GESTÃO PORTUÁRIA: Análise Comparativa entre Modelos Internacionais e
Propostas ao Modelo Atual Brasileiro
Cláudia Bueno Rocha1
Renato Alves Morato2
RESUMO
O setor portuário brasileiro apresenta-se como um dos mais importantes quando
analisado o sistema de transportes nacionais. Tendo em vista este fato, o presente
trabalho objetiva analisar o setor portuário brasileiro, identificando possíveis falhas do
modelo de gestão atual, assim como propor mudanças no modelo brasileiro de
administração portuária através do levantamento das melhores práticas internacionais. A
observação de algumas experiências internacionais permitiu concluir que houve aumento
da participação privada no setor portuário, principalmente no que se refere à prestação de
serviços. Tendo em vista o cenário atual no qual se insere o setor portuário brasileiro,
assim como as experiências internacionais analisadas, algumas mudanças são propostas,
tais como a delimitação das responsabilidades na organização institucional do Governo
Federal em relação ao sistema portuário; a intensificação do processo de
descentralização, permitindo maior autonomia administrativa e financeira das
Autoridades Portuárias; e também o incentivo à concessão da administração portuária à
iniciativa privada.
Palavras-chave: Setor Portuário Brasileiro, Modelos Internacionais, Concessão
Administrativa.
ABSTRACT
The Brazilian port sector presents itself as one of the most important when analyzed the
national transport systems. In view of this fact, the present work objectives to analyze the
Brazilian port sector, identifying possible failures of the current management model, as
well as to propose changes to the Brazilian system of port administration through the
survey of the best international practices. The observation of some international
experiences allowed concluding that private participation in the port sector has increased,
mainly in relation to providing services. Based on the current scenario in which the
Brazilian port sector is inserted, as well as on the analyzed international experiences,
some changes are proposed, such as the delimitation of the Federal Government
responsibilities on the institutional organization in relation to the port system; the
intensification of the decentralizing process, allowing greater administrative and financial
autonomy to the port authorities; and also the incentive to private concessioning of the
port administration.
Key words: Brazilian port sector, International models, Administrative concession.
1
Graduada em Ciências Econômicas pela Universidade Estadual de Maringá (UEM) e Mestranda em
Economia Aplicada pela Escola Superior de Agricultura “Luiz de Queiroz” – ESALQ/USP. E-mail:
[email protected]
2
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Coordenação – Geral de Transportes e
Logística (COGTL), Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE/MF). Email: [email protected]
2
1 INTRODUÇÃO
Uma das maiores dificuldades da administração pública está em definir qual o
melhor grau de intervenção na economia para que sejam mantidos os melhores níveis de
eficiência, bem como a maximização do bem estar social. A intervenção estatal justificase na medida em que são identificadas falhas de mercado, as quais não podem ser
corrigidas com o livre funcionamento da economia.
Dentre os setores que sofrem elevada intervenção estatal está o setor de
transportes, o qual tem grande parte de sua infra-estrutura sob responsabilidade da
administração pública. Existe uma relação de extrema importância e complexidade entre
infra-estrutura e desenvolvimento econômico, sendo que este último sofre conseqüência
direta do maior ou menor grau de eficiência da ampliação e melhorias das redes de
transportes. Por conseguinte, a melhora da infra-estrutura de transportes no âmbito
nacional é fundamental para o desenvolvimento eqüitativo em todo o país, sendo
considerada um dos mais importantes desafios políticos. Ademais, deve-se avaliar a
importância dos investimentos em infra-estrutura de transportes para o comércio
internacional, o qual vem sofrendo significativo crescimento nos últimos anos.
