Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 4, 5 e 6 de junho de 2012
PERSPECTIVAS PARA A POLÍTICA
AEROPORTUÁRIA NO ESTADO DE MINAS
GERAIS: INOVAÇÃO E REDESENHO DAS
AÇÕES FRENTE AO NOVO CENÁRIO DE
DESCENTRALIZAÇÃO, DELEGAÇÃO E
CONCESSÃO DE AERÓDROMOS
PÚBLICOS DA UNIÃO
Rubens da Trindade
Painel 47/171
Relações público-privado
PERSPECTIVAS PARA A POLÍTICA AEROPORTUÁRIA
NO ESTADO DE MINAS GERAIS: INOVAÇÃO E REDESENHO DAS
AÇÕES FRENTE AO NOVO CENÁRIO DE DESCENTRALIZAÇÃO,
DELEGAÇÃO E CONCESSÃO DE AERÓDROMOS PÚBLICOS DA UNIÃO
Rubens da Trindade
RESUMO
Este artigo busca levantar questões a respeito do redesenho da nova política
aeroviária no Brasil e seus possíveis impactos, bem como mostrar como o Governo
do Estado de Minas Gerais vem se preparando e elaborando estratégias para
planejamento de ações que envolvem, especialmente, financiamento, manutenção e
a administração de aeródromos públicos no Estado. A necessidade de reformas e a
descentralização de políticas e responsabilidades tornaram-se evidentes.
Concessões de aeroportos à iniciativa privada e a criação da Secretaria de Aviação
Civil ligada a Presidência da República são exemplos das primeiras mudanças; e,
dentre outros assuntos ligados ao tema, são focos de análise deste trabalho. Tais
reformas ainda são apenas o começo de um processo de descentralização que
envolve estados, municípios e iniciativa privada. O artigo constatou, sem a intenção
de esgotar o assunto, que o novo cenário, envolvendo o tripé, oferta de serviços,
demanda de passageiros, e infraestrutura aeroportuária, traz desafios para gestores
públicos estaduais e municipais, além de abrir um campo de oportunidades e
possibilidades de prestação de serviços de boa qualidade para usuários de
transporte aéreo.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO....................................................................................................... 03
1 REDESENHO E DESCENTRALIZAÇÃO
DE POLÍTICAS AEROPORTUÁRIAS.................................................................... 04
1.1 A Política Nacional de Aviação Civil................................................................ 04
1.2 O Programa ProAero....................................................................................... 08
1.3 Redesenho das políticas aeroportuárias – mudanças de cenário................... 11
1.4 Descentralização de políticas públicas aeroportuárias.................................... 13
2 ESTUDOS E PLANEJAMENTO DO ESTADO DE MINAS
FRENTE AO NOVO CENÁRIO DE DESCENTRALIZAÇÃO................................. 15
2.1 Concessões de aeroportos da União em perspectiva comparada.................. 15
2.2 Planejamento e inovação das políticas públicas aeroportuárias
no Governo de Minas Gerais................................................................................. 16
2.3 Desafio dos gestores públicos e relação público-privado................................ 19
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS A GUISA DE CONCLUSÃO.................................. 20
3.1 Perspectivas para o setor aeroportuário no estado de Minas Gerais.............. 20
REFERÊNCIAS..................................................................................................... 21
3
INTRODUÇÃO
O atual cenário das políticas aeroviárias no Brasil tem passado por
mudanças que tem atraído a atenção não só de gestores públicos, mas também de
toda a sociedade que tem cada vez mais demandado serviços aeroportuários. O
atual momento econômico no qual se encontra o país possibilitou que cada vez mais
usuários utilizassem o modal aeroviário como forma de transporte, tal aumento
dessa demanda chegou a resultar no chamado pela mídia de “caos aéreo”
vivenciado em 2006. O tema deste trabalho é recorrente nos discursos veiculados
pela mídia, especialmente quando o assunto aborda a incompatibilidade entre
demanda de passageiros, oferta e infraestrutura necessária para atendimento.
