contra-capa
Ministerio del Medio Ambiente
Ministra: Marina Silva
Secretario Ejecutivo: João Paulo Ribeiro Capobianco
Secretaría de Biodiversidad y Bosques
Secretaria: Maria Cecília Wey de Brito
Departamento de Áreas Protegidas
Director: Maurício Mercadante
Instituto Chico Mendes de Conservación de la
Biodiversidade
Presidente:
João Paulo Ribeiro Capobianco
Director de Unidades de Conservación de Protección
Integral:
Marcelo Françoso
Director de Conservación de la Biodiversidad:
Rômulo José Fernandes Barreto Mello
Director de Unidades de Conservación de Uso Sostenible y
Poblaciones Tradicionales:
Paulo Henrique Borges de Oliveira Junior
ÁREAS PROTEGIDAS DE BRASIL
República Federativa de Brasil
Presidente: Luiz Inácio Lula da Silva
Vice-Presidente: José Alencar Gomes da Silva
Ministerio del Medio Ambiente
Secretaría de Biodiversidad y Bosques
Departamento de Áreas Protegidas
Informe Nacional
sobre Áreas
Protegidas en Brasil
Serie Áreas Protegidas de Brasil, 5
Brasília
2007
Serie Áreas Protegidas de Brasil, 5
Edición y redacción: Marco Antonio Gonçalves
Personas que colaboraron con informaciones y sugerencias para este
documento:
Alexandre Martinez (CNRPPN), Ana Paula Prates (MMA), Analuce Freitas
(TNC), Bóris Alexandre César (Instituto Chico Mendes), Camila Rodrigues
(MMA), Cecília Manavella (MMA), Danielle Calandino (MMA), Érika
Fernandes-Pinto (Instituto Chico Mendes), Fabiana Regina P. Santos
(MMA), Fabio França Araújo (MMA), Fany Ricardo (ISA), Iara Vasco
(FUNAI), Iolita Bampi (Instituto Chico Mendes), Maria da Glória Brito
Abaurre (ABEMA/Governo do Estado do Espírito Santo), Maria da Penha
Padovan (INCAPER), Maria Janete Carvalho (FUNAI), Juliana Sellani
(Funai), Larissa Godoy (MMA), Marcos Reis Rosa, Maria Carolina Hazin
(MMA), Maurício Mercadante (MMA), Michele de Sá Dechoum (Governo
do Estado do Espírito Santo), Nurit Bensusan (IIEB), Pedro Eymard C. Melo
(Instituto Chico Mendes), Renata Pires Lima (MMA), Sara Mota (IBAMA),
Sônia Kinker (MMA), Thayssa Izetti Luna (MMA), Wagner Sena (Funai).
Sumario
Presentación del Ministerio del Medio Ambiente........................... 09
1- Evolución conceptual: De Santa Marta a Durban
1.1 – De Santa Marta a Durban.................................................... 13
1.2 – Convención de RAMSAR y avances en la conservación
de zonas húmedas....................................................................... 16
2 - Marco político, normativo y de contexto nacional
2.1 - Marco político actual para las áreas protegidas.......................
2.1.1 - El Sistema Nacional de Unidades de Conservación
de la Naturaleza (SNUC).............................................................
2.1.2 - El Plan Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP).....
2.1.3 - O Instituto Chico Mendes para la Conservación
de la Biodiversidad......................................................................
2.1.4 - Las áreas protegidas en el contexto
de la integración continental.........................................................
2.1.4.1 - Plan Estratégico de la OTCA...........................................
2.1.4.2 - Estrategia de Biodiversidad del MERCOSUR....................
2.2 - Marco legal para las áreas protegidas....................................
2.3 - Integración de las áreas protegidas con los planes
de desarrollo nacional..................................................................
19
19
21
23
24
24
24
27
33
3 - Estado actual de la política nacional de áreas protegidas
3.1 - Estructura del Sistema Nacional de Unidades
de Conservación de la Naturaleza..................................................
3.1.1 – Principales desafíos para la implementación del SNUC........
3.2 - Incremento de las áreas protegidas........................................
3.2.1 - Áreas prioritarias para la conservación de la biodiversidad
y análisis de lagunas de representatividad......................................
3.2.2 - Incremento de las unidades de conservación entre
1997 y 2007.............................................................................
3.2.3 - Incremento de tierras indígenas entre 1997 y 2007............
3.3 - Equivalencia entre las categorías de manejo del SNUC
y de la UICN..............................................................................
3.4 - Demarcación física y regularización agraria
de las áreas protegidas.................................................................
3.4.1 - Consolidación territorial de las unidades
de conservación federales.............................................................
3.4.2 - Demarcación física de las tierras indígenas.........................
3.5 - Áreas protegidas privadas.....................................................
3.6 - Experiencias de manejo comunitario de las áreas
protegidas - diversidad cultural y biológica.....................................
38
41
44
44
46
50
50
52
52
55
57
58
3.6.1 – Manejo comunitario de ecosistemas en unidades
de conservación...........................................................................
3.6.2 – Manejo comunitario en tierras indígenas.............................
3.7 - Amenazas al Sistema y a las áreas protegidas.........................
3.7.1 - Minería en áreas protegidas...............................................
3.8 - Conectividad entre áreas protegidas.......................................
3.8.1 - Corredor Ecológico Paranã-Pirineus.....................................
3.8.2 - Proyecto Corredores Ecológicos..........................................
3.8.3 - Reservas de Biosfera.........................................................
3.8.4 - Programa Sitios de Patrimonio Mundial Natural...................
3.8.5 - Mosaicos de unidades de conservación e integración
de ecosistemas terrestres y marinos...............................................
58
61
62
64
65
66
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70
71
72
4 - Manejo de Áreas Protegidas
4.1 – Protección y control de las áreas protegidas...........................
4.1.1 – Protección y controle de unidades de conservación
federales....................................................................................
4.1.2 – Protección y fiscalización en las tierras indígenas................
4.2 - Análisis de efectividad de gestión de las unidades
de conservación.........................................................................
4.2.1 - Análisis de efectividad de gestión de las unidades
de conservación federales.............................................................
4.2.2 - Análisis de efectividad de gestión de las unidades
de conservación del Programa Arpa..............................................
4.2.3 – Análisis de efectividad de las unidades de conservación
del Estado de São Paulo...............................................................
4.2.4 – Análisis de efectividad de las unidades de conservación
del Estado de Espírito Santo..........................................................
4.3 - Planes nacionales y planes directores....................................
4.4 - Planes de manejo de unidades de conservación federales........
4.5 - Planes de investigación en áreas protegidas............................
4.6 - Planes de aprovechamiento de recursos naturales
en áreas protegidas......................................................................
4.7 - Uso público y otros planes definidos en el país.......................
4.7.1 – Evolución de la política de turismo en unidades
de conservación del Brasil............................................................
4.7.2 – Situación actual e iniciativas para mejorar la gestión
del turismo ecológico en Parques Nacionales..................................
4.7.3 – Turismo ecológico en unidades de conservación
federales de uso sostenible............................................................
4.7.4 – Turismo en tierras indígenas..............................................
4.7.5 - Visitas públicas a unidades de conservación estaduales........
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5 - Sostenibilidad de las Áreas Protegidas
5.1 - Administración de las unidades federales de conservación....... 101
5.2 - Fortalecimiento de capacidades para la administración
de las áreas protegidas................................................................. 103
5.3 – Financiamiento para las Áreas Protegidas..............................
5.3.1 – Presupuesto gubernamental para las unidades
de conservación federales.............................................................
5.3.2 - Presupuesto gubernamental para las tierras indígenas..........
5.4 - Planes de sostenibilidad financiera........................................
5.5 - Cooperación financiera y asistencia técnica internacional
para las áreas protegidas..............................................................
5.5.1 – El Programa Áreas Protegidas de la Amazonia (Arpa)..........
5.5.2 - Programa Piloto para la Protección de los Bosques
Tropicales del Brasil.....................................................................
5.5.2.1 – Subprograma Mata Atlántica..........................................
5.5.2.2 - Subprograma Proyectos Demostrativos (PDA)..................
5.5.2.3 - Proyecto Integrado de Protección a las Poblaciones
y Tierras Indígenas de la Amazonia Legal (PPTAL)..........................
5.5.2.4 – Proyectos Demostrativos de los Pueblos
Indígenas (PDPI)........................................................................
5.5.3 – Otros proyectos apoyados por la cooperación
internacional..............................................................................
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Fuentes cartográficas y bibliográficas........................................... 119
Siglas utilizadas en este documento............................................. 123
Presentación del Ministerio del Medio Ambiente
En 2007 no celebramos simplemente 10 años desde la realización del I
Congreso Latinoamericano de Parques y Otras Áreas Protegidas, llevado a
cabo en la ciudad de Santa Marta, en Colombia, sino también el aniversario
número 70 de la creación del primer parque nacional del Brasil: el Parque
Nacional de Itatiaia, localizado en la Región Sudeste del país, dentro del
bioma Mata Atlántica. Esta década transcurrida permitió al Brasil llegar
al II Congreso Latinoamericano de Parques y Otras Áreas Protegidas en
condiciones de exhibir avances significativos en la política nacional de
conservación, de acuerdo con las premisas postuladas por la Convención
de Diversidad Biológica y su Programa de Trabajo para Áreas Protegidas,
de los cuales el Brasil es parte activa.
De hecho, fue en ese período que el país instituyó el Sistema Nacional de
Unidades de Conservación de la Naturaleza (SNUC), marco inicial para la
planificación estable de la conservación, bajo un abordaje eco-sistémico. El
SNUC consolidó una nueva actitud del Estado en relación con la sociedad
en el ámbito de la conservación de la naturaleza, creando una serie de
mecanismos que aseguran una mayor participación pública en el proceso
de creación de las áreas protegidas.
Durante la última década, este nuevo marco legal posibilitó un incremento
histórico del área del país destinada a la conservación. Hasta 1997,
habían sido creadas 345 unidades de diferentes categorías, que protegían
aproximadamente 47,5 millones de hectáreas de los ecosistemas brasileños.
En marzo de 2007, el país contabilizaba 596 unidades de conservación,
o 99,7 millones de hectáreas protegidas, lo que representa un incremento
de más del 100%. Si sumamos a esta área las 575 mil hectáreas de
reservas privadas existentes, la superficie del territorio brasileño protegida
por unidades de conservación sobrepasa los 100 millones de hectáreas.
Además de aquello, en 2006, el gobierno federal, con la aprobación
del Plan Estratégico Nacional de Áreas Protegidas, pasó a reconocer la
importancia que representan las tierras indígenas –que suman más de 105
millones de hectáreas- para la conservación de la biodiversidad, y viene
trabajando para fortalecer la integración de esas tierras con la planificación
y el manejo de la conservación en el Brasil.
Paralelamente al incremento del área destinada a la conservación, el Brasil
emprendió acciones conducentes para mejorar la gestión del Sistema.
Fueron realizados los primeros estudios para proveer de base técnica y
científica a la conservación, que identificaron las áreas prioritarias para
la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad –trabajo que,
además, permitió identificar las lagunas de conservación y perfeccionar
11
la planificación para la expansión futura del Sistema. Inversiones cada vez
más crecientes se vienen efectuando, tanto por medio de los programas
nacionales, como de otros, apoyados por la cooperación internacional, con
el fin de mejorar las condiciones de manejo de las unidades existentes. Y,
en 2007, el manejo de las unidades de conservación federales pasó a ser
responsabilidad de un órgano propio, el Instituto Chico Mendes para la
Conservación de la Biodiversidad.
Este esfuerzo emprendido por el Brasil, descrito en detalle a lo largo de este
Informe Nacional sobre Áreas Protegidas, producido bajo la coordinación
del Ministerio de Medio Ambiente, representa una contribución relevante
para el objetivo de instituir una red mundial de áreas protegidas, integrada
por sistemas nacionales y regionales eficazmente administrados y
ecológicamente representativos, como es propugnado por el Programa de
Trabajo para Áreas Protegidas de la CDB. Sin embargo, y como podrá
constatarse en esta publicación, se tiene por delante enormes desafíos a
ser enfrentados para alcanzar un nivel adecuado de gestión de las áreas
protegidas en el Brasil. Concientes de la importancia que tienen las áreas
protegidas para el desarrollo nacional y la solución de los problemas
globales -como es el caso del cambio climático- estamos trabajando para
ofrecer nuestra contribución para la mejora de las condiciones de vida en
el país, en el continente y en el planeta.
Mauricio Mercadante
Director de Áreas Protegidas
Ministério do Meio Ambiente
12
Brasil: división política, biomas y Amazónia Legal
13
1 - Evolución conceptual: de Santa Marta a Durban
1.1 - De Santa Marta a Durban
El primer Congreso Latinoamericano de Parques y Otras Áreas Protegidas,
realizado en 1997 en Santa Marta, Colombia, fue marcado por el
compromiso por parte de los participantes de proveer la protección del 10%
de sus territorios nacionales por medio de la creación de áreas protegidas.
En el Brasil, el simple establecimiento de una meta porcentual, a pesar
de servir como referencia general para la sociedad y como marco para
catalizar esfuerzos destinados a la conservación, recibió muchas críticas,
habiendo sido considerado insuficiente como medida para orientar la política
nacional y permitir el establecimiento de prioridades para la conservación
de la naturaleza. De hecho, en los años siguientes, la definición de metas
evolucionó del establecimiento de un porcentaje del territorio nacional a ser
protegido para la adopción de un “abordaje ecosistémico” y la utilización
de metodologías de planificación sistemática de la conservación, con
el establecimiento de objetivos prioritarios, considerando especies y
ambientes específicos, y la integración entre diferentes categorías de áreas
protegidas.
Ese cambio de enfoque en el ámbito de las políticas de conservación marcó
el V Congreso Mundial de Parques Nacionales de la UICN, que tuvo lugar
en Durban, África del Sur, en 2003. El encuentro, realizado bajo el tema
“Beneficios más allá de las Fronteras”, puso en discusión la importancia
de las áreas protegidas como parte de las políticas de desarrollo sostenible
de los países. En dicha ocasión, los participantes reconocieron que las
áreas protegidas no podrían ser concebidas nunca más como un espacio
aislado de la realidad social y económica circundante. Al contrario, las
políticas de conservación de los países deberían emprender esfuerzos para
que las áreas protegidas fueran parte de programas de desarrollo sostenible
y de preservación de la biodiversidad, buscando agregar la participación
social y el desarrollo local como condiciones para el éxito del esfuerzo de
conservación.
Al mismo tiempo, al vincular a las áreas protegidas con los compromisos
asumidos por los países en el ámbito de la Cumbre Mundial de la ONU
sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002), de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y de la CDB, los participantes del Congreso de Durban
enfatizaron la necesidad de incluir el asunto del combate a la pobreza entre
las preocupaciones de los responsables de las políticas de conservación
de los países –relación enfatizada, inclusive, por la Decisión VII/28, que
definió el Programa de Trabajo para las Áreas Protegidas de la CDB. En este
sentido, Durban reconoció que, en el pasado, los ejecutores de las políticas
de conservación no se comprometieron lo suficiente con las comunidades
cuyos intereses se vieron afectados por la creación de tales áreas.
15
Enfatizando el nexo entre la preservación de la diversidad biológica y la
promoción del desarrollo sostenible, el Plan de Acción de Durban estableció
acciones, desde el nivel internacional al nacional y local, a ser emprendidas
por los países, destacando metas claves que permitiesen evaluar e informar
sobre los progresos realizados. En el Cuadro 1, se destaca, de forma
sucinta, las metas del Plan de Acción que viene recibiendo mayor atención
por parte de Brasil.
Cuadro 1 - Avances según el Plan de Acción de Durban
Meta Clave 1: Acción de medidas específicas para mejorar
la contribución de las áreas protegidas de la diversidad
biológica.
El Programa de Trabajo de la CDB, aprobado en la COP7
(Kuala Lumpur, Malasia), fue adoptado por el Brasil, que
apoyó activamente su aprobación, defendiendo, inclusive,
la necesidad de definir recursos financieros adicionales
suficientes para financiarlo. Como consecuencia, el Brasil
formuló el Plan Estratégico Nacional de Áreas Protegidas
(PNAP), aprobado en abril de 2006 (ver ítem 2.1.2).
Meta Clave 3: serán adoptadas medidas para que las áreas
protegidas contribuyan a reducir la pobreza y que de ninguna
forma la agrave.
La creación y estructuración de unidades de conservación del
uso sostenible en el periodo y programas destinados a ordenar
el uso de los recursos naturales, apaciguando conflictos por
el acceso a tales recurso, tiene como uno de sus objetivos, el
mejoramiento de la productividad de la poblaciones locales
de forma conjugada a la conservación de la biodiversidad.
Productores que viven Reservas Extractitas fueron reconocidos
como beneficiarios del Programa Nacional de la Reforma
Agraria, pasando a tener acceso a créditos de los programas
federales. Al mismo tiempo, iniciativas recientes del gobierno
brasileño, destinadas a estructurar 25 Parques Nacionales,
tienen entre sus objetivos fomentar el desarrollo local,
integrando a las poblaciones del entorno a los servicios
prestados a los eco turistas (ver ítem 4.7.2).
Meta Clave 5: para el 2010, todas las áreas protegidas estarán
conectadas en sistemas ecológicos / ambientales terrestres y
marinos más amplios.
La integración de áreas terrestres y marinas por medio de un
sistema de áreas protegidas está contemplada como uno de
los objetivos del PNAP (ver ítem 2.1.1). Entre 2005 y 2006,
16
el Ministerio de Medio Ambiente reconoció tres mosaicos de
unidades de conservación en la Mata Atlántica que integran
áreas terrestres y marinas; al mismo tiempo, a través de
un fondo federal para proyectos ambientales denominado
FNMA, se está fomentando la creación de nuevos mosaicos.
Iniciativas como el Proyecto Corredores Ecológicos tienen por
propuesta la creación del primero corredor ecológico marino
brasileño, en el Corredor Central de la Mata Atlántica (lea más
al respecto en el ítem 3.8.2). Iniciativas en el ámbito de la
Convención de RAMSAR también han venido contribuyendo
para el cumplimiento de esta meta (ver ítem 1.2).
Meta Clave 8: todas las áreas protegidas existentes y futuras
serán manejadas y establecidas en plena conformidad con los
derechos de los pueblos indígenas, nómades y comunidades
locales.
En el Brasil, los derechos territoriales de los pueblos
indígenas están consagrados en la Constitución Federal que
les asegura derecho de usufructo exclusivo de las tierras que
tradicionalmente ocupan, existiendo, por ello, una legislación
distinta que versa sobre las demás áreas protegidas. Las
comunidades remanentes de quilombos1 también tienen sus
derechos asegurados constitucionalmente y por legislación
infra-constitucional. De formar complementaria, la Ley No.
9.985/2000, que creó el Sistema Nacional de Unidades de
Conservación de la Naturaleza
(SNUC), contempla las demandas agrarias y de uso de los
recursos naturales por parte de las comunidades locales
no indígenas, por medio de categorías de uso sostenible.
Adicionalmente, en febrero de 2007, fue instituida la
Política Nacional de Desarrollo Sostenible de los Pueblos y
Comunidades Tradicionales (Decreto No. 6.040/07), cuyo
principal objetivo es el de” promover el desarrollo sostenible
de los Pueblos y Comunidades Tradicionales, con énfasis en
el reconocimiento, fortalecimiento y garantía de sus derechos
territoriales, sociales, ambientales, económicos y culturales,
con respeto y valorización de su identidad, sus formas de
organización y sus instituciones”.
Según el Decreto No. 4.887/2003, son considerados remanentes de comunidades de quilombos
“los grupos étnico-raciales (...) con prensunción de ancestralidad negra, relacionada con la resistencia
hacia la opresión histórica sufrida”.
1
17
Meta Clave 9: los pueblos indígenas y las comunidades locales
estarán representadas en la gestión de las áreas protegidas por
representantes electos de forma proporcional a sus derechos
e intereses.
En el Brasil, las tierras indígenas son administradas por los
propios indios con la participación de un órgano federal
creado para tal fin: el FUNAI. Existen varias experiencias de
sociedades indígenas que, con la asesoría técnica de órganos
gubernamentales y no gubernamentales, incrementan la
administración de sus tierras según sus necesidades. La Ley
No. 9.985/2000, que creó el SNUC, posibilita la participación
de la sociedad civil y de las poblaciones locales –incluyendo
las indígenas, cuando habitan la zona de amortiguación de
unidades de protección integral- en el manejo de unidades de
conservación de protección integral, por medio de los Consejos.
En el caso de las categorías Reserva Extractiva y Reserva de
Desarrollo Sostenible, la participación de las comunidades
locales se da por intermedio de los consejos deliberativos.
De forma complementaria, el Decreto No. 4.340/2002,
que reglamentó el SNUC, garantiza la participación de
representantes de asociaciones indígenas en la gestión
integrada de mosaicos de unidades de conservación por
medio de un Consejo de Mosaico, de carácter consultivo.
Meta Clave 13: en todos los países se establecerán sistemas
eficaces de gobierno de áreas protegidas.
Desde la aprobación del SNUC, el Brasil adoptó una serie de
medidas con el objetivo de mejorar la gobernabilidad de las
áreas protegidas. Iniciativas con el PNAP, la definición de
áreas prioritarias para la conservación de la biodiversidad,
el Programa Áreas Protegidas en la Amazonia (ARPA), el
Plan de Acción de la Política Nacional de Biodiversidad, la
creación del Instituto Chico Mendes para la Conservación
de la Biodiversidad, entre otras descritas a lo largo de este
documento, buscan proveer de mayor eficacia a la política
nacional de áreas protegidas.
1.2 – Convención de RAMSAR y avances en la conservación de zonas
húmedas
En el ámbito de los compromisos asumidos ante la Convención de RAMSAR,
en octubre de 2003, el Brasil instituyó el Comité Nacional de Zonas
Húmedas, compuesto por el Ministerio de Medio Ambiente y otros sectores
del Gobierno, por la sociedad civil organizada, académica y sector privado,
que participan de la toma de decisiones y definición de las directrices
18
para la conservación y el uso sostenible de las zonas húmedas brasileñas.
Hasta el momento, el Brasil posee ocho lugares que integran la Lista de
Zonas Húmedas de Importancia Internacional, según propugna el artículo
2º de la Convención: los Parques Nacionales del Pantanal Mato-grossense,
Araguaia y Lagoa do Peixe; la Reserva Particular de Patrimonio Natural del
SESC Pantanal, las Áreas de Protección Ambiental de Baixada Maranhense
y de las Reentrâncias Maranhenses; el Parque Estadual Marino de Parcel
de Manuel Luis y la Reserva de Desarrollo Sostenible de Mamirauá. Al
mismo tiempo, el Brasil tiene diversas unidades de conservación, tanto
federal como estadual o municipal, las cuales, a pesar de no constar en la
Lista de la Convención, protegen la diversidad de los ecosistemas húmedos
encontrados en territorio brasileño (artículo 4º).
En atención al Plan Estratégico de la Convención, está en fase de ejecución
el proyecto “Fortalecimiento de la Capacidad Institucional de los Sitios
RAMSAR Brasileños”, que tiene por objetivo consolidar las unidades de
conservación incluidas por el Brasil en la Lista RAMSAR. El Proyecto
está elaborando planes de acción a partir de la visión de los gestores
gubernamentales y no gubernamentales, representantes de movimientos
sociales y de la academia. Fueron definidos objetivos de conservación
para cada área, se identificaron las fuentes de impacto y se establecieron
estrategias y acciones prioritarias. El Proyecto tiene como socias a las
ONG Mater Natura y TNC y cuenta con el apoyo financiero del Fondo de
Pequeñas Subvenciones de la Convención de RAMSAR.
El Brasil viene también trabajando en normas, directrices y metodologías
para la gestión integrada de cuencas hidrográficas y zonas costeras en el
ámbito del Consejo Nacional de Recursos Hídricos, atendiendo uno de los
objetivos operativos del Plan Estratégico 2003-2008 de la Convención.
Otras áreas húmedas que son objeto de políticas brasileñas son:
Arrecifes de Coral: reconocidos como áreas húmedas por la Convención,
motivaron la elaboración del Programa de Conservación de los Arrecifes de
Coral brasileños, del cual se destacan las siguientes acciones: publicación
del Atlas de Arrecifes de Coral en la Unidades de Conservación Brasileñas,
el primer mapeo de estos ambientes en el país; Campaña de Conducta
Conciente en Ambientes de Arrecifes, cuyo objetivo es esclarecer a los
turistas sobre la conservación de los arrecifes; Programa de Monitoreo
de los Arrecifes de Coral Brasileños (Reef Check Brasil), que tiene por
misión establecer las bases para el programa nacional de monitoreo de las
unidades de conservación que protegen estos ambientes y que ya cuenta
con cinco años de recolección de datos y con una publicación con los
resultados lanzada en 2006; y, alianzas con otros proyectos, como el Coral
Vivo, en los que son desarrolladas técnicas de reproducción de corales, y la
adhesión del Brasil al International Coral Reef Initiative.
Manglares: el recientemente aprobado Proyecto de Conservación Efectiva y
Usos Sostenible de los Manglares en el Brasil en Áreas Protegidas (Proyecto
GEF Mangue) tiene por objetivo desarrollar una red de áreas protegidas
19
que propicie la conservación y el uso sostenible de los 13 400 Km2. de
manglares del país –que corresponden al 9% de este ecosistema en el
mundo. El proyecto también prevé el desarrollo de modelos de manejo
sostenible involucrando a las comunidades locales y la creación de áreas
de exclusión de pesca como instrumento de la gestión pesquera.
Cuenca del Río de la Plata: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay
están formulando el Programa de Sostenibilidad del Sistema de Áreas
Húmedas Paraguay – Paraná que busca la construcción de un plan
integrado que garantice la conservación y el desarrollo socio-económico
para la población que depende directamente de estos ambientes. Abarca
un corredor de mas de 3400 Km. de ríos libres de represas donde viven
más de 20 millones de personas y que alberga más áreas reconocidas
internacionalmente como Sitios RAMSAR, Sitios de Patrimonio o Reservas
de Biosfera. El compromiso de cooperación fue aprobado por medio del
Acta de Poconé, aprobada en 2005, y que trae directrices y líneas de acción
para el Programa, reconocido por la Resolución IX.7 de la Convención de
RAMSAR, durante la COP-9 (Kampala, Uganda).
20
2 - Marco político, normativo y de contexto nacional
2.1 - Marco político actual para las áreas protegidas
El marco político relacionado a la creación y administración de unidades de
conservación en el Brasil está asentado en la Ley No. 9.985, que en julio
de 2000 instituyó el SNUC; en el PNAP y, en el ámbito de la administración
federal, en la creación del Instituto Chico Mendes para la Conservación de
la Biodiversidad. A continuación describimos la articulación entre esos tres
componentes de la actual política nacional para las áreas protegidas.
2.1.1 - El Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la Naturaleza
(SNUC)
La preparación de un sistema de unidades de conservación en el Brasil
tuvo inicio en 1976, en un trabajo denominado “Un análisis de prioridades
en conservación de la naturaleza en la Amazonia”, que fundamentó la
elaboración del Plan del Sistema Nacional de Unidades de Conservación del
Brasil, publicado entre 1979 y 1982 (MERCADANTE 2001). Concebido
como un apéndice del II Plan Nacional de Desarrollo –que incrementa
programas oficiales de colonización, infraestructura vial y energética y
de explotación de los recursos naturales en la Amazonia brasileña- este
documento propugna la inmediata creación de Parques Nacionales,
Reservas Biológicas y Bosques Nacionales en la región, invariablemente
en áreas descartadas por los proyectos económicos planificados. De hecho,
entre 1979 y 1985, fueron creados diez Parques Nacionales, cuatro de
los cuales están en la Amazonia; 13 son Reservas Biológicas, cinco de
ellas en la misma región; y, 15 Estaciones Ecológicas, 11 en la Amazonia,
totalizando 20 unidades de conservación de protección integral en esa
parte del país, o 9,7 millones de hectáreas (BARRETO FILHO, 2003).
En ese mismo contexto histórico, las poblaciones amazónicas iniciaron una
movilización contra la implementación de proyectos de desarrollo que traían
daños a su estilo de vida, teniendo al frente líderes como el sindicalista
Chico Mendes. Tal reacción llevó a la interrupción de financiamientos
externos para estos proyectos y a la creación de una innovadora categoría
de área protegida adaptada a las condiciones amazónicas, que conciliaba el
uso económico, la regularización agraria y la conservación de los atributos
naturales: la Reserva Extractiva, reglamentada en 1990 por el Decreto No.
98.897 como un “espacio territorial destinado a la utilización sostenible
y la conservación de los recursos naturales renovables”. La aparición de
las poblaciones en el debate sobre el modelo de desarrollo para la región
–del cual la creación de unidades de conservación era un componente- dio
la oportunidad a la gradual incorporación de una visión más abarcadora
de conservación en el ámbito del debate público, nacional e internacional,
21
influenciando, posteriormente, a las normas y a las políticas públicas para
el sector.
En 1988, año de la promulgación de la Constitución actualmente en vigor,
el gobierno federal encomendó un análisis de las categorías de unidades
de conservación existentes en el país, así como la elaboración de un
anteproyecto de ley, con el objetivo de instituir un sistema nacional de
unidades de conservación (MERCADANTE 2001). En mayo de 1992, una
propuesta fue encaminada como Proyecto de Ley al Congreso Nacional
por el entonces Presidente de la República, permaneciendo en esa Casa
hasta junio de 2000, cuando fue finalmente aprobada. El 19 de julio,
fue publicado con vetos en el Diario Oficial de la Unión, como la Ley No.
9.985/2000, que instituyó el SNUC.
Sintéticamente, la Ley No. 9.985/2000 define 13 objetivos para el Sistema
y lo organiza en torno de 12 categorías de manejo, divididas en dos grupos:
el grupo de las unidades de conservación de protección integral, compuesto
por cinco categorías; y, el grupo de las unidades de conservación de uso
sostenible, con siete categorías. Los principales avances traídos por la
nueva Ley a la estructuración de un sistema de unidades de conservación
son:
- La planificación de la conservación debe asegurar representatividad a
la diversidad de ecosistemas terrestres y marinos del país, protegiendo
muestras significativas y ecológicamente viables del patrimonio biológico
existente en el país;
- El proceso de creación y la posterior administración de unidades de
conservación deben ser realizados con la participación efectiva de las
poblaciones locales, por medio de consultas públicas –exceptuando a las
categorías: Reserva Biológica y Estación Ecológica- y de la creación de
consejos de administración;
- Poblaciones locales cuya subsistencia dependa de recursos naturales
localizados dentro de las áreas declaradas como unidades de conservación
deben ser justamente indemnizadas o proveídas con medios alternativos
de subsistencia;
- El Sistema debe buscar proteger grandes áreas integrando a las diferentes
categorías y formas de manejo y uso del suelo, constituyendo corredores
ecológicos cuando exista un conjunto de unidades de conservación
de diferentes categorías, próximas, yuxtapuestas o sobrepuestas, la
administración deberá ser efectuada de forma integrada y participativa,
constituyendo mosaicos;
- Inclusión en el SNUC de las Reservas Particulares de Patrimonio Natural
(RPPN), fortaleciendo la integración de reservas en propiedades privadas a
la estrategia de conservación en el país;
22
- Establecimiento de mecanismos de compensación para inversiones con
significativo impacto ambiental, por medio de los cuales el inversionista
esté obligado a destinar por lo menos el 0,5% del valor total de la inversión
para la implementación y mantenimiento de unidades de conservación de
protección integral; y
- Reconocimiento de la presencia humana en unidades de conservación
de protección integral ya existentes, con sugerencias de mecanismos para
enfrentarla, asegurando el respeto a los derechos de esas poblaciones.
Se debe destacar que el SNUC introdujo en la legislación mecanismos
y normas que, cuando son bien aplicados, traen mayor efectividad a
las unidades de conservación como instrumento de conservación de la
naturaleza y uso sostenible de los recursos naturales. Estos mecanismos
y normas aseguran procesos de creación y manejo de unidades de
conservaciones más participativas y, consecuentemente, unidades de
conservación mejor ajustadas a la dinámica social y económica local. Una
descripción de la estructura y de los instrumentos traídos por el SNUC se
encuentra en el ítem 3.1 de Estructura del Sistema Nacional de Unidades
de Conservación de la Naturaleza.
2.1.2 - El Plan Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP)
A pesar de que haya traído mecanismos útiles para solucionar algunos
impasses históricos relacionados con las unidades de conservación, el
SNUC representa un abordaje parcial de cara a las posibilidades existentes
en el Brasil al instituir una planificación más abarcadora de la conservación
y del uso sostenible de la biodiversidad, especialmente en regiones
con extensas áreas naturales bien conservadas y gerencialas de forma
diversificada por la poblaciones humanas, como es el caso de la Amazonia
brasileña. Argumentos científicos –como los derivados de la biología de la
conservación, de dice que escalas más grandes son más eficaces para la
conservación, porque los procesos biológicos se dan en condiciones que
extrapolan los límites de las áreas protegidas –y también los políticoscomo introducir la variable de la conservación y del uso sostenible de
la biodiversidad en la planificación más amplia del desarrollo regional,
justifican plenamente la necesidad de concebir la conservación de forma
ecosistémica en el país.
En 2004, delante de la adopción del Programa de Trabajo sobre Áreas
Protegidas de la CDB (Decisión VII/28), aprobado en la COP-7 con el apoyo
del gobierno brasileño, el Ministerio de Medio Ambiente y las organizaciones
de la sociedad civil brasileña suscribieron un protocolo de intenciones con
el objetivo de construir e implementar una política amplia para las áreas
protegidas en el Brasil, dando origen al Foro Nacional de Áreas Protegidas,
espacio de participación, colaboración y control social sobre esta política.
En enero de 2005 fue creado el Grupo de Trabajo Ministerial para la
elaboración del Plan Nacional de Áreas Protegidas, que está conformado
por especialistas, administradores de unidades de conservación y
23
líderes de organizaciones de la sociedad civil y de movimientos sociales,
involucrando aproximadamente a 400 personas. En abril de 2006, el
PNAP fue oficialmente instituido a través del Decreto No. 5.758, suscrito
por el Presidente de la República.
De manera coherente con la Decisión VII/28, el PNAP reconoce la
importancia de las tierras indígenas y de las tierras de las comunidades
remanentes de quilombos como parte de la política de conservación de
la biodiversidad brasileña. Al integrarlas al esfuerzo de planificación del
paisaje junto a las unidades de conservación establecidas por la Ley No.
