Estudos e Pesquisas em Espaço, Trabalho, Inovação e Sustentabilidade
ATUAÇÃO ESTATAL COMO MOTOR DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL: UM
ESTUDO DE CASO SOBRE O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO
CRESCIMENTO (PAC) NO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
Francisca Suerda Soares de Oliveira
[email protected]
Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
Campus Universitário Lagoa Nova, 59078-900, Brasil
INTRODUÇÃO
As teorias clássicas de localização surgem na Alemanha, inicialmente com
Von Thunen (1826), com sua obra pioneira o Estado Isolado e Marshall o percurso
dos estudos sobre a importância da urbanização concentrada como fator de atração
e aglomeração espacial. No século XX a produção teórica sobre a localização
industrial é significativamente enriquecida com as obras de Weber (1909) – Teoria
da Localização das Indústrias, Christaller (1933) – Os Lugares Centrais, Losch
(1940) – A Ordem Espacial da Economia e o norte americano Isard (1956) –
Localização e Economia Espacial.
A partir da 2ª guerra mundial muitos estudiosos propuseram-se a estudar o
espaço e a economia, a dinâmica econômica regional, no intuito de fornecer
possíveis soluções para a superação do subdesenvolvimento. Diante disso, em 1950
surgem as chamadas “teorias de desenvolvimento regional com ênfase nos fatores
aglomeração”, entre os autores podem se destacar: François Perroux (1955) – Polos
de Crescimento, Gunnar Myrdal (1957) - Causação Circular e Cumulativa, Albert O.
Hirschman (1958) – Efeitos para Frente e para Trás, Douglass C. North (1959) –
Base de Exportação e Jacques-R Boudeville (1973) – Os Espaços Econômicos.
Todos esses autores citados até então, tanto os autores clássicos sobre a
teoria da localização como os autores das novas teorias de localização são de
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fundamentação não marxista. Suas obras não levam em consideração a construção
histórica-dialética da relação espaço e economia. Essa literatura crítica de inspiração
marxista só surge nos anos de 1970, entre os autores que mais contribuíram para
esse grupo teórico, estão: Alain Lipietz (1977) – O Capital e seu Espaço e Phillips
Aydalot (1985) – A Divisão Espacial do Trabalho. Além destes, destacam-se Mandel,
Lefèbvre, Castells, Harvey, Benko, Scott e outros.
O objetivo deste artigo é fornecer uma relação entre as teorias de
desenvolvimento regional, em particular, a importância da atuação estatal para
desenvolvimento espacial e redução das desigualdades espaciais que são próprias
e essências para a reprodução do capitalismo, e a realização de investimento
público para o desenvolvimento econômico. Para alcançar os fins propostos nesse
artigo, será estudado o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC no estado
do Rio Grande do Norte, a fim de mostrar a evolução dos investimentos públicos
direcionados para o PAC e seus impactos na conformação do espaço no estado do
Rio Grande do Norte.
A pesquisa apresenta um caráter misto, com a utilização de estratégia
exploratória sequencial na sua fase inicial composta pela coleta e análise de dados
qualitativos, seguida da coleta e análise de dados quantitativos, desenvolvida com
base nos resultados da primeira fase qualitativa. As informações necessárias para
construção do artigo foram levantadas em dois momentos: o primeiro, destinado à
revisão da literatura relativa ao tema estudado; a segunda, destinada à coleta de
dados para construção de tabelas e gráficos. Os dados quantitativos foram retirados
das cartilhas regionais publicadas no site do Ministério do Planejamento.
Para operacionalização da metodologia e alcance do objetivo acima
estabelecido, o artigo está composto de dois itens além desta introdução. O tópico
um realiza uma abordagem teórica sobre a alocação dos investimentos públicos. O
segundo expõe a trajetória e principais resultados do PAC no estado do Rio Grande
do Norte. Por fim, são apresentadas as considerações finais do estudo.
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2. TEORIAS SOBRE A ALOCAÇÃO REGIONAL DOS INVESTIMENTOS
PÚBLICOS
Conforme discutido em Hirschman (1958) e Perroux (1955) o crescimento
econômico não ocorre ao mesmo tempo e de forma homogênea no interior de um
espaço econômico, existem forças poderosas que provocam concentração espacial
do crescimento econômico em torno de pontos onde o processo se inicia. Portanto,
o crescimento econômico é essencialmente desequilibrado e as desigualdades
espaciais são condição inevitável do próprio processo de crescimento.