A proximidade dos jogos da Copa do Mundo FIFA 2014 contribui mais
ainda para o aumento da pressão de usuários de transporte aéreo, que se mostram
em expansão e temem novamente um novo “caos aéreo” durante esse evento de
abrangência internacional (COLLINS; FLINN, 2005; BEHNKEN, 2010). A fragilidade
da infraestrutura aeroportuária e a centralização das políticas ligadas a este setor se
mostravam incompatíveis e as pressões começam a surtir efeitos resultando em
reformas e descentralização de políticas e responsabilidades. Concessões de
aeroportos à iniciativa privada e a criação da Secretaria de Aviação Civil ligada a
Presidência da República, podem ser citados como exemplos de ações resultantes
desse redesenho político (GUIMARÃES, 2002; ARRETCHE, 1999; 2003; 2004).
Tais reformas ainda são apenas o começo de um processo de
descentralização que envolve estados, municípios e iniciativa privada. Mesmo com
as atenções voltadas para os grandes aeroportos administrados pela União por meio
da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) é necessário
visualizar o novo cenário que começa a ser desenhado em relação aos impactos de
tais reformas para estados e municípios que estão direta ou indiretamente
relacionados à gestão de aeródromos públicos (INGRAM; SMITH, 1993).
4
Esse redesenho na gestão pública de aeroportos, evidencia a
necessidade de planejamento quanto à possibilidade de descentralização,
delegação e administração dos demais aeródromos públicos para estados e
municípios. Este novo cenário levanta questões que abordam, especialmente, o
financiamento,
manutenção
e
a
administração
destes
aeródromos;
e,
consequentemente uma “quebra” na quase exclusividade da prestação de serviços
aeroportuários pela INFRAERO – o que abre novas perspectivas para investimentos
da iniciativa privada.
O novo cenário traz não só desafios para gestores públicos estaduais e
municipais, mas também abre um campo de oportunidades e possibilidades de
prestação de serviços de boa qualidade para usuários de transporte aéreo. Acreditase que a descentralização não é apenas inevitável, mas inadiável; e, exige que
estados e municípios comecem a traçar estratégias para promoverem uma gestão
com eficiência, eficácia e efetividade com foco na melhoria da prestação de serviços
ao usuário. O Governo de Minas Gerais vem trabalhando neste sentido, definindo
estratégias e elaborando estudos de forma a melhor se adaptar a esse novo cenário.
A metodologia aplicada baseou-se em análise e apresentação dos
resultados de estudos e pesquisas realizados pela Secretaria de Estado de
Transportes e Obras Públicas, estudos de caso em perspectiva comparada,
bibliografia relacionada ao tema e pesquisa documental de cunho exploratório,
qualitativo não probabilístico.
1 REDESENHO E DESCENTRALIZAÇÃO DE POLÍTICAS AEROPORTUÁRIAS
1.1 A Política Nacional de Aviação Civil
O histórico da aviação civil brasileira pelo lado do mercado foi marcado
por uma influencia direta do cenário político até meados da década de 70, onde se
constata uma centralização e protecionismo das empresas da época em razão do
interesse público de se atender a várias regiões do país. Com o processo de
redemocratização nas décadas de 80 e 90, a descentralização política alinhada a
um cenário de neoliberalismo dá inicio a uma redução do papel Estado em relação à
5
regulação e interferência no mercado. Um dos impactos desse cenário foi o fato de
que empresas anteriormente consolidadas no mercado, como a VASP e a
TRANSBRASIL, desapareceram e/ou foram absorvidas por outras empresas mais
novas e adaptadas à “guerra” tarifária instituída pela desregulamentação promovida
pelo Governo (PEREZ, 2009).
A partir da década de 90, com o controle das operações totalmente na mão
do mercado, o papel dos gestores públicos ligados às áreas e regulação e
normatização relacionados ao transporte aéreo no Brasil começou a ser redesenhado
para que o foco fosse redirecionado para prestação de um serviço de qualidade ao
usuário, certamente uma das motivações para a criação da Agência Nacional de
Aviação Civil (ANAC) em 2005. Para Oliveira (2008), a promulgação da Lei que cria a
ANAC, consagrou os conceitos de regime de liberdade tarifária, livre acesso e livre
mobilidade está diretamente relacionada com uma política de flexibilização.
Posteriormente, dando andamento ao redesenho das políticas de aviação
civil, em 2009 e publicado o Decreto 6780/2009 que aprova a Política Nacional de
Aviação Civil (PNAC), assim definida:
A Política Nacional de Aviação Civil (PNAC) corresponde ao conjunto de
diretrizes e estratégias que nortearão o planejamento das instituições
responsáveis pelo desenvolvimento da aviação civil brasileira,
estabelecendo objetivos e ações estratégicas para esse setor, e integra-se
ao contexto das políticas nacionais brasileiras.