9.985/2000, el PNAP amplia de forma innovadora el abordaje ecosistémico
dado a la política nacional, contemplado además las áreas de preservación
permanente y las reservas legales2 como elementos de conectividad entre
fragmentos naturales y las propias áreas protegidas.
El Plan define principios, directrices, objetivos y estrategias para que el
Brasil establezca un sistema amplio de áreas protegidas, ecológicamente
representativo y efectivamente manejado, integrando a los paisajes terrestres
y marinos más grandes hasta 2015.
Tierras indígenas y conservación de la biodiversidad en el
Brasil
Con 109.231.453 hectáreas, las tierras indígenas ocupan
aproximadamente el 12,8% de la superficie del territorio
brasileño, del cual el 98% está localizado en la Amazonia (ISA
2007). La distribución geográfica de las tierras bajo dominio
indígena asegura la conservación de ecosistemas que ya no
tienen más condiciones de ser protegidos en dimensiones
adecuadas al mantenimiento de los procesos biológicos que
generan y mantienen la biodiversidad. Específicamente en el
llamado “arco de deforestación” –región de la Amazonia donde
se encuentran los municipios que presentan las mayores tasas
anuales de deforestación- las tierras indígenas funcionan como
una barrera para la especulación agraria y para la conversión
de la cobertura forestal en pastizales y cultivos agrícolas. Un
estudio publicado en 2006 concluyó, basándose en el análisis
de imágenes de satélite de diferentes categorías de unidades
de conservación y tierras indígenas de la Amazonia brasileña,
que estas últimas son especialmente importantes para
prevenir la deforestación a larga escala en áreas del avance
de la frontera agrícola(NEPSTAD et al. 2006).
Según la Ley No. 4.771/65, que creó el Código Forestal, es considerada como de preservación
permanente la vegetación situada a lo largo de los ríos, lagos, reservorios de agua y nacientes; en
cimas de morros, montañas, sierras, llanuras o canteros; en las laderas con declive de más de 45º;
en las restingas, dunas y manglares. La reserva legal corresponde a un área de vegetación, que varía
Del 20% al 80% de cada propiedad rural, según el bioma donde está localizada, y donde no está
permitido el corte raso.
2
24
El primer mapeo de las áreas prioritarias para la conservación
y uso sostenible de la biodiversidad en el Brasil, realizado por
el Ministerio de Medio Ambiente entre 1998 y 2000, concluyó
que el 40% del área total considerada como de extrema
importancia; el 36,4% del área total de muy alta importancia;
y, el 25% del total de alta importancia, estaban sobrepuestas
a tierras indígenas (CLEARY, 2004). La actualización de
este estudio (vea ítem 3.2.1 – Áreas Prioritarias para la
Conservación de la Biodiversidad y el Análisis de Lagunas de
Representatividad), al elevar al 80% la superficie del bioma
Amazonia considerada como prioritaria para la conservación,
confirmó el carácter insustituible de las tierras indígenas para
la conservación del patrimonio biológico del país.
A pesar de tales evidencias, hasta el advenimiento del PNAP
el Brasil no incluía a las tierras indígenas como parte de la
estrategia para la conservación y uso sostenible de la diversidad
biológica. Su inclusión en el PNAP demandó la constitución de
un grupo de trabajo específico compuesto paritariamente por
representantes del gobierno y de los pueblos indígenas, que
formuló el proyecto “Protección, Conservación, Recuperación
y Uso Sostenible de la Biodiversidad en Tierras Indígenas”,
que está siendo negociado con el Fondo Global para el Medio
Ambiente (GEF). Además de ello, la implementación del PNAP
contempla el establecimiento de un programa nacional para
la conservación de la biodiversidad en tierras indígenas, con
detalle de metas y estrategias específicas.
2.1.3 - El Instituto Chico Mendes para la Conservación de la
Biodiversidad
La necesidad de ofrecer mayor eficacia y eficiencia a la política nacional de
conservación y uso sostenible de la biodiversidad llevó al Gobierno Federal
a publicar la Medida Provisoria No. 366, del 26 de abril de 2007, creando
el Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad, que
asumió la gestión de las unidades de conservación federales hasta entonces
bajo la responsabilidad del IBAMA3.
A la nueva autarquía le cabe la proposición, implantación, gestión,
protección, fiscalización y monitoreo de las unidades de conservación
instituidas por la Unión, así como la ejecución de las políticas relativas
al uso sostenible de los recursos naturales renovables, apoyo la actividad
3
La medida provisoria en cuestión fue convertida en Ley No. 11.516/2007, publicada en el Diario
Oficial de la Unión, el 28/08/07. Para mayores detalles de las atribuciones del Instituto Chico
Mendes, ver el ítem 2.2 – Marco legal para las áreas protegidas.
25
extractiva y a las poblaciones tradicionales en las unidades de conservación
de uso sostenible instituidas por la Unión. El nuevo Instituto jugará además
fomentará y ejecutará programas de investigación, protección, preservación
y conservación de la biodiversidad, de acuerdo con las directrices emanadas
del Ministerio de Medio Ambiente. Bajo sus responsabilidades está la
administración de 288 unidades de conservación que abarcan cerca del
8% del territorio nacional, además de crear y apoyar la gestión de 432
reservas privadas reconocidas por el órgano federal.
2.1.4 - Las áreas protegidas en el contexto de la integración continental
2.1.4.1 - Plan Estratégico de la OTCA
El Plan Estratégico de la Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica (OTCA) para el periodo 2004 – 2012 fue aprobado por sus
Estados Miembros en Manaos, el 14 de septiembre de 2004. Se trata de
un acuerdo sobre las políticas nacionales de los países miembros “para el
desarrollo sostenible e integral de la Amazonia y una carta de navegación
para los próximos años, asegurando su viabilidad política, técnica y
financiera” (OTCA, 2004).
El Plan Estratégico busca orientar el trabajo de la Secretaría Permanente
de la OTCA con sede en Brasilia y observa los compromisos contenidos
en convenciones internacionales como la CDB; el Comercio Internacional
de Especies Amenazadas; Convención sobre la Protección al Patrimonio
Mundial, Cultural y Natural; la Convención sobre Cambios Climáticos; la
Convención de RAMSAR, entre otras. El Plan menciona, además, iniciativas
de la Secretaría Permanente para “desarrollar vínculos de cooperación el
Programa Hombre y Biosfera de la UNESCO, que permitan aprovechar
ese espacio intergubernamental para la consolidación, preservación y
ampliación de las reservas de la biosfera”, que abarquen porciones del
territorio de los países miembros.
Dentro de los ejes estratégicos que orientan el Plan está Conservación
y Uso Sostenible de los Recursos Naturales Renovables, del cual consta
un serie de áreas programáticas relacionadas con el medio ambiente, la
producción sostenible y el bienestar de las poblaciones amazónicas de
los países miembros. El área temática Bosques, Suelos y Áreas Naturales
Protegidas tiene en su concepción un Plan Regional de Acción de la
Biodiversidad Amazónica, presentado en la 8va. Conferencia de las Partes
de la CDB, llevada a cabo en Curitiba, Brasil. Se trata de una propuesta
enfocando varios programas regionales, entre ellos un Programa de Gestión
Sostenible de Áreas Protegidas, que está siendo formulado los los técnicos
gubernamentales de los países parte.
2.1.4.2 - Estrategia de Biodiversidad del MERCOSUR
En el ámbito del Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR), Brasil,
Argentina, Paraguay e Uruguay realizaron en los últimos ocho años una
26
aproximación buscando establecer políticas y leyes comunes dirigidas al
medio ambiente y a la promoción del desarrollo sostenible en la sub-región.
En junio de 2001, los representantes del Poder Ejecutivo de los cuatro
Estados Parte aprobaron la Decisión No. 2/01 del Consejo del MERCOSUR,
que trata del Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR,
ratificado posteriormente por los respectivos Parlamentos, en vigor desde
junio de 2004. El Acuerdo propone la cooperación entre los cuatro países
para implementar acciones con miras a profundizar el análisis de los
problemas ambientales de la región a través de dos órganos nacionales
competentes y con la participación de la sociedad civil organizada.
En marzo de 2006, durante la realización de la I Reunión Extraordinaria
de los Ministros de Medio Ambiente de los Estados Parte, fue suscrita la
Declaración de los Ministros de Medio Ambiente sobre la Estrategia de
Biodiversidad del MERCOSUR, en la cual los signatarios proponen como
objetivo general de esta iniciativa: “establecer directrices y líneas prioritarias
para la integración de políticas y acciones (…) que se orienten hacia la
conservación de la biodiversidad, el uso sostenible de sus componentes
y la participación justa y equitativa de los beneficios que se deriven de
los recursos genéticos, para avanzar hacia la construcción del desarrollo
sostenible del MERCOSUR”. El horizonte fijado para la consecución de este
objetivo es el 2010.
La Estrategia de Biodiversidad del MERCOSUR está estructurada en siete
componentes o ejes temáticos: i) conocimiento e información sobre la
biodiversidad; ii) conservación de la biodiversidad; iii) uso sostenible de
los componentes de la biodiversidad; iv) monitoreo, evaluación, prevención
y mitigación de impactos sobre la biodiversidad; v) acceso a los recursos
genéticos, conocimientos tradicionales asociados y repartición de beneficios;
vi) educación, sensibilización pública, socialización y divulgación sobre la
biodiversidad; vii) fortalecimiento político, jurídico e institucional. Cada
componente contiene directrices generales que son complementadas por
líneas de acción que buscan integrar, fortalecer y coordinar iniciativas ya
en curso, así como indicar acciones consideradas esenciales y viables
dentro del horizonte temporal de la Estrategia (vea las directrices para el
Componente 2 – Conservación de la Biodiversidad en el Cuadro 2).
Cuadro 2 - Estrategia de Biodiversidad del MERCOSUR
Directrices del componente II – Conservación de la Biodiversidad
Directriz II.1: Conservación a nivel de biomas, eco-regiones,
cuencas y ecosistemas (terrestres y acuáticos)
Los Estados Partes desarrollarán acciones integrales para
la protección de los ecosistemas y eco-regiones (terrestres
y acuáticos) del MERCOSUR, especialmente en áreas
consideradas estratégicas y críticas para la biodiversidad y
en áreas que están afectadas por procesos significativos de
conversión de ecosistemas naturales a otros usos, avanzando
27
en la identificación y en la definición de áreas prioritarias para
la acción conjunta; promoviendo el intercambio de información
y experiencias nacionales sobre gestión de la biodiversidad y
creando condiciones que aseguren los procesos naturales de
flujo genético y evolución.
Directriz II.2: Manejo integrado de especies y/o poblaciones
compartidas con especial énfasis en especies amenazadas y
migratorias
Los Estados Partes promoverán la conservación in situ de
especies y/o poblaciones compartidas, con el objeto de
promover su conservación y utilización sostenible así como de
los procesos ecológicos y evolutivos a ellas asociados.
Directriz II.3: Conservación ex situ como
complementaria de la conservación in situ
estrategia
Los Estados Partes desarrollarán acciones para la consolidación
de iniciativas de conservación ex situ y on farm de especies
y variedades, así como de su variabilidad genética, con
énfasis en las especies amenazadas y en las especies con
potencial de uso económico y social. Ello requiere fortalecer
la capacidad institucional, financiera, científico-tecnológica y
de gestión, así como promover el intercambio de información
y la interacción entre las diferentes iniciativas existentes y
entre éstas y los sistemas y áreas de conservación in situ.
Directriz II.4: Desarrollo de instrumentos económicos
para la conservación de la biodiversidad en el ámbito del
MERCOSUR
Los Estados Partes promoverán acciones con miras a desarrollar,
identificar y evaluar la efectividad de distintos instrumentos
económicos que contribuyan a las acciones conjuntas de
conservación de la biodiversidad en el MERCOSUR.
28
Entre las líneas de acción señaladas en la Directriz II.1 está la selección
de áreas prioritarias para la creación y consolidación de áreas protegidas,
terrestres o acuáticas. Esta directriz indica además la necesidad de
emprender esfuerzos para “establecer un programa de intercambio de
información, equipos técnicos y experiencias en áreas protegidas, de forma
que se generen sinergias y aprendizajes mutuos entre los países sobre la
gestión de dichas áreas, así como políticas adecuadas para las zonas de
amortiguación y las relacionadas con las poblaciones locales”. Se destaca
también la necesidad de desarrollar mecanismos comunes de planificación y
ordenamiento territorial en áreas con ecosistemas compartidos y desarrollar
planes conjuntos de protección, recuperación e incremento de biomas y
ecosistemas en estado crítico, citando nominalmente a los Bosques del
Alto Paraná, la Mata Atlántica, el Cerrado y las Pampas, que en el Brasil
reciben por nombre el de Campos Sulinos.
2.2 - Marco legal para las áreas protegidas
Aún cuando parte importante del actual andamiaje normativo referente a
las áreas protegidas en el Brasil haya sido instituido en los últimos diez
años, existen normas estructurantes de la política nacional que entraron en
vigor antes de este periodo. Es el caso específico de la Ley N° 6.938, que
en 1981 estableció la Política Nacional de Medio Ambiente; así como de
la Constitución Federal, promulgada en octubre de 1988, y de otras leyes
importantes para la planificación y la gestión de las áreas protegidas.
En el ámbito del PNAP, las tierras indígenas y las tierras de comunidades
remanentes de quilombos son consideradas áreas protegidas. Sin embargo,
no son unidades de conservación, ya que según la legislación en vigor,
solamente las 12 categorías de manejo establecidas por el SNUC tienen
ese estatus. A continuación describimos en orden cronológico las leyes que
conforman el marco legal para la actual política de áreas protegidas en el
país.
- Ley N° 4.771/1965 (Código Forestal): al instituir el Código Forestal,
la Ley N° 4.771 del 15 de septiembre de 1965 y sus alteraciones
posteriores, trajeron a la legislación brasileña las figuras de las áreas de
preservación permanente (APP) y la de reserva legal, cuya vegetación debe
ser mantenida libre de corte raso en función del papel que desempeña para
el mantenimiento de los servicios ecológicos. Según el Código Forestal,
los bosques que integran el patrimonio indígena están sujetos al régimen
dispensado a las áreas de APPs.
- Ley N° 6001/1973 (Estatuto del Indio): regula la situación jurídica de los
indios y de las comunidades indígenas. A pesar de que sus dispositivos hayan
sido revocados por legislaciones posteriores, incluyendo a la Constitución
Federal de 1988, una parte de esta ley se mantiene en vigor, como el
artículo 22. según el cual los indios ostentan la posesión permanente de
las tierras que habitan y el usufructo de las riquezas naturales existentes
en sus tierras.
- Decreto N° 84.017/1979: publicado el 21 de septiembre de 1979, y
aprueba el reglamento para los Parques Nacionales.
- Ley N° 6.938/1981: aprobada el 31 de agosto de 1981, que instituye
y aprueba la Política Nacional de Medio Ambiente, estableciendo como
principio “la acción gubernamental en el mantenimiento del equilibrio
ecológico, considerando al medio ambiente como un patrimonio público
a ser necesariamente asegurado y protegido, teniendo en consideración el
uso colectivo” (artículo 2º, inciso I). También previó la “definición de áreas
29
prioritarias de acción gubernamental relativa a la calidad y al equilibrio
ecológico, atendiendo a los intereses de la Unión, de los Estados, del Distrito
Federal, de los Territorios y de los Municipios” (artículo 4º, II). En su artículo
9º, esta ley define la creación de “espacios territoriales especialmente
protegidos por el poder público federal, estadual y municipal”, como uno
de sus instrumentos, demandando una ley específica para regularlo. La
Ley N° 6.938/81 creó, además, el Sistema Nacional de Medio Ambiente
(SISNAMA), compuesto por los órganos de medio ambiente de la Unión,
Estados, Distrito Federal y Municipios, responsables por las respectivas
políticas de áreas protegidas, y el Consejo Nacional de Medio Ambiente
(CONAMA), colegiado consultivo y deliberativo, preocupado por acompañar
la implementación del SNUC, creado, posteriormente, por la Ley N°
9.985/2000.
- Constitución Federal de 1988: promulgada en 1988, establece que
“todos tienen derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado,
bien de uso común del pueblo y esencial para la sana calidad de vida,
imponiéndose al poder público y a la colectividad el deber de defenderlo y
preservarlo, para las presentes y futuras generaciones” (artículo 225). Para
darle efectividad, el inciso I del párrafo 1º de ese artículo estipula que es
de la incumbencia del poder público el “preservar y restaurar los procesos
ecológicos esenciales y promover el manejo ecológico de las especies y
ecosistemas” y, en su inciso III, de “definir (…) espacios territoriales y
sus componentes a ser especialmente protegidos, siendo la alteración y
la supresión permitidas solamente por Ley, quedando vedada cualquier
utilización que comprometa la integridad de los atributos que justifiquen
su protección”. Estableció, además, los derechos originales de los indios
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, conceptuándolas como
“las por ellos habitadas con carácter permanente; las utilizadas para sus
actividades productivas; las imprescindibles para la preservación de los
recursos ambientales necesarios a su bienestar; y, las necesarias para su
reproducción física y cultural, según sus usos, costumbres y tradiciones”
(artículo 231), y “a los remanentes de las comunidades de los quilombos
que estén ocupando sus tierras el reconocimiento de la propiedad definitiva,
debiendo el Estado emitir los títulos respectivos” (artículo 68 de los Actos
de las Disposiciones Constitucionales Transitorias).
- Decreto N° 99.274/1990: este decreto, del 6 de junio de 1990,
reglamenta la Ley de la Política Nacional del Medio Ambiente, explicitando
que su ejecución se hará efectiva cuando el Poder Público, en los diferentes
niveles del gobierno, “proteja las áreas representativas de los ecosistemas,
mediante la implementación de unidades de conservación” (…) (artículo
1º, inciso II).
- Decreto N° 1.141/1994 (con alteraciones efectuadas por el Decreto No.
3.799/2001): publicado el 19 de mayo de 1994, dispone sobre las acciones
de protección ambiental, salud y apoyo a las actividades productivas para
los pueblos indígenas. Además de ello, dice que “las acciones dirigidas a la
protección ambiental de las tierras indígenas y su entorno se destinan para
30
garantizar el mantenimiento del equilibrio necesario para la supervivencia
física y cultural de las comunidades indígenas” (artículo 9º).
- Decreto N° 1.298/1994: publicado el 27 de octubre de 1994 que
aprueba el reglamento de Bosques Nacionales.
- Decreto N° 1.775/1996: editado en enero de 1996, reglamenta el
proceso de demarcación de las tierras indígenas, describiendo las etapas
que deben ser cumplidas por el poder público.
- Convención sobre Diversidad Biológica (CDB): la CDB fue suscrita por
el Presidente de la República durante la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llevada a cabo en junio de
1992, siendo ratificada por el Congreso Nacional por medio del Decreto
Legislativo N° 2/94, del 8 de febrero de 1994, y promulgada a través del
Decreto N° 2.519, del 17 de marzo de 1998. El Brasil, en su calidad de
país signatario, ha acatado sus principios y determinaciones, con especial
atención al artículo 8º, que versa sobre la conservación in situ, y el artículo
6º, que define las medidas para la conservación y uso sostenible de la
biodiversidad. El PNAP atiende los compromisos asumidos por el Brasil en
el ámbito de la CDB, en especial, aquellos emanados de la Decisión VII/28
y VII/5.
Ley N° 9.985/2000: creó el SNUC, compuesto por espacios territoriales
definidos y sus respectivos recursos ambientales, que posean características
naturales relevantes, legalmente instituidos por el Poder Público, con
objetivos de conservación y bajo el régimen especial de administración,
denominados unidades de conservación. El establecimiento y la gestión de
las unidades de conservación, así como sus conceptos, objetivos, directrices
y estructura, están previstos en esa norma. De acuerdo con el SNUC, las
unidades de conservación están divididas en dos grupos de protección,
compuestos por diferentes categorías de manejo (mayor información en
los ítems 2.2.1 – El Sistema Nacional de Unidades de Conservación de
la Naturaleza; y, 3.1 – Estructura del Sistema Nacional de Unidades de
Conservación de la Naturaleza). El íntegro de esa ley está disponible en
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm.
- Decreto N° 4.340/2002: reglamentó los artículos de la Ley N°
9.985/2000 (SNUC), relativos a los siguientes temas: creación de unidades
de conservación; definición de límites del subsuelo y del espacio aéreo
de la unidad de conservación; creación y funcionamiento del mosaico de
unidades de conservación; plan de manejo; funcionamiento de consejos
consultivo y deliberativo; la gestión compartida con organizaciones de la
sociedad civil de interés público; autorización para la explotación de bienes
y servicios en unidades de conservación; compensación por impacto
ambiental significativo; reasentamiento de poblaciones tradicionales
residentes en unidades de conservación, reevaluación de la unidad de
conservación de categoría inexistente en el SNUC, funcionamiento de las
Reservas de Biosfera. El íntegro de esa ley está publicado en http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4340.htm.
31
- Decreto N° 4.339/2002: publicado el 22 de agosto de 2002, instituyó los
principios y las directrices para la implementación de la Política Nacional de
la Biodiversidad, considerando los compromisos asumidos por el Brasil en
la CDB de desarrollar estrategias, políticas, planes y programas nacionales
de biodiversidad y las demás normas vigentes relacionadas con el tema. El
Decreto alberga, en documento anexo, el íntegro de la Política Nacional de
Biodiversidad, explicitando sus principios, directrices y objetivos, además
de disponer sobre sus siete componentes y sus respectivos objetivos
específicos, que son: i) Conocimiento de la Biodiversidad: ii) Conservación
de la Biodiversidad; iii) Utilización Sostenible de los Componentes de
la Biodiversidad; iv) Monitoreo, Evaluación, Prevención y Mitigación de
Impactos sobre la Biodiversidad; v) Acceso a los Recursos Genéticos y a
los Conocimientos Tradicionales Asociados a la Repartición de Beneficios;
vi) Educación, Sensibilización Pública, Información y Divulgación sobre la
Biodiversidad; vii) Fortalecimiento Jurídico e Institucional para la Gestión
de la Biodiversidad. El íntegro de esa ley está publicado en http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4339.htm.
- Decreto N° 4.887/2003: este Decreto, del 20 de noviembre de 2003,
reglamenta el procedimiento para la identificación, reconocimiento,
delimitación, demarcación y titulación de tierras ocupadas por remanentes
de las comunidades quilombolas (N.del T. proveniente de los quilombos)
se que trata el artículo 68 del Acto de las Disposiciones Constitucionales
Transitorias de la Constitución Federal de 1988. Es un marco en el
reconocimiento de los territorios quilombolas, haciendo viable su
demarcación. La inclusión de las tierras quilombolas en el PNAP refleja
el reconocimiento de su función ambiental, fortaleciendo el esfuerzo de
conservación de la Biodiversidad.
- Decreto N° 4.703/2003 y alteraciones: publicado el 21 de mayo de
2003, dispone sobre el Programa Nacional de la Diversidad Biológica
(PRONABIO) y la Comisión Nacional de la Biodiversidad (CONABIO). El
PRONABIO tiene como principal objetivo el promover una alianza entre el
Poder Público y la sociedad civil en la conservación de la biodiversidad,
en la utilización sostenible de sus componentes y en la repartición justa
y equitativa de los beneficios decurrentes de esta utilización. Es un
importante instrumento en la implementación de la CDB. El CONABIO,
por su parte, tiene la responsabilidad de debatir y consultar a diversos
sectores del gobierno, el sector productivo y la sociedad civil organizada,
buscando la implementación del principal objetivo de la Política Nacional
de Biodiversidad, que es la promoción de la efectiva conservación de la
biodiversidad brasileña.
- Decreto N° 5.092/2004: este Decreto, del 21 de mayo de 2004, refine las
reglas para la identificación de las áreas prioritarias para la conservación,
utilización sostenible y repartición de los beneficios de la biodiversidad, en
el ámbito de las atribuciones del Ministerio de Medio Ambiente. Establece
que estas áreas serán definidas por decreto ministerial, considerándose los
siguientes conjuntos de biomas: Amazonia; Cerrado y Pantanal; Caatinga;
32
Mata Atlántica y Campos Sulinos (Pampas); Zonas Costera y Marina. Además,
según este Decreto, las áreas prioritarias deben fundamentarse en las áreas
identificadas en el “Proyecto de Conservación y Utilización Sostenible de la
Diversidad Biológica Brasileña (PROBIO)” y ser discriminadas en un mapa
de áreas prioritarias para la conservación y uso sostenible de la diversidad
biológica brasileña. Estas áreas prioritarias deben ser consideradas para el
establecimiento de unidades de conservación.
- Ley N° 11.132/2005: acrecentó a la Ley N° 9.985/00 el artículo 22A, previendo la posibilidad de que “el Poder Público –exceptuando a las
actividades agropecuarias y otras actividades económicas en desarrollo y
obras públicas licenciadas, en forma de ley- pueda decretar limitaciones
administrativas y provisorias al ejercicio de actividades e inversiones
efectivas o potenciales causas de degradación ambiental, para la realización
de estudios con el objetivo de la creación de la Unidad de Conservación,
cuando, a criterio del órgano ambiental competente, hubiera algún riesgo
de daño grave a los recursos naturales allí existentes”.
- Decreto N° 5.746/2006: publicado el 5 de abril de 2006, aprueba el
reglamento para las Reservas Particulares del Patrimonio Nacional.
Decreto N° 5.758/2006: publicado el 13 de abril de 2006, instituye el
Plan Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), sus principios,
directrices, objetivos y estrategias, y da, también, otras providencias. El
íntegro de la Ley está disponible en http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto/2002/D4339.htm.
- Decreto N° 5.950/2006: publicado el 31 de enero de 2006, establece
las condiciones para el plantío de organismos genéticamente modificados
en las áreas que circundan las unidades de conservación.
- Ley N° 11.428/2006 (Ley de la Mata Atlántica): al disponer sobre la
utilización y protección de la vegetación nativa del bioma Mata Atlántica,
esta ley establece la definición del bioma en condiciones para su
conservación, utilización económica y recuperación, ya que se trata del
bioma brasileño más drásticamente reducido, con menos del 8% de su
vegetación original.
Ley N° 11.516/2007: publicada el 28 de julio de 2007, crea el Instituto
Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad como autarquía
federal vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, con la finalidad de:
a) ejecutar acciones de la políticas nacional de unidades de conservación
de la naturaleza, referentes a las atribuciones federales, relativas a la
proposición, implantación, gestión, protección, fiscalización y monitoreo
de las unidades de conservación instituidas por la Unión; b) ejecutar las
políticas relativas al uso sostenible de los recursos naturales renovables y
al apoyo a la actividad extractiva y a las poblaciones tradicionales en la
unidades de conservación de uso sostenible, instituidas por la Unión; c)
fomentar y ejecutar programas de investigación, protección, preservación
y conservación de la biodiversidad y de educación ambiental; d) ejercer
33
el poder de policía ambiental para la protección de las unidades de
conservación instituidas por la Unión; e) promover y ejecutar, en articulación
con los demás órganos y entidades involucrados, programas recreativos, de
uso público y de ecoturismo, en la unidades de conservación, donde estas
actividades estén permitidas. El íntegro de la Ley está disponible en http://
www.planalto.gov.br/CCIVIL/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11516.htm.
Otras convenciones internacionales relevantes:
- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar: el PNAP,
buscando establecer y administrar áreas protegidas en la Zona Económica
Exclusiva brasileña, atiende a los preceptos de la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, cuyo texto fue finalizado en
Montego Bay, Jamaica, el 10 de diciembre de 1982. Este tratado fue
aprobado por el Congreso Nacional a través del Decreto Legislativo Nº 5,
del 9 de noviembre de 1987, y entró en vigor internacional y para el Brasil
el 16 de noviembre de 1994, por el Decreto Nº 1.530, del 22 de junio de
1995.
- Convención de RAMSAR: la Convención sobre Zonas Húmedas de
Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas
(Convención de RAMSAR) fue aprobada en el Brasil por el Decreto Legislativo
Nº 33, del 16 de junio de 1992, y promulgada por el Presidente de la
República a través del Decreto Nº 1.905, del 16 de mayo de 1996.
- Tratado de Cooperación Amazónica (TCA): este Tratado es un relevante
instrumento multilateral para promover la cooperación entre los países
amazónicos (Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y
Venezuela), en favor de desarrollo sostenible de la región. Este documento,
firmado en Brasilia el 3 de julio de 1978, fue adoptado nacionalmente,
a través del Decreto Legislativo Nº 69, del 18 de octubre de 1978, y
promulgado por el Decreto Nº 85.050, del 18 de agosto de 1980.
- Convención relativa a la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y
Natural: oficializada por la UNESCO en 1972, la Convención del Patrimonio
Mundial, Cultural y Natural fue aprobada por el Decreto Legislativo Nº
74, del 30/06/1977, y promulgada a través del Decreto Nº 80.978, del
12/12/1977. Este documento tiene la finalidad de garantizar la protección
de obras y áreas de gran interés cultural y natural para la humanidad.
Cada país que pasa a integrar esta Convención debe buscar proteger estos
Sitios, además de colaborar con otros países para que también lo mejor
que puedan y con la técnica más adecuada posible. La selección de las
áreas debe ser efectuada por las naciones signatarias, y se garantiza su
soberanía sobre estos bienes.
- Convención Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo:
editado el 07/06/1989, este tratado sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes fue aprobado en el Brasil por el Decreto Legislativo
Nº 143, del 20/06/2002, y promulgado a través del Decreto Nº 5.051,
34
del 20/04/2004. Su artículo 7º, inciso I, garantiza que “los pueblos
interesados deberán tener el derecho de escoger sus propias prioridades en
lo que respecta al proceso de desarrollo (...) y de controlar, en la medida
de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además
de aquello, estos pueblos deberán participar de la formulación, aplicación
y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional
susceptible de afectarlos directamente”. Asegura que “los gobiernos deberán
adoptar medidas en cooperación con los pueblos interesados para proteger
y preservar el medio ambiente de los territorios que ellos habitan” (artículo
7º, inciso 4). La Convención dispone que “los gobiernos deberán respetar la
especial importancia que las culturas y valores espirituales de los pueblos
interesados poses su relación con la tierras o territorios, o con ambos, según
los casos, que ellos ocupan o utilizan de alguna manera y, particularmente,
los aspectos colectivos de esta relación” (artículo 13). El artículo 15, inciso
1 garantiza que “los derechos de los pueblos interesados a los recursos
naturales existentes en sus tierras deberán ser especialmente protegidos.
Estos derechos abarcan el derecho de estos pueblos a participar de la
utilización, administración y conservación de los recursos mencionados”.
La Convención establece, además, que “los gobiernos deberán adoptar
medidas (...) para facilitar los contactos y la cooperación entre pueblos
indígenas y tribales a través de las fronteras, incluyendo a las actividades
en las áreas económica, social, cultural, espiritual y de medio ambiente”
(artículo 32). Este dispositivo es atendido, en los respecta a los aspectos
ambientales, pela adopción de la CDB.
2.3 - Integración de las áreas protegidas a los planes de desarrollo
nacional
En la última década, la movilización de la frontera agrícola desde el
llamado Planalto Central brasileño en dirección a la región administrativa
denominada Amazonia Legal4 - proceso decurrente, sobre todo, del
aumento de la demanda internacional de productos, como la soya y la
carne de res- resultó en la elevación de las tasas anuales de deforestación
y en el incremento de los focos de quemadas, trayendo como una de sus
consecuencias el lanzamiento de miles de toneladas de carbono en la
atmósfera terrestre5. Al mismos tiempo, este proceso estimuló conflictos
por la posesión de la tierra de los recursos naturales entre prepuestos de
agentes económicos recién llegados a la región y las comunidades locales,
con recurrentes relatos de violencia contra estos últimos.
Definidos por la Ley No. 5.173/66, los límites de la Amazonia Legal abarcan los territorios de
los estados de Acre, Amazonas, Roraima, Rondônia, Pará, Amapá, Mato Grosso y Tocantins y el
estado de Maranhão al oeste del meridiano 44º, comprendiendo un área de aproximadamente 5,5
millones de km2. Este territorio incluye la totalidad del bioma Amazonia y partes de otros biomas
brasileños.
5
De acuerdo con evaluaciones del Instituto Nacional de Pesquisas Espaciales, cerca del 70% de
la emisiones de gás carbónico, registradas en el Brasil, tienen su origen en la eliminación de los
bosques.
4
35
La conversión de áreas naturales en pastizales y monoculturas ha sido
especialmente impactante en las porciones del norte del estado de Mato
Grosso, sudeste del estado de Pará y el sur del estado de Amazonas, donde
se encuentran algunos de los municipios que registran la más altas tasas
anuales de deforestación. Se trata de una región de paisajes diversificados,
compuesta por sabanas, campiñas, ecotonos y diferentes fito-fisionomías
forestales. Una evaluación de la biodiversidad presente en esta región
identificó 385 áreas prioritarias para la conservación de la biodiversidad,
así como formaciones raras, centros de endemismos y áreas húmedas
relevantes para la reproducción de la fauna acuática (GTI 2006). La región
está caracterizada, además, por la presencia de extensas tierras indígenas
y de comunidades extractivas y de pequeños productores rurales.
El crecimiento de la ocupación económica en esta región fomentó la
reivindicación de la pavimentación del trecho amazónico de la carretera BR163, bajo la justificativa de que la obra reduciría costos en el desembalse de
la producción regional. Abierta en la década de 1970, la Cuiabá – Santarém
recorre 1780 kilómetros en la dirección sur-norte, sirviendo como un eje
de penetración en dirección a las regiones más remotas y conservadas del
canal sur del río Amazonas, en el cruce Tapajós – Xingu.
36
En junio de 2003, la divulgación de proyección de aumento del 40% en la
tasa de deforestación para el periodo 2001 – 2002 en la Amazonia Legal,
llevó al Gobierno Federal a instituir un Grupo de trabajo Interministerial
(GTI) con el objetivo de proponer medidas y coordinar acciones que
tengan por resultado la disminución de las tasa anuales de deforestación
registradas en la región. En marzo de 2004, fue lanzado el Plan de Acción
para la Prevención y Control de la Deforestación en la Amazonia Legal,
dentro del Programa Amazonia Sostenible, cuyo objetivo es hacer viable un
nuevo modelo de desarrollo para la región, “basado en la inclusión social
con respeto a la diversidad cultural, en la implementación de actividades
económicas dinámicas y competitivas y en el uso sostenible de los recursos
naturales” (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 2005).
