Política agrícola da Índia
Mariano Cesar Marques
Resumo – Este estudo descreve a política agrícola da Índia nas suas diferentes formas:
pesquisa, crédito e seguro rural, comercialização agrícola e política tarifária, bem como
as instituições responsáveis pelas mesmas. Também é dada atenção ao programa do país
relativo à distribuição de alimentos.
Termos para indexação: Política agrícola, Índia, Segurança alimentar.
Introdução
Os sistemas econômicos e tecnológicos estão mudando rapidamente no mundo.
Entretanto, a intensidade e o impacto destas mudanças são mais pronunciados nos
países em desenvolvimento. Embora a liberalização do comércio e a integração das
economias em desenvolvimento com o resto do mundo tenham aberto novos espaços
para o crescimento, também expuseram os sistemas domésticos a uma competição
intensa, que está longe de ser justa. Isto porque os principais atores no mercado agrícola
mundial, que são os Estados Unidos e a União Européia, subsidiam pesadamente tanto a
produção como a comercialização – doméstica e externa – de seus produtos de origem
agropecuária.
Não dá para o Brasil competir em termos orçamentários com eles. Daí surge a pergunta:
como apoiar de fato o setor, tendo recursos limitados? A resposta pode surgir através do
estudo das políticas agrícolas e de distribuição de alimentos de países em
desenvolvimento, como por exemplo, a Índia. Este país também tem uma grande
extensão de terra e parte da população com problemas relativos à sua baixa renda.
Neste trabalho, é abordada, em linhas gerais, a política agrícola da Índia, começando
com a rationale da intervenção governamental na agricultura, seguido de descrições
tanto do país, como das suas políticas, sendo as conclusões objeto da última seção.
Rationale da intervenção governamental na agricultura
Os princípios da economia neoclássica, usualmente aplicados para explicar o
comportamento dos agentes econômicos, asseguram que os indivíduos fazem escolhas
racionais e que as forças de mercado satisfazendo as condições marginais asseguram a
eficiência econômica no sistema. Ela considera o papel do Estado na ocorrência de
falhas de mercado. Entretanto, tais falhas ou imperfeições devidas à complexidade do
mundo real nem sempre resultam em soluções Pareto-ótimas, contempladas na
economia neoclássica. Esta teoria também falhou ao explicar o desempenho desigual
das economias ao longo do tempo e do espaço. Como resultado, o foco mudou para o
papel das ideologias políticas e dos arranjos institucionais e seus incentivos para
explicar o desempenho econômico. As premissas básicas de “racionalidade” e
“competição” facilitando o equilíbrio do mercado são questionadas. Argumenta-se que
os indivíduos têm “racionalidade limitada” (racionalidade dentro das informações
disponíveis) e a estrutura de incentivos determinadas pelas instituições afetam o
comportamento dos agentes econômicos. Por conseguinte, as instituições são tão
importantes quanto as forças de mercado na determinação do desempenho econômico
(para mais detalhes, ver Williamson, 1995).
Características físicas, econômicas e demográficas do país (Índia, 2003)
A Índia tem cerca de 2,4% da superfície do globo (3.287.263 km2), e em torno de 16,7%
da população mundial (1,027 bilhões de habitantes). Sua renda per capita em 2001 era
de US$ 353,54. Em termos demográficos, tem-se que 70% da população está na área
rural. A densidade populacional aumentou de 117 pessoas por km2 em 1951 para 324
pessoas por km2 em 2001. No que se refere ao setor agrícola:
1. Este engaja 60% da força de trabalho, embora a sua contribuição para o PIB tenha
declinado de 31,6% em 1987-88 para 26,8% em 1998-99; e
2. Contribui em torno de 20% das exportações, e 80% dos produtores são pequenos e
marginais e 75% da população pobre está nas áreas rurais.
O setor agropecuário
Avanços tecnológicos que favoreceram uma melhor utilização da terra e da água
estimularam o crescimento agrícola na Índia desde meados da década de 60 do século
XX, sendo basicamente sustentados pelo setor público. As tecnologias eram geralmente
baseadas em insumos (sementes, fertilizantes, pesticidas, etc.), sendo simples de se
disseminar e adotar. Na Índia, tanto a produção agrícola como o bem-estar social são
responsabilidade dos Estados que a constituem. Entretanto, a Comissão de Planejamento
e os Ministros do Governo central em Nova Déli influenciam as agendas dos Estados, a
mobilização, alocação e acesso aos recursos (Harriss-White, 2003). Há instituições que
gerenciam o uso de recursos comuns, tais como a terra, a água, as florestas, os tanques
de irrigação, etc. O problema principal com o uso sustentável destes recursos é a
ausência de instituições para resolver conflitos, e assegurar uma distribuição eqüitativa
de benefícios e ordenamento de contratos.