O setor portuário brasileiro apresenta-se como o segundo setor mais importante,
após o setor rodoviário, quando analisado o sistema de transportes nacionais. Segundo
estudo realizado por Lacerda (2005), cerca de 75% do valor do comércio exterior
brasileiro são movimentados por meio dos portos nacionais. Entre 1999 e 2004, o
comércio exterior do Brasil por via marítima aumentou 78%, e as exportações cresceram
114%, passando de US$36 bilhões para US$78 bilhões. Entretanto, cabe ressaltar que,
embora o país possua um dos litorais mais longos do mundo, seus portos sofrem severas
críticas devido à ineficiência apresentada em seus serviços e administração, o que
prejudica a participação do Brasil nos mercados mundiais. A ineficiência dos portos
brasileiros resulta de uma série de fatores, dentre eles o inadequado modelo
administrativo, atrasos decorrentes de elevadas concentrações do tráfego terrestre,
equipamentos obsoletos e também, se não de maior importância, falta de investimentos
em infra-estrutura.
Investimentos em transportes, melhorias no ambiente regulatório e nos modelos
de gestão da infra-estrutura, podem ter efeitos significativos na produção, assim como em
variáveis macroeconômicas e distributivas. O aumento da eficiência reduz os custos e
melhora o nível dos serviços de transportes, gerando externalidades positivas a toda
economia. De acordo com Tovar e Ferreira (2006), para que o sistema portuário
brasileiro passe a contribuir como um indutor do fortalecimento do comércio exterior, é
fundamental criar condições para o desenvolvimento sustentado da infra-estrutura
aquaviária e terrestre nos portos.
Diante do cenário apresentado, o presente trabalho objetiva analisar o setor
portuário brasileiro, identificando possíveis falhas do modelo de gestão atual, assim como
propor mudanças no modelo brasileiro de administração portuária através do
levantamento das melhores práticas internacionais. Dessa forma, busca-se verificar a
possibilidade de transferência das funções das administrações portuárias estatais para
entidades privadas, ou seja, um modelo para realização de concessões portuárias, tanto no
âmbito administrativo quanto infra-estrutural. Para tanto, torna-se necessário,
3
primeiramente, analisar o processo de privatizações ocorrido na última década, bem
como a evolução do sistema portuário brasileiro.
2 O PROCESSO DE DESESTATIZAÇÃO BRASILEIRO
Iniciado na década de 1990, como forma de solucionar o problema de déficit do
setor público e de ampliar a eficiência econômica, o Programa Nacional de
Desestatização (PND) buscou a privatização de ativos públicos. A necessidade de
privatização de empresas públicas decorreu da crescente demanda por parte da sociedade
de programas de bem-estar e da excessiva participação do Estado no ambiente
econômico. Seguindo as tendências mundiais de globalização da economia e de
eliminação das barreiras à produção, o Brasil buscou inserir-se nesse processo de
transformação por meio da promoção do desenvolvimento via descentralização,
flexibilização, desburocratização e reorientação das atividades do setor público (MATOS
FILHO e OLIVEIRA, 1996).
A reestruturação do setor público tornou-se condição fundamental, embora não
suficiente, para que houvesse a retomada do processo de crescimento sustentado e da
manutenção da estabilidade econômica. Como uma de suas ferramentas, a parceria entre
a iniciativa privada e pública permitiu que grande parte dos objetivos do processo de
privatização fosse cumprida. Esse processo se deu nos setores mais tradicionais da
economia, como siderurgia, eletricidade, indústria petroquímica, assim como no setor de
transportes, principalmente no seguimento de transportes rodoviários.
A seguir, examinar-se-á separadamente o setor portuário nacional, que
diferentemente dos demais segmentos do setor de transportes, apresenta características
intrínsecas no que se refere ao processo de privatização.
3 O SISTEMA PORTUÁRIO BRASILEIRO
O sistema portuário brasileiro, um dos mais tradicionais segmentos da economia,
tem origem nos primórdios do período de colonização do país, dado que o transporte
aquaviário era utilizado para transportar imigrantes vindos da Europa, assim como a
maior parte das mercadorias comercializadas entre os países e entre as localidades
internas. Percebe-se, assim, a relevante importância do setor para a economia,
principalmente no que tange ao comércio internacional.
