da questão referente ao ‘price
cap’. Através dela, o consumidor também se beneficia: o
regulador pode reduzir a tarifa máxima (‘price cap’), para exigir
que pelo menos uma parte da redução de custos seja transferida
para os consumidores"
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
30
A regulação por incentivos
Kenneth E. Train (cont.)
“Entretanto, pode ocorrer um comportamento ‘estratégico’ da
firma; dependendo do que ela espera que o regulador faça na
revisão, ela pode ser induzida a incorrer em custos maiores, para
convencer o regulador a permitir um limite (‘cap’) maior “
OBS. Para evitar esse ‘comportamento estratégico’, alguns países utilizam uma
‘Empresa de Referência’, cujos custos são estabelecidos a partir de parâmetros
do regulador, para fixar os custos reconhecidos para a empresa regulada. Nesses
casos, o uso de ‘benchmarks’ adequados é claramente necessário, sob pena de
penalizar, ou beneficiar, indevidamente, a firma regulada. (José Bonifácio)
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
31
A regulação por incentivos
Regulação price-cap `(’teto de preços’)
Reajuste periódico (ex. : anual) não considera os custos reais da
empresa regulada; utiliza para reajuste uma fórmula RPI – X
RPI = variação % de um índice de preços escolhido,
X = ganho % de eficiência ou produtividade, fixado pelo
regulador, que reduzirá o índice de reajuste
A fórmula pode prever um percentual adicional de reajuste
(fator Y) com repasse (‘pass through’) de aumentos dos custos
não-controláveis (ex. energia elétrica comprada de terceiros,
ou combustível para geração) ou ainda para se remunerar
investimentos adicionais não-previstos de início
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
32
A regulação por incentivos
Revisão Tarifária - em períodos mais longos, são examinados os
custos reais e a taxa de retorno obtida pela empresa regulada, e o
regulador pode estabelecer novos níveis tarifários (‘re-set’)
Problemas :
fixar adequadas “tarifas de partida” ;
assegurar a qualidade (impedir degradação para reduzir custos)
e o estímulo à eficiência do consumidor no uso de energia;
assegurar investimento (entre revisões não há retorno garantido);
“calibrar” as metas de eficiência (“x”), prazo entre revisões e
evolução do ambiente econômico
Na Revisão Tarifária pode ocorrer a assimetria de informação e
‘gaming’ - tal como na regulação tradicional
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
33
Regulação no Brasil
Década 1880: primeiros empreendimentos, de caráter local;
iluminação (Diamantina, Campos, Rio Claro)
Séc. XIX-XX, capitais britânicos criam, no Canadá, o grupo
“Brazilian Traction, Light and Power” para atuar no eixo
São Paulo-Rio de Janeiro
Década de 1920 o grupo norte-americano AMFORP inicia
atividades no Brasil - interior de São Paulo e diversas
outras regiões do Brasil (RS, RJ, PE, etc.)
Concessões municipais, múltiplos contratos, garantias
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
34
Regulação no Brasil
1907 - fracassa a primeira tentativa de regulação federal
1934 - “Código de Águas” é aprovado (gov. Getúlio Vargas);
estabelece a competência federal nas concessões de
eletricidade; a regulação federal do serviço ; exploração
temporária por capitais privados (tarifa inclui “Reserva de
Reversão” um adicional para constituir um fundo para a
futura Reversão da propriedade privada ao Estado);
capital é registrado ao ‘custo histórico’ (sem correção)
Código de Águas: regulação pelo “Custo do Serviço”
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
35
Regulação no Brasil
1938 : fim da “cláusula-ouro” nas tarifas de eletricidade das
concessões pré-existentes
Décadas de 40 e 50 - criação de empresas estatais federais
(CHESF, 1945 e Furnas, 1957) e estaduais (CEMIG, CEEE)
para construir usinas e ampliar a oferta de eletricidade
1952: criação BNDE e do Fundo Federal de Eletrificação
(financiamento do setor elétrico – IUEE, EC, Tesouro)
1954: projeto de criação da Eletrobrás, para construir usinas
e L. Transmissão de alta tensão (“divisão de funções”)
1957- regulamentado o Código de Águas (Dec. nº 41.019);
custos operacionais mais remuneração de 10% a.a.
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
36
Regulação no Brasil
1962 - criada Eletrobrás – futura ‘holding’ das empresas
federais, coordenadora técnica setorial (GCPS, GCOI), e
gestora de recursos (“banco setorial”)
DNAEE (sucessor da CNAEE), órgão regulador setorial
1964 - Eletrobrás compra controle das empresas da AMFORP,
que deixa o País
1964 – governo militar e política de“realismo tarifário”: fortes
reajustes corrigem os desequilíbrios existentes e aumentam
geração própria e capacidade de financiamento
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
37
Regulação no Brasil
•1972: Reserva de Reversão vira RGR - Reserva Global
de Reversão e é centralizada na Eletrobrás; taxa de
remuneração setorial alterada para 10 a 12% ao ano
(garantida taxa mínima de retorno de 10%)
•1974: tarifas de eletricidade são eqüalizadas em nível
nacional, para reduzir as desigualdades regionais;
criação da RGG - Reserva Global de Garantia, para
transferência de recursos entre concessionárias
•1973-74 : fim do ‘milagre’ , 1º choque do petróleo
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
38
Regulação no Brasil
A partir de 1974, contenção tarifária para combate à inflação
II PND : grandes obras iniciadas (Itaipu, Tucuruí, etc.)
