Instituto Brasileiro de Educação
Ensino de Língua Portuguesa – Morfologia e Linguística
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Gestão Escolar Integradora e Gestão de Pessoas – Fundamentos da Administração Escolar
FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO
ESCOLAR
GUIA DE ESTUDO 1
PROFESSOR (A): COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA
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SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................. 03
2. EDUCAÇÃO / ADMINISTRAÇÃO ................................................................ 04
2.1. Origens da Administração .......................................................................... 05
2.2. Princípios da Administração ...................................................................... 07
2.3. Surgimento da Administração escolar no Brasil ........................................ 09
2.4. A função crítica da administração escolar ................................................. 16
3. CARACTERÍSTICAS DE UM BOM ADMINISTRADOR .............................. 17
4. A NATUREZA POLÍTICA DO ADMINISTRADOR ESCOLAR ..................... 20
5. MODALIDADES DE ESCOLHA DO DIRETOR DE ESCOLA .................... 23
6. REFERÊNCIAS CONSULTADAS E UTILIZADAS ...................................... 29
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Gestão Escolar Integradora e Gestão de Pessoas – Administração Escolar
1. INTRODUÇÃO
Bem vindo ao curso de capacitação Em Administração Escolar que tem como
objetivo geral proporcionar conhecimentos teóricos e práticos que subsidiem a
prática do diretor de escola, focando a educação básica, ou seja, Ensino
Fundamental e Ensino Médio, tomando como base as concepções contemporâneas
para uma gestão autônoma e democrática.
O curso está dividido em quatro apostilas sendo que a primeira será:
Apostila 1 – Fundamentos da Administração Escolar: educação /
administração; origens da administração; princípios da administração; surgimento da
administração escolar no Brasil; a função crítica da administração escolar;
características de um bom administrador; a natureza política do administrador
escolar; modalidades de escolha do diretor de escola.
Esclarecemos dois pontos importantes.
Primeiro: este trabalho não é original, trata-se de uma reunião de materiais e
pensamentos de autores diversos que acreditamos, fornecem o essencial para o
curso em epígrafe.
Questionamentos e dúvidas podem surgir ao longo desse caminho, e muito
embora tenhamos como missão abrir os horizontes, levá-los a se tornarem
especialistas na questão, pedimos desculpas por essas lacunas que possam surgir,
no entanto, deixamos ao final da apostila uma lista de referências bibliográficas
consultadas e utilizadas onde poderão pesquisar mais profundamente algum tema
que tenha chamado atenção ou a desejar.
Boa leitura e bons estudos a todos!
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2. EDUCAÇÃO / ADMINISTRAÇÃO
Nossa proposta neste curso passa pelo básico, ou seja, definir educação,
administração (mostrar sua evolução) e esta voltada para a escola com o objetivo de
levá-los a perceberem que buscamos neste século XXI uma escola pautada na
autonomia, na democracia e na liberdade não esquecendo evidentemente que
sempre em prol de uma educação de qualidade.
O diretor de escola precisa ter uma visão do conjunto e das partes que
compõem o universo que vai gerenciar. Ele precisa desenvolver competências e
habilidades, precisa entender de planejamento, organização, de execução, de
controle, de avaliação, de perseverança e de liderança.
Como diz Gilda Lück (2008), ser um líder bem-sucedido, em qualquer
instituição, é um grande desafio e ao mesmo tempo, encontrar líderes verdadeiros
para gerenciar processos – sejam eles administrativos ou pedagógicos – não é fácil.
Encontrar pessoas que saibam usar a posição e o poder que um gestor tem em suas
mãos, com sabedoria, é uma tarefa complicada.
É preciso ter visão, pois esta é a questão mais fundamental de valores,
aspirações e metas de cada um de nós enquanto gestores de uma escola. O ato de
gerir
pode
e
deve
ser
aprendido.
Ele
não
acarreta
privilégios
e
sim
responsabilidades
Em uma unidade escolar, normalmente, o diretor assume o papel de
coordenador das atividades gerais da escola e, nesse sentido, assume um conjunto
de responsabilidades a serem partilhadas com os diferentes segmentos da escola.
Há alguns anos, o diretor centralizava em suas mãos a tomada de decisões e pouco
partilhava com as comunidades local e escolar. A complexidade das tarefas de
gestão e organização da escola, o avanço teórico-prático da educação e de sua
gestão, a democratização das relações escolares e a rediscussão das formas de
escolha dos diretores começam a interferir nessa lógica tradicional de gestão. Isso
quer dizer que a organização e a gestão da escola passam a ser assunto dos
diferentes segmentos que compõem as comunidades local e escolar. Nesse cenário,
questões como avaliação educacional, planejamento escolar, calendário, projeto
político-pedagógico, eleições, festas e muitas outras atividades e decisões contam
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com a participação cada vez maior dos pais, dos estudantes, dos professores, dos
funcionários, entre outros (BRASIL, 2004).
Essas mudanças acarretam a necessidade de se pensar o processo de
organização e os mecanismos de participação na escola e, ainda, de estruturar a
gestão com a participação de outros membros além do diretor, como veremos ao
longo das demais apostilas.
Pois bem, discorrer sobre os fundamentos da administração escolar requer,
mesmo que rapidamente, abrir um pequeno espaço para falar do nascimento e
evolução da administração de maneira geral, pois é daí que se originou o cargo ou
função do administrador escolar.
A construção do nosso pensamento levará às necessidades impostas pelo
mundo globalizado que preconiza uma escola autônoma e democrática, assunto
este que será visto em maior profundidade na terceira apostila do curso, voltada
justamente para os instrumentos e as instâncias de uma gestão democrática na
escola.
Por hora vamos nos ater às origens da administração, definições, importância
e competências necessárias ao administrador escolar.
2.1 Origens da Administração
Historicamente, no século XVII, o aparecimento de problemas empresariais
levou ao surgimento de algumas teorias econômicas, mas que naqueles tempos só
tinham bases empíricas, ou seja, apenas em experiências, nada comprovado
cientificamente.