Constantes mudanças institucionais no nível ministerial foram observadas a partir
de 1912, data em que foi criada a Inspetoria Federal de Portos, Rios e Canais. Um dos
questionamentos existentes era com relação à possibilidade de se estabelecer sob a
mesma administração os portos e a navegação, o que motivou inúmeras mudanças
administrativas. Em 1932 ambos os setores foram unificados através do Departamento de
Portos e Navegação, e em 1943 foram novamente separados. Criou-se em 1963 o
Departamento Nacional de Portos e Vias Navegáveis (DNPVN) sob forma de autarquia e
4
a partir do Decreto-Lei n.200/67 incentivou-se a administração da atividade portuária por
empresas públicas, o que originou as atuais Companhias Docas (CRUZ, 2007).
Até a década de noventa o setor portuário nacional era formado por portos
administrados diretamente pela Empresa Brasileira de Portos S.A. (Portobrás), por
Companhias Docas e por concessionários privados e estaduais. Implantou-se durante a
década de noventa um porto organizado em cada estado, com objetivo de reduzir as
diferenças inter-regionais, assim como satisfazer o interesse de fomentar a transferência
de investimentos para as regiões Norte e Nordeste. O sistema portuário estatal era
representado por um total de 36 portos, cada qual com seu grau de infra-estrutura e
política de controle.
A extinção da Portobrás, em março de 1990, criou certo transtorno administrativo,
uma vez que os portos e as administrações hidroviárias por ela diretamente controlados,
também foram extintos. Para que parte dos problemas fosse solucionada, a União, por
meio do Decreto 99.475, de agosto de 1990, autorizou o então Ministério de InfraEstrutura a descentralizar, mediante convênio, a administração dos portos, hidrovias e
eclusas às sociedades de economia mista subsidiárias da Portobrás ou às unidades
federadas, com prazo de um ano (TOVAR e FERREIRA, 2006).
Os modelos de gestão dos portos públicos brasileiros foram ampliados no
período de 1990 a 1997, em virtude, principalmente, de processos de descentralização e
de delegação a estados e municípios. Outro fato importante deste período se refere à
construção de um novo arcabouço jurídico e institucional para o setor, que se deu a partir
da promulgação da Lei 8.630/93, denominada Lei de Modernização dos Portos, a qual se
constituiu num marco histórico ao setor portuário brasileiro.
3.1 Lei de Modernização dos Portos
A Lei de Modernização dos Portos (Lei 8.630), sancionada em 25 de fevereiro de
1993, dispõe sobre o regime jurídico de exploração dos portos, estabelecendo um novo
marco legal para o setor e buscando a descentralização da administração, assim como a
participação da iniciativa privada na atividade portuária (BRASIL, 1993). A Lei trata da
possibilidade de delegação dos portos a estados e municípios, permitindo a concessão da
administração portuária. Tornou-se fundamental para ampliar os debates referentes à
reforma portuária no Brasil que vigoravam no período. Segundo Tovar e Ferreira (2006),
a nova lei dos portos trouxe consigo um sentimento pró-modernização ou pró-reforma. A
demanda por maior quantidade e melhores equipamentos e instalações, tendo por
consequencia um incremento da eficiência dos serviços, bem como a redução de custos,
significavam avançar cada vez mais na privatização dos serviços portuários.
Como objetivo final, a Lei pretendia a modificação completa da estrutura
portuária nacional, com um novo modelo de administração e um progresso na
liberalização do setor. Dentre os principais objetivos e expectativas da Lei podem ser
destacados os seguintes:
Permitir a exploração da operação de movimentação portuária pelo setor privado;
Promover investimentos em superestrutura, a modernização das operações com a
aquisição de equipamentos novos e mais produtivos pelo setor privado;
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Reduzir o tempo de espera e de permanência dos navios nos portos;
Permitir a exploração de cargas de terceiros em terminais de uso privativo, antes
limitados às cargas próprias;
Promover a concorrência entre terminais e entre portos, por meio do
arrendamento das instalações e de terminais a empresas privadas; e
Adequar a quantidade de mão-de-obra na operação portuária levando em
consideração os novos processos tecnológicos e produtivos.
