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FUNDAÇÃO EDUCACIONAL SERRA DOS ÓRGÃOS
UNIFESO-CENTRO UNIVERSITÁRIO SERRA DOS ÓRGÃOS
CCHS-CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSOS DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
GERENCIAMENTO DAS ÁREAS DE RISCO PELO PODER
PÚBLICO MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS
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RELATO DE CASO
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HELENA SOBREIRA FELIPPE
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TERESÓPOLIS
MAIO, 2011
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FUNDAÇÃO EDUCACIONAL SERRA DOS ÓRGÃOS
UNIFESO-CENTRO UNIVERSITÁRIO SERRA DOS ÓRGÃOS
CCHS-CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSOS DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
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GERENCIAMENTO DAS ÁREAS DE RISCO PELO PODER
PÚBLICO MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS
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RELATO DE CASO
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Trabalho de Curso elaborado como requisito
obrigatório para obtenção do título de
Bacharel em Administração, no UNIFESO,
sob a orientação do Professor Jucimar André
Secchin.
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TERESÓPOLIS
MAIO, 2011
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À Jesus Cristo, meu orientador espiritual e
consultor em todos os momentos.
AGRADECIMENTOS
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Ao Professor Fernando Lima, pelo incentivo e flexibilidade;
Ao Professor Jucimar André Secchin, pela compreensão e orientação;
Ao professor Alfredo Froner, pela prova de amizade;
À Ana Paula pela cumplicidade;
À querida amiga Vanessa Caputo, pelas aulas;
Ao meu pai, Eiser, pelas explicações;
Ao amigo Claudenir Silveira, pela disponibilidade.
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“Pareceu-me essencial não apenas explicar a minha
maneira de ver, como ainda esclarecer os pontos em
que ela se afasta da teoria dominante. Os que estão
firmemente apegados àquilo que chamarei a teoria
clássica, decerto vacilarão entre a idéia de que me
acho completamente equivocado e a convicção de
que nada de novo estou dizendo.”
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John Keynes
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RESUMO
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A velocidade do crescimento das cidades se apresenta como um fator importante na
causa do desordenamento das ocupações para habitação. A impossibilidade ou
incapacidade do Poder Público de prover esse crescimento de forma sustentável é
questão para reflexão. A existência de leis e modelos de ocupação territorial de nada
servem se não forem implementadas buscando a eficácia das ações. O Plano
Diretor Municipal é o instrumento básico para o gerenciamento do território. As áreas
de risco e suas implicações devem ser tratadas com muita responsabilidade através
de mobilização multi setorial nas esferas federal, estadual e, principalmente
municipal. O monitoramento e aprimoramento contínuo das ações baseados em
modelos de gestão contemporâneos, garantem a efetividade das políticas públicas.
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Palavras-Chave: Poder Público; Plano Diretor; Gerenciamento; Áreas de Risco.
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ABSTRACT
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The speed of growth of cities presents itself as an important factor in the cause of the
lack of housing occupations. The impossibility or inability of the public authorities to
provide such growth in a sustainable way is a matter for reflection. The existence of
laws and models of territorial occupation pointless if they are not implemented for the
effectiveness of actions. The Municipal Director Plan is the basic instrument for the
management of the territory. Risk areas and its implications should be treated with a
lot of responsibility through mobilization multi sector in federal, state and municipal
levels. Monitoring and continuous improvement actions based on models of
contemporary management, guarantee the effectiveness of public policies.
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Keywords: Public Authorities; Master Plan; Management; Risk areas
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SUMÁRIO
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INTRODUÇÃO ..........................................................................................................10
1. GERENCIAMENTO DO TERRITório .....................................................................12
1.1 O parcelamento do solo ...................................................................................12
1.2. Unidades de Conservação ..............................................................................12
1.3 O Código Florestal............................................................................................14
2. O PLANO DIRETOR .............................................................................................16
2.1Conceito ............................................................................................................16
2.2. Gerenciamento das áreas de risco..................................................................17
2.2.1 Diretrizes da Política Urbana de Teresópolis .............................................17
2.2.2 Estratégias de desenvolvimento sustentável de Teresópolis.....................18
2.2.3 Política habitacional ...................................................................................18
2.2.4 Cadastramento das famílias em situação de risco ....................................19
2.2.5 Sistema de Informações Municipais ..........................................................19
2.2.6 Zonas Especiais de Interesse Social .........................................................19
2.2.7 Edificações em áreas de risco ...................................................................20
2.2.8 Regularização dos assentamentos ...........................................................21
3. a AGENDA 21 ........................................................................................................22
3.1. Conceito ..........................................................................................................22
3.2 Causas do aumento do número de habitações em áreas de risco ..................23
3.3 Assentamentos humanos .................................................................................23
3.4. Integração entre meio ambiente e desenvolvimento na tomada de decisões
23
3.5. Planejamento e o gerenciamento dos recursos terrestres ..............................24
3.6. Desenvolvimento Sustentável das montanhas:...............................................24
3.7. Informação para a tomada de decisões ..........................................................25
4. ENTIDADES gestoras ...........................................................................................26
4.1 Sistema Nacional de Defesa Civil ...................................................................26
4.2. Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres ..........................27
4.3 Secretaria Municipal de Planejamento ............................................................28
4.4 Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Defesa Civil ....................................29
5. DADOS GEOGRÁFICOS de teresópolis ...............................................................31
5.1 Território............................................................................................................31
5.2 População.........................................................................................................32
5.3 As habitações ..................................................................................................33
6. DADOS DA TRAGÉDIA .........................................................................................35
6.1 As providências ................................................................................................35
7. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA ..............................................................................37
CONCLUSÃO ............................................................................................................40
REFERÊNCIAS .........................................................................................................42
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INTRODUÇÃO
A urbanização constitui-se em uma realidade para a maioria dos municípios, pois o
processo de desenvolvimento vem provocando o crescimento do tamanho das
cidades, sendo que em muitas delas de forma muito intensa. O crescimento
populacional em qualquer cidade deve ser encarado com muita responsabilidade,
pois podem ser irreversíveis seus efeitos.