No século XVIII, os economistas liberais conseguiram aceitação e apoio às
suas ideias que prescreviam ser a vida econômica afastada da influência do Estado,
uma vez que o trabalho sugeria princípios econômicos, bem como a mão de obra
(FARIA, 1994, p.8).
Adam Smith (1723-1790), o criador da Escola Clássica de Economia
enfatizava o princípio da especialização e a necessidade de racionalizar a produção
através de referências feitas em seu livro “A Riqueza das Nações” (1776). Para ele,
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era clara a função do planejamento e da organização no que se refere à
Administração. Pode-se dizer que preconizou o estudo dos tempos e movimentos,
desenvolvidos mais tarde por Taylor.
Em 1835, Samuel P. Newman em seu livro “Elementos de Economia Política”,
afirmava que o administrador deveria ser uma combinação de várias qualidades
dificilmente encontradas em uma única pessoa, assinalando o planejamento, arranjo
e condução de diferentes processos de produção como funções da Administração, e
com isto, o liberalismo estabeleceria a livre concorrência, a qual criou conflitos
intensos especialmente na área social devido à economia capitalista que se baseava
no individualismo (FARIA, 1994, p.9).
Já na segunda metade do século XIX, o liberalismo econômico começou a
perder influências à medida que o capitalismo cresceu. O socialismo e o
sindicalismo começaram a ser os novos focos de influência, encaminhando o
capitalismo para o aperfeiçoamento de todos os setores de produção da
remuneração justa, iniciando a implantação de métodos e processos de
racionalização do trabalho.
Portanto, resultando de todas essas colaborações, a Administração passa a
ser enfocada sob uma série de aspectos, cada um deles gerando uma teoria que
serão analisadas mais adiante.
Primeiro vamos conceituar administração pela ótica de alguns autores
renomados na área, como por exemplo, Kwasnicka (1990, p.17) que define
administrar como um processo integrativo da atividade organizacional que permeia
nossa vida diária. Para ele, essa necessidade de administrar surge do confronto
entre as variáveis que compõem uma atividade formalmente estruturada, como
recursos materiais e humanos, tecnologia, restrições ambientais, entre outros.
Administrar não se restringe apenas às indústrias, lojas ou escolas. Até
mesmo num núcleo familiar há o requerimento de certo grau de administração,
porém, quanto maior o nível de complexidade de uma atividade definida pelo grupo
formal, maior a necessidade de se aprofundar nos conhecimentos da ciência
administrativa.
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Para Faria (1994, p.XVIII) administrar “é a condução racional das atividades
de uma organização, cuidando do planejamento, da organização, da direção e de
controle dessas atividades, com vista a alcançar os objetivos estabelecidos”.
É fácil concluir que sem administração seria impossível a existência das
organizações e por conseguinte, das escolas, visto que elas também são
organizações que utilizam recursos materiais, recursos humanos e têm um objetivo a
atingir.
2.2 Princípios da Administração
Segundo Kwasnicka (1990, p.18) no início do século XX, os princípios que
norteavam a Administração eram muito rígidos, tendo no proprietário da empresa, o
dono absoluto da verdade e as decisões vindo sempre de cima para baixo. O
objetivo primordial era produzir sempre mais, com mais eficiência e que o lucro fosse
igualmente maior. Com o final do século XX e proximidades do século XXI,
observou-se uma modificação dos conceitos e o estabelecimento de novas
premissas. Hoje observamos claramente que há maior flexibilidade e todos
trabalham em torno de um objetivo comum, com tendências modernas, tendo como
bases as seguintes filosofias:
 Todos os membros da organização participam da sua administração, uma vez
que estão relacionados com pelo menos uma atividade;
 A autoridade e responsabilidade são divididas, sendo o poder conquistado na
base da competência, da realização e da interação, e não imposto;
 As pessoas são valorizadas, sem discriminação, uma vez que a organização
tem necessidade de pessoal técnico e administrativo;
 Não
existem
regras
administrativas
que
possam
ser
aplicadas
automaticamente a todos os problemas. Assim como as situações mudam, os
princípios da administração precisam mudar também para enfrentar as novas
condições (KWASNICKA, 1990, p.19).
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Ainda segundo Kwasnicka (1990, p.19) uma organização é parte integrante
de um sistema maior e depende do intercâmbio mantido com esse sistema, ou seja,
ela não é auto-suficiente para se manter.
Para Chiavenato (1997, p.6) a administração não é uma ciência exata, ela
trata entre outras coisas, do comportamento humano, portanto não pode se basear
em leis rígidas e inflexíveis. Deve se basear em princípios flexíveis, e estes vem a
ser as condições ou normas dentro das quais o processo administrativo deve ser
aplicado e desenvolvido. Partindo dessa conceituação para Chiavenato, os
princípios gerais da Administração são:
 Dinâmicos – vivem em constante mutação pela influência do ambiente.
 Gerais – princípios da administração não são estabelecidos rigorosamente
como os das ciências físicas, porque dependem do comportamento humano.
 Relativos – princípios administrativos não podem ser tomados como regras
absolutas em todas as situações.
 Inexatos – princípios administrativos são relacionados com o caos e procuram
dar ordem a ele, regulando o comportamento dos envolvidos.
 Universais – os princípios podem ser utilizados em qualquer tipo de
organização (CHIAVENATO, 1997, p. 6).
Partindo da premissa acima, e baseando nossa vida em um tempo onde
impera um ambiente de competição e de constantes mudanças, a administração
tornou-se uma das mais importantes áreas da atividade humana, tendo por tarefa
básica, fazer as coisas por intermédio de pessoas (CHIAVENATO, 1997, p.7).
2.3 Surgimento da Administração Escolar no Brasil
O sentido da palavra educação se originou do termo latino “educere”, que
significa conduzir, criar e sustentar. Ao longo do seu desenvolvimento histórico,
adquiriu novo significado e associações, a exemplo da Grécia Antiga, onde a palavra
latina citada se transformou em sinônimo do conceito de escola. O elo criado entre
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educação e escola permitiu o nascimento de uma nova instituição ocidental
dedicada ao trabalho e ensinamento de crianças e jovens (GHIRARDELLI JR, 2008).
