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ESTATUTO DA CIDADE E PLANO DIRETOR: O QUE SÃO E PARA QUE
SERVEM
Adriélli Pelizzar Jakuboski 1
Elton Antonio Rauber 2
Francisco Leite Cabral 3
RESUMO: A Constituição Federal de 1988, em capítulo específico, determina que as cidades com mais de
20.000 (vinte mil) habitantes devem elaborar um plano de desenvolvimento que comporte todas as suas
perspectivas de crescimento e propiciem aos que as habitem um mínimo de qualidade de vida. Essa exigência
constitucional obrigou a criação de norma regulamentadora para nortear a criação desse plano de
desenvolvimento. Surgiu então o Estatuto da Cidade, que normatiza e define os requisitos mínimos que devem
fazer parte desse documento intitulado “Plano Diretor”. Este deve prestigiar todas as expectativas do município,
sendo de vital importância a participação popular em sua elaboração e, posteriormente, na cobrança de sua
efetiva execução e fiscalização.
PALAVRAS-CHAVE: Cidades – Participação Popular – Desenvolvimento.
ABSTRACT: The Federal Constitution of 1988, in particular chapter, determines that cities with over 20.000
(twenty thousand) inhabitants shall prepare a development plan that will support all its growth prospects, and
encourage those who inhabit the minimum quality of life. This constitutional requirement has forced the creation
of a regulatory provision to guide the creation of this development plan. Then came the City Statute, which
regulates and defines the minimum requirements that must be part of the document entitled "Master Plan". This
should honor all expectations of the county, being of vital importance to popular participation in its drafting and
later in charge of their effective execution and control.
KEYWORDS:
Cities – Popular Participation – Development.
SUMÁRIO: 1 Introdução; 2 Breves Considerações Acerca do Estatuto da Cidade; 3 O Plano Diretor e sua
Implantação nos Municípios; 4 Objetivos e Diretrizes do Plano Diretor; 5 Gestão Democrática: Participação da
Coletividade; 6 Plano Diretor e a Função Social da Propriedade; 7 Conclusão; Referências.
1- INTRODUÇÃO
O desenfreado crescimento populacional somado ao mau planejamento das cidades
tem resultado em consequências nefastas para os habitantes destas, a qualidade de vida cada
dia mais deixa a desejar. Necessário e urgente é, que providências sejam tomadas para
garantir aos munícipes o mínimo necessário para morar dignamente nas cidades.
Na intenção de nortear as ações do Poder Público Municipal, o legislador determinou
que os núcleos urbanos, a partir de determinado tamanho, devem registrar em documento
1
JAKUBOSKI, Adriélli Pelizzar. Graduanda em Direito pela AJES - Faculdade de Ciências Contábeis e de
Administração do Vale do Juruena, X Termo. E-mail: [email protected].
2
RAUBER, Elton Antonio. Graduando em Direito pela AJES - Faculdade de Ciências Contábeis e de
Administração do Vale do Juruena, X Termo. E-mail: [email protected].
3
CABRAL, Francisco Leite. Mestre em Direito Agrário (1999) pela Universidade Federal de Goiás - UFG,
Brasil. Possui Graduação em Direito (1983) pela Universidade Federal do Ceará - UFC, Brasil. Professor da
AJES - Faculdade de Ciências Contábeis e de Administração do Vale do Juruena. E-mail:
[email protected].
2
específico – Plano Diretor – os seus objetivos e metas futuras, abrangendo toda a expectativa
de crescimento.
A primeira determinação dessa política de desenvolvimento encontra-se na
Constituição Federal que, instituiu a elaboração obrigatória do Plano Diretor para cidades com
mais de 20.000 habitantes4.
Posta a referida exigência, necessário é regulamentá-la. Assim, o legislador editou a
Lei nº 10.257/01, que regulamenta o exigido na Carta Magna, conhecida como o Estatuto da
Cidade, sendo o objetivo da primeira parte deste trabalho.
Na segunda e última parte do texto, analisar-se-á o Plano Diretor, que é, ou pelo
menos deveria ser, a linha mestra da gestão municipal, uma vez que comporta toda uma
política de desenvolvimento participativo do município.
2- BREVES CONSIDERAÇÕES ACERCA DO ESTATUTO DA CIDADE
Primeiramente, é importante destacar que, a Constituição Federal de 1988 foi a
primeira Constituição brasileira a dispor sobre questões urbanísticas, inserindo um Capítulo
exclusivo para o tema, o qual foi intitulado “Da Política Urbana”5.
Contudo, no ano da promulgação do mencionado texto constitucional, os centros
urbanos já vinham, há algum tempo, sofrendo com as consequências do êxodo rural, pois um
grande contingente de pessoas, que moravam nas áreas rurais e sobreviviam da agricultura
familiar, abandonaram o campo para instalarem-se, de maneira definitiva, nas cidades,
gerando diversos problemas na estrutura urbanística.