As formas de ocupação e o parcelamento irregular do solo estão na raiz dos
principais problemas urbanos brasileiros e a responsabilidade direta pela
fiscalização do uso do solo é dos municípios. Apesar de os municípios com mais de
vinte mil habitantes terem a obrigatoriedade de elaborar um Plano Diretor de
Desenvolvimento Sustentável - e o fazem- sua implementação nem sempre é fato.
O planejamento e ordenamento do território deve identificar e delimitar as áreas
quanto às suas características naturais, de modo a serem respeitadas na ocupação
das áreas rurais e urbanas, diminuindo seu impacto. As áreas que estão sujeitas a
deslizamentos e enchentes tem, uma capacidade menor para certos usos.
Devido à diversidade da topografia de Teresópolis, os vales estão todos ocupados e
as encostas perdendo sua vegetação, aumentado riscos de desabamentos. Por isso,
um mapa de áreas de risco é imprescindível e deve ser feito para basear as políticas
de planejamento e ação da defesa civil do município.
O objetivo geral desse trabalho é provocar reflexão sobre a qualidade do
gerenciamento das áreas de risco pelo poder público municipal de Teresópolis,
tendo como referências a legislação nas esferas federal, estadual e municipal; a
estrutura de fiscalização do poder executivo; a realidade geográfica do município e
as conseqüências da tragédia natural de janeiro de 2011.
Os objetivos específicos são: contextualizar as leis de parcelamento, ordenamento,
uso e ocupação do solo; deixar clara a relação existente entre unidades de
conservação e áreas de risco; indicar o plano diretor municipal como ferramenta
para o desenvolvimento urbano sustentável e garantia das determinações
constitucionais; apresentar as restrições relacionadas na agenda 21 do município
como contraponto aos objetivos do plano diretor; frisar que um gerenciamento eficaz
das áreas de risco depende de adequado cadastramento, mapeamento, fiscalização
e reassentamento da população e, provocar pensamento crítico em relação à
administração pública atual.
A justificativa da escolha desse tema são as implicações da catástrofe natural
ocorrida na Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro em meados de 2011. As
!11
!
causas e as consequências da referida tragédia estão diretamente ligadas ao
comportamento negligente, tanto da população quanto do poder executivo municipal.
A combinação desastrosa desses fatores demandam reflexão.
A metodologia utilizada foi a revisão bibliográfica da Constituição Federal no que
concerne à promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso do solo, seu parcelamento e ocupação; do Código Florestal
Brasileiro em relação à sua importância em definir áreas de Unidades de
Conservação; do Plano Diretor Municipal à respeito das medidas a serem tomadas
sobre o gerenciamento da ocupação do território e das áreas de risco de forma
sustentável. O relatório da Agenda 21 do município serve como contraponto aos
objetivos do Plano diretor em relação ao referido gerenciamento. As investigações
jornalísticas, disponíveis na mídia eletrônica são fontes de dados e informações
acerca da tragédia ambiental. A revisão bibliográfica de autores que refletem sobre a
administração pública contemporânea é a fundamentação teórica para embasar a
conclusão sobre a situação atual e as perspectivas futuras.
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1. GERENCIAMENTO DO TERRITÓRIO
1.1 O parcelamento do solo
Regulamentado pela lei 6766 de 79, determina que, somente será admitido o
parcelamento do solo para fins urbanos: em zonas urbanas; de expansão urbana ou
de urbanização específica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei
municipal.
Não é permitido o parcelamento do solo, entre outras situações:
•
em terrenos alagadiços e sujeitos a inundações, antes de tomadas as
providências para assegurar o escoamento das águas;
•
em terreno com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo
se atendidas exigências específicas das autoridades competentes;
•
em terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;
•
em áreas de preservação ecológica(...)
!
Constitui crime contra a Administração Pública, previsto no artigo 50 desta lei, lotear
ou desmembrar o solo para fins urbanos sem autorização do órgão público
competente através do ato administrativo de licença.
1.2. Unidades de Conservação
Áreas delimitadas que contém recursos naturais de importância ecológica ou
ambiental e, por isso são especialmente protegidas por lei. Existem várias
categorias, definidas pelo Sistema Nacional de Unidade de Conservação. As mais
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!
comuns em Teresópolis estão relacionadas a seguir e, suas respectivas informações
na tabela e mapa em sequência:
!
