O Processo de Planejamento Estratégico e a Estrutura Organizacional: impactos,
confluências e similaridades
Autoria: Dyogo Felype Neis, Maurício Fernandes Pereira
RESUMO
Este artigo tem por objetivo analisar a relação entre o processo de planejamento estratégico e
a estrutura organizacional na realidade de uma organização complexa: o Ministério Público de
Santa Catarina. A pesquisa se configura a partir da estratégia de pesquisa de estudo de caso
único e os dados foram coletados por meio dos seguintes instrumentos: pesquisa bibliográfica,
pesquisa documental, entrevista semi-estruturada e observação sistemática. A conclusão
destaca as confluências, os impactos e as similaridades existentes entre as fases de formulação
e de implementação do processo estratégico com os diversos elementos constituintes da
estrutura organizacional.
1 1. INTRODUÇÃO
Toda organização possui uma estratégia. Ela pode estar formalmente definida ou não,
pode ser incompleta e inconsistente, mas ela faz parte do ambiente organizacional
(HAMBRICK; FREDRICKSON, 2001; PEREIRA, 2010). Existem ao menos duas formas de
compreender o processo estratégico. Na primeira, a implementação da estratégia é
compreendida como a pós-formulação, isto é, o momento de mobilizar os recursos da
organização para colocar as estratégias planejadas em prática. Geralmente esta primeira forma
de execução configura-se em metodologias de processos deliberados, no qual o processo de
planejamento estratégico se inclui. Já na segunda, entende-se a implementação da estratégia
como um processo emergente que ocorre à medida que novos elementos surgem e são
incorporados no processo estratégico da organização (WHITTINGTON, 2002; VOLBERDA,
2004). A primeira forma é entendida como processo de formulação da estratégia e a segunda
como formação (BEPPLER; PEREIRA, 2013).
Não se pode ignorar a importância de ambas as formas, no entanto, nesta pesquisa
optou-se por aprofundar os estudos embasados na compreensão da implementação da
estratégia resultante de um referencial metodológico de planejamento estratégico. Dentre
vários estudos que abordam o tema, ressalta-se a Management Tools and trends 2013,
pesquisa realizada periodicamente há mais de vinte anos pela consultoria Bain & Company
que em 2013 mais uma vez concluiu que o processo de planejamento estratégico é uma das
ferramentas gerenciais mais utilizadas pelas empresas, além de ter o maior índice de
satisfação dentre as demais ferramentas (RIGBY; BILODEAU, 2013). Como qualquer
ferramenta organizacional, o processo de planejamento estratégico não é perfeito. Ele vem
recebendo uma série de críticas ao longo do tempo, dentre elas destaca-se a dificuldade na
implementação das estratégias justamente pela separação entre a formulação e a execução da
estratégia, prerrogativa que Mintzberg (1994) aponta com precisão.
Após a realização de pesquisas em base de dados de estudos científicos, identificouse que, comparado ao processo de formulação, há poucos estudos objetivando a
implementação das estratégias geradas a partir do processo de planejamento estratégico,
sobretudo no contexto brasileiro. Kich e Pereira (2011) contribuem com esta prerrogativa
quando afirmam que existe uma atenção maior, tanto pelos autores da área quanto pelos
executivos, na fase de formulação do processo de planejamento estratégico, negligenciando
sua implementação. Ainda, Jick (2001) concebe que desde o início da evolução dos estudos
sobre estratégia os pesquisadores focalizam o seu esforço em compreender a formulação, mas
esquecem que sem a execução plena das ações planejadas todo este esforço não gera qualquer
resultado prático. Assim, percebe-se que ainda existe um desequilíbrio entre a excessiva
atenção no processo de formulação de estratégias e uma relativa precariedade no processo de
implementação, tanto na literatura como na prática das organizações, questão esta que
compõe o foco da presente pesquisa.
As poucas pesquisas que focalizam a implementação das estratégias acentuam-se nos
últimos anos, o que demonstra que o interesse por parte dos pesquisadores em compreender
este processo é relativamente recente. Neste sentido, os estudos liderados por Beer e Eisenstat
(2000), Hrebiniak (2006), Brenes, Mena e Molina (2008), Galan e Sanchez-Bueno (2009),
Spee e Jarzabkowski (2009), Amitabh e Gupta (2010) e Kich e Pereira (2011) merecem
destaque. Em comum, estes pesquisadores identificaram que a implementação das estratégias
tanto impacta como é impactada por diversos fatores organizacionais, como é o caso da
estrutura que configura a organização.
Deste modo, entende-se que as estratégias formuladas a partir do processo de
planejamento estratégico precisam estar alinhadas com a estrutura organizacional para ser
efetivamente implementadas. Enquanto alguns autores afirmam que a estrutura segue a
2 estratégia (CHANDLER, 1962; HOMBURG; KROHMER; WORKMAN, 2004;
HREBINIAK, 2006), outros demonstram que a estrutura organizacional é quem define a
estratégia (HALL, 2004; CERTO; PETER, 2005). Existem, ainda, pesquisas que concluem
que a estrutura e a estratégia se influenciam de forma recíproca no ambiente organizacional
(BRENES; MENA; MOLINA, 2008; GALAN; SANCHEZ-BUENO, 2009; AMITABH;
GUPTA, 2010; KICH; PEREIRA, 2011).
A literatura indica que Chandler (1962) foi um dos pioneiros em estudar a relação
entre estratégia e estrutura. Sua prerrogativa que a estrutura segue a estratégia continua em
discussão mesmo após mais de cinco décadas, entretanto, os estudos mais recentes se
concentram na causalidade entre estratégia e estrutura e na forma como ocorrem estas
influências (GALAN; SANCHEZ-BUENO, 2009). Esta relação é ainda mais acentuada
quando as estratégias são geradas a partir do processo de planejamento estratégico, uma vez
que a própria ferramenta tende a restringir a flexibilidade dos processos internos, que é
justamente uma das críticas à ferramenta organizacional em questão (POISTER, 2010).