Devido a essa enorme migração da zona rural para as cidades, segundo José Roberto
Bassul, “os municípios viram-se obrigados a lidar com os efeitos da urbanização acelerada
inteiramente desaparelhados para essa imensa tarefa. Não havia recursos financeiros
suficientes, meios administrativos adequados nem instrumentos jurídicos específicos”6,
necessitava-se, urgentemente, de uma legislação voltada para a resolução desses problemas.
Com o advento da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, houve um grande progresso na
sistematização do Direito Urbanístico, eis que a referida Lei, denominada Estatuto da Cidade7,
4
A Lei nº 10.257/01, como será visto mais adiante, estendeu o rol de municípios obrigados a elaborarem o Plano
Diretor.
5
CF/88, Capítulo II, do Título VII.
6
BASSUL, José Roberto. Estatuto da cidade: a construção de uma lei. In: CARVALHO, Celso Carvalho;
ROSSBACH, Anaclaudia. (Org.). O Estatuto da cidade comentado. São Paulo: Ministério das Cidades:
Aliança das Cidades, 2010. P. 71.
7
Art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 10.257. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade,
estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
3
regulamentou os artigos 1828 e 1839 da Constituição de Federal de 1988, fortalecendo o papel
do plano diretor ao proporcionar a aplicação de instrumentos de organização e planejamento
de desenvolvimento urbano.
Insta salientar que o Estatuto da Cidade foi a primeira lei federal destinada
especificamente à regulamentação dos artigos 182 e 183 da Carta Magna, consolidando o
avanço introduzido pela Constituição de 1988.
Conforme assevera Fernanda Lousada Cardoso:
Este diploma legal é mais amplo que a Lei 6766/79 que aborda apenas o
parcelamento do solo urbano. Aqui haverá normas sobre planejamento urbano, sobre
exercício do direito de construir e zoneamento, sistematizando e inovando as regras
urbanísticas até então vigentes em nosso ordenamento.10
Em síntese, é possível afirmar que o Estatuto da Cidade visa consolidar a gestão do
desenvolvimento urbano e a política habitacional como políticas públicas destinadas a
assegurar o direito à cidade e à moradia como direitos universais.
Nas palavras de Edesio Fernandes:
O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais sobre
política urbana, além de ter explicitamente reconhecido o “direito à cidade
sustentável” no Brasil. Essa lei federal resultou de um intenso processo de
negociação de mais de dez anos, entre as forças políticas e sociais, e confirmou e
ampliou o papel fundamental jurídico-político dos municípios na formulação de
diretrizes de planejamento urbano, bem como na condução dos processos de
desenvolvimento e gestão urbana.11
Assim sendo, o Estatuto da Cidade pode ser considerado como um conjunto
abrangente de diretrizes e instrumentos urbanísticos que visa articular a atuação da União, dos
Estados e dos Municípios, concedendo, em especial, ao Poder Público Municipal, a
elaboração, aprovação e execução do plano diretor que, deverá ser realizado por meio de
processos participativos.
Com o intuito de viabilizar tais objetivos, o Estatuto da Cidade utiliza-se de uma série
de instrumentos, tais como, a gestão orçamentária participativa, o plano diretor participativo,
dentre outros que possam garantir a todos os cidadãos, o direito à cidade mais sustentável e a
uma justa distribuição dos benefícios e encargos do atual processo de urbanização.
8
Art. 182 da CF/88. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade
e garantir o bem-estar de seus habitantes (...)
9
Art. 183 da CF/88. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por
cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o
domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural (...)
10
CARDOSO, Fernanda Lousada. Direito urbanístico: leis nº 6.766/1979 e 10.257/2001 e MP nº 2.200/2001.
Dicas para realização de provas de concursos artigo por artigo. 2. ed. ampl., rev. e atual. Salvador: Juspodivm,
2010. P. 83.
11
FERNANDES, Edesio. O Estatuto da Cidade e a ordem jurídico-urbanística. In: CARVALHO, Celso
Carvalho; ROSSBACH, Anaclaudia. (Org.). O Estatuto da cidade comentado. São Paulo: Ministério das
Cidades: Aliança das Cidades, 2010. P. 61.
4
No entanto, para que isso, realmente aconteça, torna-se imprescindível o
fortalecimento da participação, por meio da mobilização da população, devendo esta ser uma
das prioridades da Administração Pública na formulação, execução e acompanhamento do
plano diretor.
O Estatuto da Cidade tem como objetivo definir as ferramentas que o Poder Público
deve utilizar para enfrentar os problemas e conflitos gerados pela desigualdade social e
territorial nas cidades. Desse modo, as adversidades deverão ser sanadas por intermédio da
aplicação de diretrizes e instrumentos de política urbana.
Faz-se necessário esclarecer que, conforme dispõe o Estatuto da Cidade, o objetivo da
política urbana é “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da
propriedade urbana”12.