Posteriormente à reforma portuária, deu-se a Reforma do Aparelho do Estado, em
1995, com a proposta de fortalecer a função reguladora do Estado e de afastá-lo da
prestação direta de serviços. Pode-se afirmar que a Reforma do Estado ressaltou os
propósitos da Lei de Portos, principalmente através da edição de legislação específica
sobre concessões (Lei n. 8.987/95 e Lei n. 9.074/95), composto por 47 artigos que
dispõem sobre o regime de concessões e permissões para a prestação de serviços
públicos; e também sobre descentralização (Lei n. 9.277/96), cujo enfoque se dá na
descentralização do poder público (BRASIL, 1995a; BRASIL, 1995b; BRASIL, 1996).
Com a reforma do setor portuário, as operações passaram a ser realizadas pela
iniciativa privada, por intermédio de operadores portuários, caracterizados por serem
pessoas jurídicas pré-qualificadas para a execução da operação portuária na área do porto
organizado, podendo explorar a totalidade do porto ou apenas arrendar terminais ou
serviços. De acordo com Tovar e Ferreira (2006), três modalidades de transferências da
operação das áreas portuárias públicas para o setor privado são possíveis:
Concessão da administração portuária, onde a licitação é realizada na
modalidade de concorrência e a exploração de portos públicos poderá ser feita por
qualquer entidade privada que vencer a licitação;
Qualificação e atuação de operadores portuários privados, em que um ato
administrativo da autoridade portuária permite a qualificação e a prestação de
serviços de movimentação de cargas, efetuados exclusivamente por operadores
privados; e
Arrendamentos de áreas e instalações portuárias, onde a exploração das
atividades portuárias ocorre após seleção por meio de licitação nas modalidades
de concorrência ou leilão, exceto quando o interessado for titular do domínio útil
da área.
3.2 Sistema Portuário Atual
O litoral brasileiro é um dos maiores do mundo e conta hoje com mais de 30
portos organizados, todos administrados pelo setor público, com ressalva ao Porto de
Imbituba (SC)3, concedido a uma entidade privada antes da aprovação da Lei de
Modernização dos Portos. Dentre os 34 portos públicos, 16 têm como autoridades
3
A Companhia Docas de Imbituba detém a concessão para exploração comercial do porto até o ano de
2012. Existem outros dois portos concedidos no Brasil: São Francisco do Sul (SC) e São Sebastião (SP).
Porém, trata-se de concessões da União para estados em que esses portos se encontram. Esse tipo de
concessão não é mais realizado e, em seu lugar, estão estabelecidas “delegações” de portos da União para
os demais entes da federação (LACERDA, 2005).
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portuárias as Companhias Docas; 15 são delegados a estados; 1 delegado a município e 1
concedido a particular (Figura). Todos eles possuem como ente regulador a Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), que por sua vez é supervisionada pelo
Ministério dos Transportes, o qual também tem a responsabilidade de programar os
investimentos em infra-estrutura (dragagem, ampliação de instalações portuárias, etc.),
cuja execução está a cargo do Departamento Nacional de Infra-Estrutura em Transportes
(DNIT). Deve-se destacar, ainda, a criação da Secretaria Especial de Portos em maio de
2007 através da Lei n. 11.518, tendo status de Ministério e assumindo várias atribuições
antes pertencentes ao Ministério dos Transportes, relativas à infra-estrutura e à gestão
portuária (BRASIL, 2007).
Figura - Localização dos Portos Brasileiros Fluviais e Marítimos
Fonte: Brasil (2008b).