•
ARIE – Área de Relevante Interesse Ecológico
•
APA - Área de Proteção Ambiental - Área em geral extensa, com um certo
grau de ocupação humana, dotada de atributos importantes para a qualidade
de vida da população. Tem como objetivos básicos proteger a diversidade
biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade
do uso dos recursos naturais.
•
APP – Área de Proteção Permanente – É definida pelo Código Florestal
Brasileiro como tendo funções específicas de proteção aos cursos ou
reservatórios de água, aclives acentuadas (acima de 45 graus), topos de
!
morro e altitudes superiores a 1800 metros.
Figura 1- Fonte: teresopolis.rj.gov.br
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Figura 2 - Fonte: Teresopolisonline.blogspot.com
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O Ministério do Meio Ambiente demonstra, em relatório, por meio de exemplos de
catástrofes naturais ocorridas em todo o Brasil, a relação entre as Áreas de Proteção
Ambiental e as áreas de risco. As funções indiretas das APP são proporcionar a
perenidade geológica evitando deslizamentos de encostas, inundação e destruição
de benfeitorias e plantações instaladas em beiras de rios, etc.
1.3 O Código Florestal
Está em trâmite de votação proposta de mudanças no Código Florestal (Lei
4.771/65) que, ao ser aprovado pela Câmara dos Deputados em maio deste ano,
depende de análise e aprovação do Senado Federal. A seguir, disposições sobre os
textos em vigor e os candidatos à mudança:
!
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!
•
Sobre reserva legal – Determina que a manutenção de florestas e outras
formas de vegetação nativa deve ser 20% nas regiões que não formam o
Cerrado e a Amazônia Legal. O texto em análise diz que “pequenos
produtores rurais, cujas propriedades sejam de até quatro *módulos fiscais
não precisarão recompor as reservas legais”.
•
Sobre margem de rios – Prevê “proteção da vegetação até 30 m de
distância das margens dos rios mais estreitos, com menos de 10 m de
largura”. O texto em análise propõe que “no caso de áreas já desmatadas, a
recomposição deverá ser de 15 m de distância da margem. Permanece a
exigência de 30 m para as áreas que se mantiveram preservadas”.
•
Sobre anistia: Elenca contravenções passíveis de punição como prisão ou
multa. O texto em análise propõe a regularização das áreas e extingue a
punição.
•
Sobre topos de morro – Proíbe a utilização do solo em topos de morros,
montes, montanhas e serras, encostas com declive acima de 45, entre outras
restrições. O texto em análise admite a manutenção de atividades florestais e
algumas culturas perenes.
•
Áreas consolidadas - Inexiste no código em vigor.O texto em análise diz que
atividades de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto,
localizados em APP poderão ser mantidas se o proprietário aderir ao
Programa de Regularização Ambiental.
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2. O PLANO DIRETOR
2.1Conceito
A Constituição Federal define o Plano Diretor como instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana porque planeja os caminhos da cidade
determinando no artigo 182, que: “a política de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Público municipal (...) tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes”.
!
Documento produzido com a ajuda da população, o qual determina como será o
desenvolvimento do município sob vários aspectos, desde o social e educacional até
o ambiental. É obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes.
!
A Carta Magna prevê no artigo 30, inciso VIII que compete aos municípios:
“promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”;
!
O Plano Diretor de Teresópolis foi Instituído pela Lei Complementar municipal n°
079, de 20 de outubro de 2006. Contém os princípios, objetivos, diretrizes, linhas
estratégicas e programas de ação da política de desenvolvimento do município.
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2.2. Gerenciamento das áreas de risco
Foi feito um apanhado minucioso dos artigos do Plano Diretor Municipal de
Teresópolis, e seus respectivos incisos, os quais contemplam os assuntos
relacionados ao gerenciamento das áreas de risco como o cadastramento,
mapeamento, fiscalização e reassentamento da população. Foi então feita
interpretação, sem alteração da essência dos textos originais, o que atesta a
veracidade dos subtítulos que se seguem.
2.2.1 Diretrizes da Política Urbana de Teresópolis
•
Sustentabilidade sócio-ambiental dos empreendimentos privados e públicos,
de forma que o crescimento urbano respeite as condicionantes ambientais, a
capacidade de suporte dos recursos naturais, as situações de risco e a oferta
de adequada infra-estrutura;
!
•
Ordenação e controle do uso do solo de forma a evitar, entre outras coisas, a
ocupação de áreas de preservação e de relevante interesse ambiental.
!
•
Integração e complementaridade entre as atividades urbanas, rurais e as de
preservação ambiental;
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!
2.2.2 Estratégias de desenvolvimento sustentável de Teresópolis
No Plano, é definida, entre as estratégias de desenvolvimento sustentável, a de
qualificação do espaço urbano e somente será implementada mediante definição de
zonas de uso e ocupação, nos diferentes núcleos urbanos;
que tem como alguns de seus objetivos:
!
•
promover o ordenamento e a qualidade das áreas urbanas da sede Municipal,
dos Distritos e dos núcleos urbanos existentes no Município;
•
promover a regulamentação dos usos e da ocupação do solo urbano;
2.2.3 Política habitacional
Referida no artigo 22, a estratégia de implementação de política habitacional objetiva
promover a regularização da situação fundiária e edilícia das habitações mediante
•
definição e implementação efetiva de política municipal de habitação;
•
remoção das populações em situação de risco;
!
