Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Sumário
Introdução 2
Orientação e regulação do sistema de Ensino Superior 4
Governação e Estatuto legal das Instituições 8
Financiamento e eficiência 11
Acesso e equidade 12
Página 1 de 14
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 2 de 14
Introdução
O momento político que o Ensino Superior atravessa é marcado pelo
anúncio de profundas alterações e mudanças. A tentativa de implementar
essas mudanças nascem da constatação de um conjunto de problemas que
têm provocado o atraso do nosso Ensino Superior em relação a outros países e
que têm estado na base da nossa falta de competitividade internacional.
Esta realidade foi bem patente na Relatório de Avaliação formulado e
apresentado pela OCDE durante o ano de 2006 e que, para além de algumas
constatações quase óbvias, apontou o rumo que deveria ser seguido para fazer
caminhar todo o Ensino Superior num caminho de maior aproximação aos
padrões
internacionais
de
qualidade,
de
maior
competitividade
e
desenvolvimento científico, de gradual aumento do investimento neste sector e
de melhor regulação do sistema.
Sustentado neste relatório, o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino
Superior apresentou já as linhas essenciais da reforma do Ensino Superior que
deverão ser discutidas durante o primeiro semestre do presente ano e
colocadas em prática até ao final do ano lectivo 2007/2008. As linhas de
actuação anunciadas reflectem muitas das recomendações formuladas pelas
equipas da OCDE e da ENQA e apontam num sentido do desenvolvimento
estratégico deste sector, de maior autonomia das Instituições de Ensino
Superior, diferentes modelos de governação, melhor gestão, diferentes
métodos de financiamento, melhor clarificação das missões de cada Instituição
e reforço do sistema binário, entre outras.
Num momento de tão profundas alterações do Ensino Superior que
conhecemos, a Federação Académica do Porto, consciente desta necessidade
de reforma, pretende ser uma parte activa, interessada e empenhadamente
envolvida na discussão em torno dos diplomas legislativos que serão
publicados para concretizar estas intenções.
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 3 de 14
Fruto desse interesse, foi já desenvolvida paralelamente a esta posição
o parecer relativo ao Projecto de decreto-lei da Agência de Avaliação e
Acreditação para a Garantia da Qualidade do Ensino Superior, no âmbito da
sua discussão pública, pelo que aqui já não nos pronunciaremos sobre esta
matéria.
As alterações que se avizinham são estruturantes e vão alterar todo o
panorama de Ensino Superior e, devido a isso, a FAP não poderia deixar de se
pronunciar com celeridade sobre as propostas apresentadas mas sem colocar
em causa a necessária reflexão que questões tão pertinentes merecem.
Assim, fruto de uma intensa reflexão baseada na análise do relatório de
avaliação desenvolvido pela OCDE e das prioridades apresentadas pelo
MCTES em sede de Conselho Nacional de Educação e na Assembleia da
República, os estudantes do Porto pronunciam-se sobre as linhas essenciais
da reforma do Ensino Superior.
Porto e FAP, 27 de Fevereiro de 2007
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 4 de 14
1.Orientação e regulação do sistema de Ensino Superior
A Federação Académica do Porto criticou já no passado uma falta de
regulação que é patente no Ensino Superior. Efectivamente, no momento da
proposta de criação de um “Observatório Nacional para o Ensino e Emprego”,
em Agosto de 2006, a FAP afirmava que “têm-se verificado alguns
desencontros entre as ofertas em termos de cursos e vagas de Ensino Superior
e as necessidades do País.(…) Tais incongruências entre as formações
oferecidas e as necessidades do mercado de trabalho levam a um exorbitante
desperdício de recursos da Fazenda Pública, a um “falsear” das expectativas
dos
estudantes
do
Ensino
Superior,
além
de
agrilhoar
o
próprio
desenvolvimento do País já que não se formam os jovens nas áreas em que a
nação necessita.(…) a Federação Académica do Porto entende que o País
precisa de uma estratégia de desenvolvimento que articule o crescimento
económico com o progresso social(…)”
Assim, no sequência deste entendimento, concordamos com a criação
do Conselho Coordenador do Ensino Superior, entidade apresentada como o
órgão máximo na definição estratégica de políticas para o Ensino Superior, que
consideramos ser uma estrutura que, pelas suas funções estratégicas e de
planeamento, ocupará um enquadramento que nos parece de extrema
importância.