En ese mismo año, los sectores organizados de la sociedad civil, incluyendo
asociaciones de productores locales, pasaron a reivindicar medidas que, junto
con la pavimentación de la carretera BR-163, disciplinaran la ocupación y
el uso de la tierra, minimizando impactos ambientales y conflictos agrarios,
y fortalecieran la producción local. En atención a esta reivindicación, el
Gobierno Federal creó el Plan de Desarrollo Regional Sostenible para el Área
de Influencia de la BR-163 (Plan BR-163 Sostenible). Cuya formulación
contó con la participación de los sectores organizados de la sociedad civil,
empresarios, prefectos y órganos estaduales.
Conjugado con el Plan de Acción para la Prevención y Control de la
Deforestación en la Amazonia Legal, el Plan BR-163 Sostenible dividió
el área de influencia da carretera en tres meso-regiones. La estrategia del
plan contempló cuatro grandes ejes temáticos, entre los cuales están el
“ordenamiento territorial y la gestión ambiental”, que tuvo como resultado
la institución de cinco Áreas de Limite Administrativa Provisoria para
contener de inmediato la especulación con tierras públicas y el corte raso
en un área de 8,2 millones de hectáreas6.
La adopción de esta medida posibilitó la realización y la profundización de
estudios técnicos y negociaciones, con diversos sectores de la sociedad,
tanto gubernamental como no gubernamental, buscando dar destino
adecuado a las tierras intervenidas. Entre noviembre de 2004 y febrero de
2006, fueron creados tres mosaicos de unidades de conservación federales
y estaduales en el área que abarca el Plano BR-163 Sostenible, totalizando
15,1 millón de hectáreas de ecosistemas sobre protección (6,2 millones de
hectáreas bajo protección integral y 8,9 millones bajo uso sostenible). Vea
el Cuadro 3 – Unidades de Conservación Creadas en el Ámbito del Plan
BR-13 Sostenible. Adicionalmente, fueron tomadas medidas para finalizar
el proceso de reconocimiento de tierras indígenas en la región.
En julio de 2005, la Ley nº 11.132 acreció a la Ley nº 9.985/00 el artículo 22-A, que prevee
la posibilidad del “poder público, resaltadas las actividades agropecuarias y otras actividades
económicas en andamiento y obras públicas licenciadas, en la forma de la ley, decretar limitaciones
administrativas provisorias al ejercicio de actividades y obras efectiva o potencialmente causadores
de degradación ambiental, para la realización de estudos con vistas a creación de unidades de
conservación, cuando, según criterios del órgano ambiental competente, haya riesgo de dano grave
a los recursos naturales ali existentes”.
6
37
Cuadro 3 - Unidades de conservación creadas en el ámbito del Plan BR-163 Sostenible
Fuentes: Plan de Desarrollo Regional Sostenible para el Área de Influencia de la BR-163; Amazonia Brasileña 2007. Instituto Socio-ambiental/
Programa Áreas Protegidas de la Amazonia/ MMA
La implementación de las unidades de conservación en el área que abarca
la carretera Cuiabá – Santarém buscó revertir un proceso de ocupación
desordenada en curso sobre una vasta parte del territorio nacional, que
alcance especialmente a las tierras públicas, fenómeno que tendería a
intensificarse con la pavimentación de la carretera. Por medio del análisis
de las múltiples variables existentes, fue posible establecer una estrategia
negociada con diversos sectores de la sociedad con el fin de ordenar la
38
ocupación de la tierra y el uso de los recursos naturales, conciliando tal
ordenamiento con las necesidades de conservación de la biodiversidad.
De esta forma, para las áreas ocupadas por poblaciones extractivas, la
estrategia adoptada fue la de crear reservas extractivas y reservas de
desarrollo sostenible. En la áreas con predominio de cobertura vegetal
y potencial para el manejo sostenible, fueron establecidos bosques
nacionales o estaduales con el objetivo de promover la conservación y la
generación de empleo y renta, involucrando la estructuración de cadenas
productivas asociadas a la explotación de productos forestales. En las áreas
con alto valor para la conservación de la biodiversidad, mantenimiento
de los servicios ecológicos y el ecoturismo, fue priorizada la creación de
unidades de conservación de protección integral, con énfasis en los parques
nacionales (GTI 2006).
De inmediato, las acciones de ordenamiento territorial –especialmente el
establecimiento de mosaicos de unidades de conservación- sobre esa parte
del país contribuyeron para una reducción substancial en las tasas anuales
de deforestación en la región, evitando el lanzamiento de toneladas de
carbono en la atmósfera.
Gráfico 1 – Desmatamento na Amazônia Legal entre 1988 a 2006
Es lícito suponer, además, que el decreto de las unidades de conservación
haya reducido la especulación agraria y la violencia en el campo, ya que
al estar formalmente delimitadas como tierras públicas, estas unidades
tienden a desanimar las pretensiones de posesión por parte de los agentes
privados, que no tendrían como legalizarlas posteriormente por medio
legítimos. Cabe resaltar además que esta experiencia tuvo como resultado
el fortalecimiento –en el ámbito del Gobierno Federal- de las unidades
de conservación como instrumento relevante de políticas públicas capaz
de mitigar conflictos y promover un modelo de desarrollo con bases más
justas y adecuadas a las peculiaridades regionales de la Amazonia.
39
3 - Estado actual de la política nacional de áreas protegidas
3.1 - Estructura del Sistema Nacional de Unidades de Conservación de
la Naturaleza (SNUC)
El SNUC fue instituido por la Ley No 9.985, del 18/07/2000 que, al
reglamentar el artículo 225 de la Constitución Federal, estableció criterios
y normas para la creación, implantación y gestión de las unidades de
conservación en el Brasil. El SNUC está constituido por el conjunto de
las unidades de conservación federales, estaduales y municipales y es
administrado por los seguintes órganos:
- Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)7, órgano consultivo
y deliberativo, con atribuciones para acompañar la implantación del
sistema
- Ministerio de Medio Ambiente, órgano central responsable por la
coordinación del Sistema; y
- órganos ejecutores de los niveles federal, estadual y municipal, responsables
por implantar el SNUC, subsidiar las propuestas de creación y administrar
las unidades de conservación en sus respectivas esferas de actuación.
El Sistema está organizado en dos grupos de unidades de conservación,
totalizando 12 categorías de manejo: las unidades de protección integral,
cuyo objetivo básico es preservar la naturaleza, siendo admitido solamente
el uso indirecto de los recursos naturales, y las unidades de uso sostenible,
que tienen por objetivo compatibilizar la conservación de la naturaleza
con el uso sostenible de parcela de los recursos naturales existentes en su
interior (vea Cuadro 4 – Categorías y respectivos objetivos de manejo del
SNUC).
Instituido por la Ley 6.938/81, el Consejo Nacional de Medio Ambiente es un órgano consultivo
deliberativo del Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA) y tiene por “finalidad asesorar y
proponer directrices de políticas gubernamentales para el medio ambiente y los recursos naturales
y deliberar (...) sobre normas y padrones compatibles con el medio ambiente ecológicamente
equilibrado y esencial para para una calidad de vida saludable.
7
40
Cuadro 4 - Categorías y respectivos objetivos de manejo del SNUC
Fuente: Ley No 9.985/2000 - Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la Naturaleza.
Desde el punto de vista de la posesión y del dominio de la tierra, cuatro de
las doce categorías instituidas por el SNUC –Estación Ecológica, Reserva
Biológica, Parque Nacional, Reserva de Fauna y Bosque Nacional- son
de dominio público y no admiten la presencia de poblaciones humanas
en su interior, exigiendo por ello, el reasentamiento de las poblaciones
41
eventualmente residentes y la desapropiación de las tierras privadas
existentes en su interior. Las Reservas Extractivas y las Reservas de Desarrollo
Sostenible son también áreas de dominio público; sin embargo, pueden ser
habitadas y tener sus recursos explotados por poblaciones locales, que
deben firmar un contrato de concesión de uso con el órgano gestor. Las
categorías Monumento Natural y Refugio de Vida Silvestre admiten áreas
privadas en su interior, con la condición de que sea posible compatibilizar
los usos privados con los objetivos de preservación descritos en la Ley; de
no ser así, deben ser desapropiadas por el poder público. Las categorías
Área de Protección Ambiente y Área de Relevante Interés Ecológico son
constituidas por tierras públicas y privadas. Y las Reservas Particulares
de Patrimonio Natural están constituidas por áreas privadas (lea más al
respecto en el ítem 3.5 – Áreas protegidas privadas).
En lo que atañe a la planificación de la gestión de las unidades de
conservación, todas ellas deben disponer de un plan de manejo, que debe
abarcar el área de la unidad, su zona de amortiguación (buffer zone) y
los corredores ecológicos de que hagan parte, buscando integrarlas con
la vida económica y social de las comunidades vecinas. La ley asegura
la participación de la sociedad en la elaboración, implementación y
actualización de planes de manejo todas las categorías de unidades
previstas en el SNUC.
Las unidades del grupo de protección integral, las Áreas de Protección
Ambiental y los Bosques Nacionales, Estaduales y Municipales, deben
tener un consejo consultivo, presidido por el órgano responsable por su
administración y constituido por representantes de los órganos públicos, de
organizaciones de la sociedad civil, por los propietarios de tierras localizadas
en Refugios de Vida Silvestre y Monumento Natural y, cuando sea el caso,
de poblaciones tradicionales residentes. Las Reservas Extractivas y las
Reservas de Desarrollo Sostenible deben tener consejos deliberativos (ver
más en el ítem 3.6.1 – Manejo comunitario de ecosistemas en unidades
de conservación). A Ley faculta a las organizaciones de la sociedad civil
de derecho público la posibilidad de asumir la gestión compartida de
unidades de conservación mediante un instrumento firmado con el órgano
responsable por su administración y bajo su supervisión.
En agosto de 2002, el Decreto Nº 4.340 reglamentó los artículos de la
Ley del SNUC relativos a los siguientes temas: creación de la unidad de
conservación, definición de los límites del subsuelo y del espacio aéreo
de la unidad de conservación, creación y funcionamiento del mosaico de
unidades de conservación, plan de manejo, funcionamiento de consejos
consultivo y deliberativo, la gestión compartida con organizaciones de la
sociedad civil de interés público, autorización para la explotación de bienes
y servicios en unidades de conservación, compensación por significativo
impacto ambiental, reasentamiento de poblaciones tradicionales residentes
en unidades de conservación, reevaluación de unidades de conservación
de categoría inexistente en el SNUC, y funcionamiento de las Reservas de
Biosfera.
42
En julio de 2005, la Ley N° 11.132 acrecentó a la Ley N° 9.985/00
el artículo 22-A, previendo la posibilidad de que el “poder público exceptuadas las actividades agropecuarias y otras actividades económicas
en desarrollo y las obras públicas con licencia, en la forma de ley- pueda
decretar límites administrativos provisorios al ejercicio de las actividades
e inversiones efectivas o potenciales causar de degradación ambiental,
para la realización de estudios con miras a la creación de unidades de
conservación, cuando, a criterio del órgano ambiental competente, haya el
riesgo de daño grave a los recursos naturales ahí existentes”.
3.1.1 – Principales desafíos para la implementación del SNUC
Los principales desafíos para la implementación de un sistema nacional
de unidades de conservación ecológicamente representativo y bien
administrado, son:
- asegurar sostenibilidad financiera al SNUC: la insuficiencia de recursos
financieros para hacer viable el buen funcionamiento del Sistema es
una cuestión crítica, considerando, inclusive las expectativas respecto
a su ampliación: es preciso incrementar el presupuesto gubernamental
destinado al SNUC, consolidar fuentes alternativas de financiamiento,
como la compensación ambiental, recaudación vía visitas públicas, pago
por servicios ambientales, concesiones forestales y reglamentar fuentes de
receta que demanden esta medida;
- dotar al sistema de unidades de conservación con personal adecuado,
en número y calificación: la dificultad de contratación y de mantenimiento
de funcionarios apareció como uno de los problemas críticos para nueve
categorías de unidades de conservación que fueron evaluadas por el
método RAPPAM para un estudio reciente realizado por el órgano gestor
federal, en alianza con la WWW-Brasil; adicionalmente, deficiencias en la
calificación de parte del cuadro técnico del órgano gestor federal, dificultan
el enfrentamiento de cuestiones claves para la efectividad del Sistema.
- providenciar la regularización agraria de las unidades de conservación:
un porcentaje sustancial del SNUC presenta pendientes agrarios que
comprometen la planificación, el funcionamiento y la gestión de las unidades
de conservación; la solución de esos pendientes pasa por la distribución de
recursos financieros y humanos en cantidades compatibles con la demanda,
así como por el mejoramiento de las normas pertinentes;
- reglamentar las categorías de manejo contenidas en el SNUC: la entrada
en vigor de la Ley N° 9.985/2000 estableció mecanismos de gestión para
las unidades de conservación que necesitan ser mejor detallados por
medio de una reglamentación específica. La demanda sirve, inclusive,
para categorías reglamentadas antes de la creación del SNUC, como es
el caso de los Parques Nacionales, las Reservas Extractivas y los Bosques
Nacionales, que precisan ser actualizadas; la reglamentación de las
Reservas Particulares de Patrimonio Natural, en 2006, presentó un avance
para solucionar esta cuestión.
43
- instituir sistemas estaduales y municipales compatibles con el SNUC:
diagnosticar la situación de los sistemas estaduales y municipales de
unidades de conservación existentes y fomentar la institucionalización
de los sistemas en los estados en que no existan aún, con el fin de
compatibilizarlos con el SNUC y, de esta manera, adoptar medidas con
vistas a la consolidación del Sistema.
- incrementar la elaboración e implementación de planes de manejo de las
unidades de conservación: según la ley que instituyó el SNUC, las unidades
de conservación deben tener un plan de de manejo que contemple su área,
la zona de amortiguación y los corredores ecológicos, previendo medidas
que las integre a la vida económica y social de las comunidades vecinas.
A pesar de que esa demanda haya merecido la atención de los órganos
responsables por la gestión de las unidades de conservación federales, hay
aún un gran pasivo a ser enfrentado, ya que apenas el 28% de la parte
federal del Sistema tiene planes aprobados (no hay datos sobre la situación
de la planificación en el ámbito de las unidades estaduales).
Análisis de efectividad de la gestión en el ámbito del SNUC
Entre 2005 y 2006, el IBAMA y la WWF-Brasil condujeron
un estudio que, utilizando el método RAPPAM, analizó la
efectividad de la gestión en el 84,4% de las unidades de
conservación federales y evaluó al SNUC por medio de
cuestiones relacionadas a los módulos “diseño del Sistema”,
“políticas relacionadas a las unidades de conservación” y
“contexto político existente”. El trabajo atendió a una de las
demandas traídas por el Plan de Trabajo sobre Áreas Protegidas
de la CDB, Decisión VII/28 (más informaciones sobre este
estudio están publicadas en el ítem 4.2 – Análisis de la
efectividad de la gestión de las unidades de conservación).
Las conclusiones más relevantes sobre el funcionamiento del
SNUC fueron:
- Diseño del Sistema: este módulo evaluó si los objetivos de
protección de las unidades de conservación de las especies y
la cultura local estaban siendo atendidos. El resultado de la
evaluación fue media (47%), destacándose positivamente la
pertinencia de las categorías de manejo del Sistema. Uno de
los aspectos menos positivos de ese módulo es la inadecuada
protección de especies vulnerables, lo que retrata, entre
otros factores, la insatisfactoria conectividad entre las áreas
protegidas, una vez que la conservación de especies puede
demandar el mantenimiento de patrones de migración y áreas
de reproducción y alimentación entre fragmentos protegidos. La
integridad ecosistémica también obtuvo una baja calificación,
señalando la necesidad de incorporación de mayor variedad
de procesos naturales y padrones de paisaje al Sistema.
44
- Políticas relacionadas a las unidades de conservación: las
políticas para las unidades, que involucran la planificación
y otras prácticas de gerencia del sistema, fueron evaluadas
como “críticas”, obteniendo una evaluación del 23%. Según
el documento, tales políticas comprometen el alcance de
los objetivos nacionales de conservación, toda vez que: a)
la extensión de áreas bajo protección en el Sistema es
inadecuada para la conservación de la biodiversidad y de
aspectos socioculturales; b) hay poco compromiso con la
protección de una red viable de unidades de conservación; c) las
investigaciones sobre diversidad biológica son insuficientes, así
como la evaluación de lagunas con miras a identificar especies
inadecuadamente protegidas; d) hay necesidad de inversiones
en programas de capacitación; el monitoreo de manejo y de
la gestión de unidades de conservación es deficiente; e) las
estrategias dirigidas a la sostenibilidad de los recursos naturales
y el desarrollo de las poblaciones tradicionales están erradas;
f) la gestión del Sistema carece de mejorías en la estructura
organizacional.
- Contexto político existente: evaluado también como resultados
bajos (23%), este módulo concluye que: a) las políticas nacionales
que favorecen la participación de la sociedad y el diálogo entre
las instituciones gubernamentales y no gubernamentales son
medianamente satisfactorias; b) no existen recursos financieros
comprometidos y disponibles en monto suficiente para la gestión
efectiva del Sistema; c) las metas de conservación no están
incluidas en todos los aspectos de las políticas de desarrollo
nacional; d) la comunicación interinstitucional está errada; e)
hay serios problemas en la aplicación efectiva de las leyes; f)
las políticas nacionales relacionadas a la educación ambiental,
manejo y conservación de recursos naturales necesitan ser
mejoradas; g) la capacitación de dos funcionarios públicos de
varios sectores del área ambiental es deficiente.
La conclusión general del estudio es que tales problemas
sistémicos influencian negativamente la gestión de las unidades
de conservación del país, y su reconocimiento apunta hacia la
necesidad de una mayor articulación y el desarrollo de una
planificación estratégica intersectorial.
45
3.2 - Incremento de las áreas protegidas
3.2.1 - Áreas prioritarias para la conservación de la biodiversidad y
análisis de lagunas de representatividad
Entre 1998 y 2000, el Proyecto de Conservación e Utilización Sostenible
de la Biodiversidad Brasileña (PROBIO), del Ministerio de Medio Ambiente,
realizó una amplia consulta para la definición de áreas prioritarias para
la conservación, uso sostenible y repartición de los beneficios de la
biodiversidad en cada uno de los biomas del país. Desde entonces, nuevas
informaciones sobre los ecosistemas brasileños y nuevas metodologías
de identificación de prioridades se tornaron disponibles, mostrando la
oportunidad de actualizar el mapeo de las áreas prioritarias en el país y,
por consiguiente, la identificación de las lagunas existentes en términos de
conservación de la diversidad biológica.
El proceso de actualización de las áreas prioritarias, realizado en 2005
y 2006, tuvo, inicialmente, reuniones técnicas para la definición de los
objetivos de conservación, de las metas y la importancia relativa de cada
objetivo y la elaboración del Mapa de las Áreas de Importancia para la
Biodiversidad, productos que subsidiaron seminarios regionales por
biomas. De forma general, la atribución de la importancia a cada área
estuvo basada en las informaciones disponibles sobre la biodiversidad y
la presión antropológica, así como en la experiencia de los investigadores
participantes en los seminarios de cada bioma. El grado de prioridad de
cada área fue definido por su riqueza biológica, su importancia para las
comunidades tradicionales y pueblos indígenas y por su vulnerabilidad.
Los resultados de los seminarios por bioma fueron sistematizados en
un mapa con áreas prioritarias actualizadas, posteriormente aprobado
por el Consejo Nacional de Biodiversidad (Deliberación CONABIO No.
46, del 20/12/2006) y reconocido por el Decreto Ministerial MMA no
9, del 23/01/2007, convirtiéndose así en un punto de referencia para
la formulación e implementación de políticas públicas destinadas a la
conservación y al uso sostenible de la biodiversidad.
Al final de este esfuerzo, el número de áreas prioritarias para la conservación,
uso sostenible y repartición de beneficios de la biodiversidad brasileña
subió de 900, identificadas en el proceso 1988 – 2000, hasta 2684. De
este total, 1123 son áreas ya protegidas por unidades de conservación o
tierras indígenas, y las otras 1561 constituyen nuevas áreas propuestas
–señalando, por lo tanto, lagunas existentes según las nuevas prioridades
de conservación identificadas. En virtud de la metodología adoptada en
este proceso, la zona costera fue distribuida según los biomas que rodean
el litoral brasileño, indicando 506 áreas prioritarias. Por su parte, para la
zona marina fueron identificadas 102 áreas prioritarias.
46
Este aumento sustancial en el número de áreas prioritarias, de 1990 a
2000 hasta 2005 a 2006, se debió a un conjunto de factores, entre los
cuales los coordinadores del proceso destacaron la mejoría cuantitativa y
cualitativa de los datos puestos a disposición por los científicos, centros de
investigación y los órganos públicos; la metodología empleada, que contó
con la participación de un gran número de especialistas en la definición de
los objetivos y metas de conservación, que utilizaron nuevos softwares para
construir escenarios de conservación; y también por la mayor participación
de la sociedad civil, que puede agregar su conocimiento empírico al científico
de los especialistas en la construcción de este instrumento de gestión.
Considerando la importancia biológica, social y económica del bosque
amazónico, los diversos grupos sociales involucrados en el proceso
concluyeron que el 80% del bioma debería tener el estatus de área prioritaria
para la conservación, uso sostenible y repartición de los beneficios de la
biodiversidad. El mapa final de las áreas prioritarias para la Amazonia está
constituido por 825 hectáreas, de las cuales 335 son nuevas áreas y 490
son áreas ya protegidas.
El análisis de las conclusiones del nuevo mapeo de las prioridades para la
creación de unidades de conservación de protección integral, indica que
las áreas más extensas están en el bioma Amazonia, en un total de e
207.218 km2. Mientras tanto, la Caatinga y el Pantanal fueron los biomas
con mayor área porcentual indicada como objetivo de creación de unidades
de protección integral: 11% y 9,5%, respectivamente, del área total de
cada uno de los biomas. En el caso de la Mata Atlántica, a pesar de que
la recomendación para la creación de unidades de protección integral
englobe apenas el 3,5% de su área total, este número representa 50 áreas
prioritarias, situación explicada por tratarse del bioma más amenazado del
país.
Con relación a las prioridades para la creación de unidades de conservación
de uso sostenible, el bioma Amazonia registró una mayor extensión
47
territorial y también el mayor número de áreas prioritarias, sumando un
total de 437.273 km2 -10,3% del total del bioma- distribuidos en 97 áreas.
Esos números testifican que uno de los caminos a seguir para disminuir
la pérdida de cobertura vegetal y de la diversidad biológica y social, es
la adopción de políticas públicas que posibiliten la inclusión social y el
uso sostenible de los recursos naturales en la Amazonia, directrices que
nortean el PNAP. Y, sin embargo, los resultados del análisis de la creación
de unidades de conservación de uso sostenible para los biomas de Cerrado
y de Mata Atlántica, los más amenazados del país, se hayan mostrado
menos expresivos que los de la Amazonia, el número de áreas señaladas
-30 y 37, respectivamente- y la extensión correspondiente -105.911 km2
y 16.641 km2, respectivamente- indican las ansias de la sociedad por
revertir el cuadro de fragmentación, mal uso y pérdida de biodiversidad en
estos biomas. La clasificación del grado de importancia biológica de estas
áreas como extremadamente alta (47 en la Amazonia; 17 en el Cerrado
y 14 en la Mata Atlántica) justifica las preocupaciones de la sociedad y
corrobora aún más sus recomendaciones.
3.2.2 - Incremento de las unidades de conservación entre 1997 y 2007
La última década propició condiciones para que el Brasil promoviese
un sustancial incremento del área sometida a protección por medio de
unidades de conservación. En 1997, año del Congreso de Santa Marta,
había en el país 196 unidades de conservación de protección integral,
tanto federales como estaduales, abarcando un área de aproximadamente
21,6 millones de hectáreas, y 149 unidades de uso sostenible, federales
y estaduales, recubriendo 25,9 millones de hectáreas, con un total de
47,5 millones de hectáreas bajo protección integral y uso sostenible. Esta
extensión correspondía al 5,7% de la superficie del país.
En marzo de 2007, el Registro Nacional de Unidades de Conservación
contabilizaba 310 unidades de protección integral y 286 de uso sostenible,
tanto federales como estaduales, abarcando 41,5 millones y 58,2 millones
de hectáreas, respectivamente. En esta misma data, el Registro Nacional
tenía 595 unidades de conservación federales y estaduales, protegiendo
alrededor de 98 millones de hectáreas de ambientes terrestres, lo que
representa el 11,49% del territorio continental del país y 91 protegían
ecosistemas marinos, lo que equivalía a 0,59% del área marina de Brasil. Si
sumamos al área brasileña ya protegida los 575 mil hectáreas de reservas
privadas existentes, el área del país, integrada al sistema de unidades de
conservación, sobrepasa las cien millones de hectáreas8.
La versión del Registro Nacional de Unidades de Conservación, actualizada en marzo de 2007,
contiene los datos de unidades federales y estaduales, cuyos actos de creación fueron debidamente
identificados. Sin embargo, no contiene datos sobre las unidades de conservación municipales,
que están siendo excluidas de este cálculo. Los datos referentes a las reservas privadas son de la
CNRPPN, considerados más actualizados.
8
48
Sistema Nacional abarca un millón de kilómetros cuadrados
Según los datos más actualizados del Registro Nacional de
Unidades de Conservación, administrado por el Ministerio de
Medio Ambiente, el SNUC tiene 596 unidades de conservación,
federales y estaduales oficialmente declaradas. Si son sumadas
sus áreas y extraídas las superposiciones, el Sistema somete
en protección formal 997 mil km2 de los diferentes biomas
brasileños. La Confederación Nacional de Reservas Particulares
del Patrimonio Natural (CNRPPN) contabiliza 5,75 mil km2 de
reservas naturales privadas, reconocidas en ámbito federal y
estadual. Así, el Brasil tiene hoy 1,05 millones de km2 de su
territorio delimitados como unidades de conservación, terrestres
y marinas. Esta área es superior a la suma de los territorios de
Francia, Alemania y Portugal.
Un detalle del tipo de protección brindada por estas unidades de conservación
está presente en el Cuadro 5 – Detalle del SNUC por grupo de manejo,
jurisdicción y condición geográfica. El análisis de la situación actual
referente a la representatividad de los diferentes biomas en el conjunto de
las unidades de conservación declaradas, federales y estaduales, permite
identificar la existencia de una disparidad entre el área de la Amazonia
sometida a protección y el área de los demás biomas, conforme demuestra
el Cuadro 6 – Extensión porcentual de unidades de conservación por
bioma y grupo de manejo.
Cuadro 5 – Detalle del SNUC por grupo de manejo, jurisdicción y condición geográfica
Fuente: Registro Nacional de Unidades de Conservación, marzo de 2007.
En el proceso de incremento del SNUC ocurrido en la última década hay
casos que merecen ser destacado, sea por las dimensiones de la superficie
convertida en unidades de conservación o sea por la importancia de las
49
Cuadro 6 – Extensión y porcentaje de UCs por bioma y grupo de manejo*
*No incluye las Reservas Particulares de Patrimonio Natural, tratadas aparte en este documento.
Fuente: Registro Nacional de Unidades de Conservación, marzo de 2007.
áreas declaradas. Es en este periodo que fueron declaradas las dos mas
extensas unidades de conservación de protección integral tropicales de
América Latina: el Parque Nacional Montañas de Tumucumaque, creado
en agosto de 2002 con 3,87 millones de néctares, en el nordeste de la
Amazonia; y, la Estación Ecológica de Grão-Pará, creada por el gobierno
estadual de Pará en diciembre de 2006, con 4,25 millones de hectáreas,
también en la Amazonia. Juntas, ambas unidades componen un extenso
corredor de áreas protegidas en el canal norte del río Amazonas.
En el área de influencia de la carretera BR-163, que abarca áreas del
Cerrado, fito-fisionomías de transición y de Bosque Amazónico, fueron
creados en los últimos 5 años 15,1 millones de hectáreas de nuevas
unidades de conservación de diferentes categorías de manejo (más detalles
en el ítem 2.3 – Integración de las áreas protegidas a los planos desarrollo
nacional).
También en los últimos cinco años fue emprendido un gran esfuerzo para
preservar remanentes significativos de Bosque Ombrófilo Mixto y campos
naturales asociados, ecosistemas de dominio de bioma Mata Atlántica
que recubrían cerca de 20 millones de hectáreas del Planalto Meridional
brasileño. Se trata de una formación forestal marcada por la imponente
presencia de la conífera Araucaria angustifolia, drásticamente reducida a lo
largo del último siglo, al punto de que algunos investigadores investigaran
la viabilidad ecológica de esta especie (MEDEIROS 2004).
Entre 2003 y 2006, fueron realizados estudios en regiones con remanentes
de Bosque Ombrófilo Mixto y campos asociados, resultando en la creación
de seis unidades de conservación de protección integral, totalizando
81.335 hectáreas. Una nueva unidad de conservación de protección
integral, con 25.719 hectáreas está planificada para ser declarada en
50
breve. En conjunto, estas siete áreas permitirán elevar el porcentaje de
estos ecosistemas bajo protección, del 0,36% hacia cerca del 1% de su
área original, que representa un incremento de casi el 150%.
Plan Nacional fija meta para proteger ambientes marinos
para el 2012
Considerando la extensión de la llamada Zona Económica
Exclusiva9, y consecuentemente, la diversidad de ambientes
acuáticos existentes, VIS a VIS, la extensión de las áreas
sometidas a la protección por medio de unidades de
conservación federales, que alcanza el 0,59% del territorio,
el Brasil necesita emprender un esfuerzo mayor para atender
el ítem 1.1.3 del Programa de Trabajo de la CDB, “dirigir
acciones para eliminar el problema de la sub-representación de
ecosistemas de aguas continentales y ecosistemas marinos”.
Dicha laguna fue reconocida por el PNAP, que creó un grupo
de trabajo para elaborar acciones específicas dirigidas a las
zonas costera y marina, incluyendo la gestión y el manejo
de las unidades de conservación que protegen ecosistemas
acuáticos. Según este grupo, la red de unidades marinas debe
alcanzar, para el 2012, por lo menos el 20 a 30% de cada
ecosistema (PRATES 2007). La creación de nuevas unidades
deberá guiarse por las conclusiones de la revisión de las áreas
prioritarias para la conservación de la biodiversidad, que
identificó 506 áreas costeras y 102 marinas, como prioridades
(lea más detalles en el ítem 3.2.1 Áreas prioritarias para la
conservación de la biodiversidad y el análisis de lagunas de
representatividad).
Con base en el artículo 55 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Mar,
la Ley No. 8.61/1993 definió la Zona Económica Exclusiva (ZEE), como una “franja que se extiende
desde la doce a las doscientas millas, contadas a partir de las líneas de base que sirven para medir
el ancho del mar territorial”. En esa franja que corresponde a 3.129.069 Km2. el Brasil “tiene el
derecho exclusivo de reglamentar la investigación científica marina, la protección y preservación del
medio marítimo, así como la construcción, operación y uso de todos los tipos de islas artificiales,
instalaciones y estructuras”.
9
51
3.2.3 - Incremento de tierras indígenas entre 1997 y 2007
Los datos disponibles sobre el número del área cubierta por las tierras
indígenas en el Brasil son el la actualidad divergentes. Según FUNAI, órgano
indigenista oficial, existe en el Brasil 611 tierras indígenas, abarcando
un área de 105.672.003 hectáreas10. De acuerdo con el Instituto Socioambiental (ISA) –organización de la sociedad civil que hace 25 años
monitorea la situación jurídica de las tierras indígenas con base en actos
publicados en el Diario Oficial de la Unión- existen 596 tierras reconocidas
como indígenas por el Estado brasileño, lo que equivale a 109.532.490
hectáreas. La divergencia se debe a la metodología adoptada por cada
institución11. Así, según los datos citados, las tierras indígenas ocupan entre
el 12,4% y 12,8% del territorio brasileño, y a pesar de estar distribuidas
por casi todo el país, el 98% de la extensión total de estas tierras está
localizada en la Amazonia Legal.
El número de tierras indígenas demarcadas sufrió un incremento sustancial
a partir de 1996, cuando fue iniciada la implementación del Proyecto
Integrado para las Poblaciones y Tierras Indígenas de la Amazonia Legal
(PPTAL). Componente del Programa Piloto para la Protección de los
Bosques Tropicales del Brasil, el PPTAL brindó al FUNAI recursos técnicos
y financieros para tomar cuenta del pasivo que envolvía la demarcación
de tierras indígenas en el país (para mayores detalles, leer el ítem 5.5.2
- Programa Piloto para la Protección de los Bosques Tropicales del Brasil).
Hasta diciembre de 2006, el Proyecto hizo viable la demarcación de 97
tierras indígenas en la Amazonia Legal, el equivalente a 38 millones de
hectáreas –un poco más de un tercio de la extensión total de las tierras
indígenas en la región (PPTAL s/d).
3.3 - Equivalencia entre las categorías de manejo del SNUC y de la
UICN
De acuerdo con el Atlas de Conservación de la Naturaleza Brasileña editado
bajo la coordinación técnica y científica del IBAMA en 2004, todas las 12
categorías de manejo con constituyen el SNUC encuentra una equivalencia
en el sistema de categorías establecido en 1994 por la UICN, conforme se
describe en el Cuadro 7. Con el fin de tener una idea más clara del alcance
de cada categoría en el ámbito del Sistema Nacional y su equivalencia
con el sistema UICN de clasificación, publicamos también el Cuadro 8,
en el cual están descritas el número de unidades por categoría, federales
y estaduales sumadas, y la correspondiente superficie cubierta por cada
una.
Los datos citados fueron extraidos de: http://www.funai.gov.br/
Los datos atribuidos al ISA fueron extraídos de: http://www.socioambiental.org/pib/portugues/
quonqua/ondeestao/locext.html
10
11
52
Cuadro 7 – Equivalencia entre las categorías del SNUC y del Sistema UICN
Fuente: Atlas de Conservación de la Naturaleza Brasileña – Unidades Federales, IBAMA 2004.
53
Cuadro 8 – Número y área de unidades de conservación por categoría de la UICN y su
equivalencia según el SNUC
Fuentes: Atlas de Conservación de la Naturaleza Brasileña – Unidades Federales, IBAMA, 2004; Registro Nacional de Unidades de Conservación /
MMA, marzo, 2007; CNRPPN.
3.4 – Demarcación física y regularización agraria de las áreas protegidas
3.4.1 – Consolidación territorial de las unidades de conservación
federales
Aún cuando no existan datos globales disponibles sobre el porcentaje de
unidades de conservación federales con pendientes agrarios y problemas
de demarcación, este universo es representativo en el conjunto del
Sistema y es mantenido como uno de las más grandes trabas para su
implementación y manejo. La demarcación física y la regularización agraria
de las unidades de conservación federales son, actualmente, abordadas
como parte de un proceso que el Instituto Chico Mendes clasifica como
“consolidación territorial”, y que, inclusive, dio pie a la formulación de un
programa específico: el Programa de Consolidación Territorial de Unidades
de Conservación (PCTUC), iniciado en 2006.