Ao analisar tal Decreto de 2009 observa-se menção a Secretaria de
Aviação Civil (SAC) ligada ao Ministério da Defesa. Contudo, a Medida Provisória
527, de 18 de março de 2011, retira a SAC do Ministério da Defesa e a vincula à
Presidência da República com status de Ministério, sendo agora denominada SACPR. A criação de um órgão vinculado diretamente à presidência da República
evidencia um novo cenário político que redefine os papéis dos órgãos relacionados à
PNAC, especificamente, o Ministério de Defesa e a ANAC. Segundo a Lei 12.462,
de 05 de agosto de 2011, compete à SAC:
i.
formular,
coordenar
e
supervisionar
as
políticas
para
o
desenvolvimento do setor de aviação civil e das infraestruturas
aeroportuária e aeronáutica civil, em articulação, no que couber, com o
Ministério da Defesa;
6
ii.
elaborar estudos e projeções relativos aos assuntos de aviação civil e
de infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil e sobre a logística
do transporte aéreo e do transporte intermodal e multimodal, ao longo
de eixos e fluxos de produção em articulação com os demais órgãos
governamentais
competentes,
com
atenção
às
exigências
de
mobilidade urbana e acessibilidade;
iii.
formular e implementar o planejamento estratégico do setor, definindo
prioridades dos programas de investimentos;
iv.
elaborar e aprovar os planos de outorgas para exploração da
infraestrutura aeroportuária, ouvida a Agência Nacional de Aviação
Civil (ANAC);
v.
propor ao Presidente da República a declaração de utilidade pública,
para fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa,
dos bens necessários à construção, manutenção e expansão da
infraestrutura aeronáutica e aeroportuária;
vi.
administrar recursos e programas de desenvolvimento da infraestrutura
de aviação civil;
vii.
coordenar os órgãos e entidades do sistema de aviação civil, em
articulação com o Ministério da Defesa, no que couber; e
viii.
transferir para Estados, Distrito Federal e Municípios a implantação,
administração, operação, manutenção e exploração de aeródromos
públicos, direta ou indiretamente.
O cenário atual apresenta dentre outras mudanças uma nova postura em
relação à infraestrutura aeroportuária sendo a política de concessões um dos
principais ações que evidenciam tal mudança em relação à iniciativa privada. A
Secretaria de Aviação Civil também será responsável pela delegação dos aeroportos
regionais por meio de assinatura de convênios. Em Minas Gerais 66 aeródromos
públicos dos 93 homologados não possuem instrumento de delegação formal. O
jornal G1 (veiculado na internet em 22/03/2011 e acessado em 01/04/2012), da
globo.com mostrou à época como ficaria o redesenho (figura 1) e atualmente a
definição de normas e regras ainda estão em fase de consolidação.
7
Figura 1: Redesenho da PNAC.
Fonte: Portal G1, <www.globo.com>. Acesso em: 01/04/2012.
8
1.2 O Programa ProAero
O ProAero é um programa de Adequação, Ampliação, Melhoria e
Revitalização da Malha Aeroportuária do Estado de Minas Gerais, objetivando dar
acesso aeroviário a todas as regiões de Minas Gerais. A seleção dos aeroportos foi
baseada em distribuição estratégica no Estado, na densidade populacional
diretrizes do Plano Aeroviário do Estado de Minas Gerais (PAEMG) e nos
pareceres técnicos, resultado das vistorias realizadas pelo Comando da
Aeronáutica em parceria com o Estado.
Entre 2003 e 2010 os investimentos chegaram a R$ 313 milhões, sendo
R$265 milhões do Governo Estadual (85%) e R$48 milhões do Governo Federal
(15%). Foram realizadas obras em 23 aeroportos, nos aeródromos de Araxá,
Capelinha, Curvelo, Diamantina, Divinópolis, Frutal, Gov. Valadares, Guanhães,
Guaxupé, Ituiutaba, Iturama, Lavras, Manhuaçu, Passos, Piumhi, Poços de Caldas,
São João Del Rei, Oliveira, Ouro Fino, Ubá, Viçosa, Zona da Mata e Claudio, grande
maioria dos escopos de obras compreendiam:
 construção/ampliação de terminal de passageiros,
 ampliação/revitalização de pista de pouso e decolagem,
 implantação de balizamento noturno,
 implantação de seção de salvamento e combate à incêndio.