Neste sentido, vale ressaltar a célebre afirmação de Peter Drucker (1977, p. 555): “a
melhor das estruturas não será capaz de assegurar qualquer resultado ou desempenho, mas a
estrutura errada garante o mau desempenho”. Tendo em vista que a estrutura organizacional
corresponde à soma total das formas em que o trabalho é dividido em diversas tarefas e como
estas são coordenadas (MINTZBERG, 2008), a estrutura organizacional, assim como a
estratégia, deve estar adequada ao ambiente na qual ela está inserida (VOLBERDA, 1998).
Com o ambiente cada vez mais turbulento, é possível identificar o surgimento de
novas práticas de configurações nas organizações, como a composição de times, o
achatamento dos níveis na hierarquia, a utilização de multifuncionalidades dos funcionários e
o uso de tecnologias flexíveis. Entende-se que estas práticas sejam uma reação ao ambiente,
isto é, a flexibilidade surgiu a partir da necessidade das organizações se adaptarem a
ambientes dinâmicos e altamente competitivos (SUAREZ; CUSUMANO; FINE, 1995).
Assim, quanto mais dinâmico é o ambiente, mais orgânica deve ser a estrutura organizacional,
portanto, esta pode estar em um continuum entre mecânica e orgânica, que corresponde ao
potencial de flexibilidade estrutural que a organização possui (VOLBERDA, 1998;
MINTZBERG, 2008).
Diante do exposto, o questionamento a ser respondido pelo esforço de pesquisa é:
Como ocorre a relação entre o processo de planejamento estratégico e a estrutura
organizacional em uma organização complexa como o Ministério Público de Santa Catarina MPSC?
2. REFERENCIAL TEÓRICO
A discussão sobre a relação entre estratégia e estrutura está longe de chegar a um
consenso. A partir da obra Strategy and Structure de Alfred Chandler, primeira versão
publicada em 1962 e ainda bastante discutida na literatura da área, o autor profere que a
estratégia organizacional determina sua estrutura (GALAN; SANCHEZ-BUENO, 2009).
Chandler (1962) concebe que as companhias são administradas por meio da inércia, somente
alteram sua orientação ou estratégia quando são obrigadas por pressões competitivas. Afirma,
também, que o sucesso destas mudanças estratégicas depende diretamente das alterações
decisivas na estrutura organizacional. É neste contexto que o autor profere sua notável
afirmação: a estrutura segue a estratégia. Na época, esta tese comprovou-se após as alterações
estruturais advindas da competitividade do setor automobilístico, capitaneadas principalmente
pela linha de montagem da Ford e GM. A relação de causa e efeito entre estratégia e estrutura
é visível em organizações que adotam a estratégia de integração vertical, pois a partir do
3 momento que a companhia assume a responsabilidade em novas etapas do processo
produtivo, por exemplo, cria-se a exigência de adequação da sua estrutura organizacional.
Impulsionados por estas conclusões, percebe-se que o interesse pelo tema vem
aumentando ao longo dos anos. A relação entre estratégia e estrutura se mantém atuais,
mesmo após mais de cinco décadas de discussões, no entanto, compreende-se que os estudos
atuais se concentram em identificar qual constructo realmente influencia e qual é influenciado
e investigar como ocorrem estas influências (GALAN; SANCHEZ-BUENO, 2009).
Neste contexto, Homburg, Krohmer e Workman (2004) concordam com Chandler.
Conforme também exposto por Hrebiniak (2006), os autores descrevem que a partir de um
modelo sequencial as organizações decidem a estratégia e, posteriormente, analisam a forma
como irão adequar às definições organizacionais, dentre elas está a estrutura organizacional.
Em contrapartida, embasado na análise da relação entre estrutura, estratégia e
desempenho, Amitabh e Gupta (2010) afirmam que a estrutura é considerada um dos fatores
fundamentais para a implementação de uma estratégia de sucesso, principalmente porque o
desempenho é diretamente influenciado pela maneira como as atividades de uma organização
são estruturadas. Nesta mesma linha de raciocínio, a conclusão da pesquisa de Brenes, Mena e
Molina (2008) identifica que a implementação de uma estratégia bem sucedida está
diretamente relacionada ao alinhamento entre estratégia, estrutura e cultura organizacional.
Quanto aos elementos da estrutura que impactam no sucesso da execução da estratégia, os
pesquisadores destacam o potencial de descentralização, principalmente relacionado à
delegação da tomada de decisões a níveis hierárquicos inferiores, além da relação eficaz entre
os processos internos e os sistemas de trabalho.
Além disso, a estrutura foi identificada por Hussey (1996), por Hrebiniak (2006) e
por Pereira (2010) como um fator organizacional essencial para a implementação das
estratégias. Os autores concordam que a estrutura deve estar alinhada com a estratégia, além
de proporcionar a coordenação, o compartilhamento das informações e definir de forma clara
a responsabilidade de cada membro.
o que faz com que um processo de Planejamento Estratégico funcione é a cultura da
organização [...]; uma estrutura organizacional coerente com as características da
organização e do modelo do planejamento escolhido; as habilidades, os talentos e o
nível de conhecimento das pessoas que estão à frente do processo; uma liderança
forte e capaz o suficiente para estimular e influenciar no momento necessário; e
procedimentos e mecanismos eficientes e eficazes sempre com vista nos resultados
futuros (PEREIRA, 2010, p. 64).
