FUNDAÇÃO ESCOLA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA DE SÃO PAULO
FESPSP
III SEMINÁRIO DE PESQUISA DA FESPSP
O PAPEL CONFERIDO A CARREIRA DE ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL PELA REFORMA GERENCIAL DE 1995
Aluno: Felipe Rodrigues Koval – [email protected]
Orientador: Prof. Dr. Marcos Tarcísio Florindo – [email protected]
SÃO PAULO
2014
Resumo
O presente artigo investiga os fatores que levaram a carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental (EPPGG), criada pela Lei nº 7.834, de 6 de outubro de
1989, a adquirir uma ampliação de seu campo de atuação para diversos ministérios do governo federal brasileiro, ocupando cargos do grupo de Direção e Assessoramento Superior
(DAS). Parte-se da hipótese que a reforma gerencial de 1995 proporcionou, além do aperfeiçoamento da carreira EPPGG – juntamente com a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), criada pelo Decreto nº 93.277, de 19 de setembro de 1986 –, a partir da retomada dos concursos públicos da carreira pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), a sua atuação em rede, isto é, entre instituições. A metodologia de
pesquisa consiste, primeiramente, numa discussão teórica sobre a administração racionallegal e suas características, de modo a permitir compreender, secundariamente, sua substituição pela administração gerencial e o papel desta, juntamente com a Escola Nacional de
Administração Pública (ENAP), na ampliação do campo de atuação e aperfeiçoamento da
carreira de EPPGG. O artigo está divido em quatro partes: 1º) A administração racional-legal
e suas características; 2º) Características da reforma gerencial; 3º) A relação e as influências da reforma gerencial e da ENAP para com a carreira de EPPGG; 4º) Conclusão.
Palavras-chave: administração pública; burocracia; carreira pública; gestor público; reforma
gerencial; servidor público.
2
Não se preocupe em não ter um cargo público. Preocupe-se com suas qualificações. Não se
preocupe em não ser apreciado. Procure ser digno de apreciação.
Confúcio
Introdução
No ano de 1982, o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) 1 solicitou a realização de um estudo acerca da qualificação dos servidores2 da administração pública federal dentro do contexto em que era ensaiada uma nova reforma administrativa. Tal
estudo foi realizado pelo diplomata Sérgio Paulo Rouanet, a pedido do embaixador Ramiro
Saraiva Guerreiro, o qual colaborou com o DASP na ocasião. O relatório do estudo concluiu
pela necessidade de se criar uma Escola Superior de Administração Pública que ficaria incumbida de elaborar um projeto de formação oficial para compor quadros de servidores públicos mais qualificados, interligando seleção, formação e progressão, como critérios necessários ao exercício das carreiras de nível superior e dos cargos (mais conhecidos como cargos em comissão) de Direção e Assessoramento Superior (DAS).
A criação destes quadros de servidores deveria corresponder às diversas demandas reivindicadas pela sociedade brasileira oriundas do processo de redemocratização. O
relatório do estudo aponta, ainda, para a existência de um descompasso entre a baixa
capacidade de direção dos servidores do alto escalão da administração pública federal
anteriormente à criação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e a falta de
critérios claros para dar-lhes acesso aos cargos do grupo de Direção e Assessoramento
Superior (DAS), fato que desencadeava uma descontinuidade das análises técnicas para a
consecução de políticas públicas e reformas administrativas. Com base nestas constatações feitas pelo estudo, ele propiciou a criação, em 1986, pelo Decreto nº 93.277, de 19
de setembro do mesmo ano, da ENAP - inspirada na École nationale D'administration –
L'ena3, criada em 1945 -.
A ENAP acabou adquirindo papel preponderante, juntamente com a Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental (ANESP)4, a partir do
1
O DASP foi extinto com a criação da Secretaria da Administração da Presidência da República (SEDAP) em
1986, que por sua vez foi transformada em Secretaria da Administração Federal (SAF) em 1990, a qual foi transformada no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) em 1995.
2
Existe um grande leque de denominações que são dadas àqueles que desempenham atividades na administração pública, sobretudo pelos doutrinadores do direito administrativo brasileiro, tais como Hely Lopes Meirelles,
Celso Antônio Bandeira de Mello e Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Os termos vão desde agentes administrativos,
agentes públicos, funcionários, servidores e, até, mais atualmente, dirigentes, executivos e gestores públicos,
sendo que estas três últimas denominações foram conferidas pela perspectiva gerencial de administração pública. Contudo, tais nomenclaturas têm mera função distintiva formal, pois elas não alteram a natureza de qualquer
um deles, tendo em vista que, grosso modo, o exercício de suas respectivas atividades está vinculado ao domínio do serviço público.
3
Escola Nacional de Administração – ENA (tradução minha).
4
Entidade de classe que representa a categoria, criada em 10 de maio de 1989.
3
envio da proposta de criação da carreira de EPPGG ao Congresso Nacional brasileiro. Ao
mesmo tempo, foi enviada uma proposta de classificação dos cargos de Direção e Assessoramento Superior (DAS), pedindo a vinculação destes às carreiras de nível superior, isto é,
objetivando reduzir as possibilidades de nomeação de livre provimento (servidores sem concurso). Os esforços de ambas as instituições lograram êxito em relação à criação da carreira
de EPPPG, quando foi sancionada a Lei nº 7.834, de 6 de 1989. Ela acabou adquirindo importância de atuação na administração pública federal, na medida em que o governo brasileiro foi
estabelecendo mudanças em seu modus operandi. Isto se torna mais claro a partir da reforma
gerencial de 1995, momento em que se estabelece uma nova agenda de gestão pública pautada pela busca dos imperativos de eficiência5, redução de custos e avaliação de resultados,
ou seja, uma administração Public Service Oriented (PSO).
