ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Plano Estratégico de Habitação Social /
SEHAB-SP – 2006 a 2012
Relatório Final
Thomas Hagenbrock
São Paulo, novembro de 2006
1
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Apresentação
O presente texto visa subsidiar a continuidade da discussão com HABI e RESOLO
sobre um Plano Estratégico de Habitação Social para o período de 2006 -12.
Trata-se mais da documentação do processo de planejamento e tomada de decisões até o
momento realizado do que de um “pré-plano”.
Mesmo assim espera-se que o relatório sirva para orientar estudos complementares e
subsidiar discussões e articulações necessárias para dar um foco mais concentrado às
atividades de HABI/ RESOLO, bem como para negociar o apoio de outros atores.
2
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SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Plano Estratégico de Habitação Social
SEHAB-SP – 2006 a 2012
Sumário
1.
Antecedentes e contexto
Pág.
1
2.
Escopo e metodologia
4
2.1
2.2
2.3
Observações gerais
Escopo do presente Plano de Ação
Metodologia
4
5
6
3.
3.1
3.1.1
3.1.2
3.2
3.3
Análise da situação de partida – breve diagnóstico
Informações acerca de fatores selecionados
Fatores externos
Fatores internos que influenciam a atuação de HABI e RESOLO
Análise e interpretações de fatores inter-relacionados
Principais envolvidos (“stakeholders”) na produção de HIS
8
9
9
21
22
23
4.
Missão e visão de futuro de HABI e RESOLO
26
5.
5.1
Cenários e Objetivos
Cenários escolhidos
30
33
5.2
Objetivos
35
Ponto de situação do processo de planejamento estratégico
SEHAB-SP
Anexo
38
Notas referentes à metodologia
3
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SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Relação de gráficos, figuras e quadros
Gráfico 1
Pirâmide Etária de São Paulo, 2000
14
Gráfico 2
Evolução da população de São Paulo 2000-2010
Segundo diferentes hipóteses
15
Estrutura do Processo da Construção do Plano Estratégico
SEHAB-SP
7
Construção de cenários para o setor da habitação social
Quadro morfológico de variáveis relevantes
31
Quadro 1
Necessidades Habitacionais – Município de São Paulo
10
Quadro 2
Projeção da população em favelas e loteamentos de
baixa renda São Paulo, 2000/2012.
14
Quadro 3
Atualização da demanda para o ano 2005
17
Quadro 4
Contratos de urbanização de favelas da HABI-3; 2006/07
19
Quadro 5
Entidades / instituições envolvidas (“stakeholder”)
na questão de habitação social em São Paulo
23
Matriz de identificação da “Visão de Futuro “ –
HABI, RESOLO –SEHAB
27
Visão de futuro HABI, RESOLO / SEHAB-SP
29
Figura 1
Figura 2
Quadro 6
Quadro 7
4
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Plano Estratégico de Habitação Social - SEHAB-SP – 2006 a 2012
1.
Antecedentes e contexto
01.
O projeto “Estratégias de Planejamento, Financiamento e Implementação
Sustentáveis da Política de Desenvolvimento Urbano e Habitação de Interesse Social no
Município de São Paulo” é resultado de um acordo estabelecido entre a Cities Alliance,
o Banco Mundial e a SEHAB (Secretaria Municipal de Habitação e Desenvolvimento
Urbano da Prefeitura Municipal de São Paulo). Está sendo viabilizado por meio de uma
doação (Grant Agreement) do Banco Mundial e recursos de contrapartida provenientes
da Prefeitura do Município de São Paulo.
02.
O projeto dará continuidade à cooperação técnica dos anos de 2002-2003 entre
os mesmos parceiros, pela qual foi desenvolvida metodologia de elaboração de um
Plano de Ação Participativo para Habitação e Desenvolvimento Urbano em três distritos
selecionados do município (Brasilândia, Cidade Tiradentes e Jardim Ângela).
03.
A atual iniciativa conjunta terá duração de 24 meses e visa, entre outros,
implantar um sistema de planejamento estratégico que conjugue e aprimore
instrumentos de identificação de demanda dos diferentes tipos de necessidade
habitacional, bem como dos recursos necessários e disponíveis para seu atendimento.
Pretende subsidiar a decisão governamental sobre o plano de metas, com envolvimento
crescente dos responsáveis técnicos pela sua execução.
04.
Em conjunto com outras contribuições de consultoria, este Plano Estratégico
compor-se-á, em linhas gerais, de (a) identificação atualizada da demanda por tipo de
necessidade habitacional, (b) aferição dos recursos financeiros necessários e
disponíveis para atendimento a esta demanda, (c) cenários alternativos para subsidiar a
decisão governamental e (d) sistema de monitoramento da execução das metas
estabelecidas. O gráfico 1 visualiza o produto “Plano Estratégico” no conjunto das
atividades e produtos de apoio que estão sendo desenvolvidas por consultoria até
meados de 2007.
5
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SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
05.
O Plano Estratégico de Habitação Social - SEHAB aproveitará para o seu
direcionamento, além dos estudos de apoio em elaboração, planos de atuação
relevantes, estabelecidos pela COHAB-SP / SEHAB, RESOLO / SEHAB 1, pela CDHU
2
, o Plano Municipal de Habitação, 3 bem como vários estudos e iniciativas realizados
recentemente (tais como a avaliação da PNAD 2004), envolvendo o tema da habitação
social ou assuntos correlatos. Na sua parte propositiva englobará instrumentos da
política habitacional disponíveis nos três níveis de governo, tais como o Fundo
Municipal de Habitação, o Estatuto da Cidade e as recentes iniciativas da política
nacional de habitação (Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social –
SNHIS / FNHIS).
06.
A questão da habitação de São Paulo, principalmente a de interesse social, não
pode ser dissociada da dinâmica urbana metropolitana e dos fatores que a influenciam.
Menciona-se neste contexto e a título de exemplo: a periferização da ocupação urbana
muitas vezes por núcleos habitacionais informais, a emigração de indústrias, as
transformações da estrutura produtiva, um saldo migratório negativo com indícios de
emigração de retorno4 e a continuidade de elevadas taxas de desemprego causando um
crescente empobrecimento da população. As proporções dos problemas encontrados e
os desafios postos para soluções na maior metrópole da América Latina requerem
grandes esforços e inovações. Apesar de se tratar de manifestações locais – muitas
vezes na “porta” da Prefeitura do Município de São Paulo – elas revestem-se de
interesses estadual e nacional, devido às suas repercussões sobre a economia e a
evolução social.
07.
Assim, evolução e perspectivas de desenvolvimento da metrópole de São Paulo
e dos municípios que compõem sua região metropolitana são, há tempo, objeto de
atuação de várias entidades de estudo e de pesquisa. Entre outros: o Centro de Estudos
da Metrópole (CEM); Observatório das Metrópoles –PUC/São Paulo e
Universidade Federal de Rio de Janeiro -UFRJ5; Instituto de Estudos Avançados 1
Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo – COHAB-SP; “Promover soluções de moradia
popular na região metropolitana de São Paulo” Plano Estratégico; agosto de 2005;
Departamento de Regularização e Parcelamento do Solo - RESOLO; Plano de Ação de RESOLO – 2005 /
2008; março de 2005
2
Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo – CDHU ; Fundação
Instituto de Economia -FIA; Delineamento de Cenário e Revisão da política Habitacional do Estado de
São Paulo; dezembro de 2002
3
Prefeitura Municipal de São Paulo; Plano Municipal de Habitação; 2003
4
Perillo, Sonja; Fundação SEADE; Vinte Anos de Migração no Estado de São Paulo: uma análise do
período 1980/2000; Segundo este estudo, o município de São Paulo registrou na década de 91/2000 um
saldo negativo de 50mil pessoas anuais enquanto que a RMSP teve um saldo positivo de 24 mil.
5
Instituições integrantes do Observatório: NEPUR/Departamento de Sociologia da PUC-SP
(coordenadora) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP. Criado a partir da aprovação do Projeto
PRONEX/CNPq “Metrópole, Desigualdades Sócio-espaciais e Governança Urbana” sob a coordenação em São Paulo - da Profª. Lucia Maria Machado Bógus, da PUC/SP, o Observatório foi instalado nas
6
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SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
IEA da Universidade de São Paulo; Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade –
IETS; Instituto POLIS; Departamento Intersindical de Estatística e Estudos
Socioeconômicos - DIEESE e o próprio Sistema Estadual de Análise de DadosSEADE. O breve diagnóstico que se fará mais adiante e que embasará os delineamentos
estratégicos para a atuação do setor habitacional de SEHAB identificará alguns “pontos
de iceberg” relevantes para a habitação de interesse social, referindo-se a análises mais
aprofundadas, efetuadas com mais propriedade e detalhamento pelas entidades supra
citadas.
08.
O presente trabalho visa estimular, principalmente, um olhar focado na questão
da informalidade da habitação (favelas e loteamentos irregulares) e o desenho de uma
estratégia para soluções possíveis, num prazo de tempo socialmente aceitável. Leva em
consideração o desempenho do setor no passado com algumas breves projeções para o
futuro. Pretende contribuir, entre outros, ao posicionamento de intervenções públicas
que visam a melhoria das condições de moradia em assentamentos precários (estoque de
moradias existente), tendo como pano de fundo os processos de mudança da estrutura
produtiva que ocorrem em São Paulo, as políticas de assistência social e de
desenvolvimento econômico local.
2.
Escopo e Metodologia
2.1
Observações gerais
09.
O planejamento estratégico tem suas origens no setor militar. Estratégias estão
voltadas à ação e são desenvolvidas com a intenção de descrever as atividades e meios
necessários ou a utilização dos meios disponíveis para que, a partir de uma situação
dada, seja alcançado um determinado objetivo. Uma estratégia não pretende ser
abrangente. É necessário escolher, entre possíveis opções, o caminho mais propício para
alcançar o objetivo. A tática não pode ser confundida com a estratégia porque faz parte
dela, na medida em que a tática descreve ajustes no procedimento, provocados pelas
circunstâncias, sem perder de vista o objetivo estabelecido e almejado pela estratégia.
10.
A partir dos anos 60, grandes corporações multinacionais incorporaram métodos
e técnicas de gerenciamento e de expansão dos seus negócios baseados na abordagem
estratégica.6 Neste contexto, o planejamento estratégico tem dois propósitos: por um
lado pretende concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma organização, de
tal maneira, que todos os seus membros atuem na mesma direção. Por outro lado,
procura analisar o entorno da organização e adaptar-se ao mesmo para que seja capaz de
reagir adequadamente aos desafios ou para antecipar-se a mudanças detectadas ou
dependências do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da PUC/SP. O Observatório das
Metrópoles faz parte do Programa UN-Habitat.
6
Peter Pfeiffer; Planejamento estratégico no Brasil – uma nova abordagem para o desenvolvimento local;
Rio de Janeiro, 1998;
7
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SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
previsíveis. A intenção é que a organização conduza o processo do seu próprio
desenvolvimento (i.e. os seus negócios) para não ser conduzida por fatores externos e
não controláveis.
11.
Devido às características diferentes dos setores privado e público não é
recomendável transferir ao setor público o método de planejamento estratégicoempresarial sem as devidas adaptações. Assim, as administrações de várias cidades nos
Estados Unidos, em seguida na Europa, sobretudo na Holanda e na Espanha,
começaram, na década de 80, a experimentar a utilização do Planejamento Estratégico,
adaptando o instrumento às suas necessidades.
12.
Nos últimos anos observou-se no Brasil uma certa proliferação de “planos
estratégicos” para entidades 7, cidades e municípios. No caso de cidades e municípios,
geralmente é realizada uma análise da situação incluindo todos os aspectos do setor, da
cidade e do município. Como praticamente todos os aspectos apresentam problemas e
deficiências, todos passam a ser contemplados nas propostas apresentadas pelo plano.
Com isso, os planos são sobrecarregados com temas, não se distinguindo
significativamente de tantos outros tradicionais.
13.
Uma das explicações para este fato é o caráter político do setor público.
Intenções políticas raramente permitem a priorização e seleção de determinadas opções
de ação e, assim, se tornam um empecilho para a formulação de um plano estratégico.
Geralmente é dada preferência a muitas intervenções visíveis, mesmo de pequeno porte,
atendendo o maior número de beneficiários, em lugar de algumas intervenções
estratégicas, gerenciáveis e monitoráveis, capazes de provocar mudanças estruturais. A
definição de uma estratégia implica no estabelecimento de prioridades, permitindo
identificar meios para eliminar ou diminuir obstáculos ou riscos. Estratégia significa
opções, seleções e decisões. Estas decisões privilegiam uma ou mais opções,
significando necessariamente excluir ou pospor outras.
2.2.
Escopo do presente Plano de Ação
14.
São elementos básicos de um Plano Estratégico:
•
•
•
•
Uma análise da situação de partida (diagnóstico), identificando fatores que
influenciam a atuação em apreço;
A missão - descrição da organização responsável, sua razão de existir, o que faz e
que valores orientam o seu trabalho;
A visão - descrição da situação futura desejada, almejada por todos os envolvidos; a
visão não precisa ser operacionalizável e mensurável;
A estratégia - definida como um dos caminhos que levam de um aspecto
considerado crítico em direção a visão;
7
Metodologia de Planejamento Estratégico das Unidades do Ministério de Ciência e Tecnologia-MC;
Brasília, Janeiro de 2005.
8
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SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
•
•
O(s) objetivo(s) - que operacionalizam a estratégia, devendo ser mensuráveis
mediante indicadores;
Projetos - conjunto de medidas ou atividades agrupadas em projetos, que
representam a base concreta de um Plano Estratégico.
Em grandes linhas, o Plano Estratégico de Habitação Social - SEHAB conterá estes
elementos.
15.
