II Seminário Internacional sobre Desenvolvimento Regional
Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional
Mestrado e Doutorado
Santa Cruz do Sul, RS – Brasil - 28 setembro a 01 de outubro.
ANÁLISE CRÍTICA DA CLUSTERIZAÇÃO DAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
Samuel Cruz dos Santos1
Resumo
Objetivos O trabalho busca evidenciar a dificuldade de definição das questões locais e, portanto,
dos perigos que se impõem aos pesquisadores e formuladores de políticas públicas na adoção de
definições funcionalistas de modelos de desenvolvimento local e regional. A partir da observação de
modelos importados de realidades diversas da realidade brasileira e mesmo de práticas adotadas em
diferentes regiões do País e replicadas em outras, critica-se a massificação da utilização dos arranjos
produtivos locais como soluções inequívocas para os problemas do desenvolvimento regional.
Metodologia A partir do exame da literatura sobre distritos industriais, pólos de crescimento e das
experiências emblemáticas da Terceira Itália, do Vale do Silício e de experiências brasileiras, analisa-se a
possibilidade de tais exemplos serem modelos no sentido de serem referências para o desenvolvimento
regional. À luz da literatura de economistas clássicos e de novas pesquisas sobre desenvolvimento local
realizadas em instituições de ensino e em entidades representativas (Sebrae, Federações de Indústrias e
outras) analisam-se a propriedade dos conceitos de arranjos produtivos locais adotados e a aplicabilidade
dos mesmos como referenciais de desenvolvimento econômico-regional. Resultados alcançados em linhas
gerais, postula-se que o conceito de local, longe de ser irrelevante, é fundamental para a compreensão dos
fenômenos econômico-sociais e para a formulação de qualquer política de desenvolvimento.
Adicionalmente, a definição precisa de arranjo produtivo impacta decisivamente os desdobramentos dos
conceitos de cooperação, rede e, em última análise, de desenvolvimento regional. Grande parte do que se
convencionou chamar cluster no Brasil não pode ser assim considerado se for adotado um critério claro,
preciso do termo.
CRITICAL ANALYSIS OF THE REGIONAL DEVELOPMENT POLITICS CLUSTERING
1 Doutorando em Planejamento Regional e Urbano, Instituto de Pesquisa e Planejamento Regional Urbano da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ), Mestre em Administração de Empresas, PUC-RIO, Economista, UFRJ. Professor do
Instituto de Administração e Gerência da PUC-RIO e do Curso de Economia da UNISUAM-RJ. Diretor Executivo da
Universidade Castelo Branco (Pós-Graduação).. E-mail: [email protected].
Abstract
This work seeks to evidence the difficulty of defining the local questions and, so, of the dangers
that are imposed to the researchers and people who form public policies in the adoption of functionalist
definitions of local and regional development models. Through the observation of imported models of
diverse realities in the Brazilian reality and even of practices adopted in different regions of the country
and replied in others, the mass influence of local productive arrangements utilization as if they were
inequivocal to the problems of regional development is criticized.
Through literature examination on the industrial districts, growth and emblematic experience poles
of Terceira Itália (Third Italy), Vale do Silício (Silício Valley) and other Brazilian experiences, the
possibility of these examples be models of reference to the regional development is analyzed. By the use
of the classic economists’ literature and of new research on local development done by educational
institutions and representative entities (Sebrae, Industrial Federations and others), the concepts’ propriety
of local productive arrangements adopted and their applicability as referential to regional and economical
development are analyzed.
In sum, we postulate that the local concept, far from being irrelevant, is fundamental to the social
and economical comprehension and to the formation of any policy development. Besides, the precise
definition of productive arrangement impacts decisively on the unfolding of network and cooperation
concepts and, at last, regional development. The major part of what has been agreed to be called cluster in
Brazil cannot be considered if clear, precise criteria of the term are adopted.
1 Introdução
A busca de novas soluções para viabilizar a retomada do desenvolvimento econômico-social tem
fornecido a tônica de importantes debates em torno do desenvolvimento regional. Tal busca vem
direcionando a elaboração de políticas de fomento ao desenvolvimento relativamente padronizadas em
vários países no que diz respeito ao objeto a ser incentivado. De algum modo, o discurso sobre
desenvolvimento regional passou a equivaler às considerações sobre como os arranjos produtivos locais
podem fornecer o caminho que leve à recuperação de determinada região. No entanto, algumas questões
merecem destaque, notadamente no caso brasileiro:
i. haveria, de fato, um “modelo” a ser adotado por todos os arranjos produtivos locais de modo que
todos se encaixem em uma categoria taxonômica definida e, portanto, caminhem em direção à
homogeneização?
ii. a modelagem do desenvolvimento de arranjos produtivos locais deve partir, conforme se
percebe no exemplo brasileiro, da importação de benchmarks internacionais e, caso positivo, que tipo de
adaptações são necessárias para incorporar à realidade brasileira?
iii. o desenvolvimento regional passa, necessariamente, por uma política que o direcione para os
arranjos produtivos locais?
