Faculdades OPET
MBA em Gestão Pública
O Orçamento Participativo como instrumento de gestão que
favorece a efetivação da cidadania em sua plenitude
Curitiba/Paraná
2008
Ana Maria de Carvalho
O Orçamento Participativo como instrumento de gestão que
favorece a efetivação da cidadania em sua plenitude
Trabalho de Conclusão de Curso
elaborado como requisito final para a
conclusão da especialização do MBA
em Gestão Pública, sob orientação da
Prof. Me. Alessandra Ferreira
Curitiba/Paraná
2008
Resumo
Este artigo buscou descrever, analisar e apresentar de forma sucinta como se aplica
o Orçamento Participativo, bem como demonstrar os avanços da democratização da
Gestão Pública como condição necessária para a melhoria na qualidade de vida do
cidadão brasileiro. Para a realização do trabalho proposto foi utilizada pesquisa
bibliográfica em livros, periódicos e sites especializados. Foi uma pesquisa
exploratória, onde se buscou analisar de forma geral os pontos negativos e positivos
nos municípios onde há a aplicação do orçamento participativo. A coleta de dados
foi feita de forma sistemática, analisando aspectos históricos, conceituais e legais
acerca de Orçamento Público e Orçamento Participativo. Como principais
balizadores foram citado alguns ordenamentos jurídicos onde os entes federados
são obrigados a cumprir prazos e limites preconizados na Lei de Responsabilidade
Fiscal imbricada às disposições do Estatuto da Cidade e, sobretudo às disposições
Constitucionais aplicáveis à Administração Pública.
Abstract
This article aims describe, analyze and present in summary form as applies to the
Participatory Budget, as well as demonstrate the progress of the democratization of
Public Management as a prerequisite to improving the quality of life of a Brazilian
citizen.
To achieve the proposed work was used il literature search books, journals and
specialized sites. It was an exploratory research, where they sought a general review
of the negative and positive points in the municipalities where there is the application
of participatory budgeting. The collection of data will be made in a systematic way,
analyzing historical, conceptual and legal on Budget and Public Participatory Budget.
Were cited as the main marked out some jurisdictions where the federal entities are
required to meet deadlines and limits prescribed in the Law of Fiscal Responsibility
imbricated to provisions of the Statute of the City and above the constitutional
provisions governing Public Administration.
Palavras Chave
Orçamento Participativo, Cidadania, Administração Pública.
Key words
Participatory Budgeting, Citizenship, Public Administration
Introdução
Neste estudo o propósito foi levantar algumas questões a cerca do Orçamento
Participativo, enquanto possibilidade concreta de participação popular nos processos
de discussão com a Administração Pública, com vistas a opinar sobre a aplicação e
distribuição de recursos.
Para a contextualização histórica do Orçamento Participativo citamos Pires (2000),
que explicita o processo de participação popular no tocante à elaboração da
proposta orçamentária. Ele indica que será preciso entender as causas geradoras
desse modelo de exercício da cidadania no Brasil para que se possa identificar os
elementos institucionais e históricos que o condicionam.
Inicia-se a análise do cenário político e econômico do país nos últimos trinta anos,
período em que foram adotadas várias práticas orçamentárias as quais não
prosperaram. Após breve contextualização deste processo, situar-se-á acerca de
todos os aspectos que envolvem o processo de participação popular.
O início da prática do orçamento participativo não se atribuiu exclusivamente a uma
ou outra organização política, e sim, como um processo resultante de toda a história
política e econômica brasileira nos últimos trinta anos.
Segundo Pires (2000), a história do orçamento participativo divide-se em três
grandes momentos, que são:
a) Aquele em que os elementos basilares, fundamentais para a estruturação de sua
metodologia, possam estar presentes em algumas experiências precursoras, ou
seja, começa-se a delinear os primeiros modelos de participação popular;
b) O segundo momento surge após a conquista do PT (Partido dos Trabalhadores)
de 36 (trinta e seis) prefeituras nas eleições de 1985, onde a sistemática e os
objetivos desta metodologia conseguem ser levados à prática de forma deliberada;
c) Um terceiro e último momento grava-se pela adoção da metodologia por
diferentes grupos partidários e por organizações não governamentais.