A implementação de política habitacional efetiva será obtida mediante a adoção dos
seguintes programas de ação:
•
estabelecimento, no curto prazo, de Programa de Contenção de Ocupações
Irregulares e Remoção de População em Áreas de Risco;
•
adoção de programa de melhoria da fiscalização do uso e ocupação do solo
Municipal;
!19
!
2.2.4 Cadastramento das famílias em situação de risco
Mais adiante no Plano Diretor, no inciso II do art. 35 há indicação de elaboração de
cadastro de famílias em situação de risco como fator para promoção e
desenvolvimento social includente.
2.2.5 Sistema de Informações Municipais
O Sistema de Informações Municipais é mencionado, nos artigos 37 e 124 como
sendo um programa de ação através de cadastro multifinalitário. Serve como
instrumento para o desenvolvimento da gestão municipal, na medida em que
fortalece a capacidade de fiscalização. Esse Sistema deverá:
!
•
Coletar, manter atualizados e disponibilizar dados e informações de relevante
interesse para o processo de desenvolvimento do Município, incluído o
Cadastro Multifinalitário;
•
Fornecer indicadores para o monitoramento das ações do Plano Diretor de
Desenvolvimento Sustentável;
2.2.6 Zonas Especiais de Interesse Social
O município poderá estabelecer normas urbanísticas específicas, relativas ao uso e
ocupação dessas zonas, observando os seguintes requisitos essenciais:
!
•
determinação das condições de salubridade, segurança de uso, estabilidade
e habitabilidade das edificações;
!20
!
•
exigência de obras de adequação, quando necessário;
!
Cada Zona Especial de Interesse Social deverá contar com Plano de Urbanização
compreendendo:
!
•
a análise das condições físico-ambientais, urbanísticas e fundiárias e a
caracterização socioeconômica da população residente;
•
os projetos e as intervenções urbanísticas necessárias à recuperação física
da área, incluindo, de acordo com as características locais:
•
drenagem de águas pluviais;
•
eliminação de situações de risco, estabilização de taludes e de margens de
córregos;
2.2.7 Edificações em áreas de risco
Não será permitida a permanência de edificações em áreas que apresentem risco à
saúde ou à vida, em especial:
!
•
em terrenos alagadiços ou sujeitos a inundações, salvo aqueles objeto de
intervenção que assegure a drenagem e o escoamento das águas;
•
em terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo
aqueles objeto de intervenção que assegure a contenção das encostas,
atestando a viabilidade da urbanização;
•
em terrenos onde as condições físicas não recomendam a construção;
•
em áreas caracterizadas como de risco.
!
É importante ressaltar que, o plano diretor de Teresópolis define que cabe ao órgão
de defesa civil do município manter atualizado o cadastro das áreas consideradas
como de risco.
!21
!
2.2.8 Regularização dos assentamentos
Fato que merece destaque é a determinação, no artigo 114, de concessão de total
prioridade à regularização dos assentamentos localizados em áreas de risco.
!
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3. A AGENDA 21
Em estudo de novembro de 2008 - dois anos após a confecção do plano diretor - o
COMPERJ (Complexo Petroquímico do Estado do Rio de Janeiro) apresentou a
Agenda 21 de Teresópolis, documento que aponta os pontos fortes e fracos de
questões geográficas, demográficas, estruturais e gerenciais do Município.
3.1. Conceito
De acordo com o Ministério do Meio Ambiente, a Agenda 21 pode ser definida como:
“Um instrumento de planejamento para a construção de sociedades
sustentáveis, em diferentes bases geográficas, que concilia métodos de
proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica” (...) ”é um
instrumento de planejamento participativo para o desenvolvimento
sustentável do país, resultado de uma vasta consulta à população
brasileira”.
Nos próximos subitens, foram selecionadas as restrições ao desenvolvimento
sustentável, com o intuito de fazer um contraponto aos objetivos do Plano Diretor
Municipal.
!
!23
!
3.2 Causas do aumento do número de habitações em áreas de risco
•
Ausência de políticas para adequar a dinâmica demográfica ao
desenvolvimento sustentável
•
Falta de informação de conhecimentos sobre dinâmica demográfica e
sustentabilidade
•
Crescimento urbano desordenado
•
Falta de política e infra-estrutura habitacional
•
Favelização.
3.3 Assentamentos humanos
!
!
•
Falta de implementação de plano de risco na questão de assentamentos
humanos
•
Grande número de moradores nas encostas e favelas
•
Inexistência de política de moradia popular
•
Ocupações desordenadas
•
Grandes áreas de risco sem política pública
•
Falta fiscalização nas construções
•
Aumento da população
•
10% de área plana para assentamentos humanos
•
Moradias localizadas em área de risco, Área de Proteção Permanente.
3.4. Integração entre meio ambiente e desenvolvimento na tomada de
decisões
•
Falta de divulgação e implementação do Plano Diretor no município;
•
Pouca interação entre os governos municipal, estadual e federal nas questões
relacionadas ao meio ambiente;
!24
!