Hall (2004) expõe que a partir do momento que a estrutura determina a distribuição
de poder, a divisão dos níveis hierárquicos, as relações dos processos internos e,
principalmente, a divisão do trabalho, é ela quem conduz a estratégia, justamente porque é a
estrutura que estabelece quem vai participar da formulação e implementação estratégica.
Enfatiza-se que em casos onde não haja a formalização da estratégia, esta relação é mais
acentuada, uma vez que as estratégias tendem a ser geradas por processos emergentes.
Não parece haver dúvidas que há uma relação bastante próxima entre estrutura e
estratégia. No entanto, percebe-se não haver consenso sobre o tema. Alguns pesquisadores
concebem que a estratégia transforma e determina a estrutura, enquanto outros proferem que a
estrutura concebe as diretrizes básicas da estratégia. Mas afinal, como as estratégias geradas a
partir do processo de planejamento influenciam ou são influenciadas pela estrutura
organizacional? Para responder esta questão, é necessário compreender o entendimento dos
agentes que discutem este tema na literatura.
Há mais de trinta anos, Ackoff (1982) afirmou que o processo de planejamento
estratégico impacta a estrutura organizacional a ponto de gerar a necessidade de
4 reorganização do sistema. Complementa, ainda, que aceitar as limitações da estrutura na
implementação do processo pode privar a organização a colher as principais vantagens deste
processo, dentre elas, a melhora das interações formais e informais, do processo de tomada de
decisão e da descentralização, principalmente devido ao aumento da autonomia e do
comprometimento a partir do momento que a organização possui um caminho claro a ser
percorrido.
Neste sentido, Hrebiniak (2006) também afirma que o processo de planejamento
estratégico impacta de forma direta a estrutura, haja vista que ele determina a
interdependência entre as diversas partes que compõe a organização, além de distinguir as
funções e indivíduos que devem atuar em um mesmo objetivo. Deste modo, a estratégia
define os métodos de coordenação e integração necessários para a realização das atividades,
que por sua vez, é característica básica da estrutura organizacional. De acordo com os
entrevistados da pesquisa do autor
a estrutura muitas vezes é estabelecida ou alterada pelos motivos errados. Os
esforços de planejamento ou replanejamento são mal orientados e, não raras vezes,
são frustrantes ou estão fadados ao insucesso. A integração ou coordenação de
diversas unidades estruturais é deficiente ou incompleta. A conexão com a estratégia
durante as alterações na estrutura não é muito clara ou, muitas vezes, é simplesmente
inexistente (HREBINIAK, 2006, p. 115).
O que demonstra a relevância da coordenação e integração das diversas unidades,
justamente onde o processo de planejamento estratégico é capaz de contribuir. Neste contexto,
os estudos de Spee e Jarzabkowski (2009) comprovaram que a implementação do processo de
planejamento estratégico consegue relacionar as diversas unidades da organização. A
interligação impulsionada pelo processo de planejamento estratégico é de suma importância
para facilitar as interações sociais de uma companhia, que por sua vez tem o poder de facilitar
a prática e a execução das estratégias. Sabe-se que para a execução bem sucedida da estratégia
é necessário que ela seja reconhecida e legitimada pelos diversos membros e grupos de
interesses que compõe a organização, sendo que por meio destas interações é possível até
mesmo perpassar as fronteiras dos departamentos ou unidades, através da distribuição do
poder hierárquico e da divisão das tarefas e unidades.
Em contrapartida, Hall (2004) defende que a estrutura organizacional é quem define
a estratégia. O autor contraria a concepção da perspectiva clássica proposta por Whittington
(2002) a partir do entendimento que, na maioria dos casos, os indivíduos que participam do
processo de planejamento estratégico compõem a alta cúpula administrativa da organização.
Assim, os indivíduos que estão no poder a partir da configuração da estrutura são quem
formulam as estratégias. Neste caso, é importante enfatizar as possíveis formas de compor a
equipe de formulação estratégica de acordo com a metodologia de Pereira (2010), a saber:
top-down, botton-up e misto. Entende-se que principalmente na primeira forma de compor a
equipe, a concepção de Hall (2004) faz todo o sentido. Partindo do princípio que a estrutura
determina os níveis hierárquicos, o nível de tomada de decisão e onde e quais as atividades
estratégicas são exercidas, a estrutura impacta diretamente nas estratégias organizacionais.
Certo e Peter (2005) concebem que qualquer alteração na estrutura de uma
organização gera impactos na estratégia. Deste modo, torna-se necessário reconhecer o
provável impacto da estrutura na execução da estratégia. Concordando com a concepção de
Hall (2004), os autores afirmam também que a definição dos responsáveis por ações
estratégicas e até mesmo a definição da equipe de acompanhamento é pautada na estrutura.
Entretanto, Certo e Peter (2005) discordam de uma das questões levantadas por Hall (2004)
quando defendem a criação de uma Unidade Estratégica de Negócio no momento da
implementação do processo de planejamento estratégico, o que configura mais uma influência
5 da estratégia na estrutura. Por um lado, esta unidade pode contribuir para o processo de
implementação estratégica, principalmente coordenando e integrando as diversas unidades
relacionadas a cada ação estratégica. Por outro, a partir do momento que esta nova unidade
insere mais um nível hierárquico, pode limitar a agilidade do fluxo de tomada de decisões e
atrasar o processo de implementação estratégica, sobretudo devido à centralização do
processo de tomada de decisão.
Sobre esta questão, vale ressaltar que Pereira (2010) sugere a composição da Equipe
de Acompanhamento e Controle. O autor defende que esta equipe deve ser constituída por
funcionários que tenham participado ativamente da fase de formulação estratégica e que
tenham representantes de todos os níveis organizacionais. Logo, a responsabilidade é dividida
por todos, aumentando a motivação, a participação e a autonomia de todos os componentes
desta equipe. A prerrogativa de Pereira (2010) é similar aos resultados da pesquisa de Beer e
Eisenstat (2000), que identificaram seis fatores que interferem diretamente no insucesso da
implementação das estratégias advindas do processo de planejamento estratégico. Dentre estes
fatores, encontra-se o estilo gerencial top-down, a falta de desenvolvimento das habilidades
dos níveis hierárquicos inferiores e a inadequada coordenação entre as funções, unidades e
divisões da organização.
