UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGROECOSSISTEMAS
COOPERATIVA DE CRÉDITO RURAL: AGENTE DE DESENVOLVIMENTO
LOCAL OU BANCO COMERCIAL DE PEQUENO PORTE ?
FÁBIO LUIZ BÚRIGO
FLORIANÓPOLIS - SC, SETEMBRO DE 1999
COOPERATIVA DE CRÉDITO RURAL: AGENTE DE DESENVOLVIMENTO
LOCAL OU BANCO COMERCIAL DE
PEQUENO PORTE ?
Dissertação apresentada ao Centro de
Ciências Agrárias da Universidade
Federal de Santa Catarina, como
requisito parcial para obtenção do título
de Mestre em Agroecossistemas.
AUTOR: Fábio Luiz Búrigo
ORIENTADOR: Prof. Wilson Schmidt
CO-ORIENTADOR: Prof. Ary Cesar Minella
FLORIANÓPOLIS - SC, SETEMBRO DE 1999
iii
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
CENTRO DE CIÊNCIAS AGRÁRIAS
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGROECOSSISTEMAS
Dissertação
submetida por Fábio Luiz Búrigo ao
Centro de Ciências Agrárias da Universidade Federal
de Santa Catarina, como requisito parcial para obtenção
do Grau de MESTRE EM AGROECOSSISTEMAS.
Núcleo Temático: Gerenciamento da Unidade Familiar de Produção.
Aprovada em: 03 / 09 / 1999.
___________________________
Prof. Wilson Schmidt
Orientador
_____________________________________
Prof.a . Marília T. Sangoi Padilha
Coordenadora
_________________________
Prof. Ary Cesar Minella
Co-orientador
BANCA EXAMINADORA:
________________________________
Prof. Paulo Emílio Lovato (Dr.)
CCA/Ufsc
_____________________________
Prof. Ary Cesar Minella (Dr.)
CFH/Ufsc
________________________________
Sérgio Leite Guimarães Pinheiro (Dr.)
Epagri
_______________________________
Mônica Schröder (M.Sc)
Unicamp
iv
À Magda e ao Gabriel
dedico.
v
Agradecimentos
Gostaria de agradecer, em primeiro lugar, aos amigos do Cepagro, que souberam
compreender a importância do Mestrado, proporcionando condições para a realização do
Curso;
Desejo agradecer também aos meus familiares pela força e o apoio sempre recebido;
Aos meus orientadores, Prof. Wilson Schmidt e Prof. Ary Cesar Minella, que além da
amizade, revelaram uma grande capacidade de educar;
Ao Vandré A. Búrigo pela revisão do texto e pelo empréstimo de seu lap-top;
Ao Giovanni Daré pelo empréstimo de seu computador;
Às famílias Lancelin, Cazella e especial, Marie France e Yves Arnaud pela calorosa
acolhida durante minha permanência na França;
Aos amigos da Rede Estrela que viabilizaram meu estágio na França;
Às todas pessoas entrevistadas e entidades visitadas pela atenção dispensada às minhas
interrogações;
Aos professores e colegas do Curso pelos momentos de aprendizagem e de
descontração compartilhados;
Para realizar este trabalho recebi o apoio das seguintes entidades, a quem manifesto
minha gratidão: Apaco, Centro Vianei, Cepagri, Crediseara, Credicontestado, Crediquilombo,
Crediaraucária, Credicolônia, Trentocredi, Crediluz, Credicaru, Valcredi, Credicaçador e
Credineve, Cresol, Sicoob/SC, Fetaesc, Ocesc, Gabinete do Deputado Federal Coroliano
Sales, Pnfc, Idelis e Crédit Mutuel.
vi
Sumário
1
INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 10
2 A COOPERAÇÃO COOPERATIVISTA...................................................................... 16
2.1
A cooperação ......................................................................................................... 16
2.2
As cooperativas - forma elaborada de cooperação .............................................. 19
2.3
O cooperativismo de crédito e a sua expansão ..................................................... 24
2.3.1
O cooperativismo de crédito no Brasil .............................................................. 28
2.4.1.1 A criação do Bancoob.................................................................................... 34
2.4
As diferentes correntes do cooperativismo de crédito rural em Santa Catarina 38
2.4.1
Das credis ligadas às coopers e ao Bancoob . .................................................... 38
2.4.2
Das credis “alternativas” à proposta do sistema Acreditar ................................. 40
2.4.2.1 A criação do Sistema Acreditar .......................................................................... 44
2.4.3
O sistema Cresol............................................................................................... 47
3
O CRÉDITO RURAL E AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS ............................... 50
3.1
O crédito rural no Brasil: da criação do Sncr ao Pronaf..................................... 50
3.1.1
O Pronaf ........................................................................................................... 58
3.2
A globalização e o Sistema Financeiro Nacional (SFN) ....................................... 64
3.3
Os microfinanciamentos e o cooperativismo de crédito....................................... 69
4 O DESENVOLVIMENTO RURAL E AS COOPERATIVAS DE CRÉDITO ............ 79
4.1 Novas funções do espaço rural e da agricultura ......................................................... 79
4.2
Potenciais e limites da credi como agente de desenvolvimento local................... 83
4.2.1
O Bancoob e o desenvolvimento local .............................................................. 93
5 CONCLUSÕES............................................................................................................... 99
6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................... 107
vii
Lista de Quadros
Quadro 1 - O cooperativismo no Brasil * e em Santa Catarina **. ................................. 23
Quadro 2 - Principais modelos cooperativos de crédito ................................................... 26
Quadro 3 - Dados sobre o cooperativismo de crédito, em alguns países (1999) .............. 27
Quadro 4 - Cooperativas de Crédito no Brasil - de 1940 a 1980. ..................................... 32
Quadro 5 - Cooperativas singulares de crédito no Brasil - 1999...................................... 34
Quadro 6 - Principais elementos da Resolução 2.608 (maio de 1999). ............................. 37
Quadro 7 - Cooperativas singulares de crédito de Santa Catarina.................................. 39
Quadro 8 - Principais diferenças entre as credis e os bancos comerciais * ..................... 32
Quadro 9 - Etapas da metodologia Cepagro de constituição de credis............................ 43
Quadro 10 - Cooperativas constituídas com o apoio do Cepagro e entidades parceiras. 44
Quadro 11 - Demonstrativos do Sistema Cresol *. ........................................................... 48
Quadro 12 - Composição do Sistema Financeiro Nacional (SFN).................................... 67
Quadro 13 - Projetos de Santa Catarina aprovados pelo Ceade...................................... 74
Quadro 14 - Principais dificuldades entre os tomadores de crédito e o setor financeiro 76
Quadro 15 - Objetivos do modelo de agricultura sustentável .......................................... 82
Quadro 16 - Estruturação do espaço dos sistemas de poupança e crédito rural ............. 85
Quadro 17 - Elementos de êxito das cooperativas de crédito. .......................................... 91
viii
Resumo
O cooperativismo de crédito não encontrou no Brasil a mesma expressão social e econômica
obtida em outros países. Em nosso país, as cooperativas de crédito rural (credis) (re) nasceram
no início dos anos 1980, primeiramente junto às cooperativas agropecuárias (coopers) em
função da abertura política e das transformações ocorridas no crédito rural nesse período e,
posteriormente, a partir da ação de movimentos ligados à agricultura familiar. Este trabalho
discute o papel das credis dentro de processos de desenvolvimento rural, apoiando-se na
análise das correntes de pensamento que atuam em torno destas organizações. Inicialmente, o
trabalho apresenta uma breve retrospectiva histórica da cooperação cooperativista e, em especial,
da trajetória das credis, no Brasil e em Santa Catarina. Observou-se que as credis integrantes da
corrente “tradicional” vivem um processo de verticalização e centralização, desencadeado a
partir da criação dos bancos cooperativos, em 1996. As credis “alternativas” e as do Sistema
Cresol, criadas de forma autônoma das coopers, preocupam-se em valorizar a presença de
agricultores familiares, ampliar a democratização do uso do crédito rural e fortalecer o
desenvolvimento local. Para embasar a discussão sobre o papel das credis, o trabalho analisa,
em seguida, a evolução do financiamento rural no Brasil e sua relação com o cooperativismo
de crédito rural. Verificou-se também que, ao lado da globalização do sistema financeiro,
ocorre uma ampliação de programas de microfinanciamento destinado às camadas mais
carentes da população. No Brasil, os microfinanciamentos ainda não ganharam destaque no
meio rural, tendo se desenvolvido, principalmente, nos conglomerados urbanos. Aponta
depois, certos fatores que afetam a ação das credis nos processos de desenvolvimento rural, bem
como descreve algumas vantagens e desvantagens da ligação das credis com os bancos
cooperativos. De um modo geral, as credis podem se desenvolver em duas direções: se voltarem
para atividades que as transformarão em “bancos de pequeno porte”, com interesses
essencialmente comerciais, ou serem protagonistas de programas de desenvolvimento local.
Conclui-se que esta última vocação somente poderá ser generalizada através do apoio de
políticas públicas.
.
ix
Abstract
Cooperative credit did not reach in Brazil the same social and economical relevance that in
other countries. In this country, rural credit cooperatives (credis), were created at the
beginning of 1980s. At first, they were together with agricultural cooperatives (coopers), as a
result of changes in the political and in rural credit rules in that period and, later, from the
action based on small-farmer organizations. The aim of this work is to discuss the role of
credis on rural development, analyzing the different perspectives relaxed to credis in those
organizations. Firstly, this study presents a brief historic retrospective of agricultural
cooperativism, especially the trajectory of credis in Brazil and in Santa Catarina. It was
observed that the credis linked to the “traditional” viewpoints are in a process of
verticalization and centralization unleashed by the creation cooperative banks in 1996. The
“alternative” credis and Cresol, created with autonomy from the coopers, sought to support
family agriculture, to spread democratization in the use of rural credit and to strengthen local
development. In order to base the discussion about the credis, this work analyses its evolution
with rural credit cooperativism. It could be seen that along with globalization of the financial
system, there was a widening of micro- financing programs directed to the poorest sectors of
society. In Brazil, the micro financing did not reach the rural areas, since it was developed
originally in urban areas. Factors, which effect the action of credis on the process of rural
development, are highlighted, as well as the advantages and disadvantages of linking credis
with cooperative banks. In general, credis can develop in two directions: towards small
banking and commercial interests, or towards a main role in local development programs. It is
concluded that the second option can only be implemented with appropriate government
policy support
10
1
Introdução
Nos últimos quarenta anos, a agricultura de diversos países viveu um processo de
modernização sem que isso representasse saltos significativos na qualidade de vida dos
homens e das mulheres que viviam no campo. Ao contrário, em muitos casos o padrão
modernizante, que orientava essas transformações no sentido de “industrializar” a agricultura,
colaborou para aumentar ainda mais a concentração de recursos naturais, econômicos e
financeiros.
Por isso, existe um diagnóstico de que há uma crise desse setor, o que abre uma série
de oportunidades para se pensar um novo padrão de desenvolvimento do meio rural. Se no
padrão moderno a cooperação já desempenhou um papel de destaque, sua importância não
diminui dentro de um novo contexto. Para discutir a importância da cooperação dentro deste
novo cenário é fundamental conhecer as diferentes “estratégias” de auto-ajuda criadas entre os
agricultores e, principalmente, a vertente mais “formal” de cooperação rural, que se traduziu
na constituição das cooperativas.
O sistema cooperativista moderno floresceu e ganhou expressão econômica no século
XX, sobretudo a partir de seu “sucesso”, observado no meio rural de muitos países. Além de
ser o porta-voz dos processos de modernização da agricultura da maioria dos países europeus,
em especial na França, na Itália e na Alemanha, o cooperativismo expandiu-se a várias
regiões do globo, ramificando-se em diversas modalidades e envolvendo pessoas de distintos
níveis sociais e econômicos1.
É importante ressaltar também que existem importantes estratégias de cooperação
ligada à área financeira. Há experiências consideradas do setor informal - como a dos
banqueiros ambulantes e das caixas populares africanas - e do setor semiformal - como as
cooperativas de crédito e de poupança, existentes em vários países. Entretanto, em alguns
casos, as experiências de cooperação financeira chegaram a assumir um caráter formal,
adquirindo grande destaque econômico. Talvez o exemplo mais conhecido de cooperação
financeira venha da França: o Crédit Agricole, um banco cooperativista, sustentado por 56
caixas regionais, que englobam cerca de 2.800 caixas locais (cooperativas de crédito). Juntas
elas possuem mais de 8.200 agências de atendimento. Com ativos superiores a US$ 455
1
Nos Países Baixos, por exemplo, as cooperativas agropecuárias dominam grande parcela do mercado
agroindustrial. Na França, as 3.800 cooperativas de produção agrícolas controlam mais da metade da produção
do país (Nouyrit, 1998).
11
bilhões e o patrimônio liquido de US$ 26 bilhões, o banco ocupa os primeiros lugares dentro
do “ranking” dos grupos financeiros da França (Nouyrit, 1998)2.
Na atualidade, as cooperativas de crédito diversificaram seus serviços. Em alguns
países, além de atender o meio rural e realizar pequenos empréstimos pessoais, elas financiam
empreendimentos na área da saúde, de seguros, de habitação, inversões, imobilizações e
investimentos (Souza, 1996).
No Brasil, o segmento das cooperativas de crédito experimentou avanços e retrocessos
ao longo da história. A tímida presença no território nacional deve-se, entre outros, ao fato de
que as cooperativas de crédito ficaram praticamente proibidas de funcionar durante muitos
anos. Somente na década de 1980 o cooperativismo de crédito rural encontrou novamente
espaços para se estabelecer no Brasil3.. Ele (re)nasceu, especialmente, dentro das cooperativas
agropecuárias (coopers) das regiões Sul e Sudeste do país, em função da abertura política e
das transformações ocorridas no crédito rural nesse período.
A discussão sobre a importância das cooperativas de crédito rural (credis) para o
desenvolvimento da agricultura e do meio rural evoluiu e ganhou novos ingredientes durante
este processo de renascimento. Se na década de 1980 o cooperativismo de crédito rural
colocou-se apenas a serviço das coopers, no início dos anos 1990 ele passou a ser encarado
também como um meio alternativo de organização do público da agricultura familiar4,
2
Esta pujança se traduz também na presença do Crédit Agricole em todo continente europeu e por agressiva
política de aquisição de bancos em outros continentes, notadamente em países do Mercosul (Gazeta Mercantil,
19992).
3
A legislação brasileira atualmente autoriza o funcionamento de três modelos de cooperativas de crédito: as
cooperativas de economia e crédito mútuo (urbanas), as cooperativas Luzzatti e as cooperativas de crédito rural
(aqui denominada de credis). O presente trabalho dará especial atenção as credis, embora se reportará também
aos demais modelo, em alguns momentos.
4
Embora com ressalvas feitas pelo autor quanto as dificuldades de precisar o termo, Lamarche (1993) assim
explica o que é agricultura familiar: A exploração familiar, tal como a concebemos, corresponde a uma unidade
de produção agrícola onde propriedade e trabalho estão intimamente ligados à família. A interdependência
desses três fatores no funcionamento da exploração engendra necessariamente noções mais abstratas e
complexas, tais como a transmissão do patrimônio e a reprodução da exploração. Outra definição mais
simplificada é empregada em Abramovay et al. (1998) na qual a agricultura familiar é denominada como o setor
da agricultura em que os gerentes ou administradores dos estabelecimentos rurais são também os próprios
trabalhadores rurais. Contudo, a definição que ganhou força nos últimos anos é aquela defendida pela
Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais na Agricultura (Contag) que assim caracteriza a agricultura
familiar: proprietários, arrendatários, parceiros, ocupantes, pescadores artesanais, extrativistas, agregados,
pequenos garimpeiros e comodatários que tenham os seguintes requisitos: a) utilizam trabalho direto e pessoal
da família, sem concurso do emprego permanente, utilizando apenas o trabalho eventual de terceiros; b) que
não tenham, a qualquer título, área superior a quatro módulos fiscais; c) que, no mínimo, 80% da renda
familiar seja originária da exploração agropecuária; d) que o produtor resida na propriedade ou em
aglomerado rural ou urbano próprio próximo e, e) no caso de pequeno produtor cuja propriedade não atingir a
um módulo fiscal, a exigência de renda da exploração será, no mínimo, de 40% (Soares & Sauer, 1998). O
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), em vigor desde 1996, adotou os critérios
da Contag, com exceção dos itens “a” e “e”. No caso do item “a” o governo considera agricultor familiar o
12
permitindo às comunidades ampliar e democratizar a utilização de recursos do crédito rural
oficial. Posteriormente, as cooperativas de crédito rural começaram a ser vista por algumas
correntes como entidades que podem assumir um relevante papel no desenvolvimento local,
sobretudo de regiões em que há o predomínio de comunidades rurais. Em Santa Catarina,
estas diferentes concepções sobre o papel do cooperativismo de crédito estão gerando,
inclusive, a organização de novos sistemas - ou redes, aumentando a complexidade do setor e
criando um vasto campo de pesquisa quanto ao potencial destas organizações.
Neste contexto, o intuito deste trabalho é discutir as possibilidades e limites das
cooperativas de crédito rural dentro de processos de desenvolvimento rural, baseado na
trajetória recente do cooperativismo de crédito rural em Santa Catarina. Deste modo, para
facilitar este estudo, as cooperativas de crédito rural (já em funcionamento ou processo de
constituição) foram “enquadradas” em três “correntes” de pensamento sobre o tema, a saber:
a) A primeira corrente é vinculada ao sistema “tradicional” de cooperativas de crédito
rural, ligadas ao Sistema de Cooperativas de Crédito Integrantes do Bancoob (Sicoob/SC).