Esta, que pode ser chamada de primeira etapa do programa, tinha como
objetivo prover todas as cidades do Estado de acesso a um Aeroporto com operação
diurna e noturna, a uma distância máxima de 100 km em rodovia pavimentada
(figura 2). O foco foi voltado para realização de obras de melhoramento na
infraestrutura aeroportuária do Estado e consolidação de um departamento que hoje
é denominado Diretoria de Infraestrutura Aeroportuária (DIA), lotada na Secretaria
de Estado de Transportes e Obras Públicas.
9
Figura 2: Área de Influência da Infraestrutura Aeroportuária de Minas Gerais.
Fonte: Escritório PELT/SETOP.
Ao se observar os demais aeroportos homologados no Estado pode se
dizer que o programa segue de maneira satisfatória e a continuidade da adequação
dos demais aeródromos tende a ter maior apoio do Governo Federal por meio do
Programa Federal de Auxilio a Aeroportos (PROFAA) que contemplou os
aeródromos de Caxambu e Governador Valadares no fim de 2011.
Atualmente o foco do programa está voltado para consolidação da DIA e
gestão dos aeródromos que tiveram investimentos. O departamento também se
prepara para possibilidade de ampliação do número de aeroportos a serem
delegados pela União ao Estado, para fins de gestão dos mesmos. O planejamento
estratégico das ações que caracterização a continuidade do programa, denominados
ProAero II e Proaero III, podem assim ser visualizados no quadro 1 abaixo:
10
Objetivos
estratégicos do
programa
Funções básicas
do programa
PROAERO I
PROAERO II
PROAERO III
2003-2011
2012-2015
2016-2023
Programa de
Investimento e
conservação: apoio à
gestão aeroportuária
e programa de
desenvolvimento
econômico
Planejamento
estratégico,
crescimento da
aviação regional,
investimento,
conservação, e
desenvolvimento do
setor aeroviário
integrado com
desenvolvimento
econômico do estado
Identificação,
implementação e
conservação de
investimentos, bem
como supervisão e
suporte na gestão
aeroviária local
Identificação,
implementação,
conservação e
promoção de
investimentos em
aeroportos regionais
e comerciais, bem
como supervisão e
suporte à gestão
aeroviária
Programa de
Investimentos
Identificação e
implementação de
investimentos em
aeroportos regionais
Aeroportos mineiros
(futuros).
Regularização
institucional e
operação em dois
grupos:
Escopo
Aeroportos mineiros
(93)
a) Aeroportos de
Serviço Social:
Proveem acesso e
mobilidade
b) Aeroportos
Regionais e
Administrados
com sob a ótica
econômicofinanceira
Todos os aeroportos
mineiros com
operação em 3
grupos:
a) Aeroportos de
serviço social:
proveem acesso e
mobilidade
b) Aeroportos
regionais e
comerciais,
administrados sob
a ótica econômicofinanceira
c) Principais
aeroportos de
carga
11
Veículos de
implementação
PROAERO I
PROAERO II
PROAERO III
2003-2011
2012-2015
2016-2023
Criação e
desenvolvimento do
Diretoria Aeroviária
Atualmente a unidade
no âmbito da SETOP,
gestora do
como uma entidade
PROAERO, dentro
de administração e
da SETOP
supervisão dos
aeroportos de Estado
de Minas Gerais.
A Diretoria Aeroviária
será encarregada de:
a) Supervisionar
investimentos e
administrações
autossustentáveis
para aeroportos
comerciais e
regionais.
b) Prover suporte
administrativo para
aeroportos
pequenos de
atendimento
social.
Quadro 1: Fases do ProAero.
Fonte: SETOP/DIA
1.3 Redesenho das políticas aeroportuárias – mudanças de cenário
O atual cenário das políticas aeroportuárias em âmbito federal, estadual e
municipal encontra-se em construção e ainda não é possível inferir qual será o
impacto das mudanças que são necessárias nas três esferas de governo. Ao
analisar o que existe no Estado de Minas Gerais é possível fazer algumas
colocações, sem esgotar o assunto, que deveriam ser base para o redesenho das
políticas públicas relacionadas à área:
 existem 93 aeródromos públicos homologados no Estado, desses, 06
são
administrados
pela
Empresa
Brasileira
de
Infraestrutura
Aeroportuária (INFRAERO); 01 é administrado pelo Estado; 18 são
administrados pelas Prefeituras por meio de convênio; 02 tem
administração
pela
iniciativa
privada,
Contudo,
66
não
tem
administrador oficialmente definido, ficando estes a maioria a cargo das
prefeituras
aeródromos;
ou
aeroclubes.