No que diz respeito à relação entre o processo de planejamento estratégico, vale
destacar, ainda, a pesquisa de Kich e Pereira (2011). Os autores concluíram que a estrutura
influenciou o processo de planejamento estratégico, uma vez que grande parte das decisões é
tomada pelos indivíduos que compõe a alta administração, assim como foi influenciada, tendo
em vista a criação de um departamento que é responsável exclusivamente para as questões
estratégicas da organização. Ademais, o processo aumentou a integração entre os setores,
principalmente devido à busca dos mesmos objetivos. Portanto, percebe-se uma relação
concomitante entre estratégia e estrutura.
Diante do exposto, conclui-se que existe uma relação constante e recíproca entre
estratégia e estrutura organizacional. Em determinados casos, a estrutura modela a estratégia,
em outros a estratégia determina a estrutura da organização. No entanto, são poucos os
estudos que analisam profundamente em quais elementos existe esta relação de causa-efeito
ou de influência. Esta pesquisa visa justamente abordar esta lacuna, aprofundando os estudos
sobre a formulação e, principalmente, a implementação das estratégias geradas pelo processo
de planejamento estratégico e a sua relação com os elementos que compõe a estrutura
organizacional. Para compreender como ocorre essa relação, torna-se fundamental a utilização
de procedimentos metodológicos, sendo este o conteúdo do próximo capítulo.
3. PROCESSO METODOLÓGICO
Para a realização desta pesquisa optou-se por seguir a estratégia de pesquisa de
estudo de caso devido ao próprio caráter do objetivo. O esforço de pesquisa seguiu as
prerrogativas de Yin (2009), o qual afirma que para desenvolver um estudo de caso
consistente é necessário seguir cinco etapas: delineamento da pesquisa; desenho da pesquisa;
preparação e coleta dos dados; análise dos casos e entre os casos; e elaboração dos relatórios.
Ainda que não esteja por tópicos, as principais atividades desenvolvidas em cada etapa estão
detalhadas no decorrer deste capítulo.
Com base no referencial teórico foram desenvolvidas as categorias de análise que
embasaram a coleta e análise dos dados. Estas categorias são divididas em dois constructos:
processo de planejamento estratégico e estrutura. As categorias de análise do primeiro
constructo estão embasadas no referencial metodológico de Pereira (2010) e dizem respeito à
fase de formulação e à fase de implementação do processo de planejamento estratégico. Já o
segundo constructo fundamenta-se no referencial metodológico de Volberda (1998) e refere6 se a três subdimensões e seus respectivos indicadores, a citar: forma organizacional básica;
sistema de planejamento e controle; e processos de regulação. A definição por estes
referenciais ampara-se no entendimento da consistência com a realidade de ambos e na sua
capacidade de investigação.
Para corresponder à validade externa, confiabilidade e validade do constructo (YIN,
2009; GERRING; MCDERMOTT, 2010), elaborou-se as proposições norteadoras do estudo
de caso com base em Brenes, Mena e Molina (2008), Galaz Sanchez-Bueno (2009), Amitabh
e Gupta (2010) e Kich e Pereira (2011), a saber: (1) a formulação do processo de
planejamento estratégico influencia e é influenciada pelos elementos que constituem a
estrutura organizacional; (2) a implementação do processo de planejamento estratégico
influencia e é influenciada pelos elementos que constituem a estrutura organizacional.
Após a definição das proposições da pesquisa, definiu-se o caso a ser analisado, que
seguiu uma premissa básica: estar em fase de implementação do processo de planejamento
estratégico. Tendo em vista os objetivos da pesquisa, este foi o ponto de partida para a
definição do caso, pois o outro constructo de pesquisa é um fator que compõe o ambiente de
qualquer organização, ainda que possa não estar formalmente definido. Ademais, a opção pelo
MPSC ganha ainda mais consistência considerando a complexidade da estrutura
organizacional da Instituição.
Logo, desenvolveu-se o protocolo de pesquisa que orientou os pesquisadores na
coleta de dados a partir do prévio esclarecimento das premissas gerais que deveriam ser
seguidas no trabalho de campo, como de fato ocorreu. Além dos instrumentos de coleta de
dados, este protocolo determina as regras e procedimentos seguidos antes, durante e depois da
coleta (YIN, 2009). A pesquisa teve como principal fonte a entrevista semi-estruturada, além
da utilização da pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e observação sistemática. Entre
os documentos e registros do MPSC analisados, destaca-se: Guia do Ministério Público de
Santa Catarina; Organograma; Lei Orgânica Nacional do Ministério Público nº 8.625;
Planejamento Estratégico MP 2000; Planejamento Estratégico do Ministério Público de Santa
Catarina 2004-2009; Planejamento Estratégico MPSC 2012-2022; Relatórios de
acompanhamento da formulação do Planejamento Estratégico MPSC 2012-2022; Plano Geral
de Atuação 2013; Relatório de Gestão Institucional 2012; Pesquisa – Percepção da população
catarinense sobre o Ministério Público de Santa Catarina; Site do MPSC; Site do Ministério
Público Federal.