Neste grupo está a grande maioria das cooperativas de crédito existentes no estado. Grande
parte das filiadas deste sistema foram criadas durante a década de 1980 e ainda estão atreladas
às coopers. Vale dizer que, inicialmente, as coopers fomentaram a criação das cooperativas de
crédito rural com objetivo de estabelecer um “braço financeiro” às suas organizações. Se
antes as credis eram vistas apenas como instrumento de fortalecimento às ações das
cooperativas agropecuárias, atualmente este objetivo se amplia. O Sistema Sicoob/SC está
envolvido, agora, na consolidação do Banco Cooperativo do Brasil S.A (Bancoob), um banco
cooperativo que congrega diversas centrais de crédito mútuo e de crédito rural, de alguns
estados da União.
b) A segunda corrente advém de um programa de animação à constituição de
cooperativas de crédito rural, criado no início dos anos 1990 e que está em andamento até o
momento.. Este movimento, coordenado pelo Centro de Estudos e Promoção da Agricultura
de Grupo (Cepagro) atua com uma lógica diferente daquela que motivou a criação de
cooperativas de crédito rurais “por dentro” das cooperativas agropecuárias. As cooperativas
de crédito rural constituídas através desta iniciativa serão aqui chamadas de “alternativas”.
Elas são criadas a partir de um processo de discussão e reflexão comunitária prévia à sua
fundação, devem ser controladas pelos agricultores familiares e estar desvinculadas gerencial
e politicamente das cooperativas de produção agropecuárias (Cazella et al., 1994). Desde o
produtor que utiliza até dois empregados permanentes.
13
início, fruto de um “acordo de cavalheiros”, formulado entre os mentores deste Programa e a
Central existente, as credis “alternativas” passaram a integrar o sistema “tradicional” após
entrar em funcionamento. Mais recentemente, com a mudança de postura do Sicoob/SC, os
atores desta experiência elaboraram novas estratégias de atuação do Programa, face às
dificuldades para manter os princípios que orientavam os seus trabalhos via o acordo até então
existente. Como não estão ainda constituídos num sistema de credis, serão levados em conta
na presente pesquisa os argumentos e referências teóricas que orientam as novas estratégias
desta corrente.
c) A terceira corrente origina-se no estado do Paraná, onde foi constituído o Sistema
de Cooperativas de Crédito Rural de Interação Solidária (Cresol). O Sistema Cresol nasceu
em 1995 na regiões Sudoeste e Centro-Oeste daquele estado, fruto do trabalho de entidades de
agricultores familiares, tais como organizações não governamentais (ongs), sindicatos de
trabalhadores rurais, movimentos populares, pastorais, associações de pequenos agricultores,
etc. (Couto, 1998). Nos últimos anos, a Cresol estabeleceu um plano de expansão, definindo
uma ação de caráter regional que prevê sua presença em outros estados do Sul e do Centro
Oeste do Brasil. Durante o ano de 1998, duas credis de Santa Catarina, recém criadas,
ligaram-se a este Sistema. Em 1999, três que já estavam em funcionamento desligaram-se do
Sicoob/SC e passaram a articular-se com a Cresol.
Cabe frisar que a discussão em relação às referidas correntes será estabelecida a partir
de parâmetros de análise diferentes entre si, face às dificuldades de se levantar e cotejar todos
os indicadores necessários para se efetuar uma análise ampla do tipo “comparativo”.
Pretende-se fazer aqui, portanto, uma reflexão de cunho mais geral, ressaltando características
dos sistemas e das cooperativas que têm relevância para o tema do desenvolvimento local.
Para apoiar esta reflexão serão feitas também referências a sistemas cooperativistas de outros
países.
A realização da pesquisa foi baseada nos seguintes recursos metodológicos:
a) análise de documentação produzida pelas cooperativas, sistemas de cooperativas de
crédito e entidades de apoio. As principais fontes foram os relatórios, as atas das reuniões das
diretorias, os textos públicos e as informações das entidades que prestam algum tipo de
assessoria às credis; b) análise de abordagens bibliográficas e de dados censitários
disponíveis, sobre crédito, desenvolvimento, cooperativismo, e outros; c) entrevistas semidiretivas e depoimentos, coletados no Brasil e na França, com agricultores (associados e não
associados das credis), dirigentes das credis, lideranças políticas, técnicos e estudiosos dos
14
temas em questão. Foram analisados as entrevistas e os depoimentos de um total de vinte e
oito pessoas.
Importante ressaltar que a presente investigação não pretende aprofundar estudos em
torno dos resultados econômicos das cooperativas e nem dos seus sistemas de apoio. Embora
mereça importância, em função das limitações e dos objetivos deste trabalho também não será
analisado o desempenho gerencial das credis ou dos sistemas. Da mesma forma, não serão
avaliados os impactos de natureza técnica e econômica resultantes do emprego de recursos de
crédito junto às propriedades dos associados das credis5. As reflexões sobre as concepções
que norteiam cada experiência são, portanto, de ordem “qualitativa”, o que não impede que se
recorra a dados quantitativos, quando necessário.
Para facilitar a investigação optou-se pela divisão do texto em temas e subtemas.
Assim, cada tema compõe um capítulo do trabalho. O primeiro campo de reflexão refere-se à
cooperação cooperativista. Após delinear alguns aspectos da cooperação e discutir a sua
importância na agricultura, tratar-se-á brevemente da relação entre o cooperativismo e o
Estado brasileiro, especialmente no que diz respeito ao seu papel no contexto das ações de
“modernização” do campo. A seguir, procurar-se-á analisar a origem e a evolução do
cooperativismo de crédito, levando-se em conta as diferenças políticas e doutrinárias contidas
nos sistemas existentes em Santa Catarina.
O segundo campo de análise refere-se à questão do crédito rural e as instituições
financeiras. Num primeiro momento, resgatar-se-ão alguns estudos em torno do impacto do
crédito rural na agricultura brasileira, bem como os programas criados pela política agrícola
oficial recente. Uma vez que muitas credis efetuam empréstimos de verbas públicas, a análise
da trajetória das políticas creditícias dirigidas ao setor rural é fundamental para que se possa
compreender o processo de consolidação do cooperativismo de crédito no país. Essas
considerações adquirem maior relevância no momento em que está em andamento um amplo
programa governamental de apoio a agricultura familiar: o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Este Programa, que será discutido a parte no
referido capítulo, tem destinado recursos creditícios aos agricultores e estimulado as
comunidades na elaboração e aplicação de Planos Municipais de Desenvolvimento Rural.
Na segunda parte do capítulo serão discutidos aspectos relacionados ao papel do
5
As análises de impacto econômico no uso do crédito rural dentro de uma unidade de produção agrícola familiar
apresentam dificuldades para serem processadas, devido as características de “fungibilidade” do crédito, isto é,
como o crédito se “dilui” dentro das propriedades dos agricultores, torna-se complicado identificar com precisão
15
cooperativismo de crédito dentro do Sistema Financeiro Nacional (SFN). Dentro do contexto
econômico e social atual, o SFN é entendido como um espaço estratégico de poder em que,
muitas vezes, manifestam-se diferentes conflitos de interesses. Será feita, ainda, uma breve
análise do capitalismo financeiro dentro dos cenários internacional e nacional, para no final
avaliar-se, também, as possíveis conexões existentes entre o cooperativismo de crédito e os
programas de microfinanciamento, que estão em expansão no Brasil e em todas as partes do
mundo.
O terceiro campo de análise está ligado à temática do desenvolvimento rural e o
cooperativismo de crédito. Ele serve como pano de fundo à maior parte das observações
tratadas nas seções anteriores. Interessa discutir neste ponto os espaços que pode ocupar o
cooperativismo de crédito dentro do debate sobre as novas funções da agricultura e do “novo
mundo rural” (Graziano da Silva, 1997 e Brasil, 1998).
A segunda parte do capítulo abordará os limites e os potenciais das credis como
organizações financeiras locais dentro do contexto do desenvolvimento local. Isto é, procurarse-á avaliar quais fatores influenciam a atuação das credis junto ao público beneficiário e de
que maneira elas podem reforçar as políticas públicas voltadas a valorizar o potencial de
renda no meio rural e nos municípios (Abramovay, 1998). Neste tópico serão analisadas
também as perspectivas dos bancos cooperativos em termos de desenvolvimento rural.
Ao final, pretende-se levantar alguns elementos conclusivos que possam ajudar a
responder a seguinte questão: face à realidade brasileira atual e às características dos sistemas
cooperativos existentes em Santa Catarina, até que ponto pode-se considerar uma cooperativa
de crédito rural uma instância local de desenvolvimento (Schröder, 1997)? Ou estaria ela se
tornando mais uma instituição bancária com interesses essencialmente comerciais?
quais os ganhos específicos trazido pelo seu uso em determinado período (Gentil & Nieuwkerk, 1998).
16
2 A cooperação cooperativista
2.1
A cooperação
A “chama” da cooperação continua presente na sociedade contemporânea, muito
embora o individualismo também tem sido lembrado como um dos ideais culturais de mais
forte expressão nos últimos anos. A participação comunitária, ou ajuda mútua, pode ser
observada desde a simples colaboração entre vizinhos de uma comunidade ou via
manifestações coletivas que sustentam grandes empreendimentos portadores de objetivos
econômicos e comerciais. A cooperação acompanhou o avanço das sociedades. Ela se cria,
consolida-se, e se transforma em novas formas de colaboração - e também de conflitos - na
mesma medida em que as relações entre os homens tornam-se econômica e socialmente mais
complexas.
As primeiras manifestações de cooperação entre os seres humanos ocorreram há
milhares de anos atrás, com objetivo de facilitar a obtenção de alimentos (Childe, 1986).
Desde o início da revolução neolítica e, por séculos, a agricultura foi o ramo produtivo mais
desenvolvido da economia e na qual a cooperação mais se destacava.
Verifica-se que, ao longo da História, a cooperação esteve presente em vários
momentos: na Palestina, nos primeiros séculos da era cristã, os mercadores organizavam
associações mútuas para o seguro do gado, o que pode ser considerada a forma embrionária
de uma cooperativa; os primeiros cristãos articulavam-se em primitivas cooperativas de
consumo; os agricultores da Idade Antiga criaram associações de drenagem, de irrigação, de
corte e de beneficiamento de madeira, dentre outras; no período feudal tanto nas comunas,
unidade econômica da Idade Média, que era explorada em comum pelos seus habitantes,
como em quase todos os mosteiros religiosos criaram-se espécies de cooperativas, que
viabilizavam a produção e o consumo de alimentos (Minas Gerais, 1994). Na França do
século XII era comum a prática dos “fruitières”, em que agricultores das montanhas alpinas
fabricavam coletivamente os queijos e os armazenavam na forma de “grandes rodas”, como
técnica de conservação. Ao descer às suas vilas durante o inverno, o “fruto” do trabalho era
dividido entre os membros do grupo (Nouyrit, 1998). Diferentes modalidades de cooperação
também podiam ser observadas nas tribos africanas, nos sistemas econômicos desenvolvidos
pelo povos da Polinésia, da China e em diversas culturas ameríndias.
Durante o século XX observa-se o crescimento e a sofisticação das formas de
17
cooperação, principalmente através da constituição de cooperativas.
Importante frisar, que não é objetivo deste estudo investigar o processo de expansão
da cooperação, nem analisar as suas conquistas econômicas e financeiras. Vale dizer, todavia,
que as formas associativas colaboraram decisivamente para que muitas nações reduzissem os
custos globais da atividade agrícola, viabilizando economicamente as unidades produtivas,
especialmente as de tipo familiar.
Na França, as cooperativas de utilização de material agrícolas (cumas) são um bom
exemplo dessa estratégia. Elas são constituídas e administradas pelos próprios agricultores, e
são úteis no trabalho de corte de forragens, além de facilitar a gestão coletiva de
equipamentos. Juntamente com os grupos de agricultores de produção em comum (gaec) e
outras formas menos importantes, as cumas foram um dos instrumentos encontrados pelos
franceses para que a modernização da sua agricultura associasse crescimento da produção
com uma distribuição mais equilibrada da renda6. As cumas permitiram aos agricultores
familiares dispor de avançadas tecnologias, evitando que essas se tornassem privilégio das
grandes unidades de produção capitalizadas.
É importante observar também que em certas regiões da França, marcadas pelo alto
grau de sofisticação das tarefas agrícolas, ainda é possível perceber a continuidade de antigas
formas de cooperação. Ainda está em uso entre os agricultores, por exemplo, um sistema de
bancos de trabalho que colabora na troca de serviços7.
Durante as últimas décadas nasceram, ou foram recriadas, algumas formas de
6
As cumas já somavam, em 1998, mais de 13 mil em toda a França. Fornecendo serviços de boa qualidade e
facilitando a compra de insumos e de equipamentos (Fanfani & Pecci, 1991), os agricultores franceses puderam
acessar, através delas, equipamentos ultra-eficientes em termos de produtividade (muitos deles detentores de
tecnologias sofisticadas). Atualmente certas cumas já contratam assalariados para conduzir os equipamentos
comuns, e outras têm sido importantes para viabilizar a instalação de jovens agricultores em zonas dinâmicas.
Nestas regiões, a sucessão se caracteriza como um problema devido ao grande volume de investimentos
necessários. Através da participação numa cuma, os jovens sentem uma segurança maior para se iniciarem na
atividade (Retière, 1998).
7
O banco de trabalho (ou banco de horas) é uma re-invenção das cumas e de grupos informais de agricultores
franceses que impressiona pela sua simplicidade e grau de eficácia. Este sistema funciona da seguinte forma:
quando um agricultor associado necessita de ajuda em sua propriedade, ele procura apoio entre os membros
integrantes de sua cuma. A colaboração solicitada pode ser tanto de mão de obra para executar determinada
tarefa, quanto do empréstimo de certos equipamentos, quanto pelas duas formas conjuntas. As trocas de serviço
são transformadas em número de horas, na qual uma hora de trabalho equivale a uma unidade (calculado em
1997 em 50 Francos). O mesmo vale para cada operação efetuada com as máquinas e equipamentos
emprestados, já que cada tipo de atividade também é transformado em um valor equivalente em unidades de
trabalho. Assim, por exemplo, uma hora de trator equivale a 1,75 unidades (sendo o combustível fornecido pelo
proprietário). Periodicamente, a direção da cuma prepara uma tabela geral identificando o total de unidades a
pagar ou receber de cada societário. Assim, os agricultores podem equilibrar suas “contas”, prestando ou
recebendo horas de serviço aos demais, conforme sua posição na tabela. Esse mecanismo funciona
essencialmente na base da confiança, no senso de justiça e na troca de informações (Retière, 1998).
18
cooperação entre os agricultores familiares brasileiros. Contudo, se no caso francês e de
outros países desenvolvidos a cooperação foi, a um só tempo, vetor de modernização e um
instrumento garantidor de uma maior distribuição de ganhos econômicos, no Brasil, ela nunca
foi encarada da mesma forma pelo Estado. Aqui, as políticas governamentais de
modernização da agricultura não se traduziram em incentivos à empreendimentos associativos
de natureza econômica, que fortalecessem a base econômica da agricultura familiar.
Essa opção (ou a falta de) estratégica do governo colaborou para a criação de vários
movimentos
associativos rurais de cunho essencialmente “reivindicatórios”.. Tais
movimentos representavam, sobretudo, tentativas de organização de uma camada excluída
dos benefícios econômicos e sociais advindos do processo de transformação conservadora da
agricultura e do meio rural. Entre os anos 1970 e 1990, as iniciativas associativas
reivindicatórias foram estimuladas, principalmente, por setores da Igreja Católica e por outras
organizações da sociedade civil (ongs, sindicatos, agências de cooperação internacional etc.),
e, em certos casos, pelo poder público local. Vários grupos surgidos no Sul do país neste
período ganharam, posteriormente, expressão nacional, podendo-se destacar neste sentido,
entre outros, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), o Movimento de
Mulheres Agricultoras (MMA), o Movimento dos Atingidos pelas Barragens, etc.
Já durante os anos 1990, várias dessas iniciativas de agricultores incorporaram novas
dimensões. Muitas delas formalizaram-se em novas entidades com caráter econômico fazendo
surgir diversas associações, condomínios, grupos familiares, microempresas, pequenas
cooperativas etc. Em vários casos, estas “unidades de cooperação” congregaram famílias
interessadas em organizar indústrias rurais de pequeno porte, como uma alternativa de agregar
valor à produção primária de seus estabelecimentos8.
No final da década de 1990 surge um novo debate em torno da cooperação na
agricultura9. Começa a ganhar força neste momento a noção de “capital social”10, como um
8
Para maiores detalhes deste processo ver, entre outros, Prezotto (1997).
Em 1997, uma Federação de agricultores francesa (La Fédération des Geda d’Auvergne) publicou um texto
destacando os valores do trabalho em grupo dentro da agricultura atual. O texto aponta cinco razões para que os
agricultores levem em conjunto suas reflexões e os seus projetos: a) Força e segurança: devido à incerteza que
representa a necessidade de evoluir para se adaptar e se preparar para o futuro, o grupo permite romper o
isolamento, de viver uma solidariedade entre as pessoas, de dividir suas preocupações...; b) Adesão voluntária:
o grupo é um espaço onde as pessoas aderem livremente com, como colorário, o reconhecimento mútuo de
pessoas dentro de sua diversidade. O grupo cria um elo fundamental entre as pessoas. O grupo está centrado
sobre o homem e, por conseqüência, à exploração agrícola; c) Intercâmbio e confrontação: o grupo é um
lugar de trocas de competências profissionais e de “saber fazer”. Ao aderir ao grupo, o primeiro intercâmbio é
de informações. Falar e intercambiar, é uma garantia mútua quando se trata de desenvolver um projeto. Os
consensos do grupo trazem segurança e a solidariedade está sempre presente. d) Inovação e experimentação: o
grupo está aberto a inovação. Ele faz a ligação entre a pesquisa e a prática. Ele experimenta a campo, para
9
19
novo propulsor de programas de desenvolvimento, na qual a cooperação aparece como
elemento fundante. Este conceito emerge como um instrumento para a solução dos dilemas
da ação coletiva (Abramovay, s/d1). Nesta ótica pode-se conseguir, por exemplo, ampliar o
poder de barganha de agricultores familiares perante o sistema bancário. Através do “capital
social” que se materializa, por exemplo, em cooperativas de crédito, de fundos de aval e de
formas de caução solidária11, criam-se novas possibilidades de obtenção de crédito na
sociedade, substituindo garantias reais - que os interessados nos recursos geralmente não
possuem - por garantias não materiais (Abramovay, s/d1), demonstrando que capital
patrimonial pode ser substituído por “organização”.