A escola no seu percurso histórico foi marcada pela necessidade de
organização. Neste contexto que se associa à relação entre educação e
administração. O nascimento histórico de uma Filosofia administrativa caminha lado
a lado com a própria história da administração pública. O sentido histórico do termo
administração nasce com as transformações econômicas, sociais e políticas de
várias culturas. A administração, assim como a educação se transformou;
abandonaram as primeiras regras de organização, baseadas na família, na religião e
no exército e construíram novos mecanismos e metodologias de organização
institucional, principalmente a partir da Revolução Industrial, ocorrida na Europa do
século XVIII (KWASNICKA, 1990).
A perspectiva que relaciona educação e administração se constrói por meio
de caminhos interligados. Segundo Vitor Paro (2006, p. 7) “se administrar é utilizar
racionalmente os recursos para a realização de fins determinados, administrar a
escola exige a permanente impregnação de seus fins pedagógicos na forma de
alcançá-los”.
A administração escolar não se limita ao fato de se apropriar de metodologias
e estudos administrativos provindos de instituições empresariais e aplicá-las
diretamente à educação. A relação entre administração e educação tem a proposta
de viabilizar recursos às necessidades da escola, destinados em investir em
materiais pedagógicos como bibliotecas e livros; investir na estrutura física; na
construção do aprendizado e do conhecimento crítico e possibilitar o incentivo à
formação continuada dos profissionais da educação (PARO, 2006).
A escola, no seu decorrer histórico utilizou vários pensamentos provenientes
das teorias administrativas, muitas das vezes aplicadas em empresas e instituições
financeiras. Embora haja a troca de conhecimentos entre escola e teoria
administrativa na condução da organização escolar, torna-se necessário uma série
de adaptações, porque a administração empresarial e a educação possuem papéis
distintos para a história social. A educação não se reduz a uma simples relação
entre capital e trabalho; o pensamento educativo e sua aplicação têm o
compromisso de transformar, transmitir o saber, formar e preparar o homem para o
trabalho e viver em sociedade (RODRIGUES, 2008).
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Avançando um pouco no tempo, observamos anos 1990 que as novas
políticas educacionais trocaram o termo administração, tradicional, em pouco em
desuso, pelo termo “gestão”, que Falsarella (2006) e outros autores acreditam ser
mais abrangente. Essa substituição seria resultante de uma maior exigência de
participação dos educadores e dos usuários da escola na “gestão democrática”,
levando à interpenetração das dimensões pedagógica e política na questão
administrativa.
De acordo com Lück (2001), não se trata da simples troca de um termo pelo
outro, porém da proposição de um novo conceito de organização educacional que
abrange a dinâmica do trabalho da escola como prática social. Não que a gestão
deprecie a administração, mas ela a supera, pois abrange uma série de concepções
que esta última não abarca, tais como a democratização da tomada de decisões, a
elaboração coletiva do projeto pedagógico, a compreensão do aspecto dinâmico e
conflitivo das relações interpessoais, o entendimento de que a escola é uma unidade
social que exige a atuação da liderança no sentido de coordenar o esforço
simultâneo dos sujeitos envolvidos na busca dos objetivos traçados conjuntamente.
De qualquer forma, mais importante que mudar o termo é mudar a concepção
sobre o papel do diretor escolar, dentro de uma concepção de escola como
instituição voltada para uma prática social comprometida com as necessidades de
toda a população.
Voltemos nossa atenção para a compreensão da teoria da administração
escolar que tem como ponto de partida a análise da origem histórica da
administração e da gerência empresarial, da qual a administração escolar é
desdobramento.
A gerência, da forma como é concebida hoje, surgiu da necessidade de
controle sistematizado sobre o processo produtivo na sociedade capitalista, na
passagem do modo artesanal para o modo industrial de produção. O controle da
produção, no capitalismo, assume nova finalidade: a racionalização do processo
produtivo tendo em vista a eficiência na reprodução do capital (máximo lucro com
mínimo gasto) (FALSARELLA, 2006).
O trabalho passa a ser assalariado. A força de trabalho passa a ser comprada
e vendida tendo como medida o número de horas prestadas a uma organização,
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visando fundamentalmente a prosperidade do empreendimento. A tecnologia, que
era estacionária, passa a dinâmica e revolucionária, exigindo uniformidade e ritmo
de produção.
E a teoria geral da administração como fundamento da administração escolar,
onde entra?
A teoria da administração científica é fruto do racionalismo, sendo que os
primeiros teóricos a tratar do assunto foram Frederick Winslow Taylor (engenheiro
norte-americano, 1856-1915) e Henri Fayol (engenheiro francês, 1841-1925), no
princípio do século XX.
Taylor sistematizou os princípios da organização do trabalho, estabelecendo
as funções de planejamento, supervisão e execução, a ideia de hierarquia dentro da
empresa e a realização do trabalho por tarefas.
Sua obra foi completada por Fayol, que centrou suas preocupações no
trabalho do administrador, levantando princípios de administração, dentre os quais a
ideia de que “existe um homem certo para cada lugar”, legitimando desta forma a
noção de que “uns nascem para administrar e outros para executar” (em outras
palavras, uns nascem para mandar e outros para obedecer) (FALSARELLA, 2006).
Na educação, o primeiro trabalho surge em 1913 com Franklin Bobbit, que
aplica os princípios de Taylor à administração da escola, definindo a função do
diretor como “identificador e distribuidor das tarefas inerentes à organização
escolar”.
No Brasil, Querino Ribeiro, em 1938, escreve trabalho pioneiro sobre o
fayolismo na administração da escola pública.
A partir de estudos sobre relações humanas, na década de 1930, Elton Mayo
introduz novas variáveis à já sistematizada teoria da organização formal. São os
componentes da organização informal, tais como motivação, liderança, satisfação no
trabalho e moral. Na educação surgem trabalhos que destacam a necessidade da
vivência de valores democráticos nas relações internas da escola.