Nesse cenário, a intervenção pública a partir da alocação regional dos
investimentos públicos torna-se um elemento catalisador para o desenvolvimento
regional. A variável investimento público, em particular, a infraestrutura, não foi
objeto direto de estudo das diversas teorias clássicas de desenvolvimento regional.
No entanto, a temática sempre esteve presente nos trabalhos sobre o
desenvolvimento das regiões, na conformação dos condicionantes para a
localização das indústrias, fatores de redução de custos, forças de aglomeração e
de polarização. Entre os autores clássicos que contribuíram para o enriquecimento
teórico dessa questão, destacam-se: Myrdal, Isard, Perroux e Hirschman.
Myrdal ao investigar os elementos propulsores da expansão regional e o
processo de causação circular cumulativa incorpora o elemento infraestrutura como
agente de difusão do desenvolvimento. Na verdade, Myrdal atribuiu à infraestrutura
de forma geral (comunicação, padrões educacionais, transporte) o elemento
explicativo para o desenvolvimento de algumas regiões e/ou países em detrimentos
de outros. É o aparelhamento da região que fornece suas vantagens locacionais.
Ao tratar os estágios percorridos pelas regiões no curso do seu
desenvolvimento segundo a teoria da localização e do crescimento regional Isard
teoriza sobre o papel fundamental do transporte para os avanços desses estágios
sucessivos de desenvolvimento. Isard (1951) resume esse efeito da seguinte
maneira:
“historicamente, a redução das taxas de transporte tem tendido a (1)
transformar padrões dispersos e ubíquos em outros de crescente
concentração, e (2) promover uma progressiva diferenciação e seleção
entre lugares com recursos superiores”.
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Para Hirschman (1958) a política de investimento público pode em alguns
casos acentuar as desigualdades já existentes entre as regiões, mas essa política
constitui uma tentativa de impedir que essa divisão regional se prolongue. Portanto,
a intervenção pública prevalecerá nas regiões atrasadas, contrabalanceando os
efeitos de polarização e intensificando os efeitos de fluência. O caminho mais óbvio
e menos “arriscado” segundo aponta Hirschman é dotar as regiões atrasadas de um
sistema de transporte, de usinas elétricas, infraestrutura em geral, e de outras
facilidades de capital social existentes nas regiões desenvolvidas.
Em Perroux (1955), para promover à polarização e seus efeitos estratégicos a
infraestrutura e tão importante quanto à concentração de indústria-chave. Nesse
sentido, o Estado assume papel fundamental na elaboração de planos de
infraestrutura e comunicações comuns às várias regiões.
Como mostra Benitez
2003:
"Quando dois destes centros entram em comunicação graças a vias de
transporte material e intelectual, extensas transformações se desenham no
horizonte econômico e nos planos de produtores e consumidores. Logo,
para Perroux (1967), a influência da infraestrutura com as atividades
produtivas tem um sentido recíproco”( Benitez, 2003, p.23).
Além dos clássicos, autores contemporâneos contribuíram para a questão do
desenvolvimento regional e o papel chave dos investimentos públicos, em especial,
a promoção de infraestrutura. Francisco de Oliveira no seu texto clássico
metamorfose da arribaçã mostra o papel central do Estado na mudança da
composição da base industrial da região nordeste, provendo a infraestrutura
necessária à dinâmica industrial e aos processos de urbanização. Tânia Bacelar
(1999) destaca as diversas formas de intervenção do estado na configuração
regional:
“O Estado brasileiro através dos estímulos fiscais e financeiros e do
investimento estatal e da implantação de infraestrutura econômica capazes
de articularem e desarticularem espaços no interior de cada região, deram
lugar as novas formas de integração e nova divisão espacial do País que
não pode mais ser ignorada na década atual, quando se pretende rever as
formas tradicionais de atuação do setor público na economia” (Bacelar
1999, p.155).