Ao lado das novas formas de cooperação, mantém-se atuante, entretanto, a cooperação
cooperativista. Neste modelo, os membros envolvidos cooperam a luz de certos valores,
princípios12, normas e metodologias que caracterizam a entidade cooperativa (Bang, 1998). É
sobre a evolução do cooperativismo “tradicional” e o surgimento do “novo” cooperativismo
que se discutirá a seguir.
2.2
As cooperativas - forma elaborada de cooperação
As cooperativas são a herança de um movimento secular de organização social e de
cooperação, que ganham novas facetas no debate contemporâneo sobre o desenvolvimento.
As cooperativas modernas originaram-se na Europa, no início do século XIX, através da
mobilização dos trabalhadores e intelectuais daquela época13. Elas nasceram como alternativa
verificar o interesse e a pertinência da inovação, com toda objetividade e neutralidade. e) Controle de sua
“trajetória”: dentro do grupo, as pessoas controlam seu próprio progresso. O grupo constrói seu próprio
programa. Ele parte das experiências que assimilou e adapta seu programa permanentemente para responder
aos problemas práticos do dia a dia, como também às perspectivas de médio e de longo prazo (Deplaude, 1998).
(tradução do autor).
10
A idéia de “capital social”, segundo Abramovay (s/d1) aparece quando se começa a colocar ênfase nas
condições institucionais que podem levar uma sociedade, ou território, a atingir maior grau de desenvolvimento.
11
A caução solidária é o mecanismo em que os membros do grupo se responsabilizam pelos empréstimos
individuais de cada um de seus integrantes (fiança coletiva).
12
Os princípios cooperativistas são os seguintes: adesão voluntária e livre; gestão democrática pelos membros;
participação econômica dos membros; autonomia e independência; educação - formação e informação;
intercooperação; e interesse pela comunidade(OCB, 1997)
13
Os grandes pensadores do cooperativismo em sua fase inicial foram: Robert Owen (1771-1858), considerado o
pai da cooperação moderna; Francois Marie Charles Fourier (1772-1837), que criou os falanstérios, unidades de
produção auto-suficientes e que visavam reformar toda a sociedade; Philipe B. Buchez (1796-1865), que
defendia a criação de associações operárias e Hermann Schulze (1808-1883). Raiffeisen (1818-1888) e Luzzatti
(1841-1927) são os precursores do cooperativismo de crédito. Outros divulgadores dos ideais do cooperativismo
foram os Pioneiros de Rochdale (1843), criadores das cooperativas de consumo e dos princípios cooperativistas;
William King (1786-1865), criador da primeira cooperativa de consumo e que inspirou os Pioneiros de
Rochdale; Jonh Bellers (1654-1725), influenciador de Owen e Louis Blanc (1812-1882), que também era
defensor das associações de operários (Pinho, 1984).
20
de organização social, face à dura realidade social e econômica que estava se fazendo sentir
naquele continente. Sua base foi forjada nos diferentes processos de resistência criados pelos
trabalhadores, em função do crescimento “selvagem” do sistema capitalista e para fazer frente
à crescente exploração advinda com a expansão da Revolução Industrial. No final do século
XIX, surgiram também os primeiros críticos da real capacidade transformadora do
cooperativismo dentro da ordem social. Para dois importantes marxistas, Kautsky e Rosa de
Luxemburgo, as cooperativas construíam estruturas que, inevitavelmente, seguiriam as leis do
capitalismo. Por isto elas eram inadequadas à formação da sociedade socialista que eles
almejavam.
Mais tarde, já no início do século XX, apareceram novas correntes que procuravam
estabelecer uma visão teórica e ideológica ao fenômeno cooperativista. Naquele momento,
formaram-se duas correntes em torno cooperativismo: uma que procurou seguir
desenvolvendo a chamada “doutrina cooperativista”, outra que passou a se preocupar com o
impacto socioeconômico das cooperativas no seio da sociedade14.
Ao longo do século XX, o cooperativismo alcançou os cinco continentes e passou a
englobar diferentes atividades. Mesmo não fazendo parte dos objetivos deste trabalho a
análise detalhada da inserção do cooperativismo no mundo atual, não se pode deixar de
registrar alguns questionamentos sobre sua evolução durante as últimas décadas. Na prática há
críticas que partem de dois planos opostos. De um lado estão os grupos que vêem as
cooperativas como um espaço de desenvolvimento de empreendimentos comerciais dentro
dos pressupostos da sociedade capitalista; por isso, estes grupos desejam alterar os princípios
do estatuto cooperativista, permitindo uma ampliação da base econômica das empresas
cooperativas. De outro lado, estão grupos que consideram que o mais importante é resgatar os
verdadeiros valores do cooperativismo, que estão se “perdendo” dentro do mundo atual; estes
acreditam no potencial transformador da cooperação cooperativista, sob o ponto de vista
social; por isso eles lutam para que o cooperativismo não vire uma mera figura jurídica,
destinada apenas à facilitar a acumulação capitalista15.
14
Surgiu, por exemplo, a Escola de Nimes, coordenada por Charles Gide (1847-1932) que pregava a criação da
República Cooperativista; Georges Fouquet, que contestou Gide defendendo que o cooperativismo se aplicava
apenas a determinado setor da economia; e Prof. Bernard Lavergne, que reafirmou a tese de Gide apregoando a
uma nova ordem mundial sob bases cooperativistas. (Minas Gerais, 1994).
15
Um exemplo destas diferenças de entendimento quanto ao papel social das cooperativas expressou-se em 1995,
durante o Congresso Internacional do Cooperativismo, ocorrido na cidade de Manchester. Neste Encontro foram
debatidos a filosofia e os princípios cooperativistas. O princípio do controle democrático das cooperativas,
baseado na idéia de “um sócio, um voto” foi bastante questionado por aqueles que desejavam aumentar o poder
dos associados que detêm maior peso econômico dentro da sociedade cooperativista. Entretanto, apesar das
21
No Brasil, as cooperativas surgiram no final do século XIX, a partir de duas vertentes
distintas. Uma das iniciativas ocorreu no Sudeste e no Nordeste do país estimulando a
formação de cooperativas de consumo. O outro movimento surgiu no Rio Grande do Sul,
inicialmente via a constituição de cooperativas de crédito e em seguida via as cooperativas de
produção [agropecuária] (Minas Gerais, 1994). O movimento sulista, coordenado por
religiosos, foi responsável pela criação de dezenas de cooperativas de crédito e de produção
agrícola nos estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina.
Mas foi somente no decorrer da década de 1930 que o movimento cooperativista
ganhou certa força no Brasil. Estimativas de Aguirre (1987) indicam que no fim da República
Velha existiam apenas 175 cooperativas no Brasil, distribuídas, em sua maioria, entre
cooperativas de crédito e de produção agropecuária, muito embora os decretos oficiais já
classificassem 16 tipos de cooperativas (Fleury 1983). Através de medidas de fortalecimento
do Estado no cenário econômico (Junqueira, 1975), o cooperativismo começou a expandir-se
no Estado Novo. Ele cresceu regulado por leis e regulamentos que refletiam diretamente três
tendências existentes na época:
Por um lado [as leis criadas pelo Estado Novo para regulamentar as
cooperativas], se inserem na preocupação de transformação da
sociedade ao se voltar especificamente para o amparo e
fortalecimento da agricultura. Em segundo, reflete o espírito
corporativista que prevaleceu durante o período que vai de 1930 a
1945. E, em terceiro, ainda não incorpora o caráter autoritário do
Estado, pois este estava em fase de consolidação (Aguirre, 1987).
As análises de Fleury apontam que neste período consolidou-se no Brasil, uma dupla
fonte de estímulo à expansão do cooperativismo. Algumas surgiram por necessidade e
iniciativa dos produtores, enquanto que outras foram criadas em resposta aos incentivos
estatais (Fleury, 1983). Estas últimas tiveram vida curta, pois nasciam sem representar uma
demanda real dos produtores.
Isto fez com que entre os anos 1940 e 1960 as cooperativas de crédito, e especialmente
as de consumo, estivessem relativamente implantadas nas cidades brasileiras. Elas contavam,
inclusive, com mais associados do que as cooperativas agrícolas, apesar da maioria da
pressões por mudanças, as principais diretrizes oriundas dos pioneiros de Rochdale do século XIX foram
preservadas, assumindo apenas novas redações. A linha baseada na idéia de “um por todos e todos por um” ficou
mantida na doutrina cooperativista, junto com outros valores como o apego aos ideais de justiça, de ajuda mútua,
de igualdade, de equidade e de solidariedade. Ficaram resguardados, assim, os atributos éticos de liberdade, de
honestidade, de responsabilidade social e de cuidado recíproco (Sales, 1998). Como se vê, a doutrina
cooperativista permanece fiel aos seus pioneiros, muito embora a sua experiência prática possa mostrar o
22
população ainda se concentrar no meio rural.
Esta realidade se inverteu nos anos seguintes: as cooperativas de crédito e de consumo
- que eram majoritariamente de origem urbana - entraram em declínio. As cooperativas de
consumo passaram a sofrer a concorrência dos grandes supermercados e, como se verá mais
adiante, uma série de medidas jurídicas começaram a inibir o segmento das cooperativas de
crédito16.
Ao longo dos anos 1960 e 1970 foram as cooperativas agropecuárias que receberam os
maiores estímulos para se consolidar. Este processo ocorreu via apoio governamental, já que
as coopers foram passaram a ser encaradas como peças importantes dentro das estratégias da
modernização da agricultura brasileira, em voga no período. O processo de expansão do
cooperativismo agropecuário ocorreu, portanto, com forte apoio do Estado, que atuou como
agente político, jurídico e financeiro (Benetti, 1982 e Ferreira, 1989).
Com o interesse de se fortalecer um sistema cooperativista ligado ao Estado e
vinculado hegemonicamente ao setor rural, foi criada em 1969 a Organização das
Cooperativas Brasileiras (OCB), unificando as centrais cooperativistas até então existentes.
Quase ao mesmo tempo foi formulada uma nova Lei do Cooperativismo (Lei 5.764),
promulgada em 1971. Esta Lei atendeu às aspirações de setores do cooperativismo
agropecuário, principalmente em relação aos aspectos comerciais, pois seus preceitos estavam
em consonância com o processo de modernização empresarial da agricultura em curso no país
(Pinho & Pinho, 1980).
Este processo criou fortes transformações no segmento das coopers. Segundo Panzutti
(1997), as cooperativas agropecuárias brasileiras passaram por mudanças nos últimos anos,
mas quase sempre seguindo uma lógica de adaptação ao padrão dominante da agricultura
brasileira. Embora não tenha ocorrido homogeneamente em todas as regiões, observou-se uma
estreita ligação entre as cooperativas agrícolas e as políticas do Estado de apoiar a criação de
complexos agro-industriais. Foi deste modo que muitas cooperativas se agigantaram no país e
transformaram-se de empresas comerciais em empresas agroindustriais. Para Cazella &
Turnes (1993) as cooperativas agropecuárias seguiram um padrão de desenvolvimento rural
que foi incapaz de beneficiar as unidades de produção familiar, pois este modelo pressupunha
contrário.
16
As cooperativas de consumo não se recuperaram nem após o fim da ditadura militar. Se em 1960 havia cerca
de 2.400 cooperativas de consumo, atualmente restam apenas 239 (ver Quadro 1). As restrições, que inibiram o
funcionamento das cooperativas de crédito durante os anos 1960 e 1970, serão discutidas no item 2.3 deste
trabalho.
23
a adoção de um nível de tecnologia incompatível com as condições da maioria deste público.
Esta lógica de subordinação das cooperativas às políticas e às benesses do Estado (ou
às dos seus governantes) não sofreu modificações significativas nem mesmo no final dos anos
1980 e início dos anos 1990, quando entrou em cena a ótica neoliberal, como orientadora da
política econômica do país. Muitas delas continuaram a gestionar subsídios oficiais, já que
não estavam conseguindo adaptar-se às novas regras da economia. Este esforço resultou,
inclusive, na criação, em 1997, de um programa especial de reestruturação e recapitalização
das cooperativas agropecuárias, que passou a ser conhecido pelo nome de Recoop17.
Atualmente, as cooperativas agropecuárias são o segmento cooperativo mais
expressivo do país, embora outras modalidades ganhando expressão nos últimos anos (ver
Quadro 1).
Quadro 1 - O cooperativismo no Brasil * e em Santa Catarina ** (1999)
Número de Cooperativas
Número de Associados
Segmentos
Brasil
Santa Catarina
Brasil
Santa Catarina
Agropecuário
1.408
46
1,028 milhão
53,1 mil
1.128 *****
50
825 mil
62,1 mil
Trabalho
1334
88
227 mil
15,1 mil
Saúde
585
36
288 mil
5,7 mil
Consumo
239
12
1,4 milhão
46,7 mil
Serviços
207
29
479 mil
131,5 mil
Habitacional
202
6
46 mil
2,8 mil
Educacional
193
16
65 mil
9,7 mil
Produção ***
91
0
4,3 mil
-
Especial ****
4
0
1,9 mil
-
Mineral
15
2
4 mil
0,4 mil
2870
285
4,368 milhões
327, 5 mil
Crédito
Total
(*) Os dados são aproximados, pois existem cooperativas que não estão filiadas as organizações nacionais e
estaduais existentes (**). Os dados são aproximados, pois indicam apenas as cooperativas filiadas à centrais e
algumasdas cooperativas “independentes”. (***) Atuam principalmente no setor metal - mecânico e de
confecções. (**** ) Formada por índios ou pessoas com alguma deficiência física ou mental. (*****) Dado do
Banco Central (19.05.1999). Filiadas a OCB existiam, em 31.12.98, cerca de 890 cooperativas de crédito.
Fontes: Detec/OCB (31.12.1998), Banco Central (1999) e Ocesc (08.10.1997).
Cabe frisar que a modalidade cooperativista que mais cresce no Brasil é a de trabalho.
Diante dos altos níveis de desemprego que o país enfrenta, este tipo de cooperativa está sendo
utilizada como alternativa encontrada pelos trabalhadores em sua luta por garantir postos de
17
O Programa prevê a liberação de empréstimos subsidiados para sanar as dificuldades financeiras das grandes
cooperativas e ampliar a competitividade de seus produtos agroindustriais.
24
trabalho, constituindo-se em importantes agentes em processos de privatização, terceirização
e resgate de empresas em estágio pré - falimentar (Brasil, 1999). Contudo, verifica-se que a
maior parte destas cooperativas é, na prática, um mecanismo imposto aos trabalhadores por
setores empresariais, como forma disfarçada de fugir das obrigações trabalhistas do emprego
tradicional (Gazeta Mercantil, 19995).
Em Santa Catarina as coopers foram as primeiras a se estabelecer18. Posteriormente,
elas tornaram-se o segmento cooperativista mais importante do estado. Apesar da
considerável posição alcançada em Santa Catarina, cabe registrar a queda observada nos
últimos anos no número de organizações e de cooperados ligados a este segmento. Segundo
dados da Organização das Cooperativas do Estado de Santa Catarina (Ocesc), somente entre
1997 e 1998, o segmento perdeu oito cooperativas e sete mil associados. Acompanhando um
fenômeno nacional, as cooperativas de trabalho ocupam atualmente o primeiro lugar do
ranking catarinense quanto ao número de entidades. No quesito número de associados, este
lugar cabe às cooperativas de serviços (ver Quadro 1). Contudo, apesar da expansão registrada
nas últimas décadas em alguns segmentos, os dados atuais indicam que a presença do
cooperativismo em Santa Catarina é relativamente pequena, atingindo apenas 10% da
população aproximadamente.
2.3
O cooperativismo de crédito e a sua expansão
De acordo com Matcon (1990), a idéia das primeiras cooperativas de crédito surgiu na
Alemanha a partir do ano 1846, como resultado do fracasso das colheitas e da subsequente
carência de alimentos. Um funcionário do governo, Hermann Schulze, da cidade de Delitzch,
organizou um moinho e uma padaria na forma de cooperativa. Com o tempo ele se convenceu
da necessidade das cooperativas de crédito, estabelecendo a primeira em 1850.
No modelo concebido em Delitzch, os sócios tinham que pagar uma cota de ingresso e
provar que poderiam comprar, ao menos, uma cota a prazo. Eles depositavam poupanças
como capital de trabalho (dinheiro para operar a cooperativa) sobre as quais se pagavam
dividendos. Quando necessitavam de mais fundos, pediam empréstimos, que eram concedidos
a baixo custo e através do princípio de responsabilidade ilimitada19.. As cooperativas de
poupança e crédito de Schulze-Delitzsch logo se tornaram populares. Em 1859, nove anos
18
Imigrantes e descendentes italianos fundaram a primeira Cooperativa Agrícola do estado, em 1908, na vila Rio
Maior, no município de Urussanga (OCB, 1997).
19
Isto quer dizer que cada membro é igualmente responsável pelas obrigações totais da cooperativa.