A partir deste momento passa-se a encarar o orçamento participativo como uma
realidade há ser trabalhada, analisada e discutida, delineando alguns aspectos
teóricos e práticos que devem ser aprimorados ao longo da experimentação, para
que haja efetividade, desta forma é necessário constante aperfeiçoamento afim de
que esta prática adquira funcionalidade para que sempre produza resultados
eficazes para toda a população.
As experiências de gestão pública começaram a desenvolver-se a partir da década
de 1970. As experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o
tema como tendo sido as pioneiras são as da Prefeitura de Vila Velha no Espírito
Santo e a de Lages, no Estado de Santa Catarina, em que os prefeitos da época
adotaram como estratégia de formulação orçamentária, reuniões com a população
nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades.
Na década de 80, com a posse do presidente José Sarney, em 1985, primeiro
presidente civil, após o Golpe Militar de 1964, ocorreu a convocação da
"Constituinte", que, constituída após as eleições de 1986, incorporou ao seu
regimento interno diversos mecanismos participativos para acolher as demandas dos
cidadãos e levá-las à consideração dos deputados constituintes.
A Constituição de 1988 foi o divisor de águas no cenário político brasileiro ao
incorporar o pleno direito ao exercício da cidadania como um de seus fundamentos,
razão pela qual foi intitulada por diversos estudiosos de “Constituição Cidadã”.
Genro e Calife (2002) dizem que “a principal riqueza do Orçamento Participativo é a
democratização da relação do Estado com a sociedade”. Esta experiência rompe
com a visão tradicional da política, em que o cidadão encerra a sua participação
política no ato de votar.
O Orçamento Participativo
A implementação da política do Orçamento Participativo permite aos cidadãos
discutir com a Administração Pública as prioridades de aplicação e distribuição dos
recursos públicos.
Conceitua-se orçamento público toda arrecadação e despesas realizadas por um
governo, quer sejam federal, estadual ou municipal, sendo que são fixados
anualmente as despesas e estimativas de receita de toda administração direta e
indireta. Também constarão as prioridades da administração e a quantidade de
recursos que serão destinados para cada área.
A Constituição Federal de 1988 legitimou conteúdos que refletiram lutas históricas
em prol de direitos fundamentais para o exercício da cidadania a qual no artigo 1º
parágrafo único da Constituição Federal - “todo poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente”.
O Orçamento Participativo é uma das práticas da gestão democrática das cidades os
quais se dão através da participação da população nos processos de elaboração e
execução orçamentária nos municípios, cujo instrumento mais relevante a ser
reportado é a Lei 10.257 de 11 junho de 2001 denominada Estatuto da Cidade, a
qual foi proposta para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de
1988.
Com a instituição do Estatuto da Cidade possibilitou-se aos cidadãos a participação
na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano, bem como a participação na gestão orçamentária. Onde
são traçados os objetivos da política urbana no município, ditando diretrizes e
princípios gerais para o processo da construção e sua manutenção.
Uma das diretrizes do Estatuto da Cidade destina-se a desenvolver sustentabilidade
às cidades de maneira planejada, justa e consistente, visando qualidade de vida
para a atual e as futuras gerações. Reforça a atuação do poder público local com
instrumentos que, se utilizados com responsabilidade permitirão ações para a
solução ou minimização de problemas constatados nas cidades brasileiras.
No Estatuto da Cidade também está previsto que os municípios com população
acima de vinte mil habitantes, ou aqueles situados em aglomerações urbanas ou
integrantes de regiões metropolitanas, inseridas em áreas de influências de
empreendimentos com significativo impacto ambiental, bem como os municípios que
tiverem interesse em ampliar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade tem a
obrigatoriedade de aprovar um Plano Diretor.