Por último, Simone Uderman (2008) atribui ao Estado a atividade de
planejamento
como
tarefa
essencial
para
o
processo
desenvolvimento econômico. Em suma, como destaca Uderman:
de
indução
do
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“a intervenção estatal justificava-se em função da reconhecida insuficiência
de bases técnicas e financeiras, contraposta à necessidade de
implementação de grandes projetos interligados e dependentes de vultosos
investimentos simultâneos em infraestrutura e na produção de matériasprimas, máquinas, equipamentos e bens de consumo, muitas vezes
condicionados à adoção de tecnologias não-disponíveis no mercado
interno”.
Apesar da unanimidade no reconhecimento do papel estatal para o
desenvolvimento regional, não podemos esquecer, como mostra a análise marxista
do estudo do espaço, os espaços não são lugares homogêneos e puramente
econômicos, pelo contrário, o espaço é lócus de disputa de interesses individuais
e/ou coletivos. Nesse sentido, a repartição dos fundos públicos que são bens
escassos transforma-se em um campo de batalha tenebroso. A partir das
constatações acima, iremos verificar na seção seguinte qual o desempenho do
Programa de Aceleração do Crescimento – PAC no estado no Rio Grande do Norte.
3. PRINCIPAIS RESULTADOS DO PAC NO RN
3.1 – Indicadores básicos do Rio Grande do Norte
Segundo dados divulgados pelo Instituto de Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE o estado do Rio Grande do Norte tem uma população estimada
em 2014 de 3.408,510 habitantes, uma área de 58.811,047 km², possui 167
municípios e o IDHM de 0,684, renda per capita de 12.249,46 reais. Em âmbito
regional, participa com 7% do PIB regional, no que concerne ao valor bruto da
produção industrial e de transformação industrial contribuiu respectivamente com 6%
e 7%. A principal atividade geradora de recursos no estado é a administração, saúde
e educação pública e seguridade social 9.592 milhões, em segundo lugar o comércio
que contribuiu com 5.231 milhões de reais para o PIB do estado, em termos
setoriais, Comércio e Serviços 70%, indústria 25,5% e agropecuária 4,5%. Abaixo, o
quadro um mostra os principais polos econômicos do estado:
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Quadro 1 - Polos econômicos do estado do RN
- Grande Natal (leste) - indústria de transformação, desembarque e processamento de
pescados, turismo, comércio varejista e serviços.
- Região de Mossoró (oeste) – extração de petróleo e gás; extração e refino de sal marinho;
extração de calcário, produção de cimento, de cerâmica de e vestimento, produção e
processamento de frutas tropicais (melões e castanhas de caju); turismo regional; comércio e
serviços.
- Pólo Industrial de Guamaré (litoral norte) – município de Guamaré. Abriga unidades de
processamento de gás natural – UPGNs da Petrobras, onde são processados petróleo e gás
natural e uma pequena refinaria (35 mil barris/dia) que produz GLP, Diesel, QAV
e gasolina automotiva.
- Litoral Norte – parques eólicos em expansão.
- Região do Trairi (agreste) – produção de abacaxi e outros produtos agropecuários.
Parques eólicos em expansão, sobretudo nos municípios de João Câmara e Parazinho, que
concentram o maior potencial eólico do estado.
- Região do Seridó (central) – quartzo, caulim, feldspato, scheelita, minério de ferro, gemas,
indústria cerâmica, bonés, insumos para a indústria de bonés, laticínios, iguarias regionais,
toalhas de prato, tapetes e mantas, redes de dormir; bordados, vestuário, calçados.
- Tibau do Sul (litoral sul) – pólo turístico internacional (praia de Pipa).
- Região do Açu (central) – cerâmica para a construção civil, mangas, bananas e mamões.
- Produção de camarões em cativeiro – presente em mais de 20 dos 167 municípios do Rio
Grande do Norte; especialmente concentrada no litoral; destaque para Porto do
Mangue, Touros e Canguaretama.
Fonte: Relatórios da FIERN
Ao analisarmos os valores destinados a obras e instalações a participação do
RN no cômputo regional é de 7%, enquanto a Bahia, Ceará, Maranhão e
Pernambuco são de respectivamente, 20%, 20%, 16% e 13%. Todos esses dados
de caracterização do ambiente potiguar nos revela o que empiricamente
constatamos a forte desigualdade presente em todo território brasileiro, em
particular, na região Nordeste.