As três indagações propostas são parte de uma série de outras questões que vêm assombrando o
senso crítico e espantando este autor pela facilidade com que são propostas, sob um guarda-chuva de
arranjos produtivos locais, soluções para o desenvolvimento regional que ou deliberadamente
desconsideram fatores fundamentais como a cultura local, as especificidades sociais regionais, as relações
políticas que se estabelecem em torno do tema, ou ingenuamente aplicam a cláusula ceteris paribus em
suas propostas.
Outra consideração fundamental diz respeito à identificação de certa linha evolutiva dos arranjos
produtivos locais. Em geral, parece ser o cluster o grande ideal de todo arranjo produtivo local, parece ser
ao cluster que se dirige, ou que deveria dirigir-se, a evolução de qualquer arranjo produtivo local.
Confusões inúmeras são feitas em relação a questões simples como a definição do significado de arranjo
produtivo local, do que se entende por cluster e em vários temas correlatos. Assim, parece importante um
momento reflexivo que permita alguns questionamentos sobre a direção que se dá ao debate,
principalmente porque não se trata somente do debate teórico, mas da aplicação indiscriminada de
conceitos e experiências alheias à realidade nacional que, por sua vez, é distinta das realidades geradoras
de tais experiências.
2 Arranjo Produtivo Local, Sistema Produtivo Local, Clusters e Outros Agregados Locais
2.1 - Arranjos Produtivos, Clusters e a idealização do caso-limite
As definições de arranjos produtivos locais, sistemas produtivos locais, aglomerações produtivas,
clusters e distritos industriais estão distantes de um consenso desejável. O conceito de aglomeração
produtiva estaria relacionado ao de economias de aglomeração, pois este depende daquele. Assim,
aglomeração produtiva seria a concentração de determinadas atividades em uma região, o que permite,
dada a presença de empresas e instituições, a obtenção de ganhos de eficiência que geram economias de
aglomeração. Um arranjo produtivo local seria, então, de acordo com a definição da RedeSist, que
congrega várias instituições nacionais e estrangeiras e está sediada no Instituto de Economia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, uma aglomeração produtiva “com foco em um conjunto
específico de atividades econômicas e que apresenta vínculos e interdependência. Por meio desses
vínculos, origina-se um processo de aprendizagem que possibilita a introdução de inovações de
produtos, processos e formatos organizacionais, gerando vínculos territoriais (regionais e locais), a
partir de uma base social, cultural, política e econômica comum.”1 A aglomeração produtiva, portanto, é
condição necessária para o arranjo produtivo. Nos dois casos, obviamente, remete-se à noção de espaço,
de organização da atividade produtiva no território e, mais do que isso, são acionadas dimensões que,
embora de extrema importância, são de difícil recorte analítico: base social, cultural e política. Assim
como uma definição de território clara, precisa e livre de discussões sobre si, definições das demais
dimensões destacadas também enfrentam grande dificuldade metodológica.
O grande mérito, por outro lado, da definição de arranjos produtivos locais está em seu caráter não
reducionista, em sua consideração de aspectos não econômicos relacionados ao arranjo. Por outro lado,
Becattini (1991), em seu trabalho sobre o distrito industrial marshalliano, define-o como “uma entidade
socioterritorial caracterizada pela presença activa de uma comunidade de pessoas e de uma população
de empresas num determinado espaço geográfico e histórico. No distrito, ao invés do que acontece
noutros tipos de meios, como por exemplo as cidades industriais, tende a criar-se uma osmose perfeita
entre a comunidade local e as empresas.”
2
Em linhas gerais, portanto, não há grandes diferenças
conceituais entre o conceito descrito por Becattini e o conceito de arranjo produtivo local, já que em
ambos estão presentes a dimensão espaço (no caso da aglomeração produtiva, fala-se em região
espacialmente delimitada; no caso do distrito industrial, em espaço geográfico) e as dimensões relativas à
interação sócio-histórico-cultural. Em última instância, então, não haveria diferença significativa entre o
distrito marshalliano e as concepções de arranjos produtivos locais. Marshall, já por volta de 1870,
posicionava-se contrariamente às correntes dominantes de economistas que defendiam a idéia de que o
sistema fabril verticalmente concentrado era superior aos métodos produtivos com alto grau de dispersão
territorial (Becattini, 2002). O mínimo que se conclui, portanto, é que está em Marshall a origem da
discussão.