Sem embargo, as inúmeras defasagens em termos de efetividade do papel da administração pública brasileira colocaram o modelo burocrático em questão. Afora isso, após
um período de entressafra dos concursos públicos para a carreira de EPPGG durante o governo Fernando Collor e Itamar Franco e a sua quase extinção, a reforma gerencial retomou
os concursos da carreira, a partir de sua instituição central, o Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (MARE), alinhando seu perfil de atuação à filosofia da reforma
gerencial pari passu a implantação de uma nova política de recursos humanos para a administração pública federal, onde a composição de quadros de servidores da carreira de
EPPGG foi vinculada à ENAP.
A profissionalização dos quadros de servidores da administração pública federal
não é algo recente e muito menos dispensável. Em uma sociedade onde o nível das desigualdades sociais é significativo, como a brasileira, construir políticas públicas eficazes se
torna algo imperativo para saná-las. E isto requer a composição de quadros de servidores
públicos mais qualificados que atuem nesse sentido, ainda mais onde a ação estatal não
atinge a todos de maneira justa e equânime. Verificar-se-á, portanto, como a reforma gerencial procedeu à expansão do campo de atuação da carreira de EPPGG, idealizada no sentido de profissionalizar a gestão pública brasileira em colaboração com a ENAP, proporcionando sua atuação em rede. A priori, devemos nos debruçar sobre as características da
administração racional-legal, para compreendermos os motivos que levaram à sua substituição pela administração gerencial.
5
A título de exemplo, no ano de 1979, é inaugurado o Plano Nacional de Desburocratização pelo governo federal.
4
A administração racional-legal e suas características
A administração pública brasileira esteve orientada durante um longo tempo sobre
aquilo que se denomina equivocadamente de “burocracia weberiana” - atribui-se equivocadamente a Weber a patente de criação da “teoria da burocracia”, quando na verdade o autor
realiza uma descrição de como ela se estrutura -. Ela perdeu força enquanto forma de organização das atividades do Estado brasileiro, definitivamente, com as crises da década de
1980 (BRESSER-PEREIRA, 1995; 1996; 1998). A administração racional-legal ou burocrática, grosso modo, consiste num conjunto de repartições, órgãos, instituições, com materiais
permanentes e funcionários necessários à consecução das atividades do Estado. Um funcionário cumpre tarefas, estando orientado por um conjunto de normas fixas. A burocracia
se desenvolve no âmbito dos governos públicos onde o direito tem forte influência na delimitação do seu campo de atuação. Ela fundamenta-se em três princípios, os quais constituem
a autoridade burocrática, a saber:
1. As atividades regulares necessárias aos objetivos da estrutura governada
burocraticamente são distribuídas de forma fixa como deveres oficiais.
2. A autoridade de dar ordens necessárias à execução desses deveres oficiais se distribui de forma estável, sendo rigorosamente delimitada pelas normas relacionadas com os meios de coerção [...] que possam ser colocados à
disposição dos funcionários e autoridades.
3. Tomam-se medidas metódicas para a realização regular e contínua desses
deveres e para a execução dos direitos correspondentes; somente as pessoas que têm qualificações previstas por um regulamento são empregadas.
(WEBER, 2010, p. 138).
Ao falarmos em autoridade burocrática, podemos inferir que existe alguma forma
de relação entre duas ou mais pessoas, com base em algum sistema de obediência ou de
mando e subordinação, que define os papéis dos atores que executarão as atividades da
estrutura governada burocraticamente. A autoridade burocrática só existe pelo fato de ocupar um cargo que lhe confere tal prerrogativa dentro de uma estrutura hierárquica que estabelece o seguinte: um funcionário hierarquicamente inferior é “orientado” por um superior no
caso de ser um funcionário nomeado. A hierarquia constitui uma espécie de controle, mais
precisamente de dominação que se fundamenta na coerção legal. Nesse sentido, a dominação “[...] é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo,
entre determinadas pessoas indicáveis" (WEBER, 1991, p. 33).
A nomeação de um funcionário para atuar no serviço público se dá através de uma
seleção - onde sua preparação é fundamental -, onde suas habilidades e qualificações prévias serão comprovadas a partir da sua submissão a um exame específico embasado no
sistema do mérito6 (NUNES, 2010). Existe, ainda, o funcionário eleito. Este é escolhido segundo critérios políticos que no caso podem ser de um chefe político ou de um partido. Eles
6
Atualmente conhecido por concurso público.
5
o colocam numa posição autônoma em relação a quaisquer autoridades burocráticas, pois
ele não deve "obediência" a estas. Sua "obediência", portanto, é devida somente ao chefe
político, porque ele determina o destino de sua carreira e atividades. Se as relações entre
funcionários e autoridades fundamentam-se no sistema de mando e subordinação, ela se
orienta por algum mecanismo que a disciplina, de modo a estabelecer uma relação impessoal.
O desenvolvimento das relações entre a autoridade burocrática superior e um funcionário, no caso, subordinado, ocorre segundo a distribuição de atribuições específicas.
Para o funcionário nomeado, elas são desenvolvidas seguindo “[...] regras gerais, mais ou
menos estáveis, mais ou menos exaustivas, e que podem ser aprendidas. O conhecimento
dessas regras representa um aprendizado técnico especial, a que se submetem esses funcionários.” (Ibidem, 2010, p. 139). Geralmente, o funcionário nomeado apresenta maior precisão no desenvolvimento de suas tarefas em relação ao funcionário eleito, porque a ação
do primeiro segue uma espécie de protocolo normativo que as orienta. Assim se desenvolve
o ethos de impessoalidade de um funcionário em relação ao desenvolvimento de suas atividades e, também, para com a autoridade burocrática. Isto é condição sine qua non para que
o exercício do cargo público, por um funcionário, tenha o caráter de dever oficial, isto é,
desprendido de sua vida e atividades particulares.