La demarcación de unidades de conservación, así como la demarcación de
inmuebles rurales en el Brasil, es reglamentada por la Ley No. 6.015/73,
la Ley de Registros Públicos, que especifica la metodología, el nivel de
precisión y los equipos necesarios para demarcar inmuebles rurales. El
trabajo de demarcación física está antecedido por la elaboración de un plan
de trabajo que tiene en consideración no solamente la descripción de los
límites del área protegida, contenida en la memoria descriptiva, sino que
54
además también brinda informaciones como los puntos más susceptibles
a presiones externas, la localización de líneas secas, las condiciones de
relevo, entre otras. Con el plan en las manos, los técnicos ejecutan la
demarcación del terreno con dos objetivos: caracterizar físicamente el
área, en cumplimiento a la ley, e implantar medidas que resulten denle un
esfuerzo para la protección de los límites, como la señalización o también
el acercamiento de límites identificados como vulnerables. Es lo que los
técnicos denominan “demarcación como factor de protección”. En el caso
de las unidades de conservación marinas, la demarcación es realizada
por medio de la instalación de boyas de señalización según parámetros
técnicos establecidos por la Marina del Brasil.
La falta de demarcación física en las unidades federales afecta principalmente
a aquellas creadas en décadas pasadas y resulta de imprecisiones en la
descripción de los límites que impiden el “cerramiento” de la poligonal del
área. A pesar de que la intensidad del impacto de esta situación varíe de
acuerdo con el contexto de la unidad, esta situación acaba comprometiendo
la ejecución de medidas esenciales para la consolidación de la unidad:
dificulta la correcta identificación de los inmuebles particulares plausibles
de desapropiación; trae inseguridad a los procesos de licencia, autorización
de deforestación u otros que involucren inmuebles situados en el entorno de
las unidades, fragiliza las acciones del proceso de fiscalización, impidiendo
procesos contra invasores de las unidades; compromete la elaboración
de planes de manejo, de investigación y otros estudios relevantes para la
implementación de la unidad; bloquea las exigencias legales relacionadas
al registro público de los inmuebles que componen las unidades (PCTUC,
2006). En síntesis, la falta de demarcación física debilita la protección y la
propia gestión del área y estimula conflictos con los actores involucrados
en el problema, ya que sus límites no están claros para la sociedad y para
el órgano gestor.
La regularización de la situación agraria de las unidades de conservación
federales involucra, básicamente, pendientes de dos tipos: a) propietarios
privados con documentación legalizada; y, b) personas o comunidades que
tienen la posesión, pero que no poseen títulos de propiedad (SOARES et
al. 2002, p. 13-14). En el primer caso, la reglamentación agraria se da
fundamentalmente por la adquisición de los inmuebles situados sobre la
unidad, solución que a lo largo de los años se ha dado con la insuficiencia
de recursos financieros, resultando en un gran pasivo para el órgano gestor
federal.
Para el segundo tipo de pendencia, la legislación en vigor admite, en el caso
de pequeños ocupantes, poblaciones tradicionales y agricultores familiares,
su presencia temporal en el interior de las unidades, de forma regulada
por un término de compromiso, suscrito entre el gestor de la unidad y las
poblaciones residentes hasta que el poder público adopte medidas como
el reasentamiento, por medio de un programa de reforma agraria, y una
indemnización por mejoras, según cada caso. Esta situación, sin embargo,
presenta restricciones al uso de los recursos y a la comercialización de
55
materias primas, perjudicando a la economía de las familias residentes
(SOARES et al. 2002, p.18-20).
Además de aquellas dos clases de problemas, el órgano gestor del SNUC
enfrenta la cuestión de la “doble afectación”, productos de la implementación
de políticas que resulten en la superposición entre unidades de conservación
y otras tierras públicas, como las áreas indígenas, asentamientos de
reforma agraria o tierras reconocidas como de comunidades remanentes
de quilombos. La solución para esta categoría de problemas pasa
necesariamente por la armonización de las políticas gubernamentales y
entendimientos entre los órganos responsables por su ejecución, esfuerzo
que inclusive demandó la creación de un grupo de trabajo coordinado por
la Jurisprudencia General de la Unión.
Datos preliminares de la Coordinadora General de Regularización Agraria
del órgano gestor federal señalan que aproximadamente el 50% de la
extensión de las unidades de conservación federales son tierras públicas
–áreas que, por lo tanto, demandarían una indemnización por mejoras
de los ocupantes, cuyos costos son menores. En cuanto al otro 50%
que abarcan tierras presumiblemente particulares, cerca del 30% de los
inmuebles ya habrían sido indemnizados. Estos datos, sin embargo, exigen
ser confirmados por medio de inventarios en la documentación existente.
Los pasivos que involucran la demarcación física y la regularización agraria
de las unidades de conservación federales son preocupaciones del PCTUC,
Programa que avanza en el tratamiento de la cuestión agraria al concebirla
como más allá de la mera adquisición de inmuebles e indemnización por
mejoras, como era en el pasado. A partir de un diagnóstico amplio del origen
de los problemas y de las limitaciones institucionales y presupuestarias
del órgano para solucionar aquella demanda, el PCTUC propone “un
conjunto de medidas que deben ser adoptadas para garantizar la plena
gobernabilidad de las áreas protegidas” (PCTUC, 2006). El programa se
organiza en torno de tres grupos de objetivos:
- objetivos finales: involucra actividades dirigidas a consolidar los límites de
las unidades de conservación mediante la revisión de memorias descriptivas
y, posteriormente, la demarcación de las unidades; regularización de las
tierras públicas, incorporando las unidades declaradas al dominio del
órgano gestor, de forma que se aumente su gobernabilidad sobre esas áreas;
adquisición de tierras e indemnización por mejorías, con miras a promover
la remoción de propietarios y ocupantes de unidades de conservación que
no admiten su permanencia; reasentamiento de poblaciones residentes,
mediante procesos participativos y articulaciones interinstitucionales
con los órganos responsables por la política agraria, con el objetivo de
transferir a las familias para proyectos de reasentamiento, mediación de
conflictos socio-ambientales, por medio de negociaciones con los actores
involucrados, para articular soluciones participativas.
- objetivos medios: contemplan la realización de un inventario de la
documentación existente en otros órganos de la Administración Pública,
56
como Servicio de Patrimonio de la Unión, con miras a identificar la situación
del patrimonio agrario registrado referente a las unidades de conservación,
y de un levantamiento agrario sobre las unidades de conservación
federales;
- objetivos estructurantes: estructurar un sistema de informaciones georeferenciadas con foco en el monitoreo de la situación agraria de las
unidades de conservación federal; hacer la revisión de los mecanismos
de regulación y de normas internas que traten de la regularización agraria
y de los procedimientos para la compensación de reserva legal y para el
otorgamiento de pago –abatimiento de deudas con el gobierno de valor
a ser pagado a un propietario con derecho a indemnización-, buscando
aumentar la recaudación del órgano gestor; elaboración de manuales
dirigidos a la evaluación de tierras y de mejorías y para la demarcación
y señalización de unidades de conservación; consolidar alianzas con el
órgano federal de colonización y reforma agraria (INCRA) con el fin de
evaluar los inmuebles situados en unidades de conservación federales y
organizar el reasentamiento de poblaciones residentes en unidades de
conservación; promover la capacitación de procuradores federales para el
análisis de la cadena de dominio y el cuerpo técnico del órgano gestor para
la elaboración de planes de consolidación territorial y la formación de taskforce especializadas en evaluación de inmuebles y pericia judicial; agilizar
la obtención de recursos por medio de instrumentos como la compensación
ambiental, e incrementar la adquisición de tierras vía compensación a la
reserva legal y el otorgamiento de pago.
3.4.2 - Demarcación física de las tierras indígenas
Según la Constitución, cabe al poder público, a través del órgano indigenista
oficial (FUNAI), la responsabilidad de promover el reconocimiento de las
tierras indígenas a través del acto declaratorio que haga conocer sus límites,
asegure su protección e impida su ocupación por terceros. Desde la aprobación
del Estatuto del Indio (Ley N° 6.001/1973), este reconocimiento formal
por parte del Estado pasó a obedecer a un procedimiento administrativo,
que estipula las etapas del proceso de demarcación, incluyendo la etapa
de demarcación in loco. Actualmente, tal proceso es reglamentado por
el Decreto No. 1.775, editado en enero de 1996 por el Poder Ejecutivo
Federal. Según este decreto, la demarcación de las tierras indígenas debe
cumplir las siguientes etapas:
a) identificación y delimitación: un antropólogo de reconocida trayectoria
elabora un estudio identificando los límites de la tierra indígena a ser
demarcada. El estudio antropológico está acompañado por estudios
complementarios necesarios para la delimitación, realizado por un grupo
técnico especializado. Un informe de circunstancias es enviado al FUNAI,
caracterizando la tierra indígena a ser demarcada;
b) declaración: vencido el plazo para las contestaciones por parte de terceros,
y no habiendo motivos que justifiquen la interrupción del proceso, FUNAI
57
encamina el respectivo informe al Ministerio de Estado de Justicia el cual,
mediante Decreto, declara los límites de la tierra indígena y determina su
demarcación;
c) demarcación: el proceso de demarcación física es realizado en el
terreno;
d) homologación: concluido el proceso de demarcación física, la tierra
indígena es homologada por decreto del Presidente de la República;
e) registro inmobiliario: en hasta treinta días después de la publicación del
decreto de homologación, el FUNAI debe promover el registro de los límites
de la tierra indígena en notaría inmobiliaria de la comarca correspondiente y
en la Secretaría de Patrimonio de la Unión del Ministerio de Planificación.
El proceso de demarcación física de una tierra indígena puede variar de
acuerdo con las condiciones, como el acceso a los límites reconocidos;
la extensión de líneas secas versus límites naturales; la presión ejercida
por intereses contrarios a la demarcación –que, en algunos casos, exige
protección policial para los equipos de demarcación-; y, el nivel de
organización y participación de los propios indios.
Desde 1996, el Proyecto Integrado de Protección a las Poblaciones y Tierras
Indígenas de la Amazonia Legal (PPTAL), financiado por el Gobierno de la
República de Alemania por el RFT en el ámbito del Programa Piloto para
la Protección de los Bosques Tropicales del Brasil, viabilizó experiencias de
demarcación participativa de tierras indígenas. Según esta modalidad, una
empresa de topografía es contratada para la realización del levantamiento
geodésico, abertura de picadas y colocación de marcos. Paralelamente,
los indios son movilizados directamente por su propia asociación, o por
alguna entidad de apoyo que goce de su confianza, para acompañar todas
las etapas y frentes de trabajo, incluyendo la colocación de letreros de
señalización de los límites y la divulgación, en las aldeas y en el entorno
del área en demarcación, de los límites de la tierra indígena (MENDES,
1999). La adopción de la demarcación participativa se fundamenta en el
presupuesto de que un papel más activo desempeñado por los indios es
crucial para asegurar la sostenibilidad futura al trabajo de demarcación
física, ya que esa preparación tiende a fortalecer iniciativas indígenas de
control y vigilancia territorial, inhibiendo invasiones.
Aún cuando la demarcación de la tierra como indígena no bloquee
automáticamente iniciativas de despojo de los recursos naturales de los
indios –como la acción de cazadores, pescadores, extractores de especies
de fauna y flora o de maderas-, estudios realizados en los últimos años
aseguran su relevancia para contener el avance de la deforestación a
gran escala. Un estudio publicado en la revista Conservation Biology,
en 2006, concluyó, con base en el análisis de imágenes de satélites de
diferentes categorías de unidades de conservación en tierras indígenas de
la Amazonia brasileña, que estas últimas son especialmente importantes
para prevenir la deforestación a larga escala en áreas de avance de la
58
frontera agrícola (NEPSTAD et al. 2006). Así, de forma semejante a lo que
ocurre con las unidades de conservación, la demarcación de un territorio
como el indígena tiende a bloquear la presunción de posesión por parte de
empresas e individuos, ya que tarde o temprano, serían retirados de la tierra
ilegalmente ocupada y perderían las inversiones que hayan efectuado.
3.5 - Áreas protegidas privadas
Aún cuando en el Brasil la existencia de áreas sometidas a la protección
legal en propiedades privadas nos remonte al Código Forestal de 1934,
las Reservas Particulares de Patrimonio Natural (RPPN) fueron creadas
en 1990 por el Decreto N° 98.914. Con la publicación de la Ley N°
9.985/2000, que instituye el SNUC, las RPPN pasaron a ser una de las
categorías de unidades de conservación del grupo de uso sostenible. Para
adecuar los procedimientos de creación de una RPPN para la ley del SNUC,
fueron publicadas dos instrucciones normativas del IBAMA (24/2004
y 62/2005). Paralelamente, la necesidad de reglamentar la categoría
y mejorar los procedimientos para su creación y manejo, resultó en la
publicación del Decreto N° 5.746, en abril de 2006, tornando a la RPPN
en la primera categoría de unidad de conservación con reglamentación
específica después de la publicación del SNUC.
Las RPPN son creadas por la libre voluntad del propietario de un área
rural, sin perjudicar sus derechos sobre la propiedad, pudiendo requerir el
reconocimiento integral o parcial de su inmueble. De acuerdo con el Decreto
N° 5.746/2006, la RPPN es una “unidad de conservación de dominio
privado, con el objetivo de conservar la diversidad biológica, gravada con
perpetuidad, por intermedio del Término de Compromiso registrado al
margen de la inscripción en el Registro Público de Inmuebles”.
Dentro de una RPPN solamente está permitido el desarrollo de actividades
de investigación científica y visita con objetivos turísticos, recreativos y
educativos previstos en su plan de manejo. Con la creación, la reserva pasa
a recibir especial atención de parte de los órganos de medio ambiente,
instituciones de investigación y de entidades ambientalistas. La propiedad
puede además beneficiar con exoneración de impuestos sobre el área
reconocida como RPPN, prioridad en el análisis de proyectos por el FNMA,
preferencia en el análisis de pedidos de concesión de crédito agrícola ante
las instituciones oficiales y posibilidades de cooperación con entidades
públicas y privadas con miras a la protección de la reserva.
59
Gráfico 3 – Porcentaje de RPPN por bioma
Fuentes: CNRPPN e Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad
Actualmente existen 743 RPPN distribuidas por todos los biomas brasileños,
protegiendo cerca de 575.000 hectáreas (ver Gráfico 3 – Porcentaje de
RPPN por bioma). De ese total, 432 son reservas reconocidas por el órgano
gestor federal, que abarcan 444.270 hectáreas, y 311 reservas reconocidas
por los órganos estaduales, abarcando cerca de 130.730 hectáreas. Según
la Confederación Nacional de RPPN, el 84% de todas las reservas privadas
se concentran en los biomas Mata Atlántica (66%) y Cerrado (18%), los
dos biomas brasileños más amenazados, lo que refuerza su relevancia en
el ámbito de iniciativas gubernamentales y no gubernamentales destinadas
a ampliar la conectividad entre áreas protegidas y a recuperar los paisajes
altamente fragmentados.
3.6 - Experiencias de manejo comunitario de áreas protegidas - diversidad
cultural y biológica
3.6.1 – Manejo comunitario de ecosistemas en unidades de
conservación
El manejo comunitario de ecosistemas para fines de subsistencia o
comerciales es práctica común entre las poblaciones extractivas de diferentes
regiones brasileñas. Envuelve, no solamente recursos de origen forestal,
sino también de fauna y pesqueros, en aguas interiores y marinas.
A partir de la década de 1980, conflictos por el acceso a la explotación
de esos recursos ganaron mayor visibilidad pública en un contexto de
democratización del país y, consecuentemente, de reconocimiento de
derechos civiles. Al mismo tiempo, la política vigente, de declaración de
grandes unidades de conservación en áreas habitadas por poblaciones
tradicionales, sufría una creciente crítica. Es en ese momento en el que
el Estado es presionado a actuar frente a los conflictos en la Amazonia,
que son creados algunos de los principales instrumentos para ordenar la
explotación de los recursos naturales y pacificar disputas por el acceso a
ellos, entre los cuales están dos categorías de unidades de conservación:
las Reservas Extractivas y las Reservas de Desarrollo Sostenible.
60
La Reserva Extractiva y la Reserva de Desarrollo Sostenible,
según el SNUC
Art. 18 - A Reserva Extractiva es un área utilizada por
poblaciones extractivas tradicionales, cuya subsistencia se
base en la extracción y complementariamente en la agricultura
de subsistencia y en la cría de animales de pequeño tamaño,
y tiene como objetivos básicos proteger los medios de vida y la
cultura de esas poblaciones y asegurar el uso sostenible de los
recursos naturales de la unidad.
Art. 20 – La Reserva de Desarrollo Sostenible es un área
natural que abriga poblaciones tradicionales, cuya existencia
se basa en sistemas sostenibles de explotación de los recursos
naturales, desarrollados a lo largo de generaciones y adaptadas
a las condiciones ecológicas locales y que desempeñan un
papel fundamental en la protección de la naturaleza y en el
mantenimiento de la diversidad biológica.
Creadas por demanda de las poblaciones locales y administradas por un
consejo deliberativo, las Reservas Extractivas – federales y estaduales cubren hoy en día una superficie de 10,6 millones de hectáreas, 94,7%
de las cuales están concentrado en el bioma Amazonia12. A pesar de que
hayan sido concebidas teniendo como referencia el modo de vida de las
poblaciones amazónicas, especialmente a los caucheros, las Reservas
Extractivas se adaptaron a otros contextos sociales y ecológicos, habiendo
en la actualidad unidades de esa misma categoría en otros biomas (vea
el Cuadro 9 – Reservas Extractivas y Reservas de Desarrollo Sostenible
por Bioma). Esta categoría ha sido inclusive adoptada como solución
para proteger y posibilitar el manejo comunitario por parte de poblaciones
tradicionales litorales –actualmente hay 430 mil hectáreas marinas
protegidas por 15 Reservas Extractivas Federales. Se agregáramos a estas
áreas marinas los ambientes costeros –que en el ámbito del Registro
Nacional de Unidades de Conservación son tratados como extensión de
los biomas terrestres- las Reservas Extractivas totalizarían 19 unidades,
protegiendo cerca de 836 mil hectáreas.
La Reserva de Desarrollo Sostenible, por su parte, surgió al inicio de los
90, cuando los investigadores que trabajaban en un área de la Amazonia
convertida en la Estación Ecológica Mamirauá –unidad estadual de uso
indirecto, creada para proteger al primate uacari blanco (Cacajao calvus)señalaron la necesidad de una categoría de manejo que propiciara la
permanencia de centenas de familias que vivían en su interior. En dicha
oportunidad, la categoría Reserva Extractiva no se prestaba para solucionar
12
Fuente: Registro Nacional de Unidades de Conservación, marzo de 2007.
61
adecuadamente la cuestión, ya que no se trataba de familias extractivas
en conflicto por la posesión de la tierra y de los recursos naturales, sino
de la necesidad de conciliar los objetivos de conservación del área con
las demandas productivas de la población residente. Actualmente, las
Reservas de Desarrollo Sostenible federales y estaduales, cubren un área
de aproximadamente 9,75 millones de hectáreas, 98,3% de las cuales
están en la Amazonia13.
Las categorías de manejo Bosque Nacional y Área de Protección Ambiental,
a pesar de no tener el objetivo explícito de proteger formas culturalmente
diferenciadas de utilización de los recursos naturales, también acogen
experiencias de manejo comunitario. Según el texto del SNUC, los Bosques
Nacionales se destinan al “uso múltiple sostenible de los recursos forestales
y a la investigación científica”; sin embargo, unidades de esta categoría,
existentes especialmente en la Amazonia, presentan situaciones semejantes
a las Reservas de Desarrollo Sostenible: presentan poblaciones tradicionales
que combinan extracción con otras formas de producción, como la pequeña
agricultura. Esta explotación -uno de los ítems reglamentados por el Decreto
N° 4.340/02- está fortalecida en términos de compromiso, suscrito entre
los comunitarios y el órgano gestor, y en los planes de manejo.
Cuadro 9 – Reservas Extractivas y Reservas de Desarrollo Sostenible por
Bioma
Fuente: Registro Nacional de Unidades de Conservación, marzo de 2007.
A inicio de la década de los 90, la necesidad de solucionar conflictos
por el acceso a los recursos pesqueros presentes en los lagos amazónicos
produjo los “acuerdos de pesca”. Formulados originalmente por grupos de
la sociedad civil, esta solución acabó siendo adoptada por el poder público
como un instrumento para regular el manejo comunitario y asegurar la
conservación de los stocks pesqueros en las granjas amazónicas.
Según la norma editada en el 2003 por el órgano federal de medio
ambiente, el acuerdo de pesca es “un conjunto de medidas específicas
decurrentes de tratados consensuales entre los diversos usuarios y el
13
62
Fuente: Registro Nacional de Unidades de Conservación, marxo de 2007.
órgano gestor de los recursos pesqueros en una determinada área”14. Sus
términos son negociados por los propios interesados en la explotación
del área disputada, que definen entre sí las reglas y condiciones para
la actividad pesquera, fijando límites por zona y áreas reservadas para
la reproducción, equipamiento y métodos admitidos. Los acuerdos son,
entonces, presentados ante el órgano fiscalizador que, en el caso federal,
los formaliza por medio de la edición de un acto oficial.
Inventarios realizados al final de los años 1990 constataron que los lagos
sometidos a los acuerdos de pesca era 60% más productivos que aquellos
sin medidas de manejo: mientras que los primeros producían 41 kilos,
los lagos sin manejo producían 26 kilos (WWF-BRASIL E PROVÁRZEA
2003). Sin embargo, el éxito de los acuerdo depende esencialmente de las
acciones de fiscalización de los comunitarios y del órgano gubernamental,
de forma que una fiscalización deficiente tiene por resultado acuerdos poco
efectivos. Según el IBAMA, desde 1999 fueron formalizados 25 acuerdos
de pesca en el ámbito federal, cinco de los cuales inciden sobre unidades
de conservación (Vea Cuadro 10 – Acuerdos de pesca incidentes sobre
unidades de conservación, reconocidos por el órgano federal).
Cuadro 10 – Acuerdos de pesca incidentes sobre unidades de
conservación, reconocidos por el órgano federal
Fuente: Coordinación de Ordenamiento de Recursos Pesqueros/ IBAMA, julio 2007.
3.6.2 – Manejo comunitario en tierras indígenas
Aunque no haya un registro oficial de experiencias de gestión territorial y
mejora del manejo en tierras indígenas, hay una gran variedad de iniciativas
formuladas por los indios y/o sus asociaciones con la asesoría técnica de
entidades no gubernamentales y el apoyo del órgano indigenista federal
(FUNAI). Tales iniciativas –presentes especialmente en la Amazonia, donde
se ubica el 98% de las tierras indígenas- tienen recurrentemente el objetivo
de preparar a los indígenas para los efectos de la impostergable necesidad
de convivir y relacionarse política y, muchas veces, económicamente, con
agentes de la sociedad envolvente.
14
Definifición dada por la Instrucción Normativa No. 29/03, del IBAMA.
63
Proyectos de autogestión en tierras indígenas tienen como prioridad el control
y la vigilancia de áreas oficialmente reconocidas por el Estado brasileño.
Muchas de estas iniciativas tienen un componente destinado a descifrar la
ocurrencia de recursos naturales relevantes cultural y/o económicamente,
con miras a planificar su uso. El abordaje y los objetivos de cada proyecto
están condicionados a otras demandas identificadas como prioritarias
por los indios y por las instituciones que gozan de su confianza. Así, en
algunos casos el esfuerzo de mantenimiento de la integridad física del
territorio está combinado con la recuperación de áreas degradadas por la
explotación económica de no indios y/o con el manejo de especies utilizadas
tradicionalmente por las comunidades, inclusive económicamente. Hay
experiencias en que el esfuerzo de inventario de los recursos naturales y de
planificación de su uso resultó en la zonificación de tierras indígenas y en la
confección de instrumentos de gestión semejantes a los planes de manejo
adoptados para las unidades de conservación.
Entre las iniciativas de gestión ejecutadas por los indios en sus tierras,
pueden ser destacados los proyectos ambientales y de gestión territorial
de los indios yanomami, en alianza con la Comisión Pro Yanomami,
desarrollados en aldeas de los Estados de Amazonas y Roraima (más
informaciones en http://www.proyanomami.org.br); de los indios wajãpi
del Estado de Amapá, con la asesoría del IEPÉ -Instituto de Investigaciones
y Formación Indígena en Amapá (más en http://www.institutoiepe.org.br);
de etnias del Estado de Acre, en alianza con la Comisión Pro Indio de Acre
(más información en http://www.cpiacre.org.br); de los pueblos timbira de
los Estados de Maranhão y Tocantins, en alianza con el Centro de Centro de
Trabajo Indigenista (más informaciones en http://www.trabalhoindigenista.
org.br); de asociaciones de tres tierras indígenas situadas en Rondônia,
con la asesoría de Kanindé ¬–Asociación de Defensa Etno-ambiental (más
informaciones en http://www.kaninde.org.br). Una lista de iniciativas de
gestión autónoma de tierras indígenas pode ser encontrada también en
http://www.socioambiental.org/pib/portugues/indenos/projparc.shtm.
3.7 - Amenazas al Sistema y a las áreas protegidas
La evaluación más amplia, hecha hasta la publicación de este Informe,
respecto de los impactos decurrentes de políticas de integración económica
para América del Sur y de proyectos de desarrollo regional sobre las
áreas protegidas existentes en el Brasil, fue suscrita por la entidad no
gubernamental Conservation International del Brasil, y publicada en mayo
de 2007, en su revista electrónica Política Ambiental15.
Según sus autores, el análisis denominado “Implicancias de la Iniciativa
de Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana y proyectos
correlacionados en la política de conservación en el Brasil”, seleccionó las
inversiones prioritarios tanto en el ámbito de IIRSA como en el ámbito de
La citada publicación está disponible en: http://www.conservation.org.br/publicacoes/files/
politica_ambiental_3_maio_2007.pdf
15
64
la planificación presupuestaria federal (Plan Plurianual) y que son parte
del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), considerado como
estratégico por el gobierno brasileño. En el recorte geográfico analizado
predomina la región centro-norte de América del Sur, en donde se ubican
los biomas Amazonia, Cerrado y Pantanal.
El análisis tuvo en consideración solamente los proyectos del sector transporte
(terrestre, ferroviario, marítimo y acuático) y de generación de energía,
históricamente de mayor impacto bajo la perspectiva socio-ambiental.
Fueron delimitados buffers en torno de cada obra de infraestructura, de
modo que se estime la influencia directa de cada proyecto, según los
siguientes criterios: para inversiones hidroeléctricas, 100 Km. lineares a
la montante de la represa, con 60Km. de ancho; para los gaseoductos, 5
Km. de cada lado, a lo largo de su trazado; para las vías acuáticas, 10 Km.
más allá de cada margen; para las carreteras, 50 Km. de cada lado, a lo
largo de su trazado; para las ferrovías, 5 Km. de cada lado; y un radio de
15 Km. alrededor de los puntos.
Los potenciales impactos fueron señalados a partir de la superposición
del mapa de los proyectos seleccionados y sus respectivos buffers sobre
un mapa reuniendo las áreas prioritarias para la conservación de la
biodiversidad, actualizado al 2006 por el Ministerio de Medio Ambiente;
el mapa de las unidades de conservación en el Brasil; el mapa de las
unidades de conservación existentes en otros países en el área analizada;
el mapa de las tierras indígenas en el Brasil. El resultado final del análisis
de los impactos, hecha por un eje de integración y desarrollo, señala de
que:
- Cerca del 17% del total de las áreas mapeadas como prioritarias para la
conservación de la biodiversidad serán afectadas por los proyectos, 9% de
las cuales son áreas incluidas en la actualización efectuada por el Ministerio
del Medio Ambiente. La Amazonia se presenta como el bioma que tiene el
mayor número de áreas prioritarias afectadas;
- Los proyectos seleccionados deben afectar 137 unidades de conservación
- 47 de protección integral y 90 de uso sostenible- que, juntas, totalizan
39,8 millones de hectáreas, es decir, cerca del 40% de la extensión del
Sistema; y,
- 107 tierras indígenas fueron identificadas como parte del área de influencia
de los proyectos.
El estudio de Conservación Internacional resalta la preocupación con el
hecho de que no existen, en el ámbito de IIRSA, recursos dirigidos para
estudios socio-ambientales más amplios y profundizados, o previsión
de medidas mitigadoras. En el caso brasileño, esta deficiencia podrá
ser remediada, al menos en parte, por el proceso de licencia ambiental
al cual todos las inversiones “consideradas efectivas o potencialmente
contaminantes, así como los capaces de, bajo cualquier forma, causar
degradación ambiental” deben someterse, según lo que dispone el artículo
10º de la Ley N° 6.938/81.
65
Los efectos sociales y ambientales de algunos de los proyectos contenidos
en IIRSA y en el PAC, podrían aún ser mitigados, caso medidas de
ordenamiento territorial –para contener procesos de especulación agraria,
históricamente asociados a los proyectos de infraestructura económica
en regiones de frontera- complementadas por políticas públicas dirigidas
a las poblaciones locales, ambas participativamente discutidas, fuesen
adoptadas, como ocurrió en la obra de pavimentación de la carretera BR163 (leer más en el ítem 2.3 – Integración de las áreas protegidas con los
planes de desarrollo nacional).
3.7.1 – Minería en áreas protegidas
Los documentos más completos disponibles sobre la incidencia de
intereses de empresas mineras sobre las unidades de conservación en
tierras indígenas fueron publicados por la organización no gubernamental
ISA, con base en los procesos mineros registrados por el gobierno federal,
y tienen como área de alcance la Amazonia Legal.
El primer análisis hecho por ese Instituto en 1994, totalizó 1377 procesos
incidentes sobre unidades de conservación federales. En enero de 2006,
el mismo análisis constató la existencia de 5283 procesos superpuestos
a las unidades federales y 880 sobre unidades estaduales en fase de
investigación o de explotación en 32 unidades de protección integral y
en 23 Reservas Extractivas. Había también 571 procesos en fase de
investigación o explotación en 33 unidades de conservación donde ésta es
admitida (RICARDO e ROLLA 2006). Este análisis excluyó la categoría de
Área de Protección Ambiental.
Un análisis de la legislación en vigor, presente en la misma publicación,
asegura que “la actividad minera no puede ser realizada, de ninguna
forma, dentro de unidades de conservación de protección integral ni en las
Reservas Extractivas”. Según dicho análisis, “la Ley del SNUC es clara al
prohibir el uso de los recursos naturales” en las unidades de conservación
de protección integral; la misma ley veta expresamente “la explotación
de recursos minerales” en Reservas Extractivas, de modo que el poder
público no puede conceder licencia de explotación sobre tales espacios
y, habiendo concebido, debe canalizarlas. Además, según la legislación,
deben ser anuladas las autorizaciones de investigación concedidas sobre
el área posteriormente declarada como unidad de conservación (LIMA,
2006).
Entre las 12 categorías del SNUC, los Bosques Nacionales y sus equivalentes
estaduales y municipales son los que más claramente admiten la actividad
minera en su interior, ya que el Decreto N° 1.298/94, que reglamenta
la categoría y abre espacio para esa posibilidad. La práctica actual del
órgano gestor, el Instituto Chico Mendes, es la de condicionar la minería en
Bosque Nacional a la previsión de la actividad en su decreto de creación
–además de exigir la debida licencia ambiental, a ser concedida por el
órgano gestor, en el caso federal, el IBAMA, con la anuencia del órgano
66
gestor de la unidad. El estudio del ISA contabilizó ocho unidades de esta
categoría cuyos derechos prevén la explotación mineral en su interior;
según el Instituto Chico Mendes, cuatro de estas unidades tendrían, de
hecho, inversiones activas. El documento de ISA cita casos en que los
procesos mineros inciden sobre el 99% de la extensión de algunos Bosques
Nacionales.
En el caso de las tierras indígenas, la minería es permitida constitucionalmente,
sin embargo, las condiciones para que ello ocurra deben ser fijadas por
ley. Como las iniciativas de reglamentación del dispositivo constitucional
presentadas por el Parlamento desde la promulgación de la Constitución,
en 1988, quedaron inconclusas, el tema permanece sin ley específica16.
Inventarios efectuados por el ISA, con base en informaciones publicadas
en el Diario Oficial de la Unión, constataron que, para febrero de 2005,
existían 5064 procesos mineros que incidían sobre 164 tierras indígenas
situadas en la Amazonia Legal, en beneficio de 432 mineras. El análisis
de los datos señala que 6 tierras indígenas tienen más del 90% de su
subsuelo bloqueado por intereses y títulos mineros, habiendo un caso en
el que la totalidad de la tierra indígena es requerida para investigación
mineral (ISA 2005).
3.8 - Conectividad entre áreas protegidas
La gestión integrada de las áreas protegidas con miras a la promoción de
la conectividad entre los ecosistemas –incluyendo a los paisajes terrestres
y marinas, de modo que se mantenga su estructura y función ecológicas
y socio-culturales- está entre los objetivos del PNAP. Al mismo tiempo, la
Ley N° 9.985/2000 (SNUC) ofrece instrumentos para la ejecución de una
gestión ecosistémica de las unidades de conservación, como es el caso de
los corredores ecológicos y de los mosaicos de áreas protegidas, objeto del
artículo 26 contenido en esta ley. El funcionamiento de los mosaicos de
áreas protegidas fue, inclusive, materia del Decreto Nº 4.340/02.
De acuerdo con este decreto, los mosaicos deber ser formalmente reconocidos
por acto del Ministerio de Medio Ambiente y deben ser administrados por
un Consejo de Mosaico, de carácter consultivo, y presidido por el jefe de
una de las unidades de conservación que compone el mosaico. El consejo
tiene la función de implementar la gestión integrada de las unidades que
lo componen y proponer directrices y acciones para compatibilizar, integrar
y optimizar las actividades desarrolladas en cada unidad de conservación
y las relaciones con la población residente en el área del mosaico. Cabe,
además al Consejo, manifestarse sobre las propuestas que busquen
solucionar eventuales superposiciones entre áreas protegidas. Para fines
Conflictos involucrando indios Cinta Larga y caucheros en la Amazonia que resultaron en muertes
en 2004, levantó el interés del Parlamento por la reglamentación de la minería en tierras indígenas;
en ese contexto, el gobierno federal inició la formulación de un anteproyecto de ley cuyo contenido
aún no es de conocimiento de la opinión pública.