Dentre os principais portos organizados e terminais de uso privativo, em termos
de movimentação de cargas, estão os portos de Tubarão (ES), Itaqui (MA) e Santos (SP),
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que juntos representaram aproximadamente 40% da carga total movimentada em 2005,
sendo os granéis sólidos as principais cargas transportadas. Porém, quando analisado o
transporte de carga geral, de maior valor por peso específico, o Porto de Santos
representa, individualmente, 31,5% do total. Segundo estudo realizado pelo Banco
Mundial (2007), o Porto de Santos é o mais importante porto brasileiro, não somente por
sua capacidade de carregamento, mas também devido à sua influência sobre a economia
nacional. Utilizando a capacidade total de carga e a localização estratégica como
variáveis, o Porto de Santos movimenta aproximadamente 6,5% do PIB do país, seguido
por Vitória (2%), Paranaguá (1,9%), Rio Grande (1,6%) e Rio de Janeiro (1,2%). Estes
números indicam a elevada concentração econômica na movimentação de cargas nos
portos brasileiros.
Atualmente, em decorrência especialmente do novo arcabouço jurídico do setor
da década de 1990, a maior parte da movimentação de cargas nos portos brasileiros
ocorre em terminais já transferidos ao setor privado, com destaque para o segmento de
contêineres. O processo de concessões de terminais vem sendo realizado por intermédio
de leilões, em que normalmente o ganhador é aquele que faz a maior oferta de pagamento
pelo arrendamento das instalações.
Embora as operações portuárias e a administração dos terminais sejam realizadas
pelo setor privado, a responsabilidade da administração da infra-estrutura, do calendário
de arrendamento e concessões de terminais público-privados, bem como os investimentos
em acessos terrestres e aquaviários aos portos é do setor público. A incapacidade de o
setor público realizar o que lhe compete tornam os serviços portuários ineficientes,
impondo limitações ao desenvolvimento e prejudicando o comércio externo, já que este
se realiza principalmente via portos. Dentre as maiores dificuldades enfrentadas pelos
portos brasileiros estão as restrições às operações de grandes navios, devido às dragagens
insuficientes dos canais de acessos aos portos, assim como a falta de investimentos na
logística portuária, prejudicando tanto os acessos terrestres quanto aquaviários.
A transferência da responsabilidade sobre a movimentação de cargas para o setor
privado permitiu a realização de investimentos em equipamentos portuários e o aumento
da capacidade dos terminais, com positivos reflexos sobre os custos de movimentação de
cargas. De acordo com dados da ANTAQ (2008), o custo de movimentação de
contêineres nos principais portos brasileiros sofreu uma redução real de 53%, entre os
anos de 1997 e 2003. O custo de movimentação de carga geral reduziu-se em 59% e a
movimentação de granéis sólidos sofreu decréscimo de 56%, demonstrando os benefícios
da participação privada no setor.
Recentemente um grande avanço foi dado no que tange ao processo de concessões
de portos à iniciativa privada no Brasil. Foi editado pelo Governo Federal um decreto que
prevê a concessão de portos à pessoa jurídica de direito público ou privado. A outorga
deverá ser feita com prazo de vinte e cinco anos, podendo, mediante justificativa, ser
prorrogada uma única vez por prazo máximo igual ao período originalmente contratado
(BRASIL, 2008a). Não obstante, ainda aguarda-se da Secretaria Especial de Portos uma
portaria cujo objetivo será regulamentar o decreto.
Conforme afirma Lacerda (2005), a tendência internacional, nas últimas décadas,
é de aumento da participação privada nos portos, principalmente nos terminais de
movimentação e armazenagem de cargas. Devido a tal fato, são analisados a seguir
alguns modelos internacionais de administração portuária, com finalidade comparativa ao
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modelo brasileiro, buscando boas práticas regulatórias e tendo como objetivo a promoção
da concorrência.
4 MODELOS DE GESTÃO PORTUÁRIA INTERNACIONAIS
4.1 Modelo Espanhol
O modelo de administração portuária estabelecido na Espanha após a Reforma
Portuária de 1992 tem como responsável o “Puertos del Estado”, ente público estatal cujo
compromisso é aplicar a política portuária do governo, fixando os objetivos gerais do
Sistema Portuário e coordenando todas as Autoridades Portuárias (entidades de direito
público, espécie de autarquias com maior autonomia e flexibilidade). Com a reforma
ocorrida em 2003, as Autoridades Portuárias passaram a ter ainda mais autonomia na
gestão econômica e financeira, com responsabilidade de autofinanciamento, liberdade
tarifária e fomento da iniciativa privada mediante a livre concorrência. Possuem a
responsabilidade de criar um ambiente competitivo na prestação de serviços portuários
que foram privatizados e participam ativamente nas decisões que se referem ao Setor
Portuário (PUERTOS DEL ESTADO, 2008). A gestão portuária espanhola, segundo
Cruz (2007), possui alto grau de liberalização.