25
depois que se abriu a primeira cooperativa, já existiam cento e oitenta e três “bancos do povo”
(como passaram a ser conhecidas), com 18.000 sócios.
Na mesma época, um prefeito na província de Rin (Alemanha), Friedrich Wilhelm
Raiffeisen, preocupado com a população campesina mais pobre, formou uma “cooperativa de
pão” para vender farinha a baixo preço. Nos anos seguintes ele organizou várias empresas
para conceder crédito aos agricultores, que pudessem levá-los a escapar dos agiotas da região.
Estas iniciativas não foram, entretanto, cooperativas verdadeiras, porque eram organizadas
com o apoio de capital dos ricos empresários da zona. Estes tipos de instituições de caridade
não sobreviveram por falta de solidariedade entre os sócios e os beneficiários. Raiffeisen
estudou então a estrutura econômica do modelo Schulze-Delitzsch e formou uma cooperativa
de crédito similar em 1864, inserindo muitos dos princípios presentes nas cooperativas de
crédito modernas. Segundo Sales (1998), Raiffeisen, preocupado com a participação dos mais
necessitados e daqueles que não tinham o hábito da poupança, recomendou não se criar cotas
de entrada muito elevadas. Esta proposta era diferente do que pensava Schulze-Delitzsch, que
pregava a constituição de um capital próprio da cooperativa o mais alto possível. Portanto, as
primeiras cooperativas de crédito Raiffeisen não tinham capital social considerável. Elas
obtiveram a maior parte de seus fundos emprestando mediante à responsabilidade ilimitada
(coletiva) de seus sócios. Raiffeisen enfatizava o trabalho voluntário em todas suas
cooperativas (Matcon, 1994). Todos os sócios participavam na assembléia geral com um voto
cada um e elegiam o comitê para aprovar os empréstimos e manejar os negócios cotidianos.
Como foi assinalado anteriormente, apesar de sua aparente preocupação social, já
naquela época alguns estudiosos marxistas, como Kautsky, teciam críticas ao papel das
cooperativas, enquanto ferramenta de transformação social. Segundo Fleury (1983) Kautsky
já constatava que as Caixas de crédito Raiffeisen só podiam servir a uma pequena parte dos
camponeses. Para a autora, Kautsky argumentava que as cooperativas, além de se constituir
num poderoso instrumento de avanço da industrialização da agricultura, não impediam que os
mais necessitados caíssem nas mãos do usurário.
Não obstante as opiniões discordantes, no final do século XIX o cooperativismo se
expandiu rapidamente em vários países da Europa, muitas vezes com o apoio de sindicatos
dos trabalhadores. Em 1888, já existiam 425 cooperativas de crédito do tipo Raiffeisen na
Alemanha. Ele foi o primeiro a desenhar e implementar organizações regionais e nacionais
para servir às cooperativas de crédito (Matcon, 1994).
O italiano Luigi Luzzatti organizou seu primeiro banco cooperativo em 1865, que se
26
diferenciava de outros modelos porque funcionava sob o princípio de responsabilidade
limitada dos sócios. Em 1909 havia 735 cooperativas como estas na Itália. Outra iniciativa na
Itália, coordenada por Leon Wollemborg (1859-1932), estabeleceu várias pequenas
cooperativas de crédito (40-60 associados) em Loreggia, em 1883 (Matcon, 1994). Estas
cooperativas preocupavam-se, sobretudo, pelo aspecto financeiro da empresa, embora
admitissem algumas premissas do modelo raiffeiseano. Já Wilhelm Haas incentivou a
expansão econômica das cooperativas, representando uma transição entre os tipos Raiffeisen e
Schulze-Delitzsch. O Quadro 2 resume as principais características dos diferentes modelos de
cooperativas de crédito.
Quadro 2 - Principais modelos cooperativos de crédito
Características
SchulzeRaiffeisen
Luzzatti
Predominantes
Delitzsch
Atividades econômicas dos Classe média Agricultura Diversas
cooperados
urbana
Base ajuda mútua
Sim
Sim
Sim
Auxílio: Estatal /
Supletivo*
empresarial
Retorno
Sim
Sim
Responsabilidade
Ilimitada
Ilimitada
Limitada
Área de ação
Ampla
Restrita
Restrita
Inspiração
Ética,
Ética,
Cristã,
Cristã,
Econômica Econômica Econômica
* Recebe apoio complementar
Fonte: Pinho (1984), adaptado pelo autor.
Haas
Wollemborg Desjardins
Agricultura
Agricultura
Agricultura
Sim
Supletivo
Sim
Supletivo
Sim
-
Sim
Limitada
Restrita
Limitada
Restrita
Econômica
Econômica
Limitada
Restrita
Ética,
Cristã,
Econômica
A idéia das cooperativas de crédito foi levada à Quebec, Canadá, por um repórter
parlamentar chamado Alphonse Desjardins. Em dezembro de 1901 estabeleceu “La Caisse
Populaire de Levis” (A Caixa Popular de Levis), baseada nos modelos europeus. O mesmo
Desjardins organizaria a primeira cooperativa de crédito nos Estados Unidos em 1909.
Durante o século XX, o cooperativismo de crédito viveu duas fases distintas. Até
1950, as duas Guerras Mundiais dificultaram sua expansão em vários países. Após 1950 e,
principalmente, depois dos anos 1960 o movimento observa grande evolução (Souza, 1996).
Em 1970, foi criado o Conselho Mundial de Cooperativas de Crédito (World Council of
Credit Unions (Woccu) . Em 1995, o Woccu representava as confederações da África, Ásia,
América Latina (inclusive o Brasil) e Caribe, Áustria, Canadá e Estados Unidos e ligas
independentes de Fidji, Grã Bretanha, Irlanda e Nova Zelândia. Aglutinava cerca de 37.000
cooperativas de crédito oriundas de oitenta e sete países e somando mais de noventa milhões
de cooperados em todo mundo.
27
Em alguns países, o cooperativismo de crédito alcançou enorme prestígio, a ponto de
ocupar um papel de destaque dentro do sistema financeiro e, em outros, ele tornou-se até
mesmo o principal agente bancário da nação. Entre os vinte maiores bancos do mundo da
atualidade existem três que foram constituídos a partir das cooperativas de crédito: na França
o “Crédit Agricole”, na Alemanha o “DG Bank” e na Holanda o “Rabobank” (Bancoob,
1999). O Quadro 3 dá uma visão parcial sobre a posição atual do cooperativismo de crédito
em alguns países.
Quadro 3 - Dados sobre o cooperativismo de crédito, em alguns países (1999)
Item / País
Alemanha
França
Holanda*
Itália
Canadá
EUA
Japão
Portugal
Patrimônio**
800 bi
600 bi
220 bi
Nd
75 bi
370 bi
800 bi
7 bi
Empréstimos
350 bi
350 bi
110 bi
Nd
Nd
Nd
Nd
Nd
Associados
15 mi
14 mi
Nd
Nd
10,5 mi
Nd
Nd
Nd
Clientes
25 mi
22 mi
Nd
97 mi
Nd
75 mi
Nd
Nd
Agências
51 mil
13.800
1.800
Nd
4.150
11.800
Nd
500
postos
Responde
por 28 % do
mercado
financeiro
país
Nd
Nd
Nd
Nd
R e S-D.
R
L
DeR
Nd
Importância
econômica***
Inspiração ****
Atende
Responde Movimenta
90% da
por 14%
7% dos
população
dos
recursos ;
rural
recursos e atende 35%
70% das
da pop. ;
agências gera 50 mil
do país
empregos
R
R
D
* Somente os dados do Rabobank
** Valores em dólares
*** Dados aproximados
**** Baseados nos modelos Raiffeisen (R), Schulze - Delitzch (S-D), Desjardins (D) e Luzzatti (L).
Nd - Dado não disponível
Fonte: Sales (1998) e Gabinete do Deputado Federal Coroliano Sales (PDT - BA), adaptado pelo autor.
Em muitos países pobres da África e da Ásia, o cooperativismo de crédito foi
empregado por programas sociais, como um instrumento voltado ao desenvolvimento rural.
Na maioria das vezes na origem destas experiências, estavam os agentes externos ou as
igrejas, que buscavam criar alternativas frente às necessidades insatisfeitas dos agricultores
(Gentil & Fournier, s/d).
No Brasil, o cooperativismo de crédito, que também se originou de iniciativas de
agentes religiosos da Europa, tem assumido novas feições nos anos recentes. É o que se verá
no tópico seguinte.
28
2.3.1 O cooperativismo de crédito no Brasil
O cooperativismo de crédito rural chegou no Brasil no início do século XX. O
processo mais importante e significativo ocorreu através do trabalho de religiosos de origem
européia, que atuavam no Sul do país (Franco, 1989). Em 1902 nasceu a primeira cooperativa
de crédito rural do Brasil: a Caixa Rural de Nova Petrópolis20 foi constituída no Rio Grande
do Sul por inspiração do jesuíta suíço Theodor Amstadt (Souza, 1996). Entre 1923 e 1938
foram fundadas mais de 55 cooperativas de crédito nesse estado, todas seguindo o modelo
Raiffeisen (Minas Gerais, 1994). Este movimento cresceu na época a ponto de criar, em Porto
Alegre, a Cooperativa Central das Caixas Populares, um órgão de segundo grau21 de apoio às
cooperativas existentes. Em 1908 surgiu a primeira Caixa Rural Raiffeisen no estado do Rio
de Janeiro. Em Santa Catarina o cooperativismo de crédito nasceu em 1932, com a fundação
da Cooperativa de Crédito Rural de Itapiranga Ltda., no município de mesmo nome. Após
Itapiranga, foram criadas diversas cooperativas de crédito em cidades catarinenses, com a
orientação de agentes do clero.
Nas primeiras décadas do século foram constituídas várias cooperativas de crédito no
Sul e Sudeste do País. Este processo refletiu-se na legislação estabelecida pelo governo para
controlar o setor. O primeiro ordenamento jurídico, normatizando o funcionamento das
cooperativas de crédito, foi realizado em 1907 (Lei n. 1.637). Em 1926, a promulgação do
Decreto n.17.399 demonstra que as cooperativas de crédito tipo Caixas Rurais Raiffeisen e
Bancos Luzzatti já possuíam uma importância na sociedade que não podia ser desconsiderada
(Aguirre, 1987).
Em 1932, o Decreto-Lei 22.239 deu um novo quadro legal ao funcionamento das
cooperativas de crédito e das seções de crédito. Este Decreto demonstrava o interesse do
Estado Novo em expandir o cooperativismo de crédito no Brasil, embora sem lhe
proporcionar autonomia total. Este impulso fez com que as cooperativas de crédito ficassem
relativamente bem conhecidas dos brasileiros durante os anos 1940 e 1950.
Em 1943 foi criada a Caixa de Crédito Cooperativo, destinada incentivar o fomento do
cooperativismo no país. Acompanhando a política governamental da época, esta iniciativa não
significava, contudo, o interesse oficial em estimular a autonomia do cooperativismo em
20
Esta cooperativa está em atividade até os dias atuais.
O termo segundo grau refere-se as cooperativas centrais ou outros órgãos que exercem a função de congregar
as cooperativas singulares (de primeiro grau).
21
29
relação ao Estado. Segundo Bulgarelli (1974) a fundação da Caixa de Crédito Cooperativo
visava ...criar um órgão cooperativista governamental de financiamento e fomento, em vez de
propriamente situá-la como órgão de cúpula do sistema de crédito cooperativo. Cabe
destacar, porém, que foram as cooperativas de tipo Luzzatti (e não as Raiffeisen) que
obtiveram mais receptividade com o decorrer do tempo, principalmente na região Sul/Sudeste
(Pinho, 1984), talvez por também exigir um pequeno capital inicial no momento de admissão
do cooperado e aceitar a filiação de um público diversificado: assalariados artesãos, pequenos
empresários, comerciantes, etc. (Bang, 1998).
Em 1951, a Caixa de Crédito Cooperativo foi transformada no Banco Nacional de
Crédito Cooperativo (Bncc). O Bncc teve a participação da União em 60% em seu capital
inicial sendo os 40% restantes subscritos pelas sociedades cooperativistas (Panzutti, 1977).
Todavia, o Bncc jamais tornou-se um banco comercial. Ele atuou somente no apoio às
cooperativas agropecuárias, devido as limitações estatutárias e pelas restrições impostas pela
legislação bancária.
No final do anos 1950, a maioria das cooperativas de crédito estavam localizadas no
Sudeste/Sul, embora elas começassem ganhar certa expressão no Nordeste do país (ver
Quadro 4). Até aquele momento, as cooperativas de crédito chegaram a organizar-se em
Federações ou Centrais, denominadas de Bancos Centrais Populares e Bancos Centrais
Agrícolas, sem, no entanto, atingir uma integração de nível nacional (Souza, 1996).
Em 1961, aparece no Brasil um terceiro modelo de cooperativas de crédito, que veio
se somar aos modelos tipo Raiffeisen e Luzzatti. São as “cooperativas de economia e de
crédito mútuo”, inspiradas no modelo Desjardins (ver Quadro 2). Este tipo de cooperativa
vinha ganhando muito destaque nos EUA e no Canadá desde o início do século. As primeiras
cooperativas de crédito mútuo foram organizadas nas regiões Sudeste e Nordeste, sendo
montada ao mesmo tempo uma entidade de segundo grau, com o objetivo de controlar o novo
sistema (Souza, 1996).
Mas o governo federal começou a implantar medidas restritivas à expansão do
cooperativismo de crédito no país, mesmo antes do golpe militar de 1964. Em 1962, através
do Decreto n. 1.503, o governo suspendeu a concessão de autorizações para novas
cooperativas de crédito ou cooperativas com seção de crédito (Oliveira, 1996), quebrando
assim uma orientação de estímulo ao setor, que vinha sendo praticada desde de 193222.
22
Seria interessante investigar mais profundamente esta questão, o que foge dos limites deste trabalho. Um ponto
30
Após o Golpe de Estado, o governo estabeleceu novas regras limitando o
funcionamento das cooperativas de crédito rural. Em 1964, a Lei da Reforma Bancária (Lei n.
4.595), abriu novamente a possibilidade de se criar cooperativas que o Decreto n. 1.503 havia
proibido, mas estabeleceu uma série de exigências burocráticas para autorizar o seu
funcionamento, que tornou o processo quase impossível. A Emenda Constitucional n.18/65 e
a nova Lei Tributária (n. 5.892/66) também prejudicavam as cooperativas. Ressalte-se que o
governo militar também modificou o Bncc, via o Decreto-Lei n.60 (1966). Este Decreto
transformou o Bncc em uma “Sociedade Anônima”, mas manteve a tutela do Estado sobre a
sua gestão. Em 1967, foi editado o Decreto-Lei n. 60.597 que, na prática, visava à destruição
das cooperativas de crédito [pois] proibia as operações com terceiros, impedindo assim o
recebimento de depósito destes (Souza, 1996).. A partir daí, muitas cooperativas de crédito
foram fechadas, sob a alegação que eram entidades sem “viabilidade financeira e
administrativa”. Deve-se ressaltar que ao mesmo tempo em que criava duras exigências à
continuidade das cooperativas de crédito, o governo era complacente com os bancos privados,
que podiam se adaptar às exigências do novo sistema sem sofrer grandes traumas (Souza,
1996).
A decisão de impor restrições operacionais às cooperativas de crédito ocorreu,
provavelmente por três razões: a) para o governo, as cooperativas de crédito não mostravam
sinais de capacidade administrativa, ou seja, elas não estavam preparadas para participar do
novo sistema financeiro do país, que estava em fase de (re) estruturação; b) o governo
também não estava interessado em fortalecer, e nem mesmo permitir, o funcionamento de
iniciativas associativas que pudessem representar um núcleo de oposição ao regime autoritário
em vigor; e, c) o governo cedeu à pressão dos bancos comerciais, pois estes não estavam
interessados na consolidação de instituições que poderiam aumentar a concorrência dentro do
setor financeiro do país.
Diante das dificuldades para continuar operando, a Central das Caixas Rurais de Porto
Alegre e mais da metade das cooperativas do tipo raiffeiseanas foram extintas no Sul do país.
De um total de sessenta e duas cooperativas deste tipo restaram apenas duas em 1980 (Pinho,
1984)23.. Em Santa Catarina, a única cooperativa que conseguiu se manter em funcionamento
entre os anos 1960 e o início da década de 1980, foi justamente a Creditapiranga (a mais
que precisa ser compreendido melhor se refere aos mecanismos de pressão empregados pelos bancos comerciais,
que levaram o governo a adotar esta posição.
23
Souza (1996) afirma, entretanto, que apesar da novas regras do governo militar terem limitado o
funcionamento das cooperativas de crédito, no início dos anos 1980 haviam ainda cerca de 15 caixas do tipo
31
antiga cooperativa de crédito do estado)24. As cooperativas do tipo Luzzatti também foram
duramente atingidas neste período, o que significou a liquidação da maioria das organizações
existentes e a proibição à constituição de novas (impedimento este que perdura até os dias
atuais).
Foi principalmente através de uma vertente do cooperativismo de crédito urbano que o
sistema permaneceu vivo no Brasil durante os anos da ditadura, já que as novas cooperativas
Luzzatti estavam impedidas de atuar e as cooperativas de crédito rural enfrentavam sérios
problemas políticos e administrativos para se adaptar às novas regras. Como forma de driblar
as dificuldades, as cooperativas de crédito mútuo resolveram seguir um modelo existente nos
EUA e no Canadá.. Por este modelo, as cooperativas, embora seguindo os princípios de
Desjardins, podiam atender exclusivamente os trabalhadores urbanos ligados às grandes
empresas. Com esta alternativa, o movimento cooperativista obteve certo espaço para
funcionar25. Nesta época, muitas cooperativas de crédito mútuo foram abertas, ao mesmo
tempo em que outras foram fechadas, sendo a maioria por falta de condições para suportar as
exigências legais ou então por falta de profissionalismo de seus dirigentes.