Em princípio, a organização moderna do serviço público separa a repartição
do domicílio privado do funcionário e, em geral, a burocracia segrega a atividade oficial como algo distinto da esfera privada. Os dinheiros e o equipamento público estão divorciados da propriedade privada da autoridade. Essa
condição é, em toda parte, produto de um longo desenvolvimento. Hoje em
dia, é observada tanto no setor público como na iniciativa privada; nesta última, o princípio se estende até mesmo ao empresário. Em princípio o escritório executivo está separado da residência, a correspondência comercial é
separada da pessoal, e os bens da empresa são distintos das fortunas privadas. (Ibidem, 2010, p. 139).
O serviço público moderno7 organiza-se com seu conjunto de funcionários em locais de atividades onde as atribuições e a divisão de tarefas são explicitas e regradas, determinadas pela autoridade burocrática superior, a qual administra os cargos unilateralmente, fundamentando-os numa série de arquivos e documentos, bem como os materiais necessários à consecução das atividades da repartição. “O quadro de funcionários que ocupe
ativamente um cargo “público”, juntamente com seus arquivos de documentos e expedientes,
constitui uma repartição” (Ibidem, 2010, p. 139). Contudo, o que é um cargo público? O cargo
público é uma profissão e um instrumento de coerção legal que submete um funcionário à
aceitação de normas expressas para o desenvolvimento das atividades que lhes são orde-
7
O serviço público moderno, no Brasil, surge com implantação da administração racional-legal nos anos 30, com
o propósito de combater o clientelismo e o patrimonialismo, além de fazer parte de um processo de modernização do Estado.
6
nadas. Para Gouvêa (1994), isto constitui uma espécie de lógica de ação, onde os funcionários orientam-se com base em uma espécie de protocolo legal no que se refere à consecução de suas atividades. O cargo público quando criado, exige a plena capacidade do funcionário para a realização de suas respectivas atividades.
As atividades são retribuídas com base em um salário que é pago continuamente,
garantindo uma existência segura ao funcionário. Ademais, um funcionário que ocupe um
cargo numa determinada estrutura hierárquica desenvolve suas atividades até a sua exaustão, momento em que lhe é concedida uma aposentadoria ou pensão. Consequentemente é
o momento em que o cargo completa sua tarefa, podendo ser ocupado por outrem. O salário
que lhe é pago, no entanto, não é calculado pela quantidade de trabalho produzida8, mas é
pago com base na posição em que “seu” cargo encontra-se inserido na estrutura hierárquica. O salário de um funcionário é proveniente de uma fonte continua de rendas arrecadadas
pelo governo. A tributação da sociedade permite a constituição desta fonte para a manutenção da estrutura governada burocraticamente e para o custeio dos funcionários. Além disso,
a tributação constitui-se como um fator de bloqueio para o funcionário, pois na medida em
que lhe é pago um salário, tenta-se impedir que o cargo seja um meio para a exploração de
rendas extraoficiais.
[...] a burocracia como estrutura permanente está ligada à pressuposição de
uma renda constante para a sua manutenção. Quando tal renda não pode
ser baseada nos lucros privados, como ocorre com a organização burocrática das empresas modernas [...], um sistema estável de tributação é a precondição para a existência permanente da administração burocrática. (Ibidem, 2010, p. 146).
Cria-se a carreira para inibir este tipo de conduta, ao mesmo tempo em que ela
proporciona a perspectiva de ascensão hierárquica entre cargos, isto é, onde um funcionário
pode passar dos cargos de menor remuneração para os de maior remuneração, de forma
gradativa, segundo alguns critérios. O primeiro deles é o critério de antiguidade; funcionários
mais experientes possuem um bom conhecimento acumulado das rotinas e das tarefas que
são desenvolvidas na estrutura governada burocraticamente e por isso podem ocupar cargos mais elevados. Em segundo vem o mérito, que preza pela preparação do funcionário,
isto é, onde este é submetido a treinamentos, o que geralmente proporciona a especializa-
8
Este ponto suscita um intenso e antigo debate acerca do que um servidor público produz. Há quem defenda a
tese de que ele representa um antivalor na sociedade. No entanto, o que se discute no Brasil, é que para alguns
cargos públicos o aumento de desempenho é aplicável, enquanto que para outros não faz sentido em decorrência da própria especificidade das atividades que são desenvolvidas. Contudo, a questão torna-se complexa ao
passo em que é feita uma generalização, isto é, afirmando-se que a administração pública é ineficiente em sua
totalidade. Isto é um erro em parte, pois existem atividades que não permitem que a lógica de aumento de desempenho seja aplicada. Tomemos o seguinte exemplo: não há como um servidor juntar mais folhas de papel
em um processo se este aguarda pela chancela de um documento pela autoridade superior. Nesse sentido, a
ociosidade de um serventuário de um tribunal assim se dá: ele só pode dar prosseguimento às suas atividades
na medida em que um juiz despacha decisões ou documentos para instruir o processo.
7
ção de suas ações. A obtenção de títulos de qualificação pessoal permite, também, sua "evolução" na carreira.
Esse processo, contudo, não tem apenas o intuito de treiná-lo e qualificá-lo. Tem,
também, o objetivo de extrair maior capacidade laboral no desempenho de suas atividades.
Assim, a administração burocrática consiste em ser, essencialmente, uma administração
especializada e formal, pois o conjunto de normas, regulamentos, etc., orienta sua conduta e
ações. Decorre daí seu caráter legal, que consiste justamente no estrito cumprimento do
que dispõe a lei, constituindo uma espécie de razão basilar que fundamenta as ações dos
funcionários e da autoridade burocrática. Este mesmo conjunto de leis e normas abstratas,
isto é, reduzidas a códigos, impede duas coisas e permite uma; (1) impede que um funcionário possa desenvolver seus “talentos”, isto é, novos métodos de organização do seu trabalho; (2) impede que ele realize atividades paralelas àquelas de cunho oficial; (3) permite
uma nivelação de tratamento com base na igualdade perante a lei, isto é, impedindo o tratamento diferenciado para com outros funcionários e pessoas.