4.2 Modelo Mexicano
A administração portuária mexicana apresenta-se centralizada no Executivo, com
concessões impróprias, ou seja, a empresas públicas, as quais possuem forte vinculação à
Secretaria de Transportes. A Reforma Portuária de 1994 criou as Autoridades Portuárias
Integrais (APIs), a quem é designada a administração do porto via concessão. As APIs
possuem autonomia administrativa e financeira, podendo ser empresas constituídas pelos
Governos Federal ou Estadual. Inicialmente a Administração Pública faz todo
investimento em capital para, posteriormente, colocar as ações portuárias à venda. No
modelo portuário mexicano não há privatizações, o Governo Federal mantém a
titularidade dos portos, porém os serviços são prestados em regime de concessão,
permissão ou autorização, sem perder a característica de serviço público (ESTACHE et
al., 2001). De acordo com a classificação realizada por Cruz (2007), a administração
portuária do México apresenta baixo grau de liberalização.
4.3 Modelo Chileno
Com administração sob responsabilidade de um ente público estatal e autonomia
gerencial, o modelo de administração chilena se aproxima do modelo espanhol. O órgão
9
responsável pela supervisão é o Ministério dos Transportes e Comunicações, no entanto,
o responsável pela supervisão de todas as obras portuárias é a Diretoria de Portos do
Ministério de Obras Públicas. Uma grande mudança ocorreu com a Reforma Portuária
Chilena em 1997, quando foi possibilitada às empresas públicas a concessão da
administração de frentes de atraque para empresas privadas. Isso pode ocorrer desde que
haja outra frente de atraque com a mesma capacidade que continue administrada pela
empresa pública (TRUJILLO e NOMBELA, 2000b). Segundo Cruz (2007), o modelo
chileno apresenta médio grau de liberalização, uma vez que há baixa intervenção do
Ministério dos Transportes e Comunicações e há concessões dos serviços portuários.
4.4 Modelo da Comunidade Européia
Grande parte do comércio transportado por via marítima nos países da
Comunidade Européia é realizado em portos nos quais os investimentos e decisões
políticas e administrativas são, em várias instâncias, dependentes ou ao menos
influenciadas por entidades públicas (Commission of European Communities, 2001).
Conforme afirma Lacerda (2005), ainda há relevante dependência do Setor Público nas
atividades portuárias européias.
Ao considerar a Europa integralmente, verifica-se que há elevação na participação
privada na prestação de serviços portuários, mas, em geral, a manutenção da infraestrutura é feita pelo setor público e, em alguns países, os governos permanecem a
financiar os custos de investimentos (TRUJILLO e NOMBELA, 2000). Contudo, cresce
o interesse na União Européia de se criar um sistema de autofinanciamento portuário,
onde os portos não receberiam subsídios do governo. Tal interesse se baseia na condição
de que as autoridades portuárias concebam adequadamente as tarifas portuárias, com
finalidade de financiar as expansões de infra-estrutura necessárias, ou busquem a
participação privada para o mesmo intento. De acordo com Trujillo e Nombela (2000), a
limitação da utilização de recursos públicos ocorre devido, principalmente, pela falta de
capacidade de apoio financeiro de todos os países e estados, de modo que a criação de um
mercado único favorecerá a competição em igualdade de condições. Acredita-se que o
autofinanciamento permitirá que todos os portos marítimos atuem de forma igualitária
independentemente do auxílio subsidiário de seus governos.