16
67
de gestión, los corredores ecológicos, que también deben ser reconocidos
por acto del Ministerio de Medio Ambiente, integran los mosaicos.
El Brasil cuenta actualmente con varias iniciativas de gestión integrada
de ecosistemas que involucran áreas protegidas, sucintamente descritas a
continuación. Destacamos, además, la adopción de medidas destinadas a
integrar las áreas protegidas terrestres, costeras y marinas, de conformidad
con la meta y las actividades contenidas en el Objetivo 1.2 del Plan de
Trabajo para Áreas Protegidas, y con la Meta Clave 5, del Plan de Acción
de Durban.
3.8.1 - Corredor Ecológico Paranã-Pirineus
Iniciado en febrero de 2003 y terminado en enero de 2006, el Proyecto de
Conservación del Ecosistema Cerrado –Corredor Ecológico Paraná-Pirineus
fue la primera experiencia de gestión integrada de ecosistemas utilizando
el concepto de corredores ecológicos implantada por el órgano gestor
federal- que en dicha época era el IBAMA. Financiado por la Agencia de
Cooperación Internacional del Japón (JICA) y contando con contrapartidas
gubernamentales del Brasil, el Proyecto fue ejecutado en un área de 99
734 Km2 del bioma Cerrado, en el Planalto Central brasileño, considerada
la sabana más rica en términos de biodiversidad del mundo, sin embargo
extremadamente fragmentada por el predominio de una economía de base
agropecuaria.
Las acciones del Proyecto se concentraron en dos áreas piloto, teniendo
al Parque Nacional Chapada dos Veadeiros –declarada como Sitio de
Patrimonio Mundial Natural en 2001- y al Área de Protección Ambiental
Nascentes do Rio Vérmelho, como sus núcleos.
Para alcanzar el objetivo general de promover el manejo integrado de
ecosistemas en las áreas piloto, el Proyecto invirtió en el fortalecimiento
técnico e institucional del órgano gestor federal e implementó programas
de capacitación en nuevas prácticas de gestión ambiental, uso sostenible
de los recursos naturales y educación ambiental, de los cuales participaron
cerca de 3350 personas, entre agentes comunitarios, propietarios rurales,
guías de ecoturismo, pequeños productores y educadores y estudiantes de
municipios de las áreas piloto (JICA 2006).
Un efecto colateral positivo producido por el Proyecto fue la creación de
dos Centros Integrados de Actividades Ambientales, uno para cada área
piloto, caracterizados como un “centro de diálogo y articulación”, entre
los diversos participantes de esta iniciativa, con un consejo compuesto
por representantes gubernamentales y no gubernamentales (JICA 2006).
Al término del Proyecto, la continuidad del proceso de gestión integrada
de los ambientes de ese corredor pasó a ser una demanda del Programa
Nacional de Conservación y Uso Sostenible del Bioma Cerrado, credo en
2005 por el Ministerio de Medio Ambiente.
68
3.8.2 - Proyecto Corredores Ecológicos
En el contexto del Proyecto coordinado por el Ministerio de Medio Ambiente,
los corredores ecológicos son grandes áreas localizadas en los biomas
Amazonia y en la Mata Atlántica que abarcan unidades de conservación
de diferentes categorías de manejo, tierras indígenas y areas de intersticio,
sometidas a diferentes formas de uso de la tierra. Su alcance geográfico
fue definido a partir de criterios biológicos, con base en conocimientos
científicos, para fines de planificación y conservación, como la presencia
de especies claves relevantes en los contextos global, regional y local.
Son dos los corredores prioritarios del Proyecto: el Corredor Central de la
Mata Atlántica, con aproximadamente 12,5 millones de hectáreas, y el
Corredor Central de la Amazonia, con más de 52 millones de hectáreas.
El Proyecto es parte del Programa Piloto para la Protección de los Bosques
Tropicales del Brasil (más detalles en el ítem 5.6.2 - Programa Piloto para
la Protección de los Bosques Tropicales del Brasil).
Su primera fase, terminada al final de 2005, fue dedicada a la planificación y
al establecimiento de la estructura institucional descentralizada, compuesta
por la Unidad de Coordinación General (UCG), del Ministerio de Medio
Ambiente, y una Unidad de Coordinación Estadual (UCE) y un Comité de
Gestión (instancia deliberativa) en cada uno de los tres Estados participantes
(Amazonas, Bahia y Espírito Santo). Ambos Corredores poseen como
instancia deliberativa a los Consejos Estaduales de la Reserva de Biosfera,
colegiado compuesto paritariamente por representantes del gobierno y
la sociedad civil, que es el responsable por establecer las prioridades de
aplicación de los recursos a ser invertidos según criterios técnicos.
El año de 2006 marcó la transición de la primera para la segunda fase
del Proyecto, con actividades dirigidas a la consolidación de unidades
de conservación, reestructuración ambiental, fiscalización y monitoreo y
desarrollo sostenible. La segunda fase, iniciada a finales de 2006, concentra
inversiones y esfuerzos en la implementación de acciones por un periodo
de tres años, en un total de 70 millones de reales (aproximadamente US$
31 millones) provenientes de donaciones del gobierno de Alemania, por
medio del Banco Alemán de Desarrollo (KfW); de la Comunidad Europea
y del Fondo Fiduciario para la Protección de los Boques Tropicales (RFT)
operados por el Banco Mundial, además de los Gobiernos Federal y
Estadual, y demás ejecutores que participan del Proyecto.
Para el Corredor Central de la Amazonia (CCA), la estrategia es la de
mantener el continuo forestal por medio de acciones de fiscalización,
de la consolidación de las unidades de conservación existentes y de la
implementación de procedimientos de uso sostenible de los recursos
naturales en las áreas de intersticios. Para el Corredor Central de la Mata
Atlántica (CCMA), la prioridad es asegurar la protección de los remanentes
forestales significativos e incrementar, gradualmente, la unión entre las
unidades de conservación, tierras indígenas y fragmentos del paisaje por
69
medio del control, protección y recuperación de la cobertura forestal aliado
a un trabajo orientado al desarrollo sostenible en las áreas prioritarias,
95% de las cuales están situadas en propiedades privadas.
El CCA se extiende a lo largo del canal de los ríos Solimões y del Bajo
Río Negro en el Estado de Amazonas. En su perímetro está ubicada la
Reserva de Biosfera de la Amazonia Central (Lea detalles a continuación),
un Sitio de Patrimonio Mundial Natural y 53 unidades de conservación, en
un total de más de 13 millones de hectáreas, a los cuales se suman 11
millones de hectáreas de tierras indígenas. El corredor está organizado en
cinco sub-regiones para las cuales están previstas actividades de acuerdo
a cuatro líneas de acción: 1) fiscalización, vigilancia y monitoreo; 2)
planificación y gestión de unidades de conservación; 3) convocatoria para
sub-proyectos y otras acciones en áreas de intersticio; y, 4) protección
de la diversidad biológica en tierras indígenas, realizada por intermedio
del Programa Demostrativo de Pueblos Indígenas, también integrante del
Programa Piloto.
El CCMA se extiende por cerca de 1,2 mil kilómetros a lo largo de la
costa del Océano Atlántico, en el sentido Norte-Sur. La casi totalidad de
los remanentes forestales está en propiedades particulares, en general
bajo amenaza de algunas formas de explotación o deforestación. Las 83
unidades de conservación existentes en su perímetro, así como las tierras
indígenas, son poco representativas en términos de área. Las acciones
previstas para ese corredor están divididas en tres líneas de acción:
1) fiscalización, vigilancia y monitoreo; 2) planificación y gestión de
unidades de conservación; y, 3) áreas de intersticio, previendo, inclusive,
la implementación de mini corredores en áreas prioritarias. Se contempla
dentro del CCMA la propuesta de creación del primer corredor ecológico
marino brasileño, teniendo como centro el Parque Nacional Marino de
Abrolhos.
A fin de consolidar las unidades de conservación contenidas en los dos
corredores, el Proyecto ha invertido en la regularización de los planes
de manejo pendientes. En el CCA, fue previsto un plan de manejo; ocho
planes están siendo elaborados y otros tres están siendo implementados.
En el CCMA, cuatro unidades de conservación están elaborando planes de
manejo con el apoyo del Proyecto y está siendo revisada la zonificación de
otras dos unidades (vea el Cuadro 11 – Planes de manejo apoyados por el
70
Cuadro 11 – Planos de manejo apoyados por el Proyecto Corredores
Ecológicos
Fuentes: Proyecto Corredores Ecológicos/ MMA; Amazonia Brasileña 2007 - ISA y Arpa/ MMA; IDAF-ES; Semarh-BA.
71
3.8.3 - Reservas de Biosfera
Al adherirse al Programa Hombre y Biosfera (MaB, por sus siglas en
portugués) de la UNESCO, el Brasil definió como meta la creación de por lo
menos una Reserva de Biosfera en los biomas de Mata Atlántica, Cerrado,
Pantanal, Caatinga y Amazonia. El país posee hoy en día seis Reservas
de Biosfera, una de las cuales –la Reserva de Biosfera Cinturão Verde de
la Ciudad de São Paulo- se encuentra totalmente inserta en la Reserva
de Biosfera Mata Atlántica, abarcando un área total de aproximadamente
1,3 millones de Km2, o el 15% del territorio nacional (vea Cuadro 12
– Reservas de Biosfera en el Brasil). En 2000, las Reservas de Biosfera
fueron oficializadas como áreas protegidas especiales por el capítulo VI de
la Ley N° 9.985, que instituyó el SNUC.
Un convenio entre el Ministerio de Medio Ambiente y la representación de
la UNESCO en el Brasil instituyó, en 1996, el Programa de Consolidación
de las Reservas de Biosfera, con duración de tres años, por medio del cual
fueron invertidos cerca de US$ 712 mil en el fortalecimiento institucional de
las Reservas, de la Red Nacional de Reservas de Biosfera y de la Comisión
Brasileña para el Programa Hombre y Biosfera (COBRAMAB). En 2001,
el Programa fue renovado por cuatro años más, teniendo como principal
objetivo implementar las Reservas de Biosfera de la Mata Atlántica, del
Cinturão Verde de la Ciudad de São Paulo y del Cerrado, además de
fortalecer la COBRAMAB y la Red Brasileña de Reservas de Biosfera.
Fueron invertidos R$ 1,5 millones17 en este segundo periodo.
En su diseño, las Reservas de Biosfera incorporan siempre que sea posible,
corredores ecológicos, cinturones verdes de áreas urbanas, mosaicos de
áreas protegidas, reservas privadas y comunitarias y cuencas hidrográficas,
integrando y valorizando estos instrumentos de planificación y ordenamiento
territorial. Las Zonas Núcleos están compuestas por unidades de
conservación de protección integral, las cuales son agregadas a las Reservas
Particulares de Patrimonio Natural (RPPN), categoría que, a pesar de estar
clasificada como de uso sostenible por el SNUC, tiene relevancia para el
manejo del paisaje en biomas altamente fragmentados y con unidades de
conservación y protección integral aisladas y de pequeñas dimensiones,
como es el caso de la Mata Atlántica, la Caatinga y el Cerrado.
El periodo entre 2001 y 2004 fue marcado por grandes variación en el cotización del dólar
estadounidense, regitrándose entre R$ 2 y R$ 3, por dólar.
17
72
Cuadro 12 - Reservas de Biosfera en el Brasil
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente/ Secretaría de Biodiversidad Bosques.
Con el fin de obtener sinergia financiera, administrativa y política en su
implementación, las Reservas de Biosfera son generadas de forma integrada
a otras iniciativas nacionales, como el Programa Sitios de Patrimonio
Mundial Natural y el Proyecto Corredores Ecológicos.
3.8.4 - Programa Sitios de Patrimonio Mundial Natural
El Programa de Conservación de la Biodiversidad en los Sitios de Patrimonio
Mundial Natural del Brasil es coordinado por el Ministerio de Medio Ambiente
y congrega a la UNESCO, a la Fondo de las Naciones Unidas, IBAMA,
WWF-Brasil, Conservación Internacional y The Nature Conservancy del
Brasil. La primera acción brasileña de gestión diferenciada del patrimonio
mundial natural, tiene por objetivo consolidar los Sitios y establecer una
gestión ordenada, integrando responsabilidades y acciones en los niveles
nacional, estadual y municipal.
Son siete Sitios en el Brasil: Parque Nacional Iguaçu (1986), Costa do
Descobrimento Reservas de Mata Atlántica (1999), Mata Atlántica
Reservas do Sudeste (1999), Área de Conservación do Pantanal (2000),
Complejo de Conservación de la Amazonia Central (2000/2003), Islas
Atlánticas Brasileñas: Fernando de Noronha y Atol das Rocas (2001) y Área
de Protección del Cerrado: Parques Nacionales Chapada dos Veadeiros y
Emas (2001).
La primera fase (2004-2008) contempla solamente los sitios reconocidos
hasta el año 2000 y tiene por objetivo fortalecer las iniciativas en
conservación de la biodiversidad y promover actividades económicas
sostenibles para comunidades del entorno de las áreas, así como generar
conocimiento sobre los sitios y promover entrenamientos y capacitaciones
para la conservación de la biodiversidad, el manejo de áreas protegidas y el
desarrollo de prácticas sostenibles. La ejecución de las actividades demandó
un compromiso del orden de los US$ 4,52 millones (aproximadamente
R$ 13,4 millones), de los cuales el 20% son recursos provenientes del
Gobierno brasileño y el resto de donaciones del Fondo de las Naciones
Unidas (50%), de la WWF (19%), de Conservación Internacional (9%) y
de The Nature Conservancy (2%).
73
3.8.5 - Mosaicos de unidades de conservación e integración de ecosistemas
terrestres y marinos
En años recientes, la constitución de mosaicos que integraran unidades
de conservación de de diferentes categorías de manejo con otras áreas
protegidas, ganó mayor relevancia en la política de conservación brasileña.
En atención a lo dispuesta en el Decreto N° 4.340/2002, anteriormente
citado, cinco mosaicos de unidades de conservación, tres de los cuales
están englobando unidades terrestres y marinas, fueron formalmente
reconocidos por medio de Decretos del Ministerio de Medio Ambiente
entre 2005 y 2006, y que también instituirían sus respectivos consejos
consultivos, compuestos por representantes de órganos gubernamentales
y de entidades de la sociedad civil con actuación en cada región. Son los
siguientes:
- Mosaico de los Parques Nacionales Serra da Capivara y Serra das
Confusões: creado en marzo de 2005 con el objetivo de establecer un
corredor ecológico entre esos dos parques nacionales, abarca 414 565
hectáreas de tierras en 10 municipios. Es un mosaico terrestre localizado
en el bioma Caatinga.
- Mosaico Paraná-São Paulo: en diciembre de 2006, fue reconocido como
el primer mosaico terrestre marino, abarcando 11 unidades de conservación
federales, dos de las cuales son reservas particulares (RPPN); 18 son
unidades de conservación estadual; y, cinco son municipales, situadas en
el mayor continum de Mata Atlántica del país, localizado en la zona costera
entre los Estados de e São Paulo e Paraná.
- Mosaico Mantiqueira: reconocido en diciembre de 2006, se trata de
un mosaico exclusivamente terrestre, que abarca cinco unidades de
conservación federales –entre las cuales se encuentra el Parque Nacional
de Itatiaia, el primero a ser creado en el Brasil en 1937; siete unidades
de conservación estadual; cuatro unidades municipales; y, tres reservas
privadas, todas localizadas en la Serra da Mantiqueira, bajo el dominio del
bioma Mata Atlântica.
- Mosaico Bocaina: también reconocido en diciembre de 2006, es un
mosaico terrestre - marino situado en el bioma Mata Atlántica que abarca
tres unidades de conservación federales, seis estaduales y tres municipales
localizadas en los Estados de Río de Janeiro y São Paulo.
- Mosaico Mata Atlántica Central Fluminense: reconocido en diciembre
de 2006, se trata de un mosaico terrestre – marino, también dentro de la
Mata Atlántica, que envuelve cinco unidades de conservación federales;
siete estaduales; y, seis municipales y cuatro reservas privadas localizadas
en el Estado de Río de Janeiro.
Al mismo tiempo, el Ministerio de Medio Ambiente tomó una serie iniciativas
para el fomento de la gestión integrada de áreas protegidas de diferentes
74
categorías de manejo, de forma que, en el futuro, puedan ser reconocidas
como nuevos mosaicos. La primera de estas medidas fue el lanzamiento en
2005 del pliego “Mosaicos de Áreas Protegidas: Una estrategia de Desarrollo
Territorial con Base Conservacionista”, destinando R$ 4 millones (cerca de
US$ 1,75 millones) del Fondo Nacional del Medio Ambiente (FNMA), para
proyectos que contribuyan en la formación de nuevos mosaicos de áreas
protegidas y que tengan por resultado la implementación de Planes de
Desarrollo Territorial con Base Conservacionista (DTBC).
Los DTBC tienen por objetivo establecer formas de asociación entre desarrollo
y conservación de la naturaleza en un determinado territorio compuesto por
unidades de conservación, otras áreas legalmente protegidas y las zonas
de intersticios entre ellas. En síntesis, su objetivo es fortalecer cadenas
productivas basadas en el manejo sostenible de los recursos naturales que,
articuladas a iniciativas de gestión ecosistémica del territorio, tengan por
resultado la generación de renta para los productores y la conservación de
los recursos naturales. Fueron seleccionados nueve proyectos, ocho de los
cuales están en ejecución, en diferentes biomas brasileños.
La segunda iniciativa es el recién aprobado proyecto Conservación y Uso
Sostenible de Ecosistemas de Manglares en el Brasil, que prevé inversiones
de US$ 20 millones (US$ 5 millones provenientes del Fondo Global para
el Medio Ambiente –GEF- y US$ 15 millones de contrapartida del gobierno
brasileño) en acciones destinadas a promover la gestión integrada de las
unidades de conservación costeras que protejan manglares. Entre las cinco
áreas seleccionadas por el proyecto, se encuentra el ya reconocido Mosaico
Paraná – São Paulo, que recibirá recursos para implementar su consejo
gestor. Las otras cuatro áreas piloto –zona costera del Estado de Pará;
zona costera del Estado de Maranhão; Delta del río Parnaíba, entre los
Estados de Piauí y Maranhão, y la desembocadura del río Mamanguape,
en el Estado de Paraíba– podrán ser reconocidas como nuevos mosaicos,
después de la ejecución del proyecto.
75
4 - Manejo de Áreas Protegidas
4.1 – Protección y control de las áreas protegidas
4.1.1 – Protección y control de unidades de conservación federales
Ante la diversidad de contextos sociales, económicos y ecológicos que
caracterizan las unidades de conservación federales en el Brasil, las
actividades de protección y control –bajo responsabilidad del órgano gestor
federal- han sido planificadas y ejecutadas de forma descentralizada, en el
ámbito de sus gerencias regionales y de la administración de cada unidad.
Según lo dispuesto por el Decreto N° 4.340/02, que reglamentó el SNUC,
los órganos gestores deben ejecutar acciones de protección y fiscalización
desde el momento de la creación de la unidad de conservación.
De hecho, es el diagnóstico del contexto regional de las unidades –una de
las etapas del proceso de elaboración de los planes de manejo- que debe
ser efectuada la identificación de las amenazas que se ciernen sobre el
área, creando, de tal manera, la oportunidad de planificar las actividades
rutinarias de protección a ser ejecutadas, según la infraestructura y el
personal disponibles.
Como regla general, el esfuerzo de protección de una unidad de conservación
puede suponer acciones preventivas, como la educación ambiental y
la divulgación de informaciones sobre la unidad, junto a comunidades
y municipios localizados en sus proximidades; acciones de rutina de
fiscalización y represión, cuando son necesarias, lo que, inclusive, puede
resultar en onerosas operaciones involucrando contingentes militares.
Cabe al jefe de la unidad y a su equipo, definir cuando y donde realizar
tales acciones. La protección del Parque Nacional de Iguaçu, por ejemplo,
cuenta con el apoyo del batallón de la policía forestal estadual, solución
decurrente de un convenio suscrito entre el gobierno del estado y el órgano
gestor federal.
Al evaluar la vulnerabilidad de las unidades de conservación federales,
el estudio “Efectividad de Gestión de las Unidades de Conservación del
Brasil”, realizado por el IBAMA y por la WWW-Brasil, entre 2005 y 2006,
constató que la protección y el control son un aspectos críticos del Sistema,
de acuerdo con los propios jefes de las unidades que fueron entrevistados.
Según las conclusiones de este estudio, las unidades pertenecientes a las
categorías de uso sostenible, son las más vulnerables, a pesar de que el
peso relativo de los factores que determinan la vulnerabilidad haya sido
semejante para ambos grupos de unidades18. Las dificultades involucrando
la contratación y mantenimiento de funcionarios y el monitoreo de las
Para los fines del citado estudio, nueve de las 12 categorías del SNUC fueron seleccionadas y
agrupadas según el sistema de clasificación de la UICN. Mayores detalles en el ítem 4.2 – Análisis
de la efectividad de manejo en unidades de conservación federal.
18
76
actividades ilegales, fueron señaladas entre los cinco principales factores
a fomentar la vulnerabilidad en todas las categorías de unidades de
conservación federales.
La contratación temporal de individuos locales para el apoyo de actividades
como prevención y combate a incendios y el reclutamiento de voluntarios,
son medidas que han sido adoptadas por el órgano gestor federal. En
2005, fue creado el Programa de Agentes Ambientales Voluntarios con el
objetivo de movilizar individuos de comunidades localizadas dentro o en el
entorno de unidades de conservación, para su protección. Si, por un lado,
contribuye en la mitigación del déficit de personal, por otro, el Programa
fomenta la participación y la responsabilidad de la sociedad en la gestión
–en el caso de las unidades de uso sostenible, las acciones son realizadas
colectivamente, por medio de patrullas.
Ligados a las entidades civiles de defensa del medio ambiente, estos
agentes pasan por una capacitación específica y, posteriormente, son
acreditados, para actuar en su región, de forma voluntarias. Y, a pesar
de que la capacitación enfatice el carácter preventivo de la actuación,
con énfasis en la educación ambiental, los agentes ambientales tienen la
prerrogativa de aprehender los equipos de los infractores y redactar “actos
de constatación”, que son encaminados al poder público para las medidas
oportunas.
Una iniciativa promisoria en el ámbito de la protección y el control de
las unidades de conservación está siendo montada en la Amazonia por el
Programa ARPA. Se trata del Sistema de Monitoreo de la Biodiversidad
(SIMBIO), un sistema geo-referenciado de monitoreo que, al ser
implementado, permitirá identificar alteraciones en la dinámica biológica en
las unidades, incluyendo aquellas decurrentes de presiones antropológicas
en las áreas monitoreadas, auxiliando a su gestión. El sistema está en
fase de pruebas, monitoreando algunas variables de cinco unidades de
protección integral y una de uso sostenible, y deberá ser ampliado para 56
unidades de conservación estaduales y federales del bioma Amazonia.
4.1.2 - Protección y fiscalización en las tierras indígenas
La protección y el control territorial es una cuestión crítica para varios
pueblos indígenas del Brasil, que ven su patrimonio natural dilapidado y
sus modos de vida afectados por la presencia de intrusos, proceso que,
muchas veces, cuenta con la participación de indígenas, cooptados por los
invasores. Constitucionalmente, es de responsabilidad del Estado brasileño
asegurar la protección de las tierras indígenas y a los recursos en ellas
existentes.
La atención a esta demanda es de competencia del órgano indigenista
federal –el FUNAI y- de forma general es realizada rutinariamente por los
exiguos equipos localizados en los puestos instalados en las propias tierras,
pudiendo tener o no la participación de los propios indios. Sin embargo,
77
existen tierras en las que las invasiones se dan con frecuencia, debido a las
dificultades enfrentadas por los equipos locales para realizar acciones de
protección eficaces. En estas situaciones, cuando la invasión alcance un
nivel crítico, son organizadas operaciones especiales, de costos elevados,
involucrando a las fuerzas policiales19.
En el caso de la Amazonia, donde se ubica el 98% del área del país
reconocida como indígena, especialistas identifican el origen del problema
en el histórico paternalismo de la política emprendida por los agentes
federales, oficiales y no oficiales, así como de las agencias misioneras,
que en un pasado no muy lejano de la política indigenista, actuaron de
forma suplementaria al Estado, y en la forma convencional de concebir la
demarcación, basada, fundamentalmente, en la señalización de los límites
identificados. Dichos especialistas defienden que “límites demarcatorios
sólo pueden ser mantenidos en carácter permanente bajo medio de la
intervención y control directo de los grupos indígenas” (GALLOIS 1999).
Bajo este abordaje, que busca fortalecer el control territorial e imprimir
una gestión más autónoma de las tierras indígenas, fueron formulados
proyectos con el apoyo técnico de organizaciones no gubernamentales (ver
ítem 3.6.2 – Manejo comunitario en tierras indígenas).
En los años 90, el FUNAI incorporó esta concepción al proceso de
demarcación realizado en el ámbito del PPTAL, lo que representó una
mudanza conceptual sin precedentes en su política. Parte del Programa
Piloto para la Protección de los Bosques Tropicales del Brasil, del entonces
G-7, el PPTAL creó las condiciones para que el proceso demarcatorio
contemplase la participación indígena y, de forma conjugada, fomentase
acciones emprendidas por los propios indios para el control y vigilancia
sobre los límites demarcados (ver ítem 5.5.2.3 – Proyecto Integrado de
Protección a las Poblaciones y Tierras Indígenas de la Amazonia Legal).
Según un informe de este Proyecto, la demarcación de todas las 97 tierras
apoyadas, contó con el acompañamiento indígena.
Varias estrategias para brindar sostenibilidad al proceso de demarcación
fueron puestas a prueba e implantadas, como es el caso del estímulo a
una ocupación territorial que propiciase mayor presencia indígena en las
áreas vulnerables; la instalación de plantaciones de especies útiles a las
comunidades en las áreas más asediadas por los invasores; y, el apoyo a
proyectos de instalación o ampliación de redes internas de radio operadas
por los indios. Datos sobre el componente Vigilancia y Protección de Tierras
Indígenas, brindados por el Proyecto, indican que fueron implantados 43
proyectos en 90 tierras (PPTAL s/d).
19
Es el caso, por ejemplo, de la Tierra Indígena Yanomami, que recurrentemente es invadida por
hordas de saquedadores (garimpeiros), interesados en explotar el oro aluvial. En abril de 2007, un
ilustre líder yanomami denunció ante el Ministerio Público Federal en Brasilia, la existencia de mil
garimpeiros dentro de la tierra indígena.
78
4.2 - Análisis de efectividad de la gestión de las unidades de
conservación
En atención a lo dispuesto en el Programa de Trabajo para las Áreas
Protegidas (Decisión VII/28) de la CDB –que establece que los países
signatarios deben evaluar la efectividad de gestión de sus sistemas de
áreas protegidas para el año 2010-, fueron realizados esfuerzos en el
Brasil, por medio de la aplicación del Método de Evaluación Rápida y
Priorización de la Gestión de Unidades de Conservación (RAPPAM) y del
Tracking Tool, junto a unidades de conservación federales. El estado de
São Paulo también realizó un trabajo de análisis de la situación de manejo
en sus unidades de conservación. El resultado de estas actividades está
detallado a continuación.
4.2.1 - Análisis de efectividad de la gestión de las unidades de conservación
federales
Entre 2005 y 2006, el IBAMA, entonces órgano gestor federal, juntamente
con la organización no gubernamental WWF-Brasil, realizaron el análisis
de la efectividad de la gestión, por medio del RAPPAM, de 246 unidades
de conservación (116 pertenecientes al grupo de protección integral y
130 al grupo de uso sostenible), cubriendo todos los biomas y estados
brasileños, lo que correspondía al 84,48% de las unidades federales
entonces existentes en el país. Este trabajo, que estableció el marco cero
para evaluaciones futuras, produjo, también, un amplio diagnóstico de la
situación de la parte federal del SNUC. Los resultados fueron publicados
en mayo de 2007, bajo el título “Efectividad de la Gestión de las Unidades
de Conservación Federales del Brasil”20.
De las 12 categorías del SNUC, nueve fueron utilizadas en la muestra, de
las cuales cuatro fueron de protección integral y cinco de uso sostenible.
Estas nueve categorías fueron agrupadas en cinco conjuntos, considerando
las afinidades de manejo según las categorías de la UICN (vea cuadro a
continuación).
El íntegro del estudio está disponible en: http://www.wwf.org.br/natureza_brasileira/meio_
ambiente_brasil/arpa/efetividade_de_gestao_de_unidades_de_conservacao/index.cfm.
20
79
Cuadro 13 - Categorías, número y área de las UCs analizadas en el estudio
Fuente: Efectividad de Gestión de las Unidades de Conservación Federales del Brasil: Implementación del Método RAPPAM – Evaluación Rápida y
Priorización de la Gestión de Unidades de Conservación. IBAMA y WWF-Brasil, 2007.
Los cuestionarios fueron aplicados a los administradores de las unidades
conservación en eventos regionales, según las direcciones de las diferentes
categorías de unidad de conservación y cada bioma, y los coordinadores de
núcleo de unidades de conservación. Estos cuestionarios comprendieron tres
áreas de análisis distintas: i) análisis de contexto; ii) análisis de efectividad
de gestión; y, iii) análisis del sistema de unidades de conservación. Cada
una de esas áreas reunió cuestiones agrupadas en módulos, y estos, a su
vez, fueron agrupados en elementos de análisis.
Las conclusiones generales extraídas del análisis fueron que, de las 246
unidades de conservación evaluadas, 32 (13%) presentan alta efectividad
de gestión; 89 (36%), presentan efectividad promedio; y, 125 (51%),
presentan efectividad baja. Los gráficos 3 y 4, respectivamente, presentan
el número y el porcentaje de unidades de conservación por categorías de
manejo y la franja de efectividad de gestión.
Gráfico 4 – Unidades de conservación federales por categoría y franja de efectividad de la
gestión
80
Gráfico 5 – Porcentaje de unidades de conservación federales por franja
de efectividad de gestión, según las categorías de manejo
Podemos observas que un número menor de unidades de conservación
presentó una alta efectividad en todas las categorías (0% al 20%). El
porcentaje de efectividad promedio de gestión de las diferentes categorías
varía entre el 27% y el 46%; y el de baja efectividad, entre el 40% y el 66%.
Los cinco conjuntos de unidades de conservación poseen efectividad de
gestión semejante (entre el 35% y el 44%), elevada importancia e insumos
como el elemento que más compromete la gestión de las unidades.
Además de dichas conclusiones globales, el estudio extrajo otros resultados
que merecen ser destacados:
- Aún cuando las categoría Área de Protección Ambiental, Área de
Relevante Interés Ecológico, Reserva Extractiva y Reserva de Desarrollo
Sostenible sean las más vulnerables, en todos los cinco grupos de unidades
de conservación la facilidad de acceso favorece el desarrollo de actividades
ilegales, hay dificultades de contratación y mantenimiento de funcionarios,
hay gran demanda de recursos vulnerables y de alto valor de mercado;
- Las dificultades de monitoreo de las actividades ilegales son comunes a
cuatro de los cinco conjuntos de unidades de conservación analizados y la
baja aplicación de las leyes aparece en tres de ellas;
81
- La caza, presencia de especies exóticas invasoras, influencias externas e
impactos negativos decurrentes de la presencia humana, fueron considerados
las presiones y amenazas más críticas y frecuentes, con mayor crecimiento
en los últimos años y mayor probabilidad de ocurrencia en los próximos
años en tres de los cinco grupos de unidades de conservación analizados;
- Los impactos relacionados con la pesca preocupan más intensamente
a los administradores de las Estaciones Ecológicas, Reservas Biológicas,
Reservas Extractivas y Reservas de Desarrollo Sostenible;
- La expansión urbana es el factor más preocupante para los gestores de
las Áreas de Protección Ambiental, Áreas de Relevante Interés Ecológico,
Reservas Extractivas y Reservas de Desarrollo Sostenible;
- La conversión de la vegetación nativa para usos económicos es el factor
que trae más preocupación a los administradores de Parques Nacionales,
Refugios de Vida Silvestre, Áreas de Protección Ambiental y Áreas de
Relevante Interés Ecológico;
- Como impacto extremadamente crítico, que abarca todos los parámetros
de análisis en su más alta intensidad, la extracción de madera es bastante
destacada en los Bosques Nacionales y la construcción de infraestructura
y la disposición de residuos en Áreas de Protección Ambiental y Áreas de
Relevante Interés Ecológico, categorías que, muchas veces, abarcan zonas
urbanas.
Recursos humanos, recursos financieros y cuestiones relacionadas al
desarrollo de investigaciones, evaluación y monitoreo, fueron señalados
como cuestiones críticas para todo el sistema, mientras que la planificación
de la gestión, la infraestructura existente y los resultados, son aspectos
críticos para cuatro de los cinco grupos analizados. Los autores resaltan
que los módulos de análisis evaluados con valores bajos, fueron comunes
en por lo menos cuatro de los cinco grupos, lo que sustenta la conclusión de
que los problemas relacionados a la gestión de unidades de conservación
en el Brasil, son sistémicos.
4.2.2 - Análisis de efectividad de la gestión de las unidades de conservación
del Programa ARPA
Programa ARPA se inició en 2005, con la aplicación de la herramienta
de acompañamiento de la efectividad de gestión, conocida como Tracking
Tool, con el objetivo de monitorear los avances obtenidos por las inversiones
efectuadas en las unidades de conservación del bioma Amazonia21. En
aquel año, fueron evaluadas 34 unidades de conservación de diferentes
Elaborada por la Alianza Pro-forestal Banco Mundial / WWF, la herramienta Tracking Tool es parte
de una serie de métodos desarrollados para brindar informaciones sobre la situación actual y para
la evaluación de la efectividad de gestión de unidades de conservación.
21
82
categorías; el análisis fue repetido en 2006 sobre las mismas 34 unidades, a
las cuales fueron incrementadas otras 17 unidades, que fueron incorporadas
al Programa. Estas 51 unidades de conservación, federales y estaduales,
analizadas en 2006, abarcan 27,8 millones de hectáreas, 66% de los
cuales son mantenidos bajo protección integral.
Del total analizado, apenas diez unidades de conservación tenían el 80%
o más de su área total regularizada; 13 poseían el 80% o más de su
área territorial demarcada, y solamente tres de ellas estaban debidamente
señalizadas; ocho unidades (16%), poseían un plan de manejo elaborado
y aprobado por el órgano gestor. Además de ello, el 59% de la muestra
no atendía a la meta del Programa de tener al menos cinco funcionarios
localizados en su equipo (PROGRAMA ARPA 2006).