É
urgente
a
regularização
destes
12
 a partir da experiência adquirida pelo Estado em administração e
reforma e melhoramentos de aeroportos constata-se que altos custos
relacionados à gestão e conservação de aeródromos são um grande
impasse que merece atenção ao contrapor investimentos a serem
realizados em aeródromos e investimentos em outras áreas como
saúde, educação e infraestrutura básica;
 um aeroporto pode ser um mecanismo de desenvolvimento econômico
regional, justificando o interesse público da ação, mas deve-se levar
em consideração que o alto custo de manutenção e custeio exigidos
pela legislação pode ser algo que inviabilize sua gestão por estados e
municípios, se não houver auxílio por parte da União ou outras
alternativas de operação, por exemplo de concessões e Parcerias
Público Privadas (PPPs) –, por exemplo;
 A “Aviação Regional”, que ainda tem um conceito ainda construção,
mas que para fins deste trabalho pode ser definido como: “operação
com aeronaves regionais até 110 assentos, em aeroportos onde
operam voos de baixa e média densidade, em conexões domésticas ou
internacionais, provenientes de cidades maiores e com destino final em
cidades
menores”
(CELESTINO,
2011,
adaptado),
visualiza
possibilidade de crescimento no país, mas enfrenta algumas questões
para consolidação deste crescimento:
 A diminuição dos custos e tarifas, uma vez que estes ainda são
muito altos em relação aos voos de que utilizam aeronaves maiores
e destinos com maior demanda, dentro do conceito “low fare / low
cost” (Perez, 2009);
 Inadequação ou necessidade de melhoria de aeroportos regionais
que possibilitem a operação com aeronaves maiores com maior
autonomia de voo;
 Inexistências de incentivos que promovam a diminuição dos custos e
tarifas ou aumento da demanda.
13
Com base nestas colocações pode-se inferir que mudanças no atual
desenho são urgentes para legalização da situação dos atuais equipamentos. Além
disso, a necessidade de se tornar a aviação regional algo consolidado deve ser
planejada e ter ações concretas em conjunto com os diversos atores envolvidos, de
forma que usuários possam ter mais rotas regionais, com boa qualidade de
atendimento e a preços que possam competir com o modal rodoviário, gerando
assim uma demanda similar ao que se observa em aeroportos de maior porte.
Podemos observar, por meio do mapa abaixo, o cenário atual na qual é possível ter
uma ideia da malha aeroviária dentro do Estado de Minas:
Mapa 1: Cenário atual da aviação regular em Minas Gerais
Fonte: Escritório PELT/SETOP e anuário ANAC 2010.
1.4 Descentralização de políticas públicas aeroportuárias
O conceito de descentralização pode ser entendido de diferentes modos.
Neste trabalho foi adotado o conceito colocado por Jacobi (1983, apud
CKAGNAZAROF, 2004): “transferência de poder do centro da unidade central de
uma organização para suas unidades subalternas” (divisão de poder dentro do
aparato estatal). Significa, basicamente, dotar de competências e recursos,
organismos intermediários para que possam desenvolver suas administrações com
mais eficiência e mais próximos dos cidadãos e grupos sociais.
14
O processo de descentralização política pós-88 trouxe uma série de
consequências para a gestão das políticas públicas em âmbito nacional, estadual,
municipal e até mesmo local (ARRETCHE 1999, 2004). Uma dessas consequências
foi a necessidade de alinhamento político para execução de projetos ou programas
que exigem o uso de estratégias de indução que levem estados e municípios a
aderirem e colaborarem para execução desses programas.
Com relação às políticas ligadas ao setor aeroportuário, não é diferente –
o redesenho na esfera governamental é muito recente e, aparentemente, o atual
cenário que apresenta: concessões de aeroportos à iniciativa privada, criação de
novo órgão e redefinições de competências na esfera federal, ainda não permite ter
muita clareza de qual serão as responsabilidades dos estados e municípios.