Posterior à pesquisa bibliográfica e documental, realizou-se as entrevistas com os
sujeitos de pesquisa, que foram definidos de forma intencional levando em consideração o
objetivo da pesquisa. A ótica da coalizão dominante formal foi entendida a partir das
entrevistas com o Procurador-Geral de Justiça, com o Subprocurador-Geral de Justiça Para
Assuntos Administrativos, com o Secretário-Geral do Ministério Público, com o
Coordenador-Geral dos Centros de Apoio Operacional e com a Coorregedora-Geral do
Ministério Público. As premissas vinculadas aos servidores teve como base as entrevistas com
o Coordenador-Geral Administrativo, com a Coordenadora de Planejamento e com o Gerente
de Informações e Projetos. Ouviu-se, também, um Promotor de Justiça e um Procurador de
Justiça que atualmente exercem o papel de execução do MPSC.
A pesquisa também contou com a utilização da observação sistemática na coleta de
dados primários, utilizada basicamente na participação, como ouvinte, em reuniões da
Comissão de Planejamento Estratégico. Apesar de não participar das discussões, constatou
determinados comportamentos ou condições do ambiente que contribuíram para o estudo.
A coleta de dados em base de dados diferentes e com indivíduos de distintos níveis
hierárquicos foi importante para o alcance dos critérios de validade do constructo (YIN, 2009;
GERRING; MCDERMOTT, 2010), principalmente em decorrência da triangulação dos dados
(AMIS; SILK, 2008; YIN, 2009).
7 Após a transcrição das entrevistas e análise dos dados, buscou-se identificar os
trechos ou imagens que estivesse relacionado com as categorias de análise em toda a base de
dados do estudo de caso (BARDIN, 1977). Portanto, iniciou-se o processo de análise de
conteúdo utilizando como apoio o software Atlas.ti, que foi utilizado como uma forma
complementar para aperfeiçoar a análise dos dados. Este processo possibilitou o
desenvolvimento de oitenta e oito categorias de análise e mais de quatrocentos e quarenta
citações, que juntas auxiliam no entendimento da relação entre o processo de planejamento
estratégico e a estrutura organizacional.
Vale destacar que para analisar a relação entre os dois constructos foi necessário
compreender com profundidade o processo estratégico desenvolvido no MPSC e a estrutura
organizacional da Instituição. Após este entendimento foi possível identificar como a fase de
formulação e a fase de implementação do processo influenciou ou foi influenciada pelos
indicadores que constituem a estrutura organizacional, conteúdo que será apresentado no
próximo capítulo.
4. ANÁLISE DOS DADOS
Não parece haver dúvidas que a estrutura de alguma forma interfere na estratégia e
vice-versa (BRENES; MENA; MOLINA, 2008; GALAN; SANCHEZ-BUENO, 2009;
AMITABH; GUPTA, 2010; KICH; PEREIRA, 2011), mas afinal, quais elementos da
estrutura organizacional são influenciados e quais influenciam o processo estratégico? Nesta
pesquisa busca-se responder este questionamento a partir do entendimento que o processo de
planejamento estratégico é dividido em dois momentos: a fase de formular as estratégias e a
fase de implementá-las (PEREIRA, 2010). E a estrutura organizacional é constituída por uma
série de indicadores amplamente discutidos na literatura (MINTZBERG; QUINN, 2001;
GHOSHAL; GRATTON, 2002; HALL, 2004; MINTZBERG, 2008) e que compõem as três
subdimensões concebidas por Volberda (1998), a saber:
a) forma organizacional básica: agrupamento, níveis hierárquicos e funcionalização;
b) sistema de planejamento e controle: regulação de objetivos e definição de
prioridades, programação interna de planejamento e controle de progresso e
avaliação;
c) processos de regulação: da tarefa (amplitude, profundidade e intercambialidade),
do comportamento (padronização, formalização e treinamento e educação), de
ajustes mútuos (dispositivos de contatos e descentralização horizontal) e da
tomada de decisão (delegação e participação).
O MPSC formulou seu processo de planejamento estratégico em 2012 e está no
esforço de implementá-lo. Um consultor externo conduziu a fase de formulação e a maioria
das atividades realizadas nesta etapa segue o que é exposto na literatura, como a definição dos
valores (SCOTT; JAFFE; TOBE, 1993; PEREIRA, 2010), a missão, a visão (COLLIS;
PORRAS, 1996), a análise do ambiente interno, dos stakeholders e do ambiente externo
(ALMEIDA, 2003; PEREIRA, 2010), o desenvolvimento da Matriz FOFA (PEREIRA,
2010), o desenvolvimento das questões estratégicas, estratégias e ações estratégicas e a
sensibilização que perpassa todo este processo (DYE; SIBONY, 2007; PEREIRA, 2010).
Já a implementação do processo de planejamento estratégico está sendo realizada
pela própria equipe administrativa do MPSC. Em síntese, o acompanhamento e controle
destas estratégias ocorrem com auxílio do Balanced ScoreCard, que segue a mesma lógica
das estratégias formuladas, ou seja, cada objetivo estratégico é desdobrado em programas,
projetos e ações. Em grande parte dos casos, cada programa ou projeto possui um indicador e
as ações relacionadas a estes programas ou projetos possuem cronogramas de execução. Estes
dados são avaliados periodicamente pela Comissão de Planejamento Estratégico. Sensibilizar
8 os servidores e principalmente os membros é um dos principais desafios do Planejamento
Estratégico MPSC 2012-2022. A falta de compromisso dos membros com o processo
estratégico, sobretudo em decorrência da independência funcional, foi um dos achados de
pesquisa que merece destaque. Esta prerrogativa legal concebe aos Promotores e Procuradores
de Justiça autonomia para atuar nas suas atividades de execução judiciais. Entretanto, vale
destacar que mesmo com este desafio, a Instituição vem trabalhando na implementação do
processo e conseguindo resultados positivos.