•
A falta de um Código Ambiental Municipal;
3.5. Planejamento e o gerenciamento dos recursos terrestres
•
Manejo inadequado dos solos;
•
Fiscalização insuficiente para ordenar o uso do solo;
•
Ausência de técnicos e infra-estrutura para discutir o tema;
•
Falta de política e de estudos adequados para o uso do solo (ex: uso
econômico, parcelamento de solo, entre outros);
•
Pouca integração entre a Secretaria de Meio de Ambiente com a sociedade e
demais órgãos estaduais e federais;
•
A inatividade do Conselho de Meio Ambiente.
3.6. Desenvolvimento Sustentável das montanhas:
•
Falta de um sistema de evacuação de emergência das encostas no caso de
catástrofes;
•
Ocupação desordenada e indevida de morros, encostas e áreas de proteção;
•
Plantio das encostas e topos de morro pelo eucalipto e por áreas de
produção;
•
Falta integração entre conselhos comunitários e a defesa civil;
•
Falta um programa permanente de circulação de informações sobre as
questões ambientais (seus riscos, seu orçamento e seu gerenciamento);
•
A falta de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservação Municipais
e Estaduais.
!25
!
3.7. Informação para a tomada de decisões
•
Baixa qualificação dos recursos humanos para auxiliar na tomada de
decisões;
•
Falta de divulgação de dados oficiais (diagnósticos) para a tomada de
decisões;
•
!
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!
!
A falta de credibilidade na gestão pública municipal.
!26
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4. ENTIDADES GESTORAS
4.1 Sistema Nacional de Defesa Civil
A atuação do SINDEC tem o objetivo de
“Reduzir desastre e compreende ações de prevenção, de preparação para
emergências e desastres, de resposta aos desastres e de reconstrução, e
se dá de forma multi setorial e nos três níveis de governo – federal, estadual
e municipal”.
O órgão é composto pelos órgãos e entidades da União responsáveis pelas ações
de defesa civil, bem como pelos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e
Municípios que a ele aderirem.
Criado pelo decreto 7257/2010, o Sistema Nacional de Defesa Civil que tem como
objetivo planejar, articular e coordenar as ações de defesa civil em todo o território
nacional e considera, entre outras coisas:
•
defesa civil: conjunto de ações preventivas, de socorro, assistenciais e
recuperativas destinadas a evitar desastres e minimizar seus impactos para a
população e restabelecer a normalidade social;
•
ações de prevenção: ações destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade
de desastres, por meio da identificação, mapeamento e monitoramento de
riscos, ameaças e vulnerabilidades locais, incluindo a capacitação da
sociedade em atividades de defesa civil, entre outras estabelecidas pelo
Ministério da Integração Nacional.
O planejamento e a execução das ações de prevenção acima são de
responsabilidade de todos os órgãos integrantes do SINDEC e dos demais órgãos
da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal que setorialmente
!27
!
executem ações nas áreas de saneamento, transporte e habitação, bem assim em
outras áreas de infraestrutura.
Para o alcance de seus objetivos, o SINDEC deverá:
•
planejar e promover ações de prevenção de desastres naturais,
antropogênicos e mistos, de maior prevalência no País;
•
realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres;
Para coordenar e integrar as ações do SINDEC em todo o território nacional, o artigo
6º afirma que Secretaria Nacional de Defesa Civil manterá um centro nacional de
gerenciamento de riscos e desastres, com a finalidade de agilizar as ações de
resposta, monitorar desastres, riscos e ameaças de maior prevalência.
!
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4.2. Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
O CENAD tem como objetivo:
“possibilitar, por intermédio do emprego de um sistema informatizado, o
gerenciamento de ações preventivas e de respostas, bem como a
mobilização de recursos humanos, materiais e equipamentos, no sentido de
evitar ou reduzir danos e prejuízos à sociedade, coordenando as
informações de riscos de desastre e monitorizando os parâmetros dos
eventos adversos, diuturnamente, permitindo o geoprocessamento de
dados via satélite”.
!28
!
Estabelece parcerias com os Órgãos Estaduais de Defesa Civil e Instituições
Técnicas, que disponham de recursos humanos, materiais, institucionais e
informações úteis ao desenvolvimento das atividades do SINDEC.
4.3 Secretaria Municipal de Planejamento
A SEPLAN legisla e fiscaliza as edificações. No âmbito municipal, as construções
são subordinadas ao código de obras (Lei 105 de 2007), que dispõe sobre a
elaboração de projetos, o licenciamento e a execução de obras, públicas ou
privadas, em todo o território. Nele, a execução de obra de qualquer natureza
depende de prévia aprovação do projeto. Conforme disposto no Art. 2º:
!
!
“A execução de obras e edificações deverá observar o disposto nesta
Lei, na legislação federal e estadual pertinente, na legislação
municipal de parcelamento do solo urbano e de uso e ocupação do
solo, observado o que dispõe o Plano Diretor de Desenvolvimento
Sustentável de Teresópolis”.
!
As construções interferem no meio ambiente e, se não planejado de forma correta,
pode trazer conseqüências indesejadas. Por isso, faz-se necessário estudo sobre os
impactos ambientais provenientes de tais construções e a prática de formas
adequadas de interação com o meio. Os itens que requerem atenção são:
saneamento, permeabilidade do solo, preservação da flora, adequada utilização da
água, entre outros itens.
!