Mesmo com as ações pós-88 que visavam “diminuir” o Estado – um
movimento chamado por alguns pesquisadores de “neoliberalismo” – o Governo
Federal ainda concentra a maior parte dos recursos1. Isso leva a acreditar que a
descentralização constitucionalmente colocada e o discurso da autonomia devem
ser observados com cuidado, uma vez que não adianta nada ter autonomia e não ter
recursos para execução (TRINDADE, 2009).
Com uma esmagadora maioria de municípios fracos financeiramente no
país (ARRECHTE, 1999), é realmente de se esperar que haja um alinhamento
político com as novas diretrizes que serão apontadas pelo Governo Federal, pois
não há como realizar as intervenções necessárias para fortalecimento das políticas
aeroportuárias de Estados e municípios sem aporte de recursos da União.
As perspectivas futuras para as Políticas Nacionais de Aviação Civil
devem apresentar clareza nas definições de competências das diversos atores, bem
como formas de descentralizar ações para estados e municípios com transparência
no repasse de recursos para adequação, melhoramentos e exploração dos
equipamentos aeroportuários.
Acredita-se que a consolidação da aviação regional tem como
condicionante a adequação dos aeroportos às novas legislações e normas e maior
autonomia do gestor por meio da descentralização política para estados e
municípios e destes para formas alternativas de exploração e operação onde são
bem vindas parcerias com o setor privado.
1
Acredita-se que a concentração de recursos é uma forma de se manter o controle e garantir o
alinhamento dos demais entes da federação e outros atores de interesse estratégico essenciais para
execução das políticas federais.
15
2 ESTUDOS E PLANEJAMENTO DO ESTADO DE MINAS FRENTE AO NOVO
CENÁRIO DE DESCENTRALIZAÇÃO
2.1 Concessões de aeroportos da União em perspectiva comparada
O Estado de Minas Gerais, por meio da Secretaria de Estado de
Transportes e Obras Públicas (SETOP)/MG – desde a criação do ProAero em 2003
vem também investindo em pesquisas e buscando inovações não só em relação a
modal aeroviário, mas em transportes de maneira geral. Especialmente em relação à
administração aeroportuária o Estado tem investido no único aeroporto sob sua
responsabilidade que é o Aeroporto Regional da Zona da Mata (ARZM) –, hoje
oficialmente denominado Aeroporto Presidente Itamar Franco.
Com investimentos de aproximadamente R$ 91 milhões de reais – desde
2001, quando começou a ser construído – o ARZM pode ser considerado um
“grande laboratório” onde foi possível acompanhar de perto o que seria uma
administração aeroportuária por parte do Estado. O aeroporto foi administrado pela
INFRAERO de 2006 a 2011 por meio de um convênio. A partir de março de 2011,
com a saída da empresa federal, é totalmente administrado e explorado e por uma
empresa terceirizada pelo Estado.
Em 2009 houve a tentativa de se realizar uma Parceria Público-Privado
(PPP) do aeroporto, algo inovador no país naquele momento. Contudo, a Autoridade
Aeronáutica Nacional não autorizou tal ação. É possível inferir que se o aeroporto
tivesse concluído o processo de PPP à época, ele seria um estudo de caso para
melhor planejamento e execução de ações relativas às atuais concessões realizadas
pelo Governo Federal. Apesar disso, os estudos e ações realizados no ano de 2009
possibilitam análises comparativas que ampliam as possibilidades no caso de
delegação de mais aeroportos para o Estado e permitem melhor análise da
viabilidade de concessão destes à iniciativa privada.
Ao se realizar uma análise comparativa sobre a Concessão do Aeroporto
de São Gonçalo do Amarante (AISGA) – RN/BRASIL, é possível constatar que pela
similaridade do objeto, o ARZM estava bem próximo dos modelos utilizados quase
dois anos depois pelo Governo Federal.
16
2.2 Planejamento e inovação das políticas públicas aeroportuárias no Governo
de Minas Gerais
Pode-se inferir que atualmente o Estado, por meio da SETOP/DIA, possui
uma base de dados satisfatória dos aeródromos que foram objeto de investimento
do ProAero. Isso significa que as condições dos demais aeródromos públicos no
Estado necessitam de atualização dos dados, principalmente quanto à estrutura,
conservação e manutenção. Esta ampliação da base de dados se dará por meio da
atualização do PAEMG – a última versão foi elaborada em 2003.