Las cuestiones para la evaluación fueron organizadas según cinco elementos:
contexto, planificación, insumos, procesos y productos. Los resultados
encima del 60% fueron considerados altos; entre el 40% y el 60%, medios
y, debajo del 40%, bajos.
Según las conclusiones publicadas, la efectividad promedio del conjunto de
51 unidades de conservación apoyadas por el Programa ARPA es de 38%,
prácticamente la misma de las 34 evaluadas un año antes, que fue del 37%.
Además, según el documento en cuestión, en el momento de la evaluación
(2006), el resultado del subconjunto de las 34 unidades apoyadas desde
2004, se percibió una evolución en la efectividad promedio, que subió del
37% hacia el 43% de un año para el otro. Con ello, la efectividad promedio
del conjunto de unidades apoyadas por el Programa pasó, así, de bajo para
medio, permitiendo a los analistas de los datos, inferir que la actuación del
Programa fue beneficiosa, considerando la muestra y el recorte cronológico
utilizados (PROGRAMA ARPA 2006).
4.2.3 – Análisis de efectividad de las unidades de conservación del Estado
de São Paulo
En 2003, el Estado de São Paulo (región sudeste del país) analizó la
efectividad de parte del sistema estadual, por medio de una alianza entre
la Secretaría de Estado de Medio Ambiente, a través de la Fundación
Forestal y del Instituto Forestal, y la WWF-Brasil. Según los autores del
estudio, aproximadamente el 50% de esos remanentes en el estado, están
protegidos por unidades de conservación de protección integral, estando la
mayor parte de ellas en el área evaluada por el RAPPAM (SEMA e WWFBrasil s/d).
83
Formada por ecosistemas terrestres, costeros y marinos, el área analizada
tiene en su perímetro, cinco Estaciones Ecológicas, 25 Parques Estaduales
(el Parque Estadual Serra do Mar, por su extensión, fue dividido en ocho
segmentos para fines de análisis y colecta de dados) y dos dois Parques
Ecológicos22. La importancia de esta parte del estado para la conservación
de la biodiversidad puede ser comparada por el hecho de albergar
parcialmente el Sitio Mundial de Patrimonio Mundial Natural de Reservas
del Sudeste y las Reservas de Biosfera de Mata Atlántica y el Cinturão
Verde de la Ciudad de São Paulo. Se trata, además de un área donde está
ubicada la región metropolitana más densamente poblada del país (en
la ciudad de São Paulo y en su entorno, donde viven 17,8 millones de
habitantes, según el censo demográfico de 2000). Por ello, su paisaje,
incluyendo las unidades de conservación, está constituido no solamente
por cobertura vegetal de Mata Atlántica, sino por otras formas resultantes
de la conversión del uso del suelo.
El análisis buscó descifrar, en primer lugar, el contexto de la inserción de
las unidades de conservación, compuesto por los módulos: a) importancia
biológica; b) importancia socio-económica; c) vulnerabilidad; y, d) presiones
y amenazas. Las presiones y amenazas fueron clasificadas como “biota”,
para aquellas que afectan directamente a los seres vivos y su ambiente;
“conflictos”, por involucrar el uso de tierras en conflicto con la legislación;
“infraestructura”, para las actividades que generan obras; y, “uso público”,
para aquellas que son causadas por la visita a la unidad.
Para fines de análisis de puntos fuertes y débiles, las respuestas
colectadas fueron clasificadas en relación a la puntuación máxima posible,
considerando “alto” el resultado encima del 60%; “medio”, entre el 40% y
60%, incluyendo los dos límites; y “bajo”, para resultados debajo del 40%.
Los resultados más saltantes, según los participantes consultados son:
- Importancia biológica: el promedio para el módulo importancia biológica
fue alto (80%), variando de 26% a 100%, con 25 unidades de conservación,
con valores encima del 60%. Fue destacado el papel de las unidades de
conservación en el mantenimiento de los procesos ecológicos, de los altos
niveles de biodiversidad y su contribución para la representatividad de los
ecosistemas. Los aspectos menos relevantes señalados fueron el número
de especies raras, amenazadas o en peligro de extinción; la diversidad de
plantas y animales y el nivel de endemismo.
- Importancia socioeconómica: el promedio para este módulo fue
de 65%, de los cuales 15 se ubicaron encima del 70%, 12 debajo de
60% y cinco presentaron valores cercanos al promedio (64% a 67%).
Los valores de importancia socioeconómica fueron mayores para el papel
educacional y/o científico de las unidades y para su importancia escénica:
fueron considerados menores los valores relacionados al uso sostenible de
Se trata de una categoría que no integra el SNUC, y que por ello, podrá ser reclasificada como
una categoría del grupo de protección integral.
22
84
recursos naturales de las unidades, la dependencia para la subsistencia y
la importancia religiosa o espiritual.
- Vulnerabilidad: el promedio general sobre el grado de vulnerabilidad
fue relativamente alto, con 67%, siendo que 15 unidades presentaron
valores sobre el 70%, cinco variando entre 65% y 69% y 12 debajo de
65%. El análisis concluyó que de las 13 unidades con más de 20 mil
hectáreas, 11 tienen una vulnerabilidad encima del 70%, siendo que para
las demás unidades, la vulnerabilidad promedio fue de 59%. Los ítems de
vulnerabilidad que presentan mayor valor fueron la falta de infraestructura
de fiscalización, la dificultad de contratación de personal y la facilidad de
acceso a las unidades por parte de intrusos.
- Presiones y amenazas: las cuatro principales presiones y amenazas fueron:
a) presión urbana por el hecho de que algunas unidades no poseen área
de transición entre sus límites y la malla urbana, sufriendo los impactos
negativos del crecimiento de las ciudades; b) extracción ilegal del palmito
juçara (Euterpe edulis) para la subsistencia o para el comercio, en este caso,
en asociación con empresas que atienden a ciudades próximas; c) expansión
de la ocupación irregular decurrente, tanto de la falta de fiscalización, como
de la falta de regularización agraria, en el caso de ocupantes que tenían
propiedades antes de la creación de las unidades; presencia de carreteras
dentro de los límites de las unidades y/o que facilitan el acceso a su interior,
fomentando invasiones, visitas sin control, atropellamiento de animales y
fuga de productos de extracción ilegal.
El análisis de la efectividad de manejo de las unidades de conservación
contenidas en el área analizada, mostró que seis de las 32 alcanzaron
alta efectividad de manejo, con valores enciam del 60%; 17 unidades
presentaron efectividad de manejo promedio, entre el 40% y el 60%;
nueve unidades obtuvieron evaluación baja, es decir, menor que el 40%
(situación relacionada, sobre todo, con la falta de insumos, como los
recursos humanos).
El análisis del sistema de unidades de conservación localizó los módulos
“diseño del sistema de unidades de conservación”, “políticas de unidades
de conservación” y “contexto político”. Sucintamente, las conclusiones
son que, a pesar de que el diseño del sistema represente la diversidad
del ecosistema de la región, existen aún algunas fito-fisionomías
insuficientemente representadas. Además de ello, el diseño y la configuración
del sistema “no optimizan totalmente la conservación de la biodiversidad”,
por no contemplar áreas que garanticen los flujos entre los ecosistemas y
las áreas con protección insuficiente. Los otros dos módulos obtuvieron
una evaluación encima del 60%, indicando que la política estadual para
las unidades de conservación, que obtuvo un 67%, y el contexto político,
con 64%, son satisfactorios. El íntegro del documento, incluyendo las
recomendaciones para mejorar el manejo del sistema, puede ser encontrado
en: http://www.wwf.org.br.
85
4.2.4 – Análisis de efectividade de las unidades de conservación del
Estado de Espírito Santo
Estado costero localizado en la Región Sudeste del Brasil, Espírito Santo
tiene en su territorio 31 unidades de conservación, de las cuales, 17 son
estaduales y 14 federales, cuyas áreas juntas corresponden al 2,62%
de la superficie del Estado. A ejemplo de lo que ocurre en otros Estados
que albergan el bioma Mata Atlántica, estas unidades de conservación
presentan pequeñas dimensiones y los demás remanentes relevantes se
encuentran aislados en propiedades privadas.
En 2003, el gobierno del Estado y la organización no gubernamental
Instituto de Investigaciones de la Mata Atlántica (IPEMA, por sus siglas en
portugués) realizaron, con el apoyo del Fondo para Ecosistemas Críticos,
un trabajo que, por primera vez, evaluó la efectividad en el 70% de las
unidades estaduales de diferentes categorías, buscando obtener resultados
que pudieran ser utilizados por los órganos gestores para la definición de
políticas y estrategias que mejorasen su manejo. La evaluación fue conducida
por un equipo multidisciplinario, previamente capacitado, constituido por
técnicos ajenos a los órganos gestores para disminuir la subjetividad de los
resultados. El método utilizado consistió en la aplicación de un conjunto
de principios, criterios e indicadores de sostenibilidad considerando los
ámbitos, social, económico, ambiental e institucional, establecidos por
Padovan (2003)23. Fue adoptado “una guía para la evaluación del manejo”,
definida como los parámetros, a escala de valores y el procedimiento de
medición en campo para cada uno de los 67 indicadores utilizados.
Sucintamente, la metodología estableció tres etapas: a) inventario
de información, realizado por medio de la revisión de informaciones
secundarias, entrevistas con representantes de los sectores relacionados
con la gestión de las unidades y observaciones de campo; b) reuniones de
consenso, realizadas después de cada evaluación y al final de los trabajos,
para dar uniformidad a los resultados; c) elaboración de informes para
cada área estudiada que, integrados, permitirían un análisis conjunto.
La integración de los resultados indicó que, de modo general, el manejo
de las unidades analizadas presenta limitaciones en todos los ámbitos
considerados. El promedio de la puntuación obtenida para el conjunto de
las unidades alcanza poco más uno en un escala de cero a cuatro, indicando
que el desempeño del manejo es poco satisfactorio. Según los autores, esto
“significa que las áreas poseen ciertos recursos que son indispensables para
el manejo, pero que faltan elementos para alcanzar un mínimo aceptable”.
El conjunto de las unidades de conservación fue considerado en una
La metodología formulada por Padovan tiene como uno de sus objetivos el contribuir en el
debate sobre la institución de un sistema de certificación de unidades de conservación que, por
ejemplo, brindaria a la sociedad un instrumento para un mayor conocimiento sobre el estado
de implementación y de la efectividad de las unidadades y podría generar un ranking globlal,
considerando ciertos mercados, como el de ecoturismo y de servicios ambientales.
23
86
situación de alta vulnerabilidad a factores internos y externos, de forma
de que no existen garantías de su permanencia futura, en caso no sean
mejoradas las condiciones de manejo (PADOVAN y LEDERMAN 2004).
La comparación de los cuatro ámbitos evaluados permitió a los evaluadores
concluir que el conjunto de las unidades presenta mejores resultados en la
dimensión ambiental (55,7% del punto óptimo), mientras que los valores
más críticos fueron obtenidos en la dimensión social (10% del punto óptimo).
El ámbito económico – financiero también presentó baja puntuación, y
alcanzó solamente el 12% del punto óptimo. La dimensión institucional
obtuvo un índice del 28,25% (PADOVAN y LEDERMAN 2004).
Las conclusiones extraídas, que señalan problemas comunes a otros
sistemas, son:
- ámbito social: los órganos no tienen una política de integración de la
sociedad organizada con el manejo de las unidades; al mismo tiempo,
la participación de las organizaciones sociales es incipiente y hay poco
entendimiento sobre su papel en los procesos de gestión compartida;
- ámbito económico: el potencial económico de las unidades de conservación
está comprometido por la falta de una política de gestión financiera que
contribuya para suplir los costos de manejo. Es necesario ampliar las
discusiones sobre los mecanismos de generación de recursos, valorización
de bienes y servicios ambientales, sistemas de concesión y explotación
sostenibles de los recursos naturales.
- ámbito institucional: aún cuando la planificación y la estructura física
estén prácticamente atendidos, la falta de recursos humanos se refleja en
todos los aspectos del manejo, comprometiendo la eficacia y la eficiencia
de las unidades y la garantía de conservación de los recursos naturales
en el mediano y largo plazo. La falta de regularización agraria es también
señalada como un aspecto crítico.
- ámbito ambiental: la falta de planificación y de prioridad para el desarrollo
de investigaciones y las limitadas alianzas con instituciones académicas
han dejado lagunas en el conocimiento sobre las especies de especial
interés para la conservación: especies indicadoras de la calidad del medio
ambiente no son monitoreadas.
Para mejorar las condiciones de manejo de las unidades estaduales,
los actores del estudio presentan las siguientes recomendaciones: a)
considerando el nivel de aislamiento de las unidades, la sostenibilidad
de estas áreas protegidas depende de la conservación de los remanentes
naturales situados en el entorno, lo que demanda un incentivo a la
protección en áreas privadas y a la generación de conocimientos científicos
dirigidos al manejo de los recursos naturales; b) es necesario crear nuevas
unidades de conservación para llenar las lagunas de conservación en
los diferentes ambientes, incluyendo el marino; c) es necesario mudar el
87
sistema de fiscalización existente para tornar más efectiva la protección de
los recursos que se pretende conservar; d) es necesario instituir legalmente
un sistema estadual de unidades de conservación que establezca políticas
ambientales, sociales, institucionales y económicas claras.
4.3 - Planos nacionales y planos directores
Los compromisos del Brasil con la CDB (en especial con el artículo 6º,
que encomienda a las Partes desarrollar planes o programas para la
conservación y la utilización sostenible de la biodiversidad), tuvieron como
resultado la formulación del Plan de Acción de la Política Nacional de
Biodiversidad (PAN-Bio), cuyas directrices y prioridades fueron aprobadas
el 07/02/2006 por el CONABIO24.
El PAN-Bio trae 142 lecciones divididas en siete componentes conteniendo
directrices específicas, nivel de prioridad, plazo de ejecución, viabilidad
financiera, órganos ejecutores potenciales e indicación de rúbricas
presupuestarias. El monitoreo de su implementación le cabe a la Cámara
Técnica Permanente, creada para este fin en el CONABIO, que es coordinada
por el Ministerio de Medio Ambiente e integrada por otros ministerios y
representantes de los estados, científicos, industrias, ONGs ambientalistas
y movimientos sociales.
A pesar de que el PAN-Bio esté influenciado por acciones que pueden
beneficiar indirectamente a las áreas protegidas, existen, en algunos
componentes, acciones que las afectan directamente. El componente
“Conservación de la Biodiversidad” concentra acciones importantes como:
a) ampliar la discusión y fortalecer el PNAP; b) reglamentar e implementar
la legislación sobre el uso de los recursos de flora y fauna en las unidades
de conservación de uso sostenible; c) realizar el inventario de las tierras
devueltas al Estado25 en territorio nacional con vistas a la creación de
nuevas unidades de conservación; d) crear y poner operativos comités
de manejo para conservar todas las especies de fauna amenazadas de
extinción; e) instituir una metodología de cálculo para la compensación
ambiental por daño ambiental significativo; f) crear mecanismos de gestión
de los contratos de concesión y de la estructura física existente en las
unidades de conservación de protección integral; g) mejorar la legislación
forestal y fomentar leyes estaduales para la creación y apoyo a las reservas
privadas (RPPN).
El componente “Monitoreo, Evaluación, Prevención y Mitigación de Impactos
sobre la Biodiversidad” trae las siguientes acciones, con impactos directos
sobre el SNUC: a) efectuar el mapeo y el monitoreo, en cada bioma, del uso
del suelo, las prácticas de uso sostenible, de los remanentes de vegetación,
de las unidades de conservación, de las áreas de preservación permanente y
Para una breve descripción del CONABIO, ver ítem 2.2 – Marco legal para las áreas protegidas,
específicamente el Decreto nº 4.703/2003.
25
Son consideradas devueltas al Estado las tierras públicas sin dominio definido.
24
88
de las reservas legales26; b) implantar parcelas permanentes para monitorear
la biodiversidad en las unidades de conservación y en las áreas prioritarias
para la conservación en los biomas; c) evaluar periódicamente las áreas
prioritarias para conservación; d) establecer programas de recuperación
y monitoreo de áreas degradadas en tierras indígenas y quilombolas.
Finalmente, el componente “Fortalecimiento Jurídico e Institucional para
la Gestión de la Biodiversidad” trae como acciones que afectan al Sistema:
a) fortalecer el SNUC, estableciendo una infraestructura necesaria para el
funcionamiento de las unidades de conservación; b) ampliar el cuadro del
personal de los órganos gestores y establecer planes de carrera y salarios
que permitan el mantenimiento de estos profesionales como personal fijo.
También en el ámbito de la planificación de las áreas protegidas, destaca
la formulación del PNAP, descrito en el ítem 2.1.2 – El Plan Estratégico
Nacional de Áreas Protegidas (PNAP).
4.4 - Planes de manejo de unidades de conservación federales
Según la Ley N° 9.985/00, que instituyó el SNUC, las unidades de
conservación deben tener un plan de manejo que abarque el área de unidad,
su zona de amortiguación y los corredores ecológicos, debiendo, además,
incluir medidas para “promover su integración con la vida económica y
social de las comunidades vecinas” (artículo 27). Este artículo asegura
una “amplia participación de la población residente” en la elaboración e
implementación de los planes de manejo de las unidades de conservación
de uso sostenible –exceptuándose la Reserva Particular de Patrimonio
Natural, cuyo plan debe ser elaborado por el propietario del área, según las
orientaciones técnicas del órgano responsable por su aprobación.
De las 288 unidades de conservación federales existentes, 81 tienen planos
de manejo aprobados, lo que corresponde al 28% del total, de los cuales
29 pertenecen al grupo de usos sostenible. Otras 75 están en proceso
de elaboración, el equivalente al 26% del total. El 46% restante de las
unidades de conservación federales no iniciaron el proceso de elaboración
de sus planes27 (vea el Cuadro 14 – Situación de los planes de manejo de
las unidades de conservación federal).
26
Para una explicación sucinta sobre las áreas de preservación permanente y reserva legal, leer el
item 2.2 Marco Legal para las áreas protegidas, específicamente la Ley No. 4.771/1965.
27
No existen datos completos disponibles sobre la situación de las unidades de conservación
estaduales.
89
Cuadro 14 – Situación de los planes de manejo de las unidades de conservación federales
Fuente: Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad, abril de 2006 y enero de 2007.
Al reglamentar algunos de los artículos de la ley que creó el SNUC, el
Decreto N° 4.340/02 definió procedimientos diferentes para la aprobación
del plan de manejo según sus categorías de manejo. Para las Reservas
Extractivas y Reservas de Desarrollo Sostenible, el plan debe ser aprobado
mediante resolución del consejo deliberativo de la unidad, después de la
aprobación del órgano ejecutor. En las demás categorías, el plan de manejo
debe ser aprobado por Decreto del órgano ejecutor, preferiblemente –pero
no obligatoriamente- con la participación de los consejos de las unidades.
Este Decreto también determinó a los órganos ejecutores del SNUC la
atención para la formulación de los circuitos metodológicos destinados a
guiar la elaboración de los planes de manejo.
El desfase entre el número de unidades de conservación existentes y el
número de planes de manejo efectivamente aprobados puede ser explicado
por un conjunto de factores más o menos consensuales entre integrantes de
la comunidad conservacionista en el Brasil: a) el substancial incremento de
nuevas áreas protegidas ocurrido en los últimos años, especialmente en la
Amazonia VIS a VIS la indisponibilidad de recursos financieros y de equipos
técnicos capacitados para elaborar los documentos en la misma proporción;
b) la necesidad de atender las nuevas directrices traídas por el SNUC y su
posterior reglamentación, como el formular nuevos circuitos metodológicos
y crear consejos, cuestiones que afectaron más directamente a las unidades
de uso sostenible; c) la necesidad de regularizar las cuestiones agrarias
pendientes. Hay quien debita este desfase con la metodología vigente para
la planificación de unidades de protección integral, argumentando que “el
volumen de investigaciones exigido en la elaboración de un plan de manejo
implica un costo elevado y la necesidad de más o menos años de trabajo”,
no solo “para elaborar las investigaciones, sino también para analizarlas28“
(RICARDO y LIMA 2007).
En el citado artículo, los autores y directores del Proyecto Corredores Ecológicos, del Ministerio
de Medio Ambiente defienden un abordaje gradualista en la formulación de los planes, con mayor
participación de los equipos técnicos locales del órgano federal y la participación de los consejos
consultivos.
28
90
A pesar de que no haya sido posible calcular el incremento anual de los
planes de manejo aprobados, hay por lo menos dos evidencias de que se
haya dado en escala creciente en los últimos cinco años. La primera es la
formulación y aprobación de circuitos metodológicos de planificación para
las categorías Parque Nacional, Reserva Biológica y Estación Ecológica, en
2002; para los Bosques Nacionales, en 2003; para las Reservas Particulares
de Patrimonio Natural, en 2004; y para las Reservas Extractivas y Reservas
de Desarrollo Sostenible, en 2005. La segunda evidencia recurre del hecho
de que casi todos los programas nacionales y de cooperación internacional
para el medio ambiente implementados en el este periodo contemplaron,
entre sus finalidades, la elaboración de planes de manejo de unidades de
conservación contenidas en sus áreas de alcance.
La institución del SNUC y su posterior reglamentación trajeron nuevas
demandas para los órganos gestores. Una de ellas fue la revisión de planes
de manejo elaborados antes de la Ley N° 9.985/2000 para adecuarlos a
las nuevas directrices del Sistema. A título de ejemplo, entre abril de 2006
y enero de 2007 había seis Parques Nacionales, una Reserva Biológica y
seis Bosques Nacionales con planes de manejo siendo autorizados. Otra
demanda se refiere a la adecuación de la planificación de las Reservas
Extractivas y Reservas de Desarrollo con las condiciones traídas por el
Decreto N° 4.34/02, lo que suscitó el “establecimiento de procedimientos
que garanticen la participación calificada de la población local y el uso de
metodologías que permitan generar una integración de los conocimientos
locales con los técnicos-científicos” (DISAM/CGREX 2007). Hasta entonces,
la planificación y gestión de estas dos categorías se fundamentaban en
planes de utilización y en términos de compromiso29.
En 2003, el órgano gestor federal inició la formulación del circuito
metodológico para esas dos categorías con la participación de técnicos
del órgano gestor federal y de líderes comunitarios. Paralelamente, fueron
iniciados los procesos para la creación de consejos deliberativos, instancia,
que, según las directrices establecidas por el órgano, debe participar de
las etapas de planificación de las unidades. La versión final del circuito
metodológico fue aprobada en 2005, en el mismo año en el que fue
formalizada la constitución de los dos primeros consejos deliberativos
(los de las Reservas Extractivas Chico Mendes y de Soure, ambas en la
Amazonia). También en el 2005 tuvo inicio la elaboración del primer plan
de manejo de una Reserva Extractiva Federal – el de la Reserva Chico
Mendes- concluido en el año siguiente.
Construidos por las propias comunidades, los planes de utilización son un cojunto de reglas
internas de las unidades de conservación referentes al manejo de los recursos naturales, al uso
y ocupación del área y a la conservación ambiental, considerándose la legislación vigente. Es
el documento que siver de base para el término de compromiso, un acuerdo que establece los
derechos y deberes de la comunidad y por medio del cual se compromete a seguir lo dispuesto en
la planificación de la unidad.
29
91
La definición de procedimientos para la elaboración de planes de manejo
y para la creación de consejos deliberativos debe incrementar el proceso
de implementación de las 51 Reservas Extractivas Federales existentes.
Actualmente hay 12 consejos deliberativos instalados y otros 14 están
siendo constituidos. Para el 2007, está previsto el inicio de la elaboración
de 20 planes de manejo. El órgano gestor evalúa, sin embargo, que el
ritmo de tal avance depende de la obtención de recursos financieros para
hacer viable la capacitación y actuación de los consejos en el proceso de
implementación de las unidades y de la capacitación de su cuadro técnico
para la adecuada aplicación de la metodología recién formulada para su
planificación. Una de sus actuales prioridades es la construcción de un
programa para la formación y capacitación de consejos de unidades de
conservación, que buscará recursos junto a la Cámara de Compensación
Ambiental30 (DISAM/CGREX 2007).
4.5 - Planes de investigación en áreas protegidas
La investigación científica llevada a cabo en la actualidad en las unidades
de conservación federales, atiende básicamente a las prioridades
originadas en el medio académico y de organizaciones conservacionistas
no gubernamentales. Su aplicación en el mejoramiento de la gestión y
del manejo de las unidades investigadas depende, esencialmente, del
compromiso de estos investigadores con la efectiva conservación in situ
y con los órganos y técnicos responsables por la gestión de las unidades
objeto de su interés científico. Al mismo tiempo, no siempre el interés del
investigador coincide con la prioridad del órgano gestor en lo que se refiere
al objeto a ser investigado, considerando las lagunas de conocimientos
relacionados con la gestión y el manejo de las unidades federales.
Las iniciativas de carácter científico existentes en el órgano federal,
como es el caso del Instituto Chico Mendes para la Conservación de la
Biodiversidad, que asumió algunas atribuciones del IBAMA), componen,
sobre todo, programas dirigidos a la conservación y al manejo de especies
amenazadas, programas que, en algunos caso, generan conocimientos útiles
para las unidades de conservación, como son los casos del Programa de
Conservación de los Pinípedos (leones y lobos marinos)31, que contribuyó en
la creación de una unidad de conservación marina del extremo sur del Brasil,
y en el Proyecto Delfín Rotador32, que busca proteger a este mamífero en
el archipiélago donde está localizado el Parque Nacional Marino Fernando
de Noronha. Sin embargo, no constituyen un programa integrado dirigido
a fomentar la investigación científica en unidades de conservación con el
Creada por Decreto del IBAMA No. 7, del 19/01/04, la Cámara de Compensación Ambiental
tiene entre sus atribuciones la definición de la distribución de los recursos financieros oriundos
de compensación por impacto ambiental significativo para la aplicación de las unidades de
conservación. Para más informaciones sobre la compensación ambiental, leer el ítem 5.3.1 –
Presupuesto gubernamental para las actividades de conservación federales.
31
Información disponible en http://www.ibama.gov.br/projetos_centros/mamiferos.htm.
32
Información disponible en http://www.ibama.gov.br/projetos_centros/golfinho.htm.
30
92
objetivo de producir conocimiento aplicable a las necesidades de gestión y
manejo de esas áreas.
Este vacío podría ser en parte superado con la creación, en 2006, del
Programa de Gestión del Conocimiento en el ámbito de la Dirección de
Unidades de Conservación de Protección Integral del Instituto Chico Mendes.
Sus objetivos son la promoción de la investigación científica dirigida al
monitoreo y la gestión de las unidades de conservación; generación de
informaciones, análisis y manejo de datos y conversión de los resultados en
acciones de manejo y gestión de las unidades de conservación; internación
y divulgación interna y externa de los conocimientos generados; aumento
de la capacidad de interlocución con el medio científico y académico y de
la atracción de investigadores para el órgano gestor federal; fortalecimiento
institucional y del cuerpo técnico del órgano federal; e, incremento del flujo
de investigadores en las unidades de conservación.
El Programa está organizado en torno de tres líneas de acción. La línea
prioritaria busca apoyar proyectos de investigaciones aplicadas a la
gestión, protección y manejo de unidades de conservación, que deberán ser
financiados con los recursos provenientes de la compensación ambiental,
destinados a las unidades de protección integral en los biomas Cerrado y
Caatinga y en la zona marina costera. El apoyo a tales proyectos consistirá
en becas para los investigadores seleccionados y el pago para hacer
viable la realización de los estudios. Además de aquello, las unidades de
conservación a ser contempladas, recibirán recursos para implementar la
estructura necesaria para apoyar a los investigadores. Las convocatorias
para la selección de los proyectos de investigación exigirán que se presenten
formas de compromiso del administrador de la unidad en la concepción,
desarrollo y repase de los resultados de los estudios y, además, formas de
aproximación a las actividades de gestión por parte del investigador.
La segunda línea de acción del Programa planea invertir en la capacitación de
su cuerpo técnico institucional, estimulándolo a realizar cursos de post grado
que sean capaces de producir resultados aplicables al manejo, protección
y gestión de unidades de conservación. Este proyecto será desarrollado
inicialmente en unidades de conservación del bioma Amazonia.
La última línea de acción es la publicación de la Revista Brasileña de
Unidades de Conservación (Brasil US), creada en 2006, con el objetivo
de publicar conocimientos científicos aplicados al manejo de unidades
de conservación. El público objetivo de la Revista está constituido por
técnicos especializados, administradores e investigadores que actúan en
actividades de protección, manejo, gestión e investigación en unidades de
conservación. La administración de la Revista es de responsabilidad del
órgano gestor federal, mientras que la evaluación y la revisión de los textos
serán realizadas por investigadores con amplios conocimientos sobre los
temas a ser publicados.
93
4.6 - Planes de aprovechamiento de recursos naturales en áreas
protegidas
En el Brasil, la formulación y la implementación de proyectos de uso
sostenible de los recursos naturales en áreas protegidas habitadas por
poblaciones locales, incluyendo las tierras indígenas, están intrínsecamente
relacionadas al ordenamiento y a la gestión territorial y al manejo
comunitario realizado por esas poblaciones, conforme está descrito en el
ítem 3.6 – Experiencias de manejo comunitario en áreas protegidas, cultura
y biodiversidad.
En el ámbito de las políticas oficiales de uso económico de recursos
naturales en unidades de conservación, los Bosques Nacionales y sus
congéneres estaduales y municipales, integran un programa federal de
gestión de bosques públicos destinado a la explotación sostenible, que
ganó mayor impulso en los últimos cinco años.
Según la Ley N° 11.284 de marzo de 2006, que dispone sobre la gestión
de los bosques públicos para la producción sostenible, además de aquella
categoría de unidad de conservación, son pasibles de ser explotadas,
mediante concesión hecha por los órganos públicos competentes, los
bosques públicos destinados a las comunidades locales, por medio de
proyectos de asentamiento de reforma agraria, y los demás bosques
públicos existentes. Según la citada ley, aún están excluidas de las áreas
destinadas al otorgamiento forestal, las unidades de conservación de
protección integral y las demás unidades de uso sostenible.
4.7 - Uso público y otros planes definidos en el país
4.7.1 – Evolución de la política de turismo en unidades de conservación
en el Brasil33
La concepción del uso público de las unidades de conservación evolucionó
de forma conjugada con los cambios en la propia concepción de cómo
planear y administras la conservación de la naturaleza en el Brasil. El
primer texto legal que trató sobre las visitas a unidades de conservación
en el ámbito federal, fue el Decreto N° 84.017, del 21/09/1979, que
aprobó el Reglamento de los Parques Nacionales Brasileños y definió las
condiciones y restricciones básicas de uso público. Bajo ese decreto, las
visitas públicas son extremadamente reguladas, la gestión es centralizada
en las instancias superiores del órgano federal y no hay preocupación con
la integración de la unidad con el mundo existente en su entorno.
El texto de este ítem es una adaptación del contenido del documento Visitas como Mecanismo de
Recursos Financieros para el SNUC en el Brasil, producido por las consultoras Anna Júlia Passold
y Sônia Maria S. Kinker para el GT Sostenibilidad Económica de las Unidades de Conservación,
creado en 2005 por el Ministerio de Medio Ambiente en el ámbito del Foro Nacional de Áreas
Protegidas.
33
94
Entre 1985 y 1994, fueron tomadas las primeras iniciativas destinadas
a ordenar el turismo ecológico, entonces un concepto nuevo en el país.
En 1994, fueron publicadas las “Directrices para una Política Nacional
de Ecoturismo”, estableciendo como marco conceptual del ecoturismo,
definido como “un segmento de la actividad turística que utiliza, de forma
sostenible el patrimonio natural y cultural, incentiva su conservación y busca
la formación de una conciencia ambientalista a través de la interpretación
del ambiente, promoviendo el bienestar de las poblaciones involucradas”.
De acuerdo con el texto, el ecoturismo debería abarcar en su concepción
la experiencia educativa interpretativa, la valorización de las culturas
tradicionales locales y la promoción del desarrollo sostenible, utilizando
racionalmente los recursos naturales sin comprometer su capacidad de
renovación y su conservación. El texto de torna un punto de referencia para
otras iniciativas normativas en el país.
En 1997, el IBAMA publicó el “Marco Conceptual de las Unidades de
Conservación Federales del Brasil”, documento en el que cada categoría
de manejo supone diferentes tipos de uso público. En dicho texto, la
postura defensiva inicial da lugar a propuestas más pro activas, buscando
el ordenamiento territorial y la consolidación de las visitas, de modo que se
asegure la sostenibilidad ambiental de la unidad de conservación conjugada
con la generación de beneficios locales, tornándola parte del desarrollo
regional.
Dicha publicación afirma el objetivo de promover la participación de las
comunidades locales en las actividades de ecoturismo, de modo que se
contribuya para la mejoría de su calidad de vida mediante la creación
de mecanismos que lleven a la utilización de la mano de obra loca, al
desarrollo de las potencialidades de las comunidades, el apoyo a la creación
de pequeñas empresas de servicios ligados al ecoturismo y el incentivo a la
producción de artesanía. Al mismo tiempo, aborda la necesidad de que las
unidades de conservación adopten programas para prevenir y monitorear
los impactos decurrentes del ecoturismo; que los planes de manejo
establezcan las zonas, las actividades más apropiadas y las condiciones
para su desarrollo; que las actividades decurrentes de las visitas incentiven
la interpretación de la naturaleza, el despertar para el patrimonio natural
y cultural, y la educación ambiental y la valorización de las unidades de
conservación. Establece, además, los centros de visitantes o de vivencia,
como espacios difusores y dispersores de todas las actividades de uso
público en las unidades de conservación.
Al instituir el SNUC, la Ley N° 9.985/2000 enlista entre los objetivos
del Sistema “favorecer las condiciones y promover la educación y la
interpretación ambiental, la recreación en contacto con la naturaleza y
el turismo ecológico”. Según la ley, todas las categorías de unidades de
conservación admiten visitas públicas, con mayores o menores restricciones.
En el caso de las Estaciones Ecológicas y Reservas Biológicas –las dos
categorías más restrictivas en cuanto a la presencia humana- las visitas
públicas sólo son permitidas con fines educativos, de acuerdo con lo que
95
disponga el plan de manejo de la unidad o la reglamentación específica. En
las demás categorías, las visitas públicas son admitidas según lo que fue
establecido en el plan de manejo, en el reglamento de cada categoría y en
las normas fijadas por el órgano que administra la unidad (inclusive en las
esferas estaduales y municipales).