Agora está se tentando engajar mais o setor privado no processo (USDA, 2003). Mesmo
assim, a agricultura continuará a desempenhar um papel importante no desenvolvimento
econômico e na atenuação da pobreza na Índia, mesmo na era da globalização e
liberalização. A geração de emprego e renda para o rurícola pobre, o fortalecimento da
alimentação doméstica e a segurança nutricional e o uso sustentável dos recursos
naturais deverão continuar a ser os principais objetivos do desenvolvimento agrícola do
país.
O sistema de pesquisa e desenvolvimento
Existem estações de pesquisa regionais, aonde se conduz uma pesquisa adaptativa, bem
como centros de pesquisa pura. Há um escopo limitado para a participação do setor
privado na pesquisa agrícola, exceto em sementes, e o grosso da pesquisa continuará
sendo de domínio público (USDA, 2003).
Subsídios ao setor agropecuário
Os subsídios são dados aos insumos agrícolas (água para irrigação, eletricidade rural,
sementes e mudas de alta produtividade e fertilizantes). Estes subsídios equivalem a
8,6% do PIB agrícola. Por hectare cultivado dá 35 dólares e representa uma
transferência de renda anual para os produtores de 188 dólares nos Estados ricos e 14
dólares nos Estados pobres. As culturas de arroz, trigo e cana de açúcar absorvem mais
de 60% destas subvenções públicas. Dos subsídios totais, 42% são para eletricidade,
32% para os fertilizantes e 23% para a irrigação, enquanto o crédito agrícola e as
sementes dividem os 3% restantes (Vyas, 2001).
Embora o setor estatal indiano tenha cerca da metade do tamanho das suas contrapartes
ocidentais em termos de sua participação no PIB, ele chega às pequenas comunidades.
O Estado permeia a produção e é a única instituição significante engajada na
redistribuição (Harriss-White, 2003).
Crédito rural
No que se refere ao crédito rural, como existe um grande número de pequenos
produtores, há instituições governamentais que lidam tanto com o crédito como é
conhecido no Brasil, como também com o micro-crédito para pequenos produtores.
Uma das maiores limitações das instituições formais de crédito é o alto custo de
transação, pois elas incorrem em custos para chegar a um grande número de pessoas
espalhadas na região. Por outro lado, o custo de seguir os procedimentos burocráticos
das instituições creditícias também é alto para o tomador do empréstimo (Pal et alli,
2003). O governo central está envidando esforços para diminuir a burocracia do
empréstimo.
Seguro agrícola
O principal objetivo do seguro agrícola é proteger os produtores contra perdas sofridas
devido a calamidades naturais, de modo a restaurar o seu crédito para novo plantio.
Opera com base na área plantada; sua taxa de prêmio é de 3,5% para oleaginosas e 1,5%
para arroz e trigo. Um subsídio de 50% do prêmio é dado para pequenos produtores.
Comercialização agrícola
Tradicionalmente, a Índia seguiu uma política de preços administrados de modo a
proteger tanto os seus produtores como os consumidores, e para aplicar esta política, o
governo, além de praticamente isolar a economia local do resto do mundo, também fez
uma série de intervenções nos mercados de insumos e de produtos. Isto resultou na
criação de instituições [Comissão para Preços e Custos Agrícolas (CACP), Conselhos
de mercadorias e comercialização agrícola, Autoridade para a Exportação de Produtos
Alimentícios Processados e Agrícolas, etc.], organizações para-estatais [Corporação de
Alimentos da Índia (FCI), Corporações de Sementes, Corporações de Comércio Estatal,
Cooperativas de Comercialização, etc.]. Além disso, uma série de regulamentos foi
decretada para controlar a comercialização agrícola, particularmente para grãos
alimentícios. Tais incluíram a Lei de Prevenção da Adulteração de Alimentos (1954), a
Lei Essencial de Mercadorias (1955), a Lei de Regulamentação de Contratos Futuros
(1952), leis estaduais de regulamentação de mercados, a Lei de Prevenção do Mercado
Negro e Manutenção de Mercadorias Essenciais (1980), restrições ao movimento
interestadual de grãos alimentícios, regulamentação dos mercados de insumos,
particularmente sementes e pesticidas, restrições quantitativas nas exportações e
importações, etc. (Acharya, 1997).