Um funcionário desenvolve suas ações continuamente de modo a manter a regularidade delas. Assim, a administração burocrática “[...] baseia-se no treinamento especializado, uma especialização funcional do trabalho e uma atitude fixada para o domínio habitual e
virtuoso de funções únicas, e, não obstante, metodicamente integradas” (Ibidem, 2010, p.
160). As atividades desempenhadas por um funcionário não ocorrem de maneira individual,
elas estão integradas ao conjunto da máquina burocrática, como todas as demais ações dos
outros funcionários; cada funcionário executa uma tarefa específica como se fossem pequenas engrenagens, em decorrência da divisão do trabalho e da especialização das ações.
Isto constitui uma espécie de disciplina que se lhes impõem. Nesse sentido, podemos compreender, portanto, por que a administração é racional-legal.
O caráter “racional” seria garantido pela razão instrumental, que implica a
adoção dos meios mais adequados para o atingimento dos fins visados. O
caráter “legal”, pela definição dos objetivos a serem alcançados e dos meios
a serem adotados nas leis e nos regulamentos. (BRESSER-PEREIRA,
1998, p. 49).
As principais características da administração racional-legal são: a) as ações dos funcionários seguem um protocolo que as orientam; b) a conduta de caráter legal dos funcionários
leva em consideração o tratamento impessoal; c) a divisão do trabalho é equilibrada; d) a legalidade das ações dos funcionários constitui a formalidade; e) a hierarquia é uma forma de dominação; f) a meritocracia e a qualificação são meios de ascensão.
8
Características da reforma gerencial
A reforma gerencial só se transformou em item de pauta da agenda política brasileira nos anos 1990 em decorrência de uma série de fatores que constituíram o conhecido
quadro de crise do Estado ao final da década de 1980. Barreto (2000), Sola & Paulani
(1995), enfatizam o falimento do modelo econômico desenvolvimentista como marco da crise do Estado brasileiro. Outro fator foi o pacto burocrático-autoritário (O’Donnell, 1979) que
ocupou papel de destaque naquele contexto, contribuindo, consequentemente, para que a
crise eclodisse, pois a “[...] ação direta do Estado exige um grande esforço de gestão do
setor público, atividade pouco eficaz no Estado burocrático, que privilegia o controle de processos de trabalho em vez do controle de resultados” (PIMENTA, 1998, p. 176).
Acrescente-se a isto, também, as dificuldades de se reajustar o papel estatal face à
reconfiguração das relações entre Estado, mercado e sociedade postas pelo processo de
globalização que estabeleceu não só uma nova divisão internacional do trabalho, mas possibilitou a construção de um ambiente para o encontro de distintas forças políticas que disputam constantemente seus lócus de poder. Isto se agrava na medida em que os Estados
intensificam suas relações políticas, constituindo blocos ou comunidades hegemônicas, o
que requisitou uma ampliação da capacidade de articulação e negociação dos governos
nacionais, justamente num campo em que a assimetria e o cruzamento de forças são constantes (DINIZ, 2001).
Afora isso, a volta do regime democrático no Brasil permitiu que a sociedade colocasse suas demandas no cenário público com mais vigor, o que possibilitou a construção
de um ambiente favorável à pressão dos atores políticos para implementar as devidas mudanças estruturais do Estado, dotando-o com ações mais bem coordenadas para proporcionar serviços públicos eficazes ao conjunto da sociedade. Foi necessário, portanto, colocar as instituições públicas nos trilhos democráticos, criar mecanismos de transparência
governamental e de accountability por resultados para restabelecer sua governança institucional. Tais demandas, ainda que constituam um rol de pequenos exemplos, constituíram uma agenda “pós-burocrática” (NOGUEIRA, 2011, p. 172).
Esta agenda foi condensada num documento que inaugurou um processo de reengenharia do Estado brasileiro, embasado num ajuste fiscal rígido e por uma reforma da administração pública que pretendia substituir o ethos racional-legal. O Estado brasileiro teve
seu papel ajustado do ponto de vista de sua participação na economia, sendo direcionado
para o mercado, ao passo em que a administração pública foi direcionada para a new public
management (HOOD, 1991), isto é, buscando desenvolver o perfil gerencial dos servidores
públicos com base num processo de delegação de atividades, descentralização administrativa, desenvolvimento de competências e ações orientadas pela perseguição e avaliação de
9
resultados e aumento de desempenho. Assim, ficou a cargo do Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (MARE) atuar nesse sentido, através da execução do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) de 1995.
O aparelho do Estado é compreendido pelo seguinte: a) núcleo estratégico; b) atividades exclusivas de Estado; c) serviços não-exclusivos; e, d) produção de bens e serviços
para o mercado. O núcleo estratégico é o setor onde são formuladas as políticas públicas e
onde são tomadas as decisões pelos três poderes, que englobam seus respectivos atores
políticos e servidores públicos. Para o presente trabalho, interessa o núcleo estratégico, pois
é o ponto de partida para compreender as mudanças que ocorreram na administração pública brasileira durante a reforma gerencial, sobretudo porque ela é o aparelho do Estado.
Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e
Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela
cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. (PDRAE, 1995, p. 12).
Aqui, debruçar-nos-emos sobre “etapa” específica da reforma gerencial, a emenda
constitucional nº 19, de 1998, também conhecida como "reforma administrativa", pois é através dela que ocorre a revisão do núcleo estratégico. Para efeito de compreensão preliminar, a
reforma gerencial e a reforma administrativa são processos distintos. A reforma gerencial
implica numa mudança cultural da administração pública, ao passo em que a reforma administrativa implica numa mudança dos aspectos relativos à gestão do aparelho burocrático
(BRESSER-PEREIRA, 1998). No núcleo estratégico é onde se encontram as carreiras que
desempenham atividades típicas de Estado. A emenda constitucional nº 19, de 1998, tem o
objetivo de reestruturar estas carreiras de modo a constituir a espinha dorsal da alta burocracia, permitindo conferir maior qualidade técnica ao poder decisório do Estado (MARE,
1998).