Com certo apoio de entidades cooperativistas dos EUA e do Canadá chegou-se a criar,
inclusive, uma federação regional das cooperativas (Feleme), que mais tarde foi dividida em
quatro federações estaduais. Em 1975, a Feleme contava com 203 filiadas. Segundo Souza
(1996), este movimento de organização das cooperativas de crédito mútuo no Brasil ganhou
destaque internacional devido a combatividade de seus idealizadores perante as dificuldades
legais aplicadas pelas autoridades.
A investigação sobre a história do cooperativismo no Brasil demonstra informações
divergentes quanto ao número de cooperativas de crédito existentes. Segundo Bang (1998), o
modelo Luzzatti ganhou tanta expressão no País que foram criadas cerca de 1.200
cooperativas deste tipo entre os anos 1930 e 1950. Já Souza (1996) afirma que o Brasil
chegou a possuir mais de 1.500 bancos cooperativos Luzzatti, de ação urbana, sem nunca ter
conseguido estruturar uma entidade de segundo grau (que articulasse os bancos individuais).
Raiffeisen no sul do Brasil.
24
Este fato é assim narrado por um técnico que trabalha no setor de crédito rural no estado de Santa Catarina: (...)
com a nova sistemática criada pelo governo da época, quase todas as cooperativas de crédito foram fechadas
pelo Banco Central (...) . Houve uma parada total no sistema. Apenas a de Itapiranga não foi liquidada,
segundo dizem, por que os técnicos do governo não conseguiram chegar à cidade, devido à precariedade das
estradas (entrevista de técnico de empresa pública de assistência técnica).
25
O movimento liderado no final dos anos 1950 pela assistente social Maria Thereza Rosália T. Mendes, recém
egressa do Canadá, contou desde o início com ajuda da Igreja Católica, especialmente através do Arcebispo D.
Hélder Câmara, que via nas cooperativas mútuas uma forma de ajudar o trabalhador (Souza, 1996).
32
A autora afirma também que no final da década de 1980 existiam apenas 19 desses bancos,
número que se reduziu ainda mais até o final dos anos 1990. Pinho (1984), por sua vez,
confirma as oscilações existentes ao longo das décadas, mas apresenta dados mais modestos
quanto ao número de cooperativas de crédito no Brasil (ver Quadro 4):
Quadro 4 - Cooperativas de crédito no Brasil - de 1940 a 1980.
Regiões
Sudeste/Sul
Nordeste
Norte/Centro Oeste
Brasil
Fonte : Pinho (1984)
1940
135
102
2
239
1950
176
139
5
320
1960
269
217
8
494
1970
330
40
7
377
1980
359
62
9
430
O cooperativismo de crédito vai voltar a se expandir somente no final dos anos 1970,
quando o seu segmento rural passa a recuperar sua força. Em 1981, surge a Cooperativa
Central de Crédito Rural do Rio Grande do Sul (Cocecrer/RS), depois de muitos anos de
oposição do Banco Central. Esta Cooperativa Central foi criada, com apoio das coopers, para
se tornar uma espécie de agente financeiro acoplado. Seu objetivo era dinamizar o
cooperativismo de crédito, como alternativa diante da redução do crédito rural oficial e das
dificuldades causadas pela intermediação abusiva dos bancos comerciais (Pinho, 1984).
Durante os anos 1980, seguindo o exemplo do Rio Grande do Sul, as cooperativas
agropecuárias do Paraná, de Santa Catarina e de outros estados constituíram suas cooperativas
de crédito rural (credis) e as respectivas centrais estaduais. Nesta época, em função das
restrições legais e de sua pequena escala, as cooperativas de crédito rural dependiam de
acordos com os bancos, para efetuar operações vitais para o seu funcionamento como, por
exemplo, a compensação de cheques.
Percebeu-se, com efeito, que as credis podiam oferecer, com vantagens,
serviços financeiros antes apenas atribuídos aos bancos tais como: contas
de depósito à vista e à prazo, empréstimos pessoais e coletivos, cobranças,
informações financeiras e agrícolas, seguros, pagamentos de faturas (luz,
água, telefone, impostos, etc.). Podiam funcionar também como agentes de
programas oficiais de crédito. Uma comparação resumida entre as
cooperativas de crédito rural e os bancos comerciais está descrita no
Quadro 5: Quadro 5 - Principais diferenças entre as credis e os bancos
comerciais *
33
Item
Renda Agrícola
Direção
Programas de
Crédito
Crédito Rural
Credi
Retém e aplica no meio rural do município (
por lei, 60% dos depósitos)
Pelos próprios agricultores
Pode participar dos programas do governo
Banco Comercial
Transfere grande parte dos recursos para o
meio urbano industrial.
Pelos donos do Banco ou pelo governo
Também participa de programas oficiais
Financia de acordo com as necessidades e
Preferência por poucos e grandes projetos
capacidade dos agricultores
Juros
Abaixo da taxa de mercado (no caso de
De mercado
recursos próprios)
Lucros (sobras)
Podem ser repartidos entre os sócios ou
Vão para os donos
reinvestidos
Custo Operacional
Menor
Maior
Serviços
Presta quase todos tipos de serviços
Cobra taxas de mercado, em geral mais
financeiros, de forma gratuita, ou por
elevadas do que das Credis
pequena taxa
Atendimento
Pessoal e igual para todos os associados
Impessoal e de acordo com a reciprocidade
* Não entram nesta análise os bancos cooperativos, recém criados.
Fonte: (Búrigo, 19982).
Sob o ponto de vista jurídico, o cooperativismo de crédito operou ao longo dos anos
1980 sob normas pontuais, já que as antigas regras estavam desatualizadas. O governo,
embora já aceitasse a criação das credis, não estabeleceu um novo ordenamento jurídico para
o setor, cuja indefinição acarretou uma série de problemas, tanto na conduta contábil quanto
no seu gerenciamento.
Em 1992, com a Resolução n.1.914, o Banco Central resolveu criar um novo
regulamento para normatizar o funcionamento das cooperativas de crédito. Esta Resolução
estabeleceu novas regras e consolidou alguns procedimentos operacionais que já vinham
sendo praticados.
Ao longo dos anos 1990 observou-se um novo ciclo de expansão do cooperativismo de
crédito no país. Embora este processo também tenha ocorrido no meio rural, o maior
crescimento do número de cooperativas e de associados verificou-se nos centros urbanos.
Tornaram-se bem conhecidas, por exemplo, as cooperativas de crédito mútuo ligado às
profissões liberais, notadamente a de médicos e a de dentistas (Unicredi e Odontocredi), ou
ainda, a Cooperativa de Crédito Mútuo dos funcionários do Banco do Brasil (Crediforte), que,
aliás, é uma das maiores do país. Além dessas, receberam aprovação oficial as cooperativas de
crédito mútuo compostas por micro-empresários. Normalmente, estas cooperativas nascem
com o objetivo de ampliar as possibilidades de obtenção de crédito às empresas dos
associados e são organizadas com o suporte legal de uma associação empresarial municipal.
34
Este novo ciclo fez com que as cooperativas de crédito mútuo vêm se configurando
como o mais importante setor da modalidade. Atualmente, elas já somam 63% do total de
cooperativas de crédito existente no país, havendo uma tendência de ampliação deste
percentual nos próximos anos, devido a distribuição populacional e a situação da economia
favoráveis à circulação monetária nos circuitos urbanos (ver Quadro 6).
Quadro 6 - Cooperativas singulares de crédito no Brasil - 1999.
Modalidade
Luzzatti
Rural
Mútuo
Total
Fonte: Banco Central (19.05.99)
Em funcionamento
13
377
711
1101
Paralisadas
2
35
24
61
Canceladas
2
111
0
113
A grande maioria das cooperativas de crédito singulares do Brasil está filiada a uma
das 27 cooperativas centrais existentes. Em alguns estados, as cooperativas mútuas unem-se
às cooperativas de crédito rural, formando um só sistema; já em outras regiões cada
modalidade possui sua própria central. Este processo de integração entre o segmento mútuo e
o rural ampliou-se após a criação dos bancos cooperativos.
Durante muitos anos, o governo brasileiro não se mostrou sensível às solicitações das
maiores cooperativas, no sentido de permitir a criação de bancos cooperativos. Segundo
algumas lideranças do setor, o Banco Central ainda mantinha uma imagem equivocada da
capacidade gerencial das cooperativas. Na lógica governamental, formada desde a época da
reforma bancária de 1965, o cooperativismo de crédito deveria ser (re)erguido sob novas
bases, de forma a elevar a sua credibilidade social e a sua competência administrativa. Era
preciso evitar a repetição dos problemas de insolvência, que levaram à liquidação de muitas
cooperativas de crédito na década de 1960. Além disso, uma fase de “crescimento
equilibrado” do sistema seria fundamental como instrumento de aprendizagem para a
constituição de instituições financeiras mais complexas, como são os bancos (depoimento de
técnico do sistema cooperativista “tradicional”).
2.4.1.1 A criação do Bancoob
Em 1995, através da Resolução n. 2.193, o Conselho Monetário Nacional (CMN) e o
Banco Central autorizam a organização de bancos cooperativos no Brasil. Diferentemente do
Bncc que era controlado pelo governo, os novos bancos cooperativos devem ser privados e
com fins comerciais (sociedades anônimas fechadas), mas integrados apenas por cooperativas
de crédito, pois eles têm como acionistas, exclusivamente, as cooperativas de crédito.[Além
35
disso] sua atuação é restrita às unidades da federação onde estão situadas as sedes das
cooperativas controladoras (Bancoob, 1999).
Com a autorização do CMN, os sistemas estaduais de cooperativas de crédito
começaram a se articular, com o objetivo de constituir os bancos cooperativos. Fruto desta
ação conjunta, no mesmo ano, já estava em funcionamento o Banco Cooperativo Sicredi
S.A.(Bansicredi), com sede no Rio Grande do Sul. Ele conta com a participação de
cooperativas de crédito daquele estado, do Paraná, do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul.
E, em 1997 foi constituído o Banco Cooperativo do Brasil S.A.(Bancoob), envolvendo os
sistemas dos estados de São Paulo, Goiás, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Mato Grosso,
Espírito Santo, Distrito Federal, Pará, Paraíba e Minas Gerais (Gazeta Mercantil, 19993).
O estatuto do Bancoob prevê que as cooperativas centrais são detentoras das ações
ordinárias e as cooperativas singulares, das preferenciais. Segundo seus próprios
administradores, o Bancoob trará uma série de vantagens pois:
os produtos e serviços que o banco oferece chegam aos
associados/clientes através das cooperativas singulares; por outro
lado, as cooperativas de crédito têm acesso ao Mercado
Interfinanceiro e a novos produtos e serviços através do Bancoob.(...).
além de permitir o acesso das cooperativas de crédito a programas de
repasses de recursos governamentais, a futuros parceiros
internacionais e prestar, aos seus associados, a gama de serviços
bancários de que eles necessitam (Bancoob, 1999).
Em março de 1999 já existiam 706 cooperativas de crédito acionistas do Bancoob,
reunindo 648 mil associados em todo o país (Santa Catarina, 1999). O seu rápido crescimento
dentro do mercado financeiro brasileiro já o coloca como um dos principais nomes entre os
chamados “pequenos bancos”.. Sua rentabilidade em 1998 foi de 17%, apresentando um
resultado de 110 milhões de reais de 1998 (Gazeta Mercantil, 19993).
A criação dos bancos cooperativos abre uma nova página para o cooperativismo de
crédito no Brasil, na medida em que se tornam novos atores nos debates e nas definições
legais referentes ao setor. Em fevereiro de 1999, um Grupo de Trabalho (GT) foi criado com
o objetivo de propor alterações na Resolução n.1.914. O GT foi formado por técnicos do
Banco Central, OCB, Associação Nacional das Cooperativas de Crédito (Ancoob),
Bansicredi, Bancoob, Unicredi e Frente do Cooperativismo (Frencoop), sem contar, no
entanto, com nenhum representante das cooperativas “alternativas” de Santa Catarina ou da
Cresol do Paraná. As principais sugestões do GT foram as seguintes:
36
a) Revogar a Norma que proíbe a constituição de cooperativas do tipo Luzzatti.
Segundo o GT, esta idéia transformou-se depois na proposta de criação de
“cooperativas regionais”. Para funcionar as “cooperativas regionais” deveriam
deter um patrimônio superior a quatro milhões de reais e possuir mais de dois anos
de existência. Este tipo de cooperativa seria aberto a toda a população de uma
determinada região;
b) Permitir aos bancos cooperativos o acesso direto aos recursos de fundos
institucionais e os de origem externa, para atender a cadeia do "agrobusiness";
c) Permitir aos bancos cooperativos captar recursos sob a modalidade de caderneta de
poupança rural;
Contudo, no início de maio de 1999, dirigentes do Bancoob afirmaram que tais
sugestões, apesar de tecnicamente aprovados pelos funcionários do Banco Central,
dificilmente seriam efetivadas, pois a direção da referida instituição se colocava contra o que
poderia representar as propostas em termos de descontrole do sistema cooperativista. As
restrições residiam, principalmente, em relação à permissão para o funcionamento de
cooperativas de crédito abertas a toda a população (cooperativas Luzzatti ou cooperativas
regionais). Recorde-se que o Banco Central sempre se manifestava seu receio quanto a volta
de cooperativas de crédito sem viabilidade econômica ou sem capacidade gerencial.
Embora o governo não manifestasse publicamente o interesse de modificar a
legislação cooperativista, no dia 27.05.99 o Conselho Monetário Nacional aprovou a
Resolução n. 2.608, criando uma nova regulamentação para a constituição e funcionamento
das cooperativas de crédito no país. A referida Resolução, além de revogar várias normas
anteriores (como a Resolução n. 1.914) estabelece mudanças importantes no setor (ver
Quadro 7).
37
Quadro 7 - Principais elementos da Resolução 2.608 (maio de 1999).

Reafirma a autorização de funcionamento apenas às cooperativas de crédito mútuo e rural, e proíbe a
criação e continuidade das cooperativas tipo Luzzatti. Estabelece um prazo de dois anos para as Luzzatti
existentes modificar seus estatutos e se adequar às regras vigentes;
 Amplia as possibilidades de associação nas cooperativas de crédito mútuo que podem envolver, além de
empregados de entidades públicas e privado, pessoas jurídicas que desenvolvam atividades idênticas, ou
estritamente correlacionadas (é o caso das cooperativas de crédito de micro empresários);
 Restringe a possibilidade de filiação de pessoas (jurídicas) sem fins lucrativos e que não exerçam
atividades rurais nas cooperativas de crédito rural, mas abre a possibilidade de associação de aposentados e
parentes diretos de sócios falecidos;
 Extingue os limites de atuação (abrangência geográfica) da cooperativa;
 Outorga poderes de auditoria e fiscalização e amplia a responsabilidade das centrais em relação as
cooperativas singulares;
 Estabelece capital realizado e patrimônio líquido ajustado (PLA) mínimo de R$ 50.000,00 para a
constituição de novas cooperativas. Dá prazo de dois anos para que todas as cooperativas existentes
elevem este patamar à R$ 100.000,00. No caso de cooperativas singulares vinculadas a uma central estes
valores têm redução de 30 % e o prazo ampliado para três anos.
 Estabelece que o capital realizado e o PLA das centrais deverão ser, no mínimo, oito vezes os valores
básicos estipulados acima, respeitando os mesmos prazos fixados;
 Permite as cooperativas de crédito captar recursos de instituições estrangeiras;
 Limita as operações passivas e ativas apenas aos associados;
 Exige que se informe aos depositantes que a cooperativa não participa do FCG – Fundo Garantidor de
Depósito;
 Autoriza as cooperativas realizar prestação de serviços para outras instituições financeiras (seguros,
captações especiais, etc.);
 Reduz a capacidade de endividamento passivo das cooperativas de crédito para cinco vezes o valor de seu
PLA*.
 Limita a diversificação de risco para 5% do PLA, estabelecendo um acréscimo de 100% neste valor para
as centrais e as singulares a elas associadas;
 Exige a realização de auditoria anual nas cooperativas não filiadas à centrais. Esta auditoria deve ser
efetuada por auditores registrados na Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
* Anteriormente este limite era de quinze vezes para as operações normais e vinte vezes no caso de repasses do
crédito do Pronaf.
Fonte : Banco Central (1999), adaptação do autor.
Como pode se observar, a Resolução n. 2.608 prejudica as cooperativas de crédito que
não desejam ou não tenham condições de se filiar à uma central, já que a não filiação, em tese,
pode ocorrer por várias razões, como o isolamento geográfico da nova cooperativa, a
existência de divergências doutrinárias ou qualquer outro impedimento. As novas regras
induzem também a verticalização, pois exige vínculos maiores entre os diferentes níveis do
sistema.
As medidas aprovadas na Resolução 2.608 dão uma amostra do jogo de interesses que
vem se estabelecendo dentro do aparelho de governo. Merece destaque, neste sentido, a
demonstração de força dos órgãos de representação dos setores cooperativos. Esta força ficou
clara, em especial, nos itens da nova Lei que limitam a constituição e o funcionamento das
cooperativas “independentes” das centrais de crédito.
Em Santa Catarina, as novas regras vem causando efeitos diferenciados nas credis, em
razão das características particulares que o cooperativismo de crédito assumiu no estado. Uma
38
análise das diferentes correntes existentes neste segmento cooperativista será o tema tratado a
seguir.