Empréstimos externos e geração de divisas para balanço
1979 - segundo choque do petróleo; maxidesvalorização
cambial (30%), para conter o déficit do balanço de
pagamentos, afeta endividamento externo do setor elétrico
1979 - Eletrobrás adquire controle da Light (cuja cisão dá
origem em 1981 à estatal estadual Eletropaulo-SP); assim,
no início dos anos 1980, o setor elétrico brasileiro se torna,
praticamente, estatal .
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
39
Regulação no Brasil
Contenção de tarifas frustra “remuneração garantida”(10% a.a.)
e a insuficiência de remuneração provoca crescimento do
saldo da Conta de Resultados a Compensar (CRC)
1981- Dec.Lei nº 1849 (RGG) transferência de recursos entre as
concessionárias com base na taxa média de remuneração
setorial, sem respeitar a taxa de retorno mínima de 10%
Recessão 1981-83 e maxidesvalorização cambial (30%) criam
mais dificuldades financeiras para o setor elétrico
1981-85: baixa geração de recursos próprios, drenagem de
recursos ‘via’ RGG; concentração de aplicações da RGR;
empresas estaduais deixam de recolher encargos setoriais
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
40
Regulação no Brasil
1985 - PRS (Plano de Recuperação Setorial) prevê aumentos
tarifários para ampliar geração de recursos próprios
1986 - explosão inflacionária e Programa de Estabilização
(“Plano Cruzado”): interrompe recuperação tarifária e a
implementação do PRS
1987 - recuperação tarifária é retomada a partir de maio, mas
afetada pela elevação dos custos, aumento da inflação e
turbulência econômica
1988 - Projeto REVISE – Revisão Institucional do Setor de
Energia Elétrica discute propostas para re-equilíbrio do
setor, inclusive por meio da atração de capitais privados
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
41
Reforma SEB
Reformas econômicas e programas de ajustamento na
América Latina : ‘Washington Consensus’
1990 –Programa Nacional de Desestatização inclui grupo
Eletrobrás (governo Collor, Lei nº 8031)
Dificuldades financeiras setoriais se agravam devido à
insuficiência tarifária (‘congelamento’) e elevado grau de
endividamento das estatais
Inadimplência cresce e se generaliza até 1993 :
intra-setorial (encargos setoriais, suprimento)
extra-setorial (dívida externa com aval da União)
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
42
Reforma SEB
1993 - saldo da CRC atinge cerca de US$ 25 bilhões
Lei nº 8631/93 inicia mudanças no setor elétrico :
- Compensação de débitos intra e extra-setorial e Tesouro Nacional
- Fim da “taxa de remuneração garantida” e da CRC - Conta
de
Resultados a Compensar
- Fim da equalização tarifária nacional
- Reajustes tarifários por meio de “fórmulas paramétricas”
(tarifa pelo preço, e não mais pelo ‘custo do serviço’)
- Lei prevê nova regulação econômica de tarifas:
”revisão dos níveis tarifários obedecerá legislação específica”
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
43
Reforma SEB
Após 1993, várias leis dão andamento à reforma setorial :
A Lei 8987/95 (“Lei Geral de Concessões”) dispõe sobre as
normas para concessão de serviços públicos; a concessão se
rege “..pelas normas legais pertinentes e pelas cláusulas dos
indispensáveis contratos” ; conceitua ’serviço adequado’ e
descreve os ‘direitos e obrigações dos usuários’; prescreve
licitação prévia à concessão e o seu critério de julgamento;
trata das cláusulas essenciais dos contratos de concessão,
dentre as quais as relativas ao “preço do serviço, e aos critérios e
procedimentos para reajuste e revisão ”
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
44
Reforma SEB
A Lei 9074 / 95 (específica sobre o setor elétrico) dispõe
sobre a obrigatoriedade da concessão; cria possibilidade de
prorrogar concessões já existentes de geração e distribuição;
define o ‘produtor independente de energia elétrica’ e os
‘consumidores livres’ ; define instalações de transmissão e da
“Rede Básica”; obriga indicação em lei dos recursos para
subsídios tarifários; prevê a ‘reestruturação dos serviços
públicos concedidos’ com privatização e outorga simultânea
da concessão, ou com renovação de concessão existente,
extensiva a empresas sob controle dos Estados, Distrito
Federal ou municípios; estabelece obrigação de publicar, no
edital de venda, as cláusulas essenciais do contrato e o prazo de
concessão’
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
45
Reforma SEB
- Lei 9427/ 96 cria a ANEEL, órgão regulador independente,
para “regular e fiscalizar produção, transmissão, distribuição
e comercialização de energia elétrica”;
- Exposição de Motivos: estimular o concessionário eficiente
por meio da “regulação por incentivos” ;