O escopo desse planejamento abrange as áreas de responsabilidade da
Superintendência de Habitação Popular -HABI e do Departamento de Regularização de
Parcelamento do Solo -RESOLO, entidades da Secretaria Municipal de HabitaçãoSEHAB de São Paulo. Oportunamente, ações de outras entidades da Prefeitura do
Município de São Paulo, envolvidas na questão de habitação popular, poderão ser
contempladas pelo plano consolidado. Após a elaboração dos estudos específicos atrás
mencionados, os elementos até o presente construídos deste plano serão revistos para
conclusão de sua versão final. Em especial, o estudo sobre arranjo institucional do setor
habitacional de SEHAB deverá apontar com mais clareza a interface entre o setor
habitacional de SEHAB e a COHAB-SP.
2.3
Metodologia
16.
A figura que segue apresenta a estrutura do processo de elaboração e decisão do
Plano Estratégico de Habitação Social de SEHAB. Este processo está dividido em três
etapas, a saber:
• Contextualização e análise: nesta etapa serão condensadas as principais
informações e decisões disponíveis acerca da questão da habitação social no
município de São Paulo (problemas, deficiências, linhas e planos de atuação,
entre outros). Identificam-se fatores internos e externos que influenciam a
atuação de HABI e RESOLO. O presente relatório coloca em discussão os
resultados preliminares desta etapa de planejamento.
• Desenvolvimento de estratégias: o segundo bloco de atividades levará à
definição de uma visão de futuro da atuação e do papel de HABI, RESOLO e
COHAB-SP, definirá objetivos, considerando cenários e opções alternativas de
ação. Esta etapa de planejamento será concluída observando os resultados dos
estudos específicos previstas (vide gráfico 1).
• A etapa final do processo consiste na confecção do Plano propriamente dito com
o correspondente sistema para a monitoria da implementação do mesmo.
17.
O presente relatório documenta uma etapa na elaboração de tal plano que
resultou numa versão intermediária de elementos do mesmo, aguardando a conclusão de
outros estudos, atualmente em curso ou a serem contratados em breve (compare gráfico
1, contendo a relação dos estudos de apoio previstos). Os passos de planejamento
percorridos até o presente com representantes de HABI e RESOLO constam do gráfico
que segue (representados por retângulos interligados com setas azuis). Para o
estabelecimento da versão definitiva do Plano Estratégico será necessário rever alguns
destes passos e dar continuidade a outros. Esses futuros passos de planejamento estão
9
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SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
interligados com setas na cor marrom abrangendo, principalmente, a escolha de uma
estratégia de atuação, a análise de riscos que podem ocorrer na implementação e a
identificação de programas e projetos a serem executados no período do horizonte
temporal (2009 / 12).
18.
Como instrumentos de trabalho estão sendo usados um aplicativo informatizado,
especialmente desenvolvido para planejamento estratégico e raciocínio lógico 8 bem
como oficinas participativas9 com representantes da HABI e de RESOLO, inicialmente.
8
O software ThinkTools Suíte foi desenvolvido inicialmente por universidades alemãs e européias. Está
sendo usado por Governos que contam com cooperação técnica alemã (África do Sul, Bósnia,), pelo
Departamento de Defesa dos EUA e algumas empresas transnacionais. Hoje, ThinkTools (mudou de
nome para EIDOS SUITE) está representado pela Parmenides Foundation, Itália (http://www.parmenidesfoundation.org).
O uso do aplicativo para o Plano Estratégico de Habitação Social - SEHAB foi autorizado pela Agência
da GTZ no Brasil (cooperação técnica alemã), detentora de uma licença corporativa.
9
As principais oficinas realizadas até o presente encontram-se documentadas em separado.
10
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PARA PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Figura 1
Estrutura do Processo da Construção do Plano Estratégico SEHAB-SP
Os estudos complementares e de apoio constam do gráfico 1
11
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Estas oficinas pretendem captar conhecimento e avaliação das entidades envolvidas
no planejamento sobre as questões levantadas10 e assegurar a internalização do
produto construído (project ownership).
3.
Análise da situação de partida - breve diagnóstico
19.
Com base nas informações e avaliações colhidas nas oficinas com dirigentes e
técnicos de HABI e RESOLO e após análise e resumo de documentos relevantes
sobre a questão de habitação de interesse social, foi montada e introduzida no
software de apoio ao processo de planejamento uma grade de fatores internos e
externos que influenciam a atuação de HABI e RESOLO nas suas respectivas áreas de
responsabilidade. O software produz análises para identificar as influências mais
prováveis em intensidade e efeito positivo ou negativo e permite outras interpretações
que ajudem entender a complexidade a situação em análise (vide Anexo, figura 2).
20.
Fatores foram classificados como externos à atuação de HABI e RESOLO
quando estas entidades não têm controle direto sobre o comportamento dos mesmos.
Exemplo: o crescimento demográfico do município é um fator externo, pois depende
de variáveis tais como: a situação econômica, as taxas de fecundidade da população,
entre outros. Os fatores externos foram agrupados pelos seguintes temas:
• urbanístico;
• político;
• macro e sócio-econômico, e
• recursos financeiros e financiamento.
21.
No âmbito do presente planejamento considerou-se como fator interno aquele
sobre o qual HABI e RESOLO têm maior grau de controle. Assim, eficiência e
eficácia de gestão é um fator interno, pois podem ser colocados meios à disposição de
HABI e RESOLO e implementados procedimentos que melhorem o desempenho e
permitam o alcance dos objetivos perseguidos pelas entidades em apreço.
10
A metodologia do trabalho em grupo e em oficinas enquadra-se nas técnicas de “diagnóstico rápido”
(rapid appraisal) frequentemente usada em projetos de desenvolvimento rural e urbano. “A técnica se
orienta, entre outros, pelo diferencial de conhecimento, em relação a um determinado tema, que
caracteriza determinados indivíduos. Uma orientação importante para a utilização da técnica consiste
no conceito de “grau de ignorância adequado”: por esse princípio, a informação levantada pela
técnica deve ser de tal ordem que, embora não se alcance o nível de precisão possível com técnicas
mais sistemáticas – por exemplo, a pesquisa por amostragem, estudo e diagnósticos –sugira boas
“pistas” para compreender os fenômenos e seus determinantes”.
compare: Ministério da Ciência e Tecnologia; Metodologia de Planejamento Estratégico das Unidades
do MCT; Brasília, janeiro de 2005
12
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PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
22.
Os fatores externos e internos analisados visam caracterizar a situação de partida
e devem ser considerados pelo plano estratégico de atuação. A grade representa
graficamente as relações de causa e efeito e mostra qual fator ou conjunto de fatores
influencia a atuação de SEHAB no atendimento à demanda por HIS. Neste raciocínio,
existência e proliferação de favelas e loteamentos irregulares têm, entre outros, como
causa: uma oferta de habitação social insuficiente pelo mercado formal, um controle
urbanístico deficiente, a escassez de terras a preços acessíveis, o crescimento
demográfico e as condições econômicas.
23.
Em seguida serão comentados alguns dos fatores externos mais relevantes para
a construção de uma estratégia de atuação de HABI e RESOLO. Dados e estatísticas
apresentados, além de sujeitos a revisão, não pretendem esgotar a temática mas visam
indicar “pistas” suficientemente claras para compreender o contexto e desenvolver
estratégias correspondentes de ação.
3.1
Informações acerca de fatores selecionados
3.1.1
Fatores externos
24.
Do contexto urbanístico destacam-se: a proliferação de favelas e a existência /
crescimento de loteamentos irregulares ou seja, a manifestação da dinâmica do
“mercado informal” face à demanda por moradia e à crescente escassez de terras com
preços compatíveis com as necessidades de provisão de habitação para a população de
baixa renda.
25.
A proliferação de favelas e o grande número de loteamentos irregulares
representam o principal desafio da atuação da HABI e de RESOLO. Estimativas mais
recentes sobre o número de favelas e loteamentos irregulares, domicílios e a população
residente bem como a evolução ao longo das últimas décadas constam do Plano
Municipal de Habitação - PMH de agosto de 2003. Na tentativa de consolidar
levantamentos anteriores, dados do último Censo, do levantamento CEM / CEBRAP
(2003) e aplicando os conceitos de “necessidade habitacional” 11 chegou-se aos
seguintes quantitativos para 1991 e 2000:
11
Fundação João Pinheiro – FJP “Déficit habitacional do Brasil”; 2002
De acordo com a FJP (2002), as necessidades habitacionais incluem demandas relacionadas com o déficit
habitacional e com a inadequação dos domicílios. O déficit habitacional diz respeito à demanda por
construção de novas moradias, ou seja, à ampliação do estoque existente. A inadequação dos domicílios
diz respeito à parcela do estoque que não proporciona aos seus moradores condições desejáveis de
habitabilidade.
13
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Quadro 1
Necessidades Habitacionais – Município de São Paulo
Assentamento
Favelas
Loteamentos irregulares
(rendimento do chefe de
fam. < 5SM)
Totais
Nº de
domicílios
196.400
1991
População
892.000
Nº de
domicílios
292.000
283.500 a)
575.500
2000
População
1.160.000
1.062.000
2.322.000
a) segundo o Plano Municipal de Habitação, não foram contabilizados no número de domicílios
em loteamentos irregulares cerca de 49.000 domicílios ou uma população de 195.000 pessoas
que habitam favelas no interior de loteamentos irregulares. Estes encontram-se incluídos na
estimativa da população de favelas.
Fonte: CEM/CEBRAP, elaborado a partir dos dados do IBGE 2000 e de cartografia digitalizada pela
PMSP. Todos os valores arredondados.
26.
Aos quantitativos dos domicílios em favelas e loteamentos irregulares acrescem,
segundo o PMH, cerca de 9.000 domicílios em cortiços. Este número constitui somente
as “necessidades atuais”. A pesquisa SEADE / CDHU para o PAC/BID levantou cerca
de 14.600 e a meta do PMH para 2012 estima o atendimento a 50.000 domicílios em
cortiços (não há um censo confiável do número de cortiços). As condições de moradia
em cortiços requerem uma atuação da administração pública (fiscalização, vigilância
sanitária, linha de crédito, entre outros) mas principalmente dos proprietários dos
imóveis.
27.
Em 1991, a população favelada correspondia a cerca de 9,24% da população de
São Paulo. Para o ano de 2000 estima-se que esta proporção cresceu para 11,12%
(CEM/CEBRAP 2002). Enquanto a população de São Paulo cresceu na década de 19912000 a taxas anuais de 0,9 %, a população de favelas aumentou 2,8% a.a. e com taxas
ainda mais elevadas na periferia do município (4,3%).
28.
São características sócio-econômicas da população das favelas (dados de 2000):
em média quase 4 pessoas por domicílio (São Paulo 3.5); 73% do chefes de família com
renda inferior a 3SM; a renda media dos chefes de família que habitam favelas
corresponde a ¼ da renda média no município de São Paulo; 56% dos chefes de família
são analfabetos ou não completaram o ensino fundamental (São Paulo 24%);
esgotamento sanitário atende 49% dos domicílios (Município de São Paulo 87%).
Acresce que quase 18% do total de domicílios em favelas ocupam áreas de mananciais
do município, requerendo assim atenção especial quanto a intervenções urbanísticas.
29.
A estimativa CEM / CEBRAP contabilizou cerca de 830 loteamentos irregulares
de moradores cujo chefe de família tem uma renda mensal de até 5SM. No período de
1991 a 2000 a população de loteamentos irregulares de baixa renda cresceu com taxas
anuais de 4% na periferia e de 3,2% no município como um todo. Os indicadores sócioeconômicos e urbanísticos desses loteamentos são um pouco melhores do que os das
favelas. Porém, como no caso de favelas, estes loteamentos de baixa renda concentram-
14
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se na periferia e ocupam, muitas vezes mananciais. Cerca de 250 loteamentos
encontram-se nesta situação.
30.
A população de favelas somada a de loteamentos irregulares de baixa renda
corresponde a quase 50% dos moradores em áreas de mananciais do município. A
ocupação desordenada destas áreas ambientalmente sensíveis alastra-se aos municípios
vizinhos que compartilham com São Paulo a bacia de contribuição dos sistemas
Guarapiranga e Billings. A inadequação dessas habitações (condições sanitárias
precárias) afeta quantidade e qualidade do abastecimento de água do município de São
Paulo como um todo. Por isto intervenções urbanísticas nessas áreas são consideradas
prioritárias.
31.
Está em curso no âmbito desse projeto com Cities Alliance uma reavaliação e
atualização das informações existentes sobre as favelas (censo de favelas, vide gráfico
1). Com dados colhidos em campo pelas HABI-Regionais espera-se poder identificar
melhor áreas em situação urbanística e sanitária precárias, as já urbanizadas em anos
anteriores por intervenções públicas ou providas de alguns serviços urbanos por
concessionárias ou melhoradas com esforços da própria comunidade. A metodologia e
os critérios de caracterização adotados para a construção deste censo permitem priorizar
áreas para futuras intervenções urbanísticas e de re-qualificação bem como ajustar a
magnitude da demanda (população moradora de favelas).
Assim, os números aqui apresentados estão sujeitos à revisão, quando da conclusão dos
estudos complementares sobre demanda habitacional de São Paulo (vide gráfico 1).
32.
A reduzida oferta de terrenos (escassez de terras) em São Paulo se concentra
em regiões afastadas do centro, com dificuldades de acesso por transporte coletivo aos
locais de trabalho, inclusive e principalmente aos informais, nas regiões de centros de
bairros. A localização da moradia é crucial para os moradores de mais baixa renda que
não conseguem gastar parte considerável dos seus rendimentos com transporte. As
habitações improvisadas sob viadutos nas marginais são exemplo disto. O morador
prefere morar em situação precária e de risco mas perto dos locais de trabalho
(informal), do que morar em conjuntos habitacionais distantes.
33.
O setor público municipal e estadual está encontrando cada vez mais
dificuldades em adquirir no município de São Paulo terrenos com localização, tamanho
e preço compatíveis com a demanda para a produção de unidades habitacionais de
interesse social. Por falta de informações sistematizadas e atuais, cita-se a título de
exemplo, preços médios do m2 encontrados por vistorias de terrenos realizadas pela
COHAB (2003) que oscilaram entre R$ 80,00 (região leste) e R$ 250,00 (região
sudeste).