Estas regulamentações foram bem sucedidas na administração da segurança alimentar
durante os períodos de escassez (Tyagi, 1990); mas, segundo o Banco Mundial (1999),
isto erodiu o incentivo para a participação do setor privado. Agora, uma série de
restrições foi removida, como a que regula o movimento interestadual de grãos
alimentícios e a que impõe restrições quantitativas à exportação. Os mercados de grãos
alimentícios na Índia são considerados eficientes e integrados.
A questão agora é se as instituições do mercado agrícola seriam eficientes em
providenciar informações e incentivos corretos aos produtores, e especialmente permitir
que os pequenos produtores participem das oportunidades de crescimento do comércio.
FCI (Food Corporation of India)
O objetivo maior da política alimentícia na Índia é tornar disponíveis alimentos para a
população a preços razoáveis (Índia, 2003). Os objetivos mais específicos incluem:
• Propiciar preços remuneradores aos cultivadores;
• Distribuir alimentos a preços subsidiados para os subnutridos;
• Controlar pressões inflacionárias;
• Estabelecer preços para os consumidores e produtores;
• Reduzir as flutuações da disponibilidade de alimentos; e
• Atingir a auto-suficiência na produção de grãos alimentícios.
O FCI foi instalado em 1964 para atuar como uma agência para a aquisição,
armazenagem, transporte e distribuição de mercadorias alimentícias. Em resumo, o FCI
é responsável pela implementação das políticas do governo central de aquisição,
armazenagem, transporte e distribuição. Em certas operações, tais como a manutenção
dos estoques reguladores nacionais, o FCI é o único responsável, enquanto que outras
operações, como a aquisição, o FCI tem trabalhado com os governos estaduais. Hoje, o
FCI é o maior ator no comércio de grãos alimentícios: adquire grãos das regiões
superavitárias, estoca grãos, transporta-os em grandes distâncias dentro do país,
tornando-os disponíveis para distribuição em todas as partes do país, incluindo áreas
muito remotas. Através destas operações, contribui para os objetivos da política
alimentícia. De um modo geral, os produtos mais adquiridos e estocados são o trigo e o
arroz.
Aquisição de grãos alimentícios
Os preços mínimos dos grãos alimentícios são anunciados bem antes do plantio, depois
de levado em conta o custo de produção, a paridade de preços entre as culturas, os
preços de mercado e outros fatores relevantes. O FCI, com outras agências
governamentais, propicia preços efetivos de garantia para trigo, arroz e grãos
forrageiros e estabelece um grande número de centros compradores através dos Estados
para facilitar a compra dos grãos alimentícios. Tais centros são selecionados de tal
forma que os produtores não tenham de se deslocar mais de 10 km para levar o seu
produto ao centro de compra mais próximo nos maiores Estados adquirentes. As
compras a preços mínimos são organizadas em mais de 8.000 centros para trigo e 4.000
centros para arroz todo o ano. Cada ano, o FCI compra em torno de 15 a 20% da
produção de trigo da Índia e 12 a 15% da de arroz. O FCI move em torno de 22 milhões
de toneladas de grãos alimentícios numa distância média de 1500 km.
Segurança Alimentar - PDS (Sistema público de distribuição)
A questão da segurança alimentar tem um número de dimensões que vão além da
produção, disponibilidade e demanda por alimentos. No final das contas, é uma questão
da capacidade para ter acesso aos alimentos para todas as pessoas em todos os períodos
para levar uma vida saudável (Singh, 2002).
O objetivo original do PDS foi a estabilização de preços de grãos alimentícios e
gerenciamento de sua distribuição. Ao longo do tempo, ele foi visto como um
instrumento de mitigação da pobreza. A responsabilidade primária do governo central
era intervir no mercado de grãos alimentícios através do anúncio de preços mínimos de
sustentação bem como da aquisição de grãos alimentícios. Isto era oferecido aos
Estados para distribuição através do PDS a preços subsidiados. O subsídio é igual à
diferença entre o preço de distribuição e o custo de aquisição.
O PDS é considerado como o maior programa de segurança alimentar para a população
de baixa renda na Índia. Em 1996 o Governo indiano decidiu introduzir o TPDS (PDS
meta). Este envolve a subdivisão da população alvo em duas seções: as famílias BPL
(abaixo da linha de pobreza) e as famílias APL (acima da linha de pobreza). Os
seguintes propósitos foram anunciados no orçamento de 2003:
• Dobrar a alocação de grãos alimentícios para as famílias BPL de 10 para 20 quilos;
• O preço de distribuição de grãos alimentícios destas famílias está sendo fixado em
50% do custo econômico; e
• Fixação do preço de distribuição para famílias APL como sendo igual ao custo
econômico.