No entanto, é só a partir de estudos sobre o comportamentalismo (em torno
dos anos 1950) que se aprofunda a preocupação com a construção da “teoria da
administração educacional”, derivada de princípios gerais que pretensamente
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pudessem ser aplicados à ação administrativa em qualquer tempo e em qualquer
espaço. Há a substituição do enfoque normativo e prescritivo pelo analítico e
experimental (FALSARELLA, 2006).
Vale lembrar que, para o comportamentalismo, o comportamento humano é
observável,
mensurável
e
pode
ser
reproduzido
e
moldado
através
de
condicionamentos ou estímulos positivos ou negativos.
As contribuições anteriores não passavam de mera transposição da teoria
geral da administração para o âmbito da organização escolar. Agora, alguns
problemas específicos da administração educacional são apontados: a inexistência
de um significado claro sobre o que é a teoria da administração escolar e a falta de
comunicação entre teóricos e práticos para a conciliação de diferentes pontos de
vista.
A base sociológica é trazida pela teoria funcionalista, tomada como
fundamento da teoria geral da administração. Para o funcionalismo, a ordem social
se deriva de uma ordem natural. Os fatos sociais, para os funcionalistas, existem
como “coisas”, são externos e anteriores ao homem, que nasce e é educado numa
sociedade já dada. A organização social é um conjunto harmonioso de partes que
buscam o equilíbrio. A unidade é garantida pela identidade de valores, mantida
através da socialização e da coerção; o conflito é visto como uma anormalidade,
uma disfunção e não como algo natural nas relações humanas. A administração
passa a ser vista, então, como ciência aplicada: sua prática consiste na aplicação de
teorias dos pesquisadores.
Todas as correntes citadas têm em comum a seguinte visão:

a administração originou-se da complexificação do trabalho decorrente de
uma evolução (a ordem capitalista);

a divisão do trabalho é intrínseca à própria natureza humana e não um
produto das relações sociais de determinada época e local.
São posturas teóricas a-históricas e a-valorativas que não estabelecem
relações entre a origem da administração com os fatos históricos que a geraram.
Assim, teorias situadas em um determinado tempo e espaço (Estados Unidos, fins
do séc. XIX e início do XX) são entendidas como universais, exportadas como
modelos e contribuem para a manutenção da dependência cultural e econômica.
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Sobre as bases ideológicas da teoria da administração encontramos respaldo
em Chauí (1984) inferindo que a ideologia é a forma pela qual os interesses da parte
mais forte e poderosa da sociedade ganham a aparência de interesses de toda a
sociedade.
Do ponto de vista marxista, a história não é o desenvolvimento de ideias, mas
o das forças produtivas. Não é a ação dos Estados e dos governantes, mas a luta de
classes, que move a história. A história não é a história das mudanças de regimes
políticos. São as relações de produção que determinam as forças políticas da
dominação (CHAUÍ, 1984).
Não se trata de supor que a classe social dominante se reúna para decidir
uma
ideologia
por
“pura
maquinação
diabólica”.
A
ideologia
surge
da
“representação” que os homens constroem sobre sua prática social. No caso da
sociedade capitalista, a ideologia surge quando as ideias da classe dominante se
tornam ideias e representações de todas as classes sociais, de modo que a classe
que domina no plano material domina também no plano das ideias, sem que haja
uma percepção clara sobre isso por parte dos envolvidos. Assim, a ideologia é um
conjunto lógico, sistemático e coerente de representações (ideias e valores) e de
normas ou regras (de conduta) que indicam e prescrevem aos membros da
sociedade o que devem pensar e como devem pensar, o que devem valorizar e
como devem valorizar, o que devem sentir e como devem sentir, o que devem fazer
e como devem fazer. Ela é, portanto, um corpo explicativo (representações) e prático
(normas, regras, preceitos) de caráter prescritivo, normativo, regulador, cuja função
é dar aos membros de uma sociedade dividida em classes uma explicação racional
para as diferenças sociais, políticas e culturais, sem jamais atribuir tais diferenças à
divisão da sociedade em classes, a partir das divisões na esfera da produção. Pelo
contrário, a função da ideologia é a de apagar as diferenças de classes e de
fornecer aos membros da sociedade o sentimento de identidade social, encontrando
certos referenciais identificadores de todos e para todos, como, por exemplo, a
Humanidade, a Liberdade, a Igualdade, a Nação, ou o Estado (CHAUÍ, 1984, p.113).
Dessa forma, o conjunto das ideias e ideais de uma determinada classe
dominante é usada para disseminar sua legitimidade em relação às demais classes
sociais. A ideologia tem a função de camuflar as diferenças de classe, incluindo um
sentido universal de igualdade. A busca por explicações racionais para a
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desigualdade, a exploração e a dominação, faz com que elas sejam naturalizadas,
isto é, que pareçam naturais e justas.
Dentro de uma perspectiva marxista, a teoria da administração surge como
um conjunto de representações oriundas da necessidade de justificar o novo modo
de produção que tira do trabalhador o controle de seu próprio trabalho e, portanto,
desumaniza-o, em nome da máxima produtividade, apresentada como objetivo do
próprio homem. As relações sociais passam a ser representadas por estas ideias,
omitindo-se que tais relações só se explicam pela natureza do processo produtivo
que o gerou. Essa ocultação da origem é o elemento que permite caracterizar a
teoria geral da administração como ideológica (FALSARELLA, 2006).
Além disso, o conjunto das prescrições e normas para a realização do
trabalho fundamenta a crença de que só existe uma única maneira correta de fazer
as coisas. Assim, a ideologia adquire sua “forma real” através da prescrição de
normas. A teoria geral da administração serve à sociedade capitalista, cujo último
objetivo é o lucro, justificando-se pela busca da eficácia da organização, que é
apresentada como objetivo também do trabalhador.
A ideia de que a “prosperidade da empresa é a prosperidade do trabalhador”
oculta a impossibilidade dessa identificação: a prosperidade da empresa implica na
diminuição do custo de produção, inclusive da mão de obra, que deve ser explorada
ao máximo e é descartável quando não mais necessária ou substituível por outra
mais barata ou por equipamentos.