Nesse cenário, o programa de Aceleração do Crescimento – PAC criado
oficialmente em 22 de janeiro de 2007, no segundo mandato do Presidente Lula
objetiva promover a retomada do planejamento e execução de grandes obras de
infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu
desenvolvimento acelerado e sustentável. Nesse sentido, foi pensado como um
plano estratégico de resgate do planejamento e de retomada dos investimentos em
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setores estruturantes do país. A segunda fase desse programa iniciou em 2011 no
mandato da Presidenta Dilma Rousseff.
2.2. Principais resultados do PAC no RN
O Programa de Aceleração do Crescimento até 2011 atuava em três eixos de
desenvolvimento: logística, energética e social e urbana. A partir do PAC 2, o
programa adotou novas nomenclaturas para seus eixos, sendo elas: transportes,
energia, cidade melhor, comunidade cidadã, minha casa, minha vida e água e luz
para todos.
Atualmente no Rio Grande do Norte existem 1292 empreendimentos do PAC
2, estando eles num estágio de obra: ação preparatória, licitada, contratada,
andamento e concluída. No total são 122 empreendimentos do eixo água e luz para
todos (fazem parte desse eixo as ações Luz para Todos, Água em Áreas Urbanas e
Recursos Hídricos.); 32 no de transporte (fazem parte também deste eixo projetos
de portos, hidrovias, aeroportos e equipamentos para estradas vicinais); 109 em
energia (tem como áreas prioritárias a geração de energia elétrica, a transmissão de
energia elétrica, petróleo e gás natural, marinha mercante, combustíveis renováveis,
eficiência energética e pesquisa mineral); 695 comunidade cidadã (fazem parte
desse eixo as Unidades de Pronto Atendimento (UPAs), as Unidades Básicas de
Saúde (UBS), Creches e Pré-Escolas, Quadras Esportivas nas Escolas e Praças dos
Esportes e da Cultura); 67 minha casa, minha vida (além da construção das
unidades habitacionais propriamente dita, fazem parte desse eixo as áreas Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e Urbanização de Assentamentos
Precário); 267 do eixo cidade melhor (fazem parte desse eixo ações em
Saneamento, Prevenção em Áreas de Risco, Mobilidade Urbana e Pavimentação).
Segundo os dados publicados na cartilha estadual de 2 anos do PAC do
Ministério do Planejamento, foram investidos até 2010 cerca de R$ 11,4 bilhões,
sendo R$ 7.413 bilhões investidos em empreendimentos exclusivos no estado e R$
3.978 bilhões em empreendimentos de caráter regional. O eixo que mais absorveu
recursos foi o enérgico, em termos percentuais, quase 70%.
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Tabela 1 - Principais investimentos do PAC (2007 -2010)
EIXO
Logística
Energética
Social e
Urbana
TOTAL
Investimento em Empreendimentos Exclusivos
(em R$ Milhões)
2007-2010
Cartilha estadual
Cartilha estadual
Cartilha estadual
2 ano
3 ano
4 ano
865,5
1.047,20
974,4
5.051,30
5.193,60
4.933,70
1.496,20
3.237,50
3.055,00
7.413,00
9.478,30
8.963,20
Fonte: Ministério do Planejamento - Cartilhas Estaduais. Elaboração Própria.
Tabela 2 - Total de Investimentos do PAC (2007 – 2014)
Investimento
Total
Investimento Total (exclusivo e de caráter regional)
Até 2010 (bilhões) - PAC 1
Cartilha estadual
Cartilha estadual
Cartilha estadual
2 ano
3 ano
4 ano
11,4
14,2
12,8
2011-2014 (bilhões) PAC 2
Cartilha estadual
Cartilha estadual
Cartilha estadual
1 ano
2 ano
3 ano
22,2
23,2
25,6
Fonte: Ministério do Planejamento - Cartilhas Estaduais. Elaboração Própria.
*Empreendimentos que abrangem mais de um estado.