Distribuição de grãos alimentícios para a população
O objetivo nacional de crescimento com justiça social e melhoras progressivas nos
padrões de vida da população tornam imperativo assegurar que os grãos alimentícios
estejam disponíveis a preços razoáveis. Assim, a distribuição pública de grãos
alimentícios é uma parte integral da política indiana de alimentos. Foi desenvolvida para
chegar à população urbana e rural de modo a proteger os consumidores da flutuação e
escalada de preços de alimentos.
Uma disponibilidade estável de grãos alimentícios é assegurada através de milhares de
pontos de venda a preços justos espalhados pelo país; são cerca de 450 mil. Deve ser
levado em conta que o Governo absorve o custo de despesas gerais (overhead). Há
ainda um programa de merenda escolar que garante à cada criança matriculada na
educação primária 3 kg de trigo/arroz por mês livres de custo. Ademais, existe um
esquema de emprego rural onde ao invés de salário, os trabalhadores são pagos com
grãos alimentícios.
Proteção tarifária
O país consolidou tarifas no nível de 100% para mercadorias agrícolas brutas, 150%
para mercadorias agrícolas processadas e 300% para a maioria dos óleos comestíveis
(WTO, 2002). Isto pode ser considerado suficiente para proteger o mercado interno
contra importações que podem ser baratas artificialmente, pois são baseadas em
subsídios - quer na produção, quer na exportação - nos seus países de origem. Também
manteve restrições quantitativas na forma de proibição de importações ou importações
canalizadas para aproximadamente 43% das linhas tarifárias agrícolas. As tarifas
aplicadas são de zero (sujeita a licença para importar) para a farinha de trigo e de 25%
(óleo de palma cru), 50,8% (óleo de soja refinado) e 71,6% ( óleo de palma refinado).
Conclusões
A diminuição da participação do PIB evidencia uma tendência mundial, quando o país
tem mais renda fora do setor agrícola; ainda assim, grande parte da sua população está
nos campos, sendo na sua maioria, pequenos produtores. Há também uma
descentralização de atividades, com maior responsabilidade dos Estados, o que pode
fazer com que a implementação da política chegue efetivamente aos pequenos
povoados, que é onde se concentra a população rural carente.
Observe-se que os subsídios são dados aos insumos, o que gera um impacto menor nos
custos de produção; isto também induz ao uso de tecnologias melhores, pois dentre os
insumos beneficiados estão as sementes e mudas de alta produtividade. Note-se que os
subsídios não chegam a 10% do PIB, sendo as transferências anuais aos produtores de
menos de US$200, e isto nos Estados mais ricos. Ademais, em função da preocupação
com a segurança alimentar e atenuação da fome, o grosso dos subsídios vai para grãos
alimentícios – arroz e trigo – e para a cana-de-açúcar.
A instituição do micro-crédito para pequenos produtores foi uma experiência que
começou no campo e estendeu-se às cidades, de tão certo que deu; capitalizou os
pequenos produtores. O seguro agrícola por sua vez tem um prêmio (que é pago pelo
produtor) baixo, sendo uma parte subsidiada para os pequenos produtores.
A Índia, quando era praticamente uma autarquia, precisou regulamentar os seus
mercados; isso foi efetivo no sentido de assegurar a oferta de alimentos, principalmente
nos períodos de escassez.
O FCI enfrenta a contradição inerente a qualquer órgão que seja responsável ao mesmo
tempo pela produção e pelo abastecimento: tem que propiciar preços remuneradores aos
produtores e também fazer com que os preços finais ao consumidor não sejam tão altos.
Isto foi conseguido praticamente isolando o mercado interno de influências externas,
havendo controles aduaneiros e tarifários tanto na exportação como na importação;
agiu-se assim porque em primeiro lugar está a segurança alimentar dos indianos.
Mesmo agora, quando há uma abertura comercial maior, ainda subsistem barreiras que
agem como proteção do mercado interno em relação às flutuações nos mercados
internacionais de commodities.
O governo não dá cestas básicas; ao invés disso, as famílias cadastradas como “abaixo
da linha de pobreza” pagam 50% do custo econômico da cesta e as famílias “acima da
linha de pobreza” pagam o custo econômico. Além disso, o governo central paga aos
Estados a diferença entre o preço de distribuição (incluindo frete e embalagem) e o
custo de aquisição.
Em suma, a Índia de fato está conseguindo aliviar a pobreza do seu povo através de uma
política agrícola que tem como escopo alimentar e gerar emprego para a sua população.
Um estudo mais aprofundado das similaridades e diferenças entre os dois países é que
pode, de fato, recomendar ou não a adaptação destas políticas para o Brasil.
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