Mesmo a Escola de Relações Humanas, pela manipulação das ciências do
comportamento, tem em vista a eficácia do processo produtivo: a habituação do
trabalhador ao trabalho alienado e alienante, através da motivação, envolvimento,
satisfação no trabalho e da cooperação, sempre dentro da ótica interna da empresa,
nunca desvelando as relações econômicas mais amplas que estão subjacentes.
Tenta-se mostrar a empresa como uma “grande família feliz”, em que todos têm os
mesmos interesses e cooperam harmoniosamente. As diferenças e conflitos são
ocultados e o particular é apresentado como universal. Por tudo isso, a ideologia é
entendida como “a lógica da ocultação”.
Todas essas teorias são a base da divisão do trabalho entre os que planejam
e os que executam nos modernos sistemas educacionais e dentro da escola.
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Voltando-nos para a ótica interna da escola, vemos que a teoria das organizações
nega a ação política do administrador educacional em nome da racionalidade
científica. Isso é bastante conveniente para o sistema político, pois justifica a
alienação do administrador (e dos demais profissionais da escola e seus usuários)
das decisões da política educacional e faz dele um executor de decisões oriundas
de instâncias superiores de deliberação (FALSARELLA, 2006).
A busca de eficiência da organização escolar é vista como um problema
interno da escola, omitindo-se os condicionantes histórico-sociais da situação
escolar, de seus trabalhadores e dos que a utilizam. A visão do administrador é
desviada dos reais problemas, que só se definem a partir da inserção da instituição
escolar em seu contexto social, político e econômico, portanto, nas suas relações
com a totalidade. Não se trata, enfim, de negar a contribuição de teóricos como
Taylor e seus contemporâneos, mas de compreender o caráter histórico e as
limitações de suas propostas.
2.4 A função crítica da administração escolar
A administração ou gestão escolar, para assumir uma função crítica, deve
retomar alguns pontos:
1. A administração escolar tem sua especificidade, relacionada à própria
educação: ela forma pessoas em sua totalidade e não produtos que devem
apresentar determinadas competências para ajustar-se à sociedade; pessoas
não só se ajustam, mas também mudam a sociedade;
2. A natureza do processo educativo não se confunde com a natureza do
processo produtivo. Ela não se fundamenta na racionalidade funcional, na
hierarquia, na impessoalidade, mas nas relações entre sujeitos;
3. Ao se aceitar a possibilidade de transformação do sujeito que aprende, do
sujeito que ensina, da situação escolar e da situação socioeconômico (e não
apenas a reprodução das relações visando ajustamento e conservação das
coisas como estão), emerge a politização da ação educativa, com base na
busca da democratização do saber.
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Assim, a teoria deixa de ser um conjunto de verdades prontas e
inquestionáveis, elaboradas por uma elite do saber, para ser um conjunto de
proposições que resultam do confronto do sujeito com o objeto, numa dada época e
numa determinada situação. Ela é parcial, dinâmica, histórica, fruto de uma
construção coletiva e do confronto com situações reais (FALSARELLA, 2006).
O administrador ou gestor escolar é, antes de tudo, um educador, voltado
para a organização do trabalho na escola como um coordenador de pessoas
independentes, capazes de decidir juntas sua ação.
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3. CARACTERÍSTICAS DE UM BOM ADMINISTRADOR ESCOLAR
Segundo Prado e Prado (2001) o administrador escolar deve conhecer antes
de tudo os fundamentos da ciência administrativa.
A administração escolar como ciência, interessa-se em descrever, explicar,
analisar e predizer fenômenos da organização e o comportamento humano, na
medida em que estão relacionados com a realização dos objetivos organizacionais.
A abordagem científica da Administração Escolar é a que visa a competência técnica
e política para a ação. O enfoque dessa abordagem está voltado para a identificação
e articulação de princípios que tenham ampla aplicação na administração nos dias
atuais.
Aqueles que buscam uma ciência de administração, terão que examinar as
variáveis em relação à causa e efeito, de modo que possam encaminhar e
desenvolver proposições de ação para guiar, com maior eficiência, o comportamento
administrativo, dentro do perfil delineado pela sociedade, neste novo tempo.
Estamos vivendo um momento singular de refinamento das ações educativas,
em que o diretor pode ser o mais forte aliado da comunidade escolar na implantação
dos padrões de qualidade, na formação de alunos, na competência dos professores
e demais servidores (PRADO; PRADO, 2001).
A função primordial do administrador escolar, baseada na liderança e
competência, é manter a escola em atividades harmoniosas, participativas e
produtivas, delegando, acompanhando e exigindo tarefas, com autenticidade e
ponderação, transformando o discurso em ação.
O Administrador Escolar deve ser articulador administrativo, tem que ser líder,
possuir visão global capaz de avaliar as especificidades da escola, recursos
humanos, materiais e financeiros.
A administração que tínhamos até uma década atrás se organizava em uma
estrutura piramidal e linear, se caracterizando por um poder concentrado, pela
divisão de trabalho, pelo controle centralizado, por uma gestão autocrática e
incompetente para gerir o sistema, tanto por isso e para corresponder aos anseios
da comunidade, foi necessário buscar a gestão participativa.
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A
estrutura
organizacional
apresentada
em
organogramas
verticais
praticamente desapareceu, dando lugar à organização atomizada e holográfica. No
sistema
organizacional
modular
as
unidades
são
mais
autônomas
e
descentralizadas, não significando que estejam livres de controle. Ele existirá, mas
restrito ao mínimo indispensável.
Outra característica básica para a competência do Diretor para a atualidade é
a visão estratégica. O produto do planejamento estratégico não é um plano, nem um
conjunto de planilhas e tabelas, nem mesmo uma nova metodologia de análise. São
resultados compatíveis com a missão e os objetivos organizacionais. Nascem para
estabelecer um sentido, uma direção e, não, para implantar mais burocracia.
Três habilidades são básicas para o administrador escolar:
1º. Habilidades organizacionais,
2º. Habilidades de comunicação, interação e,
3º. Características individuais próprias.