34.
Nestas condições, o padrão unifamiliar de assentamentos para a população de
baixa renda é inviável no município de São Paulo; a urbanização de favelas exige cada
vez mais soluções verticalizadas. Morar em apartamento requer, entre outros, mudança
de hábitos de moradores reassentados de habitações precárias. A escassez de terrenos
reduz, também, o leque de possíveis alternativas de atendimento da demanda por
moradia para a população de baixa renda, tais como a oferta de lotes urbanizados com
ou sem uma cesta de matérias para a auto-construção ou com uma casa “embrião”, por
exemplo.
15
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
35.
Do contexto macro, sócio-econômico vale ressaltar: o processo da reorganização da estrutura produtiva de São Paulo com seus reflexos sobre o mercado de
trabalho, a evolução demográfica previsível, a oferta de habitação para a população de
baixa renda no município de São Paulo, nesta década e pelos diversos atores bem como
a importância das políticas de assistência social amenizando desigualdades e a exclusão
social.
36.
A situação macro-econômica do município de São Paulo está marcada pela
reorganização da sua estrutura produtiva. A transformação tecnológica em curso não
absorverá mão-de-obra pouco qualificada. A informalidade é elevada como a demanda
por assistência social.
37.
O Plano Municipal de Habitação salienta o seguinte:
Os “empregos industriais em São Paulo, com seus efeitos multiplicadores, já caíram de
36% da PEA em 1986 para menos de 20% em 2000, e continuam a cair ao longo da
presente década, segundo os dados da PED (SEADE/DIEESE).… Por outro lado,
existem evidências de que, mesmo numa … retomada do crescimento da economia
brasileira, o emprego industrial não cresceria substancialmente em São Paulo.
…Aceita-se como hipótese mais provável que a retomada do crescimento se
manifestaria, em São Paulo, pela expansão mais intensa do setor serviços modernos
que tem menos efeitos multiplicadores em função de uma estrutura muito heterogênea
na distribuição de salários e tende a empregar menos intensamente em função de sua
crescente transformação tecnológica”.
“A dinâmica econômica da capital, com elevação do desemprego e forte perda de
empregos industriais nos últimos 20 anos, não permite prever um retorno ao mercado
de trabalho dos anos 70. Os setores mais dinâmicos da economia local, como os
associados a serviços modernos e tecnologia, são cada vez menos intensivos em mão de
obra. Além do mais, os profissionais demandados nestas áreas são, crescentemente, de
alta qualificação. Como conseqüência, mesmo assumindo hipóteses mais otimistas de
crescimento econômico para a próxima década, não se pode supor uma reversão
substancial da dinâmica de mercado de trabalho verificada nos últimos 20 anos.”
38.
O PPA 2006-09 da Prefeitura de São Paulo também faz referência à esta
mudança da dinâmica produtiva. “Com sua economia sustentada pelo setor terciário, a
cidade assiste o crescimento da informalização no mercado de trabalho, o que dificulta
ainda mais o crescimento da renda real do paulistano”. Reconhece “que a
informalidade absorve aproximadamente metade da população da cidade.…Faz-se
necessário, assim, enfrentar concomitantemente as duas realidades urbanas: responder
às expectativas de funcionamento dentro do novo padrão (de cidade mundial)
e……atender às demandas sociais” (por habitação , entre outras).
39.
Dados da pesquisa de emprego e desemprego –PED da Fundação SEADE /
DIEESE de outubro de 2006 para a o município de São Paulo retratam a situação. Nos
últimos 10 anos e de acordo com estes estudos, a taxa de desemprego (aberto e oculto)
no município de São Paulo oscilou entre 13% (a menor taxa foi registrada em outubro
de 2006 !) e 18,7 % (outubro de 2003) e o rendimento médio real (dados só disponíveis
para a região metropolitana de São Paulo! ) sofreu um decréscimo continuo e acentuado
16
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
em comparação a 1985. Em setembro de 1996, o rendimento médio real dos ocupados
era R$ 1.631 enquanto que este valor foi de R$ 1.145 em setembro de 2006. No caso
dos assalariados os respectivos valores são R$ 1.593 (9/1996) e R$ 1.207 (9/2006).
40.
As mudanças no quadro econômico de São Paulo estão se manifestando,
também, num crescente processo de “migração de retorno”12 - principalmente ao
Nordeste- de imigrantes, desempregados por longos períodos, com baixa ou nenhuma
empregabilidade face à nova constelação de um mercado de trabalho em transformação
e mais exigente. Há alguns estudos que comprovam esta situação, principalmente para o
estado de São Paulo (vide publicações mencionadas do IETS-RJ; Sonia Rocha-FGV;
CEBRAP; IEA, entre outros). Para o município de São Paulo, a base de dados ainda é
precária. Porém, o tema da migração de retorno merece um estudo pormenorizado
devido às interfaces deste fenômeno com os programas de transferência de renda,
pagamentos de “atendimento habitacional” pela SEHAB (famílias afetadas por
reassentamento e dispostas de “ir embora”) e a oferta de habitação social, entre outros.
41.
A dinâmica econômica e as mudanças no mercado de trabalho de São Paulo
(expansão do setor de serviços modernos, aumento da informalidade, maior
precariedade dos empregos devido a terceirização, entre outros) têm seus reflexos sobre
o perfil e a magnitude da demanda por habitação social, a capacidade dos beneficiários
de poder arcar com as prestações de unidades habitacionais -UH prontas e/ou com os
custos de manutenção e de condomínio em edifícios e sobre a demanda por políticas de
assistência social, entre outros.
Por estas razões e por motivos de justiça social, a oferta de habitação social pelo setor
público deve privilegiar soluções acessíveis para uma população em condições
econômicas precárias, atendendo com os recursos disponíveis o maior número possível
de famílias.
42.
Importante fator de influência sobre a demanda por habitação é a evolução
demográfica. Estimativas apontam 11.400.0000 de habitantes para o município de
São Paulo em 2010 . Sem fortes intervenções públicas haverá 2,9 milhões de
moradores em favelas e loteamentos irregulares. Para os anos 2010 e 2012, o Plano
Municipal de Habitação projeta a seguinte evolução demográfica:
12
Folha de São Paulo de 23-04-2006: Nordestinos deixam São Paulo e migram de volta[0];
O Globo de 12-11-2006: Bolsa Família causa migração de retorno; matéria baseada em estudo do
Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade – IETS de Rio de Janeiro e veiculada pelos serviços de
informação deste instituto.
Cunha, José Marcos Pinto: A migração no Brasil no começo do século 21: continuidades e novidades
trazidas pela PNAD 2004; in Parcerias Estratégicas; no 22-junho 2006-Brasília, DF edição especial do
Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (MCT,CNPq,FINEP, NAE), estudos encomendados pela
Assessoria Especial da Presidência da República;
Perillo, Sonja; Fundação SEADE; Vinte Anos de Migração no Estado de São Paulo: uma análise do
período 1980/2000;
17
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Quadro 2
Projeção da população em favelas e loteamentos de baixa renda
São Paulo, 2000/2012.
Anos
2000
2010
2012
Favelas
1.160.597
1.507.590
1.592.312
Loteamentos
1.062.158
1.390.088
1.469.695
Outros
8.213.242
8.490.650
8.529.025
São Paulo
10.434.252
11.388.328
11.591.032
Fonte: Plano Municipal de Habitação, 8/2003
43.
A pirâmide etária com dados do Censo de 2000 revela por um lado um
afinamento da sua base (população com menos de 10 anos), por outro lado um
contingente grande de pessoas na faixa dos 20 anos. A população nesta faixa etária
constituirá nos próximos anos novas famílias, demandando oportunidades de trabalho e
moradia. Assim, em vez de ocorrer uma acomodação da demanda por habitação
(acompanhando a redução do crescimento populacional como um todo) haverá,
temporariamente, um acréscimo dessa demanda.
Gráfico 1
Pirâmide Estaria de São Paulo, 2000
Fonte: Plano Municipal de Habitação , 8/2003
44.
As estimativas do Plano Municipal de Habitação - PMH cogitam três hipóteses
de evolução demográfica (compare o gráfico seguinte com as curvas de evolução
projetadas). Estimativas do IBGE para o ano de 2005 apontam para uma população de
10.928.000 de São Paulo naquele ano, reforçando como plausível a hipótese
intermediária de crescimento demográfico apresentada pelo PMH (população em 2010
de 11,4 milhões).
18
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Gráfico 2
Evolução da população de São Paulo 2000 – 2010, segundo diferentes hipóteses
Fonte: Plano Municipal de Habitação , 8/2003
45.
Os dados populacionais apresentados pelo PMH (vide quadro 2) significam que
do acréscimo populacional total esperado para São Paulo de cerca de 940 mil pessoas
(para 2010), uma população de cerca de 675 mil pessoas (ou 72% do acréscimo
populacional!) encontrar-se-ão em favelas e loteamentos de baixa renda, além dos que
ali habitaram em 2000. Pressupondo uma ligeira redução do número médio de pessoas
por domicílio nas favelas (de 3,97 para 3,78) e nos loteamentos (de 3,75 para 3.54), este
acréscimo significa cerca de 180mil domicílios a mais nestas condições de habitação do
que em 2000 - ano em que foram estimados cerca de 575 mil domicílios em favelas e
loteamentos irregulares.
46.
As estimativas do PMH do total de domicílios em favelas e loteamentos
irregulares não consideram para o período de 2000-2010/12 intervenções do poder
público em urbanização e regularização. Esta hipótese “sem projeto” permite avaliar
melhor o impacto “líquido” das intervenções governamentais num determinado período
(de 2000 ate 2010, por exemplo) em urbanização, regularização e oferta de unidades
habitacionais de interesse social. Um acompanhamento mais de perto do “saldo” de
domicílios em núcleos habitacionais informais demandará - devido à dinâmica
demográfica - um censo/recadastramento mais freqüente (balanço anual após melhorias
introduzidas em determinadas áreas, por exemplo), economicamente pouco viável.
47.
Como todas as metrópoles do Pais, São Paulo está vivenciando um crescimento
populacional na sua periferia. Como mostra um estudo do Observatório de Metrópoles13
13
Pasternak, Suzana:The City of Extremes: Aspects of Socio-Spatial Inequalities in the City of São Paulo;
5/2006; Este estudo faz parte de um conjunto de discussões no âmbito do PRONEX – Programa de
Grupos de Excelência, coordenadas pelo Prof. Dr. Luis César de Queiroz Ribeiro - IPPUR-UFRJ.
19
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
esta evolução produz um padrão sócio-espacial com as áreas centrais mais abastadas e
uma periferia pobre. Enquanto que as áreas centrais de São Paulo registraram no
período de 1991 a 2000 uma queda pela metade do número dos chefes de família com
rendimento inferior a 2 SM, os domicílios na periferia registraram uma perda de renda
em torno de 20%. Portanto, há um empobrecimento na periferia.
48.
Uma análise de dados mais recentes 14 – PNAD de 2003 e 2004 – evidencia o
retrocesso verificado no alívio da pobreza e da indigência na região metropolitana de
São Paulo enquanto que a indigência no pais vivenciou um nível favorável jamais
registrado. Considerando diferenças locais nos aspectos do dinamismo econômico e na
evolução dos custos de vida para os pobres (em relação ao SM), São Paulo foi a única
metrópole (desconsiderando Brasília) que registrou um aumento dos pobres (cerca de
200.000 pessoas ou quase 3% em relação a 2003). O município de São Paulo
certamente não apresentará uma exceção deste empobrecimento que afeta também a
demanda da população de baixa renda por habitação. Haverá, possivelmente, mais
pessoas dependendo de apoio público para satisfazer a necessidade básica – moradia
digna.
49.
Segundo um estudo 15 da Fundação Getúlio Vargas-FGV, a taxa de miséria nas
regiões metropolitanas mostrou uma redução no período de 1992 /2003 de cerca de 23%
para cerca de 19%, tendo no ano após a introdução do Real com 16% seu nível mais
baixo. Mas a partir de 2002 houve um crescimento da miséria nas metrópoles,
confirmando, assim, estudos do IETS já citados.
50.
As tendências de curto /médio prazo apontadas para o crescimento demográfico
e o perfil socioeconômico da camada populacional alvo de intervenções de HABI e
RESOLO sugerem uma demanda crescente – apesar dos esforços de atendimento em
curso e previstos. O problema de favelas e de assentamentos precários requer uma
intervenção determinante para interromper seu agravamento e a continuidade de
processos de segregação espacial em São Paulo 16.
51.
É insuficiente a Oferta de Habitação Social, focada na redução da
inadequação habitacional. Sem intervenções em grande escala, a diferença entre
demanda e atendimento de urbanização e regularização tende a ficar cada vez maior.
52.
Atualmente, a Prefeitura de São Paulo não dispõe de uma informação
consolidada sobre o número de famílias beneficiadas anualmente com urbanização de
favelas, regularização de loteamentos irregulares, cortiços requalificados e unidades
habitacionais produzidas, totalizando a “produção” realizada pela própria Prefeitura, a
14
Rocha, Sonia - Alguns aspectos relativos à evolução 2003 -2004 da Pobreza e da Indigência no Brasil;
IETS, Rio de Janeiro, junho de 2006
15
Neri, Marcelo - A evolução recente da miséria - Centro de Políticas Sociais / IBRE; São Paulo, 2004
Torres, Haroldo da Gama; Marques, Eduardo; Ferreira, Maria Paula; Bitar, Sandra - Pobreza e espaço:
padrões de segregação em São Paulo; IEA / USP; Estudos Avançados 17 (47); São Paulo 2003
16
20
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
CDHU e a Caixa. Isto se deve, em parte, à característica das obras que se estendem por
vários anos e a um monitoramento pouco sistemático. Nesta situação não é possível
avaliar de forma conclusiva o progresso alcançado no atendimento da demanda por
moradia desde o último censo (ano 2000) até a presente data.
53.