Contudo, apesar de concordarmos com o princípio da sua existência,
mantemos algumas reservas sobre este Conselho principalmente devido ao
facto de ainda não existir qualquer definição concreta sobre o mesmo sendo
que a forma como se irá constituir este Conselho Coordenador obriga à
reflexão dos princípios a que este ficará sujeito e ao fundamento da sua
actividade e existência.
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 5 de 14
Neste contexto, importa desde logo importa discutir e clarificar 3 pontos
essenciais:
- Qual a constituição e os limites da intervenção do Conselho?
- De que forma se consegue garantir a democraticidade do Conselho e a
legitimidade das suas decisões, que poderão vir a ser vinculativas, se os
seus membros não forem eleitos, como parece ser a pretensão ministerial?
- Quais os mecanismos de responsabilização a utilizar face às decisões e
orientações de um “super” Conselho, no que respeita as suas políticas?
A
questão
relativa
à
constituição
do
Conselho
Coordenador
é
particularmente pertinente pois a sua composição determinará a sua
credibilidade. Não permitimos que a composição de tal Conselho seja
concebida apenas para secundar as posições do Governo e servir a
sustentabilidade de um conjunto de intenções políticas governativas ou
partidárias. Toda a composição do CCES deve assegurar a legitimidade
democrática dos seus membros, que devem participar no órgão não numa
perspectiva corporativista de defesa de alguns interesses mas antes devem
participar numa perspectiva sistémica e de construção de um caminho sério e
sustentado que tenha em vista um Ensino Superior de Qualidade e Excelência.
Torna-se ainda relevante a discussão sobre a forma como se articulará este
Conselho com outros órgãos já existentes e que têm como função a regulação
de áreas específicas da Política Educativa.
Ainda que tendo esta proposta da criação de um Conselho Coordenador
tenha correspondido a uma recomendação clara da OCDE, tal estrutura não
poderá ser instituída alheando-se da realidade do País, devendo antes ser
enquadrada na sua forma de governação, evolução e construção.
Recomenda-se então que à criação de um Conselho Coordenador do
Ensino Superior deve corresponder uma reorganização do panorama
institucional de várias entidades com funções de carácter próximo com o da
missão que se pretende para o CCES e que os elementos que deste
organismo façam parte possam, pelo menos na sua maioria, corresponder a
uma eleição por parte das entidades que estes representam.
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 6 de 14
Na composição deste Conselho os estudantes não abdicam do seu papel
de parceiros na construção da Política Educativa e consideramos que estes
devem ser participantes e envolvidos activamente neste órgão da mesma
forma como sempre foram reconhecidos em outros órgãos de planeamento e
definição de políticas no âmbito da Educação e do Ensino Superior.
O reforço do sistema binário e a clarificação das missões de cada instituição
e subsistema é hoje matéria consensual no seio de todas as partes
interessadas no Ensino Superior devendo por isso ser tomadas medidas que
invertam o “academic drift” – fenómeno de convergência nos perfis de
formação e de desvio das missão que cada subsistema deve assumir.
Neste contexto, também a FAP concorda que o papel de cada subsistema
deve ser claramente definido e valorizado, sendo que os Politécnicos e as
Universidades devem perceber qual o seu papel na construção do Ensino
Superior, não caindo na tentação de fazer aquilo para o qual não foram criados
ou para o qual não estão vocacionados. Concordamos, por isso, que sejam
criados mecanismos que estimulem as Instituições de Ensino Superior a
assumirem claramente o seu papel no sistema binário e que as universidades e
politécnicos não sejam recompensados se oferecerem formações definidas
como pertencendo a um subsistema que não o seu.
As Instituições de Ensino Superior não podem continuar a ter a pretensão
de fazer tudo ao mesmo tempo e cada subsistema deve fazer aquilo para o
qual está orientado pois é nessa definição que mais facilmente se atinge a
qualidade e a excelência. Assim, concordamos que o Ensino Superior
Universitário deve apostar claramente em ofertas de formação de 2º ciclo, pósgraduações e doutoramentos, ao passo que o Ensino Superior Politécnico deve
apostar em formações de primeiro ciclo e Cursos de Especialização
Tecnólogica.