O bom Diretor será aquele que administra procurando sempre adquirir
competência técnica e política para exercer a gestão participativa, atomizada e
holográfica. Segundo Motta (1995), visão estratégica é a palavra de ordem.
A ideia de visão estratégica refere-se ao conjunto de decisões fixadas em um
plano emergente. Visão estratégica, lida com incerteza, com riscos e variações
intensas.
Ao Diretor é importante a compreensão de que o conflito é inerente e
inevitável na organização escolar, é acompanhada da visão da importância da
função do conflito e da crença de da escola, é que o Diretor canaliza os conflitos
para o crescimento da equipe.
Líderes que se posicionam como donos da verdade pronta e acabada,
acabam isolando a escola do sistema. O líder realiza grande parte de seu trabalho
no grupo, onde assume uma atitude crítica, colabora e está aberto para aceitar
diferenças e superar suas próprias convicções.
Segundo Vianna (1986), a administração escolar é baseada no comando,
direção e controle das ações educativas. Os principais fatores que integram o
processo administrativo são: o humano, o estrutural e o econômico.
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As
funções
do
administrador
líder
são:
planejamento,
organização,
coordenação, controle e direção.
De acordo com Motta (1995), a habilidade Administrativa se desenvolve na
medida em que o dirigente permite adequar novas ideias.
Não basta querer administrar. Administração é uma ciência e também uma
arte. A comunidade clama por um diretor que exerça, com competência, a liderança
do grupo. Esse novo Diretor deverá ter algumas características básicas:
 um diretor líder.
 um diretor educador.
 um diretor cultivador de valores.
 um diretor como exemplo.
 um diretor negociador.
 um diretor articulador pedagógico.
 um diretor articulador político e administrativo (PRADO; PRADO, 2001).
4. A NATUREZA POLÍTICA DO ADMINISTRADOR ESCOLAR
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Souza (2006) compreende a gestão escolar como um processo político, de
disputa de poder, explicitamente ou não, através do qual as pessoas que agem
na/sobre a escola pautam-se predominantemente pelos seus próprios olhares e
interesses acerca de todos os passos desse processo, com vistas a garantir que as
suas formas de compreender a instituição e os seus objetivos prevaleçam sobre os
dos demais sujeitos, a ponto de, na medida do possível, levar os demais sujeitos a
agirem como elas pretendem.
A gestão é a execução da política, é por onde a política opera, é por onde o
poder se realiza.
Não é possível separar a administração do governo, como é impossível
separar a prática da teoria. A oposição tradicional entre direito constitucional e direito
administrativo, ciência política e ciência administrativa, política e administração
procura mostrar um mundo onde a execução está absolutamente separada da
decisão, em nível dos que exercem o poder. Essa representação que busca
neutralizar a administração é desmentida todos os dias na real relação de
dominação (MOTTA, 1986, p. 41).
Nesse sentido, a gestão é sempre um processo político, pois é uma
“atividade-meio da política” (Motta, 1986, p. 40), que lida diretamente com as
relações de poder “à medida em que poder se delega. Isto significa que,
intermediária ou não, ela age como sistema de poder” (MOTTA, 1986, p. 49).
Não parece possível entender a ação administrativa isoladamente do poder
que está sempre presente nela. Poder esse que se verifica nas relações escolares
(pedagógicas, administrativas propriamente ditas, institucionais, etc.) e através do
qual o controle sobre a instituição na busca de tais ou quais objetivos se faz
(TEIXEIRA, 1961, p. 85). Isto é, o controle sobre o poder escolar garante a definição
dos ideais sobre os quais se edificarão os processos de gestão e, ao mesmo tempo,
a própria gestão é um processo de busca, conquista, disputa e/ou diálogo e
socialização do controle desse poder de decisão sobre os rumos que a instituição
seguirá. A coordenação da política escolar é, em última análise, o objeto da gestão
escolar. A face política da gestão se expressa nos conflitos entre os que detêm o
poder de decisão e a população, e isto quer dizer que a dimensão política presente
em todo processo de gestão não será encoberta pelas suas especificidades
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técnicas, tão lembradas pelos dirigentes de qualquer processo administrativo
quando desejam descaracterizar sua atuação como política (ARROYO, 1979).
É certo que há especificidades técnicas na função de dirigente escolar, pois a
direção é aqui também compreendida como uma função desempenhada na escola,
com a tarefa de dirigir a instituição, todavia, através de um conjunto de ações e
processos caracterizados essencialmente como político-pedagógicos.
A função do diretor é a de coordenar o trabalho geral da escola, lidando com
os conflitos e com as relações de poder, com vistas ao desenvolvimento mais
qualificado do trabalho pedagógico. O diretor é o coordenador do processo político
que é a gestão da escola, é entendido como o executivo central da gestão escolar.
Essa ênfase na face política da função do diretor escolar é crescente,
especialmente entre os autores que defendem a tese do provimento desta função
por eleições e isto decorre do reconhecimento da necessidade de se “assumir o
caráter político da gestão da escola como não contraditório ao exercício da direção
da mesma” (CAMARGO; ADRIÃO, 2003, p. 32).
Esta função tem uma natureza política porque seu objeto é a gestão escolar,
cujo conceito é um processo político. O que significa que o que o diretor da escola
faz é desenvolver ações que se classificam essencialmente como políticas, pois no
seu epicentro estão processos de disputa de poder: “A administração escolar
configura-se, antes do mais, em ato político, na medida em que requer sempre uma
tomada de posição” (DOURADO, 2000, p. 82).
Mas, a política desenvolvida pelo diretor é a política pedagógica, que opera
no âmbito das relações de poder, mas conhecendo a realidade educacional e
escolar, na sua razão pedagógica.