O artigo 22 aponta as situações para condição de habite-se, abaixo:
“A concessão da Certidão de Habite-se pelo órgão responsável pela
concessão da Licença de Construção, dependerá da realização de vistoria
sanitária e de vistoria técnica para verificação das condições de
habitabilidade da edificação. É considerada em condições de habitabilidade
a edificação que esteja com todos os seus elementos construtivos
executados em conformidade com o projeto aprovado e com as instalações
hidrossanitárias e elétricas em funcionamento”.
!29
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4.4 Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Defesa Civil
Também é responsável pela fiscalização de áreas de risco, mas diferentemente da
SEPLAN, que fiscaliza a estrutura das edificações, a Secretaria de Meio Ambiente
cuida das questões do ambiente natural no qual as construções estão ou estariam
inseridas.
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Em Teresópolis seu quadro de funcionários é constituído por 92 servidores, sendo
42 vinculados à Secretaria de Meio Ambiente e 29 à de Defesa Civil.
!
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Se tratando de planos ligados à minimização das causas e conseqüências de
desastres causados por riscos de enchentes e deslizamentos de terra, existem
quatro deles coordenados pela secretaria em questão, informados pelos próprios
funcionários. São eles:
•
Plano Municipal de Redução de Risco (2007) – apontado pela agenda 21
como não implementado;
•
Plano de Contingência (2007) – Envolve várias Secretarias. Tem a função de
gerenciar eventos adversos. É revisado anualmente;
•
Plano Chuvas de Verão (2010) - Tem o propósito de intensificar ações
preventivas de ocorrências de enchentes e deslizamentos. Mobiliza todas as
secretarias para dragagem de rios, desentupimento de ralos, construção e
desobstrução de galerias de águas pluviais e demolição de casas em áreas
de risco;
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Plano Municipal de Gerenciamento Crise (2011) – É amplo. Engloba as
esferas federal, estadual e municipal. Encontra-se em fase de elaboração.
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Segundo informações da Secretaria, a prefeitura de Teresópolis possui um mapa de
risco, feito pela empresa privada Terrae, onde há 93 áreas mapeadas, conforme
figura abaixo:
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Figura 3 - Fonte: notícias.r7.com
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5. DADOS GEOGRÁFICOS DE TERESÓPOLIS
5.1 Território
Limitando-se com Cachoeiras de Macacú, Magé, Nova Friburgo, São José do Vale
do Rio Preto e Petrópolis, o município de Teresópolis possui território de 770.601
quilômetros quadrados de extensão. Caracteriza-se por sua topografia acidentada e
por grandes desníveis, com altitudes que variam de 100 metros até 2.263 metros.
O Plano Diretor divide o Município em Macrozonas rurais e urbanas, sendo que as
urbanas são:
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Macrozona 1 - Cidade de Teresópolis, sede do Município;
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Macrozona 2 - Cruzeiro, sede do 2º Distrito, e o núcleo urbano de
Pessegueiros;
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Macrozona 3 - Bonsucesso, sede do 3º Distrito;
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Macrozona 4 - núcleos urbanos de Nhunguaçu (Venda Nova) e de Vargem
Grande;
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Macrozona 5 - núcleo urbano de Vieira;
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Macrozona 6 - núcleo urbano de Três Córregos;
•
Macrozona 7 - localidade de Ponte Nova;
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Macrozona 8 - localidade de Água Quente;
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Macrozona 9 - núcleo urbano de Mottas.
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5.2 População
Com 163.746 de habitantes sua densidade demográfica é de 212,49 pessoas por
quilômetro quadrado, de acordo com o senso do IBGE (Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística) de 2010.
O crescimento de Teresópolis se fez em um vale, ao longo do Rio Paquequer e seus
afluentes. Os núcleos urbanos se originaram no Alto e na Várzea. Após a construção
da Estrada Rio-Teresópolis, o crescimento aumentou exponencialmente, avançando
sobre encostas e áreas de risco.
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De acordo com dados extraídos do IBGE em 2011, pode-se verificar o crescimento
populacional entre os últimos sensos em dez anos, conforme tabela abaixo:
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ANO
1991
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Nº
habitantes
120.709
Var %
___
1996
!
2000
!
2007
!
2010
!
124.563
138.081
150.268
163.746
3,19 %
10,85 %
8,83 %
8,97 %
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Ainda com base no senso do IBGE de 2010, o total da população está dividida
atualmente em ! população residente em área urbana, que representa 146.207 ou
89,29% pessoas e população residente em área rural, que equivalem a 17.539 ou
10,72% pessoas.
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Em Brites (2008, p. 24) encontramos a afirmação de que:
“As projeções de crescimento da população, que devem considerar a
contribuição da migração e do crescimento vegetativo, permitem antecipar a
quantidade de áreas que seriam necessárias mobilizar para acomodar esse
crescimento (....) Para se ter sucesso com essa política habitacional, é
condição indispensável que tais medidas sejam associadas à
implementação de uma eficiente política de fiscalização e contenção de
ocupações irregulares”.
5.3 As habitações
Pelas características geográficas de Teresópolis, as ocupações irregulares são
intensas e encontram-se edificações em terrenos com declividade acentuada, desde
casas bem construídas até as mais precárias. Segundo BRITES (2008, p. 29), são
freqüentes as ocupações irregulares em terrenos de encostas com maior
declividade, demarcados como floresta obrigatória. Em Teresópolis, a ocupação das
encostas é grave, pois o terreno é fortemente ondulado e a retirada da cobertura
vegetal pode provocar danos irreparáveis à população e ao meio ambiente. Cada
vez mais a cidade sobe os morros de forma aleatória e desordenada.