A partir del SNUC, los órganos responsables por la política del sector
pasan a formular programas y proyectos con miras a estructurar las visitas
públicas a grandes unidades de conservación, superando, gradualmente,
los recelos basados en que el incremento de las visitas comprometería los
objetivos de conservación. La necesidad de planificación, de inversiones
en capacitación e infraestructura, de control y gestión adecuados, de
participación de la comunidad local y regional en los beneficios económicos
de este mercado, pasa a ser encarada como cuestión esencial para el sector.
Una síntesis de la visión actual del turismo ecológico puede ser encontrada
en los programas en curso en el país, como el Plan de Acción para la
Estructuración y Promoción del Turismo en Parques Nacionales y en el
Programa Nacional de ecoturismo (PNE), tratados en el siguiente punto.
4.7.2 – Situación actual e iniciativas para mejorar la gestión del turismo
en Parques Nacionales34
Las visitas públicas a los Parques Nacionales en el Brasil están condicionadas
a la existencia de un plan de manejo aprobado, a la disponibilidad de
infraestructura adecuada y a la regularización de la situación agraria en las
zonas abiertas al uso público, según el plan de manejo. El órgano gestor
federal estima que, actualmente, cerca de tres millones de personas visitan
anualmente los Parques Nacionales Brasileños, habiendo la expectativa de
un gradual aumento de ese número para los próximos años.
De los 62 Parques Nacionales existentes a julio de 2007, 30 poseían un
plan de manejo. Al mismo tiempo, 23 estaban abiertos a visitas y realizaban
el control de la entrada de visitantes, cobrando ingresos; otros seis parques
permitían visitas con autorización especial, sin cobro de tasa por el acceso
a sus atractivos. Sin embargo, solamente tres Parques Nacionales –Iguaçu,
da Tijuca y de Brasilia- concentraban el 84% del flujo de visitantes.
En este contexto, la estructuración de un mayor número de Parques
Nacionales ha sido reconocida por las instancias responsables de la política
de turismo y de medio ambiente como una cuestión urgente. En los últimos
10 años fue adoptada una serie de iniciativas destinadas a enfrentar las
cuestiones que preocupan al desarrollo del ecoturismo en los Parques,
gran potencial, de cara a la diversidad de atractivos naturales y culturales
disponibles en el Brasil.
Las informaciones contenidas en este ítem fueron extraídas en su mayoría del estudio “Visitas
como mecanismo de generación de recursos financieros para el SNUC”, al que se hace referencia
la nota anterior, de “Plan de Acción para la Estructuración y Promoción del Turismo en los Parques
Nacionales”, del MMA/IBAMA y el Ministerio de Turismo/EMBRATUR, versión de mayo de 2007; y
de la publicación “Unidades de Conservación en el Brasil”, lanzada por el MMA en julio de 2007.
34
96
La más reciente de estas iniciativas fue la constitución, en julio de 2006, de
un Grupo de Trabajo Interministerial (GTI) conformado por el Ministerio de
Medio Ambiente, por el órgano gestor federal, por el Ministerio de Turismo
y por el Instituto Brasileño de Turismo (EMBRATUR), con el objetivo de
promover el turismo en los Parques Nacionales como medida dinamizadora
del desarrollo local. A partir de indicadores como la existencia de planes
de manejo, la situación agraria de la unidad, la infraestructura disponible,
el flujo de visitantes, la función paisajística, las condiciones de acceso y
la situación de los servicios ofrecidos en la región, el Grupo seleccionó
25 unidades de esta categoría, en diferentes biomas brasileños, para ser
objetivos del Plan de Acción para la Estructuración y Promoción del Turismo
en los Parques Nacionales. La selección tomó en consideración, también,
las prioridades contenidas en un acuerdo de cooperación, suscrito en 2004
entre EMBRATUR y el IBAMA, y en el Programa de Regionalización del
Ministerio de Turismo.
El Plan de Acción tiene como objetivo integrar las acciones de las
instituciones involucradas y fortalecer políticas que aseguren en desarrollo
sostenible de la actividad turística en Parques Nacionales. Su elaboración
tomo como base las líneas de acción y las prioridades del Programa de
Visitas a Parques Nacionales, desarrollado por el Instituto Chico Mendes,
en alianza con el Ministerio de Medio Ambiente (lea más sobre el Programa
de Visitas a Parques Nacionales en este punto).
En el segundo semestre de 2006, el GTI realizó un inventario sobre la
situación de cada uno de los 25 parques seleccionados, buscando identificar
sus ventajas y deficiencias y, de esta manera, definir las prioridades de
acción en el corto, mediano y largo plazo, estimando las necesidades de
inversiones correspondientes. Con el resultado del inventario en manos, el
grupo estimó en R$ 51 millones (aproximadamente 25 millones de dólares
estadounidenses) la cantidad necesaria para hacer viable las condiciones
de visitas a estas áreas. Otros proyectos y programas destinados para
fomentar y ordenar el ecoturismo en unidades de conservación han sido
implementados en los últimos años, conformes se lista a continuación.
- Programa de Visitas a Parques Nacionales: anteriormente citado, se
trata de una iniciativa del entonces IBAMA (actualmente, Instituto Chico
Mendes), destinada a estructurar y calificar las visitas a 25 Parques
Nacionales brasileños en consonancia con los objetivos de manejo y
las prioridades de planificación e implementación de cada unidad. Los
recursos financieros aplicados, provenientes de la compensación ambiental,
posibilitarán obras como la construcción de dos centros de visitantes en
los Parques Nacionales Marino de Abrolhos y Chapada dos Veadeiros y,
la elaboración de los planes de manejo para los Parques Nacionais Serra
das Confusões y Aparados da Serra. Las metas iniciales del Programa
son: incrementar en 15% al año el número de visitantes; implementar la
primera fase de un programa de recaudación en seis parques; establecer
nuevos servicios de concesión y planificar acciones de implementación de
los Parques Nacionales y de desarrollo del turismo. El Programa inspiró la
97
formación del GTI responsable por la formulación del Plan de Acción para
la Estructuración y Promoción del Turismo en los Parques Nacionales.
- Directrices para Visitas a Unidades de Conservación: sintetizan un
conjunto de principios y recomendaciones para los gestores de las unidades
con miras a ordenar las visitas y promover su sostenibilidad.. La adopción
de estas directrices fue encomendada a los órganos gestores que componen
el SNUC y a los demás actores involucrados con las visitas a unidades de
conservación.
- Plan Nacional de Turismo 2007-2010: busca estructurar 65 destinos
turísticos con padrón de calidad internacional por medio del Programa de
Regionalización del Turismo, que seleccionó circuitos y regiones brasileñas
presentan condiciones para ser trabajados. Los 65 destinos deben recibir
inversiones para que, para el 2010, sirvan de modelo para el desarrollo
turístico regional en otras regiones, considerando principios como la
sostenibilidad ambiental, socio-cultural y económica.
- Programa para el Desarrollo del Ecoturismo en la Amazonia Legal
(PROECOTUR): resultado de un acuerdo firmado entre el gobierno brasileño
y el BID, el PROECOTUR tiene el objetivo de hacer viable el desarrollo
sostenible de la Amazonia Legal, creando las condiciones necesarias para
que los estados de la región administren, de forma eficiente, áreas con
potencial para el turismo ecológico, siguiendo los criterios establecidos
por el Proyecto (PROECOTUR s/d). La fase 1 del Programa, pronta a ser
concluida, hizo inversiones de US$ 5,53 millones en la planificación
estratégica para recibir las inversiones previstas para la fase 2. Uno de
los ítems del Componente II “Planificación del Ecoturismo en la Amazonia
Legal”, realizó inversiones en la elaboración de cinco planes de manejo de
unidades de conservación, en planes de uso público, en el zoneamiento
de áreas de interés turístico por sus atractivos naturales y culturales, en la
infraestructura de unidades de conservación, en la creación de dos Áreas
de Protección Ambiental y de un Parque Estadual y en estudios que podrán
tener como resultado la creación de tres nuevas unidades de conservación
con vocación para el ecoturismo. Además, en esta fase, fueron invertidos
recursos en la elaboración de estrategias estaduales para el sector, en
la implantación de centros de atención a turistas, en infraestructura de
recepción dentro y fuera de unidades de conservación y en la capacitación
en los 15 polos de ecoturismo identificados. En 2005, fue iniciado la
planificación de un proyecto dirigido al desarrollo eco turístico con base
comunitaria, enfocado en las comunidades localizadas en unidades de
conservación y/o en sus entornos. Las inversiones para la fase 2 del
PROECOTUR están calculadas en US$ 20 millones.
- Programa Nacional de Ecoturismo (PNE): Incluido por el Ministerio de
Medio Ambiente como una rúbrica del Plan Plurianual 2004-2007, el PNE
tiene como metas concluir la primera fase del PROECOTUR; implantar
el Sistema de Informaciones Geo-referenciadas para el Ecoturismo (SIG
Ecoturismo), como insumo para los diversos segmentos gubernamentales
98
y no gubernamentales con actividad en el país; fomentar la capacitación
de “monitores ambientales locales”, generando nuevas oportunidades de
trabajo para individuos de comunidades locales; y, perfeccionar el marco
legal referente al turismo en el Brasil. Es parte del PNE la implementación
de la Agenda Ambiental para el Turismo, a ser realizada conjuntamente por
los despachos de Medio Ambiente y Turismo, con el objetivo de integrar
a la planificación y a la gestión del sector, parámetros de sostenibilidad
social y ambiental.
- Programa de Desarrollo del Turismo en el Nordeste (PRODETUR/NE):
fruto de una alianza entre el Banco del Nordeste del Brasil – banco de
desarrollo regional de la Región Nordeste- y el BID, el Programa tiene por
objetivo la mejora de la calidad de vida de la población residente en las áreas
seleccionadas por medio del estímulo a la cadena productiva del turismo y
de la capacitación gerencial dirigida a los estados y municipios. Su primera
etapa destinó US$ 670 millones para inversiones en infraestructura turística;
la segunda etapa tiene como objetivo consolidar las acciones necesarias
para convertir al turismo sostenible en los polos beneficiados en la etapa
anterior. En sintonía con el Plan Nacional de Turismo 2007 – 2010, el
Programa selección dos Parques Nacionales y tres Áreas de Protección
Ambiental para recibir inversiones estimadas en US$ 3,4 millones.
4.7.3 – Turismo en unidades federales de conservación de uso
sostenible
Las visitas públicas a unidades de uso sostenible, incentivada por
medio de proyectos de base comunitaria, ha sido el tema de reuniones y
debates entre técnicos gubernamentales y líderes comunitarios con miras
a extraer conclusiones que puedan orientar la estructuración del sector.
La diversidad de situaciones que caracterizan estas unidades, como el
acceso, la infraestructura y los atractivos naturales y culturales disponibles,
condiciona el interés de las comunidades hacia este mercado. De esta
forma, mientras hay reservas en las visitas públicas ya son parte de la
runtina, otras evalúan los pro y los contra de adherirse a cualquier iniciativa
que signifique incorporar la presencia de eco turistas a su día a día.
En el ámbito del gobierno federal, el Programa Nacional de Ecoturismo
(PNE) creó una cartera para financiar proyectos de ecoturismo con base
comunitaria, en áreas de uso sostenible, tierras indígenas y tierras de de
remanentes de quilombos, con el objetivo de conciliar “la conservación
ambiental, el manejo sostenible de los recursos naturales y la generación
de trabajo y renta” (DISAM y CNPT/ IBAMA 2006). El informe de una
reunión entre técnicos del órgano gestor federal y los líderes del las
Reservas Extractivas y Reservas de Desarrollo Sostenible, realizada a
finales del 2006 para discutir el financiamiento del PNE, demuestra que,
aunque algunas comunidades ya administran sus programas de visitas,
otras analizan el asunto con cautela: al mismo tiempo que identifican en
el ecoturismo una oportunidad para mejorar su renta, teme el impacto
cultural y ambiental generado por las visitas (DISAM y CNPT/ IBAMA
99
2006). La principal conclusión extraída de este encuentro es que la
implementación de proyectos de ecoturismo en las reservas demanda el
fomento de condiciones para recibir a los visitantes, como capacitación
gerencial, instalación de infraestructura mínima y fortalecimiento de las
asociaciones comunitarias. La constitución de alianzas con entidades que
tengan experiencia en el sector fue señalada como parte de la solución de
estos problemas.
Paralelamente al PNE, en 2005 fue iniciada la planificación de un
programa federal avocado al ecoturismo en el ámbito del PROECOTUR,
citado anteriormente. Esta iniciativa – que tiene un proyecto piloto en
implementación en la Reserva Extractiva de Soure, en la Isla de Marajó y
en el bioma Amazonia, con apoyo de la Agencia de Cooperación Españolaserá ejecutada por medio de una cartera destinada desde el 2007, a apoyar
proyectos comunitarios.
En la falta de reglamentación específica para las visitas públicas en
unidades de uso sostenible –algo quem, inclusive no ha sido señalado
como una necesidad por los que participan de ese debate-, la actividad y
los eventuales conflictos decurrentes de la presencia de los eco turistas han
sido regulados por los planes de utilización o por los planes de manejo, una
vez que ya estuvieran elaborados35. Este procedimiento ha valido para otras
categorías de unidades de uso sostenible, como las Áreas de Protección
Ambiental y Bosques Nacionales.
4.7.4 – Turismo en tierras indígenas
Las visitas públicas en tierras indígenas es un tema controversial en el
Brasil. Profesionales e indígenas más cautelosos alertan contra las posibles
consecuencias que el contacto regular con turistas puede causar sobre el
modo de vida de los indios. Señalan impactos como la introducción de
dinero en escala ignorada y de productos industrializados hoy inaccesibles
a los indios, problemas sanitarios y producción de residuos en las aldeas;
la introducción de nuevos hábitos y rutinas que ciertamente afectarán
el día a día indígena, pudiendo tener como resultado la pérdida de sus
características socio-culturales (PASCA 2007).
Desde la década de 1990, sin embargo, el mercado del turismo ecológico
demuestra interés creciente por las visitas públicas en tierras indígenas.
Al mismo tiempo, algunos pueblos indígenas ven en esta actividad una
posibilidad de ingresos económicos para sus comunidades. Frente a este
contexto, el órgano indigenista oficial -el FUNAI- ha participado y promovido
forum de discusión sobre el tema, habiendo, inclusive, lanzado en 1997, el
Manual Indígena del Ecoturismo (PASCA 2007). En 2006, creó un grupo
de trabajo con el propósito de evaluar el tema. Las experiencias de visitas
Para una definición de plan de utilización, ver el ítem 4.4 – Planes de manejo de áreas
protegidas.
35
100
identificadas por el grupo señalan que “el turismo se presenta como una
forma de sostenibilidad económica para las comunidades indígenas”. Sin
embargo, sus impactos precisan ser mejor evaluados a lo largo del tiempo,
bajo un ambiente reglamentario, que busque garantizar los derechos
constitucionales de los indios (SILVA 2006).
4.7.5 - Visitación pública en unidades de conservación estaduales
Aún cuando no haya un documento sistematizando informaciones sobre
las políticas públicas estaduales para el turismo ecológico en el Brasil,
fue posible realizar un mapeo de la existencia de iniciativas orientadas
para el sector en algunos estados en los cuales dicha actividad tiene una
importancia económica. Básicamente, tales iniciativas o son emprendidas
por los estados, que invierten sus propios recursos presupuestarios o de
préstamos externos en programas destinados a mejorar las condiciones
para las visitas públicas en sus unidades de conservación, o son el resultado
programas coordinados por instancias gubernamentales federales, descritos
anteriormente. A continuación, un breve informe de esas iniciativas en los
estados.
- Estado de São Paulo: localizado en la Región Sudeste do país, São Paulo
elaboró en 1996 las “Directrices para una Política Estadual de Ecoturismo”.
El documento trae orientaciones para acciones públicas, privadas y de la
sociedad civil para el desarrollo de la actividad en áreas protegidas o no
protegidas, bajo jurisdicción estadual, localizadas predominantemente en el
bioma Mata Atlántica. En 2005, el gobierno estadual obtuvo financiamiento
junto al BID para hacer viable el “Proyecto de Desarrollo del Ecoturismo
en la Región de la Mata Atlántica”, presupuestado en US$ 15 millones
(9 millones de acuerdo al préstamo y US$ 6 millones de contrapartidas
del gobierno estadual). El proyecto contempla inversiones en seis Parques
Estaduales: Carlos Botelho, Turístico do Alto Ribeira, Intervales, Ilha do
Cardoso, Jacupiranga y de Ilhabela, para “consolidar el turismo sostenible
como forma de desarrollo socio- económico regional, aliado a la estrategia
de conservación de la naturaleza36.
- Estado de Paraná: situado en el dominio de la Mata Atlántica, en el sur
del país, el estado de Paraná elaboró sus “Directrices para el Turismo en
Áreas Naturales en el Estado” en 2000, fruto de un proceso iniciado en
1996. O documento señala como directrices de la política estadual “la
conservación de los espacios naturales, la compromiso de las comunidades
y la generación de empleo y renta bajo los principios de la sostenibilidad”.
Entre las estrategias para implementar el turismo en áreas naturales está
el de “fomentar la estructuración de las unidades de conservación”, por
Información disponible en http://www.ambiente.sp.gov.br/ecoturismo/mataatlantica/projeto/
projeto.asp.
36
101
medio de la elaboración de planes de manejo, de la creación de un fondo
para administrar los ingresos obtenidos, hacer viable las concesiones y
“tercerizar” los servicios37.
- Región Nordeste y norte del Estado de Minas Gerais: el estado de Bahia
elaboró, en 2001, las “Directrices para la Práctica del Buceo Recreativo,
Turístico y de Placer en Unidades de Conservación”, a partir de un taller
realizado en el Parque Estadual Ilha Anchieta. La “Carta de Ilha Anchieta
para el Buceo Recreativo”, elaborada en el evento, ha venido inspirando
gestores de otras unidades de conservación costeras y marinas a establecer
reglas para actividades de buceo. El programa federal PRODETUR/NE
prevé inversiones en la implantación de infraestructura para el uso público
en algunas unidades de protección integral de la región, como es el caso
de los Parques Estaduales Pico do Itambé, do Biribiri y del Río Negro, en
el Valle Jequitinhonha, estado de Minas.
- Estado de Mato Grosso: situado en la Amazonia Legal, en el área de
transición entre los biomas Cerrado y Floresta Amazónica, el estado recibió
inversiones de la fase 2 del Programa Nacional de Medio Ambiente (PNMA
II), del Ministerio de Medio Ambiente, para el desarrollo del ecoturismo en
los Parques Estaduales de Serra Azul y de Araguaia. En el caso de Serra
Azul, el parque obtuvo apoyo del Centro de Visitas y reactivó el consejo
consultivo, elaborando, inclusive, su reglamento interno. Hizo viable,
además, la adquisición de equipos de combate a los incendios forestales.
Por su parte el Parque Estadual Araguaia, creado en septiembre de 2001,
recibió inversiones en la formulación del plan de manejo y en la capacitación
de servidores del municipio de Novo Santo Antônio, que en la actualidad
actúan como agentes ambientales.
- Amazonia Legal: los nueve estados de la Amazonia Legal cuentan
con el apoyo técnico y financiero de PROECOTUR, que posibilitó las
elaboración de estrategias estaduales para el ecoturismo, considerando
los polos previamente calificados (para mayores detalles, vea el ítem
4.7.2 – Situación actual e iniciativas para mejorar la gestión del turismo
ecológico en Parques Nacionales). Las inversiones permitirán la elaboración
de planes de manejo y emprendimientos en infraestructura de unidades
de conservación generadas por los estados, así como la formulación de
estudios para la creación de nuevas unidades estaduales.
37
102
El íntegro del documento está disponible en: http://www.pr.gov.br/turismo/diretrizes_tan.pdf.
5 – Sostenibilidad de las áreas protegidas
5.1 - Administración de las unidades de conservación federales
Los datos referentes al personal designado para la administración y el manejo
de las áreas protegidas en el Brasil están incompletos, considerando que el
SNUC está integrado por unidades de conservación federales, estaduales y
municipales. Los números disponibles recolectados por el Grupo Temático
de Sostenibilidad Financiera del SNUC, se refieren exclusivamente a su
parte federal (lea al respecto en el ítem 5.3.1 – Presupuesto gubernamental
para las unidades de conservación federales).
Según el inventario de este Grupo, en 2006 había 1005 funcionarios con
atribuciones relacionadas al SNUC, de los cuales 212 de ellos fueron
destinados a la sede del órgano en la ciudad de Brasilia, y los 1783
restantes, se ubican en las unidades de conservación federales. Otros 35
profesionales del Ministerio de Medio Ambiente fueron identificados como
relacionados a la gestión del Sistema, totalizando 2030 personas. El trabajo
formulado por el Grupo calculó que el número mínimo de personas para la
gestión de las unidades federales sería de 9076, lo que indica un déficit de
7046 personas, solamente en la parte federal del Sistema, incluyéndose
ahí al personal administrativo y de campo38.
Creado en febrero de 1989, el IBAMA realizó el primer concurso público
de su historia en 2002, cuando fueron contratados 915 nuevos servidores,
300 de los cuales fueron distribuidos para las unidades de conservación.
En 2005, fue realizado un nuevo concurso público, resultando en 915
servidores más, contratados para todas las áreas; una pequeña parte de
este contingente, cuyo número no fue posible precisar, fue destinada a
las unidades de conservación para reponer los desplazamientos de años
anteriores.
Aún cuando se hubiese movilizado un número mayor de esos funcionarios
para las unidades, estos esfuerzos recientes no habrían sido suficientes
para asegurar equipos en número adecuado para suplir las necesidades de
las unidades de conservación federales. En 2006, el Plan de Acción para
la Estructuración y Promoción del Turismo en Parques Nacionales efectuó
un inventario de la situación de los recursos humanos junto a 25 unidades
de conservación de esta categoría (lea en el ítem 4.7.2 – Situación actual
e iniciativas para mejorar la gestión del turismo ecológico en Parques
Nacionales). El inventario, cuya metodología dio prioridad a la densidad de
personal de campo como la base para la gestión de las unidades, constató
un déficit de 21 analistas ambientales, 35 técnicos y 1038 funcionarios de
nivel básico en las 35 unidades analizadas (GTI 2007).
El citado Grupo Temático calculó que la necesidad total de personal para las unidades de
conservación federales y estaduales es, actualmente, de aproximadamente 16 mil personas. La
falta de datos disponibles sobre el personal designado para la gestión de las unidades estaduales no
hace posible calcular el probable déficit de personal existente, tomando como base este número.
38
103
Conforme se destacó en el ítem 4.1.1 – Protección y control de las
unidades de conservación federales, las dificultades en la contratación y
el mantenimiento de los funcionarios fueron identificadas en el estudio
“Efectividad de Gestión de las Unidades de Conservación del Brasil”, como
uno de los cinco factores principales que comprometen la gestión de las
unidades federales. El mismo estudio constató que es en las unidades de
conservación situadas en el bioma Amazonia que la cuestión vinculada a
la contratación y permanencia de servidores tiene mayor peso. El problema
fue también detectado por el Programa ARPA que tiene exactamente el
bioma Amazonia como su foco de actuación. De hecho, es seguro afirmar
que la mayor parte de los servidores aprobados en los dos últimos
concursos realizados por el IBAMA, son oriundos de la mitad meridional
del Brasil, que presenta contextos culturales, económicos y climáticos muy
distintos de las condiciones amazónicas39. Resulta, de esta situación, una
intensa movilización de estos servidores para regiones más cercanas de
sus realidades, causando desequilibrios en la distribución de funcionarios
dentro del Sistema.
La relevancia del enfrentamiento de esta cuestión – que tiene impacto
directo sobre la efectividad de la gestión en el ámbito del SNUC - ha
tenido como resultado debates y algunas propuestas. Los organizadores
del estudio “Efectividad de Gestión de las Unidades de Conservación del
Brasil” enumeran recomendaciones como inversiones en insumos, para
mejorar las condiciones de trabajo de los funcionarios; el establecimiento de
políticas de recursos humanos que estimulen la permanencia de servidores
en locales más alejados, la ronda entre funcionarios y la determinación de
un número mínimo de individuos para las funciones relacionadas con la
gestión de las unidades de conservación.
En el ámbito del Programa ARPA, las negociaciones entre los aliados
resultaron en la decisión de asegurar la existencia de un mínimo de cinco
servidores por unidad de conservación beneficiada, siendo lo mínimo dos
de nivel superior y tres de nivel técnico. Esta exigencia es uno de los criterios
adoptados para que una unidad sea considerada apta para recibir inveriones
para su mantenimiento permanente (ver detalles en el ítem 5.1.1 – el
Programa Áreas Protegidas de la Amazonia – ARPA). Las instituciones que
integran el Programa recomendaron, además, la adopción de una política
de recursos humanos para crear estímulos para la permanencia de equipos
numérica y técnicamente satisfactorios en las unidades de conservación
atendidas (PROGRAMA ARPA 2006).
Esta afirmación decurre de la propia vivencia de este consultor, quien trabajó por dos años de
una organización no gubernamental que apoya la implantación de unidades de conservación en la
Amazonia, y de informaciones obtenidas en diálogos con funcionarios del órgano de medio ambiente
federal.
39
104
5.2 - Fortalecimiento de capacidades para la administración de las áreas
protegidas
Al lado de la provisión de funcionarios en número adecuado, la capacitación
de los profesionales que desempeñan funciones relacionadas al SNUC es
reconocida como una cuestión apremiante en la búsqueda de una mayor
efectividad para la gestión de las unidades de conservación en el Brasil.
La mayor evidencia de esta afirmación es el hecho de que casi todos los
programas gubernamentales tienen a las unidades de conservación como
objeto, presentan un componente destinado a la capacitación, con énfasis
en cuestiones específicas según las necesidades identificadas, como planes
de manejo, consejos consultivos o deliberativos, manejo, uso público,
regularización agraria, entre otros.
Un análisis de los contenidos priorizados por estos programas permite afirmar
que la capacitación ha sido abordada en el Brasil de una forma amplia, es
decir, envuelve además de los gestores de las unidades a los otro actores
relevantes para la efectividad del Sistema, como los miembros de consejos
consultivos y deliberativos, personal de nivel técnico de los órganos gestores,
guías y agentes ambientales voluntarios. De esta forma, la capacitación
ha venido siendo tratada, en el ámbito de los órganos responsables
por la gestión del SNUC, de forma descentralizada, descontinuada y
ocasional, considerando las necesidades y las oportunidades identificadas.
Las iniciativas de capacitación que integran los programas y proyectos
relacionados al SNUC están mencionadas a lo largo de este documento.
En 2004, sin embargo, el Ministerio de Medio Ambiente inició un proceso
destinado a formular directrices y referencias para la capacitación de
administradores de unidades de conservación de los niveles federal,
estadual y municipal; proceso aún no concluido. Fueron realizados dos
inventarios sucintos buscando identificar, primero, la oferta de capacitación
para gestores de unidades de conservación y, segundo, la demanda de
capacitación por parte de los involucrados con la gestión de las unidades.
Resumidamente, el inventario de la oferta constató que el mercado de
cursos en el área de gestión ambiental da prioridad a la formación de
técnicos e ingenieros para la agenda urbana, de forma que el tema unidades
de conservación es poco explorado por las instituciones mapeadas de
enseñanza. Su conclusión es que “existe la necesidad de inversiones en la
estructuración de la oferta de capacitación, considerando el foco temático
gestión de unidades de conservación” (DAP/SBF 2004a).
En el otro extremo, la demanda. Un inventario efectuado con 20
administradores de unidades de conservación constató que solamente
la mitad de ellos había participado de cursos en el área de gestión.
Además, las áreas de mayor interés eran plan de manejo, biodiversidad,
geo-procesamiento y desarrollo sostenible. Los administradores también
reclamaron una formación continuada y cursos que concilien teoría y
práctica, especialmente en las propias unidades de conservación, como
forma de encarar las cuestiones reales de la gestión (DAP/SBF 2004b).
105
5.3 – Financiamiento para las áreas protegidas40
5.3.1 – Presupuesto gubernamental para las unidades de conservación
federales
El Programa de Trabajo de la CDB propone a las Partes, como una de las
actividades para atender el Objetivo 3.4, la realización, hasta el 2005, de
un estudio nacional sobre la eficacia del uso de los recursos financieros y las
necesidades financieras del Sistema Nacional, teniendo en consideración
toda la gama de instrumentos y fuentes de financiamiento disponibles. La
meta propuesta por el Programa de Trabajo es que los países garanticen,
para el 2008, recursos financieros y técnicos suficientes para implantar y
administrar, de forma eficaz, sus sistemas de áreas protegidas.
A inicios del 2005, el Ministerio de Medio Ambiente creó, en el ámbito
del Foro Nacional de Áreas Protegidas – espacio de carácter consultivo
destinado a discutir la implementación del PNA - el Grupo Temático de
Sostenibilidad Financiera del SNUC, con mandato para hacer un diagnóstico
de la situación actual del financiamiento del Sistema brasileño, descifrar
sus necesidades y sugerir medidas para planificar el mantenimiento del
Sistema.
Compuesto por representantes gubernamentales y de organizaciones
conservacionistas de la sociedad civil, el GT trabajó a lo largo de 18 meses,
ofreciendo al final de este periodo, recomendaciones para la elaboración de
un plan nacional de sostenibilidad financiera para el SNUC. Considerando
que los datos presupuestarios para las unidades de conservación estaduales
y municipales no estaban disponibles, el GT restringió su análisis a las
unidades federales.
El análisis de la ejecución del presupuesto destinado anualmente por la
Planificación central al Ministerio de Medio Ambiente y a los órganos a él
subordinados – entre los cuales el Instituto Chico Mendes, ente responsable
por la gestión de las unidades de conservación federales - concluyó que
los gastos totales de la gestión ambiental son, en promedio, de R$ mil
millones (aproximadamente US$ 500 millones), valor que permaneció
estable durante los cinco años analizados (2002 a 2006). Esta cifra
equivale apenas al 0,11% del presupuesto federal anual.
La redacción de este ítem se baso prioritariamente en el documento “Pilares para el Plan
de Sostenibilidad Financiera del SNUC”, preparado por el Grupo Temático de Sostenibilidad
Financiera.
40
106
Cuadro 15 –Presupuesto federal para la gestión ambiental entre 2002 y 2006
Fuente: Grupo Temático de Sostenibilidad Financiera del SNUC.
Para estimar los recursos de origen federal efectivamente aplicados en
el SNUC, el GT adoptó los datos del año 2006 como referencia. Fueron
considerados los recursos presupuestarios destinados a programas dirigidos
a la las unidades de conservación y adicionado el gasto de personal;
los recursos del Fondo Nacional de Medio Ambiente, que beneficiara el
Sistema; los recursos invertidos por el fondo de compensación ambiental
y las cifras ejecutadas por programas de cooperación internacional de
ámbito federal. Otras fuentes de recaudación identificadas por el GT,
como visitas públicas y concesión de servicios, que generan ingresos para
el poder público, no pudieron ser evaluadas por falta de informaciones
confiables sobre la aplicación de los recursos obtenidos en beneficio de las
unidades. Analizando la ejecución de estas fuentes, el GT concluyó que
fueron destinados R$ 229 millones (aproximadamente US$ 115 millones)
para el SNUC, conforme se describe a continuación.
Cuadro 16 – Resumen de las fuentes de financiamiento del SNUC y sus respectivos porcentajes
(año base 2006)
Fuente: Grupo Temático de Sostenibilidad Financiera del SNUC.
Entre las fuentes de financiamiento arriba descritas, el Ministerio de Medio
Ambiente señala a la compensación ambiental como la más promisoria
para costear las demandas de las unidades de conservación.
La compensación ambiental tiene origen en el artículo 36 de la Ley N°
9.985/00, que instituyó el SNUC. Según dicho artículo, “cualquier
emprendimiento considerado de significativo impacto por el órgano ambiental
competente, es obligado a apoyar la implantación y mantenimiento de
unidades de conservación del grupo de protección integral”. El párrafo 1º de
este artículo determina que el “monto a ser destinado por el emprendedor
para esta finalidad no puede ser inferior al 0,5% de los costos totales
previstos para la implantación del emprendimiento, siendo el porcentaje
107
fijado por el órgano ambiental que otorga la licencia, de acuerdo con el
grado de impacto ambiental causado por el emprendimiento”.
Los recursos deben ser empleados directamente por el emprendedor en
común acuerdo con el órgano gestor, en la administración de una unidad
de conservación, especialmente de protección integral, cuya área o zona de
amortiguamiento haya sido directamente afectada por el emprendimiento.
Estos recursos también pueden ser usados para crear o generar unidades
de conservación de protección integral no directamente afectada por la
obra, de preferencia localizada en el mismo bioma o cuenca hidrográfica,
donde el emprendimiento este localizado. El destino de los recursos es
decidido en el ámbito de la Cámara de Compensación Ambiental.
Por su importancia, el mecanismo pasó por una reestructuración reciente,
resultando, a partir de 2005, en un incremento de su ejecución. El monto
de recursos de compensación ambiental, actualizado a abril de 2007,
es de aproximadamente R$ 409 millones (cerca de US$ 205 millones).
Sin embargo, de ese total, apenas el 7,8% fueron ejecutados y el 46%
están reservados para la ejecución. Los 46,2% restantes se encuentran en
otras fases de tramitación que anteceden la ejecución propiamente dicha.
Existen en total 157 emprendimientos en el Brasil que podrán beneficiar
241 unidades de conservación federales, estaduales y municipales (MMA
2007).
El enfrentamiento a los obstáculos que dificultan el incremento de la
utilización de estos recursos en uno de los desafíos de los órganos de
medio ambiente. Cuestiones como la indisponibilidad financiera por
parte del emprendedor y deficiencias relacionadas a la planificación y la
ejecución por parte de los órganos gestores son reconocidas como trabas
al aumento de la utilización de los fondos provenientes de la compensación
ambiental.
5.3.2 - Presupuesto gubernamental para las tierras indígenas
Según la Ley Presupuestaria Anual de 2007 (LOA, 2007), el órgano federal
responsable por la política para los indios (FUNAI) tiene disponible R$
273,7 millones para cubrir todos sus gastos, valor superior en R$ 50
millones al destinado por el Presupuesto de la Unión al órgano en 2006.