As adequações de tais municípios devem estar em conformidade com as
disposições previstas no Estatuto da Cidade, para o que se dá o prazo de cinco
anos de sua edição, devendo ser submetido à revisão por um período de cada dez
anos. Entretanto, a elaboração do Plano Diretor não ficará ao arbítrio do Poder
Público, terá que ser garantida a participação da população na sua formulação
mediante a realização de audiências públicas e debates com as associações
representativas dos vários órgãos e segmentos da comunidade em busca de uma
cidade democrática e aberta ao povo. O não atendimento desse requisito, sem
prejuízo
das
demais
sanções
cabíveis,
poderá
resultar
em
improbidade
administrativa do gestor público e vício formal no procedimento legislativo da lei
municipal.
O Orçamento Participativo se consolida, com a diminuição do poder de uma elite
burocrática repassando-o diretamente para a sociedade, cuja definição está disposta
no art. 43 do Estatuto da Cidade, através de:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e
municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, em nível nacional,
estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
De acordo com as definições da Constituição Federal de 1988, destacamos três
instrumentos integrados para a elaboração do orçamento, os quais visam o
planejamento das ações do poder público.
1- Plano Plurianual (PPA.) É o instrumento pelo qual os Municípios, Estado e
União direcionam o planejamento e a gestão da administração pública para 04 anos.
No Plano Plurianual estarão definidas as metas físicas e financeiras para fins do
detalhamento dos orçamentos anuais.
Conforme o Preconizado na Constituição Federal de 1988, o Projeto de Lei do PPA
deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada”.
O plano Plurianual visa estabelecer os programas e as metas governamentais de
longo prazo. Também aborda as metas fiscais a serem atingidas por tipo de
programa e ações, bem como elenca as despesas de duração continuada,
regulando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo.
Em suma o PPA, prevê as despesas com programas, obras e serviços decorrentes
que durem mais de um ano. No primeiro ano de governo, são propostas diretrizes,
metas e objetivos que, após aprovação, terão vigência nos próximos três anos de
gestão e no primeiro ano da gestão seguinte. É do PPA que saem as metas para
cada ano de gestão.
2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Limita as diretrizes do PPA dentro de
um ano de governo. Estas diretrizes receberão dotação orçamentária ao ser
aprovada a Lei Orçamentária Anual. Ou seja, a Lei Orçamentária Anual está
subordinada a Lei de Diretrizes Orçamentária que está subordinada ao Plano
Plurianual. São leis cujas iniciativas são privadas ao chefe do Executivo, aprovadas
pelo legislativo e que podem ser emendadas pelos parlamentares.
A lei de Diretrizes Orçamentárias, partindo do que foi convencionado na PPA, define
as metas e prioridades para o ano seguinte.
3 – Lei Orçamentária Anual (LOA) Consiste no orçamento propriamente dito.
Contêm os programas, projetos e atividades que contemplam as metas e prioridades
estabelecidas na LDO, juntamente com os recursos necessários para o seu
cumprimento. Dessa forma, define as fontes de receita e autoriza as despesas
públicas, expressas em valores, detalhando-as por órgão de governo e por função.
É proibido constar no orçamento o que não consta como diretriz na LDO.
Na esfera municipal a implantação do Plano Plurianual, a primeira etapa de
elaboração do orçamento participativo prevalece a negociação entre as diversas
secretarias, em especial as de Políticas Sociais e de Planejamento. Nesta etapa é
necessário ser mensurado os recursos arrecadados e os gastos do município.
Em seguida o governo municipal definirá as metas para curto, médio e longo prazo
para posterior apresentação da proposta à população.
OBJETIVOS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
A gestão democrática trata-se de um processo onde ocorre a participação da
sociedade na discussão sobre investimentos do orçamento publico, este mecanismo
permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos.
Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas
de negociação direta com o governo.
Com isso a sociedade civil adquire maior representatividade após a criação de
espaços onde há estimulo para que todos os interessados possam se manifestar a
respeito das modificações que estão sendo cogitadas para a cidade, oportunidade
em que serão ouvidos: os mais variados segmentos para conhecimento pleno do
problema material e legal; consultas à órgãos especializados; profissionais
qualificados; comunidade representada por associações, sindicatos, clubes de
serviços; qualquer cidadão que quiser opinar em prol da melhoria do meio ambiente
do território do Município como um todo.