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Teresópolis possui 49 bairros urbanos, distribuídos ao longo dos vales e montanhas
e, conforme citou Luiz Henrique dos Santos Moraes, em seu estudo preliminar para
monografia apresentada no UNIFESO em 2007, os bairros do Caleme e Quinta
Lebrão tem 100% de assentamento informal. Os domicílios informais, segundo ele,
representavam, em 2007, 25% do total do município, percentual que colocava
Teresópolis em 2° lugar no estado, superado apenas por Macaé com 38%.
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6. DADOS DA TRAGÉDIA
Com informações da Secretaria de Meio Ambiente de Defesa Civil de Teresópolis,
9.110 pessoas foram desalojados e 6.727 estariam desabrigadas.
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O DRM, (Departamento de recursos minerais) informou que pelo menos 70% das
pessoas que morreram não residiam nas áreas, relacionados pela prefeitura como
sendo de risco.
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Os bairros mais atingidos foram:
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No primeiro distrito - Campo Grande, Jardim Salaco, Imbuí e Granja Florestal;
•
No segundo distrito - Poço dos Peixes, Santa Rita e Cruzeiro;
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No terceiro distrito - Bonsucesso e Vieira.
6.1 As providências
A Defesa Civil de Teresópolis interditou 1.590 residências em área de risco nos três
distritos afetados, a maior parte nas regiões do Caleme, Granja Florestal e Salaco.
Em nota ao Globo o Secretário do órgão diz que a geografia dos três distritos do
município foi modificada, fazendo surgir novas áreas com risco de deslizamentos e
enchentes. O trabalho foi feito por 92 profissionais da Secretaria de Meio Ambiente e
Defesa Civil com a ajuda de 100 voluntários, diz o secretário.
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Como solução imediata, o Incra/RJ (Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária) tem buscado identificar imóveis na região que possam ser objeto de
desapropriação e reassentamento, explica o superintendente regional Gustavo
Souto de Noronha.
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Segundo informações na mídia virtual, o Secretário do DRM diz que:
Um novo mapeamento da região serrana do Rio de Janeiro “está sendo
feito por 12 geólogos, que trabalham intensamente nos municípios de
Petrópolis, Teresópolis e Nova Friburgo desde o dia da enchente. O governo
federal quer mudar a legislação sobre uso e ocupação do solo para evitar
novas tragédias. Uma das possibilidades será a punição para agentes
públicos responsáveis pela ordenação territorial das cidades”.
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7. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
É do senso comum que a ações do poder público se encontram aquém das
necessidades e expectativas da população. Sua atitude morosa e
descompromissada gera visão de ingerência por parte dos civis, fazendo com que
esses reflitam o comportamento negligente.
!
A demanda da crescente população por serviços públicos obriga as entidades
responsáveis por eles a traçar objetivos, diretrizes, estratégias e planos de ação
eficazes de modo a otimizar seu trabalho. Contudo, de nada adianta o planejamento
sem a adequada execução e controle das atividades.
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“Uma administração pública moderna e competente é o sonho de todo administrador
público responsável”, inicia OLIVEIRA (2008, p. 11), refletindo sobre a importância
de promover uma gestão pública mais eficiente.
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O dilema da esfera da administração pública é adaptar para sua estrutura
burocrática, os novos modelos de gestão contemporânea. Como afirma PEREIRA
(2002, p. 49), o pressuposto de eficiência, de racionalidade instrumental em que a
burocracia se baseava não se tornou real.
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Diante desse cenário, a questão da reforma do Estado, torna-se central e, Pereira,
(2006, p. 8) constata que:
“A abordagem gerencial, também conhecida como nova administração
pública parte do reconhecimento de que os estados democráticos
contemporâneos não são simples instrumentos para garantir a propriedade
e os contratos, mas formulam e implementam políticas públicas
estratégicas(...). E para isso é necessário que o Estado utilize forma
gerenciais modernas, sem perder de vista sua função eminentemente
pública(...)”.
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O autor reconhece ainda que as novas funções do Estado em um mundo
globalizado exigem novas competências, novas estratégias administrativas, e novas
instituições.
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Fernando Henrique Cardoso (2006), em prefácio da publicação acima referida – que
contém explanação de inúmeras personalidades da esfera pública - se pronuncia
defendendo a reforma do estado sob vários aspectos, inclusive o da qualidade,
produtividade e resultados:
“(...) temos que preparar nossa administração para a superação dos
modelos burocráticos do passado, de forma a incorporar técnicas gerenciais
que introduzam na cultura do trabalho público, as noções indispensáveis de
qualidade, produtividade, resultados, responsabilidades dos funcionários,
entre outras”.
Nos últimos anos, no âmbito da administração privada, têm-se falado de novos
modelos de gerencia, principalmente no que se refere a foco em resultados e
objetivos. Na administração pública não deve ser diferente. PEREIRA (2002, p. 54)
cita a reforma da Grã-Bretanha , através do programa Next Steps (Póximos Passos)
o qual, a partir de 1988 teve papel fundamental na reforma gerencial britânica. As
Executive Agencies (Agencias Executivas) são “organizações estruturadas em
unidades coesas, com pessoal de perfil gerencial e ligadas por objetivos comuns de
política pública.(...) Há mais ênfase na clara definição de responsabilidades”. As
agências são regidas por um princípio que dá, na mesma proporção, autonomia e
responsabilidades.
