GOVERNANÇA DA SOCIEDADE NO CONSELHO DE DEFESA SOCIAL DE
MINAS GERAIS: potencialidades de aprimoramento da democracia participativa e da
conexão entre políticas de defesa social com as de desenvolvimento econômico e social
Gilberto Protásio1
Silvia Listgarten2
Este artigo propõe o uso em Minas Gerais, de cinco indicadores componentes de um
tipo ideal de gestão de longo prazo em redes encarregadas da segurança pública,
aprovados por uma banca de monografia na Fundação João Pinheiro, em 2009, para uso
na gestão interorganizacional de longo prazo nos diversos entes federativos brasileiros.
Na referida pesquisa ficou demonstrado que tais entes podem ser agrupados como
“unidades significativas”, para os fins de aplicação do referido tipo ideal. Sua aplicação
em Minas Gerais é cogitada neste artigo para a rede de organizações encarregadas da
defesa social. Nesse Estado brasileiro, a democracia participativa está institucionalizada
mediante a governança social, em uma organização homônima do Terceiro Setor, que
visa instrumentalizar a participação da Sociedade nos diversos conselhos de políticas
públicas, e há uma rotina de realização de pesquisas de campo da Secretaria de Estado
de Defesa Social, para medir anualmente o Índice de Qualidade de Vida (IQVS). O
artigo explora essas duas peculiaridades mineiras, demonstrando que as podem servir
para a aplicação prática do tipo ideal nesse ente federativo, visando qualificar o debate
no Conselho de Defesa Social e no Colegiado de Integração da Defesa Social de Minas
Gerais sobre efetividade das políticas públicas de desenvolvimento econômico e social,
em relação às políticas públicas de defesa social.
1 INTRODUÇÃO
Dentre os principais problemas da segurança pública no Brasil estão a expansão das
organizações criminosas (SOUZA, 2006a); a violência (SEN e KLIKSBERG, 2010); a
insegurança pública (LESSA, 2009); a dificuldade das organizações públicas atuarem de
forma integrada (FURUKAWA, 2008); a incipiência de padronizações que permitam um
saber estatístico refinado (SOARES, 2000); a predominância do modelo reativo, em
detrimento da polícia comunitária e as dificuldades de fusão entre o saber científico e a prática
policial (ROLIM, 2006).
Em 2003, o Estado de Minas Gerais começou a investir na gestão integrada das organizações
na segurança pública, ampliando-a para defesa social (CAMPOS JÚNIOR, 2009); em 2007, o
Governo passou a investir mais no segundo eixo de reforma do Estado – a accountability –,
1
Membro da Comissão Interorganizacional de avaliação das pesquisas do Índice de Qualidade de Vida na
Segurança Pública (IQVS) da Secretaria de Estado de Defesa Social de Minas Gerais (SEDS-MG). Distinguido
em 2006 pelo Governo de Minas com o Prêmio Excelência em Gestão Pública, por projeto inovador em todo o
sistema de Defesa Social, de uso de indicadores do desempenho organizacional em uma das organizações dessa
rede. Premiado em 2008 no mesmo certame, por projeto de conciliação entre planejamento, gestão e controle de
qualidade da atuação de órgão do mesmo sistema. Pesquisador da Secretaria Nacional de Segurança PúblicaMinistério da Justiça, quando do Concurso Nacional de Pesquisa em Segurança Pública e Justiça Criminal.
Professor do Mestrado em Gestão Pública da FEAD.
2
Superintendente Central de Coordenação Geral, da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas
Gerais (SEPLAG/MG). Gerente (entre 2007 e set./2010), do Projeto Estruturador “Avaliação e Qualidade da
Atuação do Sistema de Defesa Social”, do Governo de Minas Gerais. Mestre em Administração Pública. MBA
em Gerenciamento de Projetos. Especialista em Segurança Pública e Justiça Criminal.
pela criação do Instituto de Governança Social – IGS (IGS, 2007; GARCIA, 2008;
ALCOFORADO, 2009).
Em 2009, a Fundação João Pinheiro (FJP) aprovou um tipo ideal de gestão
interorganizacional de longo prazo, aplicável a Minas Gerais (REIS, 2009a). E em 2010, a
referida tipologia foi ampliada, para comportar a governança social (REIS, 2010).
O que está faltando a Minas Gerais para avançar no segundo eixo de reforma do Estado é
mensurar aspectos da realidade do Estado e da Sociedade que permitam gerir a prevenção e
reação criminal dentro de um conceito que extrapole o da defesa social: o de governança
social.