Conforme o entendimento de José Afonso da Silva:
A composição desses conflitos de interesse urbanístico é função da lei, e na medida
em que a atividade urbanística se faz mais necessária e intensa vão surgindo normas
jurídicas para regulá-la e fundamentar a intervenção no domínio privado.13
Dessa forma, caberá aos municípios utilizar-se das diretrizes e instrumentos do
Estatuto da Cidade para propiciar o pleno desenvolvimento econômico, social e ambiental das
cidades.
3- O PLANO DIRETOR E SUA IMPLANTAÇÃO NOS MUNICÍPIOS
O Plano Diretor deve ser regulamentado por meio de lei municipal e, conforme
disposição do Estatuto da Cidade, é conceituado como “o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana”14.
É, portanto, mediante o Plano Diretor que o Poder Público local deverá realizar um
estudo aprofundado com vistas a determinar as áreas onde o Plano Diretor será utilizado e,
com base nesse estudo, promulgar lei municipal específica disciplinando sua aplicação.
No que diz respeito à conceituação de plano diretor, Flávio Villaça aduz que:
Seria um plano que, a partir de um diagnóstico científico da realidade física, social,
econômica, política e administrativa da cidade, do município e de sua região,
apresentaria um conjunto de propostas para o futuro desenvolvimento
socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de
infra-estrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para
o município, propostas estas definidas para curto, médio e longo prazos, e aprovadas
por lei municipal. 15
12
Art. 2º, caput, da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 35.
14
Artigo 40, caput, da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
15
VILLAÇA, Flávio. Dilemas do Plano Diretor. In: CEPAM. O município no século XXI: cenários e
perspectivas. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, 1999. P. 238.
13
5
Assim sendo, o Plano Diretor não pode ser considerado, somente como um texto
técnico, esse plano representa um importante instrumento político, cujo elemento essencial é a
transparência da política urbana que deve contar com a participação e intervenção da
sociedade.
O Município possui a incumbência de elaborar o Plano Diretor e instituí-lo por meio
de lei específica. Por conseguinte, também, competirá ao Município, a implantação das regras
dispostas no Plano Diretor.
A obrigatoriedade do Plano Diretor passou a vigorar com a vigência do Estatuto da
Cidade, porém a grande maioria dos Municípios escapa a essa obrigatoriedade, pois não se
encaixa em nenhuma das hipóteses do artigo 41 do Estatuto da Cidade. Conforme o referido
dispositivo legal:
O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos
no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência
de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou
hidrológicos correlatos.16
O conteúdo mínimo do Plano Diretor foi estabelecido pelo artigo 42 do Estatuto da
Cidade e especificado através da Resolução nº 34 do Conselho Nacional das Cidades.
O plano diretor deverá conter no mínimo:
I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e
de demanda para utilização, na forma do art. 5 o desta Lei;
II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III – sistema de acompanhamento e controle.17
Insta salientar que o Plano Diretor não deve ser considerado como um plano de
governo, que representa uma visão política, mas deve conter todas as expectativas da
sociedade sobre o desenvolvimento do município.
Dessa forma, a implantação do Plano Diretor deve ser realizada com base na
observância e execução de suas disposições. Nesse caso, a implantação do Plano Diretor pode
efetuar-se mediante a instituição de leis específicas, sendo determinado pela necessidade de
cada município, conforme disposição do Estatuto da Cidade.
Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não
16
17
Lei n° 10.257/2001, Artigo 41.
Lei n° 10.257/2001, Artigo 42.
6
edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para
implementação da referida obrigação.18
É possível verificar que a instituição do Plano Diretor pelo Município tem como um de
seus principais objetivos a sua implantação e, consequentemente, a promoção de sua
exequibilidade.
Conforme ensinamento de José Afonso da Silva:
A principal virtude de qualquer plano esta na sua exeqüibilidade e viabilidade. Um
plano que não seja exequível é pior que a falta de plano, porque gera custos sem
resultados. A execução material do plano diretor efetiva-se através da aplicação da
respectiva lei, o que pode exigir a expedição de leis especiais, de regulamentos
previstos ou necessários, bem como de planos executivos, planos especiais e planos
parciais, nele exigidos.19
Nesse mesmo sentido, são as palavras de Diogenes Gasparini ao afirmar que: “a
instituição do Plano Diretor visa, como é natural e óbvio, a sua implantação, pois não é
racional a instituição de uma lei senão para vê-la atendida em seus termos e condições”20.
Contudo, a obrigatoriedade da elaboração do Plano Diretor não foi capaz de
conscientizar os agentes públicos em relação à sua importância, como um processo
democrático de gestão, eis que o consideram, somente, como uma exigência prevista em lei.
4- OBJETIVOS E DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR
No Plano Diretor é fundamental conter, explicitamente, os objetivos e as diretrizes
para uma melhor aplicabilidade e eficiência do planejamento urbano. Ademais, o Plano
Diretor nada mais é do que o instrumento básico para a política de desenvolvimento de
determinado município, tendo em vista que deve ser elaborado conforme a realidade
financeira do local, planejando o futuro.