2.4
As diferentes correntes do cooperativismo de crédito rural em Santa Catarina
2.4.1 Das credis ligadas às coopers e ao Bancoob .
Como se viu anteriormente, o processo de (re)criação de cooperativas de crédito rural
(credis) em Santa Catarina foi desencadeado na década de 1980, a partir da iniciativa das
lideranças das coopers mais importantes do estado. Fruto deste processo, até 1990 foram
criadas dezoito credis no estado, a maioria delas pelas coopers das regiões Oeste e Extremo
Oeste.
Em 1986 foi criada a Central das Cooperativas de Crédito de Santa Catarina
(Cocecrer), nos moldes da sua similar gaúcha. Por razões estratégicas gerenciais, desde o
início do seu funcionamento até 1997, a Cocecrer estabeleceu um acordo com o Banco do
Estado de Santa Catarina (Besc) como forma de viabilizar seu vínculo com o sistema
financeiro. Nos outros estados, o convênio era, geralmente, firmado com o Banco do Brasil.
As credis “tradicionais” acompanham as mesmas estratégias das coopers. Ou seja,
selecionam o público beneficiado (normalmente, os agricultores mais capitalizados da
comunidade), e a forma de gestão (são conduzidas, geralmente, por técnicos).
Até 1999, além de englobar a grande maioria das cooperativas de crédito de Santa
Catarina, o Sicoob/SC dobrou o número de filiadas (ver o Quadro 8).
39
Quadro 8 - Cooperativas singulares de crédito de Santa Catarina.
Cooperativa
Município Sede
Sistema
1. Sicoob-SC Braço do Norte
Braço do Norte
Sicoob
2. Sicoob-SC Campos Novos
Campos Novos
Sicoob
3. Sicoob-SC Credialfa
Chapecó
Sicoob
4. Sicoob-SC Crediarco
Palmitos
Sicoob
5. Sicoob-SC Crediauc
Concórdia
Sicoob
6. Sicoob-SC Credicaçador
Caçador
Sicoob
7. Sicoob-SC Credicanoas
Abdon Batista
Sicoob
8. Sicoob-SC Credicanoinhas
Canoinhas
Sicoob
9. Sicoob-SC Credicaslo
São Lorenço
Sicoob
10. Sicoob-SC Credicontestado
Curitibanos
Sicoob
11. Sicoob-SC Credicravil
Rio do Sul
Sicoob
12. Sicoob-SC Crediger
Timbó
Sicoob
13. Sicoob-SC Credija
Jacinto Machado
Sicoob
14. Sicoob-SC Credilucia
Descanso
Sicoob
15. Sicoob-SC Credimoc
Xanxerê
Sicoob
16. Sicoob-SC Credinorte
Mafra
Sicoob
17. Sicoob-SC Credisãomiguel
São Miguel do Oeste
Sicoob
18. Sicoob-SC Credisulca
Turvo
Sicoob
19. Sicoob-SC Creditapiranga
Itapiranga
Sicoob
20. Sicoob-SC Credivil
Videira
Sicoob
21. Sicoob-SC Credtec
Florianópolis
Sicoob
22. Sicoob-SC Cunha Porã
Cunha Porã
Sicoob
23. Sicoob-SC Joaçaba
Joaçaba
Sicoob
24. Sicoob-SC Papanduva
Papanduva
Sicoob
25. Sicoob-SC Pinhalzinho
Pinhalzinho
Sicoob
26. Sicoob-SC São José do Cerrito
São José do Cerrito
Sicoob
27. Sicoob-SC Trentocredi
Nova Trento
Sicoob
28. Sicoob Coopercred
Joinville
Sicoob
29. Sicoob Crediaraucária
Urubici
Sicoob
30. Sicoob Credifiesc
Florianópolis
Sicoob
31. Sicoob Crediserra
Urupema
Sicoob
32. Sicoob Crediunião
Rio Rufino
Sicoob
33. Sicoob Valcredi
Passos Maia
Sicoob
34. Unicred Blumenau
Blumenau
Unicredi
35. Unicred Lages
Lages
Unicredi
36. Unicred São Miguel do Oeste
São Miguel do Oeste
Unicredi
37. Unicred Chapecó
Chapecó
Unicredi
38. Unicred Joinville
Joinville
Unicredi
39. Unicred Litoral
Balneário Camboriú
Unicredi
40. Unicred Criciúma
Criciúma
Unicredi
41. Unicred Planalto Norte
São Bento do Sul
Unicredi
42. Unicred Florianópolis
Florianópolis
Unicredi
43. Unicred Tubarão
Tubarão
Unicredi
44. Cresol Dionísio Cerqueira
Dionísio Cerqueira
Cresol
45. Crediluz
Aberlado Luz
Cresol
46. Crediseara
Seara
Cresol
47. Crediquilombo
Quilombo
Cresol
48. Credineve
São Joaquim
Cresol
Fonte: Cazella (1996), Ocesc, Unicredicentral e Sicoob/SC, adaptado pelo autor.
Rural / Mútuo
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Mútuo
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Mútuo
Rural
Mútuo
Rural
Rural
Rural
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Mútuo
Rural
Rural
Rural
Rural
Rural
Ao longo do ano de 1998, o Sistema Sicoob/SC contratou R$ 55,4 milhões em
operações de crédito, dos quais cerca de R$ 43 milhões eram de crédito rural. Conta
40
atualmente com um capital social de R$ 12,9 milhões, somando um patrimônio líquido de R$
16,4 milhões e depósitos a prazo de R$ 33,5 milhões. Seus ativos atingem R$ 106 milhões e
mantém um volume de depósitos a vista de R$ 8,9 milhões. Seu resultado no final de 1998 foi
de R$ 514 mil (Santa Catarina, 1999).
Depois que o Sicoob/SC passou a integrar o Bancoob, em 1997, entrou em cena um
novo modelo de gestão da organização. Estas transformações fizeram o Sicoob mudar, por
exemplo, sua estratégia de crescimento. Aumentam, por um lado, as perspectivas para as
cooperativas de crédito mútuo26, que passam a ser estimuladas pelo Sistema, através de
parceria com a Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina (Fiesc) e com outros
órgãos que atuam no meio urbano27. Revertem, por outro, a antiga política de acolhimento de
pequenas cooperativas de crédito rural. Agora, apenas aquelas credis com alto potencial
econômico estão sendo estimuladas e aceitas pelo Sistema. Comunidades com menor poderio
de renda são desaconselhadas a criar sua própria entidade. Em função dessa mudança de
postura da Central, até mesmo cooperativas já constituídas perante o Banco Central não
chegaram a funcionar, como foi o caso de uma credi criada no município de Anita Garibaldi.
As cooperativas menores, já em funcionamento, também começam a ser pressionadas para se
fundir com outras de maior porte, sob o argumento que isso é necessário dentro da atual
conjuntura econômica, como forma de reduzir os custos das credis e dar viabilidade ao
Sistema.
Ao mesmo tempo em que as novas orientações do Sistema eram repassadas às credis
associadas, cresceram as divergências internas, principalmente quanto aos rumos adotados
pela organização. Este quadro fez com que, em janeiro de 1999, três credis solicitassem
desligamento da Central28 e levasse ao surgimento, em março de 1999, de um inédito
movimento de oposição durante as eleições dos seus Conselhos Administrativo e Fiscal. Na
oportunidade a chapa de oposição foi derrotada por apenas dois votos, dentro de um universo
de vinte oito cooperativas votantes.
2.4.2 Das credis “alternativas” à proposta do sistema Acreditar
26
Cabe lembrar que há outra central de cooperativas de crédito mútuo em Santa Catarina, ligada ao sistema
Unimed (ver Quadro 8). Apesar de tentativas de aproximação e da existência de algumas cooperativas de
médicos que se incorporaram ao Sicoob, não houve uma fusão dos dois sistemas.
27
Estas aproximações já resultaram na criação de duas cooperativas de crédito, uma em Joinville (Coopercred) e
outra em Florianópolis (Credifiesc)
28
As credis que solicitaram seu afastamento foram a Crediseara, a Crediquilombo e a Crediluz
41
Como se viu nos tópicos anteriores, as cooperativas agropecuárias tornaram-se, em
certos casos, grandes empresas agro-industriais. Este processo acabou impondo níveis
tecnológicos não compatíveis com a realidade da maioria das unidades familiares de produção
agrícola, além de levar a uma seleção dos tomadores de crédito, já que este estava disponível
somente aos que adotassem o padrão tecnológico recomendado. Recorde-se que, naquele
mesmo período, entidades de representação de agricultores familiares, como sindicatos de
trabalhadores rurais, associações de pequenos agricultores e outras organizações de apoio às
organizações populares rurais, formulavam comentários negativos quanto à gestão e às
diretrizes que orientavam as organizações cooperativistas existentes. Estas críticas
consideravam as cooperativas como entidades “conservadoras”, tanto por apresentarem
modelos de gerenciamento julgados centralizadores - por restringir a participação e o controle
democrático dos associados na administração da sociedade - quanto por reproduzirem e
recomendarem práticas agronômicas que vinham sendo questionadas por aquelas
organizações. Além do mais, o gigantismo de algumas cooperativas, resultante da estratégia
de fusão e incorporação das pequenas pelas cada vez maiores, também contribuiu para este
distanciamento.
Como podem ser observados em muitas regiões, estes fatos acabaram colaborando
para que parcelas significativas dos agricultores familiares abandonassem o sistema
cooperativista, gerando descrédito em torno do potencial social dessas organizações (Búrigo,
19973). Assim, como as credis existentes estavam atreladas às cooperativas de produção
agropecuárias, a exclusão do associado destas últimas acarretava a sua eliminação dos
quadros da primeira. Este vínculo das credis às coopers, além de trazer impedimentos à
expansão do sistema de cooperativismo de crédito,
... em alguns casos, [se] constituiu em impedimentos ao princípio do
livre associativismo. Ou seja, muitas credis só associam os
agricultores membros das cooperativas de produtores rurais. Esta
exigência é ilegal, pois fere a lei cooperativa e, sobretudo, a
Constituição. Além da questão legal, este vínculo, quando extremado,
leva ao sombreamento de diretorias e dificulta a ocorrência de
competição nos preços dos insumos agropecuários. As credis que
repassam o maior volume de recursos do custeio agrícola às
cooperativas de produtores e limitam essa modalidade de crédito ao
agricultor individualmente forçam a aquisição dos insumos naqueles
estabelecimentos e, com isso, impedem a salutar concorrência de
preços (Cazella & Búrigo, 1996).
No início dos anos 1990, surgiram em Santa Catarina novas reflexões sobre a
42
importância de criação de cooperativas de crédito diferente do modelo tradicional. Este
movimento resultou na criação, em 1992, de um programa de estímulo à constituição de
cooperativas de crédito rural “alternativas”, junto ao Cepagro29.
Segundo Schröder (19971) a fundação dessas credis representou um movimento
diferente daquele observado da década de 1980, pois demonstrou a tentativa de estabelecer
um processo mais democrático de acesso aos recursos oficiais para os agricultores familiares.
Pela proposta do referido programa, as novas credis deveriam funcionar de maneira
desvinculada das cooperativas agropecuárias existentes. A experiência também procurava
valorizar a gestão social da entidade, que devia se dar através de um processo mais participativo
e mais democrático. A orientação política deste programa baseava-se também no esforço em
resgatar os princípios universais do cooperativismo, freqüentemente desrespeitados em
diversas cooperativas (Cazella, 1996).
No início, este programa contou com a participação do Centro de Ciências Agrárias da
Universidade Federal de Santa Catarina (CCA/Ufsc), da Associação dos Pequenos
Agricultores do Oeste Catarinense (Apaco), da Associação Estadual dos Condomínios de
Suinocultores (Aecos), do Centro Vianei de Educação Popular (Vianei) e do Centro de
Assessoria e Apoio aos Trabalhadores Rurais (Cepagri). A primeira cooperativa foi
implantada na região Oeste do estado, que apresentava condições favoráveis para a
implantação da proposta. Como frisa Cazella (1996):
...a região do município de Quilombo, situado no oeste do estado [foi]
considerada ideal para os propósitos do Programa: predomínio da
agricultura familiar, forte organização sindical, existência de grupos
de cooperação agrícola assessoradas pela Apaco e Aecos, Movimento
das Mulheres Agricultoras e participação do poder público local.
A partir da experiência positiva da Crediquilombo o Programa ganhou impulso,
consolidando uma série de procedimentos para a criação de uma credi (Cazella & Búrigo,
1996). Estes procedimentos acabaram se revelando como em um conjunto de procedimentos
metodológicos inovadores para a constituição de credis. Este processo pode ser resumido em
treze passos (ver Quadro 9):
29
Sediado junto ao Centro de Ciências Agrárias da Universidade Federal de Santa Catarina (CCA/Ufsc), o
Cepagro é uma ong criada em 1990 por organizações de pequenos agricultores e técnicos ligados a entidades
públicas e não governamentais. Através de convênios de cooperação com agências nacionais e internacionais,
universidades e órgãos públicos, desenvolve programas técnicos visando a introdução de alternativas
socioeconômicas de interesse da agricultura familiar. Além disso, o Cepagro participa de discussões e
negociações de políticas públicas voltadas ao meio rural.
43
Quadro 9 - Etapas da “metodologia” empregada pelo Cepagro na constituição de credis
1.
Reuniões de motivação, envolvendo lideranças comunitárias;
2.
Encontros para definição de uma Comissão Provisória, envolvendo diferentes segmentos da sociedade
local;
3.
Elaboração de estudo sobre a viabilidade financeira da futura credi, no município e na região;
4.
Visitas às comunidades para a discussão da idéia junto aos agricultores;
5.
Excursão da Comissão Provisória e dos demais interessados a uma credi em funcionamento;
6.
Reuniões e Seminários Municipais com dirigentes e técnicos de outras credis, enfocando aspectos práticos
do cooperativismo de crédito;
7.
Discussões sobre o Estatuto da nova entidade junto às comunidades e à Comissão Provisória;
8.
Definição da lista de sócios fundadores, do valor das cotas-partes, da sede, da área de abrangência e do
nomes para a primeira diretoria da cooperativa;
9.
Realização da Assembléia Geral de Constituição;
10. Legalização e registro dos documentos da nova instituição;
11. Montagem da infra-estrutura, da sede, contratação e treinamento dos primeiros funcionários;
12. Solenidade de “abertura de portas”;
13. Nova campanha nas comunidades para a filiação dos demais interessados na credi
Fonte : Búrigo (19972)
A iniciativa do Cepagro e de seus parceiros contou, desde seu início, com o apoio do
Sistema Sicoob/SC. Deste modo, as credis após constituídas estabeleciam um convênio de
apoio técnico e administrativo com a referida Central. Este acordo previa ainda que, depois de
um período de adaptação e observação, a credi poderia solicitar sua filiação definitiva,
tornando-se associada do Sistema.
Na medida em que novas credis eram constituídas, o Programa ampliava o leque de
parceiros30 e tornava-se responsável pelo mais importante movimento de criação de novas
credis em Santa Catarina. Até o início de 1999, o Programa assessorou a montagem de onze
cooperativas de crédito rural em Santa Catarina. Estas organizações já envolvem mais de
4.500 associados ( ver Quadro 10):
30
As entidades que mais colaboraram com este Programa são: Associação de Desenvolvimento e Incentivo da
Pequena Agricultura de Grupo (Adipagru), Associação Estadual dos Condomínios de Suinocultores (Aecos),
Associação dos Pequenos Agricultores do Oeste Catarinense (Apaco), Cooperativa Central dos Assentamentos
(CCA), Centro Vianei de Educação Popular, Centro de Assessoria e Apoio aos Trabalhadores Rurais (Cepagri),
Sindicatos de Trabalhadores Rurais (STRs), Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado de Santa
Catarina (Fetaesc), Misereor (Entidade de Cooperação da Igreja Católica Alemã), Sicoob/SC, Centro Ecumênico de
Apoio ao Desenvolvimento (Ceade), CCA/Ufsc, Empresa de Pesquisa Agropecuária e de Extensão Rural de Santa
Catarina (Epagri), Projeto Novas Fronteiras da Cooperação Para o Desenvolvimento Sustentável (Pnfc),
Departamento Nacional do Cooperativismo e Associativismo (Denacoop), Ministério da Agricultura e do
Abastecimento, Administrações Municipais e diversos Movimentos religiosos.
44
Quadro 10 - Cooperativas constituídas com o apoio do Cepagro e entidades parceiras
Credis
Crediquilombo
Crediseara
Credicaçador
Credicaru
Credicanoas
Crediluz
Credicontestado
N.º de
Sócios
512
668
840
520
436
485
602
Data de
Fundação
03/03/93
25/04/94
17/12/93
07/12/94
09/12/94
30/09/95
15/12/95
Data de
Inauguração
28/10/93
04/01/95
18/03/94
16/08/95
16/08/95
18/03/96
06/05/96
Quilombo
Seara
Caçador
São José do Cerrito
Abdon Batista
Abelardo Luz
Curitibanos
22/03/97
06/12/97
15/05/98
12/03/99
04/10/97
10/08/98
15/09/98
Em implantação
Passos Maia
Urubici
Nova Trento
Santa Rosa de Lima
Valcredi
385
Crediaraucária
67
Trentocredi
39
Credicolônia
23*
* apenas sócios fundadores
Fonte: Cepagro, março de 1999.
Município Sede
Municípios com
Posto de Serviço
Formosa do Sul e Irati
Ipumirim / Seara
Macieira
Vargem
Ouro Verde
F. Rogério e
Brunópolis
Vargeão
A experiência adquirida no processo de criação de credis bem como as dificuldades de
manter a parceria com o Sicoob/SC - que se intensificaram depois da criação dos bancos
cooperativos - levaram os mentores do Programa a propor a criação de um sistema próprio.
Desde o início de 1999, a idéia do novo sistema (que assume um nome provisório de Sistema
Acreditar) vem sendo discutida por diversas organizações catarinenses ligadas ao setor rural.