Os ganhos para a Sociedade e o Governo de Minas Gerais, vislumbrados seriam a adaptação
organizacional do IGS para assumir essa nova frente de trabalho perante a rede de
organizações representadas no Conselho de Defesa Social, e a melhoria qualitativa do debate
sobre a relação entre desenvolvimento econômico e social, e defesa social em Minas Gerais.
O argumento central deste artigo é que caso adotados os cinco novos indicadores contidos na
mencionada demonstração, provavelmente o Objetivo Prioritário afeto à Defesa Social
(“Melhorar substancialmente a segurança dos mineiros, especialmente na Região
Metropolitana de Belo Horizonte”) poderá ser mais objetivamente atrelado às Opções
Estratégicas do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), de “Promover o
desenvolvimento econômico e social em bases sustentáveis” e “Recuperar o Vigor político de
Minas Gerais”.
O objetivo do artigo é apresentar os indicadores propostos para o empoderamento da
Sociedade perante o Conselho de Defesa Social de Minas Gerais e no Colegiado de
Integração da Defesa Social do Estado. Este artigo está dividido em uma seção dedicada a
contextualizar as potencialidades que a governança social representa, na democracia praticada
em Minas Gerais, no campo da segurança pública e sua vertente dilatada – a defesa social – ;
outra seção para apresentar os indicadores e uma conclusão.
2 POTENCIALIDADES DEMOCRÁTICAS DA GOVERNANÇA SOCIAL
A democracia do Brasil completou vinte e dois anos em outubro de 2010.3 Desde que foi
implementada sob a Constituição de 5 de outubro de 1998 (BRASIL, 1998), essa conquista da
cidadania vem sendo marcada por um aumento da participação social em áreas como saúde,
educação e segurança pública.4
Dado o caráter extremamente recente dessa democracia no país – à qual Abranches (2001)
chama de “novíssima‟, em comparação aos Estados Unidos e Europa – ao Estado mostra-se
recomendável tomar iniciativas de empoderamento da Sociedade, em instâncias de
monitoramento estratégico da segurança pública. Em Minas Gerais, tais instâncias consistem
no Conselho de Defesa Social,5 que incorpora segmentos externos à Administração Pública e
3
Essa contagem é uma das possibilidades e toma como parâmetro de mensuração a promulgação da Constituição
de 1988 (ABRANCHES, 2001).
4
Mediante a realização da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública, em 2009.
5
Previsto no art. 27, I, b, da Lei Delegada 112/2007 (MINAS GERAIS, 2007a).
à rede coordenada operacionalmente pela Secretaria de Estado de Defesa Social (SEDS), e o
Colegiado de Integração da Defesa Social, de cunho mais adstrito a essa rede.6
Tem havido no país, a exemplo de Minas Gerais, progressos tanto na estabilidade da
democracia como na gestão de fatores motivadores de insegurança pública. No entanto, o
quadro geral da luta contra a criminalidade suscita preocupação: se por um lado houve nos
séculos XIX e XX um significativo êxito na América Latina para uma “convivência externa
relativamente pacífica, observa-se uma aguda incapacidade dos Estados latino-americanos
para inibir a violência dentro de suas próprias fronteiras.” (SORJ e MARTUCCELLI, 2008, p.
225).
Souza (2006b) afirma que, após 1988, houve no Brasil uma expressiva ampliação dos direitos
políticos mas a democracia política não conseguiu ainda resolver os problemas mais urgentes
da área social e da segurança individual.
Em Minas Gerais, para o Estado lidar com o desafio de traduzir o regime democrático em
garantia dos direitos civis afetos à segurança pública, foi necessário estender o alcance das
estratégias típicas de polícia, a uma dimensão maior, em que os problemas de criminalidade
sejam percebidos nas suas raízes e implicações sociais. Assim, vem sendo adotado um
conceito amplificado sobre o que é segurança pública – a defesa social – que agrega outras
instâncias e processos de prevenção e de gestão ante o fenômeno da criminalidade, e dá a essa
área das políticas públicas um caráter de rede.
Sob esse enfoque, o Governo de Minas alinhou o arranjo de atuação dos órgãos da defesa
social à ideia de rede. Foi uma providência que, segundo Woord e Marks (2006), é
recomendável para as democracias conseguirem lidar com maior efetividade com desafios da
criminalidade.