Nas palavras de José Afonso da Silva:
O plano diretor, como instrumento de atuação da função urbanística dos Municípios,
constitui um plano geral e global que tem, portanto, por função sistematizar o
desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal, visando ao bemestar da comunidade local.21
Assim, para entender melhor o que o Plano Diretor traz de benefícios e organização
para à cidade, torna-se necessário verificar alguns objetivos que devem estar previstos ao
realizar este planejamento.
18
Lei nº 10.257/2001, Art. 5º, caput.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2010. P.
146.
20
GASPARINI,
Diogenes.
Aspectos
jurídicos
do
plano
diretor.
Disponível
em:
<https://www.metodista.br/revistas/revistas-ims/index.php/RFD/article/viewFile/488/486>. Acessado em: 06 de
set., de 2014.
21
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6° ed., revista e atualizada. São Paulo: Editora
Malheiros, 2010. P. 138.
19
7
Segundo Jeconias Rosendo da Silva Júnior, “o objetivo é garantir o desenvolvimento
das funções econômicas, sociais e ambientais do município, gerando um ambiente de inclusão
socioeconômica de todos os cidadãos e de respeito ao meio ambiente”22.
O Plano Diretor deve possuir diversos objetivos em prol do munícipio para garantir
um desenvolvimento adequado e sustentável, sendo: no âmbito econômico, social e
ambiental.
Nesse contexto, Helion França Moreira aduz que:
O grande objeto de Plano Diretor é construir cidades com uma qualidade urbana
para todos, evitando a formação de assentamentos irregulares e informais. Expressa
no seu contexto, variáveis como habitação, saneamento básico, transporte urbano,
uso e ocupação do solo urbano, visando, sobretudo, a preservação da qualidade
ambiental das cidades.23
A população necessita do planejamento organizado, bem como do meio ambiente
saudável para ter uma boa qualidade de vida. Pois, incluem-se vários aspectos positivos
quando há uma efetivação do Plano Diretor em determinada cidade, evitando, assim, vários
descasos para a população.
Observa-se que tanto o crescimento populacional quanto o desenvolvimento da cidade
devem ser proporcionais. A esse respeito, Jeconias Rosendo da Silva Júnior afirma que:
O Planejamento do desenvolvimento das cidades tem como finalidade promover a
justa distribuição espacial da população e das atividades econômicas, não somente
do território do município, mas também da área sob sua influência, com vistas a
evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente.24
O desenvolvimento do município deve estar bem planejado no Plano Diretor para
evitar os desiquilíbrios, bem como para corrigir o que já foi implantado em determinada
localidade.
Nesse contexto, Renato Saboya afirma que:
O Plano Diretor tem como objetivo orientar as ações do poder público visando
compatibilizar os interesses coletivos e garantir de forma mais justa os benefícios da
urbanização, garantir os princípios da reforma urbana, direito à cidade e à cidadania,
gestão democrática da cidade.25
As interpretações sobre os objetivos do Plano Diretor são diversas. No entanto, sempre
chegam a um único fim que é de garantir um desenvolvimento planejado e sustentável para a
população, onde o Poder Público tem o dever de prestar esta garantia aos interesses coletivos.
22
SILVA JÚNIOR, Jeconias Rosendo da; PASSOS, Luciana Andrade dos. O negócio é participar: a
importância do plano diretor para o desenvolvimento municipal. Brasília - DF: CNM, SEBRAE, 2006. P. 11.
23
MOREIRA, Helion França. O Plano Diretor e as Funções Sociais da Cidade. Rio de janeiro, 2008. P. 07.
Disponível em: ˂http://www.cprm.gov.br/publique/media/plano_diretor_helion.pdf˃. Acessado em: 02 de set.,
de 2014.
24
SILVA JÚNIOR, Jeconias Rosendo da; PASSOS, Luciana Andrade dos. O negócio é participar: a
importância do plano diretor para o desenvolvimento municipal. Brasília - DF: CNM, SEBRAE, 2006. P. 09.
25
SABOYA, Renato. O que é Plano Diretor? Publicado em: 13, de jun., de 2008. Disponível em:
˂http://urbanidades.arq.br/2008/06/o-que-e-plano-diretor/˃. Acessado em: 02 de set., de 2014.
8
Além disso, o Plano Diretor tem o objetivo de realizar a reforma urbana se ficar
constatado que a maneira como a cidade esta planejada e o aumento populacional não estão
adequados para a infraestrutura atual.
Sobre a reforma urbana Ivan Carlos Maglio relata que:
O Estatuto permite ainda que o Plano Diretor promova a efetivação de
transformações no espaço urbano em direção à implantação e ou readequação de
uma estrutura urbana adequada para o município. Para tal permite intervenções e
reestruturações de áreas urbanas para melhoria de circulação viária, infra-estrutura
de transporte, espaços abertos, parques e novas centralidades. 26
Observa-se que a aplicação do Plano Diretor existe para favorecer e contribuir com o
desenvolvimento de determinado munícipio. Sendo assim, os objetivos devem ser almejados
pela população e efetivados pelo Poder Público.