Para Orsi (2001) o Orçamento Participativo tem como principal objetivo ser um
instrumento de democratização, que visa assegurar a participação direta da
população na definição das prioridades para os investimentos públicos, procurando
romper com a tradição até então existente de apenas os governantes tomarem suas
decisões, deixando os interesses da população de lado, basicamente os objetivos
essenciais pretendidos são:
a) Com a participação direta da população, pretende-se melhor definir as prioridades
essenciais para os investimentos públicos dos bairros;
b) Aumentar a responsabilidade dos gestores públicos para com a população por ele
administrada, de modo que corresponda aos anseios por ela avocados;
c) Diminuir um pouco o poder de decisão de prefeitos e vereadores, e assim abrir
espaço, para que a população também possa opinar sobre a aplicação das verbas
públicas;
d) Entre outros casos, o orçamento participativo, também teria o intuito de diminuir a
corrupção que afeta os órgãos públicos em nosso país, já que a população passaria
a fiscalizar a destinação dos recursos do município.
Entre os inúmeros objetivos que compõem o orçamento participativo, o mais
importante é o de incentivar as pessoas a tornarem-se cidadãos ativos e pensantes,
pois existe historicamente o conformismo do povo.
METODOLOGIAS DE IMPLEMENTAÇÃO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
Todas as experiências de orçamento participativo começam dividindo a cidade em
regiões, onde ocorrem reuniões gerais realizadas nos bairros, comunidades rurais
ou micro regiões, nessas reuniões ocorre a coleta das demandas, uma primeira
seleção de prioridades locais, e às vezes, uma seleção de prioridades para a cidade
como um todo.
Nas plenárias regionais são escolhidos também os representantes locais chamados
conselheiros (as) e delegados (as).
Em algumas experiências só existe um tipo de representante. Quando existem
delegados(as) e conselheiros(as), os delegados(as) são mais numerosos e se
relacionam mais diretamente na região.
Algumas vezes, os conselheiros são escolhidos entre os delegados, outras vezes
eles vão diretamente para o Conselho, para um Fórum Municipal, Assembléia ou
Congresso onde são decididas as prioridades do Orçamento Participativo.
Os delegados são eleitos, em geral, proporcionalmente ao número de habitantes ou
de participantes nas regiões. Por exemplo, a cada 10 ou 20 participantes, um
delegado pode ser escolhido, ou então, cada 10 mil habitantes dão direito a eleger
um delegado.
As principais funções dos delegados são repassar informações aos moradores e
deliberar num primeiro momento sobre as prioridades regionais e municipais.
Os conselheiros também podem ser eleitos em assembléias regionais ou em
eleições entre os delegados. Sua principal função é discutir, propor e decidir sobre
as prioridades do município.
Na maioria dos processos de OP existe um Conselho Municipal que se reúne e seus
participantes são chamados de Conselheiros ou de delgados. Em muitos casos o OP
é apenas consultivo e não delibera sobre orçamento geral da cidade. As
recomendações do Conselho Municipal do OP são encaminhadas para o governo
municipal. Além dos conselheiros eleitos pela população, algumas experiências
incorporam ao processo, conselheiros representantes de entidades da sociedade
civil, entidades empresariais, representantes do governo e outros tipos de
representantes.
Após a deliberação sobre as prioridades para os investimentos ou para todo o
orçamento do município, o governo elabora a chamada “Peça Orçamentária” ou
“Projeto de Lei Orçamentária Anual” Este projeto de Lei é elaborado pelos órgãos da
prefeitura e segue para a Câmara Municipal para debates, no período de setembro a
dezembro de cada ano. A Câmara de Vereadores é quem aprova a Lei de
Orçamento Municipal e pode acrescentar emendas que alteram seu conteúdo.
Freqüentemente alguns vereadores colocam-se contra experiências que relativizam
seu papel de representantes da população nos moldes tradicionais.