O modelo mineiro de defesa social está inserido no Choque de Gestão. Este é, segundo
Vilhena (2006), uma profunda transformação institucional que perpassa a estrutura da
Administração Pública como um todo e promove a transição da ênfase nos procedimentos
para os resultados.
O Estado para Resultados (MINAS GERAIS),7 considerado a 2ª geração do Choque de
Gestão, tem possibilitado a luta contra a criminalidade com um enfoque mais gerencial e
sistêmico e ajudado a concretizar o previsto na Lei Delegada nº 56/2003 (MINAS GERAIS,
2003a), atualizada pela Lei Delegada nº 117/2007 (MINAS GERAIS, 2007b), que visam fazer
a SEDS atuar em um contexto de busca da sintonia entre defesa social e desenvolvimento
econômico e social dos mineiros.
Em dezembro de 2007, o Governo de Minas Gerais, representado pela Secretaria de Estado de
Planejamento e Gestão (SEPLAG), firmou Termo de Parceria com o Centro Mineiro de
Alianças Intersetoriais (CeMAIS),8 visando fomentar a governança e o controle social em
Minas Gerais, bem como o fortalecimento de instrumentos formais de participação
democrática da Sociedade.
6
Previsto no art. 3o, I, da Lei Delegada nº 56/2003 (MINAS GERAIS, 2003a), que foi substituída em 2007 pela
Lei Delegada nº 117/07 (MINAS GERAIS, 2007b)
7
Desdobramento gerencial do Choque de Gestão, para todas as áreas de resultado da Administração Pública,
com uso de indicadores e acordos de resultados tanto organizacionais como individuais.
8
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, apoiada pelo Centro de Apoio Operacional ao Terceiro
Setor, do Ministério Público.de Minas Gerais.
Um fruto dessa parceria foi o Instituto de Governança Social (IGS), cujos objetivos são
fortalecer os instrumentos formais de participação social, nas decisões afetas às políticas
públicas das diversas áreas de resultados, e produzir tecnologias de gestão social para
aprimorar os conselhos de políticas públicas. (IGS, 2008)
O IGS tem atuado em várias frentes, mas ainda não participa da defesa social, com
indicadores que permitam analisar o desempenho do Estado, perante a visão contida no Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI),9 de fazer de Minas o melhor Estado para se
viver.
A cogitação do uso de indicadores como via de debate na defesa social é plausível porque o
Decreto nº 43.496, de 31 de agosto de 2003 (MINAS GERAIS, 2003b), que trata do
funcionamento e composição do Conselho de Defesa Social, dispõe que a sociedade civil é
sujeito do co-exercício das competências desse ambiente interorganizacional e que um
elemento central da pauta é a análise estatística mensal sobre indicadores de segurança
pública no Estado.
A principal implicação dessa ausência é que deixa incompleta a reforma do Estado nessa área
de resultados. Segundo Alcoforado (2009), a reforma do Estado implica a coincidência entre
dois grandes eixos de transformação da agenda reformista – “gestão para resultados” e
accountability – e esta última “volta-se para a participação cidadã e a transparência na atuação
dos agentes públicos e dos programas e projetos governamentais.” (ALCOFORADO, 2009, p.
3)
Para aprimorar a integração desses eixos na defesa social de Minas Gerais, este projeto vem
propor indicadores que possam ser utilizados pelo IGS, nas reuniões do Colegiado de
Integração de Defesa Social – para o debate sobre aspectos ligados diretamente à rede
coordenada pela SEDS – e para uso em reuniões do Conselho de Defesa Social de Minas
Gerais, quanto a aspectos que extrapolem o âmbito de competências daquela Secretaria.
Marini (2008, p. 4) afirma que a governança social leva ao “fortalecimento dos canais
democráticos de prestação de contas e monitoramento estratégico da agenda”. Isso permite
acreditar que a presença do IGS nesses ambientes aumentaria neles a presença da chamada
sociedade civil organizada e levaria ao fortalecimento da democracia em Minas Gerais.
A admissão do IGS como sujeito representativo da Sociedade nos referidos contextos
estratégicos contribuiria para aprimorar o paradigma da defesa social de Minas Gerais, pela
atribuição de poderes aos cidadãos, admissão de sua visibilidade, ênfase aos direitos civis e
políticos e fomento à instrumentalidade da participação social no debate sobre efetividade do
Estado em relação à visão do PMDI.