Vale destacar neste estudo, a classificação que José Afonso da Silva faz em relação
aos objetivos do Plano Diretor, sendo: objetivos gerais e objetivos específicos. Veja-se:
Seus objetivos são gerais e específicos. São gerais: promover a ordenação dos
espaços habitáveis do Município. Poderíamos, aliás, enunciar ainda de modo mais
geral esses objetivos do plano, dizendo que seu objetivo geral é o de instrumentar
uma estratégia de mudança no sentido de obter a melhoria da qualidade de vida da
comunidade local.
(...)
Os objetivos específicos dependem da realidade que se quer transformar. Traduzemse em objetivos concretos de cada um dos projetos que integram o plano, tal como
reurbanização de um bairro, alargamento de determinada via pública, construção de
vias expressas, intensificação da industrialização de área determinada, construção de
casas populares, construção de rede de esgoto, saneamento de determinada área,
retificação de um rio e urbanificação de suas margens, zoneamento, arruamento,
loteamento etc.27
Os objetivos gerais são no sentido de instrumentalizar o que está devidamente
expresso no Plano Diretor com intuito de mudança e melhorias. Já, os objetivos específicos se
referem a transformação, conforme a realidade atual do município sob determinado aspecto
negativo que deva ser transformado positivamente.
Outro ponto que vale ressaltar neste estudo refere-se às diretrizes gerais do Plano
Diretor, sendo três as principais: o desenvolvimento sustentável, gestão democrática e o
planejamento das cidades.
Assim, o artigo 2º do Estatuto da Cidade expõe estas diretrizes, in verbis:
Art. 2°. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
26
MAGLIO, Ivan Carlos. A Sustentabilidade Ambiental: Novo Desafio para o Plano Diretor. Disponível em:
˂http://www.belem.pa.gov.br/planodiretor/pdfs/Plano_Diretor_e_Sustentabilidade_Urbana.pdf˃. Acessado em:
02 de set., de 2014.
27
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6° ed., revista e atualizada. São Paulo: Editora
Malheiros, 2010. P. 138.
9
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
(...)
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de
influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus
efeitos negativos sobre o meio ambiente; (...).28
O desenvolvimento sustentável refere-se a vários direitos que a população possui,
sendo: terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura, transporte, serviços
públicos entre outros, tanto para as presentes como para as futuras gerações.
Segundo Jeconias Rosendo da Silva Júnior:
[...] por cidades sustentáveis devem ser entendidas aquelas que implementam
políticas urbanas baseadas no conceito de desenvolvimento sustentável e que possui
mecanismos de gestão que possibilitam o acesso de todos os cidadãos, desta e das
futuras gerações, aos bens e equipamentos públicos e às riquezas naturais. 29
O cidadão tem o direito de ter acesso aos diversos mecanismos de gestão que o
município proporciona. Logo, o Poder Público tem o dever de favorecer a população estes
mecanismos.
Nas palavras de José Afonso da Silva:
O plano de diretrizes visa a estabelecer o conjunto de orientação a ser seguida na
solução dos problemas identificados. Diretrizes gerais consistem na determinação
dos rumos que a entidade pretende trilhar em cada área específica, em face da
situação levantada, cujo objetivo é dar-lhe atendimento. Consiste no estabelecimento
de metas a serem atingidas, bem como na seleção dos meios para atingi-las. O
trabalho de fixação do plano de diretrizes apóia-se no diagnóstico.30
No entanto, vale salientar que não ocorrendo a aplicabilidade do Plano Diretor pelo
Poder Público e nem a cobrança da população, a sua existência não passará de uma letra
morta, sem efetivação e aplicabilidade na prática.
Nesse sentido, Jeconias Rosendo da Silva Júnior aduz que “a gestão democrática da
cidade é o modelo de gestão pública, baseado no diálogo permanente do governante com a
sociedade civil, inclusive, nos processos de tomada de decisão”.31
A gestão democrática necessita de reciprocidade entre as autoridades e a população, ou
seja, a participação do Poder Público e da sociedade para a implantação do Plano Diretor.
Portanto, torna-se fundamental cada um fazer a sua parte para, realmente, ocorrer à gestão
28
Lei n° 10.257/2001, Artigo 2º.
SILVA JÚNIOR, Jeconias Rosendo da; PASSOS, Luciana Andrade dos. O negócio é participar: a
importância do plano diretor para o desenvolvimento municipal. Brasília - DF: CNM, SEBRAE, 2006. P. 09.
30
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6° ed., revista e atualizada. São Paulo: Editora
Malheiros, 2010. P. 144.
31
SILVA JÚNIOR, Jeconias Rosendo da; PASSOS, Luciana Andrade dos. O negócio é participar: a
importância do plano diretor para o desenvolvimento municipal. Brasília - DF: CNM, SEBRAE, 2006. P. 09.