A ausência de consenso na literatura constitui grave problema ao desenvolvimento de políticas
claras de fomento ao desenvolvimento regional. Fomentar o que não se conhece ou se conhece com
elevado grau de incerteza é, no mínimo, temeroso. A título de ilustração, vale destacar os comentários de
Amorim, Moreira e Ipiranga (2003) sobre arranjos produtivos locais. De acordo com as autoras, “os
arranjos produtivos locais (APLs) constituem uma forma incipiente de organização mais sistêmica das
pequenas empresas. O desenvolvimento do APL liga-se a sua transformação em uma estrutura mais
complexa como o Sistema Produtivo Local (SPL), onde capital social e governança são determinantes
para a expansão da interdependência dos atores envolvidos.”3 Embora entendendo a abordagem, que
visa a buscar uma metodologia específica para o desenvolvimento de arranjos produtivos no Brasil e dotar
governos e instituições de fomento de um modelo para o desenvolvimento do capital social e da
governança em tais arranjos, o trecho mostra claro distanciamento do conceito de arranjo produtivo local
elaborado pela RedeSist, já que capital social e governança estão presentes e são determinantes também
no arranjo produtivo local tal como definido pela Rede: “Cada APL está associado a uma estrutura de
governança particular, a qual refere-se aos diferentes modos de coordenação que articulam os agentes e
as atividades, envolvendo não apenas a produção, a distribuição de bens e serviços, mas também o
processo de geração, disseminação e uso de conhecimentos e de inovações.”4
Maior confusão concentra-se na definição de cluster. Nos últimos anos, inúmeras foram as
manifestações de instituições públicas e privadas no sentido de serem os clusters o objeto último de uma
política de desenvolvimento regional. O termo, no entanto, tem sido utilizado sem a devida qualificação e,
da mesma forma que o arranjo produtivo local, enfrenta confusões e colisões de definições e concepções.
De todo modo, no caso brasileiro, duas grandes linhas podem ser observadas no que diz respeito ao
cluster:
a)todo arranjo produtivo ou aglomeração produtiva é um cluster;
b)o cluster é, em uma perspectiva etapista, o ideal a ser alcançado por todo arranjo produtivo
local.
Correia (2000), ao tratar da eventual superação do fordismo e do estabelecimento de uma
configuração pós-fordista baseada na especialização flexível, citando Piore e Sabel, defende que “o
cluster seria a forma espacial da Acumulação (Especialização) Flexível”5 A seguir, Correia define
distrito industrial como “sendo clusters que obtiveram externalidades positivas através da cooperação.”6
Mais do que isso, o autor defende que o nordeste italiano, a Terceira Itália, é o modelo canônico de
distrito industrial.
Ainda que exista certo consenso sobre a crise do fordismo, não há, ainda, ao menos até onde vai
nosso conhecimento, uma sedimentação pacífica de uma teoria sobre o pós-fordismo. Modelos canônicos
de distritos industriais que constituam referências inequívocas para a organização sócio-espacial e
econômica parecem longe de existir. É em sentido amplo que devem ser entendidas as palavras de Piore e
Sabel (1984) quando destacam que o pós-fordismo é o modelo de desenvolvimento dominante da
organização industrial capitalista e que este modelo transforma as relações pré-existentes entre
industrialização e urbanização. A existência de micro e pequenas empresas concentradas e interrelacionadas através da cooperação econômica e social que gera externalidades positivas não é senão, em
grandes linhas, a descrição genérica de características de um novo modelo de desenvolvimento. Não é,
certamente, algo que se possa chamar de modelo canônico.
Para ser cluster não basta querer; para ser cluster não basta ser distrito industrial, não é suficiente
uma postura darwinista que vislumbre que, adotadas determinadas medidas, o arranjo produtivo, ceteris
paribus, transformar-se-á, com certeza, em cluster. Richard M. Locke, do Massachussets Institute of
Technology (MIT), destaca a possível existência de um processo em três etapas para os clusters atingirem
o sucesso. Permito-me resumi-los da seguinte forma: associação por interesse (de empreendedores
locais); apoio institucional (governo) e consolidação do cluster. Em todas as “etapas” há uma interseção
de suma importância: a palavra instituição.
Instituição, no caso de arranjos produtivos locais, tem conotação ampla. Instituição pode ser
criada, pode já existir, pode ser governamental, pode ser privada, pode ser, como destaca NORTH (2000),
qualquer coisa que reduza a incerteza e estabeleça uma estrutura estável, embora não necessariamente
eficiente, para a interação entre os homens.
Na literatura econômica, alguns temas são tratados exaustivamente, completando seus ciclos de
discussão e estabelecendo uma espécie de jurisprudência econômica, algo que poucas vezes ou nunca
volta a ser questionado e serve como referência para futuras celeumas em torno do assunto. Em que pese
a jurisprudência não estabelecer um caráter ditatorial em termos de interpretação acadêmica dos temas,
quase nunca tais temas voltam com a mesma ênfase a que se submeteram em épocas anteriores. Outros
temas mantêm-se permanentemente na pauta de discussões quer da academia, quer do senso comum,
cobrindo, via de regra, vários anos e diversos capítulos de obras acadêmicas com as discussões acaloradas
a que são submetidos.
O tema clusters produtivos vem ocupando, nos últimos anos, algumas páginas da discussão
acadêmica e vem ganhando, progressivamente, as conversas do senso comum, que o têm tomado como
algo novo, por vezes revolucionário, capaz de fornecer solução para todo e qualquer problema de
desenvolvimento econômico local. Cluster, arranjo produtivo local ou qualquer outro nome que se utilize
não descreve algo novo, inusitado. Pode, por outro lado, significar uma forma nova de ver algo antigo,
ainda que a própria forma e o próprio conceito sejam velhos.