Na visão tradicional, a estratégia de desenvolvimento dava ao Estado um protagonismo quase
que exclusivo. „[...] bastava aperfeiçoar a gestão pública para o alcance de resultados. O novo
contexto pressupõe um Estado incrustado na sociedade e, que junto dela (da sociedade
organizada) constrói e implementa a agenda estratégica de desenvolvimento‟. [...] Trata-se de
introduzir um novo paradigma: do governo que governa a sociedade PARA um governo que
governa com a sociedade. (MARINI, 2008, p. 4)
A referida mudança paradigmática, sob a governança social, implica então num
esmaecimento da tradição tutorialista do Estado – a qual, segundo Ammann (1987) e Alencar
(1990, apud PEREIRA, 2001), o faz ver a Sociedade como subalterna –, em prol da abertura à
possibilidade de que ele próprio necessite ser aprimorado.
9
MINAS GERAIS (2004, 2007d).
Essa maior abertura pode ajudar a equilibrar a relação entre o Estado e a Sociedade e a
prevenir contra a repetição, em Minas Gerais, do desequilíbrio observado por Santos (1998),
no elo entre Estado, Mercado e Sociedade, caracterizado pela mitigação espontânea do Estado
na sua função de proteger a Sociedade contra o potencial caótico do Mercado.
Essa prevenção é importante porque, de acordo com Santos (1998), o desequilíbrio referido
resultou em inédita e descontrolada elevação dos índices de criminalidade em boa parte das
democracias. Por isso, é bom para a Sociedade mineira poder ter mais voz perante o Estado e
é útil à legitimidade deste que ele se abra à possibilidade de ser criticado pela Sociedade.
Bauman (2008a, 2008b, 2008c) afirma que a tendência do Mercado ter compromisso apenas
com seus propósitos exprime-se no esforço dele por reduzir a capacidade e o interesse de
participação política dos que, sendo cidadãos, vão sendo adstritos à simples condição de
consumidores, com aquiescência ou pelo menos omissão do Estado. Assim, de acordo com
esse autor, o Mercado age como o grande produtor de medos, pois eles induzem ao consumo.
Bauman (2008a) acresce a sua análise, que essa omissão/tolerância do Estado é
particularmente grave porque, tendo conquistado a legitimidade perante os cidadãos para
protegê-los contra três níveis de ameaças – ao corpo e à propriedade, à durabilidade da ordem
social e confiabilidade nela e à identidade no mundo, que correspondem aos três níveis de
medo nas democracias – comporta-se como se fosse impotente diante dos efeitos da
globalização e reduz seus esforços de proteção à Sociedade apenas ao primeiro tipo de
ameaça.
O risco de precarização da Sociedade nesse tipo de aliança não é subestimado nos últimos
dois governos do Governo do Estado, conforme atesta o modelo de gestão para resultados,
mas pode vir a acontecer no futuro, comprometendo o alcance da visão contida no PMDI.
Por isso, o tipo de monitoramento que precisa ser feito deve comportar informações que se
distingam daquelas atualmente utilizadas no Conselho de Defesa Social e no Colegiado de
Integração da Defesa Social. Porém, o traço mais importante dos indicadores que venham a
ser utilizados é que possam, quando necessário, ser utilizados pela Sociedade até para
questionar o Estado, tendo por bases de análise o que tenha sido avençado entre ele e a
Sociedade, no PMDI.
Em Minas Gerais, o Estado optou por uma posição mais ética perante os cidadãos, ao atrelar,
conforme indicam Almeida e Guimarães (2006), a defesa social ao desenvolvimento
econômico e social em bases sustentáveis.
Tal conexão evidencia um Executivo estadual que não quer limitar as políticas públicas de
defesa social à garantia da segurança individual dos cidadãos, nem aceita entregar a
Sociedade aos efeitos do potencial caótico do Mercado apontados por Santos (1998), dentre
os quais o autor indica a desagregação familiar, a violência e a criminalidade.
A evidência dessa orientação estratégica de compromisso com a Sociedade está no PMDI.
Esse documento traz a visão de “Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver”,
desdobrando-a em três Opções Estratégicas – “Reorganizar e modernizar a administração
pública estadual”, “Promover o desenvolvimento econômico e social em bases sustentáveis” e
“Recuperar o vigor político de Minas Gerais”.
O arranjo de correlações entre a visão e seus desdobramentos mostra que o PMDI associa e
direciona à segunda Opção as duas outras, bem como distende essa estratégia central em dez
Objetivos Prioritários, sendo um deles o de “Melhorar substancialmente a segurança dos
mineiros, especialmente na Região Metropolitana de Belo Horizonte”. Isso mostra que,
enquanto a criação da SEDS expandiu o conceito de segurança pública, tal movimento foi
extrapolado em relação à própria defesa social, no PMDI.