Vitor Paro (1995), abordando outra face do mesmo problema, observa o uso
político da função de diretor pelo sistema de ensino, quando transfere a ele a função
de gerente, de controlador do trabalho escolar. A possível contradição entre ser
porta-voz das pessoas da comunidade escolar, de um lado, e preposto do estado,
de outro, parece ser ponto importante. Esta contradição encerra a compreensão da
natureza política da função, pois a presença do diretor no centro da escola permite
que ele seja considerado como alguém que está constantemente lidando com as
relações de poder, portanto, como um sujeito político, antes de tudo.
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Como servidor público, o diretor é um burocrata, no sentido weberiano do
termo. E é sua função, dentre outras questões, fazer a interlocução entre o Estado e
a comunidade escolar e, como tal, exerce um papel de uma liderança local. Não são,
então, naturezas distintas. Em especial, quando se trata de diretor eleito pela
comunidade, pois como tal “o diretor se vê instado, (…), a conciliar os interesses dos
membros da comunidade escolar que o elegeram com os do governo que o
nomeou” (MENDONÇA, 2004, p. 222) e, para tanto, domínios diferentes são
requeridos.
Essas discussões não se encerram nunca, levantam a cada novo pensar,
novos questionamentos, posições e novas reflexões.
Queremos que entendam que os processos de formação dos educadores
(básica e continuada) e dirigentes escolares devem considerar a democratização do
ensino e a eleição direta para ampliar a compreensão desses sujeitos sobre a
realidade da gestão escolar, na qual infelizmente a política escolar parece centrada
fortemente na figura do diretor, e é por ele articulada de maneira a consensualizar o
máximo possível entre os interesses da comunidade e as disposições dos sistemas
de ensino, em uma rotina que parece ser de escape às obrigações pedagógicas e
de uso dos recursos e conhecimentos administrativos para a manutenção da
centralização do poder (SOUZA, 2006).
5. MODALIDADES DE ESCOLHA DO DIRETOR DE ESCOLA
Variadas são as formas e as propostas de acesso à gestão das escolas
públicas historicamente utilizadas no sistema educacional brasileiro. Entre elas
destacam- se:
1. Diretor livremente indicado pelos poderes públicos (estados e municípios);
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2. Diretor de carreira;
3. Diretor aprovado em concurso público;
4. Diretor indicado por listas tríplices ou sêxtuplas ou processos mistos; e,
5. Eleição direta para diretor, conforme mostra a ilustração abaixo.
Fonte: Brasil, 2004, p. 36
Cada uma dessas modalidades se fundamenta em argumentos importantes,
mas nenhuma parece garantir plena e isoladamente as exigências para o
cumprimento das funções do diretor na gestão democrática da escola.
Não há dúvidas que a complexidade do processo de gestão implica
considerar algumas exigências para a escolha do diretor: a efetiva participação das
comunidades local e escolar, a proposta pedagógica para a gestão e a liderança dos
postulantes ao cargo.
A discussão sobre as formas de escolha, portanto, é tarefa complexa, com
posições político-ideológicas muito distintas, como veremos, mas em qualquer
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escolha, é fundamental, no entanto, que essa opção garanta processos de
participação coletiva.
Ao analisar essas modalidades, a livre indicação dos diretores pelos poderes
públicos se fundamenta na prerrogativa do gestor público em indicar o diretor como
um cargo de confiança da administração pública. Historicamente, contudo, essa
modalidade parece ter contemplado as formas mais usuais de clientelismo, na
medida em que se distinguia pela política do favoritismo e da marginalização das
oposições, e o papel do diretor não contava com o respaldo da comunidade escolar.
Essa modalidade articulada ao conservadorismo político permitia, portanto, a
transformação da escola em um espaço instrumentalizador de práticas autoritárias e
mecanismo de barganhas políticas as mais diversas, evidenciando forte ingerência
na gestão escolar (BRASIL, 2004).
Quanto ao diretor de carreira, modalidade reduzidamente utilizada, a sua
configuração encontra-se estruturada a partir do estabelecimento de critérios rígidos
ou não. Nesse caso, o acesso ao cargo de diretor considera aspectos como: tempo
de serviço, merecimento e/ou distinção, escolarização, entre outros.
A considerar a falta de planos de carreira, tal modalidade, tendo em vista o
dinamismo da prática educativa, reforça, na maioria dos casos, a manutenção da
ingerência e do clientelismo no cotidiano escolar, além da exclusão da comunidade
escolar na definição de seu destino. No setor público apresenta-se como uma
variação da modalidade de indicação política, apesar de parecer fundada no mérito
das pessoas (BRASIL, 2004).
Alguns interlocutores têm defendido o concurso público como mecanismo
para nomeação do diretor, por se creditar a esse processo a objetividade na escolha
baseada em méritos intelectuais. É fundamental ressaltar que essa modalidade não
tem sido adotada pela maioria dos estados e municípios. Por considerar que a
gestão escolar não se reduz à dimensão técnica, mas configura-se também como
ato político, entende-se que essa modalidade reduz o escopo da gestão a atividades
administrativas
rotineiras
e
burocráticas,
deixando
em
segundo
plano
a
compreensão mais abrangente do processo político-pedagógico. A defesa do
concurso público, deve ser bandeira a ser empunhada e efetivada como forma de
ingresso para a carreira docente no setor público. Assim, acreditamos que o
concurso de provas, ou de provas e títulos, deve ser o ponto de partida para o
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ingresso do educador no sistema de ensino e, desse modo, parece não se
apresentar como a forma mais apropriada para a escolha de dirigentes escolares,
pois a gestão escolar não deve constituir um cargo ou função vitalícia por meio de
um processo de seleção que não leva em consideração a participação efetiva da
comunidade escolar e local (BRASIL, 2004).
A indicação a partir de listas tríplices ou sêxtuplas, ou a combinação de
processos (modalidade mista), consiste na consulta à comunidade escolar, ou a
setores desta, para a indicação de nomes dos possíveis dirigentes. Cabe ao
Executivo ou a seu representante nomear o diretor dentre os nomes destacados
e/ou submetê-los a uma segunda fase, que consiste em provas ou atividades de
avaliação de sua capacidade cognitiva para a gestão da educação. Tal modalidade
recebe o crivo da comunidade escolar no início do processo, perdendo o controle à
medida que cabe ao Executivo deliberar sobre a indicação do diretor escolar
fundamentado em critérios os mais diversos. Nesse caso, é importante identificar se
o papel desenvolvido pela comunidade escolar é decisivo ou, apenas, legitima o
processo amparado no discurso da participação e da democratização das relações
escolares.