29
10
democrática através de acompanhamento, execução, programas e projetos que visam o
desenvolvimento urbano.
Sobre o planejamento das cidades, Jeconias Rosendo da Silva Júnior afirma que:
O Planejamento do desenvolvimento das cidades tem como finalidade promover a
justa distribuição espacial da população e das atividades econômicas, não somente
do território do município, mas também da área sob sua influência, com vistas a
evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente.32
Observa-se que o planejamento do desenvolvimento das cidades, também, visa a
preocupação para as presentes e futuras gerações, pois torna-se necessário distribuir as
localidades do município para os centros comerciais e para as moradias, abrangendo o
crescimento sem efeitos negativos para todos os cidadãos.
Renato Saboya afirma que:
Através do estabelecimento de princípios, diretrizes e normas, o plano deve fornecer
orientações para as ações que, de alguma maneira, influenciam no desenvolvimento
urbano. Essas ações podem ser desde a abertura de uma nova avenida, até a
construção de uma nova residência, ou a implantação de uma estação de tratamento
de esgoto, ou a reurbanização de uma favela. Essas ações, no seu conjunto, definem
o desenvolvimento da cidade, portanto é necessário que elas sejam orientadas
segundo uma estratégia mais ampla, para que todas possam trabalhar (na medida do
possível) em conjunto na direção dos objetivos consensuados. 33
Portanto, os objetivos e as diretrizes do Plano Diretor são fundamentais tanto para uma
melhor qualidade de vida para a população quanto para o desenvolvimento da cidade. Tendo
em vista que o Poder Público deve cumprir com o seu dever de implantar o que for aprovado
no projeto de lei do Plano Diretor sob o município. Porém, não é o que está sendo verificado
nos municípios que possuem este projeto. Ademais, há exceções mínimas de cidades que,
realmente, ocorre a sua efetiva aplicação.
Diante desta problemática, o Poder Público deve se empenhar para aplicar os objetivos
e as diretrizes que o Plano Diretor possui, com o intuito de desenvolver as cidades de maneira
sustentável e adequada, reduzindo os pontos negativos através da reforma urbana.
5- GESTÃO DEMOCRÁTICA: PARTICIPAÇÃO DA COLETIVIDADE
Neste tópico será abordado a importância da coletividade (população) na implantação
do Plano Diretor, sendo um meio de exercer a democracia brasileira e a própria cidadania.
Ademais, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) prevê em seus artigos o que o Plano
Diretor deve estabelecer no projeto, para facilitar a efetiva aplicação municipal.
32
SILVA JÚNIOR, Jeconias Rosendo da; PASSOS, Luciana Andrade dos. O negócio é participar: a importância
do plano diretor para o desenvolvimento municipal. Brasília - DF: CNM, SEBRAE, 2006. P. 09.
33
SABOYA, Renato. O que é Plano Diretor? Publicado em: 13, de jun., de 2008. Disponível em:
˂http://urbanidades.arq.br/2008/06/o-que-e-plano-diretor/˃. Acessado em: 02 de set., de 2014.
11
Ressalta-se que existem alguns requisitos obrigatórios que deve conter no Plano
Diretor, como: os prazos, implementação, acompanhamento e o controle da aplicação.
Segundo Gabriel Luis Bonora Vidrih Ferreira:
O Estatuto da Cidade consagra em seu art. 2º, II a gestão democrática da cidade
como diretriz geral para a implementação da política urbana, além de dedicar um
capítulo inteiro a este tema, disposto nos artigos 43, 44 e 45.
(...)
Consagrando, assim, a prerrogativa de envolvimento da sociedade no processo de
construção e controle dos instrumentos urbanísticos, o Estatuto da Cidade acaba por
transformar a participação pública como preceito básico para o desencadeamento da
gestão do espaço urbano.34
Nesse contexto, observa-se que um dos preceitos básicos da gestão democrática do
Plano Diretor a ser realizada, refere-se a participação da coletividade, que pode se envolver
tanto na construção como no controle dos instrumentos previstos no Plano, com intuito de
garantir a sua aplicação sob os aspectos negativos.
O artigo 43, do Estatuto da Cidade, refere-se aos instrumentos que são necessários
para garantir a gestão democrática da cidade, in verbis:
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre
outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.35
Sobre estes instrumentos, vale salientar que através da participação e do envolvimento
da sociedade no projeto do Plano Diretor, os cidadãos passam a ter uma visão crítica dos
aspectos que precisam ser melhorados tanto para as presentes como para as futuras gerações,
garantindo uma boa qualidade de vida. Sendo assim, a Política Urbana deve ser exercida
através de debates, audiências e consultas públicas entre o Poder Público e a coletividade,
com o objetivo de aplicar as normas previstas no Plano Diretor do município.