Em nome dessa conexão, o IGS tem legitimidade para postar-se em nome da Sociedade,
empunhando considerações de cunho científico, hauridas dos indicadores propostos neste
projeto, a respeito dos rumos da defesa social. Tem missão institucional que o habilita a
discutir no Conselho de Defesa Social aspectos ligados aos três tipos de medo identificados
por Bauman (2008a), conectando essa área de resultados e o desenvolvimento econômico e
social do Estado, nas análises estatísticas que venha a apresentar.
Por isso, um dos pontos fortes dos novos indicadores aqui propostos é a potencialidade de
servir à proteção da Sociedade, contra contextos sociais caóticos, cuja instalação e
perpetuação interessa às organizações criminosas. Segundo Glenny (2008), elas alimentam-se
das facilidades, dos avanços e da globalização do próprio Mercado, em uma gama de aspectos
que vão de artigos de uso trivial pelas pessoas, até o tráfico de seres humanos e de órgãos
humanos.
Naim (2010) afirma que, apesar de possuírem alto potencial de fragilização da Sociedade,
meios de atuação e disposição para alcançar seus intentos de lucro a qualquer custo, essas
organizações têm sido subestimadas pelos governos. Segundo Castells (1999), Raab e
Wilward (2003) e Glenny (2008), elas estão, desde o fim da Guerra Fria, em franco
movimento de expansão qualitativa e territorial.
Por se prestarem a um acompanhamento mais longevo, esses novos indicadores visam,
permitir que a participação do IGS nas duas instâncias de gestão estratégica da defesa social
de Minas Gerais ocorra ao longo de cada governo abrangido pelo Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado – PMDI (MINAS GERAIS, 2007b), o que pode ser útil para
acompanhar a longevidade da referida expansão das organizações criminosas.
A proposta é de uma participação institucional e não apenas circunstancial da Sociedade nesse
monitoramento, por meio do IGS. Não se trata do estabelecimento de um simples contrato de
prestação de serviços ou Termo de Parceria, mas de institucionalizar a participação políticosocial na defesa social e na luta contra a violência e a criminalidade.
Os novos indicadores ora propostos não servem para administrar a rotina, não especificam
prioridades de delitos a serem monitorados, não prospectam metas e muito provavelmente não
se enquadram em nada até agora acompanhado em documentos que sustentam a Integração e
Gestão da Segurança Pública (IGESP).
Ademais, os novos indicadores não concorrem com nenhum dos seus congêneres que estão
sendo utilizados pelo Governo no momento, sob apoio técnico de entidades cuja participação
na defesa social é viabilizada pela Lei Delegada nº 173/2007 (MINAS GERAIS, 2007a).
A Sociedade mineira e o próprio Estado podem beneficiar-se da assunção dessa função
técnico-social pelo IGS, porque esse novo papel converge também para uma outra Opção
Estratégica contida no PMDI, que é “Recuperar o vigor político de Minas Gerais”, a qual se
desdobra no Objetivo de “Consolidar a posição de liderança política de Minas no contexto
nacional” (MINAS GERAIS, 2007c).
O vigor e a liderança políticos buscados nesse planejamento longevo não podem prescindir do
amadurecimento das instituições e da Sociedade, em relação à qualidade da democracia
praticada no Estado, porque, segundo Ferreira (2010), os processos participativos completam
e qualificam a democracia.
Desse entendimento deduz-se a importância da participação do IGS na governança social,
mediante um lugar no Conselho de Defesa Social e – sempre que não houver ofensa ao
princípio da segurança do Estado e da Sociedade – um espaço de manifestação no Colegiado
de Integração do Sistema de Defesa Social. Ao se fazer presente nesses ambientes, munido de
indicadores e reconhecido sob o status de crítico relevante e de analista representativo da
Sociedade, o IGS tende a contribuir para que os cidadãos estejam mais presentes nas decisões
acerca de políticas públicas de segurança e defesa social.
Referindo-se à importância da democracia participativa, Resende (2010) afirma que a
participação da sociedade significa a presença do cidadão nas decisões sobre políticas
públicas e no debate sobre o uso de recursos públicos. Por isso, o IGS poderia, em suas
considerações, fazer análises também dentro dessas perspectivas.