Contudo, apesar de estas instituições deverem preferencialmente atribuir
estes graus, sendo valorizadas por estas formações, não defendemos o façam
em exclusividade pois o reforço do sistema binário não pode ser inibidor da
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 7 de 14
capacidade de cada subsistema, mediante critérios claros e previamente
determinados de qualidade, e apostando no seu perfil de missão, ambicionar
leccionar vários níveis de ensino.
As medidas de estímulo à clarificação das missões institucionais não
poderão corresponder a uma marginalização de algum dos subsistemas, nem
tão pouco a uma descriminação na forma de olhar para as missões do ensino
universitário e politécnico. Estas medidas devem corresponder a fórmulas de
financiamento diferentes, que atendam às necessidades específicas de cada
subsistema de ensino, ao reforço da capacidade de contratação de quadro
docente próprio que corresponda as exigências lectivas de cada perfil de
formação, a maior autonomia e à flexibilização dos modelos de gestão, entre
outros.
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 8 de 14
2. Governação e Estatuto legal das Instituições
O modo como actualmente se encontra regulada a autonomia das
Instituições de Ensino Superior, quer universitárias como politécnicas, faz com
que estas instituições não vivam uma verdadeira autonomia, circulando a
actuação do Estado por entre vários papéis, com diferentes posições
relativamente aos poderes que o estatuto de autonomia garante às Instituições.
Se, por um lado, temos Estado a mais, o que sucede quando se verificam
cativações orçamentais que chegam a reter receitas próprias das Instituições,
por outro lado, temos Estado a menos quando determinados aspectos
fundamentais para a boa regulação do sistema de Ensino Superior são
deixados à simples vontade das Instituições.
È necessário que exista uma clara definição dos termos em que deve
funcionar esta autonomia e a FAP concorda com a alteração dos diplomas
legais que regulam esta matéria, já com quase duas décadas de vigência, no
sentido de adequar estes instrumentos a três princípios: maior autonomia
financeira, existência de autonomia diferenciada e auto-regulação dos órgãos
de governo.
A Federação Académica do Porto percebe que o modo como
actualmente se encontra concebida a autonomia financeira das Instituições as
deixam a este nível demasiado dependentes de orientações e “caprichos” dos
sucessivos governos. Bem exemplo disso é o facto de, em função das
orientações do Ministério das Finanças, as Instituições de Ensino Superior
serem confrontadas com cativações de saldos e de orçamentos, numa série de
medidas que não estimulam a boa gestão nem favorecem as Instituições mais
competitivas.
A este nível, devem existir diferentes graus de autonomia, estabelecidos
em função dos méritos da boa gestão de cada instituição, no sentido de se
adequar este instrumento aos ritmos institucionais de cada uma. Consideramos
essencial,
antes
de
mais,
o
aumento
da
autonomia
financeira,
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 9 de 14
independentemente dos estatutos legais que possam ser configurados para
atingir esse objectivo.
Apesar de concordar com este aumento da autonomia financeira, a FAP
considera que, ao nível da autonomia para abertura de cursos e outras ofertas
de formação, as Instituições devem ter um maior controle por parte do Estado,
obedecendo a um planeamento estratégico desenvolvido em função das
necessidades do país. Esta flexibilização das ofertas de formação não deve,
contudo, colocar em causa a existência de cursos em todas as áreas do
conhecimento.
Relativamente ao modo de governação das Instituições, a Federação
Académica do Porto considera que os modelos actualmente instituídos para o
Ensino Superior são demasiado rígidos e não permitem adequar o tipo de
governo às necessidades de cada Universidade ou Politécnico, ficando estas
muitas vezes castradas de uma mais célere actuação pela existência de órgãos
colegiais demasiado grandes e ineficazes.
Assim, concordamos que seja dada a cada Instituição a possibilidade de
definir os seus órgãos de governo, em função da sua realidade e da
participação dos seus corpos. Contudo, ressalvamos que determinadas linhas
essenciais devem estar garantidas por decisão governamental, de modo a não
permitir a arbitrariedade na opção pelos modelos de gestão.
Assim, defendemos que o órgão de governo (a “governing authority”, a
que se refere o Relatório da OCDE, 3.22), deve ser eleito pela Academia e, ao
contrário do que sugere aquele relatório, a maioria dos seus membros deve
fazer parte da Instituição pois, apesar de considerarmos extremamente
importante a presença de entidades externas na condução dos destinos das
Instituições de Ensino Superior, por uma clara necessidade de maior
aproximação à sociedade, cremos que este deve ser um caminho traçado com
cautela pois os “stakeholders” podem ter interesses comerciais não
compatíveis com os desígnios do Ensino Superior. Esta colaboração externa
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 10 de 14
deve ser bem calculada e não deve se deve olhar para as Instituições de
Ensino Superior como uma empresa.