Experiências de cidades brasileiras que aplicaram o Orçamento Participativo
Neste contexto, várias experiências de gestão participativa de planejamento e
execução do orçamento público foram sendo testadas em várias cidades.
Em todos os casos, foram constituídos órgãos com a presença de moradores para
discutir o uso do orçamento municipal. Normalmente, valorizavam-se as associações
de moradores como órgãos legítimos de representação dos moradores, e deste
modo, tais associações são convidadas a integrar tais órgãos consultivos em que as
prefeituras tomavam conhecimento das necessidades e demandas da população.
- Na cidade de Porto Alegre, a experiência de orçamento participativo surgiu em
1989, como resultado da pressão de movimentos populares por participar das
decisões governamentais. Desde 1986, a UAMPA - União das Associações de
Moradores de Porto Alegre, havia participado de discussões para o planejamento do
orçamento municipal.
Foi criada uma metodologia por meio de que cada cidadão que se fizesse presente
às "Plenárias Regionais" podendo votar sobre quais os tipos de necessidades o
governo municipal deveria atender. Esta metodologia, na sua totalização dos votos,
considerava a localização do voto, atribuindo pesos maiores às regiões da cidade,
em função da carência da prestação dos serviços públicos, dentre outros critérios.
Depois de considerados os votos por áreas de investimento e aplicadas as fórmulas
de ponderação dos votos, em função dos critérios aprovados anteriormente, então,
elegiam-se delegados, por plenárias, para compor o Conselho do Orçamento
Participativo (COP), onde se especificavam as obras que poderiam tornar viáveis o
atendimento das destinações percentuais dos recursos por áreas da política pública
(educação, saúde, transporte público, saneamento, moradia, etc.) e por regiões da
cidade, tudo em conformidade com o regimento interno. Considerando à
longevidade e à importância adquirida pelos resultados do Orçamento Participativo
de Porto Alegre, o mesmo ganhou projeção nacional e internacional, gerando novos
paradigmas da participação cidadã institucionalizada por governos municipais. Onde
representantes de prefeituras brasileiras, estrangeiras e estudiosos do mundo inteiro
visitam Porto Alegre com o objetivo de conhecer seu OP.
- A prefeitura de Belo Horizonte inovou, ao adotar o Orçamento Participativo Digital,
votação eletrônica onde qualquer cidadão pode opinar e votar nas obras de sua
preferência através da internet.
- Na prefeitura de São Paulo durante a gestão de Marta Suplicy (PT), entre os anos
de 2001 e 2004, o OP foi adotado com algumas inovações: o "Orçamento
Participativo Criança", sistema diferenciado de participação em todas as escolas
públicas municipais para demandas de investimentos em escolas e bairros,
implementado no último ano; a facilidade para representação de delegados para
nove coletivos sociais considerados vulneráveis (mulheres, negros, indígenas,
pessoas sem moradia, GLBT, pessoas com deficiências, jovens, idosos, crianças e
adolescentes); e cursos de formação para delegados, conselheiros e técnicos da
prefeitura.
Considerações Finais
A pesquisa acerca da aplicação da modalidade de Orçamento Participativo nos
municípios brasileiros apontou vários elementos em comum. O Orçamento
Participativo enquanto um processo democrático permite que a população interaja
na aplicação de recursos de sua cidade através de representantes eleitos, cidadãos
comuns, que apontarão as necessidades levantadas pela comunidade aos
respectivos gestores públicos, para que de forma conjunta possam elaborar um
orçamento mais condizente com as necessidades de uma população.
No Brasil, há diversas experiências bem sucedidas dessa forma de elaborar e
executar o Orçamento Participativo, na atualidade a participação popular adquiriu
novas formas de atuação e controle social, onde os cidadãos são convidados a
participar de audiências públicas, e assembléias populares para serem ouvidos.
A inserção da participação popular na gestão orçamentária se dá através de órgãos
colegiados, realização de debates, audiências, consultas públicas, entre outros,
como condição obrigatória para aprovação das propostas orçamentárias.