3 INDICADORES
Complexidade e incerteza são os dois vetores ortogonais típicos de projetos complexos
(MAXIMIANO, 1997; SHENRAR e WIDEMAN, 2000). É possível estudar a gestão
interorganizacional de longo prazo, nos entes federativos brasileiros, por meio de um tipo
ideal em que esses vetores são utilizados na segurança pública (REIS, 2009a; REIS e
LISTGARTEN, 2010).
A gestão interorganizacional de longo prazo, na rede encarregada de prover defesa social em
Minas Gerais pode dar-se acrescentando a essa tipologia a governança social (REIS, 2010).
No Vetor Incerteza está o indicador “Orçamento”, que monitora se o Executivo está obtendo
êxito em evitar desempenho em veneziana, isto é, a ocorrência de um descolamento entre
planejamento e execução orçamentária, ou entre o PPAG e a seqüência de LOA‟s em que ele
se divide (OLIVEIRA, ALMEIDA e GUIMARÃES, 2006). É importante acompanhar esse
indicador porque a Sociedade pode com sua fiscalização ajudar a preservar em Minas Gerais a
conquista de que haja revisão anual do PPAG, com ampla participação social, tendo em vista
garantir os recursos necessários á defesa social.
No Vetor Complexidade, estão quatro indicadores. O primeiro é o de Cooperação
Interorganizacional, que objetiva mensurar a ocorrência de conflitos entre os órgãos
coordenados pela SEDS, para evitar desgastes no âmbito da rede.
Os itens monitorados baseiam-se naqueles propostos por Eiriz (2001) e foram adaptados para
uso no sistema de Defesa Social de Minas Gerais:
a) ausência da ocorrência de decisões incoerentes com os objetivos da integração;
b) ausência de rupturas autonomamente provocadas em ações estratégicas de longo
prazo; uso da rede para desenvolver vantagem competitiva sustentável do Estado contra
organizações criminosas;
c) uso da rede pela organização, para lidar contra alguma ameaça ou para aproveitar
alguma oportunidade;
d) uso da rede pela organização, para lidar com fraquezas ou para aprimorar pontos
fortes;
e) ausência da ocorrência de decisões na rede que tenham interferido em decisões
operacionais do órgão;
f) existência e uso, no órgão considerado, de mecanismo de comunicação a todos os
níveis hierárquicos, sobre decisões tomadas na rede;
g) uso da rede para desenvolver vantagem competitiva sustentável do Estado contra
organizações criminosas;
h) ocorrência de mudança na rede, que tenha sido influenciada pelo contexto cultural e
político do Governo e, finalmente,
i) a atuação do órgão na rede envolve, direta ou indiretamente, todas as atividades da
organização.
O segundo indicador diz respeito ao Julgamento Moral da População: serve para
acompanhar a percepção da população sobre correlações de fatores que interferem
positivamente na criminalidade, identificados em quatro tipos de ambientes: microssistema,
mesossitema, exossistema e macrossistema.
Os itens acompanhados situam-se no que Brofenbrenner (1996) chama de “microssistema”
(conjunto de atividades, papéis e relações interpessoais que o indivíduo exerce, da infância à
idade adulta, num ambiente específico), “mesossistema” (o conjunto de relações construídas
nos microssistemas ao longo da vida), “exossistema” (os ambientes nos quais o indivíduo em
desenvolvimento não está presente, mas cujos eventos neles ocorridos influenciam
diretamente o desenvolvimento do indivíduo, como por exemplo, o acesso ao mercado de
trabalho por parte de seus pais) e “macrossistema” (o conjunto de todos os sistemas e que
envolve desde a situação conjuntural econômica em que o indivíduo está inserido, até o
conjunto de valores compartilhados pela sociedade).
Inclui-se nesse indicador o acompanhamento de correlações como as apontadas por Oliveira
(2005) – família monoparental dirigida por mulheres, a condição de estudante do ensino
superior porém desempregado10 –, Türcke (2010), quanto ao controle por pais e professores
do consumo de imagens na televisão pelas crianças, e Durham (2010), quanto à atitude ativa
ou indiferente dos pais e professores em relação a prevenir contra a sexualização precoce de
meninas e adolescentes pelo Mercado. O propósito maior desse indicador é prevenir a
instalação de ambientes interessantes à propagação da influência de organizações criminosas,
porque estas valem-se disso, de acordo com Naim (2006).
O terceiro indicador é o de Transição para a administração gerencial, que serve para
monitorar a mudança para a cultura gerencial, nas organizações de redes que, no Brasil, sejam
encarregadas do provimento de serviços de segurança pública e defesa social. O propósito
desse indicador é evitar que as naturais substituições de pessoas, nos cargos responsáveis pela
condução da gestão para resultados, prejudique a performance de cada organização da rede.