Estimativas recentes17 apontam para os seguintes números referentes à
urbanização de favelas e à regularização de loteamentos irregulares, considerada a parte
mais premente da demanda por habitação adequada.
Quadro 3
Atualização da demanda para o ano 2005
Tipo de intervenção
1
Urbanização de favelas
Demanda
a)
hipotética
(famílias em
2000)
2
292.000
Atendimento
2001 a 2005
3
d)
12.400
Crescimento
vegetativo
(2001 -05)
Domicílios
4
c)
45.000
Estoque em
2005
5=2+4-3
324.600
b)
e)
Regularização de
283.500
298.600
29.906
45.000
loteamentos irregulares
g)
f)
Requalificação de
n.a
n.a
15.000
564
cortiços
Estimativas próprias, considerando as fontes citadas
a) dados do PMH -8/2003; valores arrendondados
b) informações RESOLO 8/2006
c) suposições de um crescimento médio anual de 9.200 domicílios (acréscimo de cerca de
348.000 pessoas em 10 anos e tamanho médio do domicílio 3,78 pessoas de acordo com PMH)
d); f) fonte: D.le Blanc; E.Rottmann: Analysis of Public Housing Programs in the City of São
Paulo; 3/2006; pág.26; urbanização de favelas no período de 2001 -04; intervenção em cortiços
e) suposições de um crescimento médio anual de 9.200 domicílios (acréscimo de cerca de
92.650 domicílios ou 328.000 pessoas em 10 anos e tamanho médio do domicílio 3,54 pessoas
de acordo com PMH)
g) população dos perímetros PAC/BID; esta população de cortiços está sendo considerada
prioritária para intervenções no âmbito do programa; fonte: PMH, 8/2003
54.
A leitura do quadro sugere as seguintes conclusões:
• Com base nas estimativas da evolução demográfica até 2005 (estimativas PMH;
IBGE), é de prever para o ano de 2005 um aumento da demanda por urbanização e
regularização em relação a 2000 (aproximadamente 45.000 domicílios adicionais em
favelas e em loteamentos irregulares);
17
D.le Blanc; E.Rottmann: Analysis of Public Housing Programs in the City of São Paulo; BIRD
3/2006
e:
PBLM (P.Borba, R.Pontual); Plano de Regularização Urbanística e Fundiária de Núcleos
Habitacionais Informais da Cidade de São Paulo; 9/2006
21
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
• As necessidades estimadas ultrapassam o atendimento verificado no período de 2001 a
2005.
• Só a diminuição do crescimento das necessidades - sem redução do estoque já
existente - requer um atendimento maior do que verificado no passado. Somente para
atender o fluxo de novas demandas até 2010, o atendimento médio anual não pode ser
inferior a 9.000 famílias beneficiadas com urbanização e outras 9.000 com ações de
regularização em loteamentos irregulares.
55.
O tamanho do desafio e o prazo de atender a demanda por habitação da
população de baixa renda é objeto de ensaios constantes de dois estudos recentes.
56.
LeBlanc / Rottmann estimam o esforço para urbanizar favelas. Este estudo
calcula um período de 28 anos para urbanizar um estoque de 400.000 moradias (número
de moradores em favelas estimado para 2012, segundo o PMH ), com base no volume
de recursos aplicados em anos anteriores, nos esforços dos vários atores (não
suficientemente concertados), na preferência dada até o presente à oferta de UH’s
prontas, no pouco envolvimento do setor privado e, finalmente, na atuação
“concorrente” de COHAB e CDHU com o mercado formado por uma demanda com
renda superior a 5SM (ofertas de empresas como TENDA, MGV, por exemplo).
57.
O outro estudo, Plano de Regularização Urbanística e Fundiária de Núcleos
Habitacionais Informais da Cidade de São Paulo de 9/2006, parte de um prazo de 20
anos para zerar a demanda estimada em 2006, proveniente da necessidade por
urbanização de favelas (cerca de 300.000 domicílios) e por regularização de
loteamentos irregulares (outros cerca de 300.000 domicílios). A estimativa prevê
aplicação progressiva de recursos (chegando em 2026 a R$ 588 milhões / ano). Esta
hipótese parte da suposição de que não haverá no referido período (2006 – 26) a
formação de novos núcleos habitacionais informais além dos existentes em 2006– uma
suposição bastante otimista perante as perspectivas econômicas e o longo prazo para
uma redução da inadequação de habitações (favelas, principalmente).
58.
Ao lado desses ensaios pouco otimistas, há ações animadoras. Dois convênios
recentemente firmados entre a CDHU e a SEHAB-SP (HABI e COHAB-SP) destinamse a urbanização de favelas (R$ 400 milhões no período de 2006 a 2009) e a construção
de Unidades Habitacionais (outros R$ 400 milhões). O quadro 4 resume os atuais
contratos de urbanização de favelas.
Quadro 4
Contratos de urbanização de favelas da HABI-3 - 2006/2007
Agosto/2006
Nº de
Situação dos
Custo total
empreencontratos
(R$)
dimentos
Em andamento
17 396.725.946,80
Não iniciados
2
29.046.572,55
A contratar
10 403.684.048,46
Total
29 829.456.567,81
Famílias
beneficiadas
29.942
1.400
35.875
67.217
Custo
médio
(R$)
13.249,81
20.747,55
11.252,52
12.339,98
Fonte: HABI-3
citado do “Plano de Regularização Urbanística e Fundiária de Núcleos Habitacionais Informais
da Cidade de São Paulo”
22
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
59.
Considerando um prazo (mínimo) de 4 anos para a conclusão das obras
(coincidindo com o prazo dos atuais convênios com a CDHU) é de prever que a
demanda por urbanização de favelas (em 2010 crescida para cerca de 370 mil famílias)
poderia ser reduzida a cerca de 300.000. Desta forma serão mantidos os níveis da
demanda no início da década como mostram as estimativas efetuadas no PMH, compare
quadro 3. Só a continuidade dos investimentos em urbanização de favelas com níveis de
atendimento superiores a 15.000 famílias / ano (valor que corresponde ao padrão dos
atuais contratos de HABI !) contribuirá à efetiva redução do número das famílias
moradores de favelas (estoque) e a absorção do provável afluxo de novos assentamentos
precários.
60.
Habitação social e políticas de assistência social e de desenvolvimento
econômico local parecem não estar suficientemente compatibilizadas deixando de
potencializar os impactos gerados individualmente por cada uma das intervenções. Os
valores gastos com a simples transferência de renda já equivalem aos gastos com
habitação social. Na Proposta de Orçamento 2007 da PMSP, os recursos destinados à
assistência social montam a R$ 546 milhões, incluindo a dotação do Fundo Municipal
de Assistência Social.
61.
O número absoluto e o percentual de pobres e indigentes no município de São
Paulo são elevados, com tendências de crescimento nos próximos anos (compare
projeção demográfica, entre outros), se não houver desenvolvimento econômico que
atinge, também, as camadas populacionais menos favorecidas. Diante deste fato, os
programas de transferência de renda amenizam necessidades básicas de famílias
socialmente excluídas. No caso de Bolsa Família, cerca de 230mil famílias do
município de São Paulo estão recebendo este benefício em 2006. Os recursos
envolvidos atingem, atualmente, cerca de R$ 120 milhões ao ano18. Programas
municipais tais como Renda Mínima e Renda Cidadão complementam a assistência
social às famílias carentes.
62.
Os beneficiários dos programas de transferência de renda, com características
sócio-econômicas excludentes (escolaridade baixa, empregabilidade reduzida no
mercado de São Paulo, etc.) também representam um grande contingente da demanda
por moradia. Como mostra a prática da HABI nos últimos anos, cerca de 70% das
famílias beneficiadas pelo “Atendimento Habitacional” 19 preferem aceitar o dinheiro
para “ir embora” de São Paulo (ou voltar para uma outra favela) em vez de serem
beneficiadas com moradias. Alguns pesquisadores19 acham que o Bolsa Família poderia
facilitar a decisão de regressar aos locais de origem. Uma maior integração e articulação
18
Dados publicados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome –MDS para dezembro
de 2004 – primeiro ano do Programa “Bolsa Família” – revelam um repasse de R$ 9,5 milhões naquele
mês para o município de São Paulo. Em março de 2005, Bolsa Família atendeu cerca de 166.000 famílias
em São Paulo com recursos de R$ 9,4 milhões por mês e um benefício médio de R$ 57.
19
HABI / SEHAB, Dados do Atendimento Habitacional; ano 2005: 2.608 famílias beneficiadas, custos
R$ 9,85 milhões; até junho de 2006: 1.874 famílias atendidas com um custo de R$ 8,7 milhões .
19
José Marcos Pinto da Cunha, em “IETS na mídia”
23
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
das ações de assistência social e estímulos ao desenvolvimento econômico local com as
na área de habitação social poderiam ter impactos positivos não só sobre a pobreza
urbana em São Paulo mas, como conseqüência, sobre a demanda por moradia.
63.
No que tange fatores relacionados aos recursos financeiros e ao financiamento
de habitação social vale salientar a reduzida prioridade conferida ao setor no orçamento
municipal. Historicamente, os valores alocados no orçamento municipal para a
SEHAB oscilaram em torno de 2%. Só em poucos anos alcançaram valores
substancialmente maiores (até 7%)
64.
O Plano Plurianual 2006 -2009 da Prefeitura de São Paulo prevê investimentos
da ordem de R$ 474 milhões ou 1,2% da despesa total por funções, prevista para o
período. No Balanço Qualitativo de Gestão 2001 – 2004 da SEHAB constam montantes
de investimento do orçamento municipal que oscilam entre R$ 207 milhões (ano 2003)
e R$ 360 milhões (ano 2001). A despesa realizada segundo órgãos de acordo com
informações da Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico do Município de
São Paulo / Fundação SEADE registra para 2003 um montante de R$ 212,6 milhões
investido pela Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano. O balanço
financeiro dos exercícios de 2004 e 2005 revela despesas orçamentárias para habitação
de R$ 116,6 milhões e R$ 107,3 milhões, respectivamente, num total da despesa
orçamentária de R$ 13.244 milhões em 2004 e R$ 13.869 milhões em 2005.
65.
A Proposta de Orçamento 2007 da PMSP prevê recursos de R$ 547,9 milhões
para habitação de um orçamento total de R$ 21.500 milhões (equivalente a 2,5 % do
orçamento). Esta proposta de orçamento para SEHAB está composta de despesas de
capital (R$ 389 milhões), dotação do Fundo Municipal de Habitação (R$ 51,9 milhões)
e R$ 40 milhões do FUNDURB, destinados a intervenções em habitação social.
Segundo a proposta orçamentária, o FUNDURB contará em 2007 com uma dotação de
R$ 160 milhões.
66.
Em maio deste ano, a CDHU e a SEHAB firmaram – como atrás referido - dois
convênios prevendo o aporte estadual a intervenções em urbanização de favelas num
valor de R$ 400 milhões (HABI), aplicável nos próximos quatro anos, e outro no
mesmo valor com a COHAB visando a produção de 10.000 unidades habitacionais.
Estes convênios criaram uma situação até então não praticada de cooperação entre o
Estado e o município de São Paulo. No passado mereceram preferência a conjugação de
esforços na produção de UH no município. A Prefeitura entrou - como no presente
convênio com a COHAB - com os terrenos como contrapartida.
67.
Com referência aos fatores do contexto político valem mencionar: a baixa
prioridade conferida ao setor habitacional que se manifesta, entre outros, na dotação
orçamentária insuficiente (em torno dos 2%, como atrás discutido) face ao tamanho da
demanda e o contingenciamento de recursos, gerando imprevisibilidade e necessidades
freqüentes de re-planejamento e ajustes. Acresce à incerteza da disponibilidade de
recursos ao longo de grande parte do ano que uma descontinuidade administrativa faz
com que projetos estejam paralisados ou acelerados, impactando os custos finais dos
mesmos (custos de mobilização e desmobilização de obras, por exemplo).
24
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
68.
A figura 2 do anexo (grade de inter-relacionamento de fatores que influenciam a
atuação da HABI e de RESOLO) sintetiza, graficamente, os fatos descritos nesta seção.
O capítulo seguinte destina-se a descrição de fatores internos que influenciam a atuação
da HABI e de RESOLO.
3.1.2
Fatores internos que influenciam a atuação de HABI e RESOLO
69.
As oficinas com representantes das diretorias de HABI e RESOLO
evidenciaram uma série de deficiências internas que afetam a sua atuação. São fatores
sobre os quais há maior grau de controle e que permitem introduzir mudanças.
70.
Estão sendo considerados fatores chave neste contexto:
• a priorização precária das grandes linhas de intervenções no setor de habitação
social resultando numa pulverização de ações entre várias linhas de atuação. Não há
um posicionamento claro diante de opções possíveis: preferência para a melhoria do
estoque habitacional existente mediante urbanização e regularização de núcleos
precários ou ampliação do estoque mediante oferta de unidades habitacionais
prontas, por exemplo;
• deficiências de gestão das diretorias e da superintendência, como uma certa
sobreposição e duplicidade de atuações, por exemplo. HABI, RESOLO e a
COHAB-SP desenvolvem atividades e têm atribuições nas áreas de regularização
(questões jurídicas e tratativas administrativas), acompanhamento social e
planejamento, contratação e gerenciamento de obras. Cada uma das entidades tem
suas equipes especializadas com conhecimentos e experiências acumuladas que
podem, eventualmente, melhor e mais racionalmente aproveitados. Um estudo
específico contratado no âmbito do projeto com Cities Alliance tratará, entre outros,
deste tema e analisará o melhor arranjo institucional.
• uma articulação interinstitucional insuficiente - inclusive dentro da própria SEHAB
(interação entre HABI, RESOLO e COHAB-SP). Não há articulação suficiente no
que se refere às prioridades dos diversos atores, às condições de atendimento que
diferem entre programas da mesma natureza promovidos pela COHAB-SP e a
CDHU e que visam a mesma clientela (conjuntos, mutirões por exemplo), ao
acúmulo/”verticalização” de subsídios, entre outros. Também parecem pouco
aproveitadas as oportunidades de articulação política, visando mais visibilidade da
atuação de SEHAB e mais previsibilidade dos fluxos financeiros.
