Gestão Contemporânea e
Administração Pública
UDESC/ESAG
Mestrado Profissional em Administração
Fundamentos da Co-Produção do Bem Público
(slides extraídos de apresentação realizada na
prova didática do concurso para professor
adjunto da UDESC/ESAG, em dezembro de 2008)
Paula Chies Schommer
Agosto de 2009
Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Esquema geral da apresentação
A pessoa, sua
trajetória, seu
contexto
Articulações e desafios
Contexto atual
4
Modelos de
administração pública
e ação administrativa
3
Organização,
Administração e Ação
Administrativa
1
Características da
gestão
contemporânea
Suas relações
com
administração
pública
2
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Elementos do contexto atual e
gestão contemporânea
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Percepção da interdependência dos fenômenos;
Maior permeabilidade das fronteiras entre o público o privado;
Redefinição de papéis das diferentes organizações e instituições e novas formas de
articulação entre elas;
Identidades definidas por novos elementos (para além do território, por exemplo);
Reforço da homogeneização de processos, da financeirização e da visão de homo
economicus X valorização da diversidade, visão ampliada de riqueza e debates sobre
sustentabilidade;
Novas possibilidades de comunicação e inter-relação entre as pessoas e as
organizações X Abundância de informações que não libertam os sujeitos;
Avanços científicos, tecnológicos, políticos, sociais, gerenciais X Desafios básicos na
garantia de direitos mínimos às populações: alimentação, moradia, segurança, qualidade
do ar e da água etc.
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Noções relacionadas
Organização
Objeto empírico
(Organization)
Processo, fluxo
(Organizing)
Esferas
(organizacionais)
Administração
Campo do
conhecimento
científico
Função
Instituição (aparato
administrativo)
Corpo de servidores
Forma de gestão
Disciplina
Administração
Visão Bipartite: Estado
e Sociedade
Gestão
Pública, privada, social
Visão Tripartite:
Estado, Mercado e
Sociedade Civil
Administração
Pública
Campo de atuação
Estatal
Governamental
Societal
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Administração Pública no Brasil: a
contribuição analítica de Tânia Keinert
Período
Contexto Institucional
Paradigmas
1900-29
Estado Regulador-Liberal
Administração Pública como
Ciência Jurídica
1930-79
1.
2.
3.
Estado Administrativo
Administração para o
Desenvolvimento
Estado Intervencionista
Administração Pública como
Ciência Administrativa
Fases
Características do campo
de AP
•Legalismo
1930-45
1946-64
•Racionalização
•Desenvolvimentismo
1965-79
•Racionalidade e
Competência Técnicas
1980-89
Mobilização Social
Administração Pública como
Ciência Política
•Democratização
•Conflito de Interesses
•Recursos Escassos
1990-...
Redefinição do Papel do Estado
Administração Pública como
Administração Pública
•Capacidade Política aliada
à Competência Técnica
Fonte: Keinert (2000) - Administração Pública no Brasil: crises e mudanças de paradigmas – Anexo – Quadro II–
Periodização Inicial - Pg. 210
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Que modelos de gestão podem estar associados a diferentes visões de
Público ?
De que maneira a visão do conceito de Público influencia a ação
administrativa?
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Administração Pública no Brasil: a
contribuição analítica de Tânia Keinert
Paradigma
Conceito de
Público
Paradigma do Público
enquanto estatal
(1930-1979)
A
N
O
S
Paradigma Emergente: O
Público enquanto
“Interesse Público”
(Pós-90)
80
Relação EstadoSociedade
Estadocêntrica
Estilo de Gestão
Pública
Burocrática
C
R
I
S
E
Sociocêntrica
Pós-Burocrática
Fonte: Keinert (2000) - Administração Pública no Brasil: crises e mudanças de paradigmas – Anexo – Quadro I –
Referencial Analítico – Pg. 209
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Administração Pública
Tradicional
Nova Administração
Pública
Novo Serviço Público
Visão de
Público
Público = Estatal
Público: agregado de múltiplos
interesses
•Público: espaço de interações
entre diversos interesses que,
articulados, definem valores e
interesses comuns.