A emenda constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, se propôs, dentre outras coisas, a revisar os seguintes elementos relativos ao funcionalismo público, abrangendo, evidentemente, as carreiras do núcleo estratégico: a) regras de estabilidade; b) teto remuneratório; c)
regime de previdência; d) regime de remuneração; d) estabilidade dos servidores; e, e) política
de cargos. O item mais importante introduzido pela emenda constitucional nº 19, de 1998 foi a
exigência de se manter escolas de governo e administração pública nos três níveis federativos. Para o presente trabalho, dos seis elementos revistos pela emenda constitucional nº 19,
de 1998, interessam os seguintes: a revisão da política de cargos (inciso V, do artigo 37º); a
política de qualificação e aperfeiçoamento (§ 2º, do artigo 39) e a revisão do regime de remunerações (§§ 4º e 8º do artigo 39), introduzidos na Constituição Federal de 1988.
10
A alteração feita no inciso V, do artigo 37, permitiu o provimento dos cargos do grupo de Direção e Assessoramento Superior (DAS), por servidores públicos de carreira. Esta
medida objetivou combater a regra estabelecida pela antiga Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970 - Plano de Classificação de Cargos (PCC) -, que permitia o provimento destes
cargos com base no critério de confiança (político), que é livre, ou seja, uma pessoa podia
exercer um cargo de direção bastando ser amigo do rei. Este grupo de cargos é isolado,
pois não constitui uma carreira pública, somente um posto de comando com atribuições definidas pelo próprio artigo 37. Ainda, no que tange ao mesmo artigo, foram criadas as funções de confiança destinadas aos servidores de carreira; representam uma espécie de
“plus” de atribuições.
Art. 37º ............................................................................................................
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos
por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos
previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e
assessoramento; (FILHO, 1998, p. 14).
Os cargos do grupo de Direção e Assessoramento Superior (DAS) subdividem-se em
seis categorias, isto é, de 1 a 6. Os quatro primeiros, de 1 a 4, eram ocupados por boa parte dos
servidores de carreira do menor escalão. Quanto aos dois últimos (5 e 6), postos de alto comando, segundo Pacheco (2010, p. 194), "foram considerados como opção de carreira para
funcionários, mas também postos de entrada para pessoas competentes externas ao serviço
público". A tabela abaixo mostra a situação dos cargos do grupo de Direção e Assessoramento
Superior (DAS), anteriormente à emenda constitucional nº 19, de 1998.
Total
Servidores
Cargos
Percentual
Nível superior
7.206
DAS 1
78,5%
50,80%
5.661
DAS 2
77,7%
61,80%
2.265
DAS 3
71,4%
71,00%
1.464
DAS 4
65,4%
81,30%
503
DAS 5
60,6%
86,10%
128
DAS 6
48,4%
85,90%
75,50%
61,00%
17.227
Fonte: PDRAE, 1995, com adaptações.
A média do grupo revela que 67% dos cargos pertencem aos servidores de carreira. A amplitude entre os cargos DAS 1 e DAS 6 representa 30,1%, um percentual significativo em relação àqueles que ocupam algum cargo, isto é, 20%, 19%, 18%, 16%, 15% e 12%,
respectivamente distribuídos entre os cargos DAS 1, DAS 2, DAS 3, DAS 4, DAS 5 e DAS 6,
em relação ao total de servidores. A reforma gerencial deu continuidade à política de profissionalização das carreiras de nível superior, estabelecendo uma competição entre os maiores cargos, que "[...] são ocupados a partir de um verdadeiro mercado, no qual os ministros
11
e dirigentes públicos que dispõem de DASs disputam entre si os melhores quadros do serviço federal. Desta forma se premiam os mais competentes." (PDRAE, 1995, 37). Podemos
observar um aumento do percentual dos servidores de nível superior ocupando cargos mais
altos, isto é, DAS 5 e 6.
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal. MARE, 1997.
Algumas carreiras de nível superior foram amplamente valorizadas nesse sentido,
sendo que algumas delas acabaram adquirindo conotação política, sobretudo por terem sido
contempladas com o regime de pagamento de subsídio, introduzido pelos §§ 4º e 8º do art.
39, da nova redação proposta pela emenda constitucional nº 19, de 1998. Tal medida foi
implementada através da que análise que o Ministério da Administração Federal e Reforma
do Estado (MARE) fez acerca dos desequilíbrios das remunerações entre os servidores.
Segundo Bresser-Pereira (1998) houve uma revisão das remunerações e da folha de pagamentos em decorrência do nível de privilégios que eram concedidos para muitos servidores
que, do ponto de vista legal, não poderiam ocorrer. Através de uma auditoria feita pelo Sistema Integrado de Administração e Recursos Humanos (SIAPE), ocorreu a centralização da
folha de pagamentos dos servidores civis do Poder Executivo Federal e a criação de filtros
para a eliminação de privilégios, em 1996, com o fito de estabelecer um ajuste de despesas
com pessoal da administração pública federal. Dentre eles, podemos citar os seguintes:
concessão de vantagens pecuniárias incompatíveis com o cargo, pagamentos sem o devido
amparo legal, pagamentos não autorizados pelo MARE, pagamentos de cargos acumulados
sem cobertura legal, pagamento de funções ou cargos comissionados não previstos na estrutura regimental dos órgãos. (MARE, 1998)
A implantação do regime de subsídios estabeleceu um limite-referência de ganhos
para todos os agentes públicos e políticos distribuídos entre os três poderes da União, Estados-membros e Municípios. Essa referência é o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros
do Supremo Tribunal Federal (STF)9. Tal referência estabelece que os ganhos de quaisquer
9
Segundo o Instituto de Estudos Previdenciários – IEPEV, o valor do subsídio mensal dos Ministros do STF está
fixado em R$ 29.462,25 para o ano de 2015.