71.
No caso da gestão foram mencionados, entre outros fatores:
• a falta de um sistema informatizado de gerenciamento de projetos e ações
(atualmente em fase de instalação),
• a falta de procedimentos e especificações técnicas unificados (caderno de encargos)
para a contratação e o acompanhamento de todas as obras no âmbito da SEHAB e
25
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
• a necessidade de investimentos nos profissionais da superintendência HABI e de
RESOLO por meio de eventos de capacitação (assuntos jurídicos, gestão de
projetos, principalmente).
72.
A insuficiente articulação inter-institucional refere-se – ao nível da prefeitura - a
uma certa dispersão / indefinição de responsabilidades no setor de habitação entre a
Secretaria Municipal de Planejamento –SEMPLA (executora EMURB, Fundo
FUNDURB) e SEHAB (COHAB e Fundo Municipal de Habitação -FMH), por exemplo
no caso de projetos habitacionais em ZEIS promovidos pela SEMPLA junto com a
CAIXA. Ao nível técnico persistem ainda incompatibilidades entre os sistemas GIS
usados pelas duas secretarias municipais. Nas discussões com os técnicos da HABI foi
mencionada a necessidade de uma maior interação com as sub-prefeituras.
3.2
Análise e interpretações de fatores inter-relacionados
73.
O software utilizado para a condução do processo do planejamento estratégico
serve para gerar algumas análises com base de algoritmos nele “embutidos” (vide
anexo). Uma destas análises distingue entre fatores que influenciam (fatores “ativos”)
ou que dependem / são influenciados por outros. Outras interpretações da grade de
fatores externos e internos relevantes para a atuação da HABI e de RESOLO
evidenciam círculos de retro-alimentação (“feedback”).
74.
Como resultado destas análises foram identificados os seguintes fatores que
devem ser contemplados e para os quais o plano estratégico deve oferecer soluções e
caminhos de ação:
• gestão;
• articulação interinstitucional;
• priorização das intervenções e
• volume e fluxo de recursos para habitação social.
3.3
Principais envolvidos (“stakeholders”) no HIS
75.
A fim de assegurar a exeqüibilidade do plano estratégico de SEHAB (com
ênfase na atuação de HABI / RESOLO), identificar a tempo eventuais riscos
(“opositores”, concorrentes), focar os principais beneficiários e as aspirações dos
mesmos e envolver parceiros, a elaboração do plano deve procurar - em momentos e de
forma adequada - a participação de entidades e organizações envolvidas no setor de
habitação social, seja para compartilhar informações seja para validar e aprovar
decisões.
26
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
76.
Num primeiro passo, as oficinas de planejamento realizadas com representantes
de HABI e RESOLO envolveram “stakeholders” internos. Em conjunto foram
identificados os fatores internos e externos que influenciam a atuação de HABI e
RESOLO e esboçados visão e objetivos a serem perseguidos (vide capítulo 4). As
primeiras entrevistas com as diretorias da HABI e RESOLO bem como as oficinas
permitiram relacionar as entidades e instituições envolvidas na atuação no setor da
habitação social.
77.
Estão relacionados em seguida, de forma resumida, os principais envolvidos e
interessados (stakeholders). Entende-se que essas entidades e organizações possuem
interesse e/ou influência sobre a ação ou os rumos de atuação de HABI e RESOLO.
Quadro 5
Entidades / instituições envolvidas (“stakeholder”) na questão de habitação social
em São Paulo
Entidade / Instituição
Secretaria Municipal de
Habitação SEHAB
Companhia Metropolitana
de Habitação de São
Paulo-COHAB
Superintendência de
Habitação Popular –
HABI / SEHAB
Departamento de
Regularização do
Parcelamento do SoloRESOLO
Fundo Municipal de
Habitação -FMH
Conselho Municipal de
Habitação - CMH
Secretaria Municipal de
Planejamento- SEMPLA
Atribuição principal; relevância para atividades
envolvendo questões de habitação social
Executar a política habitacional e de desenvolvimento urbano;
controlar o uso e a ocupação do solo urbano; promover e
acompanhar o desenvolvimento urbano do Município, em
convênio com o Ministério das Cidades- Caixa Econômica
Federal e CDHU
Garantir acesso à moradia para a população de menor renda,
desenvolvendo programas habitacionais e provendo a
construção de novas unidades com recursos provenientes do
Fundo Municipal de Habitação –FMH e de convênios com
agentes financeiros, como a Caixa Econômica
Desenvolvimento e implantação dos programas e projetos
habitacionais, voltados à população moradora em habitação
subnormal (favelas e cortiços, por exemplo).
Regularização urbanística e fundiária dos loteamentos
irregulares ou clandestinamente implantados. Também atua na
contenção de novos loteamentos ilegais com as subprefeituras.
Instrumento de financiamento de investimentos da COHAB
(mutirões, unidades habitacionais a serem comercializadas,
edificações para a locação social, principalmente), prevendo a
alimentação por recursos extra-orçamentários e o retorno de
investimentos
Órgão responsável pela consulta, deliberação e fiscalização da
política habitacional da SEHAB; composto de representantes
do poder público municipal, estadual e federal, de
representantes da sociedade civil e representantes eleitos por
entidades comunitárias e organizações populares
Implementação do Plano Diretor Estratégico-PDE; Estudos e
projetos para a formulação de Operações Urbanos (incl.
projetos habitacionais); elaboração da proposta orçamentária
27
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Empresa Municipal de
Urbanização-EMURB
Fundo de
Desenvolvimento UrbanoFUNDURB
Secretaria Municipal do
Verde e do Meio
Ambiente - SVMA
Secretaria Municipal de
Assistência e
Desenvolvimento Social SMADS
Sub-Prefeituras (total de
31)
Companhia de
Saneamento Básico do
Estado de São Paulo SABESP (concessionária)
AES-ELETROPAULO
(concessionária)
Companhia de
Desenvolvimento
Habitacional e UrbanoCDHU
NOSSA CAIXA NOSSO
BANCO
Ministério das Cidades
do Município e acompanhamento da Execução Orçamentária;
diretrizes de uso e ocupação do solo.
Reurbanizar áreas em processo de transformação ou em vias
de degradação.
“Apoiar ou realizar investimentos destinados a concretizar
planos, programas e projetos urbanísticos e ambientais
integrantes ou decorrentes do PDE”
Planejar, ordenar e coordenar as atividades de defesa do meio
ambiente; salvaguarda e requalificação das áreas de proteção
permanentes (margens da linhas d’água, entre outros);
implantação de parques lineares, causando reassentamento de
ocupações irregulares;
Prestar serviços que direta ou indiretamente proporcionam
melhoria das condições de vida da população; gestão dos
programas de transferência de renda municipal e federal
(Bolsa Família); gestão do Fundo Municipal da Assistência
Social - FMAS
Entidades da administração descentralizada do município de
São Paulo; dispõem de dotação orçamentária para tarefas no
âmbito intersetorial e territorial
A missão da empresa é universalizar os serviços públicos de
saneamento no Estado de São Paulo. Interessa a redução de
perdas de água / eliminação de ligações clandestinas;
manutenção dos mananciais; interessa o incremento do
número de consumidores; há tarifas de consumo mínimo
(tarifa social).
Interessa a redução de perdas / eliminação de ligações
clandestinas; interessa o incremento do número de
consumidores; há tarifas de consumo mínimo (tarifa social).
Atua no Estado todo com prefeituras municipais; é o maior
ator no setor de HIS com recursos provenientes do ICMS
estadual; apesar de ter o foco da atuação na produção de UH
prontas, mantém programas de intervenção em cortiços,
favelas e áreas de risco, apóia a autoconstrução, providencia
crédito e microcrédito habitacional, apóia mutirões
associativos, entre outros. Mantém atualmente dois convênios
com a Prefeitura no valor de R$ 400 milhões cada, um para
construção de UHs prontas (em cooperação com a COHAB) e
outro para intervenções em favelas (HABI).
Agente financiador, banco público estadual; dispõe de linha
de crédito para habitação
Mobiliza os governos locais e organizações da sociedade civil
para implementação e estruturação do Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social –SNHIS e do Fundo Nacional
de Habitação de Interesse Social – FNHIS; canaliza recursos a
projetos (por meio de fundos e planos locais de HIS) de
acesso à moradia digna
28
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
CAIXA ECONÔMICA
FEDERAL
SECOVI-SP;
Associação Paulista de
Empresários de Obras
Públicas APEOP;
Sindicato da Indústria da
Construção Civil do
Estado de São PauloSindusCon-SP
União dos Movimentos de
Moradia – UMMSP;
Movimento de Moradia do
Centro-MMC;
Movimento sem-teto do
centro -MSTC
Ministério Público MPSP
Legislativo - Câmara dos
Vereadores
Entidades de pesquisa tais
como: CEM/CEBRAP,
SEADE, USP, DIEESE,
Observatório das
Metrópoles
Concede financiamentos imobiliários (aplicação de recursos
do FGTS) e financia investimentos municipais em habitação e
infra-estrutura urbana
Representações de classe com interesses no setor de
habitação, nas condições de contratos públicos para produção
de habitação (atuação em ZEIS, operações urbanas, PPP, entre
outros) e no mercado de comercialização e locação de
unidades habitacionais
Aglutinações sociais em torno de reivindicações de moradia
digna; ocupações organizadas de prédios vazios;
movimentação em prol de uma política de habitação popular
junto as diversas esferas de governo
Salvaguarda dos direitos do cidadão; atuação em prol da
regularização urbanística e fundiária de loteamentos
Aprovação do orçamento municipal; articulação política e
aprovação de diretrizes com relevância para HIS; entre outros
Observação de tendências e evoluções urbanas relevantes para
a definição de políticas e identificação de instrumentos de
atuação do setor público
4. Missão e Visão de futuro de HABI e RESOLO
78.
Em acordo com a metodologia de planejamento estratégico, a redação da
“missão” formula e torna explícitas as razões pela existência da organização, as
finalidades e o escopo de atuação da mesma, resumindo até atribuições e tarefas.
Constitui, junto com a análise de situação e dos envolvidos (stakeholders) um dos
pontos de partida para o planejamento.
29
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
79.
No presente caso (HABI, RESOLO) os decretos de criação dessas organizações
constituem a primeira fonte para a formulação da “MISSÃO”. A seguir apresenta-se
redações preliminares da “missão” de HABI e RESOLO, resumindo os textos legais.
HABI – Missão
“Promover a formulação e a implementação de política, diretrizes e prioridades de
ação da Secretaria Municipal de Habitação de São Paulo, visando atender à
população moradora em habitação sub-normal mediante estudos técnicos, planos,
projetos, articulação institucional, celebração de convênios, cadastro das habitações
sub-normais, concessão de subsídios financeiros entre outros, bem como contratação
e gerenciamento de obras correspondentes”.
Fonte de referencia: Decreto 22.284, de 09 de junho de 1986 - constitui a Superintendência de Habitação
Popular – HABI
RESOLO – Missão
“Promover a regularização fundiária e urbanística de loteamentos e parcelamentos
irregulares, além de tratativas com o Ministério Público, a PGM, e outros órgãos
públicos correlatos bem como a contratação e o gerenciamento de obras
correspondentes”.
Fonte de referencia: Decreto 28.607, de 21 de março de 1990 - cria o Departamento de Regularização de
Parcelamento do Solo - RESOLO
80.
Concluindo o processo de planejamento da futura atuação dessas duas entidades
da SEHAB, a missão das mesmas pode ser revisada, adaptando-a, eventualmente, a
novas funções e atribuições advindas do Plano Estratégico de Habitação Social.
81.
A “visão” (também uma declaração) indica o que a organização pretende vir a
ser no futuro. Assim, a redação de uma visão marca a transição da análise da situação de
partida para a definição dos contornos de uma situação desejável e alcançável no futuro.
82.
No presente caso, a definição da visão de futuro foi preparada mediante uma
sessão de brainstorming com os diretores de HABI e RESOLO. O desenvolvimento de
idéias foi estimulado por uma matriz que confronta os principais fatores internos que
influenciam a atuação de HABI e RESOLO com as áreas temáticas e produtos de sua
atuação. O quadro 6 que segue reproduz tal matriz com idéias trabalhadas por
participantes da oficina.
30
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE
BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Quadro 6
Matriz de identificação da “Visão de Futuro “ – HABI, RESOLO –SEHAB
Fatores chave que
influenciam a
atuação de HABI,
RESOLO
Rehabilitação cortiços
Principais produtos HIS
Assentamentos precários
Urbanização de
Regulariz Regularização de
favelas
Favelas
loteamentos
irregulares
(exemplo)
Oferta de Unidades
Habitacionais -UH
Alternat. Habit. (UH
p/aluguel, cesta de
material p/construção, lote
urbaniz., outros)
Sistema de classificação e hierarquização elaborado; Parceria Público –Privado (gerenciadoras) estabelecida; Monitoramento de projetos
implantada; Implantação e Apropriação por HABI , RESOLO de um sistema de (informações gerenciais) gerenciamento de projetos, incl.
monitoria e avaliação; Caderno de Especificações Técnicas disponível; Racionalização das atribuições de SEHAB (estrutura); capacitação
Articulação
institucional
• Continuidade do
Programa PAC –CDHU
• Articulação com subprefeituras e
concessionárias, agentes
financ.;
• SMADS-Sec. Trabalho:
Capacit Profissional
• Articulação c/
concessionárias
(SABESP, Eletropaulo);
sub-prefeituras,
SMADS, SIURB,
SVMA, SEMPLA, SF
• Articulação c/ COHAB,
CDHU;
• Articul c/CAIXA e Min.