Uma base de dados completa e atualizada da malha aeroportuária no
Estado de Minas Gerais é condicionante para dar continuidade às pesquisas e
planejamento
estratégico
e
execução
das
próximas
fases
do
ProAero,
especialmente, em relação a possíveis concessões à iniciativa privada e adequação
do equipamento ao recebimento de aviação regional dentro das especificações e
normas atuais.
Ao se considerar o problema da legalização destes aeródromos por meio
de instrumentos de delegação por parte da união e necessário considerar também o
problema de conservação dos mesmos e sua condição para atender aos objetivos
do Estado para se ter uma malha aeroportuária adequada à consolidação da
aviação regional.
Com base nisso, a SETOP/DIA elencou e classificou todos os
aeródromos públicos para fins de planejamento com foco na gestão destes pelo
Estado. Em um primeiro estágio foram elencados e divididos os aeródromos de
interesse estadual e regional, com exceção do Aeroporto Internacional Tancredo
Neves em Confins, por sua peculiaridade e importância para o país. Em seguida
estes foram divididos em aeródromos de “classe 1” e “classe 2” de acordo com a
receita e despesa de cada um e com base na movimentação de passageiros (fonte:
INFRAERO e anuário ANAC, 2010). Esta etapa selecionou 32 aeródromos no
Estado, conforme mapa abaixo:
17
Mapa 2 – classificação dos 32 aeródromos no Estado, sendo 11 de interesse estadual,
“classe 1” (azul); e, 21 de interesse regional, “classe 2” (vermelho).
Ressalta-se que o planejamento relativo aos demais aeródromos será
realizado em uma próxima etapa, algo justificado pela falta de dados e informações
– o que deve ser sanado após a atualização do PAEMG. Estes aeródromos já foram
preliminarmente denominados de “interesse local” ou de “interesse social” verificada
sua importância para determinada localidade.
Importante identificar que o mapa abrange quase todas as regiões
do Estado. Esses 32 aeródromos públicos reforçam o interesse do ProAero e do
Governo de se realizar a gestão desses aeródromos por meio de delegação do
Governo Federal, levando-se em consideração a ajuda da União por meio de
repasses de recursos e administração das receitas e despesas destes aeródromos
18
pelo Estado, não descartada a possibilidade de parcerias e concessões à iniciativa
privada, talvez por meio de PPP. Um resultado preliminar, utilizando esta hipótese,
poderia assim ser apresentado:
PROAERO I
PROAERO II
PROAERO III
2003-2011
2012-2015
2016-2023
Governo
Federal
(Constitucional)
Governo
Federal
(Constitucional)
Governo
Federal
(Constitucional)
Elaboração de políticas
públicas
Governo Federal
Governo Federal +
Governo do Estado
Governo do Estado
+ Governo Federal
Regulação e supervisão
em segurança
ANAC
ANAC
ANAC
Governo Federal
Governos Federal e
Estadual
Governo Estadual
Governo Estadual +
Governo Federal
Governo Estadual +
Governo Federal
PPP e
Estadual
Governo Federal
Operador
Aeroportuário
(Estado + PPP)
Operador
Aeroportuário (PPP
+ Estado)
Municípios
Operador
Aeroportuário
(Estado + PPP) +
Municípios
Operador
Aeroportuário (PPP
+
Estado)
+
Municípios
A. Aeroportos
de Serviço
Social:
Municípios
B. Aeroportos
Regionais e
com aviação
regular: PPP
C. Aeroportos
de Serviço
Social:
Municípios
D. Aeroportos
Regionais e
com aviação
regular: PPP
Indefinido
SETOP por meio da
Diretoria Aeroviária,
em parceria com a
Secretaria
de
Aviação Civil
SETOP por meio da
Diretoria Aeroviária,
em parceria com a
Secretaria
de
Aviação Civil
Indefinido
SETOP por meio da
Diretoria Aeroviária
SETOP por meio da
Diretoria Aeroviária
Propriedade de ativos
Planejamento
Investimentos
Questões
financeiras
Receitas
aeroportuárias
Despesas
operacionais
INFRAERO
municípios
Administração e operação
aeroportuária
Fiscalização da
administração e operação
aeroportuária
Promoção da modalidade
aeroviária
e
Quadro 3: Resultado preliminar planejamento ProAero 2003 – 2023.