O papel do setor público no suporte ao desenvolvimento de arranjos produtivos locais vem sendo
debatido ao longo do tempo e vem gerando posições diversas quanto à eficácia e mesmo quanto à
eficiência do mesmo. Experiências dos governos italiano, francês, inglês e norte-americano são
referências fundamentais para o estabelecimento de parâmetros de avaliação de desempenho.
2.2 – Experiência Internacional em Arranjos Produtivos
Experiências com distritos industriais em várias partes do mundo, notadamente em países
desenvolvidos, têm sido utilizadas como referências para um possível novo modelo de desenvolvimento
regional. Assim, torna-se relevante uma visão, ainda que reduzida, de alguns casos emblemáticos no
mundo.
a) A Experiência Italiana
Estudos elaborados pela Fundação Getúlio Vargas para a Federação das Indústrias do Estado do
Rio de Janeiro constataram que o principal fator de sucesso do modelo italiano de desenvolvimento seria
a sua organização em clusters, definidos aqui como micro e pequenos produtores voltados para um setor
de atividade específico, concentrados em uma mesma cidade ou conjunto de cidades próximas, onde
existiriam mecanismos de ação conjunta e cooperação entre as empresas. Neste sentido, básico e
fundamental seria a confiança mútua existente entre os empresários, o que viabilizaria a utilização de
serviços de uso comum através de consórcios e outras iniciativas. Como serviços de uso comum
destacam-se os de promoção e marketing (consórcios de marcas de produtos, consórcios de marcas
territoriais, vendas em conjunto, pesquisas de mercado, entre outros), tecnologia (testes de qualidade de
produtos, certificação de qualidade, modelagem em CAD, utilização de máquinas de alta tecnologia),
capacitação, financiamento, meio ambiente. Uma vez mais, aqui se define cluster como arranjo produtivo
local no conceito adotado pela RedeSist.
A competitividade dos distritos italianos, de acordo com o trabalho, pode ser aferida pelos dados
que se seguem, que fornecem a proporção das exportações italianas realizadas pelos distritos, que
totalizam US$ 77 bilhões dos US$ 166 bilhões exportados pela Itália no ano de 1998:
Tabela 1
Participação dos Distritos Industriais nas Exportações Italianas
Setor
%
Artigos Esportivos
93
Couros
84
Máquinas para Agricultura
72
Artigos de Malharia
71
Calçados
69
Tecidos
67
Móveis
66
Fonte: FIRJAN
A pesquisa anterior foi realizada nos seguintes distritos italianos: Parma (Alimentos), Omegna
(Artigos para Residência), Montebelluna (Calçados), Sassuolo (Cerâmica), Santa Croce Sull’Amo
(Couros e Peles), Canavense (Informática), Apuo-Versiliese (Mármores e Granitos), Modena Reggio
(Mecânica), Vigevanese (Mecânica), Castel Goffredo (Meias), Lecco (Metalurgia), Brianza (Mobiliário),
Cantú (Mobiliário), Vicenza (Ourivesaria), Comasco (Seda), Carpi (Têxtil/Confecções), Asse Sempione
(Têxtil/Confecções), Biella (Têxtil/Confecções), Prato (Têxtil/Confecções).
b) A Experiência Francesa
O estudo do papel do governo francês no desenvolvimento dos arranjos produtivos locais passa,
necessariamente, pelo exame do papel da Délégation à l’Aménagement du Territoire et l’Action
Régionale, a DATAR, instituição criada em 1963 e responsável, desde 1997 pela condução da política
francesa de desenvolvimento regional. Um resumo da ação francesa pode ser encontrado na tarefa
conferida aos agentes locais de serem responsáveis pelas decisões que lhes dizem respeito. Baseada no
modelo italiano, em 1999 foi sancionada a Lei de Orientação para o Planejamento e o Desenvolvimento
do Território (LOADDT). O valor fixado para a condução da política dos sistemas produtivos locais foi
da ordem de 7 milhões de francos com possibilidade de elevação posterior para 20 milhões de francos
(1,3 milhão de euros).
Importa destacar as seguintes questões no que diz respeito à definição de arranjos produtivos
locais na política francesa:
1.são atividades que dizem respeito a um mesmo setor e/ou atividades concentradas em torno de
“uma interação produto/mercado, sendo que as ocupações correspondentes podem pertencer a
um mesmo setor ou a atividades conexas”2;
2.as relações entre as empresas devem significar algo além das simples relações comerciais ou
decorrentes de terceirização. Desta forma, alguma densidade é exigida;
3.deve existir pelo menos uma estrutura de coordenação e de gerentes qualificados.
Interesse significativo verificou-se na sociedade francesa após a divulgação das novas políticas
que dizem respeito aos arranjos produtivos locais, principalmente em função das políticas anteriores,
notadamente centralizadoras. Ademais, há de se notar algo semelhante com o caso brasileiro: a economia
francesa tem na rede de pequenas empresas a principal fonte de emprego e renda regionais.