Cidades
Priorização das
intervenções
• Cortiços que exigem
pouco ou nenhum
recurso público
• Favelas localizadas em
áreas de mananciais,
fundos de vale, áreas de
risco
Provisão /
Alocação de
recursos
• Alocação de recursos do
PAC-Fase II;
• Disponibilizar linhas de
financiamento
p/proprietários
• Alocação de 80% dos
recursos públicos p/
reduzir a inadequação
habitação (estoque
existente);
• Contribuição do
beneficiario
Não trabalhado
Deficiências na
gestão
• Articulação com
Subprefeituras, SVMA,
SNJ, MP,
SEMPLA;cartórios
• Articulação com Secret.
Estadual do Meio
Ambiente
• Articulação c/
instituições financeiras;
• Articulação com
CDHU;
• Articulação com setor
privado (sindicatos,
imobiliárias
• Priorização das áreas de
mananciais;
• Áreas com pouco invest.
Público ou só privado
• Potencializar
instrumentos
urbanísticos existentes;
• Priorizar demanda
reassentamento
• Alocação de recursos
em tratativas jurídicas e
administrativas;
• Recursos públicos só em
pequenas obras
• Alocação de recursos
CDHU, CAIXA
• Articulação com
CAIXA, CDHU, Inst.
Financeiras;
• Articulação com
SEMPLA : ZEIS, LUOS
• Linhas de financiamento
promovidas pelo setor
privado;
• Alterar legislação da
T.P.U (recursos para o
FMH)
31
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
83.
As idéias colhidas de forma sistemática foram resumidas na redação de uma visão
das duas entidades e dos resultados por elas almejados para dois horizontes temporais a
saber: Visão de 2009 (horizonte temporal do PPA vigente da PMSP) e Visão de 2012
(horizonte temporal que coincide com o do Plano Municipal de Habitação, documento de
referência).
84.
Elementos balizadores da visão do futuro são:
• Adequação organizacional e disponibilização de instrumentos técnicos e gerenciais;
• Articulação com os principais envolvidos / interessados (“stakeholders”);
• Concentração da futura atuação na urbanização de núcleos habitacionais precários
(favelas);
• Incremento substancial e perenidade de recursos por via do orçamento municipal.
convênios e parcerias.
85.
As visões de futuro consensuadas constam do quadro 7. A plausibilidade destas
visões do futuro será avaliada no confronto com cenários que tentam captar o ambiente de
atuação de HABI e RESOLO e a evolução do mesmo no futuro.
32
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
No âmbito do PPA e do convênio com a CDHU
vigentes, a HABI e o RESOLO deram início a um maior
foco nas suas atuações, priorizando assentamentos
precários/favelas em áreas de mananciais, fundos de vale
e de risco.
As entidades executoras da SEHAB terão focadas
suas atuações, alocando 80% dos recursos de
investimento em assentamentos precários/favelas,
priorizando áreas de mananciais, fundos de vale e de
áreas de risco.
Atribuições de HABI e RESOLO estão reorganizadas.
Estão à disposição instrumentos técnicos e gerenciais
unificados (aumento da capacidade de execução; melhor
cumprimento das tarefas).
O PPA 2010 -12 da PMSP prevê um forte incremento
de recursos para HIS ( ≥4% do orçamento). Novos
convênios com a CDHU, com entidades do Governo
federal e PPPs com concessionárias dobraram o
numero de famílias beneficiadas anualmente com
urbanização comparado com o desempenho no
período anterior.
Maior articulação das instituições da PMSP envolvidas
com HIS (SEMPLA, SMADS, SVMA, sub-prefeituras),
com entidades das esferas estaduais (CDHU,
concessionárias) e federais (CAIXA, MDC) assegurarão
maior atendimento das demandas.
Oferta da PMSP de UH prontas está adequada e
direcionada, prioritariamente, ao reassentamento. A
PMSP está articulando atuação da CDHU, da CAIXA /
MDC e do setor privado na redução do déficit
habitacional (UH para > 6SM), promove PPPs e concede
outros estímulos (ZEIS, OU, entre outros)
Visão 2012
Visão 2009
Quadro 7
Visão de futuro HABI, RESOLO / SEHAB-SP
As capacidades de execução estão ampliadas
(delegação de atribuições delegáveis; contratação de
serviços).
As atuações concertadas e concentradas de SEHAB
em ações de urbanização de assentamentos precários
conseguiram reduzir essa demanda em SP por mais
do que um terço. Proporcionaram elevada visibilidade
e impactos positivos sobre a violência urbana e a
proteção dos principais mananciais.
33
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO
SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA
PESSOAS DE BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
5.
Cenários e objetivos
86.
Cenários representam um “conjunto de características e condições do ambiente
externo, esperado ou temido para o futuro, condicionando a funcionalidade, operações,
estratégia e sucesso da Unidade”20;21. A abordagem de cenários é probabilística e
prospectiva.
“Algumas características dos cenários os tornam adequados à formulação de
estratégias … e, ao mesmo tempo, governam a metodologia adotada:
• São centrados na incerteza (descontinuidades) – na escolha das variáveis críticas a
serem representadas nos cenários, dá-se preferência àquelas mais imprevisíveis;
• Produzem interpretações lógicas do futuro – cenários são exercícios de lógica,
sobre o que possa ocorrer……;
• Ajudam em épocas de mudanças – indicam possíveis cursos de ação em resposta às
influências positivas ou negativas do contexto das organizações;
• São qualitativos e quantitativos – geram tendências, não se constituindo em
instrumentos de previsão matemática sobre o futuro;
• Clarificam riscos – ao reduzir as incertezas, permitem a avaliação dos impactos dos
eventos e das decisões estratégicas tomadas;
• Promovem a flexibilidade e a capacidade de reação – permitem a elaboração a
priori, de alternativas….”
87.
Em suma, cenários são descrições de situações futuras alternativas (hipóteses)
com ênfase nos aspectos qualitativos. Servem para escolher em passos subseqüentes de
planejamento uma estratégia de atuação cuja robustez permite a implementação e
assegura um desempenho aceitável da mesma em qualquer dos cenários considerados.
88.
No caso presente, a construção de cenários globais para habitação social e
horizontes temporais de 2009/12 incorporou alguns dos fatores externos chave
identificados na etapa anterior da análise e que influenciam a atuação de HABI e
RESOLO. Outros considerados relevantes foram acrescidos. No quadro morfológico
para construção de cenários (figura 2), estes fatores são denominados dimensões ou
variáveis. Abaixo de cada dimensão foram formulados estados (ou situações)
alternativos da mesma no futuro. A combinação de uma alternativa gerada por dimensão
constitui, em princípio, um cenário.
89.
Foram selecionadas as seguintes dimensões (variáveis) que podem configurar
cenários para intervenções no setor da habitação social em São Paulo:
• Comportamento da economia do Município. Este fator influencia o “poder
de compra” da clientela de HIS e, assim, a magnitude da demanda global.
20
Metodologia Macroplan de construção de Cenários; Brasília 2005
21
Metodologia de Planejamento Estratégico das Unidades do Ministério de Ciência e Tecnologia-MC;
Brasília, Janeiro de 2005.
34
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE
BAIXA RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Figura 2
Construção de cenários para o setor da habitação social
Quadro morfológico de variáveis relevantes
Legenda
Dimensão / Variável
Peso da dimensão (soma para 100% na horizontal)
Situação alternativa
Probabilidade (soma para 100% na vertical)
35
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
Mudanças econômicas diminuem ou aumentam a demanda por habitação de
interesse social na medida em que as pessoas tem ou não renda suficiente para
prover moradia, sem ou com apoio / estímulo público.
• Taxa de juros. Uma taxa real de juros em torno de 10% pode tornar viáveis
investimentos do setor privado em habitação, inclusive para fins de locação. Com
isto, a pressão da demanda sobre investimentos públicos em HIS (inclusive
subsídios) pode ser diminuída. A Prefeitura poderia cuidar dos mais necessitados
(renda inferior a 3 SM, por exemplo) e famílias socialmente vulneráveis. Côn um
nível baixo de juros, o setor privado ofertará moradia para as outras camadas
populacionais. Hoje empresas como a TENDA e a MRV-Engenharia atuam já
num mercado, onde a renda familiar fica em torno de 6 salários mínimos -SM.
• Evolução demográfica. A evolução demográfica junto com a econômica são
fatores que influenciam o tamanho da demanda por HIS. Cenários para o Brasil
2020 22 prevêem um aumento significativo do número das pessoas na faixa
etária de 25 a 49 anos. Esse segmento se caracteriza por reunir os chefes de
família e seus cônjuges, definindo o tamanho do público demandante por
habitação e serviços de infra-estrutura. Este segmento demográfico estará
crescente nos próximos anos a uma taxa média superior a taxa média de
crescimento populacional. No caso de São Paulo, peculiaridades da sua pirâmide
etária (“onda jovem”) provocarão um crescimento populacional, apesar da queda
da fecundidade, e, como uma das conseqüências, uma crescente demanda por
habitação. As estimativas do IBGE para o município de São Paulo indicam um
crescimento considerável da população, prevendo, já para 2005, cerca de 10,9
milhões de habitantes.
• A parcela dos pobres na população. É reflexo da situação econômica no
município e expressão de outros fatores que provocam a exclusão social (baixa
escolaridade e empregabilidade, por exemplo). A parcela dos pobres não
acompanha necessariamente a evolução demográfica. Em épocas de crise ou de
mudanças econômicas, famílias de baixa renda podem ser empurradas temporária
(pobreza conjuntural23) ou definitivamente para a camada dos pobres. Como
mostram ensaios da Fundação Getúlio Vargas-FGV, um crescimento econômico
sustentado e medidas que diminuem as existentes desigualdades (por meio de
transferências de renda) podem diminuir a parcela de famílias / pessoas pobres e
miseráveis24, demandantes de habitação social altamente subsidiada.
22
Ministério do Planejamento:“Atualização dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento”
(2002/2003), Brasília
23
Definição de Marcelo Neri / FGV em trabalhos no contexto da discussão sobre o mapa da pobreza.
24
Marcelo Néri – IBRE/FGV; Miséria em queda; mensuração, monitoramento e metas; …”A proporção de
miseráveis no Brasil (renda < R$ 115 per capita, padrão Grande São Paulo) cairá … se a renda per capita
nacional crescer 3% ao ano o que corresponde ao ritmo de crescimento do PIB entre 4,5% e 5%. Se o
crescimento per capita de 2,9% ao ano se mantiver por quatro anos consecutivos, a miséria (no pais) cairá
para 21,8% (atualmente 25% da população).”
36
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
• Orçamento Municipal para Habitação. A destinação de recursos próprios e a
captação de outras fontes de financiamento estão sujeitos a vários fatores, tais
como arrecadação, administração da dívida, entre outros. Portanto, a
disponibilidade de recursos é uma incerteza para a produção de HIS e ações em
prol de famílias em favelas e loteamentos irregulares.
• Assistência social. Cobertura e formas de assistência social complementam a
oferta de habitação, cobrindo necessidades básicas da população carente e
contribuindo para a redução da pobreza. Assistência social “ampliada” por ações
de desenvolvimento econômico, permitindo às pessoas sair da situação de
pobreza com os próprios esforços, podem reduzir a demanda por habitação social.
• Relação Institucional. A conjuntura política e institucional influencia uma
atuação concertada das diversas esferas de governo (local, estadual e federal) para
melhorar a situação habitacional (redução da inadequação e do déficit
habitacional, por exemplo).
• Economia de produção de habitações. Esta dimensão pretende captar o
“ambiente” favorável ou não para um envolvimento do setor privado na produção
habitacional (em ZEIS, UH para aluguel, Operações Urbanas, entre outros).
• Preço da terra. No município de São Paulo é cada vez maior a escassez de terras
com preços compatíveis com os condicionantes da produção de HIS (unidades
prontas para reassentamento, por exemplo). Qualquer alteração do preço da terra
terá seus reflexos sobre a HIS, principalmente sobre a oferta de unidades prontas
e formas alternativas de atendimento da demanda (lotes urbanizados, por
exemplo).
5.1
Cenários escolhidos
90.
Com base no quadro morfológico de variáveis que influenciam o setor da habitação
social e a indicação de consistência da combinação de alternativas, efetuou-se com o uso
do software Think Tools análises combinatórias. O aplicativo calculou combinações de
alternativas por dimensão/variável e revelou cenários com maior probabilidade de se tornar
realidade (para maiores detalhes vide anexo ).
Destas combinações foram selecionados os três seguintes, que se mostraram cenários
plausíveis:
91.
O Cenário otimista mostra a maior consistência, porém com probabilidade baixa
de se tornar realidade. O otimismo refere-se, basicamente, a uma oferta maior de postos de
trabalho no município de São Paulo que poderia absorver mais pessoas diminuindo assim
as elevadas taxas de desemprego e gerando poder de compra que facilitaria a “aquisição”
de habitação, entre outros. Esta expectativa deve ser considerada bastante otimista (vide
neste contexto as constatações no Plano Municipal de Habitação acerca das perspectivas da
dinâmica econômica de São Paulo).
37
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
92.
Outras suposições otimistas são uma taxa de juros abaixo de 10% a.a, um baixo
crescimento da parcela da população pobre, uma relação interinstitucional harmoniosa e
um ambiente favorável para parcerias público-privadas- PPP na resolução da demanda por
HIS e por acesso à moradia digna.
93.
O Cenário pessimista difere dos outros por combinar eventos menos favoráveis,
tais como: perda líquida de postos de trabalho no município de São Paulo, maior taxa de
juros (> 10% a.a), crescimento moderado da população e alto da parcela dos pobre bem
como um clima menos propício (volátil) para ações conjuntas de várias esferas de governo
em prol da habitação social, entre outros.
94.
Finalmente, o Cenário realista mostra algumas situações melhores do que o
chamado “pessimista”. Considera-se atualmente realista a continuação de mudanças na
estrutura produtiva e de emprego de São Paulo (transformação para um centro de serviços,
de decisões empresariais e negócios), uma taxa real de juros que permanecerá nos
próximos anos em torno ou ligeiramente abaixo de 10% a.a., uma tendência moderada do
crescimento populacional 25 com provável crescimento da proporção pobre, demandando a
continuidade e eventual expansão de transferências de renda e outros programas sociais.