Para analisar a estrutura organizacional do MPSC utilizou-se o referencial
metodológico de Volberda (1998). Todos os indicadores que compõem as subdimensões
concebidas pelo autor foram empregados para analisá-la. A independência funcional também
influencia os elementos da estrutura organizacional e a torna ainda mais complexa.
Justamente diante deste cenário, a avaliação da estrutura organizacional da Instituição ocorreu
distinguindo a atividade fim e a atividade meio. A atividade fim se refere à própria execução e
está a cargo dos Promotores e Procuradores de Justiça, enquanto a atividade meio diz respeito
às tarefas que não estão necessariamente relacionadas às questões jurídicas.
A estrutura organizacional da atividade fim do MPSC possui predominantemente
alto potencial de flexibilidade, sendo que o agrupamento por mercado alvo, a regulação de
objetivos e definição de prioridades rudimentar, a alta amplitude da tarefa, a complexa
profundidade da tarefa, a alta intercambialidade, a baixa formalização do comportamento, o
treinamento e educação artífice, a forma natural dos dispositivos de contatos, a alta
descentralização horizontal e a alta participação na tomada de decisão indicam o organicismo
da estrutura organizacional correspondente à atividade fim. Por outro lado, a estrutura
organizacional relacionada à atividade meio possui características basicamente mecânica. O
agrupamento funcional, a quantidade de níveis hierárquicos, a alta funcionalização, o
detalhamento da programação interna de planejamento, a deliberação do controle de
progresso e avaliação, a estreita amplitude e profundidade da tarefa, a alta padronização do
comportamento, a baixa descentralização horizontal e a baixa delegação na tomada de decisão
são indícios do baixo potencial de flexibilidade estrutural da Instituição no que se refere à
atividade meio (VOLBERDA, 1998; HALL, 2004; MINTZBERG, 2008).
Amparado neste entendimento, avaliou-se a relação entre as fases de formulação e
implementação do processo de planejamento estratégico com os elementos que compõem a
estrutura organizacional. Assim, a análise se apresenta em três seções: formulação e
implementação versus forma organizacional básica; formulação e implementação versus
sistema de planejamento e controle; e formulação e implementação versus processos de
regulação.
4.1 Formulação e implementação versus forma organizacional básica
Se por um lado o caso do MPSC demonstra não haver muita proximidade entre a
formulação do planejamento estratégico e o agrupamento da forma organizacional básica, por
outro é possível identificar que os níveis hierárquicos interferem diretamente nesta fase.
Inicialmente, o processo é impactado pelos níveis hierárquicos principalmente em decorrência
do processo ser desenvolvido com base em uma estrutura já existente (HALL, 2004). Além
disto, como o próprio nível hierárquico define a maior coalizão dominante formal, que é
justamente quem decide desenvolver o processo de planejamento estratégico ou não, esta
relação torna-se ainda mais evidente (PEREIRA, 2010). Ainda, considerando que a
formulação do processo pode envolver todos os funcionários da organização ou distinguir
aqueles que participam com base nos níveis hierárquicos, dependendo logicamente da forma
de compor a equipe, e isto passa consequentemente pela definição da coalizão dominante
9 formal, constata-se que a tendência é que os níveis hierárquicos da estrutura organizacional
influenciem diretamente a fase de formulação (HALL, 2004; KICH; PEREIRA, 2011).
A fase de formulação também é impactada pela funcionalização da forma
organizacional básica, sendo que alguns achados de pesquisa merecem destaque. A principal
apuração desta relação parte do princípio que a formulação do processo de planejamento
estratégico pode ser impactada na medida em que os participantes do processo se preocupem
mais com a sua função específica ou sua própria área do que com a organização de forma
global, o que Ranson, Hinings e Greenwood (1980) reconhecem como departamentalização.
A possibilidade desta influência ocorre também devido à formulação ser realizada a partir de
uma estrutura organizacional que estabelece as diretrizes organizacionais. Principalmente em
organizações caracterizadas pela alta funcionalização da forma organizacional básica, como é
o caso do MPSC, o processo de planejamento estratégico tende a contribuir de forma mais
aparente, haja vista que o processo possibilita que as diretrizes estratégicas sejam formuladas
com a participação de todas as áreas e funções e, consequentemente, amplia a ótica
organizacional em detrimento à departamental.
Assim, até aqui a relação entre os elementos que compõem a forma organizacional
básica e a fase de formulação do processo de planejamento estratégico é basicamente de causa
e efeito. Mas esta lógica se inverte quando se aborda a fase de implementação, sobretudo
porque a formulação objetiva compreender o ambiente interno e externo da organização e
definir as diretrizes estratégicas, mas estas definições geralmente só serão colocadas em
prática no decorrer da fase de implementação (HREBINIAK, 2006; PEREIRA, 2010). Neste
contexto, a implementação impacta todos os elementos da forma organizacional básica.
Inicialmente, a implementação impacta o agrupamento a partir do momento que as
áreas começam a trabalhar de forma conjunta e em parceria na busca de um objetivo
organizacional mais amplo que os objetivos da sua própria área, ou seja, o processo de
planejamento estratégico une os setores (KICH; PEREIRA, 2011). Este fenômeno tende a
alterar o agrupamento da Instituição, pois a divisão pode extrapolar a forma funcional e
impulsionar o agrupamento focalizado em um produto ou até mesmo mercado alvo, o que
configura maior potencial de flexibilidade. Ademais, as alterações da estrutura organizacional
decorrentes do processo tendem a impactar indiretamente no agrupamento, uma vez que este
elemento está diretamente relacionado com os níveis hierárquicos e com a funcionalização da
organização.