Foi mantido um grupo interministerial, já existente há algum tempo na economia francesa, com a
função de síntese, de direcionamento da política governamental no setor. Procura-se dar credibilidade,
autoridade para negociar, conduzir a política pública relativa aos arranjos produtivos locais. Tal tarefa,
mais importante que a de verificar resultados efetivos no curto prazo, até porque tal verificação seria
infrutífera, é de extrema importância e serve de potencial referencial para outros países que busquem um
direcionamento na questão do desenvolvimento econômico-social.
Saxenian (1999), analisando as obras de Paul Krugman e Michael Porter, destaca a explicação das
vantagens do rearranjo das atividades econômicas com base nas economias externas derivadas de tal
reagrupamento. A autora, no entanto, avança em busca de uma alternativa para a análise das economias
regionais, descolando a interpretação da concepção de economias externas, visto que esta traz implícita a
hipótese da restrição do pleno conhecimento dos limites da firma como unidade de produção. Saxenian
trabalha com o conceito de redes e faz dos exemplos do Silicon Valley e da Route 128 seus parâmetros
analíticos.
Importa ressaltar as diferentes respostas de diferentes arranjos produtivos regionais a estímulos
externos. Neste sentido, nas palavras de Haddad (2001), o desenvolvimento de uma região no longo prazo
(e não apenas o seu crescimento econômico) depende da interação dos seguintes processos: participação
relativa da região no uso dos recursos nacionais, determinado a partir dos critérios econômicos e
políticos prevalecentes no processo de alocação inter-regional dos recursos; direção e magnitude que o
quadro global das políticas econômicas nacionais (macroeconômicas e setoriais) tem sobre a região, ou
2 POMIER, Paulette. Os Poderes Públicos Franceses e os Sistemas Produtivos Locais..Revista Brasileira de Competitividade,
seja, de transformar os impulsos de crescimento em “estados” de desenvolvimento, associando aumento
da autonomia de decisão da região, aumento da capacidade regional para reter e reinvestir o excedente
econômico gerado pelo crescimento econômico e preservação do meio ambiente.3
No mesmo sentido, embora com foco distinto, Saxenian, na obra citada, destaca as diferentes
performances dos arranjos do Silicon Valley e da Route 128, notadamente no que diz respeito às reações
de tais regiões à intensificação da competição internacional, muito embora os dois arranjos tenham
origens comuns (gastos militares no pós-guerra e pesquisa universitária):
“..., mais, au-delà de ces origines communes, la Silicon Valley et la Route 128 ont répondu
différemment à l’intesification de la compétition internationale. Si les deux régions ont connu un déclin
dans les années quatre-vingt, la croissance rapide d’une nouvelle vague d’entreprises, ainsi que le
dynamisme retrouvé d’entreprises établies de longe date comme Intel e Hewlett-Packard, furent la preuve
que la Silicon Valley avait retrouvé as vitalité passée. Le long de la Route 128, à l’inverse, les nouvelles
entreprises ne sont pas parvenues à compenser les licenciements continus chez Digital Equipment
Corporation et dans d’autres firmes de mini-ordinateurs.”4
A autora prossegue em sua análise e destaca a importância das relações institucionais e sociais
estabelecidas na rede de empresas que se forma nos arranjos produtivos locais. Ademais, destaque
assumem as relações históricas existentes entre as empresas e externamente a elas.
A conclusão importante a que chega Saxenian diz respeito à vantagem de ter uma região como
rede de relações e, não, como um conjunto de empresas pequenas, como um mercado atomizado
neoclássico. Por outro lado, a rede implica novas preocupações, visto que surgem questões relativas às
relações sociais, históricas, culturais entre empresas e dentro das mesmas. Neste sentido, assume
importância o trabalho de Douglas North, que analisa as instituições de um ponto de vista que permite
visualizar sua importância na construção das estratégias empresariais e seus impactos sobre as redes de
empresas. Nas palavras do autor,
La función principal de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo
una estructura estable (pero no necesariamente eficiente) de la interación humana. Pero la estabilidad de
las instituciones de ningún modo contradice el hecho de que estén en cambio permanente.5
Destaque-se, a respeito da questão da eficiência, a discussão que faz o autor sobre a eventual
eficiência decorrente de governos democráticos. Assume papel central na discussão o fato de que não
necessariamente o maior acesso do povo a escolhas de seus governantes introduz maior eficiência política
ou econômica. North passa por pontos fundamentais na análise institucional e de seus impactos sobre a
Belo Horizonte, Agosto/Novembro 2001.
3 Haddad, P.R. Clusters e Desenvolvimento Regional no Brasil in Cluster-Revista Brasileira de Competitividade. Instituto
Metas, Belo Horizonte, 2001.
4 Saxenian, A.L. Les Limites de l’autarcie: Silicon Valley et Route 128. Mimeo, 1999..
5 North, Douglas. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. Fondo de Cultura Económica. México, 2000.
estrutura econômica. Pontos como a concessão de incentivos, custos de transação, instabilidade e
estabilidade decorrentes de guerras e conquistas são tratados em suas interações com as instituições e suas
ligações com o desempenho econômico. Mais ainda, North faz uma análise do papel das instituições na
história do pensamento econômico, estabelecendo marcos analíticos para as diversas escolas e suas
implicações para a análise econômica. A conclusão é que as instituições determinam o desempenho das
economias e que instituições eficientes são criadas a partir de mecanismos que garantam o cumprimento
de direitos de propriedade eficientes. Tal garantia, obviamente, é difícil quando há agentes
maximizadores de riquezas individuais e que se norteiam tão somente por tal objetivo.