4.5 Modelo Chinês
A China passou por um processo de transição em seu modelo de administração
portuária a partir da década de 80, deixando progressivamente o modelo de total controle
do governo central para um modelo de compartilhamento de responsabilidades com os
governos locais e entidades privadas. As autoridades portuárias foram transferidas aos
municípios, os quais puderam obter autonomia financeira (WANG et al., 2004).
A partir da década de 1980, com o Código Marítimo, foi permitida a entrada de
empresas estrangeiras na construção e operação de portos, entretanto, essas poderiam
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entrar no setor portuário em joint ventures com empresas nacionais, e o capital dos
investidores locais deveria ser de ao menos 50% do projeto. De acordo com Wang et al.
(2004), tornou-se uma prática corriqueira nos portos chineses o estabelecimento, pelas
autoridades portuárias locais, de entidades independentes para a participação em joint
ventures para construção e operação de facilidades portuárias. O governo central não
mais financia os projetos portuários, tendo estes outras fontes de recursos, como recursos
privados domésticos e internacionais, obtidos através de tarifas cobradas dos usuários.
No modelo de administração portuária chinês, os governos municipais são os
responsáveis pela administração dos portos, cabendo aos mesmos a função de regulação
dos mercados portuários, garantindo a competição entre operadores, fiscalização das leis
portuárias e manutenção da segurança dos portos.
4.6 Modelo dos Estados Unidos
O modelo de administração portuária dos Estados Unidos, diferentemente dos
demais países analisados, possui elevado grau de descentralização (LACERDA, 2005).
As responsabilidades públicas sobre os portos são segmentadas entre os três níveis de
governo – federal, estadual e municipal, não existindo, dessa forma, uma autoridade
portuária nacional.
Segundo Sherman (2004), as autoridades portuárias nos Estados Unidos são
estabelecidas ou delegadas pelos legislativos estaduais e, nem o Congresso Federal, nem
qualquer agência pública federal, têm o poder ou direito de indicar ou demitir os diretores
ou empregados das autoridades portuárias, ou alterar as suas responsabilidades. No
entanto, a autonomia e independência das autoridades portuárias com relação aos poderes
públicos locais podem ter várias gradações, podendo ou não se sujeitarem à revisão ou
aprovação por parte do poder público estadual ou municipal.
4.7 Modelo Canadense
Os maiores portos canadenses são administrados por autoridades portuárias
federais, as quais se submetem ao Parlamento Nacional. As autoridades portuárias
federais são financeiramente auto-suficientes e os recursos de empréstimos são obtidos
juntamente ao setor privado, não existindo nenhum tipo de garantia oferecido pelo
governo canadense para que esses empréstimos sejam realizados (LACERDA, 2005).
O restante dos portos canadenses, anteriormente administrados pelo Ministério
dos Transportes, tem sido vendido a empreendedores privados ou são transferidos para
governos estaduais e municipais. Esta situação esboça a participação do país no processo
de descentralização da administração pública ocorrido globalmente.
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4.8 Modelo do Reino Unido
O processo completo de privatizações no Reino Unido teve início em 1991 com a
Lei dos Portos. Possuindo um território geograficamente favorável, o sistema portuário
britânico é caracterizado pela concorrência entre seus portos, estando em patamar
avançado às demais localidades analisadas por este trabalho. O Governo atua como
responsável pela regulação e fiscalização do sistema portuário, arrecadando parte do
montante das vendas de ações portuárias (TRUJILLO e NOMBELA, 2000). Deve-se
acrescentar, segundo os autores, que a maior parte dos portos do Reino Unido foram
totalmente privatizadas. Em 1996, aproximadamente 70% de todas as cargas forma
manipuladas exclusivamente por instituições privadas.