Busca-se nesse indicador garantir um piso quantitativo de servidores um piso quantitativo de
servidores capacitados para lidar com os instrumentos e conceitos do modelo de gestão para
resultados.
10
Neste particular, é interessante o estudo divulgado por Lessa (2009), tendo por base pesquisa do Datafolha, de
2009: “Na estratificação por escolaridade, a admissão de ilicitudes chega a 93% entre os de nível superior, a 91%
entre os de nível médio e a 74% entre os que têm ensino fundamental.” (LESSA, 2009, p. 11).
Nesse indicador, amostras significativas do contingente de servidores lotados na organização
seriam submetidas a uma prova de conhecimentos, sem identificação quanto ao servidor que a
esteja realizando, e em seguida os resultados são apurados a fim de verificar se, na média, a
amostra participante da pesquisa alcançou um determinado patamar de acertos.
O conteúdo dos testes de conhecimentos funda-se em conceitos cujo domínio seja
considerado desejável pela organização. Quando não é alcançado o piso aceitável na nota
média, isto pode sinalizar para a cúpula do órgão que a cultura organizacional não está
suficientemente sintonizada com o arsenal de conceitos esperado, o que enseja programas de
capacitação.
O último indicador é o de Gestão do Conhecimento. Seu objetivo é medir o conhecimento
existente nos contextos de interações entre pessoas da rede, em cada uma das quatro
modalidades de conhecimento dadas por Nonaka e Takeuchi (1995): “tácito para tácito”;
“tácito para explícito”, “explícito para explícito” e, finalmente, “explícito para tácito”, nos
contextos onde interações ocorrem ou deveriam estar ocorrendo.
Um exemplo são as Áreas Integradas de Segurança Pública (AISP‟s). Em tese, são ambientes
em que policiais civis e militares mais interagem, atuando juntos contra a criminalidade. Um
alerta vem dos resultados da pesquisa realizada sobre criação do conhecimento
interorganizacional entre as duas polícias de Minas Gerais.
Os resultados mostraram que não ocorre em nível suficiente nas AISP‟s de Belo Horizonte
nenhuma das quatro formas descritas por Nonaka e Takeuchi (1995), entre as polícias Militar
e Civil, segundo a percepção dos gerentes do nível médio daquela (REIS, 2009b).
Em alguns indicadores, há menção ao Indice de Qualidade de Vida na Segurança Pública
(IQVS) e ao Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI). Trata-se de dois meios
para a coleta de dados para esses indicadores. Merece um artigo à parte a especificação de
quais itens deveriam ser melhor explorados, ou reelaborados no questionário do IQVS.
Contudo, o fato é que os dados coletados para esse índice podem ajudar a revelar desconexões
entre políticas públicas de desenvolvimento econômico e social, e as de defesa social no
Estado.
A título ilustrativo do quadro a seguir, o IQVS teria utilidade para dois indicadores: o de
prevenção a desempenho em veneziana e o de julgamento moral da população. No primeiro
caso, relações já academicamente demonstradas poderiam ser exploradas estatisticamente
com auxílio do banco de dados do IQVS, unindo-se as respostas coletadas a respeito de
sensação de insegurança, aos índices de criminalidade registrados nos Municípios que,
segundo o IQVS, tivessem apresentado os mais elevados índices de sentimento de
desproteção dos respondentes. Dentre essas relações seriam úteis pelo menos duas: primeira,
a apontada por Oliveira (2005), entre famílias monoparentais dirigidas por mulheres,
desemprego e criminalidade, em cidades brasileiras acima de 100.000hab; segunda, a
mostrada por Misse (2007) sobre convívio de mais jovens com gerações anteriores envolvidas
em crime, e envolvimento na criminalidade por aqueles.
Cotejados em relação aos dados fornecidos pelo SIAFI sobre previsão e execução
orçamentária para políticas públicas de desenvolvimento econômico e social nesses
Municípios, as respostas do questionário do IQVS permitiriam verificar se houve redução de
investimentos nessas políticas públicas, e se essa redução teria sido acompanhada de aumento
de criminalidade. Com o tempo, uma série histórica dos dados do IQVS poderiam permitir
dizer até que ponto a sensação expressa pela população estaria traduzindo relações de conexão
ou desconexão entre políticas públicas.