As eleições diretas para diretores, historicamente, têm sido uma das
modalidades tidas como das mais democráticas formas, apesar de se constituírem
também uma grande polêmica. A defesa dessa modalidade vincula-se à crença de
que o processo implica uma retomada ou conquista da decisão sobre os destinos da
escola pela própria escola. O processo de eleição apresenta-se de formas variadas,
indo desde a delimitação do colégio eleitoral – que pode ser restrito a apenas uma
parcela da comunidade escolar, ou à sua totalidade, compreendida como o universo
de pais, estudantes, professores, técnicos e funcionários – até a definição
operacional para o andamento e a transparência do processo – data, local, horário,
valorização operacional dos votos de participação dos vários segmentos envolvidos.
Há, também, exemplos em que a eleição é utilizada como um dos
mecanismos de escolha associado a outros, tais como: provas específicas,
apresentação de planos de trabalho etc. Vale destacar, nessa modalidade, a
importância dada ao processo de participação e decisão na escolha dos diferentes
candidatos pelas comunidades local e escolar (BRASIL, 2004).
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Embora
as
eleições
se
apresentem
como
um
legítimo
canal
na
democratização da escola e das relações sociais mais amplas – e não o único –, é
necessário não perdermos de vista as limitações do sistema representativo,
assentado em interesses muitas vezes antagônicos.
Não queremos, todavia, atribuir à eleição, por si só, a garantia da
democratização da gestão, mas referendar essa modalidade como um importante
instrumento, a ser associado a outros, para o exercício democrático. Isso implica
que, aliado à eleição, é fundamental enfatizar conjuntamente a forma de escolha e o
exercício da função. Assim, a forma de provimento no cargo pode não definir o tipo
de gestão, mas, certamente, interferir no curso desta. Nesse contexto, a eleição
deve ser vislumbrada como um instrumento a ser associado a outros na
democratização possível das relações escolares.
Paro (2001, p. 65-67) discute e enfatiza a importância das eleições diretas
para diretores e constata a expansão e a adoção desse processo eletivo como
critério de escolha em grande número de municípios e estados onde vigorava a
nomeação política. Realça, também, um conjunto de expectativas provocadas por
esse processo, ao mesmo tempo em que destaca algumas limitações e
possibilidades.
Isso contribui para ampliar a visão sobre a gestão escolar, considerando não
apenas a figura do diretor, mas, sobretudo, a efetivação de processos colegiados de
decisão e implementação de práticas na realidade escolar.
Apresentamos a seguir, de forma resumida, algumas dessas constatações
identificadas por Paro (2001) em suas pesquisas sobre a prática de escolha de
dirigentes pela via eletiva, sobre a crença na capacidade eletiva, eliminação do
autoritarismo e risco do corporativismo.
Com relação à crença na capacidade do sistema eletivo de neutralizar as
práticas clientelistas, Paro adverte “que as eleições tiveram um importante papel na
diminuição ou eliminação, nos sistemas em que foram adotadas, de sistemática
influência dos agentes políticos (vereadores, deputados, prefeitos, cabos eleitorais
etc.) na nomeação do diretor. Mas isso não significa que o clientelismo tenha
deixado de exercer suas influências na escola. Por um lado, em alguns sistemas
continuaram a existir brechas para a penetração da influência do agente político na
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nomeação do diretor; por outro, as práticas clientelistas passaram a fazer parte
também do interior da própria escola, quer no processo de eleição do diretor, quer
durante o exercício de seu mandato”. Em consequência, o fato de “a incipiente
prática política introduzida pelas eleições de diretores não ter sido capaz de eliminar
por completo essas expectativas e comportamentos clientelistas não pode levar a
que se impute às eleições as causas desses males que nada mais são, na verdade,
do que remanescentes de uma cultura tradicionalista que só a prática democrática e
o exercício autônomo da cidadania poderá superar”.
Um outro aspecto que deve ser apontado refere-se à crença na superação
do corporativismo, presente nas formas de escolha anteriores à eleição, envolvendo
os diferentes segmentos da comunidade local e escolar. Com relação a essa
expectativa é fundamental destacar que, apesar de algumas mudanças, novas e
velhas ações corporativas ainda se fazem presentes no cotidiano escolar.
Isso implica o reconhecimento de que nas eleições, como em todo processo
de participação, “o envolvimento das pessoas como sujeitos na condução das ações
é apenas uma possibilidade, não uma garantia. Especialmente em sociedades com
fortes marcas tradicionalistas, sem uma cultura desenvolvida de participação social,
é muito difícil conseguir que os indivíduos não deleguem a outros, aquilo que faz
parte de sua obrigação como sujeito partícipe da ação coletiva” (PARO, 2001, p. 67).
A constatação desses fatos deve nos estimular a implementar mecanismos reais de
participação e de exercício de democracia, de modo que garanta o envolvimento de
todos nos processos de decisão e no partilhamento das responsabilidades e,
consequentemente, no aperfeiçoamento do processo democrático (BRASIL, 2004).
Como vimos a eleição é um importante mecanismo no processo de gestão
democrática, mas não é suficiente. Nesse sentido, outros processos e mecanismos
devem ser vivenciados pelas unidades educativas, entre eles, o Conselho Escolar.
Nesse cenário, a garantia de consolidação das eleições diretas para diretores
deve-se articular com a garantia de outros mecanismos de participação, como o
Conselho Escolar, que será discutido na apostila 3. Pois pensar a democratização
na e da escola implica definir claramente qual a função social da escola. Implica
pensar: Para que serve a escola? Quais são as suas funções básicas? A reflexão
sobre essas questões deve ser parte da ação dos diferentes segmentos da escola
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no processo de escolha do dirigente escolar, na participação ativa nos Conselhos
Escolares, e assim por diante.
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