Deste modo, embora o Acreditar ainda não esteja em funcionamento, pode-se constatar que
ele representa, no momento, um corrente de pensamento sobre a temática das cooperativas de
crédito rural. O tópico a seguir, descreve resumidamente as concepções e as regras
operacionais do Acreditar31.
2.4.2.1 A criação do Sistema Acreditar
O Sistema Acreditar nasceu com desejo de reforçar a constituição de organizações
financeiras locais - que se articulariam sob os princípios da descentralização - conjugada com
a maior participação dos societários no controle e gestão. Vê-se nisso um passo importante
para fortalecer o papel “desenvolvimentista” das cooperativas de crédito rural. Ou seja, o
Acreditar procura ressaltar uma visão na qual as credis devem assumir um papel estratégico
no desenvolvimento rural como agentes locais de desenvolvimento e não se tornar uma
organização com uma visão “bancária”32.
31
32
Cabe ressaltar que este esforço contou com a participação direta do autor do presente trabalho.
Segundo Gentil & Nieuwkerk (1998) os serviços financeiros ficaram restritos por muito tempo à idéia da
45
Apesar de certos aspectos positivos da experiência de parceria entre as credis
“alternativas” e o sistema Sicoob, esta integração parece não ser mais possível na atual
conjuntura33.. Principalmente depois da criação do banco cooperativo em nível federal ocorre
uma diminuição dos espaços institucionais para as “pequenas cooperativas rurais”, pois este
tipo de organização parece dificultar a implementação de estratégias nacionais e das
cooperativas de crédito de maior porte, voltado à ampliação da escala financeira e à redução
dos custos de transação do Sistema.
Deve-se ressaltar ainda, que aos bancos cooperativos articulam-se também as
cooperativas de crédito mútuo. Estas são, inclusive, a maioria no Brasil tanto em número
quanto em movimentação financeira. Apesar de serem importantes dentro do contexto social e
econômico do país - por reforçarem a importância de programas de microfinanciamento e
democratização do sistema financeiro - as “cooperativas urbanas” têm interesses distantes das
necessidades e das aspirações dos agricultores familiares. Por isso, é provável que a
hegemonia destas nos bancos cooperativos tenda a diminuir o espaço das cooperativas de
crédito rural.
Sempre respeitando a ação de outros sistemas, o Acreditar pretende aglutinar as credis
de Santa Catarina, que buscam se inserir na lógica do desenvolvimento local e se preocupam
em integrar as camadas da população rural excluída. Para isso é necessária a organização de
uma rede própria das credis “alternativas”, congregando estes organismos num segundo nível.
O Acreditar deverá ampliar também as possibilidades de atuação e a visibilidade política das
credis dos agricultores familiares nas esferas estadual e nacional.
distribuição de crédito. Além disso, quase sempre se observou a existência duas tendências que atuavam neste
setor: a) Dentro da tendência bancária clássica, o crédito é uma operação financeira “séria”. Ele deve ser
reembolsado e o risco deve ser coberto por garantias materiais. A taxa de juros deve cobrir os custos de gestão e
os riscos e, se possível, proporcionar um lucro; b) Dentro da visão desenvolvimentista tradicional, o crédito é,
sobretudo, um meio usado para se atingir outros objetivos. Nesta linha, o essencial é distribuir o crédito,
rapidamente e para o máximo de explorações agrícolas, pois ele tem efeito positivo sobre a adoção de inovações
tecnológicas, sobre a produção e sobre a diversificação de produtos e de serviços. Dentro dessas condições, para
os desenvolvimentistas clássicos, a taxa de reembolso não é um problema prioritário e a taxa de juros deve ser a
mais baixa possível. Ainda segundo os referidos autores, estas tendências encontram-se, atualmente, num
impasse. De um lado observa-se dentro da visão bancária, que os bancos comerciais estão reticentes para
emprestar à agricultura, salvo às propriedades modernizadas; normalmente, os créditos são de difícil acesso pois
os custo para a sua dispersão são elevados, os riscos da atividade agrícola são considerados muito grandes e os
agricultores não podem oferecer garantias suficientes. De outro lado, as propostas desenvolvimentistas
tradicionais mostraram-se como soluções temporárias, pois eram muito dependentes de financiamentos externos.
Os efeitos desta dependência mostraram-se graves e se fizeram sentir por muitos anos, introduzindo uma cultura
da inadimplência e dificultando a emergência de sistemas financeiros com uma vocação perene.
33
Estes aspectos referem-se, sobretudo, a aprendizagem gerencial e administrativa que o Sistema proporcionava
às credis “alternativas” e a obtenção de recursos de repasse para o financiamento de projetos dos associados.
Cabe frisar também que diversos eventos de capacitação e de divulgação organizados pelas credis e pelas
entidades de assessoria contavam com o apoio do Sicoob/SC.
46
O Sistema Acreditar está baseado numa série de princípios, que servem como
instrumentos norteadores do trabalho de suas filiadas e da própria rede. A lógica de
estruturação do Sistema, parte, prioritariamente, do fortalecimento de credis singulares, para
depois englobar os demais níveis. O Acreditar valoriza a noção de “proximidade” das
instituições financeiras, que pode ocorrer em diferentes dimensões: no aspecto espacial, pela
existência de organizações que atuem o mais próximo possível do local onde vivem os
associados; no aspecto social pela inserção dos próprios beneficiários como agentes de
controle das organizações; no aspecto gerencial pela criação de estruturas de decisão
democráticas e participativas dentro das credis e do Sistema; e, finalmente, no aspecto
político, pelo incentivo à descentralização das políticas públicas e de desenvolvimento rural34.
O Sistema Acreditar pretende estabelecer-se como uma rede de cooperativas
singulares de crédito rural, que estão articuladas em bases de serviços regionais. Estas
integram-se, por sua vez, numa base estadual. Estas bases organizam-se, juridicamente, como
uma cooperativa de serviços. Por não se caracterizarem como uma “central de crédito”, as
bases de serviço evitam a concentração de recursos monetários em instâncias superiores do
sistema, mantendo a circulação financeira na esfera local e atuando mais próximo das
demandas. Este mecanismo não impede, contudo, a negociação conjunta de projetos e de
recursos de repasses, oriundos de programas de crédito, nem a criação conjunta de fundos de
reserva35.
As bases regionais prestarão serviços às credis de uma mesma região sócio-política
fortalecendo a descentralização das políticas de atendimento financeiro e contribuindo para o
desenvolvimento local e regional. Para organizar uma base regional de serviços é necessária a
participação de, no mínimo, três cooperativas de crédito rural.
Do mesmo modo que as bases regionais, a base estadual não deverá se constituir numa
instância centralizadora de recursos financeiros, mas numa central de serviços e de apoio
técnico. Contará com recursos humanos e materiais, todos voltados para o funcionamento das
34
Entre os princípios do Acreditar podem-se citar: a) apoio às iniciativas voltadas ao desenvolvimento local
sustentável; b) democratização de programas de crédito rural e de microcrédito; c) apoio a expansão de
organizações financeiras locais; d)participação dos agricultores familiares na gestão e instituições financeiras
voltadas ao seu atendimento; e) captação e re-investimento local da poupança; f) envolvimento de diferentes
segmentos da sociedade local enquanto agentes colaboradores; g) estímulo à cooperação e à vinculação solidária
entre associados e entre outras cooperativas; h) autonomia político-administrativa das organizações cooperativas
em relação as cooperativas agropecuárias e a outras organizações financeiras; i) fortalecimento da noção de
“proximidade” entre agentes financeiros e beneficiários; j) respeito e valorização dos princípios cooperativistas e
a formação permanente dos seus membros (Acreditar, 1999).
35
Cabe frisar que as propostas de funcionamento do Acreditar foram elaboradas antes do Governo Federal emitir
a Resolução 2.608 (anteriormente citada). É provável que as estratégias administrativas e gerenciais do
47
credis e das bases regionais.
2.4.3 O sistema Cresol
Durante os anos 1990, a criação de credis “alternativas” em Santa Catarina acabou
repercutindo junto a grupos de agricultores familiares do Paraná.. Foi a partir da experiência
catarinense que surgiu, em 1996, o Sistema Integrado de Cooperativas de Crédito Rural com
Interação Solidária (Cresol). Segundo documento oficial do sistema, as Cresol são
instituições destinadas a acessar, canalizar e desburocratizar os créditos rurais com o
objetivo de fortalecer uma agricultura social, ecológica e economicamente sustentável
(Revista Cresol, 1998).
Para viabilizar a sua constituição, as Cresol tiveram o apoio de organizações
paranaenses que manejavam fundos rotativos e outros mecanismos de apoio creditícios aos
agricultores36. Além desses apoios, outros fatores auxiliaram a criação do Sistema, entre os
quais se pode citar: o surgimento do Pronaf, a constituição e ampliação dos Fundos
Municipais de Desenvolvimento Rural, as lutas populares por mais crédito rural à agricultura
familiar e o incentivo financeiro e técnico de organizações de cooperação nacionais e
internacionais (depoimento de dirigente da Cresol).
No seu início, os mentores da proposta resolveram seguir a estratégia das credis
“alternativas” de Santa Catarina, fazendo tentativas de aproximação com a Central das
Cooperativas de Crédito do Paraná.. Diferentemente do caso de Santa Catarina, estas
aproximações foram frustradas, pois a Central paranaense aceitava somente novas credis que
estivessem ligadas às coopers. Como as cooperativas Cresol desejavam preservar sua
autonomia institucional em relação as coopers, as entidades ligadas ao movimento resolveram
organizar não apenas cooperativas singulares, mas um “sistema de crédito cooperativo
alternativo”.
O Sistema Cresol acabou rompendo uma regra do Banco Central, segunda a qual não
era permitido às credis estabelecerem limitações estatutárias quanto ao tamanho da
propriedade e da renda máxima dos agricultores associados. A Cresol obteve autorização legal
para apenas aceitar a filiação às suas cooperativas de agricultores familiares que possuam
Acreditar sofrerão modificações com as novas regras impostas pelo Banco Central.
36
As experiências com os fundo rotativos paranaenses também enfrentaram limites legais e políticos
semelhantes aos observados por organizações catarinenses, apesar de sido mais exitosas quanto ao número de
agricultores atingidos e no nível de adimplência das operações efetuadas.
48
renda bruta inferior a R$ 27.000,00 anuais.
De fato, as cooperativas do sistema Cresol têm preferido atender os agricultores
familiares menos capitalizados. Em 1998, cerca de 44% dos associados das Cresol possuíam
entre 10 e 20 ha de terra e 31% menos de 10 ha ( depoimento de dirigente da Cresol).
Chama a atenção a velocidade de expansão do Sistema. Embora nem todas estivessem
em funcionamento, no final de 1998, a Cresol já congregava vinte e quatro cooperativas,
sendo duas em Santa Catarina37, cinco no Rio Grande do Sul e as demais no Paraná. As treze
cooperativas que estavam operando plenamente durante 1998 já possuíam no seu total quase
5.900 associados (ver o Quadro 11).
O seus demonstrativos demonstram que houve perdas no exercício de 1998, o que
indica certa dificuldade em manter um equilíbrio financeiro do Sistema.
Quadro 11 - Demonstrativos do Sistema Cresol *.
Item
Valor (R$)
Número de Sócios
5.898
Capital Social
686.576,00
Depósitos à Vista
842.594,00
Depósitos a Prazo
2.083.101,00
Repasse Pronaf – Custeio
5.778.153,00
Repasse Pronaf – Investimentos
703.644,00
Total de Créditos **
8.794.977,00
Número de Contratos **
5.952
Média por Contrato **
1.376,00
Receitas
1.336.946,82
Despesas
1.363.009,75 ***
Sobras
- 27.695,09
* Dados consolidados de 31.12.1998 referentes a posição de 13 cooperativas
filiadas ao Sistema.
** Dados operacionalizados durante 1998.
*** À despesa deve-se incluir os fundos de reserva.
Fonte : Revista Cresol (1998).
Atualmente, para operacionalizar a compensação de documentos a Cresol mantém
convênios com o Banco do Brasil. Este convênio também prevê o repasse de recursos do
crédito rural (especialmente do Pronaf). As atividades de contabilidade gerencial, fiscalização,
informática, comunicação e marketing é coordenada pela base central (também conhecida
como Baser). Para realizar capacitação e treinamento, projetos de crédito rural, a Cresol
estabelece convênios com os órgãos públicos de assistência técnica, com ongs de assessoria e
37
Embora documentos falem que existam um total de oito cooperativas catarinenses ligadas à Cresol (Revista
Cresol, 1998), apenas cinco cooperativas estavam integradas ao Sistema até maio de 1999.
49
com uma cooperativa de técnicos.
Segundo seus dirigentes o Sistema Cresol pretende estabelecer no futuro uma estrutura
administrativa semelhante àquela defendida pelo sistema Acreditar. Nesta concepção, as
cooperativas de crédito rurais singulares são formadas a partir dos grupos de base. Estas
cooperativas articulam-se em bases de serviço regionais que por sua vez estão ligadas à uma
central das bases, que também se constitui, ela própria, numa entidade prestadora de serviços.
A central de serviços do Sistema Cresol também não deve se transformar numa
“central de crédito”, pois seus mentores não desejam concentrar os recursos das cooperativas
singulares, mas apenas prestar serviços de seu interesse. Os recursos excedentes de cada
cooperativa devem ser aplicados nas agências bancárias locais, mantendo o poder de barganha
das cooperativas e o capital no próprio município.
A Cresol defende a existência de cooperativas de pequena escala. Eles já realizaram,
inclusive, desmembramentos de suas filiadas visando preservar este princípio. Além disso,
duas cooperativas de crédito rurais, vinculadas ao MST (Movimento dos Trabalhadores
Rurais Sem Terra) desligaram-se da Cresol recentemente. Como este processo ocorreu de
comum acordo, as referidas cooperativas passaram a integrar o Sistema de cooperativas de
crédito que o MST está organizando com o apoio da Cresol (depoimento de dirigente da
Cresol).
Como se viu, além das forças sociais ligadas ao setor rural, a evolução do
cooperativismo de crédito rural de Santa Catarina foi condicionada por medidas oficiais
ligadas ao crédito rural e o sistema financeiro nacional. A análise destes setores é fundamental
para se avaliar o papel do cooperativismo de crédito nos programas de desenvolvimento rural
e em que condições ele pode operar. Este é o tema do próximo capítulo.
50
3
3.1
O crédito rural e as instituições financeiras
O crédito rural no Brasil: da criação do Sncr ao Pronaf
As políticas públicas no Brasil quase sempre encararam recursos do governo ou de
empréstimos de agentes externos como os únicos existentes e capazes de impulsionar o
desenvolvimento do meio rural. Nem junto às camadas mais capitalizadas do setor, houve o
desenvolvimento de instrumentos de financiamento de longo prazo, nas quais a poupança
financeira dos agricultores tivesse papel de destaque. Até as cooperativas de crédito rural
reproduzem, de certa maneira, a mesma cultura, pois as principais fontes dos recursos
empregadas nos financiamentos rurais realizados por elas são as verbas repassadas a cada
safra pelo Tesouro Nacional e pelos demais agentes oficiais de crédito rural (Benetti, 1994).
Para se deslindar quais as relações existentes entre o cooperativismo e as políticas do crédito
rural é importante, em primeiro lugar, verificar qual a importância atribuída aos mecanismos
creditícios dentro dos diferentes planos governamentais de desenvolvimento rural formulados
no Brasil.
Em 1937, o Banco do Brasil criou a Carteira do Crédito Rural, que passou a
administrar os financiamentos rurais efetuados com recursos estatais. Embora esta Carteira
ganhasse mais espaços nos anos seguintes, somente em 1949 a política agrícola brasileira
começou a reconhecer a importância do crédito, como instrumento de fomento e de
transformação da agricultura e do meio rural (Castro, 1984). Em trabalhos como o relatório da
Comibeu38, o Plano de Metas (1956 - 1960), o Plano Trienal (1963 -1965), o Plano de Ação
Econômica do Governo (Paeg) (1964-1966), o crédito rural passou a ser encarado como peça
chave nas políticas de desenvolvimento do País. O Paeg, por exemplo, previa como
necessária, entre outras medidas, a criação de uma “coordenação de crédito rural e de um
fundo nacional de refinanciamento rural”, com apoio externo e interno.
Não obstante as constantes recomendações inseridas nos estudos e planos voltados ao
desenvolvimento do País a partir da década de 1950 e o aparecimento de alguns programas de
financiamento criados em alguns estados da União39foi, sobretudo, a partir de 1967 que a
proposta de empregar o crédito na agricultura foi institucionalizada pelo Estado brasileiro.
38
Além disso, este programa ressaltava a importância de se destinar recursos para os “small farmers”.. Estes
recursos deveriam ser subsidiados pelo Estado (pela sociedade), pois é deste grupo de produtores que se esperava
que originasse um processo de crescimento da produção de alimentos. Ver as recomendações inseridas no
relatório da Missão Abbink (Comissão Técnica Mista Brasil - Estados Unidos).
51
Naquele ano colocou-se em prática o Sistema Nacional de Crédito Rural (Sncr), tornando o
crédito rural um instrumento permanente, e com função estratégica dentro das políticas
oficiais de promoção da agricultura brasileira. Com o Sncr, o governo pretendia criar
mecanismos que garantissem o financiamento da atividade agrícola com taxas subsidiadas e
com prazos mais longos (Schröder, 1998).
Interessante constatar que os objetivos do crédito rural contidos nos documentos
oficiais ainda permanecem praticamente os mesmos. Nem as transformações sociais ocorridas
no meio rural, nem as mudanças do padrão produtivista e, mais recentemente, nem as novas
fontes de recursos foram capazes de alterar os objetivos originais do Sncr40.