Papel do
Estado
•Prover soluções e atender
demandas delimitadas por
decisões políticas
•Garantir opções de escolha aos
cidadãos
•Ajudar os cidadãos a articular e
alcançar seus interesses comuns,
mais do que controlar ou
direcionar a sociedade
•Entrega direta de serviços
públicos
•Catalisador de forças do
mercado
•Entrega dos serviços pode ser
feito por empresas , organizações
sociais ou organizações da
sociedade civil
Concepções e
características
básicas
•Administração e política
separadas
•Burocracia centralizada
•Hierarquia
•Cidadão como eleitor e como
usuário de serviços
•Ênfase aos processos
(rotinizados)
•Comportamento humano
dominado pelo auto-interesse
•Reinvenção do governo
•Gerencialismo
•Uso de termos e instrumentos do
mercado na administração pública
•Cidadão como cliente
•Ênfase aos resultados
•Contribuir para a construção de
noção compartilhada de interesse
público
•Intermediar e articular valores e
estratégias de ação
•Administração e política
imbricadas
•Governo pertence aos cidadãos;
cidadãos /sociedade no centro,
como cidadãos, não como clientes
•Ação democrática
•Respeito à diversidade de valores
e interesses
•Ênfase aos processos
(compartilhados)
Fonte: elaborado pela professora, com base primordial em Denhardt e Denhardt (2000)
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Noções que orientam a ação
administrativa em cada modelo de
administração pública
Administração Pública
Tradicional
Nova Administração Pública
Novo Serviço Público
•Burocracia (estrutura e
processos)
•Planejamento
•Controle
•Eficiência
•Centralização das decisões
•Hierarquia
•Homogeneização de
procedimentos
•Programas definidos de cima
para baixo com menor
variabilidade possível
•Capacidade técnica dos
gestores públicos
•Reforma /Redução do Estado
•Eficiência
•Produtividade
•Descentralização das decisões
•Privatização
•Desburocratização
•Redução de custos
•Criatividade na execução
•Regulação e Controle
•Empreendedorismo
•Competição
•Ênfase à capacidade de
regulação e controle pelos
gestores públicos
•Democratização nas relações
•Diálogo, Articulação,
Intermediação
•Cidadania
•Construção compartilhada de
objetivos e meios para alcançá-los
•Gestão pelas pessoas
•Respeito mútuo entre cidadãos e
servidores públicos
•Gestores públicos: capacidades
técnicas e políticas
•Estruturas de gestão colaborativas
•Diversidade de meios para
execução, com responsabilidades
compartilhadas entre Estado e
sociedade
Fonte: elaborado pela professora, com base primordial em Denhardt e Denhardt (2000)
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Como as características de cada modelo combinam-se ou articulam-se
entre si, em cada contexto?
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Combinação de características de
diferentes modelos
•
•
•
•
•
O novo e a reiteração do tradicional são movimentos coexistentes, seja
deliberadamente, seja como adaptação não-estruturada às alterações do contexto
Novo e tradicional articulam-se e influenciam-se
Perspectiva da diversidade inserida no novo: mudanças não ocorrem em direção
única, não são unívocas e previamente definidas
Pode-se mudar para resgatar aspectos da tradição
No Brasil:
– elementos de diferentes gramáticas presentes na relação entre Estado e
Sociedade, nos diferentes períodos, de acordo com Edson Nunes: clientelismo,
corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos
– Experiências inovadoras, sobretudo no âmbito local
Fontes: Farah (1996); Schommer (2003)
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Desafios às organizações na
contemporaneidade
Lidar bem com os paradoxos e
explorar a tensão gerada pela
dupla pressão:
Ser consistente e confiável e ter
flexibilidade
Ser eficiente e ser inovadora
Explorar conhecimento existente e
explorar novas possibilidades
Cumprir padrões e normas x incentivar
inovação e mudança
Cooperação/Competição x
Negociação/Colaboração
Conflito construtivo gera ampliação de
possibilidades
Não são novidade, mas são hoje mais
reconhecidas como potenciais para
resolver problemas complexos
Diferentes em contato geram material
para o equivalente a recombinações
genéticas
Novas formas institucionais interagem
com arranjos existentes para criar
vários novos processos e
estruturas, fugindo do isomorfismo
Fonte: Child e McGrath, 2001
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Desafios à gestão na
contemporaneidade
•
•
•
Todas as relações sociais implicam
em luta-cooperação e isso precisa
ser considerado na gestão
Estratégias híbridas, mestiças, de
“luta-cooperação”, nas quais o mais
importante é o tracinho do meio,
que reflete a tensão constante entre
essas duas dinâmicas
Identidade – processo de
singularização
–
–
–
Luta – Cooperação
Inovação – Imitação
Individualização – Assimilação
Fonte: Martinet (2007)
•
•
•
Contradição, conflito e
paradoxos no centro
Articulados pelo diálogo, pela
intermediação, pela
construção coletiva, pela
política, pela gestão
Preocupação com
instrumentos (pactos, normas,
indicadores,...) de gestão e de
regulação, sem abdicar da
liberdade
Antigos (e atuais) dilemas...
