CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS DE SAÚDE – CEBES
SEMINÁRIO SAÚDE E DEMOCRACIA: PARTICIPAÇÃO
POLÍTICA E INSTITUCIONALIDADE DEMOCRÁTICA
Conselhos e Conferências de Saúde:
papel institucional e mudança nas
relações entre Estado e sociedade
Soraya Vargas Côrtes
Programa de Pós-Graduação em Sociologia UFRGS
Objetivo: analisar os principais mecanismos de
participação institucionalizados no SUS conselhos e conferências
Artigo busca respostas a duas questões
fundamentais:

1.
2.
Como neles se relacionam atores societais e estatais
Qual é o papel desempenhado por tais mecanismos no SUS
Pressupostos teóricos e conceitos
fundamentais


Artigo não utilizou classificação tradicional sobre tipos de participantes
em Conselhos e Conferências
Atores societais

Sociais (tipo)


profissionais e trabalhadores de saúde; trabalhadores, não
especificamente da área da saúde; associações comunitárias,
movimentos sociais e ONGs; entidades de portadores de
patologias, deficiências, étnicas e de gênero; e igrejas (categoria)
De mercado (tipo)
prestadores privados de serviços de saúde, seguradoras de
saúde, empresários, com interesses não diretamente vinculados à
área de saúde (categoria)
Atores estatais



Governamentais (tipo)

gestores públicos que não atuavam diretamente na área de
saúde; gestores de saúde (categoria)
Pressupostos teóricos e conceitos
fundamentais


Comunidade de política: se refere a uma comunidade de
especialistas operando fora do processo político visível, em
contextos nos quais a maior parte das questões de cada política
setorial específica é tratada no interior de uma comunidade de
experts
Rede de política: meio de designar a relação entre grupos de
interesse, especialistas e o Governo ou seções do Governo;
envolvem uma grande variedade de atores movendo-se para dentro
e para fora das arenas de políticas específicas, com visões
diferentes sobre quais deveriam ser os resultados das políticas
Pressupostos teóricos e conceitos
fundamentais

atores estatais e societais defrontam-se com
condições institucionais que constrangem e que
favorecem suas ações, construindo suas
estratégias a partir de um número limitado de
possibilidades

há um processo contínuo de constituição e
reconstituição de configurações de relações entre
atores estatais e societais
Análise:

Conselhos de saúde:



pesquisa empírica sobre Conselho Nacional de Saúde (CNS),
Conselho Estadual de Saúde do Rio Grande do Sul (CES-RS)
e sobre conselhos municipais de saúde da Região
Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), com o apoio do
CNPq e da Secretaria de Gestão Participativa do
Ministério da Saúde
Apresentação vai focalizar apenas o CNS
Conferências:

estudos já realizados (LUZ, 1992; MILCA, 1996;
CÔRTES, 1997; PINHEIRO, 2003; CARVALHO, 2004;
NASCIMENTO, 2004; GUIZARDI et al., 2004; COSTA, 2004;
ESCOREL, BLOCH, 2005; KRUGER, 2005; MÜLLER NETO
et al., 2006)
Resultados das análises de conselhos e conferências
1.



CNS: como nele se relacionam atores societais e
estatais
1990 e 2005:
cresceu o número de conselheiros provenientes de
organizações sociais
diminuiu a participação dos representantes governamentais
e de mercado
dinâmica de funcionamento em 2005:



predomínio de conselheiros que representavam entidades
sociais
“núcleo duro” de seis conselheiros provenientes de
entidades sociais influenciava fortemente as discussões e
as deliberações que ocorriam no fórum (quatro
conselheiros pertencentes à categoria organizações de
profissionais e trabalhadores de saúde e dois integrantes da
categoria entidades de portadores de patologias e
deficiências, étnicas e de gênero)
Tabela 1 – Número de intervenções, por tipos de conselheiros:
sociais, governamentais e de mercado – CNS – 2005
Tipos de Participante
Número de
Intervenções
0
1 a10
11 a 20
21 a 30
31 a 40
41 a 50
Sub-Total 0 a 50
51 a 60
61 a 70
71 a 80
81 a 90
91 a 100
101 a 110
111 a 120
121 a 130
131 a 140
141 a 150
151 a 160
161 a 170
171 a 180
Sub-Total 51 a 180
Total
Não Identificado
De Mercado
Nº
0
1
0
0
0
0
1
%
0
3
0
0
0
0
1
Nº
3
3
0
2
0
0
8
%
19
9
0
22
0
0
10
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
8
Fonte: Conselho Nacional de Saúde, 2005.
Governamentais
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Nº
4
8
1
2
0
0
15
1
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
9
17
%
25
23
6
22
0
0
19
Sociais
%
56
66
94
56
100
100
70
33
100
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
15
Nº
9
23
16
5
3
1
57
2
0
3
0
1
2
1
0
0
0
1
0
1
11
18
68
Total
%
100
100
100
100
100
100
100
67
0
100
0
100
100
100
0
0
0
100
0
100
85
Nº
16
35
17
9
3
1
81
3
1
3
0
1
2
1
0
0
0
1
0
1
13
72
94
100
100
100
100
0
100
100
100
0
0
0
100
0
100
100
Resultados das análises de conselhos e conferências
1.
CNS: como nele se relacionam atores societais e
estatais
CNS: principal espaço de articulação nacional de aliados e de
difusão de idéias e propostas de uma nova comunidade de
política da área de saúde (formada ao final dos anos 90)