12
agentes públicos e políticos, não poderão exceder 90,25%, do subsídio mensal, percebido
em espécie, pelos ministros do STF. Outra alteração introduzida pela emenda constitucional
refere-se à alteração e a fixação dos vencimentos dos servidores da administração pública
federal, estadual e municipal. Eles só poderão ser alterados, modificados - mas nunca reduzidos -, mediante a elaboração de lei específica, garantindo-se a revisão anual. Foi proposta, ainda, a proibição de vinculação e a equiparação para fins remuneratórios, ou seja, o
percebimento de mais de uma remuneração e a garantia de igualdade salarial. Por subsídio,
devemos entender o seguinte:
Subsídio pode ser definido como remuneração irredutível devida aos agentes políticos da Administração Pública, representada por parcela única, defeso acréscimo em espécie de qualquer natureza, fixada por lei específica,
sujeito à revisão anual, limitado em qualquer caso, pelos valores percebidos
pelos Ministros do Supremo Tribunal Federal. (FILHO, 1998, p. 42, grifo
meu).
Em relação à qualificação dos servidores, a emenda constitucional nº 19, de 1998
estabelece que a União, os Estados e os Municípios deverão instituir e manter escolas oficiais de governo e de administração pública para a profissionalização e aperfeiçoamento dos
mesmos. Esta obrigatoriedade proposta pela emenda constitucional estabelece como critério nevrálgico à progressão e a promoção nas carreiras, à vinculação do servidor, isto é, de
seu preparo, às escolas de governo. Por progressão e promoção devemos entender o seguinte: a progressão ocorre quando um servidor passa de um padrão remuneratório inicial e
anteriormente inferior para o superior dentro de uma mesma classe, isto é: do padrão I-A
para o II-A. A promoção é a passagem do último padrão de uma classe inferior para o primeiro padrão da classe superior ou seguinte, ou seja, do padrão III-A para o I-B. Esta é a
estrutura básica de muitas carreiras da administração pública federal. A tabela seguinte
permite compreender visualmente a articulação entre os conceitos.
13
CARREIRA
Vencimento
Classe
Padrão
I
Ano I
Ano II
R$ 600,00
Ano III
...
Ano X...
...
R$ 500,00
A
II
III
R$ 600,00
R$ 700,00
R$ 700,00
R$ 800,00
...
...
...
...
B
I
R$ 1.000,00
R$ 1.100,00
...
...
II
III
R$ 1.500,00
R$ 2.000,00
R$ 1.600,00
R$ 2.100,00
...
...
...
...
I
R$ 3.000,00
R$ 3.100,00
...
...
C
II
III
R$ 3.500,00
R$ 4.000,00
R$ 3.600,00
R$ 4.100,00
...
...
...
...
I
R$ 5.000,00
R$ 5.100,00
...
...
D
II
III
R$ 5.500,00
R$ 6.000,00
R$ 5.600,00
R$ 6.100,00
...
...
...
...
Inicio da carreira
Final da carreira
Reajustes que podem ser concedidos (depende de critérios
políticos).
Fonte: elaboração do autor.
A progressão e a promoção ocorrem, basicamente, segundo os critérios de mérito e
antiguidade. O mérito foi aprofundado pela reforma gerencial, ao ser introduzida a Gratificação de Desempenho e Produtividade (GDP), criada pela Lei nº 9.625, de 1998. que contemplou, por exemplo, a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
(EPPGG). A concessão desta gratificação, no entanto, não é aleatória, pois é uma variável
dependente do resultado da avaliação de desempenho individual de um servidor - que tem o
objetivo de aferir sua eficiência - e que não será objeto deste trabalho. Quanto ao critério de
antiguidade, a lógica original se mantém. A new public management, estabeleceu dois novos
parâmetros de gestão para a administração pública brasileira. O primeiro funda-se na lógica
do aumento de desempenho e redução de custos (work better and cost less) e o segundo
consiste numa filosofia de valorização das carreiras de nível superior.
A difusão de novas práticas funcionais através do treinamento dos servidores das
carreiras de nível superior possibilitou a substituição de uma era em que a habilidade técnica
era suficiente. As relações entre Estado e sociedade, por seu turno, foram se complexificando,
conforme o decorrer do tempo, o que incompatibiliza a atuação do Estado por intermédio de
uma administração pública com servidores mecânicos. É necessário que os servidores públicos e demais agentes conciliem a habilidade técnica com a habilidade política (NOGUEIRA,
1998), o que enseja um maior preparo daqueles que irão atuar no serviço público. Nesse sen14
tido, a reforma gerencial elaborou um sistema “amarrado” para a composição dos quadros de
servidores de carreira de nível superior ao interligar a formação destes às escolas de governo
e de administração pública - como no caso da carreira de Especialista em Políticas Públicas e
Gestão Governamental à Escola Nacional de Administração Pública -, como critério excludente nos concursos públicos. As principais medidas implantadas pela emenda constitucional nº
19, de 1998, podem ser sintetizadas no seguinte quadro:
1. Princípio da eficiência.
2. Cargos, empregos e funções acessíveis aos estrangeiros, na forma da lei.
3. Concurso público de acordo com a natureza e a complexidade do cargo/emprego.
4. Funções comissionadas ocupadas exclusivamente por servidores detentores de cargo efetivo.
5. Regulamentação do direito de greve em lei específica (e não, complementar).
6. A remuneração no serviço público requer definição por lei específica e reclama revisão geral anual.
7. Redefinição dos tetos remuneratórios.
8. Clareza na criação/autorização de entidades da Administração Indireta.
9. Disciplina mais minudente da participação do usuário na prestação de serviços públicos.
10. Disciplina do acesso a informações privilegiadas.
11. Ampliação da autonomia de gestão de órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta.
12. Fim do Regime Jurídico Único. Nos termos de decisão do STF na ADIn n. 2.135: “A matéria votada em destaque na Câmara dos Deputados no DVS nº 9 não foi aprovada em primeiro turno, pois obteve apenas 298 votos
e não os 308 necessários. Manteve-se, assim, o então vigente caput do art. 39, que tratava do regime jurídico
único, incompatível com a figura do emprego público”.