Contudo, apesar desta cautela, existe uma clara necessidade de
estabelecer sinergias e potenciar recursos, assim como estabelecer relações
privilegiadas entre as realidades vividas dentro das Universidades e
Politécnicos e a sociedade que deverão cada vez mais ser uma parte
integrante dos modelos de gestão.
A participação de tais entidades nos órgãos de gestão deve por isso ser
obrigatória ainda que tenha que existir margem para que mediante uma
reflexão interna, cada instituição estabeleça o enquadramento pretendido para
a missão que pretende desenvolver e mediante isso seja acautelada a
participação de entidades externas no crescimento e progresso de cada
unidade de Ensino.
Considera ainda a FAP que os estudantes devem ter uma presença
obrigatória neste órgão de governo, por uma clara necessidade de
representação das expectativas dos estudantes da Instituição, e que os
poderes deste órgão sejam diminutos, à partida, no que se refere à gestão
financeira mas bastante alargados na componente de concepção de um
planeamento estratégico da Instituição, compatível com o planeamento
nacional para a área do Ensino Superior.
Por fim, a FAP não se opõe à diminuição do número de membros dos
órgãos de gestão, de forma a que estes se tornem mais céleres e funcionais,
mas exige que seja mantida proporcionalmente a representatividade dos
estudantes. Defendemos ainda que os órgãos pedagógicos, onde deve ser
garantida a paridade de representação estudantil, sejam reforçados de novas
competências e passem a ter poderes vinculativos e não meramente
consultivos.
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 11 de 14
3. Eficiência do Sistema
Sabemos
que,
para
além
dos
constrangimentos
e
limitações
continuamente impostas pela diminuição do financiamento, ainda outro
problema existe no Ensino Superior: falta de eficiência. Neste contexto,
defendemos que sejam criados instrumentos para incentivar as Instituições
Públicas de Ensino Superior a gerar receitas, para além das dotações
orçamentais dadas pelo Estado, através
da optimização dos recursos que
possuem, prestando serviços à sociedade; mas sem que demitam da sua
função primordial e razão da sua existência, que é ensinar.
Este caminho de maior eficiência e boa gestão pode incluir diversos
aspectos como o sejam a partilha de recursos e instalações. Numa lógica de
rede de Ensino Superior, em que defendemos o Ensino como um todo e não
apenas como um conjunto de “retalhos e quintas institucionais”, aceitamos o
princípio da partilha de recursos, que não se deve focar apenas na partilha de
conhecimento reservado no capital humano mas também nas instalações e
infra-estruturas disponíveis e até indo mais além, potenciando a partilha de
recursos também ao nível das várias Instituições, inclusive de subsistemas
diferentes,
com vista
ao desenvolvimento
e
progresso
na
área do
conhecimento atendendo a racionalização de meios e custos.
Contudo, deve ser ressalvado que o conceito de boa gestão não se
esgota com a gestão partilhada de recursos devendo ser considerado muito
mais abrangente que isso.
Note-se, no entanto, que a decisão de partilha de recursos não pode ser
vista apenas como uma questão financeira e deve sempre atender a outros
critérios sendo que nunca deve colocar em causa a qualidade das formações
ministradas. Devemos alertar que em muitos casos a gestão partilhada de
instalações será colocada em causa por limitações físicas e geográficas e do
crescimento institucional que muitas unidades de ensino desenvolveram sendo
este princípio mais facilmente aplicado nos modelos de “campus”, mais
modernos e de utilização mais recente.
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Consideramos
ainda
que,
paralelamente
Data – 2007.02.26
a
estes
esforços
Página 12 de 14
de
racionalização das instituições, deve ser mantida a exigência de mais e melhor
investimento no Ensino Superior e esta deverá ser uma bandeira da qual
Portugal nunca deverá abdicar, apostando na formação dos cidadãos e no
progresso e desenvolvimento do País sustentado num investimento que cada
vez mais deve ser entendido pelos sucessivos governos como uma “despesa
de soberania”.