5 TENDÊNCIAS INTERNACIONAIS
As tendências observadas nas políticas portuárias de alguns países examinados
anteriormente demonstram o aumento da participação privada no setor portuário,
principalmente no que se refere à prestação de serviços, descentralizando as
responsabilidades públicas dos governos centrais para os governos locais, assim como a
adoção de regras disciplinadoras do poder decisório dos governos sobre os assuntos
portuários (LACERDA, 2005). Por outro lado, os exemplos internacionais também
mostram que a atuação do setor público como provedor de infra-estrutura portuária é
comum e pode ser bastante eficiente, como observado nas administrações do Chile e do
México (FOXLEY e MARDONES, 2000; ESTACHE et al., 2001). Isso ocorre na
medida em que o Estado possui capacidade de alocar bem seus recursos, otimizando sua
atuação no cenário econômico. Destaca-se, além disso, a participação privada na
prestação de serviços nos portos chilenos, a qual tem induzido mudanças significativas no
setor, tanto no que se refere a investimentos em infra-estrutura, quanto em melhorias na
qualidade dos serviços.
As experiências chinesa, canadense e européia, também permitem identificar a
redução da atuação dos governos nas operações portuárias, principalmente nos terminais,
mas também na infra-estrutura comum, bem como a transferência das fontes de recursos
para investimentos portuários, dos orçamentos públicos para as receitas comerciais dos
portos. A descentralização, através da transferência de portos federais para autoridades
locais, resulta em melhora da eficiência portuária e tem um efeito positivo no crescimento
regional, assim como no crescimento nacional. Tal afirmação é confirmada por um
estudo realizado pelo Banco Mundial4 em que, sob simulações, a melhoria da eficiência
dos portos brasileiros, utilizando como proxi o nível dos mais eficientes portos
brasileiros, tem impacto positivo de 0,1% sobre o PIB.
4
O documento completo pode ser encontrado em: www.worldbank.org/html/fpd/notes , “Brazil Evaluating
the Macroeconomic and Distributional Impacts of Lowering Transportations Costs”.
12
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A promulgação da Lei de Modernização dos Portos criou um novo marco
institucional para o sistema portuário brasileiro, permitindo o aumento da participação
privada na movimentação e armazenagem de cargas e resultando na capacitação dos
portos brasileiros para atender ao grande aumento do comércio exterior brasileiro
observado nos últimos anos.
Tendo em vista o cenário atual no qual se insere o setor portuário brasileiro, assim
como as experiências internacionais analisadas, algumas mudanças são propostas para
que o país continue a avançar na eficiência e melhora da produtividade do sistema
portuário, dentre elas destacam-se:
A delimitação das responsabilidades na organização institucional do Governo
Federal em relação ao sistema portuário, ou seja, abalizar as competências
pertencentes a cada ente público – Ministério dos Transportes, ANTAQ, DNIT e
Secretaria de Portos, para que não ocorra sobreposição de atribuições;
A intensificação do processo de descentralização, permitindo maior autonomia
administrativa e financeira das Autoridades Portuárias;
O incentivo à concessão da administração portuária à iniciativa privada, de modo
que esta tenha responsabilidade sobre toda a infra-estrutura, prestação de serviços
e também sobre a gestão portuária.
Deve-se ressaltar que, embora ainda existam certos problemas relacionados à
gestão portuária no Brasil, esta já se encontra em um nível relativamente avançado no
que se refere à inserção da iniciativa privada, mesmo que apenas sob forma de prestação
de serviços. O regime jurídico atual sobre exploração portuária permite que ocorram
arrendamentos de áreas, concessões de serviços, assim como concessões da
administração portuária, porém apenas as duas primeiras se fazem presentes no modelo
brasileiro vigente. Destaca-se ainda o recente decreto editado pelo Governo Federal, o
qual permite a concessão de portos à pessoa jurídica de direito público ou privado. Dessa
forma, será admitido que a administração portuária seja feita por entes privados e, por
conseguinte, tenha toda a gestão de portos realizada pela iniciativa privada, permitindo
que ocorram maiores investimentos em infra-estrutura. No entanto, ainda aguarda-se da
Secretaria Especial de Portos uma portaria que regulamente o decreto, a qual terá como
resultado a contribuição para um maior grau de competitividade e, por conseguinte, maior
eficiência econômica.
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REFERÊNCIAS
ANTAQ. Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Desempenho Portuário.
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