- Trata do “regime econômico e financeiro da concessão do serviço
público de energia elétrica”,
- “Prevê “tarifas baseadas no serviço pelo preço”, definidas como
“tarifas máximas fixadas por contratos e novos valores
decorrentes de reajuste e revisão, nas condições do Contrato ”
(regime price-cap)
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
46
Reforma SEB
1995 - início da privatização das empresas estatais, com a
distribuidora federal Escelsa, a estadual CERJ (Ampla), e a
federal Light (1996);
Privatizações se intensificam a partir de 1997 até 2000
Prioridade na privatização das distribuidoras - não se queria
privatizar geradoras com as distribuidoras estatais, pois o
risco de nova inadimplência afastaria investidores em G
1996 - contratada a consultoria Coopers & Lybrand pelo MME,
para discutir e propor novo modelo setorial:
Projeto RE-SEB – Reestruturação do Setor Elétrico Brasileiro
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
47
Reforma SEB
Planejamento indicativo substituiu planejamento determinativo
Em 1998 são criados o Operador Nacional do Sistema Elétrico
– ONS e o Mercado Atacadista de Energia – MAE; crise no
MAE impede seu funcionamento até 2002
Em 2001-2002, crise de abastecimento leva à queda de 20% no
consumo de eletricidade, devido ao racionamento
Tentativa de ‘revitalização’ e aperfeiçoamento do modelo
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
48
Reforma SEB
2003 - novo governo (Lula) reabre a discussão sobre os
fundamentos do modelo do setor elétrico brasileiro
2004 - aprovada a Lei 10.848 com uma nova proposta de
modelo setorial, com os seguintes objetivos:
• Segurança de suprimento (planejamento EPE, CMSE)
• Modicidade tarifária (leilões)
• Inclusão social (Programa Luz para Todos)
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
49
Reforma SEB
Principais alterações introduzidas pelo novo modelo
• dois ambientes de mercado – ambiente regulado
(distribuidoras) e ambiente livre (grandes consumidores)
• compra de energia pelas distribuidoras por meio de leilões
“energia nova”- usinas a construir (hidro A-5, termo A-3)
“energia existente”- usinas já construídas
• fim do ‘self-dealing’ - proibida a aquisição de energia de
empresas vinculadas ao mesmo grupo de controle
• retomada do planejamento determinativo - criação da EPE Empresa de Pesquisa Energética, apresentação de projetos
hidráulicos, para serem submetidos a leilões
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
50
Reforma SEB
Principais alterações introduzidas pelo novo modelo (cont.)
• Lastro físico obrigatório dos vendedores de energia
• Contratação integral (100% das necessidades) pelos
agentes de consumo (D e CL), verificação ex-post;
• Distribuidoras contratam com 5 anos de antecipação,
para sinalizar a necessidade de expansão
• Criação do CMSE - Comitê de Monitoramento do Setor
Elétrico para zelar pela segurança de suprimento
• Novas regras de governança do ONS
• Transformação do MAE em CCEE
GESEL – Grupo de Estudos do
Setor Elétrico – IE/UFRJ
51
Instituições do setor elétrico brasileiro
CNPE
Conselho Nacional de
Política Energética
CMSE - Comitê de
Monitoramento do
Setor Elétrico
Monitorar condições de
atendimento; ações
preventivas para garantir
segurança do suprimento
ELETROBRÁS
Centrais Elétricas
Brasileiras S/A
Holding de empresas G-T-D
federais e Itaipu Binacional;
Gestão de recursos setoriais
e do PROINFA, Luz para
Todos e PROCEL;
Parcerias estratégicas
Recursos setoriais
ONS
Operador Nacional
do Sistema Elétrico
Homologação da política
energética, em
articulação com as
demais políticas públicas.
MME - Ministério de
Minas e Energia
Formular e implementar
políticas para o setor
energético, de acordo com
diretrizes do CNPE.
EPE - Empresa de
Pesquisa Energética
ANEEL - Agência
Nacional de Energia
Elétrica
Estudos para a definição da
Matriz Energética e
planejamento da expansão
do setor elétrico (geração e
transmissão)
Regulação do setor elétrico,
fiscalização dos serviços,
agentes e instituições,
fixação de tarifas, leilões de
energia, universalização
atendimento,.
Coordenação e controle
da operação de geração e
transmissão no sistema
elétrico interligado.
Administração de
contratos, liquidação do
mercado de curto
prazo, leilões de
energia por delegação.
CCEE - Câmara de
Comercialização de
Energia Elétrica
Agentes do setor elétrico
Geração – Transmissão –
Distribuição – Comercialização
Consumidores do
Ambiente de Livre Contratação
Consumidores do
Ambiente Regulado
Prof. José Bonifácio S. Amaral Filho
Instituto de Economia – UNICAMP
Pesquisador associado do GESEL
[email protected]
GESEL - Grupo de Estudos do Setor
Elétrico - UFRJ
53