Luciano Coutinho6, em seu artigo A Terceira Revolução Industrial e Tecnológica, destaca a
importância do avanço da telecomunicação entrelaçada no processo de transformação das estruturas e
estratégias empresariais. Além deste fator, destaca o autor a importância dos investimentos em pesquisa e
desenvolvimento, no treinamento e formação de mão-de-obra e a conjugação de tais fatores como
mecanismos formadores do chamado toyotismo. Tais fatores contribuem para a formação de redes
empresariais e, por conseguinte, assumem papel importante no estudo dos arranjos produtivos. Segundo
Coutinho, “A conjugação das características acima (...) tem sido descrita por muitos autores como uma
nova forma de organização da produção capitalista, denominada toyotismo em oposição ao fordismo,
símbolo do paradigma tecnológico americano anteriormente dominante e cujas características são
nitidamente distintas e na maior parte opostas às aqui relacionadas” (p. 77 op. cit.)
Destaque deve ser dado ao fato de que o simples consórcio de empresas não garante
competitividade. Mesmo em casos de sucesso como algumas experiências italianas, os arranjos locais por
vezes produziram tão somente distritos industriais, conjunto de empresas isoladas instaladas em uma
mesma área. Quando muito, tais arranjos produzem economias de aglomeração, não viabilizando as
vantagens que surgem de um processo integrador mais denso.
Nelson Casarotto Filho e Luis Henrique Pires7 destacam a importância da questão cultural na
formação de consórcios, visão que se alinha à de Douglas North à medida que ambos caminham no
sentido da atribuição de papel fundamental às instituições no desenvolvimento econômico. Filho & Pires
destacam que “A questão cultural é altamente relevante e sua concretização está fortemente ligada aos
modelos de desenvolvimento regional, especialmente ao tipo de ação exercido pelas associações
patronais de pequenas empresas.”8
De acordo com o Instituto Alemão de Desenvolvimento, a competitividade regional seria criada
por quatro fatores, a saber: flexibilidade, agilidade, qualidade e produtividade. Tais fatores seriam
obtidos a partir da ação conjunta do Estado, empresariado e outros atores para aperfeiçoar o tecido
institucional, o entrelaçamento entre empresas e instituições de suporte, o entrelaçamento entre empresas.
6 Coutinho, Luciano. A Terceira Revolução Industrial e Tecnológica in Economia e Sociedade. São Paulo, 2000.
7 Filho, N.C. & Pires, L.H. Redes de Pequenas e Médias Empresas e Desenvolvimento Econômico Local. São Paulo: Atlas, 1999.
A visão, portanto, alinha-se a dos dois autores citados anteriormente.
2.3 – O Discurso Brasileiro e a Clusterização do Desenvolvimento Regional
Nos últimos anos, várias instituições nacionais têm dedicado atenção especial ao desenvolvimento
de clusters ou de arranjos produtivos locais como formas de desenvolvimento regional. O Projeto Cresce
Minas, da Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais, destacava, em 2001, como seus grandes
desafios “reforçar a dinâmica de desenvolvimento auto-sustentado de setores e regiões geográficas do
Estado [MG]; diminuir as disparidades regionais; viabilizar o crescimento das indústrias existentes;
atrair investimentos complementares; incentivar a competitividade inter-regional; aumentar o nível de
emprego e de renda.” Mais adiante, o texto ressalta que a FIEMG, “diante de um novo paradigma
econômico, no Mundo e no Brasil, “partiu para o planejamento de uma política de crescimento regional,
que vem acumulando sucessos com a organização e desdobramento de clusters.”7
O Projeto da FIEMG, que teve estudos realizados pela McKinsey & Company, identificou 47
clusters potenciais. No entanto, ao longo do texto, por várias vezes se utilizam os termos cluster, pólos,
arranjos e distritos indistintamente.
O Projeto Iniciativa por Pernambuco, do Governo do Estado, também trabalha com a identificação
de cluster como referencial para o desenvolvimento regional. No Rio de Janeiro, o termo também foi
utilizado, em matéria da Gazeta Mercantil de 17 de junho de 2003, como sinônimo de pólo regional: “Há
clusters de vestuário em Nova Friburgo (...), Valença (...), Niterói, Itaperuna, Petrópolis e o bairro de
Ipanema, onde um prédio reúne 110 empresas de pronta-entrega destinada ao mercado. Alguns pólos
surgem de fatores como disponibilidade de matéria-prima ...”8
Várias são as referências a clusters no Brasil, notadamente nos Estados do Rio Grande do Sul, São
Paulo e no Nordeste. No entanto, parece-nos haver uma homogeneização do discurso em torno de um
conceito que ainda não foi bem definido. Se cluster corresponde a um arranjo produtivo local onde estão
presentes todas as dimensões relativas à articulação institucional, política e econômica de seus atores,
provavelmente não há tantos clusters quanto as referências nacionais destacam. Por outro lado, produziuse uma certa adesão a uma espécie de modelo de política de desenvolvimento local que tem em seu centro
o cluster. Sem chegar a uma definição precisa do termo por razões óbvias de falta de consenso sobre o
mesmo e, principalmente, por estar ainda em construção, a conclusão deste artigo traz algumas
considerações sobre o desenho desta adesão a uma política de desenvolvimento local clusterizada.