Acredita-se que nos próximos anos, mais de 2% do orçamento municipal poderão ser
destinados à habitação social. A proposta de orçamento para o ano de 2007 esta prevendo
recursos superiores a R$ 540 milhões, incluindo recursos provenientes de convênios com a
CDHU e apoios de programas federais, apesar de uma relação institucional que continuará
nos próximos anos sujeita à volatilidade (nível federal). A Prefeitura promoverá
instrumentos urbanísticos (Operações Urbanas, ajustes na operacionalização das ZEIS,
entre outros) visando estimular investimentos privados em habitação e a articulação
público – privado gerará respostas esperadas. A escassez de terras continuará, com os
preços acompanhando a inflação.
95.
Contudo, os cenários selecionados não evidenciam grandes disparidades no que se
refere ao ambiente de atuação para HABI e RESOLO esperado nos próximos 6 anos. Os
desafios para o setor de habitação social e o acesso à moradia digna são bastante claros,
tais como: crescente demanda e, como conseqüências da demora na resolução do
problema: violência urbana, segregação social – tendência para proliferação de
condomínios fechados-, eventual afetação de fatores locacionais para atividades
econômicas (crescentes desvantagens da aglomeração urbana; escassez de água causada,
também, pela ocupação desordenada dos mananciais), entre outros. Maiores diferenças
aparecerão na escolha da estratégia de atuação que HABI e RESOLO podem perseguir
para enfrentar estes desafios gerando, a tempo, melhorias esperadas.
25
Aumento populacional de cerca de 1 milhão habitantes até 2012, confirmando a estimativa média do Plano
Municipal de Habitação de 8/2003 e projeções recentes do IBGE
38
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
5.2
Objetivos
96.
Construído o cenário e definida a visão de futuro (horizonte temporal 2009 -12),
uma oficina com os diretores de HABI e RESOLO estabeleceu objetivos do Plano
Estratégico de Habitação Social / SEHAB-SP -2006 a 2012 e indicou uma lista preliminar
de programas e projetos capazes de alcançar os objetivos almejados. Os objetivos
comentados em seguida representam uma primeira aproximação sujeita a revisão e
operacionalização após a conclusão dos estudos de apoio ao Plano (compare gráfico 1).
Material produzido na oficina HABI / RESOLO – outubro de 2006
97.
As idéias produzidas durante a oficina foram organizadas por 4 objetivos. O
objetivo 3 sinaliza uma redução do engajamento da prefeitura na produção de unidades
prontas em favor da atuação da CDHU, da CAIXA e do setor privado. O maior
envolvimento do setor privado – nos moldes da oferta colocada por empreendedores tais
como TENDA e MGV – parece ser viável, tendo em vista a previsível evolução da
tendência de queda da taxa de juros. Eventuais estímulos públicos (subsídios) devem ser
dimensionados com base em um estudo específico previsto no rol dos programas / projetos
identificados para o alcance do objetivo 1.
Objetivo 1
O setor habitacional de SEHAB está melhor organizado e instrumentalizado para atender a
demanda prioritária por HIS e facilitar o acesso à moradia digna
98.
Sugestão de indicadores
• Até 2008, duplicidade de atuação eliminada - (s/n)
• Execução de atribuições delegáveis (regularização, por exemplo) contratada junto
a empresas / entidades especializadas - (numero, 2008 e anos seguintes)
39
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
• Pontuação obtida pelo programa “GESPÚBLICA” (excelência em gestão;
candidatura e certificação a partir de 2008)
• Profissionais atendidos por eventos de capacitação e reciclagem (número/ano)
99.
Programas /Projetos
• Projeto de Reforma Institucional, revisando funções e responsabilidades
atribuídas às entidades que compõem a SEHAB (HABI, RESOLO e COHAB),
contratos de gestão bem como implantação de modelos organizacionais para
equipes de administração e gerenciamento
• Sistema de classificação e hierarquização de assentamentos precários, atualizando
o registro de assentamentos precários (identificação da demanda, projeto em
curso)
• Unificação dos Sistemas de Informação Georreferenciados em uso pelos
diferentes atores no setor habitacional e desenvolvimento urbano
• Sistema informatizado de gerenciamento, incluindo módulos para licitações /
contratações, monitoramento de execução, administração de contratos,
gerenciamento financeiro e contabilidade (projeto em implantação)
• Caderno Único de Encargos, visando racionalizar processos de licitação,
padronizar especificações técnicas, estabelecer padrões tecnológicos de acordo
com exigências mínimas das concessionárias de serviços públicos e a capacidade
e disponibilidade de pagamento dos beneficiários, assegurar compatibilidade de
preços e serviços licitados, permitir apropriação unificada de custos compatíveis e
estimativa de custos
• Código de obras para áreas de regularização
• Adequação e compatibilização da legislação pertinente (entre as três esferas de
governo e para aprovação de loteamentos regularizados)
• Plano de subsídios, de recuperação de investimentos e de moralização de
inadimplentes (mecanismos de cobrança e informação de crédito)
• Programa de Redes de Espaços Públicos de Lazer (junto com a SVMA)
• Planos de Ação Regional Integrado visando o desenvolvimento local
• Programa de Capacitação e Reciclagem, visando reforçar competências e
capacidades de gerenciamento dos técnicos alocados na SEHAB (cursos internos,
“tardes acadêmicas”, entre outros);
• Implantação de um Balcão de atendimento técnico e jurídico em apoio ao público
de HABI e RESOLO
Objetivo 2
As intervenções de HABI e RESOLO diminuíram significativamente a magnitude da
inadequação habitacional (assentamentos precários) no município de São Paulo
100.
Indicadores
• Recursos de investimento de SEHAB alocados para reduzir a inadequação
habitacional (regularização urbanística e fundiária) – (80%, a partir de 2007)
• número de famílias beneficiadas por ações de urbanização e regularização por
ano (2007 e anos seguintes)
40
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
• Custos médios por família beneficiada (para urbanização, para regularização)
101.
Programas /Projetos
• Carteira de projetos básicos/executivos para urbanizar e regularizar
assentamentos precários, priorizando áreas de mananciais, fundos de vale e de
risco. O detalhamento das intervenção pode ser reduzido fazendo uso das
especificações técnicas do Caderno Único de Encargos;
• Programa de Microcrédito para melhorias habitacionais
• PAC-CDHU (Etapa II) com projetos que exijam poucos recursos públicos para
reforma
• Plano de urbanização de favelas em áreas particulares
• Programa de Regularização: prioridade às áreas com pouco ou nenhum
investimento público e à terceirização
Objetivo 3
COHAB, CDHU, CAIXA e o setor privado investem em novas unidades habitacionais,
reduzindo o déficit habitacional.
102.
Indicadores
• Volume de recursos extra-orçamentários alocados na produção de UH - (R$ por
ano)
103.
Programas /Projetos
• Programa reformulado de mutirões
• Plano para implantação de novas unidades habitacionais com setorização e
espacialização
• Plano para Ampliação de Locação Social
• Apoio ao acesso a crédito (intermediação, aconselhamento de interessados)
Objetivo 4
Os principais atores do setor atuam de forma articulada e concertada.
104.
Programas /Projetos
• Programa de Parcerias Público-Privado
• Revisão das ZEIS e da LUOS
• Sistema Único de Habitação de Interesse Social – SUHIS, tomando como
exemplo a organização do atendimento na área de saúde (incorporando a
concepção do “poupa-tempo” de habitação)
41
ESTRATÉGIAS PARA O PLANEJAMENTO, FINANCIAMENTO E IMPLEMENTAÇÃO SUSTENTÁVEIS
DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
• Programa de controle urbanístico e fiscalização, assegurando uso e ocupação do
solo de acordo com a legislação vigente, envolvendo as subprefeituras e
associações de moradores
• Programa de desenvolvimento organizacional do Conselho Municipal de
Habitação- CMH (instância de articulação; qualificação da participação dos
diversos representantes)
• Programa de estímulos ao terceiro setor para prestação de serviços às
comunidades em questões de habitação
*
Atual estágio e próximos passos no processo de planejamento estratégico SEHAB-SP
105. O presente relatório documenta os seguintes passos do planejamento estratégico
para SEHAB-SP, em acordo com o anunciado no capítulo 2.2:
•
•
•
•
•
análise da situação de partida, identificando fatores que influenciam a atuação da
HABI e de RESOLO (diagnóstico sujeito a ajustes e revisão após a conclusão dos
estudos específicos e de apoio em curso),;
a missão - descrição da organização responsável (HABI, RESOLO), sua razão de
existir, o que faz e que valores orientam o seu trabalho;
a visão - descrição da situação futura desejada orientando a atuação no setor de
habitação social, almejada pelos envolvidos;
Cenários baseados em variáveis derivadas da situação de partida, que descrevem
prováveis condições para a atuação no setor de habitação social; e, em primeira
aproximação,
Objetivos - que operacionalizam, mediante indicadores e idéias de projetos, uma
estratégia de atuação para SEHAB-SP, sujeitos aos próximos passos no processo de
planejamento.
106. A revisão e complementação do planejamento pstratégico, prevista após a
conclusão dos estudos de apoio em elaboração ou a serem contratados, poderia seguir o
esquema constante na figura 1 do presente relatório (vide capítulo 2.3). Será recomendável
repetir alguns passos de planejamento já percorridos, tais como a validação dos resultados
preliminares constantes do presente relatório, antes de iniciar os abaixo descritos.
•
Revisão dos objetivos, considerando os resultados dos estudos complementares;
•
Identificação de estratégias de atuação e escolha da mais adequada;
•
Avaliação das estratégias por objetivo e no tempo;
•
Identificação de programas / projetos para implementação da estratégia escolhida e
avaliada, e
•
Desenho e implantação do sistema de monitoramento e avaliação.
42
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DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO E DESENVOLVIMENTO URBANO PARA PESSOAS DE BAIXA
RENDA, NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/ SP – BRASIL.
ANEXO I
Notas referentes à metodologia
43
1 de 44
ANEXO I
Notas referentes à metodologia
________________________________________________________
Na sua primeira parte, este anexo reúne informações / saídas geradas pelo software
usado no processo de planejamento estratégico. A parte intitulada “próximos passos”
desse anexo sugere o procedimento que, após a conclusão dos estudos
complementares, dará seqüência aos trabalhos até o presente desenvolvidos.
*
Os trabalhos no planejamento estratégico foram apoiados por um aplicativo
informatizado e completados por oficinas participativas26 com representantes da
HABI e de RESOLO. Nelas, aplicaram-se técnicas de moderação e visualização do
trabalho em grupo, colhendo idéias e contribuições mediante fichas escritas pelos
participantes e afixadas em painéis em frente da platéia.
Equipamentos de projeção e o referido software permitem um trabalho
interativo entre o(s) facilitador(es) e os participantes de uma sessão de planejamento.
O software subsidia a documentação dos diferentes passos do planejamento e executa
tarefas de cálculo de probabilidade e de combinações múltiplas, por exemplo, úteis
para dimensionar relações entre fatores da análise, avaliar opções em comparação
com outras, racionalizar decisões considerando conseqüências não imediatamente
visíveis. O software não substitui o planejador, só apóia a condução de um processo
lógico e coerente de tomada de decisões.
Em seguida são reproduzidas e comentadas – onde não auto-explicativas algumas das saídas geradas pelo software.
A figura 1 apresenta a estrutura do processo de elaboração e decisão do Plano
Estratégico de Habitação Social de SEHAB
Figura 2 é uma grade de fatores internos à HABI e RESOLO e fatores externo que
influenciam a atuação nas suas respectivas áreas de responsabilidade.
A apresentação gráfica usa retângulos que representam os fatores
identificados. Setas com espessura e cor diferenciados simbolizam a relação entre
fatores. A ponta da seta indica a direção da influência. A espessura da seta representa
a intensidade da relação, a cor azul uma relação reforçando e a cor vermelho uma
relação mitigando o fator apontado. O gráfico organizou os fatores selecionados em
fatores internos à HABI e RESOLO, contidos na moldura de cor verde, e fatores
externos, em volta dessa moldura. Estes fatores externos estão agrupados, de acordo
com o contexto urbanístico, político, macro e sócio-econômico e com o contexto dos
fatores relacionados aos recursos financeiros e de financiamento para a provisão de
habitação popular. O gráfico é ao mesmo tempo elemento de análise e meio de
comunicação sobre as questões abordadas no mesmo.
26
Anexo II contém uma breve documentação das principais oficinas realizadas até o presente.
1
2 de 45
Figura 1
Estrutura do Processo da Construção do Plano Estratégico SEHAB-SP
2
3 de 46
Figura 2
Grade de interrelacionamento de
fatores internos e
externos que
influenciam a
atuação de HABI,
RESOLO / SEHAB
Relação que
mitiga
Relação que
reforça
3
4 de 47
O software utilizado gera algumas análises da grade de fatores internos e
externos com base de algoritmos nele “embutidos”. Calcula, por exemplo, a
intensidade das relações de um determinado fator em comparação aos a ele ligados
com setas (na figura 2 inter-relacionados numa seqüência de causa – efeito). As setas
por sua vez tem intensidade variada, simbolizada pela grossura da linha de interrelacionamento. A figura 3 é resultado de um destes cálculos. Apresenta,
graficamente, a importância dos fatores num diagrama de dependência / influência
que distingue entre fatores que influenciam ou que dependem / são influenciados por
outros.
Fatores posicionados no topo da figura são fatores ativos. Intervenções nestes
terão impactos sobre os demais (efeito “dominó”). Melhorias na articulação de
políticas de atendimento, de financiamento e de subsídios, do foco de intervenções
consideradas prioritárias entre os atores no setor de habitação social (COHAB,
CDHU, SEMPLA, CAIXA, entre outros), por exemplo, poderão eliminar a
sobreposição de ações (e acumulação de subsídios no mesmo projeto habitacional, por
exemplo) e viabilizar uma atuação concertada. Fatores nos quadrantes da direita são
mais “passivos” e tem, muitas vezes, o caráter de elementos para uma definição de
objetivos ou podem avisar sobre riscos de uma estratégia desenvolvida. Exemplo: a
provisão de recursos suficientes poderia ser um objetivo e ao mesmo tempo um aviso
sobre eventuais riscos para a estratégia escolhida caso não for possível obter mais
recursos como almejado.