“Nova comunidade”, articulada em torno do “núcleo duro do
CNS”, disputava com a comunidade de política movimento
sanitário a condição de herdeira do movimento reformista
fundador do SUS


Centro organizativo societal da nova “comunidade”: FENTAS

CNS: integrantes da nova comunidade


demarcavam posições
disputavam com outros atores (marcadamente com o movimento
sanitário), interpretações sobre problemas e a aceitação pelos
decisores governamentais de propostas de soluções
Resultados das análises de conselhos e conferências
2.
CNS: qual é o papel desempenhado no SUS
CNS como instância de:




fiscalização da execução da política de saúde
busca de informações sobre a atuação das instituições públicas e
privadas atuantes na área de saúde
atividade deliberativa

Principal fórum nacional permanente de articulação de atores,
individuais e coletivos, comprometidos com a defesa do controle
social na área de saúde e dos princípios fundamentais do SUS

CNS como um dos lugares centrais de conexão entre conselheiros
estaduais e municipais:


na defesa do controle social
para o fortalecimento nacional da nova comunidade de política, sob a
liderança dos membros mais atuantes no próprio Conselho
Resultados das análises de conselhos e conferências
2. CNS: qual é o papel desempenhado no SUS

CNS ocupava um lugar relativamente secundário
na construção de consensos ou explicitação de
conflitos sobre temas candentes da área

Razões para isso:


mudanças institucionais: comissões
intergestores, descentralização
estratégia adotada por conselheiros provenientes
de entidades sociais que hegemonizavam os
trabalhos do fórum
Gráfico 1 - Número e percentual de caracteres, por temas
discutidos nas reuniões plenárias – CNS – 2005
Fonte: Conselho Nacional de Saúde, 2005.
Resultados das análises de conselhos e conferências
1.
Conferências de Saúde: como neles se relacionam
atores societais e estatais

Consenso da literatura: maior proporção de participantes
proveniente de entidades sociais

Maior presença atores sociais não significa que ocupassem
posições hirarquicamente superiores na rede de relações sociais
que se forma nas conferências
“Processo conferencista”: conferências são fóruns eventuais,
complexos, que se constituem ao longo de meses

Modo como os atores participam nesse “processo” depende:


das conjunturas local, estadual e nacional na área
da configuração das relações sociais da área, nesses níveis de
gestão, e das posições relativas dos atores nessa configuração

Importância do CNS:
Conselhos de saúde (principalmente CNS) que definem a dinâmica
de cada “processo”


Resultados das análises de conselhos e conferências
2.
Conferências de Saúde: qual é o papel
desempenhado no SUS

papel democratizante e legitimador que o processo conferencista
confere às decisões ali tomadas, sempre em defesa dos
princípios do SUS

papel de cada “processo conferencista” depende: do tema
central e da dinâmica de trabalho de cada “processo”

a definição de ambos envolve um complexo de negociações que
ocorre principalmente no âmbito do CNS, no qual existe a
predominância de atores sociais

capacidade de atores estatais (especialmente gestores de saúde)
influirem nessa negociação

relações entre as redes de relações sociais construídas durante o
“processo conferencista”, especialmente em sua etapa nacional,
e a estrutura das relações sociais configurada na arena decisória
da área, que pode resultar reconfigurada após o “processo”
Resultados das análises de conselhos e conferências
Considerações Finais





Predominância de atores sociais
Constituição de uma nova comunidade de política
Embora os fóruns exerçam importantes papéis,
fóruns não estão no centro do processo decisório
Instituições moldando a definição do papel dos
fóruns (desenho institucional do SUS: fóruns
federativos de pactuação e descentralização)
Ação dos atores participa na definição do papel dos
fóruns na arena decisória da área