8 ___________________. P.35, op.cit.
3 Conclusão
Amin e Robins (1991) buscam o significado e o potencial dos distritos industriais para o
desenvolvimento econômico regional, avaliando as evidências sobre as semelhanças e diferenças entre os
espaços de produção. A questão fundamental é se os distritos industriais constituem um programa
detalhado de ação para a regeneração das economias regionais e locais.
Na linha proposta no estudo, parece-nos que propor os distritos industriais ou os clusters como a
via para o desenvolvimento regional é temeroso e carente de evidências sólidas. A Terceira Itália, o Vale
do Silício e tantas outras regiões não podem ser modelos canônicos, mas apenas referências social,
espacial e historicamente determinadas. Devem ser referências, não modelos em qualquer sentido que se
dê ao termo. O avanço da definição de arranjos produtivos ou de clusters como sistemas que consideram
as formações sócio-histórica, culturais e econômicas não pode ser enclausurado em modelos de
desenvolvimento posto que se instalaria uma contradição entre o que se concebe como arranjo e a
operacionalização do mesmo. Por outro lado, não se pode homogeneizar a concepção de desenvolvimento
regional, reduzindo-a totalmente ao conceito de distritos industriais. Neste sentido, a concepção de
Michael Piore e Charles Sabel de transição paradigmática, de mudança radical que tem origem no modelo
fordista e se dirige à especialização flexível, ocupando os distritos industriais o papel central na transição,
parece, no mínimo, precipitada.
Amin e Robins, no artigo citado, destacam uma espécie de consenso ortodoxo em torno do tema
“distritos industriais”, uma certa tentativa de previsão do futuro com base na crença de que a crise do
fordismo estaria levando a um modelo de desenvolvimento que, conforme destacado anteriormente, tem
no distrito industrial seu centro dinâmico. Nas palavras dos autores, “se ha convertido en un nuevo
consenso radical para los años ochenta. En el contexto de la crisis y la reestruturación se ha visto inserto
en el proyecto de vender el futuro, de proyectar una nueva visión para el progreso social y económico.
Lo que se está prometiendo es el final de la centralización, la concentración, la masificación, la
estandarización o normalización, y así sucesivamente: un tipo de utopía antifordista caracterizada por la
flexibilidad, la diversidad y, en términos espaciales, el localismo.”9
Fugindo da discussão sobre a dissolução dos mercados de consumo em massa e a teoria da
especialização flexível daí decorrente, importa destacar que a aglomeração produtiva local, entendida em
seu sentido mais amplo, pode não ser uma tendência inexorável, parte de um modelo do qual não se pode
fugir. A transformação de aglomerações produtivas quer em arranjos produtivos, quer em clusters ou em
qualquer outra denominação que se encontre para tal fenômeno não pode ser compreendida fora de um
contexto sócio-histórico de cada região. Desta forma, seria contraditória uma modelagem que não
buscasse a identificação de especificidades locais na construção de arranjos produtivos. Mais do que isso,
seria incompatível com o conceito de arranjos produtivos a desconsideração dos interesses e ações
políticas dos atores envolvidos e de suas estratégias. Assim, posturas deterministas podem significar o
distanciamento do que há, potencialmente, de mais rico em tais aglomerações, a saber: as relações sóciopolíticas que fornecem o terreno para o desenvolvimento das relações econômicas. Modelos estruturais
como os de Allen Scott e Michael Storper que não concedem espaço para lutas e ações sociais na
produção das transformações históricas não condizem com a dinâmica capitalista. Ainda que sejam
acessadas teorias como a dos economistas regulacionistas franceses, que considerariam os fenômenos
sociais e as relações políticas como formadores de um novo modo de regulação, um modelo como o de
Scott & Storper, conforme bem destacam Amin & Robins, trata a transição para o pós-fordismo como
conseqüência de leis objetivas do desenvolvimento capitalista, “como explicado principalmente pelas leis
de reprodução imanentes na estrutura do modo de produção.”10 Como crítica mais geral a este tipo de
abordagem, pode-se citar uma das principais críticas aos próprios regulacionistas tomados como
referência: há mais uma descrição, uma sugestão sobre a transição e sobre uma nova ordem de
desenvolvimento com base em distritos industriais do que uma tese irrefutável, analiticamente
consolidada, sobre um modelo de desenvolvimento. Não se chega a uma nova síntese funcional pósfordista assim como não se chega a uma conclusão inevitável de que o núcleo dinâmico do
desenvolvimento esteja no arranjo produtivo local.