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Os principais conceitos dessa reforma são elencados por Pereira (2002, p. 54 e 55).
São eles: a valorização das funções gerenciais; o controle dos resultados; a
autonomia de gestão e a responsabilidade individual. Nesta publicação, encontramse exemplos de reformas estatais nos países desenvolvidos, durante as décadas de
80 e 90.
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O gerenciamento eficaz da informação é outro ponto para atenção, pois a tecnologia
tem proporcionado a criação de equipamentos cada vez mais sofisticados,
programas eletrônicos de bancos de dados e novas técnicas de trabalho. Existindo
os recursos, torna-se obrigatória a adequada utilização. Segundo Souza, (2005, p.
172), tão importante quanto levantar dados fidedignos é saber interpretá-los de
forma adequada, pois ninguém está livre de cometer erros graves de avaliação.
Mesmo possuindo acesso a dados de qualidade, podemos fracassar nos esforços
de controle se não soubermos interpretá-los corretamente.
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Nas considerações feitas por Fernando Henrique Cardoso, em Pereira (2002,
Contracapa), o que se propõe é um Estado que favoreça as condições para o
crescimento da economia e o acesso aos serviços públicos, priorizando as
demandas das camadas mais pobres.
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Enfim, faz-se necessário um Estado que planeje, regulamente, implemente, fiscalize
e monitore as ações de forma efetiva.
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CONCLUSÃO
A ocorrência e a intensidade dos desastres depende do grau de vulnerabilidade das
áreas e da forma como ela é ocupada pela população. Em função da ocupação
desordenada do solo, desrespeitando as legislações, federal, estadual e municipal
as áreas tornam-se mais suscetíveis aos desastres ambientais como enchentes,
enxurradas, alagamentos e deslizamentos de terra.
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Mapear detalhadamente as áreas afetadas é algo que pode demorar. Antes disso,
devem ser identificadas áreas de perigo iminente, pois depois que encostas
desabam, novos deslizamentos podem acontecer.
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É difícil vislumbrar perspectivas otimistas em relação ao futuro da ocupação do solo
no município de Teresópolis. O relevo da região possui declividade acentuada, não
tendo muitos espaços para reassentamentos populacionais. As medidas que devem
ser tomadas estão relacionadas diretamente à vontade do poder executivo municipal
no longo prazo, através da implementação de políticas de fiscalização e
reassentamento das populações residentes nas áreas de risco.
!
A criação de planos de emergência e monitoramento dos pontos críticos, mapas
geotérmicos e índices pluviométricos das áreas de risco não evitam os desastres
naturais, porém auxiliam no gerenciamento das ações preventivas e evacuação de
áreas que ainda não se caracterizam como de risco evitando mortes como as da
tragédia de 12 de janeiro.
Havendo o comprometimento do órgão público municipal responsável pelo
gerenciamento da ocupação do território através de sistema de cadastro,
mapeamento, fiscalização, monitoramento, e alerta, essa vulnerabilidade será
menor, assim como suas conseqüências. Ou seja, medidas preventivas são
essenciais para minimizar o desastre.
O grande desafio do poder público, principalmente municipal, é o de sensibilizar e
mobilizar os recursos humanos envolvidos de forma a instigar o comprometimento
com a causa, aproveitando a tecnologia e os novos modelos de gestão existentes, e
!41
!
caminhar para o contínuo desenvolvimento, trabalhando para não cometer os
mesmos erros do passado. Os acontecimentos, como as conseqüências da tragédia
que assolou Teresópolis, devem ser vistos como o feedback em relação à qualidade
da gerência do poder público.
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REFERÊNCIAS
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Subchefia para Assuntos Jurídicos.
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FGV, 2008.
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gerencial brasileira e a perspectiva internacional. São Paulo: ENAP, 2002.
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-Disponível em:
http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/chuvas-no-rj/noticia/2011/02/defesa-civil-deteresopolis-interdita-550-casas-em-area-de-risco.html Acesso em: 19/Mai/2011
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Acesso em: 25/Mai/2011.
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FUNDAÇÃO EDUCACIONAL SERRA DOS ÓRGÃOS
CENTRO UNIVERSITÁRIO SERRA DOS ÓRGÃOS
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
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TERMO DE APROVAÇÃO DE
TRABALHO DE CURSO
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O TRABALHO GERENCIAMENTO DAS ÁREAS DE RISCO PELO PODER
PÚBLICO MUNICIPAL DE TERESÓPOLIS
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RELATO DE CASO
Elaborado pela aluna HELENA
SOBREIRA FELIPPE, foi aprovado por
todos os membros da banca
examinadora, com a média _______,
após apresentação oral no dia 22 de
junho de 2011, e aceito pelo Curso de
Graduação em Administração.
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Teresópolis, __ de ___________ de _______
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Banca Examinadora:
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Prof. Jucimar André Secchin
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_________________________________
Profª. Rita de Cássia da Silva Mello
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_________________________________
Prof. Álvaro Eduardo dos Anjos Oliveira