13. Critérios para fixação de remunerações.
14. Escolas de Governo para formação e aperfeiçoamento de pessoal.
15. Instituição de remuneração na forma de subsídio (como parcela única) e definição de sua abrangência subjetiva (quem receberá assim e quem poderá receber assim).
16. Nova disciplina da estabilidade no serviço público. Exigência de três anos de efetivo exercício. Nova hipótese
de perda do cargo por servidor estável: mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma
de lei complementar, assegurada ampla defesa. Avaliação especial de desempenho para aquisição de estabilidade.
Fonte: elaboração do autor.
A relação e as influências da reforma gerencial e da ENAP para com a carreira de
EPPGG
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, poucas vagas foram autorizadas para os concursos públicos da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental (EPPGG). A despeito disso, sua política de seleção foi renovada, a qual deu
prioridade para alocação de novos servidores da carreira no núcleo estratégico do governo,
vinculando-se uma das etapas de seu concurso à formação oficial na Escola Nacional de
Administração Pública (ENAP), de caráter eliminatório. A carreira de EPPGG teve uma reestruturação do ponto de vista remuneratório, que anteriormente à reforma gerencial tinha a
seguinte configuração: a remuneração inicial e final era respectivamente de R$ 2.016 e R$
2.612. Entre 1995-1998, houve um aumento destes valores e a situação foi alterada, respectivamente, para R$ 2.505 e R$ 3.855, um aumento de 24% para 48% se comparados (MARE, 1998). Atualmente, a carreira encontra-se regida pelo regime de subsídio que a emenda
constitucional nº 19, de 1998 implantou.
15
Fonte: ANESP, 2014.
Em relação aos concursos que foram realizados para a carreira de EPPGG, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, a cronologia é a seguinte:
Ano
Vagas
Edital
Instituição Promotora
2002
90
87/2001
ESAF (Escola de Administração Fazendária)
2001
90
28/2000
ESAF
1999
140
11/1997
FCC (Fundação Carlos Chagas)
1998
120
03/1997
FCC
1997
130
03/1996
FCC
1996
70
31/1995
ESAF
Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), 2014.
O edital da Escola de Administração Fazendária (ESAF) nº 31, de 10 de outubro de
1995 abriu um novo concurso divido em duas etapas; a primeira era uma prova objetiva,
contemplando conhecimentos gerais e específicos; e a segunda etapa consistiu na submissão dos candidatos ao curso de formação obrigatório na ENAP. No tocante à prova objetiva,
o conteúdo foi dividido da seguinte maneira: a etapa de conhecimentos gerais foi distribuída
em 20% para língua inglesa, 40% para língua portuguesa e 40% para raciocínio matemático.
A etapa de conhecimentos específicos foi distribuída em 70% para administração pública e
30% para economia, além da entrega de títulos de qualificação, isto é, englobando a formação em curso superior e eventuais especializações e afins. As vagas deste concurso foram
destinadas ao Distrito Federal, com lotação predominante no Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG).
O nível de exigência foi elevado se comparado com concursos posteriores para a
carreira, em decorrência da nova proposta da política de recursos humanos da reforma gerencial, com o intuito de profissionalizar o serviço público, juntamente com a Escola Nacional
de Administração Pública. O edital da Escola de Administração Fazendária (ESAF) Nº 087,
de 18 de dezembro de 2001, apresenta algumas modificações em relação ao concurso de
1996, sendo interessante de se observar a exigência de conhecimentos sobre ciência política nas provas objetivas. Sua sistemática continuou praticamente a mesma, porém, a entrega de títulos sofreu pequenas mudanças, passando-se a aceitar mestrado, doutorado e seus
16
respectivos créditos. As vagas deste concurso também foram destinadas ao Distrito Federal.
O quadro abaixo relaciona o conteúdo exigido dos candidatos e os títulos que poderiam ser
entregues.
Fonte: Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental (ANESP), edital
ESAF Nº 087, de 18 de dezembro de 2001.
Os servidores aprovados nas provas objetivas do concurso para a carreira de
EPPGG continuaram sendo submetidos ao curso de formação – como parte do certame –
na ENAP, cumprindo uma carga horária de atividades de qualificação. O primeiro curso de
formação que foi realizado durante o governo Fernando Henrique Cardoso teve algumas
modificações em relação ao projeto pedagógico original proposto pela ENAP em 1988, que
contemplava uma carga horária de 2.800 horas distribuídas em três etapas: formação conceitual, estágio e complementação, cada uma com, respectivamente, 1.300 horas, 1.000
horas e 500 horas (FERRAREZI & ZIMBRÃO, 2006). Contudo, a carga horária da estrutura
curricular foi reduzida, motivado pelo ambiente da reforma gerencial, a qual acabou exigindo
maior ênfase para o desenvolvimento de habilidades estratégicas ligadas à gerência no setor público.
O curso de formação inicial, realizado em 1996, teve mudanças significativas: a retirada do estágio, uma grande redução da carga horária em relação
ao primeiro curso (de 2.800 horas/aula para 900 horas/aula) e ênfase acentuada da Administração Gerencial em todo o conteúdo programático. A estratégia consistia em ter um número significativo de novos funcionários qualificados formados pela Escola de Governo, que seriam espalhados pelos
ministérios, disseminando nova cultura na gestão pública. (Ibidem, 2006, p.
68).