Por fim, não há como aprisionar o desenvolvimento local de qualquer país em um modelo
hegemônico. Os processos sócio-históricos são mais complexos e caóticos do que supõe a ortodoxia As
tendências não significam, necessariamente, um determinismo. O novo não está marcado por uma ruptura
absoluta e fundamental com o antigo. (Amin & Robins, 1991). Importa, deste modo, chamar a atenção
dos pensadores, formuladores de políticas de desenvolvimento local e instituições brasileiras para um
debate inacabado. Parece-nos óbvio que o conceito de local é de extrema dificuldade teórica, além de
registrar uma tensão permanente quando se considera que as economias regionais devem ser entendidas
no contexto mundial. Vale a pena questionar, como o fazem Amin & Robins, se o que está em curso não é
uma extensão das estruturas fordistas, uma integração empresarial mais efetiva ao invés da fragmentação
que eleva o local e seu desenvolvimento via arranjos produtivos ao centro da análise. Trata-se de um
questionamento, não de uma certeza; no entanto, não é absurdo considerar que a produção
descentralizada, onde ocorre, mais que separada, é parte de um amplo aprofundamento e extensão do
controle oligopolista que se desenvolve através de uma economia de rede em escala mundial (Amin &
Robins, 1991). Tal consideração não implica diminuir a importância dos arranjos produtivos locais e dos
clusters como fundamentais na análise do desenvolvimento regional, mas, ao contrário, recolocar o
debate em torno do papel dos mesmos. Soluções gerais com base em experiências específicas não
parecem as melhores alternativas. Especificidades locais podem, certamente, destituir um modelo, que se
considera canônico, de qualquer sentido.
Assim, a clusterização das políticas de desenvolvimento local merece reflexão. Definir claramente
o que se entende por cluster pode ser um bom começo, pois situará claramente o debate e permitirá a
avaliação objetiva, comparativa dos diversos modelos clusterizados possivelmente existentes. Tal
providência é tanto mais necessária quando se percebe a adoção, por parte de instituições governamentais,
de incentivos a clusters. Conforme destacado anteriormente, incentivar algo que não se define claramente
não parece ser um bom caminho para uma política de desenvolvimento regional. É fundamental, portanto,
uma conclusão sobre ser o cluster ou não um caso-limite, uma etapa última do desenvolvimento de um
arranjo produtivo ou se, ao contrário, é o cluster o próprio arranjo produtivo local. Por outro lado, o
próprio conceito de arranjo produtivo local merece uma definição clara para também pacificar o debate.
Não se propõe, com isto, a cristalização de conceitos, mas a definição do que os formuladores de políticas
de desenvolvimento regional adotam para os termos. Com o risco da ousadia de proposta, tratar-se-ia de
definir o ideal-tipo weberiano, o que, por si mesmo, já permitirá o debate em torno de várias
especificidades existentes no território brasileiro. Por fim, cabe destacar um recente texto de
Venkataraman (2004), sobre como transformar uma região em centro vital, que resume bem as
considerações aqui feitas: “Por que algumas regiões se transformam em centros vitais da atividade
empreendedora e outras permanecem inertes? (....) Boa parte da resposta está no fato de que nenhuma
dessas regiões bem-sucedidas
decolou de modo repentino ou impulsionada por uma única idéia
inovadora.”11
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1 Britto, J. Arranjos Produtivos Locais: Perfil das Concentrações de Atividades Econômicas no Estado do Rio de Janeiro. Rio
de Janeiro, Série Estudos Sebrae-RJ, 2004, p.12.
2 Becattini, Giacomo.O Distrito Industrial Marshalliano – Uma Noção Socioeconômica. In: A Hipótese dos Distritos
Industriais. Lisboa, 1991, p.20.
3 Amorim, M.A., Moreira, M.V.C & Ipiranga, A.S.R. A Construção de uma Metodologia de Atuação nos Arranjos Produtivos
Locais (APLs) no Estado do Ceará: Um Enfoque na Formação e Fortalecimento do Capital Social e da Governança.
4 BRITTO, J. Op.Cit. p.12. Trata-se da recuperação da definição da RedeSist de arranjo produtivo local feita por Jorge Britto.
5 Correia, Alexandre Palhano. O Arranjo Produtivo Coureiro-Calçadista de Campina Grande – Paraíba – Brasil. Dissertação
de Mestrado. Instituto de Economia, Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2000, p.10.
6 Op.Cit.p.10.
7 FIEMG. Informações sobre Alguns Clusters de Minas Gerais. Projeto Cresce Minas, 2001, mimeo.
8 Gazeta Mercantil. Os Clusters dão nova dinâmica à economia do Rio, diz Gouvêa Vieira. 17/06/2003.
9 Amin, A. & Robins, Distritos Industriales y desarrollo regional: limites y posibilidades. In: Sociologia del Trabajo, nueva
época, número. extraordinário, 1991 p.186.
10 O teor da afirmação está no texto de Amin & Robins, porém a tradução é de minha inteira responsabilidade.
11 Venkataraman, S. Como transformar uma região em centro vital. HSM Mangement, janeiro-fevereiro de 2004.