Já no que diz respeito à relação entre a fase de implementação e os níveis
hierárquicos, constata-se a existência de uma relação recíproca. Por um lado a implementação
do processo de planejamento estratégico impulsiona ajustes na estrutura organizacional, que
podem ser caracterizadas pela formação de novos cargos, departamentos, órgãos, setores e até
mesmo a exclusão ou alteração de estruturas internas. Por outro, os níveis hierárquicos
também impactam a fase de implementação a partir do momento que estas mudanças sejam
inviáveis e acabam por limitar a execução de uma determinada ação estratégica. Além disto,
conforme identificado no estudo de caso de Kich e Pereira (2011), o empenho pela
implementação do processo começa pela maior coalizão dominante formal da organização e
são justamente os níveis hierárquicos que formalizam a figura do chefe da Instituição.
A fase de implementação interfere no funcionamento da forma organizacional básica
na medida em que o processo de planejamento estratégico indica as alterações na estrutura
organizacional, sendo que o funcionamento é dependente, mesmo que indiretamente, dos
níveis hierárquicos, uma vez que quanto maior a quantidade de níveis hierárquicos e
departamentos laterais, maior tende a ser o nível de funcionalização da estrutura
(VOLBERDA, 1998). Ainda, a partir do momento que as áreas se unem na busca de um
objetivo, em decorrência do processo, a funcionalização tende a ter maior potencial de
flexibilidade, o que denota que a implementação influencia na funcionalização.
10 Portanto, a fase de formulação do processo de planejamento estratégico é impactada
pelos elementos da forma organizacional básica, enquanto a implementação basicamente
impacta o agrupamento, os níveis hierárquicos e a funcionalização da organização.
4.2 Formulação e implementação versus sistema de planejamento e controle
Os indicadores desta subdimensão são tão próximos às fases de formulação e
implementação do processo de planejamento estratégico que em alguns momentos ambos os
constructos praticamente se unem em um único entendimento, pois determinados indicadores
visam justamente avaliar como os objetivos organizacionais são definidos e acompanhados, o
que corresponde respectivamente às fases de formulação e implementação do processo.
A regulação de objetivos e definição de prioridades possui forte aproximação com a
fase de formulação do processo de planejamento estratégico, pois se sabe que a definição dos
objetivos no MPSC ocorre justamente por meio deste processo. Inclusive, o Code
Cooccurrence Table, relatório gerado pelo Atlas.ti a partir dos dados da pesquisa, demonstra
que na maioria das vezes que os sujeitos de pesquisa abordaram a categoria de análise
“Formulação”, relataram também a categoria de análise “Regulação de Objetivos e definição
de prioridades”, o que denota a similaridade entre estes dois elementos.
Além disto, a programação interna de planejamento no caso da Instituição é
decorrente do Planejamento Estratégico MPSC 2012-2022, principalmente devido este
processo desdobrar os objetivos estratégicos em iniciativas estratégicas, que por sua vez são
detalhadas em programas e projetos, que podem ser ainda especificados em ações
estratégicas. Este elemento do sistema de planejamento e controle se relaciona tanto com a
fase de formulação quando com a fase de implementação. No que diz respeito à formulação, a
relação ocorre por meio da definição de como acontecerá todo este desdobramento. Já em
relação à implementação, a programação interna de planejamento se configura a partir da
execução propriamente dita dos objetivos, iniciativas e ações estratégicas.
Assim como a regulação de objetivos e definição de prioridades se associa com a
fase de formulação, o controle de progresso e avaliação se relaciona com a implementação do
processo, como também indica o relatório Code Cooccurrence Table. Em organizações que
utilizam o processo de planejamento estratégico, como é o caso do MPSC, é comum que o
controle e a avaliação decorram do acompanhamento da execução das ações formuladas neste
processo. Portanto, percebe-se que não há uma relação de causa e efeito, mas, sim, certa
similaridade.
Inclusive, a tendência é que esta aproximação remeta a conclusão que a relação entre
a estrutura organizacional e a estratégia, no seu sentido mais amplo, realmente seja recíproca,
tanto é que o próprio referencial metodológico de Volberda (1998) engloba a fase de
formulação e implementação das estratégias organizacionais. Neste sentido, nos casos em que
a estratégia decorra de um processo deliberado de análise, o sistema de planejamento e
controle tende a ser considerado elaborado. Em contrapartida, em organizações que utilizam o
processo estratégico emergente para formar suas estratégias a tendência é que esta
subdimensão seja analisada a partir do caráter rudimentar.
4.3 Formulação e implementação versus processos de regulação
Diferentemente da relação entre a fase de formulação e a forma organizacional
básica, esta fase do processo de planejamento estratégico interfere diretamente nos processos
de regulação que compõe a estrutura organizacional. Especialmente no que diz respeito à
regulação de ajustes mútuos e tomada de decisão esta fase mais impacta do que é impactada.
11 Constata-se que a regulação de ajustes mútuos é influenciada pela formulação do
processo de planejamento estratégico a partir do momento que este processo possibilita que
todos os funcionários participem da formulação das diretrizes estratégicas, independente da
área de atuação, função ou nível hierárquico. Esta discussão tende a aumentar a comunicação
informal entre os funcionários e descentralizar as atividades dos departamentos, o que
aumenta o potencial de flexibilidade dos dispositivos de contato e da descentralização
horizontal.
Também em decorrência da participação de todos os funcionários, a delegação e a
participação no processo de tomada de decisão aumentam no decorrer da fase de formulação.
Oportuno destacar, ainda, que como a própria estrutura organizacional define a coalizão
dominante formal, ela acaba interferindo neste processo, haja vista que é ela que delineia as
características básicas do processo de planejamento estratégico, dentre elas a forma de
compor a equipe de formulação.