Competir x cooperar
Objetividade x subjetividade
Valores x instrumentos
Liberdade x Civilização
Curto prazo x longo prazo
Sustentabilidade x competitividade
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Desafios à gestão e à política na
contemporaneidade
•
•
O sonho da comunidade: porto
seguro para os navegantes perdidos
no mar da mudança – sonho da
pureza, nós e eles – condomínios
fechados e nacionalismos
A “boa ordem” (que livraria o mundo
das contingências, da ambigüidade,
das contradições)
Para Bauman, falando sobre a tarefa
da crítica, a grande questão é:
“Como voltar a lutar pelo bem comum
reconhecendo, ao mesmo tempo,
que existem múltiplas versões do
bem e que o totalitarismo sempre
ronda aqueles que querem impor
sua versão aos outros?”
Ou...
•
Ordem republicana – unidade pela
negociação e reconciliação e não
pela supressão das diferenças
•
Diversas definições do bem
Fonte: Bauman (2001)
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Desafios à administração pública e à
ação administrativa nesse campo
Reconhecer que a capacidade coletiva de ação é
essencial para políticas mais justas
No âmbito de uma visão ampliada de público,
encontrar sua identidade, seu papel
A partir dessa identidade, construir, em conjunto com
a sociedade, estratégias, métodos e
instrumentos de ação administrativa
Valorizar diferenças de objetivos, valores e
possibilidades e promover articulação entre elas
Aprimorar mecanismos de diálogo, de articulação
entre diferentes e de construção coletiva
Ética
Aproximar administração e política
Para além da burocracia, sem desprezá-la
Institucional /
Organizacional
Instrumental
Mecanismos de regulação e controle a serviço da
liberdade, da diversidade
Investir na formação de gestores, favorecendo
aprendizagem contínua e sua valorização
Utilizar a criatividade e a capacidade de reflexão
humana e a capacidade de renovação da vida para ir
além do que existe...
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
“... a realidade não se reduz ao que existe. A
realidade é um campo de possibilidades em que têm
cabimento alternativas que foram marginalizadas ou
que nem sequer foram tentadas”
(Santos e Rodríguez, 2002:25)
Ampliação do espectro do possível
Práticas suficientemente utópicas para desafiar o status quo e
suficientemente viáveis para não serem descartadas
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Ação Administrativa e
Modelos de Administração Pública
Referências
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BAUMAN, Zygmunt. Modernidade líquida. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.
CLEGG, Stewart R. e HARDY, Cynthia. Introdução: organizações e estudos organizacionais. In: CLEGG, Stewart
R.; HARDY, Cynthia; NORD, Walter R. (orgs. Ed. Original); CALDAS, Miguel; FACHIN, Roberto C.; FISCHER,
Tânia (orgs. Edição brasileira). Handbook de estudos organizacionais. São Paulo: Atlas, 1998. Pg. 27-57.
CHILD, John e MCGRATH, Rita Gunther. Organizations unfettered: organizational form in an information-intensive
economy. Academy of Management Journal. 44 (6), 1135-1148, 2001.
DENHARDT, Robert B. e DENHARDT, Janet Vinzant, The new public service: serving rather than steering. Public
Administration Review. 60 (6), 549-59 Nov./Dec. 2000.
FARAH, Marta Ferreira Santos. Processo de trabalho na construção habitacional: tradição e mudança. São Paulo:
Annablume, 1996.
KEINERT, Tânia Margarete Mezzomo. Administração pública no Brasil: crises e mudanças de paradigmas. São
Paulo: Annablume:Fapesp, 2000.
NEWMAN, William H. Ação administrativa: as técnicas de organização e gerência. 4ª ed. São Paulo: Atlas, 1975
MARTINET, Jean Charles. Palestra proferida durante a VI Conferência para América Latina e Caribe da ISTR –
International Society for Third Sector Research, Salvador, 2007.
PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da experiência
contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005.
SANTOS, Boaventura de Sousa e RODRÍGUEZ, C. Introdução: para ampliar o cânone da produção. In:
SANTOS, B. de S. (Org.). Produzir para viver: os caminhos da produção não capitalista. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 2002. (Reinventar a emancipação social: para novos manifestos; 2).
SCHOMMER, Paula Chies. Gestão pública no Brasil: notícia do teatro de operações. Revista de Administração de
Empresas. 43 (4), 102-7, Out/Dez. 2003.
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