É com base na necessidade de se distribuir os gestores públicos pela administração pública federal, como forma de disseminar a cultura do managerialism, que a carga ho-
17
rária da etapa de formação oficial na ENAP foi reduzida, também, em decorrência do clima
de competição que foi se estabelecendo entre os servidores, o que afetou essa etapa dos
concursos e a sua desestruturação em alguns aspectos. No que tange à descentralização
dos servidores da carreira de EPPGG, o governo federal, juntamente com o Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), acabou editando a Lei nº 9.625, de
1998, que instituiu a Gratificação de Desempenho e Produtividade (GDP), que, dentre outras
coisas, permitiu efetivamente a atuação descentralizada dos servidores da carreira de
EPPGG pela administração pública federal, isto é, entre distintos órgãos (em rede). Atualmente, a mobilidade dos gestores pela administração pública federal encontra-se regulada
pelo Decreto n.º 5.176, de 2004, que regulamentou a lei da carreira de EPPGG, que tem
como atribuições “a execução de atividades de formulação, implementação e avaliação de
políticas públicas, bem assim de direção e assessoramento em escalões superiores da Administração Direta e Autárquica”. A rede articula-se do seguinte modo:
Fonte: elaborado pelo autor.
Isto só foi possível em decorrência de uma sucessão de esforços engendrados por inúmeros eventos e atores que reativaram a carreira com o intuito de profissionalizar a gestão
pública, onde a reforma gerencial acabou cumprindo um papel relativamente importante. Isto,
por sua vez, só se tornou algo efetivo através do papel que a ENAP vinha desempenhando
desde sua criação, formando as primeiras turmas de servidores ligados a área de gestão pública, a qual deu origem à criação da carreira de EPPGG.
Escolas de Governo tenderão, aliás, até onde se pode erguer a vista, a manter e mesmo ampliar a sua presença e sua contribuição como horizonte plausível da movimentação em torno do Estado, da política e da sociedade civil.
Em parte, porque a crise do Estado não se resolveu nem ficou menos grave,
mantendo ativa a ideia de que será preciso agregar ainda mais “ciência” e conhecimento aos que, no plano da administração pública, estão obrigados a lidar com os problemas e desafios do aparelho estatal. (NOGUEIRA, 2011, p.
178).
18
Isto só foi possível, em grande medida, pelos esforços engendrados pela reforma gerencial e de sua política de recursos humanos que prezou pela valorização das carreiras de
nível superior. Atualmente a carreira de EPPGG conta com 1.045 servidores, segundo um
estudo10 realizado pela Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão
Governamental (ANESP) em 2013, intitulado: “Perfil da carreira de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental – EPPGG”. Do total de servidores: 18% são graduados em
ciências econômicas, 12% em direito e 8% em administração ao passo em que, a qualificação
stricto sensu e latu sensu, distribui-se da seguinte maneira: 10% possuem doutorado, 43%
possuem mestrado e 31% possuem alguma especialização. A distribuição destes mesmos
servidores, segundo o estudo, nos cargos de Direção e Assessoramento Superior é a seguinte: DAS 1 - 4,4%, DAS 2 - 8,9%, DAS 3 - 28,2%, DAS 4 - 40,0%, DAS 5 - 14,7%, DAS 6 2,3% e não ocupantes 28,2%. A distribuição destes servidores pela administração pública
federal, em seus diversos órgãos é a seguinte:
10
O estudo está disponível no sítio digital da ANESP.
19
Conclusão
A consolidação da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) representa um grande avanço em termos de mudança da cultura burocrática do Estado brasileiro, isto é, a reforma gerencial ao retomar seus concursos, pode
compor quadros mais qualificados não só em decorrência das especificidades da carreira,
mas por justamente aperfeiçoá-la, submetendo-a a um processo em que o que se busca é
dotar a ação estatal com mais precisão. A reforma gerencial, nesse sentido, apesar de aporte ideológico neoliberal, conseguiu alcançar muitos de seus objetivos, produzindo, inclusive,
resultados não esperados. Há, evidentemente, muito a ser feito ainda, sobretudo em termos
de se construir uma gestão pública, além de qualificada, democrática, onde o cidadão possa
efetivamente apropriar-se dos instrumentos de controle sobre o Estado. Desde o nascimento
da administração pública moderna, no Brasil, isto nunca foi uma realidade efetiva, pois o Estado foi utilizado, durante um largo período de tempo, para a obtenção de privilégios, seja por
um grupo político ou por seus agentes que ocupavam um espaço praticamente impossível de
ser penetrado por tais instrumentos.
As carreiras de Estado, no entanto, representam uma elite que parece inatingível pelas injunções de reforma do Estado. Aliás, muitas delas acabam saindo fortalecidas, justamente por comporem um setor que é praticamente impossível de mudar. Ele contempla desde os
grandes fiscais do Estado até àqueles que têm alguma ligação com a “ciência” jurídica. Seus
supersalários dizem muito sobre seu papel e sobre seu inegável poder de influência na administração pública brasileira. O gestor público, apesar de ser um ator diferente para estabelecer
novos rumos de ação para a administração pública brasileira e corrigir determinados problemas sociais, caminha para uma atuação mais política do que efetivamente de gestão, não
apenas por seus supersalários, mas por atuar exatamente na cúpula do poder, isto é, dos diversos órgãos da administração pública brasileira. O que devemos compreender para levar
isso em consideração, é que toda reforma é política e seu discurso usa uma camuflagem que
ludibria muitas mentes com “novidades”.
Ela surge num momento em que as novidades foram retiradas do cenário global e
trazidas para o nacional, sem qualquer forma de acordo ou de consideração das reais necessidades do Estado brasileiro. De maneira unilateral, usurpou a soberania nacional em nome
dos princípios de “reestruturar o Estado”, “aumentar a eficiência do aparelho burocrático”, etc.
A reforma gerencial, por sua vez, é um mecanismo que tenta conferir caráter empresarial ao
governo e à própria administração pública, ou nas palavras de Gerald Caiden “O governo não
é uma empresa, mas pode se tornar mais empresarial”. O grande imbróglio da reforma gerencial consiste em privilegiar um grupo específico de atores, seja ele político ou pertencente à
própria administração pública. Em outras palavras, a grande falha, no entanto, é generalizar a
ineficiência dos serviços da corte, mas manter determinados cortesãos.
20
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