No segundo caso, o instrumento de pesquisa do IQVS poderia ser utilizado para auxiliar na
observação de relações entre criminalidade envolvendo menores, por Município, e zelo dos
pais e professores quanto a exposição de menores a contextos de precarização da capacidade
de discernimento, contidos em mensagens transmitidas na televisão, internet, revistas e
lugares destinados ao público adulto.
Em resumo, os indicadores são os descritos com suas respectivas fórmulas, no Quadro a
seguir.
Indicadores para a Governança Social junto ao Conselho de Defesa Social e ao
Colegiado de Integração do Sistema de Defesa Social
Indicador
Prevenção a desempenho
em veneziana
Cooperação
interorganizacional
Julgamento
população
moral
Fórmula sugerida
Fonte
{[Orçamento LOA-Defesa Social] x 100}:
SIAFI e IQVS-SEDS
[Previsão PPAG-Defesa Social]
{[ notas do órgão em cada item] x 100}:
[Nota Máxima Possível]
da
[Qtde de respondentes que sejam pais ou professores,
que em itens do IQVS tenham dado resposta
satisfatória sobre prevenção de danos à capacidade de
julgamento moral de crianças e adolescentes sob seus
cuidados]:
Imprensa, Corregedorias
e Secretaria Executiva
(central) do IGESP
IQVS-SEDS
[Qtde respondentes que sejam pais ou professores]
Capacidade Técnica em
Gestão para Resultados
Gestão do Conhecimento
[Desempenho da Amostra, por Órgão] x 100:
[População de Assessores Avaliados]
[ desempenho acima do terceiro quartil, por órgão,
por tipo de conversão do conhecimento]:[Média do
desempenho dos órgãos, por tipo de conversão do
conhecimento]
Banco de dados da
Avaliação de Capacidade
Técnica
Banco de dados da
Pesquisa de Criação do
Conhecimento
Interorganizacional
Fonte: Reis (2010)
O quadro de indicadores é propositivo e não taxativo, podendo ser aprimorados conforme o
uso, considerando que ainda não foram testados. A maior contribuição sob eles pretendida é a
fortalecer o movimento de avanços observados no modelo de reforma do Estado em Minas
Gerais, cujo pioneirismo na governança social ganha cada vez maior consistência.
3 CONCLUSÃO
A criação da SEDS em 2003 representou a mudança de paradigma sobre o alcance da
segurança pública. A iniciativa de monitoramento do IQVS a partir de 2008 pela
Superintendência de Avaliação e Qualidade da Atuação do Sistema de Defesa Social, dessa
Secretaria, mostrou-se uma das vertentes mais avançadas do compromisso com a
accountability.
O empoderamento da Sociedade perante o Conselho de Defesa Social e o Colegiado de
Integração da Defesa Social de Minas Gerais, pelo uso dos indicadores propostos neste artigo
talvez possa contribuir para que avance a reforma do Estado – dentre cujos frutos estão a
política pública de integração das polícias e a ampliação do conceito de segurança pública em
Minas Gerais.
Os bons resultados colhidos até agora pela vultosa mudança que está em curso na rede
coordenada pela SEDS parecem ensejar, em nome da sustentabilidade das conquistas, a
adoção desse novo passo. A tradição mineira de estar sempre na vanguarda da luta pela
liberdade e democracia no país tem diante de si a possibilidade de inovar uma vez mais, sem
prejuízo das conquistas até aqui concretizadas. Dentre elas estão os indicadores que pautam a
análise de desempenho do sistema.
A presença de um ator externo a essa rede, para colocar a percepção da Sociedade, em termos
de coerência perante o PMDI, pode ser útil à própria continuidade das mudanças iniciadas em
2003, considerando que sua concretização plena – fazer de Minas Gerais o melhor Estado
para se viver – ainda vai requerer de todos, no Executivo e no Legislativo, uma determinação
e um consenso para não mudar de rumos, nem interromper o que está dando certo.
Promover o desenvolvimento econômico e social em bases sustentáveis e recuperar o vigor
político de Minas Gerais, dois objetivos vitais ao sucesso do PMDI, nunca estiveram tão
ligados à segurança pública como agora. A consecução desses ideais não pode prescindir da
construção de uma relação cada vez mais transparente e não tutorial entre o Estado e a
Sociedade. A criação do IGS com intensivo apoio do Governo indica a extensão do que se
entende por busca do vigor político mineiro. Estender o alcance desse Instituto para a defesa
social pode ajudar a constituir cidadãos dignos dessa condição e materializar o princípio
segundo o qual a segurança pública, dever do Estado, é direito e responsabilidade de TODOS.
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