Fonte: SETOP/DIA
Governo
19
2.3 Desafio dos gestores públicos e relação público-privado
O atual cenário de descentralização das políticas públicas ligadas ao
setor aeroportuário, a necessidade de se realizar uma administração com baixos
custos e boa qualidade ao usuário e a implementação de voos regulares a um custo
acessível caracterizam hoje um tripé difícil de analisar. Ainda não estão definidos os
critérios e padrões a serem adotados pelo Governo Federal que permitam ter mais
clareza das responsabilidades a serem assumidas pelo administrador em âmbito
estadual e local, consequentemente, a iniciativa privada também não tem noção do
papel e do espaço que terão neste novo cenário.
A gestão por parte dos administradores vem se mostrando um grande
problema ao se constatar os altos custos da administração de um aeroporto
adequado às normas e legislações atuais. Não raro, é possível ouvir a veiculação de
discursos que colocam o aeródromo como fator de desenvolvimento economico local
e até regional, contudo, é necessário relacionar o interesse público de um
equipamento cuja manutenção é alta e sua priorização frente a outras necessidades
dos estados e municípios – isto tem se caracterizado como um verdadeiro desafio
para o gestor público.
Os gestores por meio de planejamento podem buscar planejar suas ações
de forma de haja foco nos investimentos para alcance de um objetivo claro, dentro
do interesse público de cada localidade ou município. Durante o processo de
planejamento ações que vislumbrem a participação iniciativa privada também podem
ser contempladas como possíveis alternativas para implementação e consolidação
de uma gestão de boa qualidade dos aeroportos delegados pela União.
Alternativas quanto ao tipo de operação dos aeroportos também merecem
estímulo para pesquisas, uma vez que uma solução para um determinado aeroporto
nem sempre é a mesma para os demais, a operação de aeroportos por aeronaves
de menor porte, pode ser considerada um exemplo ilustrativo, dentre outros tipos de
operação que podem apresentar grande variação.
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Muito se avançou em relação modal aeroviário no país, tanto que as
passagens a preços acessíveis e a melhoria da qualidade do brasileiro levaram
parte substancial de usuários a substituir o transporte rodoviário pelo aeroviário.
Este fenômeno abre espaço para expansão da atividade num perspeciva regional,
contudo é necessário que isto se faça mediante um planejamento conjunto e em
parceria com a iniciativa privada, a exemplo das concessões realizadas pelo
governo federal.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS A GUISA DE CONCLUSÃO
3.1 Perspectivas para o setor aeroportuário no estado de Minas Gerais
As discussões e análises apresentadas neste trabalho tiveram o intuito de
abordar um tema de grande interesse para usuários do modal aeroviário, bem como
evidenciar a necessidade de planejamento dos gestores públicos das diversas
esferas de governo. O redesenho político das ações em âmbito federal certamente
terão implicações e impactos para estados e municípios que
veem no
desenvolvimento da aviação regional a possibilidade de crescimento econômico e
melhoria da qualidade de vida na base local.
Como as normas e padrões ainda estão em fase de consolidação, após
as mudanças recentes na Política Nacional de Aviação Civil, é importante que o foco
seja voltado para pesquisas e formas de administração dos aeródromos que ainda
tem que ter sua situação legalizada, em sua grande maioria. Esta legalização
buscará melhor definição quanto à definição de papeis e responsabilidades para
gestores, especialmente, quanto à manutenção, conservação, exploração dos
aeródromos delegados.
Os desafios não se limitam somente aos altos custos de se manter e
adequar um aeródromo às normas vigentes. A busca pela ampliação e consolidação
da aviação regional necessita também de investimentos que venham a subsidiar
estratégias e ações exequíveis e adequadas a realidade de cada aeródromo.
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Acredita-se o Governo de Minas por meio da SETOP/DIA esteja no
caminho certo quanto ao planejamento de ações que venham a nortear a política
aeroportuária estadual, na busca de se ter uma malha aeroportuária consolidada
no Estado.
Por fim, este artigo não esgota o tema e abre possibilidade de
aprofundamento em um assunto de grande complexidade, quando abordado pelo
viés da gestão pública. Futuros estudos e pesquisas certamente surgirão quando os
órgãos federais definirem normas e padrões para delegação e concessão dos
aeródromos públicos e as discussões sobre os impactos e estudos de caso poderão
ser mais pragmáticos.
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AUTORIA
Rubens da Trindade – Assessor da Diretoria de Infraestrura Aeroportuária / Secretaria de Estado de
Transportes e Obras Públicas do Estado de Minas Gerais – SETOP/DIA.
Endereço eletrônico: [email protected]