Helion França Moreira aduz que:
O Plano Diretor foi concebido como instrumento de um novo modelo de gestão
urbana, que abandonando a concepção puramente tecnocrática tem por sustentação a
identificação de forças sociais existentes no cenário da cidade e seus respectivos
interesses em torno de garantias e direitos que assegurem a redução das
desigualdades sociais.
(...)
Deve conter previsão expressa de implantação de sistema de planejamento baseado
em mecanismos de gestão democrática, capazes de garantir a mais ampla
participação da população na elaboração, fiscalização e avaliação da política urbana,
34
FERREIRA, Gabriel Luis Bonora Vidrih; JESUS, Iago Santana de; MARIANO, Max Vinícius. Plano diretor
e a participação pública no planejamento urbano. Disponível em: ˂http://www.ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6354˃. Acessado em: 02 set., de 2014.
35
Lei nº 10.257/01, artigo 43.
12
permitindo a conquista da real cidadania e a defesa de padrões aceitáveis de
qualidade de vida.36
Um dos pontos fundamentais que o Plano Diretor deve prever em seus artigos referese ao desenvolvimento urbano, sendo fundamental para o âmbito econômico, social e
ambiental do município. Com isso, a participação da população torna-se fundamental para
elaborar, fiscalizar e avaliar a política urbana.
Um dos aspectos mais relevantes e debatidos no Plano Diretor refere-se ao meio
ambiente, pois segundo Ivan Carlos Maglio:
As possibilidades de enfrentar a questão da sustentabilidade urbana são ampliadas
trazendo um novo patamar para a gestão municipal no Brasil. Tal exige e depende da
vontade política dos governantes e da participação da sociedade na escolha dos
caminhos para o futuro das cidades [...].37
Diante disso, fica evidente que o Plano Diretor deve conter instrumentos direcionados
a sustentabilidade do meio ambiente. Tendo em vista que o Poder Público juntamente com a
sociedade são os entes principais para dialogar e aplicar estes instrumentos no município.
Um aspecto negativo que foi verificado ao realizar este estudo refere-se à sociedade,
que, na maioria das vezes, não tem interesse em participar do planejamento do município.
Pois, somente o Poder Público realiza ou não as iniciativas que estão previstas no Plano.
Tendo em vista que há a falta de um incentivo para a população exercer a gestão democrática.
Portanto, o Poder Público deve implantar o Plano Diretor que é o seu dever e a
população deve participar e cobrar das autoridades municipais a aplicação e a efetivação deste
Plano. Não havendo a cobrança e a participação da coletividade, a possibilidade do Plano
Diretor não sair do papel, sendo apenas um projeto positivado e sem nenhuma aplicação no
município, é enorme.
6- PLANO DIRETOR E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
Cada dia mais se afasta o tempo em que o direito a propriedade era absoluto, quando
não havia restrições ao proprietário em relação aos fins que dava ao seu imóvel. Com o
advento da Constituição Federal de 1988, passou-se a exigir que a propriedade cumpra a sua
função social e não sirva tão somente aos interesses particulares do proprietário.
A Lei Maior garante sim, o direito à propriedade38, mas exige que esta atenda a sua
função social39. Em se tratando de imóvel urbano as exigências que caracterizam o
36
MOREIRA, Helion França. O Plano Diretor e as Funções Sociais da Cidade. Rio de janeiro, 2008. P. 07.
Disponível em: ˂http://www.cprm.gov.br/publique/media/plano_diretor_helion.pdf˃. Acessado em: 02 de set.,
de 2014.
37
MAGLIO, Ivan Carlos. A Sustentabilidade Ambiental: Novo Desafio para o Plano Diretor. Disponível em:
˂http://www.belem.pa.gov.br/planodiretor/pdfs/Plano_Diretor_e_Sustentabilidade_Urbana.pdf˃. Acessado em:
02 de set., de 2014.
38
CF/88, artigo 5º, XXII – “é garantido o direito de propriedade;”
13
cumprimento da função social e as consequências do não atendimento destas imposições,
estão elencadas no § 4º do artigo 182, CF/88.
É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída
no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não
edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos,
em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os
juros legais.40
A respeito da função social do imóvel urbano elucidativa a posição de José Cretella
Junior, para o qual:
A propriedade privada urbana predial cumpre, por inteiro, sua função social, quando
adequadamente utilizada. O solo urbano cumpre sua função social sempre que tenha
aproveitamento racional e adequado. Quem reside, em prédio próprio ou locado, está
fazendo com que a propriedade cumpra sua função social. Prédio próprio, vazio,
assim conservado para efeitos de especulação imobiliária, está afastado de sua
função social, que é a de abrigar pessoas.41
Tanto a Constituição Republicana quanto o doutrinador restringem o cumprimento da
função social ao aproveitamento econômico do imóvel. No entanto, o Estatuto da Cidade, em
seu artigo 39 exige que o imóvel não só satisfaça o quesito econômico, exige ainda que atenda
às exigências fundamentais expressas no Plano Diretor:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de
vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as
diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.42
Cumpre destacar que, conforme o texto constitucional, o poder municipal deve, para
exigir do proprietário o adequado aproveitamento de seu imóvel e aplicar-lhe as sanções
previstas, incluir a área em que se encontra o terreno no plano diretor e editar lei específica
prevendo exigências e sanções.