Tabela 3 – Descriminação dos Principais investimentos do PAC 2 (2011-2014)
EIXO
Transportes
Energia
Cidade
Melhor
Comunidade
Cidadã
Minha Casa,
Minha Vida
Água e Luz
para Todos
EMPREENDIMENTOS EXCLUSIVOS
(em R$ Milhões)
2011-2014
Cartilha estadual
Cartilha estadual
Cartilha estadual
1 ano
2 ano
3 ano
1.898,67
1.891,00
1.693,55
13.454,76
12.681,13
12.916,17
417,24
1.063,24
1.056,22
96,51
126,24
159,82
1.164,23
2.235,20
4.542,80
801,83
748,85
893,55
Fonte: Ministério do Planejamento - Cartilhas Estaduais. Elaboração Própria.
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Os dados da tabela 1 a 3 nos mostra o indiscutível aumento de recursos do
PAC no estado em análise, foram cerca de 180% de crescimento real dos recursos
destinados ao PAC para empreendimentos exclusivos e o investimento total teve um
crescimento na liberação de recursos de cerca de 125%. Constata-se que houve um
esforço histórico da atuação estatal para o desenvolvimento das regiões, reduzido
às desigualdades que são gritantes num país continental como o Brasil, pelo menos,
no tocante a promoção de vantagens locacionais para atração de empreendimentos
produtivos, contribuindo de maneira decisiva para o aumento da oferta de empregos
e na geração de renda.
Relatos recentes mostram que até o final de 2014, os investimentos do PAC
no Rio Grande do Norte somarão R$ 25,6 bilhões, como mostra a tabela 2. Para
2015 estima-se que o montante disponibilizado para o PAC chegará a R$ 45,4
bilhões em investimentos.
Apesar do indiscutível aumento no repasse de recursos públicos para redução
das desigualdades regionais que são historicamente gritantes no território brasileiro,
e da construção de políticas públicas específicas para infraestrutura, agricultura,
meio ambiente, saúde, educação e assistência social, o grande gargalo brasileiro é
conjuntural e estrutural que anseia mais do que políticas setoriais, mas, sobretudo a
construção de políticas públicas intersetoriais.
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CONCLUSÃO
Vimos que muitos estudos desde os clássicos da teoria da localização e do
crescimento regional até os mais contemporâneos, admiti a relevância da
infraestrutura para o desenvolvimento regional e o papel central do Estado na
promoção de um ambiente adequado para o crescimento econômico, principalmente
nos países subdesenvolvidos e nas regiões mais periféricas do país que necessitam
de investimento público não para expulsar o investimento privado, mas, ao contrário,
para abrir espaço para sua expansão.
Na verdade, não restam dúvidas da importância conferida à infraestrutura
para o alcance do desenvolvimento econômico. Ela permite a troca de insumos de
produção, redução dos custos de transporte, mobilidade espacial de bens, pessoas,
capital e progresso técnico atuando no sentido do alavancar a produção, seja de
forma espontânea ou induzida. Conforme mostra Benitez (2003) apud Aschauer
(1989a), “existe uma relação fortemente positiva entre o capital fixo em infraestrutura
e a produtividade”.
Nesse sentido, o PAC atualmente é a principal política de prioridades de
ampliação do crescimento econômico do país, é um programa que representa o
novo padrão de intervenção pública observada a partir da década de 1990, marcado
pela construção de um aparato de regulação econômica e por diretrizes de
modernização e integração competitiva. O formato da atuação estatal, embora ainda
ditado por determinantes de ordem macroeconômica, passa a ser também
direcionado por transformações nos padrões produtivos e organizacionais da
indústria e no ambiente institucional e regulatório (Uderman, 2008).
Em suma, os resultados do PAC no RN mostra o incontestável aumento de
recursos no estado do Rio Grande do Norte. No entanto, apesar da notoriedade do
PAC, se revelando como uma mudança de concepção do Governo Federal, ao
relacionar o Estado e o mercado, existem problemas que estão fora do raio de ação
do PAC, que ainda anseia soluções. Os estudos sobre a “incapacidade técnica”
como elemento explicativo para os resultados do PAC no RN são vagos e quase
inexistentes. Vale salientar que este trabalho está em andamento e, portanto, os
resultados apresentados são preliminares.
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