A Federação Académica do Porto acredita que o sucesso do Ensino
Superior está dependente da sua articulação com os níveis de ensino
precedentes e principalmente com o Ensino Secundário. Concordamos, por
isso, com a crítica formulada pela equipa de avaliadores da OCDE que refere
“the two sectores currently operate almost in complete isolation from one
another, with no sustained attention to the partnerships needed to reinforce
mutual responsability for sucess in increasing overall educational attainment” , e
defendemos o desenvolvimento de esforços para criar esta articulação.
Contudo, ressalvamos que esta aproximação entre estes dois graus de ensino
não pode cair no erro de provocar uma diminuição do nível de exigência nos
critérios de acesso ao Ensino Superior e de menor exigência durante a
formação académica de cada diplomado no primeiro ciclo.
4. Acesso e equidade
O aumento do Investimento no Ensino Superior é cada vez mais visto
como uma despesa que o Estado dificilmente pode comportar, e que em muitos
casos deve ser um investimento a ser suportado pelos privados, em especial
pelos próprios estudantes e suas famílias, demitindo-se o Estado, ano após
ano, de uma competência que lhe é imposta constitucionalmente.
O regime de empréstimos é hoje visto como mais uma estrutura de
apoio aos estudantes e não deverá nunca evoluir para um modelo neoliberal,
muito frequente e socialmente aceite noutros países europeus como é o caso
do Reino Unido, onde são este tipo de empréstimos que ocupam o lugar dos
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 13 de 14
sistemas de acção social, correspondendo em alguns casos à resposta dos
governos por forma a garantir o suporte completo do Ensino Superior.
Relativamente a esta questão, mais uma
vez afirmamos que
defendemos que a introdução de apoios do tipo de empréstimos, sendo esta
uma modalidade cujo recurso fica sempre à consideração de aluno, pode ser
positiva numa perspectiva de autonomização dos estudantes mas apenas deve
ser considerada num quadro em que o sistema de bolsas, enquanto apoios
sociais directos conferidos aos estudantes a fundo perdido, continue a ser
intocável e se constitua como acento tónico do sistema de Acção Social
Escolar. Os empréstimos devem existir paralelamente às bolsas de estudo e
nunca em substituição destas!
É por isso uma vez mais importante referir que tais regimes de
empréstimos, deverão ser regulamentados pelo Governo ou até pela
Assembleia da República mas deverá ser acautelado que não corresponderá
tal instituição de um sistema de apoio aos estudantes à regra a vigorar num
futuro próximo para o Ensino superior em Portugal.
No
que
respeita
à
Acção
Social,
o
apoio
aos
estudantes
economicamente mais desfavorecidos e a manutenção de um conjunto
significativo de estruturas de apoio à educação e à formação dos cidadãos
deve ser entendido como um modelo que deve conhecer cada vez mais
incentivos e estímulos e nunca procurar de modo algum ser substituído por um
descartar de responsabilidades assumidas ao longo dos anos.
A isso não poderá ser considerado como resposta um tão anunciado
reforço na área da acção social, correspondendo tal reforço a uma manobra de
ginástica financeira aos olhos da Europa e do País o que parece dar a entender
um aumento substancial nos apoios directos a conceder a cada estudante mas
que na realidade se mantém exactamente nos mesmos valores. Com a
manobra de diversão criada pela atribuição do complemento de propina
directamente ao estudante o Governo permitiu-se anunciar um reforço na
Acção Social, ficando porém os valores de investimento praticamente ao
Linhas Essenciais da Reforma do Ensino Superior
Proposta de Parecer
Data – 2007.02.26
Página 14 de 14
mesmo nível do que era feito anteriormente. O investimento na Acção Social
deve ser real e não meramente estatístico!
No âmbito do Relatório da OCDE, recomenda-se que os custos de estrutura
sejam optimizados, com o qual concordamos, mas não correspondendo tal
optimização a uma diminuição da eficiência dos serviços em causa e ao
esvaziamento dos apoios ao nível da acção social indirecta. As residências de
estudantes e cantinas, deverão continuar a constituir parte fundamental do
sistema nacional de Acção Social, continuando a apoiar o percurso académico
de todos os estudantes que frequentam o Ensino Superior, e não
exclusivamente os bolseiros, correspondendo uma diminuição dos custos de
estrutura a uma racionalização de meios e a maior eficiência mas nunca a um
desinvestimento e alteração dos modelos de apoio social no Ensino Superior.