Já no que diz respeito à implementação do processo, percebe-se que neste momento a
tendência é que os processos de regulação sejam ainda mais impactados. Por exemplo, a
implementação impacta na regulação de tarefas na medida em que a estrutura formal da
organização tende a ser alterada pelo processo de planejamento estratégico, seja através da
criação de novos cargos ou até mesmo pela alteração do funcionamento de determinados
departamentos. Assim como a funcionalização da forma organizacional básica é afetada, a
amplitude e a profundidade das tarefas são indiretamente alteradas a partir dos ajustes no
organograma.
Em contrapartida, em relação aos treinamentos e educação, a implementação tanto
impacta como é impactada. A tendência é que o processo de planejamento estratégico interfira
nesta questão quando os treinamentos começam a ser realizados com base nos objetivos
formulados, como pôde ser observado na realidade do MPSC. Contudo, a implementação
passa a ser impactada a partir do momento que o conhecimento adquirido pelos funcionários
através destes cursos passa a contribuir justamente para o alcance dos objetivos estratégicos e
até mesmo no aperfeiçoamento do próprio processo de planejamento estratégico, inclusive no
que se refere às devidas mudanças na cultura organizacional (BEPPLER; PEREIRA, 2013).
A implementação também impacta na regulação de tomada de decisão,
especialmente a partir do momento que a participação e a delegação dos funcionários
aumentam em decorrência da execução das ações estratégicas previamente formuladas. Na
realidade do MPSC, a delegação torna-se mais difícil devido a legalidade do poder que o
cargo de Procurador-Geral de Justiça possui. Entretanto, constata-se que as alterações na
estrutura decorridas do processo de planejamento estratégico tendem a alterar a delegação e a
participação no processo de tomada de decisão, como foi o caso da criação da CoordenadoriaGeral dos Centros de Apoio Operacional e da Subprocuradoria-Geral de Justiça para Assuntos
Administrativos. Esta decisão aumentou a participação no processo de tomada de decisão,
apesar de legalmente não poder substituir o Procurador-Geral de Justiça nas decisões que se
referem exclusivamente ao cargo do Chefe da Instituição. Ademais, a abertura à participação
e delegação no processo de tomada de decisão depende do perfil do líder, portanto,
considerando que é a estrutura organizacional que determina a maior coalizão dominante
formal, logicamente que toda esta regulação é impactada por este constructo.
A Figura 1 sintetiza as relações supracitadas. As relações destacadas em vermelho
expressam que a relação é de impacto unilateral, em azul que há uma relação recíproca e em
verde que existe forte correlação entre as duas unidades.
12 Figura 1 – Fases do processo de planejamento estratégico versus elementos da estrutura organizacional
Fonte: Elaborado pelos autores (2014).
Portanto, percebe-se que as fases de formulação e implementação do processo de
planejamento estratégico possuem diversos modos de relação com os elementos constituintes
da estrutura organizacional. As linhas destacadas pela cor azul demonstram as similaridades
relacionais, as verdes indicam as confluências e as vermelhas evidenciam os impactos
unilaterais e recíprocos.
5 CONCLUSÃO
Esta pesquisa visou avaliar a relação entre o processo de planejamento estratégico e a
estrutura organizacional. Após o entendimento do processo estratégico e da estrutura
organizacional do MPSC, identificou-se como as fases de formulação e implementação do
processo de planejamento estratégico influenciam e são influenciadas pelos elementos que
constituem a estrutura organizacional na realidade do MPSC. Para alcançar este objetivo,
optou-se pela estratégia de pesquisa de estudo de caso, que foi delineada a partir do
referencial metodológico de Yin (2009).
A partir da identificação das relações entre os elementos da estrutura organizacional
e as fases do processo de planejamento estratégico, conclui-se que as duas proposições se
confirmaram. A Proposição 1 concebia que a formulação do processo de planejamento
estratégico influencia e é influenciada pelos elementos que constituem a estrutura
organizacional, enquanto a Proposição 2 considerava que a implementação do processo de
planejamento estratégico influencia e é influenciada pelos elementos que constituem a
estrutura organizacional.
Alguns elementos da estrutura organizacional impactam as fases do processo, outros
são impactados. Alguns interferem mais, outros menos. Alguns possuem relações recíprocas,
enquanto outros são tão próximos que, inclusive, podem ser entendidos como similares.
Entretanto, em um contexto mais amplo, constatou-se que as fases do processo de
13 planejamento estratégico influenciam e são influenciados pelos elementos da estrutura
organizacional, o que corrobora com as conclusões das pesquisas de Brenes, Mena e Molina
(2008), Galan e Sanchez-Bueno (2009), Amitabh e Gupta (2010) e Kich e Pereira (2011).
Portanto, o presente estudo aprofundou a ótica de análise da relação entre a estrutura
organizacional e a estratégia, mais especificamente a partir do processo de planejamento
estratégico. Como a principal limitação desta pesquisa diz respeito à impossibilidade de
generalização do caso para as demais organizações por se tratar de um estudo de caso em
profundidade, recomenda-se o desenvolvimento de outras pesquisas em organizações que
também estão em fase de implementação do processo, buscando observar similaridades ou
discrepâncias da relação entre os dois constructos.
Além disto, recomenda-se analisar outros fatores organizacionais capazes de
influenciar a implementação do processo de planejamento estratégico. Sabe-se que a pesquisa
de Kich e Pereira (2011) identificou que a implementação do processo é influenciada por
quatro fatores organizacionais, a saber: estrutura, cultura, comunicação e liderança. Em
decorrência desta pesquisa, Beppler e Pereira (2013) se aprofundaram na temática cultura e
estratégia, enquanto a presente pesquisa avaliou em profundidade o fator estrutura
organizacional. Deste modo, sugere-se explorar os detalhes da relação entre o processo de
planejamento estratégico com a comunicação e a liderança, além de demais fatores
organizacionais que possam dificultar ou facilitar a implementação do planejamento
estratégico, como a inovação.
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