O modelo de gestão de Porto Alegre teve reconhecimento nacional e internacional,
sendo que em 1996 a Conferência de Istambul, Habitat II da ONU, ou Cúpula das
Cidades, reconheceu o Orçamento Participativo como "Prática Bem Sucedida de
Gestão Local", tornando-se o Orçamento Participativo de Porto Alegre uma
referência para o mundo. A ONU considera a experiência como uma das 40
melhores práticas de gestão pública urbana no mundo. O Banco Mundial reconhece
o processo de participação popular de Porto Alegre como exemplo bem-sucedido de
ação conjunta entre Governo e sociedade civil.
No Brasil, segundo pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular, entre 2001
e 2004, 140 municípios brasileiros haviam iniciado experiências de Orçamento
Participativo. Em países da Europa, calcula-se que esse número passasse de 50
municípios, no ano de 2005 From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations
of Participatory Budgeting.
Outras cidades latino-americanas, como Montevidéu, Caracas ou Buenos Aires, ou
ainda países como o Peru, tem adaptado formas de Orçamento Participativo.
A variedade de formatos e das metodologias de implementação são instrumentais
que poderão contribuir para o avanço geral da pratica de OP como forma de
fortalecer os processos de transparência e controle social sobre as etapas e os
mecanismos que contribuem para a consolidação do Orçamento Participativo, o qual
é hoje reconhecido nacional e internacionalmente como uma das mais importantes
inovações em termos de democratização da gestão publica.
Após a realização da pesquisa, observa-se o fortalecimento da atuação da
população ao ser criado o Estatuto da Cidade, o qual possibilitou uma democracia
fundada na participação popular.
Com isso, o cidadão passa a ter maior influência com respaldo do Estatuto da
Cidade, pois será ele quem avaliará a implementação de uma obra, bem como,
todos os projetos governamentais para mudanças no meio ambiente, devendo ser
acompanhado durante todo o percurso de implementação.
Porém para que haja a efetivação desta modalidade de gestão, se faz necessária a
sensibilização da população para o despertar da consciência cívica e do poder ainda
desconhecido de decisão, dos quais os cidadãos são mandatários. O que irá
contribuir para o melhoramento da qualidade de vida nas cidades.
Diante do exposto, conclui-se que o OP demonstra o avanço e a possibilidade de
interação e protagonismo do cidadão na distribuição e aplicação de recursos
públicos.
Referências Bibliográficas
BRASIL. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil,
Brasilia, DF, Senado, 1988.
Fundação Perseu Abramo: www.2.fpa.org.br/portal/modules/news/article/.php.
www.Participaçãopopular.org. Acessado em outubro de 2008
GENRO, Tarso e SOUZA, Ubiratan de. Orçamento Participativo: a experiência de
Porto Alegre. Editora Fundação Perseu Abramo, São Paulo, 4 edição, 2001
MATTOS, L.P. Da Gestão Democrática da Cidade. In: Mattos, L.P. (Org) Estatuto da
Cidade Comentado. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO EM PORTO ALEGRE: Participação cidadã orienta a
ação do Poder Público, controlando as prioridades e a execução de obras em favor
da população carente. Disponível em:
http://www.ibam.org.urbanos/assuntos3/blt5_2htm. Acessado em: out. 2008.
ORSI, Fábio Chagas. Orçamento Participativo: Uma Metodologia em Ascensão.
Porto Alegre 1997.
PIRES, João Batista Fortes de S. Contabilidade Pública. 3 ed. Brasília: Franco e
Fortes Consultoria e Editoração, 1996.
PIRES, Valdemir. Participação da Sociedade nos processos orçamentários: a
experiência brasileira recente. Monografia vencedora do V Prêmio de Monografia do
Tesouro Nacional (2000) 1º lugar/ Tema: Elaboração e Execução Orçamentária e
Financeira 2 de setembro de 2000. Disponível em:
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/premio%20tn/conteudo_catalogos_pr5.html
Acesso em out. de 2008.