Dentro de la LOA 2007, el “Programa Protección de Tierras Indígenas,
Gestión Territorial y Etno-Desarrollo”, tiene impacto directo sobre la gestión
y la protección de las tierras habitadas por los pueblos indígenas en el
Brasil. El programa destina R$ 55,6 millones para acciones de protección,
fiscalización y actividades productivas, así como a la conservación y
recuperación de la biodiversidad41. Son parte también de este programa
Esta acción, denominada Conservación y Recuperación de la Biodiversidad en Tierras Indígenas,
es realizada conjuntamente con el Ministerio de Medio Ambiente.
41
108
las acciones relacionadas con la demarcación y regularización de tierras
indígenas, incluyendo aquellas ejecutadas en el ámbito del PPTAL, cuyos
recursos mayoritariamente provienen de donaciones internacionales (ver
ítem 5.5.2.3 – Proyecto Integrado de Protección de las Poblaciones y
Tierras Indígenas de la Amazonia Legal).
Complementando los recursos provenientes del Presupuesto, está la Renta
del Patrimonio Indígena, fondo conformado por la recaudación de multas,
compensación ambiental y otras situaciones que afectan el patrimonio
indígena. Generado por el FUNAI, la Renta del Patrimonio Indígena tiene
previsión de recaudación del orden de los R$ 28,6 millones para el 2007.
Según la legislación, los recursos provenientes de la renta indígena deber
ser aplicados preferentemente en beneficio de la comunidad, en cuyas
tierras fue generada la recaudación. Sumados a los recursos de la LOA
2007, el FUNAI tiene a su disposición, en el año corriente, R$ 84,2
millones (aproximadamente US$ 42 millones) para inversiones en las
tierras indígenas.
5.4 - Planes de sostenibilidad financiera
Las constitución del Grupo Temático de Sostenibilidad Financiera del SNUC,
con forme fue descrito en el ítem 5.3.1 – Presupuesto Gubernamental
para las unidades de conservación federales, representó el paso inicial
para la formulación de un plan de sostenibilidad financiera que atienda
a las necesidades del SNUC. El GT concentró su trabajo en los siguientes
aspectos: a) fuentes de recursos existentes, describiendo las fuentes
actuales e identificando las potenciales y cuan accesibles y efectivas son;
b) la demanda financiera real necesaria para mantener el Sistema Nacional;
c) los mecanismos de gestión y monitoreo de los recursos existentes, a fin
de identificar cuan eficiente ha sido la administración de estos recursos.
Para hacer el cálculo del costo anual para el mantenimiento de las unidades
de conservación federales y estaduales que integran el SNUC, el GT adoptó
una herramienta llamada Micosys42. Proyectando las necesidades de cuatro
categorías de gasto: personal, administración, equipos y programas de
gestión, el GT calculó que son necesarios R$ 860 millones (aproximadamente
US$ 430 millones) anuales para que las unidades federales y estaduales
que componen el SNUC funcionen adecuadamente 43.
En su documento, el GT identificó 14 fuentes de financiamiento para el
SNUC, que fueron clasificadas en tres categorías: recaudaciones efectivas,
ya que financian al Sistema; b) recaudaciones potenciales, que podrán
El Micosys (Minimun Conservation System) es un conjunto de planillas en Excel, calibrábles
en función de la realidad local tratada, que proyecta los costos individuales de cada ítem para el
Sistema, basado en las entradas, tanto de las categorías de gastos como de sus valores unitarios
locales.
43
Para la obtención de un valor aproximado en dólares americanos (US$) de los valores en reales
(R$) citados a lo largo de este punto, sugerimos la paridad US$ 1 igual a R$ 2, vigente a mediados
de agosto de 2007.
42
109
financiar directamente al sistema; y, c) mecanismos financieros indirectos,
que son posibles fuentes de contribución para mantener el Sistema en el
futuro. En el ámbito de las recetas efectivas de origen federal, descritas en
el ítem mencionado en el párrafo anterior, el GT concluyó que, en 2006,
fueron destinados R$ 229,3 millones al Sistema.
En el ámbito de las recetas potenciales, el estudio señala cinco fuentes
pasibles de aportar recursos adicionales para la gestión del SNUC (vea
abajo). El Grupo identificó, además, tres mecanismos financieros que, a
pesar de no destinar directamente recursos para el SNUC, pueden añadir
recursos al financiamiento del Sistema. Ellos son el ICMS Ecológico, el
Fondo de Derechos Difusos y el Fondo de Participación Estadual Verde.
Fuentes potenciales de financiamiento del SNUC
- Fondo de Áreas Protegidas (FAP): creado por el Programa
ARPA, el FAP es un fondo de capitalización permanente que
deberá tener un capital principal suficiente para generar
rendimientos líquidos capaces de cubrir parte de los gastos
de las unidades de conservación que integran el Programa. La
meta del FAP es tener un capital de U$ 240 millones hasta el
2012.
- Concesiones forestales: el gobierno federal plantea someter
13 millones de hectáreas de bosques ubicadas en la Amazonia
a explotación sostenible, lo que deberá generar, en diez
años, una recaudación del R$ 187 millones en impuestos
decurrentes de la concesión de uso. Otros R$ 1900 millones
anuales deberán ser levantados en impuestos cobrados de
la cadena productiva. Un porcentaje del Fondo Nacional de
Desarrollo Forestal, formado con recursos provenientes de las
concesiones, podrá rendir al SNUC, en un plazo de 10 años,R$
31 millones.
- Cobranza por servicios hídricos prestados por las áreas
protegidas: el SNUC impone a los órganos o empresas que
hagan uso de los recursos hídricos protegidos por unidades
de conservación el pago de una contribución financiera “para
la protección e implementación de la unidad, de acuerdo con
lo dispuesto en la reglamentación específica” (artículos 47 y
28). Algunos estados y cuencas hidrográficas ya implantaron
la cobranza por la utilización del agua, cuyos recursos deben
ser repasados a la cuenca de origen, de acuerdo con un plan
de recursos hídricos. El GT sugiere la reglamentación de los
artículos 47 y 48 del SNUC y que la elaboración de planes
de recursos hídricos contemple el destino de un porcentaje
110
de los recursos recaudados para inversiones en unidades de
conservación localizadas en la cuenca.
- Carbono: en el ámbito de las discusiones globales sobre
medidas para remediar los cambios climáticos, hay una fuerte
presión por parte de un grupo de países, por la adopción de
mecanismos que incentiven la reducción de emisiones por
deforestación o por cambios en el uso del suelo. La propuesta
está basada en proyectos a ser formulados siguiendo las reglas
definidas en cada país, tomando como referencia los registros
históricos de la deforestación, previendo, además, medios de
compensar a los países por la deforestación evitada. Si ese
régimen es adoptado, habrán beneficios para las políticas de
conservación forestales.
- Bio-prospección: la explotación de los recursos genéticos
in situ, según las reglas de acceso adecuadas y con justa
repartición de beneficios, es señalada por el GT como una
alternativa para generar fondos para el mantenimiento de
unidades de conservación. Como un ejemplo concreto, el
Grupo señala contratos de bio-prospección celebrados en
Costa Rica que, entre el inicio de la década de 1990 y 2002,
generaron cerca de US$ 2,5 millones, de los cuales US$ 710
fueron destinados a las unidades de conservación.
- Extracción: la extracción en unidades de conservación de uso
sostenible está descrita por el GT como una fuente de recursos
para la consolidación de las áreas, ya que as actividades
económicas aún están restrictas y su entorno económico, aún
pequeño, ha sido revertido para la mejoría de las condiciones
de vida de las poblaciones extractivas. El Grupo recomienda
una investigación más detallada sobre la cuestión.
El GT concluyó su trabajo afirmando que es previsible una “crisis de
sostenibilidad económica del SNUC”, de cara a los problemas actuales
y la expectativa de ampliación del Sistema con la planificada creación de
nuevas unidades federales y estaduales. Para evitar este colapso, el GT
hace las siguientes recomendaciones: a) invertir en la consolidación de
la base de datos del SNUC, especialmente en lo referente a las unidades
estaduales y municipales, para posibilitar una planificación más realista
del Sistema; b) resolver el déficit de funcionarios del órgano gestor federal,
adoptando medidas para ampliar especialmente el número de personal
designado para las funciones de campo, como guarda bosques; c) consolidar
los fondos ambientales existentes, regularizar y mejorar la gestión de
las fuentes de recaudación ya existentes, como concesiones y multas, y
potenciales, tomando como referencia el Fondo de Áreas Protegidas del
Programa ARPA y reglamentar fuentes de recaudación que demandan
111
esta medida para adquirir efectividad; d) dar continuidad al esfuerzo para
estructurar el ecoturismo en parques nacionales, perfeccionando la gestión
de recaudación decurrente de las visitas; e) revisar el modelo de gestión
administrativa y financiera de la parte federal del Sistema, de forma que se
aumente la eficiencia de la gestión y se reduzcan costos.
5.5 - Cooperación financiera y asistencia técnica internacional para las
áreas protegidas
5.5.1 – El Programa Áreas Protegidas de la Amazonia (ARPA)
Originado del compromiso del Gobierno Federal de asegurar protección a
por lo menos 10% de los ecosistemas amazónicos situados en territorio
brasileño, el Programa Áreas Protegidas de la Amazonia (ARPA) es una
alianza de la cual hacen parte el gobierno federal, el Fondo Global para
el Medio Ambiente (GEF), administrado por el Banco Mundial; el Banco
Alemán de Desarrollo (KfW) y la Agencia de Cooperación Técnica de
Alemania (GTZ); la red conservacionista WWF, el Fondo Brasileño para
la Biodiversidad (FUNBIO), los gobiernos estaduales de la Amazonia y,
más recientemente, dos instituciones privadas brasileñas, la Fundación Ó
Boticário y Natura.
Creado en agosto de 2002 y coordinado por el Ministerio de Medio
Ambiente, el ARPA tiene como objetivo hacer viable la implementación de
una red de 50 millones de hectáreas de unidades de conservación, con el
fin de proteger muestras ecológicamente representativas de la diversidad
biológica del bioma Amazonia. El Programa trabaja con cinco de las 12
categorías del SNUC: Parque, Reserva Biológica, Estación Ecológica,
Reserva Extractiva y Reserva de Desarrollo Sostenible.
Metas del Programa Arpa (2003-2012)
- Creación e implementación de 37,5 millones de hectáreas
de unidades de conservación de uso sostenible y de protección
integral;
- Consolidación de 12,5 millones de hectáreas de unidades
de conservación federales de protección integral existentes en
marzo de 2000 y de las nuevas unidades de protección integral
creadas en el ámbito del Programa;
- Establecimiento de un fondo fiduciario de capitalización
permanente destinado a financiar a perpetuidad, costos de
mantenimiento y protección de las unidades de conservación
consolidadas por el Programa ARPA, y actividades de vigilancia
y protección en las unidades de uso sostenible; e,
- Implementación de un sistema de monitoreo de la biodiversidad
en las unidades de conservación.
112
Las inversiones necesarias para alcanzar las metas fijada están calculadas
en US$ 395 millones, provenientes de compromisos de donaciones hechas
por el Banco Mundial y del KfW, así como de fondos captados dentro
y fuera del Brasil por la WWF-Brasil, de la Fundación Ó Boticário y de
Natura, a los cuales se suman contrapartidas del gobierno federal y de los
estados que lo integran.
Una parte de estos recursos es destinada directamente a costear las
actividades vinculadas a la creación de nuevas utilidades de conservación
y a la atención de las demandas necesarias para consolidar las unidades de
conservación de protección integral beneficiadas. Después de consolidadas,
estas unidades pasan a tener acceso al Fondo de Áreas Protegidas (FAP),
fondo fiduciario de capitalización permanente, creado para cubrir parte de
los gastos decurrentes de las unidades de conservación y al FUNBIO –una
asociación civil sin fines de lucro, creada en 1995 para apoyar proyectos de
conservación y uso sostenible de la biodiversidad en el Brasil- responsable
por la gerencia financiera del Programa.
El ARPA está estructurado en tres fases a ser ejecutadas a lo largo de 10
años. Los resultados referentes a la primera fase (2003 – 2008), que
demandarán gastos del orden de los R$ 81,5 millones44, son:
- Creación e implementación de unidades de conservación: Los participantes
del ARPA habían planeado la creación de 18 millones de hectáreas de
nuevas áreas protegidas, de las cuales, nueve millones de hectáreas
corresponden a unidades de conservación, y 9 millones de hectáreas al uso
sostenible. En 2006, las metas de este componente habían sido superadas:
fueron creados 22,87 millones de hectáreas de unidades de conservación
con el apoyo del Programa (vea Cuadro 17 – Unidades de conservación
creadas por el ARPA).
Cuadro 17 - Unidades de conservación creadas por el ARPA
Fuente: Unidad de Coordinación del Programa ARPA
Sistema ARPA/FUNBIO, 14/06/2007. Debido a intensas variaciones en la tasa de cambio en el
periodo, no fue posible convertir ese valor a dólares estadounidenses (US$).
44
113
- Consolidación de UCs de Protección Integral Existentes: El Programa
estableció como meta para la primera fase, invertir en la consolidación de
siete millones de hectáreas de unidades de protección integral ya existentes.
Para ello, un grupo de 20 unidades de conservación fue seleccionado según
los criterios técnicos, 12 de los cuales son áreas federales indicadas por el
órgano gestor y ocho son estaduales, escogidas por el Comité del Programa en
2004. Además de esos siete millones de hectáreas, el componente invierte
en la consolidación de las unidades de protección integral creadas por el
Programa en su primera fase. Las inversiones son hechas en actividades
de demarcación y señalización de las unidades, fiscalización, elaboración
de plan de manejo, instalación de consejos consultivos o deliberativos.
Adicionalmente, están siendo apoyados “sub-proyectos de participación
social”, destinados a incentivar a las poblaciones residentes en el entorno
de las unidades de protección integral a integrar sus consejos consultivos,
participar en la formulación de los planes de manejo y como desarrollar
actividades económicas compatibles con la existencia de la unidad de
conservación. El componente apoya también actividades de capacitación
para perfeccionar la gestión de esas mismas unidades.
- Mecanismos de financiamiento del ARPA: Una de las innovaciones traídas
por el Programa en el ámbito del financiamiento de la conservación en el
Brasil, fue la creación de un fondo de capitalización permanente (endowment
fund), el FAP. La estrategia de este fondo prevé el mantenimiento de un capital
principal suficiente para generar rendimientos líquidos destinados a cubrir
parte de los gastos de mantenimiento de unidades de protección integral
y actividades de vigilancia y protección de las unidades de uso sostenible
beneficiadas. Son elegibles para recibir recursos del FAP solamente las
unidades de conservación consideradas consolidadas45. Este mecanismo
deberá ser complementado por otras iniciativas de financiamiento basadas
en una visión de mercado para las unidades de protección integral.
- Monitoreo de la biodiversidad: El Programa inició la estructuración
de un sistema de monitoreo y evaluación ambiental geo-referenciado
para las unidades de conservación apoyadas y sus respectivos entornos
denominado Sistema de Monitoreo de la Biodiversidad (SIMBIO), que
está en fase de pruebas y perfeccionamiento. El SIMBIO será abastecido
con datos sobre el clima, indicadores biológicos, suelos, situación de los
recursos hídricos, presiones antropológicas, entre otros, referentes a 56
unidades de conservación que componen el alcance del ARPA. Cuando esté
en operación, ayudará a evaluar los efectos de las acciones implantadas
por el Programa y auxiliará en la toma de decisiones, buscando asegurar
Según las directrices del ARPA, una unidad de protección integral será considerada consolidada
cuando tenga sus limites definidos: análisis agrario; plan básico de protección en funcionamiento;
estructura física y equipos mínimos; existencia de cinco funcionarios ubicados por el gobierno; plan
operativo sintonizado con el plan de manejo, definido en conjunto con el consejo consultivo; plan
de manejo siendo implementado, inclusive en el entorno; consejo consultivo operativo; constar
en el Registro Nacional de Unidades de Conservación; propuesta de sostenibilidad financiera;
conservación de por lo menos 90% del área; y, destino presupuestario anual.
45
114
la efectiva protección de las unidades de conservación en la región. La
implantación y funcionamiento del SIMBIO cuentan con la asesoría de un
grupo de especialistas en conservación de la naturaleza y en desarrollo
sostenible que integran el Panel Científico de Consejería.
En el ámbito de la capacitación, el ARPA realizó, en el último año, seis
cursos como parte de su Programa de Capacitación de Administradores de
Unidades de Conservación, de los cuales, uno se lleva a cabo conjuntamente
con dos ON Gs conservacionistas, y cinco con la GTZ. Fueron capacitadas
en ese periodo (2006 y 2007) 131 personas en los temas de plan de
manejo, formación de consejos gestores y gestión para resultados. En su
misión de medio tiempo, ocurrida en 2006, las instituciones que integran
el Programa recomendaron el apoyo a los programas de capacitación
dirigidos a las comunidades y ONGs locales, como medio de fomentar una
participación más efectiva en la gestión de las unidades.
De acuerdo con la Estrategia de Conservación e Inversión del ARPA,
documento que orienta las acciones del Programa, entre 2007 y 2008, será
apoyado un total de 57 unidades de conservación y serán elaborados siete
estudios para la creación de nuevas áreas, abarcando un área estimado
en 13 millones de hectáreas de unidades de protección integral y 11,7
millones de hectáreas de uso sostenible. Para ello está previsto para el
2007 un desembolso de R$ 61 620 780 00 (aproximadamente US$ 31
millones), a ser invertidos tanto en la implementación de nuevas unidades
como en la consolidación de las unidades existentes.
5.5.2 - Programa Piloto para la Protección de los Bosques Tropicales del
Brasil
Lanzado oficialmente en 1992 durante la Conferencia de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente y el Desarrollo, realizada en Río de Janeiro,
Brasil, el Programa Piloto es financiado por donaciones de los países
integrantes del entonces Grupo de los Siete (G-7), de la Unión Europea
y de los Países Bajos, complementadas por contrapartidas del gobierno
brasileño, de los gobiernos estaduales y de organizaciones de la sociedad
civil. Los recursos provienen del Fondo Fiduciario de Bosques Tropicales
(RFT), mecanismo creado para canalizar las contribuciones de los donantes
y que es administrado por el Banco Mundial. Los primeros proyectos fueron
aprobados en 1994 e iniciaron su ejecución en 1995.
El objetivo del Programa es contribuir para la formulación y la implementación
de políticas que tengan como resultado la conservación de los recursos
naturales y la promoción del desarrollo sostenible en la Amazonia brasileña
y en el dominio del bioma Mata Atlántica. El Programa está estructurado
en torno de subprogramas y proyectos con objetivos que van del fomento
a iniciativas dirigidas al manejo sostenible de los recursos naturales, hasta
el mejoramiento de la capacidad institucional de los órganos estaduales
de medio ambiente, para ejecutar satisfactoriamente la gestión ambiental.
Algunos de los proyectos ejecutados tuvieron impactos directos sobre las
115
áreas protegidas (tierras indígenas y el SNUC), como el Proyecto Reservas
Extractivas, que invirtió en acciones necesarias para la implementación de
2,1 millones de hectáreas de unidades de esa categoría en la Amazonia, y
el Proyecto Corredores Ecológicos, cuyos resultados están relatados en el
ítem 3.9.2 - Proyecto Corredores Ecológicos. Otros resultados relevantes
para las áreas protegidas se describen a continuación.
5.5.2.1 – Subprograma Mata Atlántica46
Las acciones para la Mata Atlántica están concentradas en un Subprograma
específico que trae entre sus objetivos, aumentar la cantidad de hectáreas de
áreas protegidas en el bioma; realizar acciones de capacitación, protección
y regularización agraria de las tierras de las poblaciones tradicionales e
indígenas de la región; integrar el manejo a la ocupación urbana en las
áreas de influencia o de amortiguamiento de unidades de conservación.
Los recursos del Sub-programa, fijados en US$ 1,1 millón para el periodo
2004 a 2008, provienen del RFT, administrado por el Banco Mundial.
En el ámbito del componente Unidades de Conservación, el Subprograma financió las etapas necesarias para la creación de 8 unidades de
conservación en la Región Sur del país, donde se destacan siete unidades
que protegen remanentes del Bosque Ombrófilo Mixto y campos asociados,
seis de ellas creadas entre 2005 y 2006 (mayores detalles en el ítem
3.2.2 – Incremento de las unidades de conservación entre 1997 y 2007).
En total, las siete áreas creadas corresponden a 138 810 hectáreas de
unidades de protección integral.
Además, en el ámbito del Sub-programa, en julio de 2007, había más de
10 unidades de conservación listas para ser creadas en varias regiones
cubiertas por el bioma Mata Atlántica y otras 12 áreas con estudios y otras
exigencias siendo cumplidas.
5.5.2.2 - Subprograma Proyectos Demostrativos (PDA)46
Creado en 1995 e iniciado al año siguiente, el PDA tiene como objetivo
poner a prueba las experiencias sobre la viabilidad de nuevos modelos de
preservación, conservación y utilización de los recursos naturales, buscando
la mejoría de la calidad de vida de las poblaciones locales. En su primera
fase (1995 a 2003), el Sub-programa invirtió en 194 proyectos (147 en la
Amazonia y 47 en la Mata Atlántica), ejecutados por organizaciones de la
sociedad civil y asociaciones de trabajadores o de poblaciones locales en las
áreas de recuperación de áreas degradadas, manejo de recursos forestales
y acuáticos y fomento de la conservación de la diversidad biológica.
Los datos de este ítem fueron proporcionados por el Núcleo Asesor de Planificación de la Mata
Atlántica, del Ministerio de Medio Ambiente.
46
116
La fase actualmente en curso tiene como finalidad la implementación
de proyectos que posibiliten la reducción del uso del fuego en el manejo
agrícola en la Amazonia, con 49 proyectos en ejecución; la consolidación
de grandes proyectos apoyados en la fase anterior, 12 de los cuales están
ubicados en la Mata Atlántica y 19 en la Amazonia; y, acciones dirigidas
para la conservación de la Mata Atlántica. Este último componente tiene
proyectos destinados a financiar estudios para la creación o ampliación
de 53 unidades de conservación, de las cuales 15 son RPPN, 26 son
unidades municipales y 12 federales y estaduales. Fueron también
destinados recursos para 11 planes de manejo y para proyectos destinados
a incrementar 8 corredores ecológicos en este bioma (MMA, 2007). El PDA
es ejecutado con el apoyo técnico y financiero de la cooperación alemana.
5.5.2.3 - Proyecto Integrado de Protección a las Poblaciones y Tierras
Indígenas de la Amazonia Legal (PPTAL)47
Componente del Programa Piloto destinado a ejecutar acciones de
protección de las áreas indígenas, el PPTAL encargó al FUNAI (órgano
indigenista federal) los recursos técnicos y financieros para que cumpliera
el dispositivo constitucional que determina que la Unión demarque las
tierras tradicionalmente ocupadas por los indios y proteja todos sus bienes.
El Proyecto tiene un presupuesto de US$ 21 millones, de los cuales ya
fueron ejecutados US$ 14,5 millones, US$ 10,4 millones del gobierno
de Alemania y US$ 1,89 millones del RFT, complementados por US$ 2,2
millones del gobierno brasileño.
Iniciado en 1996, el Proyecto innovó el proceso de reconocimiento oficial
de las tierras indígenas al integrar a la demarcación medidas destinadas a
fomentar el control y la fiscalización de los límites de las tierras beneficiadas.
Una de las medidas adoptadas fue adecuar el calendario de la demarcación
al modo de vida de los pueblos indígenas, de forma que, siempre que sea
posible, pudiesen participar de todas las etapas del proceso.
Como parte del proceso de fortalecimiento de las actividades de demarcación
y protección de las tierras indígenas, el Proyecto produjo estudios y manuales
técnicos, elaborados paralelamente a un esfuerzo de capacitación y de
mejoría técnica y operacional del órgano indigenista. Inicialmente aplicados
como experiencia piloto solamente para las tierras indígenas listadas por el
Proyecto, los resultados positivos de estas acciones están siendo aplicados
en la demarcación de las demás tierras indígenas. Al final de 2006, el
PPTAL contabilizaba 97 tierras indígenas demarcadas, con cerca de 38
millones de hectáreas protegidas en la Amazonia Legal.
Los datos de este ítem fueron extraídos del documento “Texto Informativo sobre el Proyecto
Integrado de Protección a la Poblaciones y Tierras Indígenas de la Amazonia Legal (PPTAL), brindado
al consultor por la coordinación del Proyecto en el ámbito del FUNAI, en julio de 2007.
47
117
5.5.2.4 – Proyectos Demostrativos de los Pueblos Indígenas (PDPI)
Inspirado en la experiencia del PDA, el PPDI fue formulado para atender
proyectos presentados por organizaciones de pueblos indígenas de la
Amazonia Legal cuyas tierras estén demarcadas que hayan sido declaradas
como indígenas como acto del Ministerio de Justicia. Iniciado en 2002, este
componente del Programa Piloto apoya proyectos dirigidos al monitoreo
de tierras indígenas, buscando asegurar la protección de las fronteras
de tierras ya demarcadas; en actividades económicas sostenibles, que
busquen la producción dirigida al mercado e iniciativas que diseminen los
conocimientos tradicionales sobre el manejo de los recursos indígenas; en el
rescate y en la valorización cultural, buscando estimular el mantenimiento
y la reproducción de prácticas y conocimientos indígenas (GTZ s/d).
El PDPI cuenta con US$ 11 millones para la implementación de los
proyectos aprobados, provenientes de donaciones de la cooperación
alemana, y complementados por una contrapartida de US$ 2 millones del
Ministerio de Medio Ambiente. La etapa de elaboración del componente
fue costeada por la cooperación japonesa, que invirtió US$ 500 mil. El
PDPI tiene, además, un componente destinado al fortalecimiento de las
organizaciones indígenas, apoyado por el Departamento para el Desarrollo
Internacional de Reino Unido (DFID) del valor de dos millones de libras
esterlinas48.
5.5.3 – Otros proyectos apoyados por la cooperación internacional
- Programa para el Desarrollo del Ecoturismo en la Amazonia Legal
(PROECOTUR): resultado de un acuerdo suscrito entre el gobierno brasileño
y el BID, el PROECOTUR tiene el objetivo de establecer condiciones
para que los nueve estados de la Amazonia Legal puedan administrar el
ecoturismo de forma responsable y eficiente. La fase 1 del Programa, que
está cerca de ser concluida, prevé inversiones de US$ 13,8 millones ( US$
11 millones en préstamos del Banco y US$ 2,8 millones de desembolsos
del Brasil) en la planificación estratégica de las inversiones a ser hechas en
la fase 2, calculados en US$ 200 millones.
- Proyecto de Conservación Efectiva y Uso Sostenible de los Manglares
en el Brasil en Áreas Protegidas: El llamado “GEF Mangue” tiene por
objetivo desarrollar una red de áreas protegidas por medio de mecanismos
políticos, financieros y reglamentarios; el manejo ecosistémico de la
pesca; la coordinación de los instrumentos de planificación territorial
con la gestión de las unidades de conservación y de la diseminación de
informaciones sobre los manglares. Se pretende perfeccionar, a largo plazo,
la conservación y uso sostenible de los 13 400 km2 de manglares del
país. El proyecto además prevé la creación de áreas de exclusión de pesca
como instrumento de la gestión pesquera. El Proyecto está presupuestado
en US$ 20 millones, de los cuales US$ 5 millones provienen del GEF
48
118
Informaciones extraídas de: http://www.socioambiental.org/pib/portugues/org/pdpi.shtm
y los restantes US$ 15 millones de fuentes gubernamentales brasileñas,
federales y estaduales y de ONGs.
- Proyecto Arrecifes Costeros: el proyecto tiene como uno de sus objetivos
brindar la base científica y la asistencia técnica para la elaboración del
plan de manejo del Área de Protección Ambiental Costa dos Corais, la
primera unidad de conservación federal a incluir arrecifes costeros y la
mayor unidad marina del país, con 423 563 hectárea situadas en el litoral
nordeste del Brasil. Ejecutado con recursos de donaciones del BID, del valor
del US$ 1750 millones para ocho años, el proyecto es el resultado de un
esfuerzo conjunto de instituciones gubernamentales, federales, estaduales
y municipales, incluyendo a la Universidad Federal de Pernambuco, que
está otorgando US$ 350 mil a título de contrapartida.
- Programa de Desarrollo del Turismo en el Nordeste (PRODETUR):
resultado una alianza entre el Banco del Nordeste del Brasil (banco de
desarrollo regional de la Región Nordeste) y el BID, el Programa tiene por
objetivo la mejoría de la calidad de vida de la población residente en las
áreas priorizadas por medio el estímulo a la cadena productiva del turismo,
del aumento de las recetas provenientes de las actividades turísticas y de la
capacitación gerencial para estados y municipios. Su primera etapa contó
con inversiones del orden de US$ 670 milhões.
- Proyecto Campaña de Conducta Consciente en Ambientes de Arrecifes:
su objetivo es esclarecer como los turistas pueden contribuir para la
conservación de los arrecifes al realizar actividades en estas áreas. El
material de divulgación está compuesto por material impreso y un video de
ocho minutos de duración, sobre la importancia de los corales y cuales son
los principios de conducta que deben ser seguidos al visitar estos ambientes.
Financiado principalmente por el Ministerio de Medio Ambiente, el proyecto
cuenta con recursos donados por la National Fish and Wild Foundation. La
fase I, ya concluida, invirtió US$ 58 mil, mientras que la fase II, tiene US$
126 mil reservados para inversiones.
- Proyecto Fortalecimiento de la capacidad institucional para la
consolidación de los Sítios Ramsar brasileños: tiene como objetivo construir
un plan de acción a partir de la visión de los gestores gubernamentales y no
gubernamentales, representantes de movimientos sociales y académicos.
Están siendo definidos blancos de conservación para cada área, identificadas
sus fuentes de impacto y establecidas las estrategias y acciones prioritarias.
El proyecto actualmente en desarrollo, es financiado por el Small Grants
Fund de la Convención de Ramsar, en un valor de 40 mil francos suizos,
con aportes complementarios del gobierno brasileño y de la TNC.
- Proyeto Ecoturismo en la Mata Atlántica: En 2005, el gobierno del Estado
de São Paulo obtuvo financiamiento de parte del BID para hacer viable el
“Proyecto de Desarrollo del Ecoturismo en la Región de la Mata Atlántica”,
presupuestado en US$ 15 millones (US$ 9 millones provenientes del
préstamo y US$ 6 millones de contrapartidas del gobierno estadual. El
119
Proyecto contempla inversiones en seis Parques Estaduales (Carlos Botelho,
Turístico do Alto Ribeira, Intervales, Ilha do Cardoso, Jacupiranga y de
Fuentes cartográficas y bibliográficas
Las fuentes bibliográficas abajo descritas están referenciadas entre paréntesis
a lo largo del documento; las otras fuentes utilizadas, descritas en las notas
al pie de página no constan en la lista publicada a continuación.
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Instituto Socioambiental, 2006. p.7
RICARDO, M. M. e LIMA, R. X. Metodologia e estratégia para o planejamento
de unidades de conservação. In Corredores Ecológicos: Experiências em
Planejamento e Implementação. Brasília: MMA/ SBF/ Programa Piloto para
a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil, 2007. p. 14-19
SILVA, Gilberto. Estudo sobre a Viabilidade na exploração de atividades
turísticas nas terras indígenas brasileiras. GT 179/PRES, de 20 de fevereiro
de 2006, Processo Funai nº 668/2006. Brasília: Funai, 2006
SOARES, M.C.C., BENSUSAN, N., FERREIRA NERO, P.S. Entorno de
Unidades de Conservação: estudo de experiências com UCs de Proteção
Integral. SOARES, M.C.C. (coord.). Rio de Janeiro: Funbio – Série Estudos
Funbio no 4, 2002. p. 13-14
UCP – Unidade de Coordenação do Programa Arpa. Estratégia de
Conservação e Investimentos do Programa Áreas Protegidas da Amazônia
(Arpa) & Plano Operativo Anual 2007. Brasília: MMA/SBF, 2006. p. 40
URBAN, T. Saudade do Matão: relembrando a história da conservação da
natureza no Brasil. Curitiba: Editora UFPR, Fundação Boticário de Proteção
à Natureza, Fundação MacArthur, 1988. 371 p.
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Siglas utilizadas en este documento
Arpa Programa Áreas Protegidas de la Amazonia
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CDB Convención sobre Diversidad Biológica
CI Conservación Internacional - Brasil
CNRPPN
Confederación Nacional de Reservas Particulares de
Patrimonio Natural
COIAB Coordinadora de la Organizaciones Indígenas de la Amazonia
Brasileña
CONABIO Consejo Nacional de Biodiversidad
CONAMA Consejo Nacional de Medio Ambiente
DAP/MMA Departamento de Áreas Protegidas del Ministerio de Medio
Ambiente
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación
FNMA
Fondo Nacional de Medio Ambiente
FUNBIO Fondo Brasileño para la Biodiversidad
FUNAI Fundación Nacional del Indio
GEF Fondo Global para el Medio Ambiente
GTI
Grupo de Trabajo Interministerial
IBAMA Instituto Brasileño de Medio Ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables
IBGE Instituto Brasileño de Geografía y Estadística
IEB
Instituto Internacional de Educación del Brasil
IIRSA
Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana
INCAPER
Instituto de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural
INCRA
Instituto Nacional de Colonización y de Reforma Agraria
INESC
Instituto de Estudios Socioeconómicos
IPAM Instituto de Investigación Ambiental de la Amazonia
ISA Instituto Socio-ambiental
UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
MMA Ministerio de Medio Ambiente
OTCA
Organización del Tratado de Cooperación Amazónica
PNAP Plan Estratégico Nacional de Áreas Protegidas
PCTUC
Programa de Consolidación Territorial de Unidades de
Conservación
RAPPAM
Evaluación Rápida y Priorización de la Gestión de Unidades
de Conservación
RFT
Fondo Fiduciario de Bosques Tropicales
RPPN Reserva Particular de Patrimonio Natural
SBF/MMA Secretaria de Biodiversidad y Bosques
SESC
Servicio Social de Comercio
SISNAMA Sistema Nacional de Medio Ambiente
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservación de la
Naturaleza
TNC The Nature Conservancy
UNESCO
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura
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Traducción para el español: Empório das Letras
Diagramación y producción gráfica: Ana Flora Caminha e Ângela Ester
Magalhães Duarte
Mapas: Renato Prado e Walda Veloso.
Fotos: André Stella, Carlos Terrana, Enrico Marone, Ferderico Genésio,
Glauco João Paulo Ribeiro Capobianco, Jefferson Rudy, José Sabino, Leo
Francini, Marcelo Neiva de Amorim, Maria Carolina Hazin, Miguel von
Beher, Sandra Magalhães, Wigold B. Schäffer.
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