7- CONCLUSÃO
Para Flavio Villaça, “é da „tradição‟ brasileira que qualquer dúvida a respeito de uma
lei só possa ser sanada através de outra lei”43. A própria Constituição exige que muitos de
seus artigos sejam regulamentados. Essa regulamentação geralmente exige uma nova lei e o
39
CF/88, artigo 5º, XXIII – “a propriedade atenderá a sua função social;”
CF/88, artigo 182, § 4º.
41
JUNIOR, José Cretella. Comentários à Constituição Brasileira de 1988, V. VIII, Rio de Janeiro: Forense
Universitária, 1993, p. 3975.
42
Lei n° 10.257/2001, Artigo 39.
43
VILLAÇA,
Flávio.
Estatuto
da
Cidade:
para
que
serve?
Disponível
em:
http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Politica/Estatuto-da-cidade-para-que-serve-%0d%0a/4/26206.
Acessado em: 12 de set., de 2014.
40
14
resultado, na maioria das vezes, é a ineficácia dos dispositivos no que se refere à sua real
implantação.
Com a política urbana, prevista nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988,
não foi diferente. O título foi regulamentado pela Lei nº 10.257/01 que por sua vez
regulamentou o Plano Diretor, que, para não fugir à regra, também depende de Lei, agora
Municipal, para ser implantado.
Essa excessiva exigência de normatização, com muitos “poderás” e “faculdades”
geram uma série de dispositivos que se verificarão difíceis de serem aplicados.
O Estatuto da Cidade se enquadra perfeitamente nessa gama de diplomas legais que
têm sua aplicação dificultada pelo próprio texto. Há uma quantidade de exigências
“facultativas” e sua não observância não enseja em sanção penal alguma. Somado a isso o seu
objeto principal, o Plano Diretor, prescinde de participação popular para se tornar realidade.
Não é tradição no Brasil, a participação coletiva na administração pública, por isso,
por mais completo que seja o planejamento de um município, e geralmente o é, pois a norma
exige que o seja e seus dispositivos levam a isso, na grande maioria das vezes não sai do
papel. Isso porque para que o plano de desenvolvimento se torne uma realidade municipal, a
coletividade deve exigir e fiscalizar sua aplicação, caso contrário será mais uma norma fadada
ao mofo dos arquivos da Administração Pública.
REFERÊNCIAS
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Carvalho; ROSSBACH, Anaclaudia. (Org.). O Estatuto da cidade comentado. São Paulo:
Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010.
CARDOSO, Fernanda Lousada. Direito urbanístico: leis nº 6.766/1979 e 10.257/2001 e MP
nº 2.200/2001. Dicas para realização de provas de concursos artigo por artigo. 2. ed. ampl.,
rev. e atual. Salvador: Juspodivm, 2010.
FERNANDES, Edesio. O Estatuto da Cidade e a ordem jurídico-urbanística. In:
CARVALHO, Celso Carvalho; ROSSBACH, Anaclaudia. (Org.). O Estatuto da cidade
comentado. São Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010.
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<https://www.metodista.br/revistas/revistas-ims/index.php/RFD/article/viewFile/488/486>.
Acessado em: 07 de set., de 2014.
15
JUNIOR, José Cretella. Comentários à Constituição Brasileira de 1988, V. VIII, Rio de
Janeiro: Forense Universitária, 1993.
MAGLIO, Ivan Carlos. A Sustentabilidade Ambiental: Novo Desafio para o Plano Diretor.
Disponível em:
˂http://www.belem.pa.gov.br/planodiretor/pdfs/Plano_Diretor_e_Sustentabilidade_Urbana.pd
f˃. Acessado em: 02 de set., de 2014.
MOREIRA, Helion França. O Plano Diretor e as Funções Sociais da Cidade. Rio de
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˂http://www.cprm.gov.br/publique/media/plano_diretor_helion.pdf˃. Acessado em: 02 de
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SABOYA, Renato. O que é Plano Diretor? Publicado em: 13, de jun., de 2008. Disponível
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SILVA JÚNIOR, Jeconias Rosendo da; PASSOS, Luciana Andrade dos. O negócio é
participar: a importância do plano diretor para o desenvolvimento municipal. Brasília - DF:
CNM, SEBRAE, 2006.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6° ed., revista e atualizada. São
Paulo: Editora Malheiros, 2010.
VILLAÇA, Flávio. Dilemas do Plano Diretor. In: CEPAM. O município no século XXI:
cenários e perspectivas. São Paulo: Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam, 1999.
VILLAÇA, Flavio. Estatuto da Cidade: para que serve? Disponível em:
˂http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Politica/Estatuto-da-cidade-para-que-serve%0d%0a/4/26206˃. Acessado em: 12 de set., de 2014.