Fatores chave para a escolha de uma estratégia de atuação são posicionados na
parte vermelha, principalmente aqueles no quadrante do topo do quadro. São
considerados fatores de uma estratégia aqueles sobre os quais tem controle enquanto
aqueles não ou pouco controláveis devem ser considerados numa análise dos riscos da
estratégia escolhida.
Figura 3:
Posicionamento dos fatores internos e externos num diagrama de
Influência (ativo) e Dependência (passivo)
Deficiências na Gestão
Articulação interinst. deficiente
Recursos insuficientes
Cenário / Priorid.políticas
Habitação
<2% Orcamento
Priorização das intervenções
pouco coerente
Proliferação Mercado Informal
Oferta UH distante da Demanda
Proporções insuf. de
Urbanização
4
5 de 48
Uma outra interpretação da grade dos inter-relacionamentos entre fatores
internos e externos é a identificação de círculos de retro-alimentação (“feedback’).
Fatores chave (identificados no diagrama de influência e dependência, figura 3)
contidos em diferentes círculos de feedback podem ser considerados essenciais para o
planejamento estratégico. Requerem atenção em passos subseqüentes de
planejamento.
A figura 4 realça um desses círculos. Na coluna a esquerda da figura constam
listados todos os círculos de feedback identificados. A importância relativa de cada
um desses está expresso por um valor numérico. Cores caracterizam o tipo de
relacionamento, sendo o azul usado para feedbacks onde os fatores se reforçam
mutuamente e o vermelho para feedbacks que se contrabalanceiam.
No presente caso a leitura do círculo destacado pode ser esta: O crescimento
de favelas e loteamentos reforça a demanda por intervenções de urbanização e
regularização. Uma priorização precária dessa demanda (que visa eliminar a
inadequação de moradias) pode levar a uma articulação deficiente entre a demanda
prioritária por habitação social e o produto oferecido pela entidade promotora. A
desarticulação entre demanda e oferta de habitação social (por exemplo preço de
venda e custo de manutenção de uma UH em comparação com a capacidade de
pagamento da clientela a ser atingida) junto com outros fatores como pendências
legais de regularização fundiária, levem a dificuldades de comercialização. Muitas
vezes, só com subsídios elevados a comercialização pode ser realizada. Subsídios
reduzem os recursos disponíveis para outras intervenções em habitação social.
Insuficiência de recursos pode provocar descontinuidade na implementação de
projetos / execução de obras. Mobilização e desmobilização de canteiros de obras tem
custos que serão imputados nos projetos. Custos mais elevados reduzem as
capacidades de urbanização e regularização. Assim, um numero reduzido de
intervenções de urbanização e regularização reduzem muito pouco a oferta
insuficiente de habitação social. A reação do mercado informal será a proliferação de
novos assentamentos com baixa habitabilidade em favelas e loteamentos irregulares.
A análise deste círculo de “feedback” sugere, por exemplo, uma melhor
priorização das intervenções, atendendo com recursos escassos o maior número de
famílias possível.
5
Figura 4
Círculos de retro-alimentação
(“feedback”)
6 de 49
6
7 de 50
Na seqüência do processo de planejamento o estabelecimento de cenários
sucede aos passos de análise (compare figura 1 deste anexo).
A construção de cenários está baseada numa visão conjunta de variáveis
selecionadas (provenientes da análise da situação) e leva em conta que cada uma
destas variáveis pode ter (ao longo do tempo) manifestações diferentes (alternativas).
Com estas suposições foi montado um quadro morfológico por variáveis e
alternativas.
Na figura a seguir (figura 6) as dimensões (variáveis) consideradas para a
construção de cenários no âmbito do planejamento estratégico SEHAB-SP definem as
colunas. As alternativas encontram-se relacionadas abaixo de cada uma das
dimensões. A atribuição de pesos às dimensões distingue a contribuição ou a
importância de cada uma das mesmas na formação de cenários (vide explicações na
legenda do gráfico). Assim, considera-se que o comportamento da economia do
município de São Paulo para atuações no setor da habitação social é mais importante
do que o preço da terra. Por isto, o comportamento da economia recebeu o peso de
20% e o preço da terra o de 10% no conjunto das variáveis que definem a base para
cenários.
As situações alternativas identificadas por dimensão/variável diferem entre si
pela probabilidade de se tornarem realidade. Este fato está expresso pela atribuição de
probabilidades, que, por dimensão / variável somam para 100% . Assim, julgou-se
mais provável para o comportamento futuro da economia do município de São Paulo
à médio prazo (até 2012) a continuação das mudanças na estrutura produtiva (50% de
probabilidade) do que a perda de postos de trabalho (30% de probabilidade).
A atribuição de pesos e probabilidades está sendo efetuado em discussões com
pessoas conhecedores da matéria. Não é um processo “científico”, mas reflete a
percepção e o consenso de um determinado grupo e é, portanto, sujeito a
interpretações ou visões / entendimentos reduzidas (provavelmente contrabalanceadas
pela “média” de opiniões diferentes).
O comportamento das dimensões ao longo do tempo é dinâmico. Isto significa
que, uma vez escolhida uma estratégia de atuação, o cenário que originou e justificou
tal estratégia deve ser checada periodicamente com a nova realidade.
A figura 7 mostra uma entrada de dados para o software. Tem a forma de uma
matriz de dupla entrada. Nela avalia-se se alternativas para as variáveis consideradas
“combinam” ou não. Esta avaliação também é bastante intuitivo e em parte subjetivo,
contrabalanceada pela “média” de avaliações feitas por um grupo. Segue o seguinte
princípio: duas alternativas, uma de cada variável, estão sendo comparadas como
manchetes de jornais. Pergunte-se, então, se este par de manchetes lidas juntas faz
sentido, combina ou não. Por exemplo: combinam o aumento da cobertura de
programas sociais /transferência de renda (alternativa da variável “assistência social”)
num situação econômica que sofre perda de postos de trabalho (alternativa da variável
“comportamento da economia do município”). Por tanto esta combinação recebe a
avaliação: combina perfeitamente, o que corresponde à atribuição do valor +3 na
lógica da matriz combinatória do software. Estas avaliações em pares devem ser
repetidas – de preferência em grupo - para todas as alternativas constantes da matriz.
7
8 de 51
Figura 6:
Quadro morfológico de variáveis e alternativas relevantes
Legenda
dadaaa
Dimensão / Variável
Peso da dimensão (soma para 100% na horizontal)
Situação alternativa
Probabilidade de se tornar realidade (soma para
100% na vertical)
8
9 de 52
Figura 7
Análise combinatória de alternativas
Combina
Não combina
9
10 de 53
Construído o quadro morfológico de variáveis e alternativas a serem
contemplados num cenário para habitação social (figura 6) e efetuada a análise
combinatória de alternativas (figura 7) por um grupo de planejadores, o software efetua
outras análises e cálculos combinatórios. Como resultado apresenta conjuntos de
alternativas para todas as variáveis, diferenciando-os por grau de consistência e
probabilidade (informações estas já introduzidas pelos planejadores anteriormente, no
quadro morfológico e na matriz).
Dos conjuntos apresentados por saídas geradas pelo software escolhe-se os cenários
mais plausíveis para o planejamento estratégico.
As figuras 8 a 10 ilustram os cenários escolhidos (otimista, pessimista e
realista) para o Plano estratégico de habitação social - SEHAB-SP. Em cada figura, a
combinação das alternativas por variável está realçada mediante a cor azul, dada aos
retângulos abaixo de cada variável. Nas colunas no lado esquerdo constam grau de
consistência e probabilidade de combinações.
O cenário otimista está assim caracterizado:
• Maior oferta de postos de trabalho;
• Taxa de juros menor do que 10% a.a.
• Crescimento moderado da população;
• Baixo crescimento da parcela pobre da população;
• Recursos próprios da Prefeitura para habitação social superior a 2% do orçamento;
• Aumento da cobertura dos programas de transferência de renda para 90%;
• Harmonia das relações institucionais nos diversos níveis da administração pública;
• Ambiente favorável para Parcerias Público-Privado – PPP; e
• O Preço da terra acompanha o índice de preços (inflação).
A consistência do “cenário otimista” é elevada (2,26 do máximo de 3) e a
probabilidade de se tornar realidade é reduzida ( dois em no máximo oito).
Com as explicações referentes a leitura da figura 8, a leitura das demais figuras
referentes aos cenários pessimista e realista torna-se auto-explicativa.
10
11 de 54
Figura 8: Cenário “OTIMISTA”
Cenário mais consistente - porém pouco provável
(combinação das situações realçadas em azul)
11
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Figura 9: Cenário “PESSIMISTA”
Cenário com alguma probabilidade e com consistência aceitável
(combinação das situações realçadas em azul)
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Figura 10: Cenário “Realista”
Cenário com consistência aceitável e bastante provável
(combinação das situações realçadas em azul)
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Próximos Passos – Previsão
A revisão e complementação do Planejamento Estratégico de Ação HABI/
RESOLO, prevista após a conclusão dos estudos de apoio em elaboração ou a serem
contratados, poderia seguir o esquema constante na figura 1. Será recomendável
repetir alguns passos (validação dos resultados preliminares constantes do presente
relatorio) antes de iniciar os abaixo descritos
Os passos de planejamento e tomada de decisão poderiam ser apoiados por
ferramentas do software ThinkTolls. A seguir estão relacionados alguns exemplos, a
titulo ilustrativo:
Revisão dos objetivos, incluindo uma análise da relevância dos mesmos ao
longo do tempo (um ou outro objetivo pode-se tornar mais ou menos relevante nos
próximos anos) e o grau de alcance esperado de cada um dos mesmos para os dois
horizontes temporais 2009 e 2012.
Por ocasião da revisão ter-se-á, também, melhores condições de estabelecer
metas realistas por objetivo e alimentar o sistema de monitoria e avaliação do Plano.
Análise dos objetivos – exemplo meramente ilustrativo
Hipóteses:
• Atendimento do maior número de beneficiários no menor espaço de tempo
(compare Objetivos do Milênio);
• Contribuição à redução da violência urbana;
• Proteção dos mananciais que abastecem a RMSP (compare Agenda 21);
• Aprimoramento da gestão interna e da articulação externa
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15 de 58
A estratégia mais apropriada de atuação a ser perseguida pela SEHAB
(HABI, RESOLO, COHAB-SP) poderia ser analisada em pormenor, a luz dos
resultados dos estudos complementares e a evolução do ambiente de atuação
(cenários) nos próximos meses. Assim, poderia ser vantajoso estudar e ponderar
opções de atuação. A ferramenta para tal está documentada a seguir: um quadro
morfológico de opções possíveis e uma estratégia escolhida dentro das opções
oferecidas segundo o grau de dificuldade / esforço necessário para a implementação
da mesma.
Quadro morfológico de opções de atuação – exemplo meramente ilustrativo
Variável
Legenda
Peso (soma para 100%)
Opção alternativa
Nível de esforço p/implementação de cada opção;
escala: - - (nenhum); - ; +/- ; + ; ++ (grande)
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Estratégia escolhida – exemplo meramente ilustrativo
Cenário com consistência aceitável e bastante provável
(combinação das situações realçadas em azul)
Estratégica consistente - neutro no que se refere
à implementabilidade
(combinação das opções realçadas em azul)
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As opções escolhidas podem ainda ser avaliadas no que se refere à
contribuição de cada uma à obtenção dos objetivos estabelecidos. A ferramenta
proposta poderia mostrar que no decorrer do tempo uma ou outra estratégia poderia se
tornar menos vantajosa. Este fato está ilustrado no quadro que segue onde – a longo
prazo - a estratégia azul é a menos indicada.
Avaliação de estratégias por objetivo e no tempo – exemplo meramente
ilustrativo
Legenda
Critério / objetivo
Importância por horizonte temporal
( escala de 0 a 10)
Contribuição da opção estrat. ao alcance do
objetivo, por horizonte temporal
( escala de -10 a 10)
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O sistema de monitoria e avaliação do Plano Estratégico SEHAB-SP poderia
ser montado nos moldes habitualmente usados por projetos apresentados ao Banco
Mundial. Os quadros que seguem mostram os modelos usados. Os exemplos
constantes nos quadros só tem fins explicativos
Quadro de Objetivos e resultados
Objetivo geral
Indicadores de impacto
Uso das informações sobre
os resultados
Grau de satisfação das famílias
atendidas (pesquisa de opinião)
Resultados intermediários
/ objetivos “específicos”
Indicadores de resultados /
objetivos “específicos”
Uso do monitoramento dos
resultados
Inadequação habitacional
reduzida
• Número de famílias
moradores de favelas;
• ……
Serve para
• avaliar a eficácia das
intervenções de HABI;
• introduzir ajustes;
•
Organização da monitoria
Indicadores de
resultados /
objetivos
“específicos”
Linha
de
base
Inadequação
habitacional
reduzida
300.000
famílias
Ano
1
Valor das metas
Ano
2
Ano n
200.000
familias
Coleta de dados e relatórios
Freqüência
Instrumentos
Entidade
de
responsável
mensuração
p.ex.
trimestral,
anual
p.ex.
levantamento
de campo;
dados do
sistema de
gerenciamento
Sugere-se que a execução do Plano Estratégico seja monitorado de forma
contínua, com apoio do sistema informatizado de gerenciamento que fornecerá a
maior parte das informações de desempenho. A avaliação dos impactos deve ser
independente, portanto contratada junto a terceiros. É recomendável realizar uma
avaliação no ano 2010 e outra no ano 2013, verificando a eficácia das medidas
propostas pelo Plano.
18
p.ex.
HABI 1