Outro aspecto a ressaltar é que a consolidação do Sncr se deu quase ao mesmo tempo
em que entravam em vigor legislações que prejudicavam o funcionamento e a expansão do
cooperativismo de crédito, o que permite afirmar que as políticas governamentais daquele
período apresentavam elementos contraditórios. De um lado, o Estado brasileiro resolvia
impulsionar o setor agrícola, criando e destinando mais recursos ao Sncr, com objetivo de
organizar um novo arcabouço institucional que proporcionasse suporte aos financiamentos
voltados ao meio rural. Mas, de outro, o governo limitava o espaço institucional das
cooperativas de crédito, que poderiam ser fundamentais na popularização, consolidação e
perenização dos objetivos estratégicos propostos pela mesma iniciativa, como frisa Souza
(1996):
Não houve qualquer esforço das autoridades no sentido de ajustar as
cooperativas ao Sncr, instituído pela Lei 4.829, de 1965, uma vez que
ao Bncc não foram destinados recursos para os programas especiais
de financiamento: Pesac, Propec, Pronazem, Procal, Pronap,
Prodepe e outros aos níveis da rede bancária privada(...).Assim, as
cooperativas ficaram como meras repassadoras de pequenas
operações feitas junto aos bancos oficiais e particulares.
Esta dubiedade de estratégia apontava que as medidas governamentais direcionadas ao
campo caracterizavam-se pelo fortalecimento de intervenções exógenas, pouco preocupadas
39
Como foi o caso da Associação de Credito e Assistência Rural de Santa Catarina (Acaresc)
Os objetivos do emprego do crédito rural previstos no Manual do Crédito Rural que regulamenta o Sncr são os
seguintes: a) estimular o incremento ordenado dos investimentos rurais, inclusive para armazenamento,
beneficiamento e industrialização de produtos agropecuários, quando efetuado por cooperativas ou pelo produtor
em sua propriedade; b) favorecer o custeio oportuno e adequado da produção e comercialização de produtos
agropecuários; c) possibilitar o fortalecimento dos produtores rurais, notadamente pequenos e médios; d)
incentivar a introdução de métodos racionais de produção [grifo meu], visando o aumento da produtividade e a
melhoria do padrão de vida das populações rurais, e a adequada defesa do solo (Banco Central , 1999).
40
52
com a consolidação de instituições financeiras locais41.
Após a sua institucionalização, os recursos movimentados pelo Sncr observaram uma
fase de crescimento constante, atingindo seu auge no início dos anos 1980, quando o Brasil
chegou a aplicar mais de 30 bilhões de dólares anualmente no crédito rural (ver o Gráfico 1).
No período inicial, que corresponde ao movimento de implantação e consolidação do padrão
modernizante da agricultura brasileira, a disponibilidade de crédito cresceu 329% em termos
reais (Bianco, 1995).
As análises sobre o papel do crédito rural mostram que desde o seu início o Sncr
esteve inclinado a fortalecer um modelo produtivista, atrelado a uma lógica de incentivo à
subordinação da agricultura ao setor industrial. Como retratam Kageyama et al. (1990), a
partir dos anos 1960 a agricultura brasileira tornou-se um elo de uma cadeia que consolidou,
de um lado, a implantação da indústria de insumos voltada ao processo produtivo, e de outro,
a estruturação das agroindústrias processadoras. Para que parte da agricultura brasileira
passasse a se estruturar sob a forma de complexos agroindustriais foi fundamental a existência
de um sistema financeiro organizado, que pudesse servir como suporte ao crescimento do
setor.
Todavia, como o Estado brasileiro não “apostava” no potencial das organizações
financeiras locais, acabou-se privilegiando os bancos estatais como os gestores das políticas
do crédito rural destinada à modernização da agricultura. Estas políticas, por serem baseadas
em programas subsidiados, além de disponibilizar crédito barato aos produtores, criaram
condições para a internalização das indústrias de fertilizantes, agrotóxicos, máquinas agrícolas
e das indústrias de transformação e comercialização dos produtos agrícolas. Este atrelamento
resultou num movimento heterogêneo e multideterminado de integração intersetorial,
estabelecendo relações com as indústrias a montante e a jusante da agricultura (Kageyama et
al., 1990 e Schröder, 1998). Portanto, o crédito rural oficial ao invés de estar a serviço de
políticas de desenvolvimento “rural” atendeu apenas os objetivos da política de
modernização, aumentando a utilização de insumos industriais no setor agrícola (Simon,
1992).
As conseqüências desta estratégia se fizeram sentir logo no campo. Segundo Pinto
(1981), a política agrícola brasileira dos anos 1970 foi triplamente concentradora, pois
41
Através das instituições financeiras locais o emprego de recursos público poderia estar articulado com o
recolhimento da poupança da região, contribuindo para que o aumento da produção agrícola se transformasse em
recursos financeiros sob o controle da comunidade local. Com esta estratégia se estaria, estabelecendo um
53
privilegiou: produtos (destinados à exportação e à transformação agroindustrial), áreas
(regiões Sul e Sudeste) e produtores (médios e grandes agricultores). Naquele período, o meio
rural era visto como um setor atrasado que precisava de intervenção externa, tanto em
tecnologias quanto de recursos financeiros. As prioridades determinadas nos programas
estatais desconsideravam os reflexos excludentes das medidas e era dada pouca importância
aos recursos tecnológicos e financeiros locais. Pode-se assim afirmar que as medidas
governamentais foram socialmente ineficazes. Ao priorizar apenas o setor agrícola
modernizado, promoveu-se um crescimento desuniforme do interior do país, alcançando
progressos limitados na qualidade de vida da maioria dos habitantes do meio rural e sem
garantir a segurança alimentar para o conjunto da população (Schröder, 1998)
Vale mencionar que apesar das políticas de emprego do crédito rural oficial terem sido
seletivas e excludentes nos primeiros anos, elas não eliminaram totalmente o atendimento aos
pequenos agricultores, principalmente em regiões onde este apoio significava o reforço das
estratégias de industrialização da agricultura (Graziano da Silva, 1984). Principalmente em
estados do Sul, ressalta Schröder (19972), a política modernizante não visou a eliminação dos
pequenos agricultores, pelo contrário,(...)buscou a transformação ‘qualitativa’ das
características destes produtores para que os mesmos fossem integrados de forma
compulsória às necessidades de acumulação de capital mais geral.
Não se deve esquecer, porém, que, mesmo na região Sul, onde a presença da
agricultura familiar é majoritária, o volume de recursos destinados aos pequenos agricultores
mostrou-se pouco expressivo em relação à soma total aplicada pelo crédito rural, pois os
grandes produtores (agricultura patronal) sempre ficaram com a maior parte do capital (Deser,
1997).
A partir dos anos 1980, os fortes traços modernizantes do crédito continuaram em
vigor, mas acabaram esbarrando na diminuição dos recursos direcionados pelo governo ao
setor agrícola (ver o Gráfico 1)42.
processo de desenvolvimento mais endógeno das zonas rurais do país.
42
Em Santa Catarina a diminuição dos recursos de investimento assumiu um caráter particular, em razão do
interesse do governo estadual em manter a estratégia de modernização da agricultura com o apoio do crédito
rural. Via o programa “Troca-Troca”, o poder público de Santa Catarina incentivou a aquisição de sementes,
máquinas e equipamentos, reprodutores, corretivos, fertilizantes, terra (crédito fundiário) e instrumentos de pesca
junto aos pequenos agricultores. O referido Programa foi mais intenso no período de 1983 a 1985 (Governo de
Santa Catarina, 1987 apud Mussoi, 1998). Um dado sobre a venda de tratores ilustra bem o alcance dessas
medidas: tomando como base as vendas do ano de 1984 e aplicando um índice 100, em 1985 o estado do Rio
Grande do Sul comercializou 63 tratores, o Paraná 83 e Santa Catarina 152 veículos. A compra de grande parte
destes tratores foi subsidiada via o Troca-Troca, gerando um novo ciclo de movimentação do setor do crédito
54
Gráfico 1 - Evolução dos recursos de crédito rural aplicados no Brasil
35.000,0
VALOR-R$ MIL
30.000,0
25.000,0
20.000,0
15.000,0
10.000,0
5.000,0
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
-
Fonte : Banco Central
Embora os recursos de crédito ainda fossem relativamente expressivos, já no início da
década de 1980 havia diversos fatores indicativos de que o Brasil entraria num quadro
econômico recessivo. A volta da inflação e os primeiros reflexos negativos decorrentes do
grande endividamento do país, contraído em anos anteriores, fizeram com que o governo
mudasse de posição em relação a condução da política agrícola. Começou a retirar os subsídios
via taxa de juros, que passaram a ser indexadas aos índices inflacionários. O crédito de
investimento oriundo de fontes federais foi então diretamente atingido com a retirada dos
subsídios aos financiamentos para aquisição de máquinas, tratores e equipamentos (Schröder,
1998). Ao lado de uma oferta decrescente de crédito público, o governo apostou na política de
preços mínimos, conduzida de forma a evitar uma grave crise no abastecimento. Neste
sentido, ao lado dos cortes nos recursos de investimentos ocorreu uma certa ampliação das
verbas de custeio, visando incentivar o plantio de culturas alimentares, através de mini e de
pequenos agricultores.
Se as medidas representaram o começo do fim do período de fortes subsídios agrícolas,
agravaram, por outro, o perfil conservador da intervenção estatal na agricultura. De fato, embora
rural junto aos agentes financeiros (Icepa/SC – Acaresc, 1986 apud Mussoi, 1998).
55
a agricultura estivesse abalada pelo quadro recessivo da economia, observou-se o reforço de
privilégios para algumas agroindústrias e cooperativas agropecuárias que trabalhavam com
produtos voltados à exportação, beneficiando-os em determinados momentos através de
subsídios fiscais e de financiamentos com juros reais negativos (Delgado, 1985 e Martine, 1991).
Como o crédito rural oficial perdia a força que lhe permitia atuar como grande agente
articulador das ações governamentais na agricultura, ao longo da década os recursos do Sncr
passaram a ser vistos, progressivamente, como um componente a mais dentro das políticas gerais
de crédito. Este processo significou um novo ciclo de subordinação da agricultura à política
monetária do Estado e ao mercado financeiro (Schröder, 1998).
As características acima foram modificadas apenas em 1986. Durante o Plano
Cruzado, o governo da Nova República tentou retomar a antiga política dos anos 1970,
oferecendo mais crédito subsidiado ao setor rural. Esta medida, contudo, mostrou-se inviável
logo a seguir, com o retorno da inflação e da escalada dos juros dos empréstimos, que
voltaram a se desvincular dos preços pagos aos produtos agrícolas. No ano de 1988, o
governo mudou substancialmente de rota, em função da crise inflacionária e da reforma
(parcial) da estrutura administrativa e fiscal, trazida com a promulgação da nova Constituição.
O crédito rural passou, então, a ser incorporado ao orçamento geral do Estado, fazendo com
que a sua liberação dependesse de rodadas de negociações e de acordos entre os Poderes
Executivo e Legislativo. O crédito rural viveu, assim, o período em que predominaram as
políticas de curto prazo, caracterizadas por estratégias de negociação que visavam fortalecer
uma política de “acomodação de interesses” do setor. Os grupos mais capitalizados do meio
rural procuravam alternativas para financiar a agricultura, uma vez que esta vinha perdendo
suas fontes principais de recursos, como a conta movimento do Banco do Brasil43 e as
exigibilidades oriundas dos depósitos à vista dos bancos comerciais (que foram drasticamente
reduzidos com a elevação da inflação). Quanto aos pequenos agricultores, as dificuldades se
ampliaram neste período porque o aumento da inflação refletia diretamente no custo dos
financiamentos. Houve, inclusive, campanhas promovidas por organizações de representação
dos agricultores desaconselhando o emprego do crédito rural, pois os financiamentos eram de
difícil pagamento.
43
Durante os anos 1970 e início dos anos 1980, o grande gerenciador dos programas oficiais da área agrícola era
o Banco do Brasil. Este possuía, inclusive, uma vinculação especial com o Tesouro Nacional, através de uma
conta chamada movimento, pela qual os recursos eram simplesmente debitados desta rubrica, na medida em que
eram solicitados pelas agências bancárias. O referido mecanismo foi abolido em 1985 pois significava uma
válvula de descontrole monetário que tornava quase impossível a adoção de uma forte disciplina fiscal e
monetária (Buainain, 1997).
56
Numa tentativa de atacar o problema de falta de verbas do crédito rural, em 1986 foi
lançada a Poupança Verde e, em 1988, os Fundos Constitucionais de Desenvolvimento
Regional. Essas fontes, posteriormente, também se mostraram incapazes de manter os
mesmos níveis de recursos antes aplicados.
A partir do Plano Real em 1994, houve transformações significativas na política de
financiamento da agricultura. O controle da inflação e o fim dos mecanismos de correção
monetária, que oneravam muitas vezes de forma imprevisível as dívidas, fizeram com que os
movimentos sociais do campo passassem a lutar para dispor de mais recursos para o crédito
rural. Depois de vários anos de ausência, o crédito voltou a se fazer presente nas pautas de
reivindicações das organizações dos agricultores familiares44. Todavia, as políticas fiscais que
afetavam o meio rural ainda apresentavam sérias distorções em prejuízo dos pequenos
agricultores, como retrata os estudos do Banco Mundial citado por Vilela (1997):
Distorções importantes em favor do capital foram dadas pelas leis do
imposto de renda e através de maciços créditos subsidiados para
compensar a tributação indireta. As distorções fiscais e os subsídios
aumentaram os investimentos em grandes fazendas e auxiliaram na
substituição da mão-de-obra pelo capital. Os agricultores de pequena
escala, mão-de-obra intensiva, foram colocados em desvantagem, já
que as distorções são capitalizadas no preço da terra. (....) Os
pequenos fazendeiros são muito pobres para se beneficiarem das
isenções do imposto de renda e não têm acesso ao crédito subsidiado,
eles não podem pagar pela compra de terra com os lucros da
agricultura. (...) Tais políticas (...) reduziram o emprego na
agricultura e a atividade autônoma, acelerando a migração da área
rural para a urbana”(Vilela, 1997).
Apesar desses problemas, com a estabilidade monetária o setor agrícola voltou a
dispor gradualmente de recursos originários do setor financeiro privado. Todavia, estas linhas
de crédito eram, geralmente, direcionadas aos agricultores mais capitalizados45. Com a
entrada das novas fontes e a manutenção de algumas já existentes, os recursos destinados ao
meio rural ficaram genericamente assim divididos: Exigibilidade Bancária (que voltou a
crescer com a estabilidade monetária), Poupança Verde, Fundos Constitucionais, Fundo de
44
Não se pode esquecer que a mudança de postura se deu também em função das discussões que passaram a
ocorrer, entre os agricultores familiares (e suas entidades), sobre a necessidade de se propor um novo modelo de
desenvolvimento rural, no qual o crédito assumiria papel central na viabilização da proposta.
45
Como afirmam Gasques & Villa Verde (1996) as novas fontes de recursos [do Sncr], especialmente os títulos,
estão voltadas basicamente para agricultura comercial, uma vez que envolve recursos captados no mercado a
custos elevados. Além disso, essas operações exigem grandes quantidades de produtos [maior escala], excluindo,
desta feita, as pequenas unidades de produção.
57
Amparo ao Trabalhador (FAT), Commodities e Recursos Externos46.
Por outro lado, um novo quadro começa entrar em cena após o Plano Real. Percebe-se
que os grandes proprietários não vêm absorvendo os recursos do Sncr na mesma intensidade
que em períodos anteriores. É provável que a oferta de novos produtos financeiros
disponibilizados no mercado pelos bancos comerciais e outros agentes financeiros, embora
não enquadrados no Sncr, acabem sendo atraentes aos produtores mais capitalizados47.
Esta mudança de perfil dos emprestadores do crédito rural oficial pode estar calcada,
portanto, mais nas radicais transformações observadas no sistema financeiro brasileiro, que
age em busca de novas oportunidades de negócios, do que no resultado de medidas concretas
que possam sinalizar um novo ambiente de políticas favoráveis ao pequeno agricultor48. Notese que as análises internacionais indicam que no Brasil não há um ambiente socioeconômico
favorável à reprodução da agricultura familiar. Segundo o estudo de Vilela (1997), o Banco
Mundial49 aponta alguns elementos que comprovam esta tese:
O programa Finame [linha de crédito estatal voltada a compra de
máquinas e equipamentos ](...) estimula a agricultura mecanizada de
grande escala; [As]linhas de crédito subsidiado para capital de giro
sob o Sncr vão exclusivamente para os grandes fazendeiros porque
têm menor risco; as isenções do imposto de renda para a agricultura
estimulou a aquisição de terra como um paraíso fiscal (...); inflação
rápida estimulou a compra de terra como uma forma segura de
estocar riqueza (...);a contribuição para a previdência social na
agricultura e outros impostos trabalhistas são tão pesados que
estimulam a substituição da mão-de-obra pelo capital; a legislação
para proteger o trabalhador rural que vive em grandes propriedades
assegura-lhes direitos à terra dando aos proprietários fortes
incentivos a não usarem mão-de-obra residente (Banco Mundial,
1993 apud. em Vilela, 1997).
Por outro lado, é preciso ressaltar que nos primeiros anos da década de 1990
cresceram as pressões da sociedade civil, exigindo que o Governo Federal modificasse suas
46
Para compreender melhor o funcionamento e as características de cada uma dessas modalidades de
financiamento, ver os estudos de Gasques & Villa Verde (1996), Cardoso (1997) e Buainain (1997).
47
É importante perceber como as próprias carteiras de crédito em geral estão perdendo expressão junto aos
bancos. Muitas destas instituições, em função da globalização e do crescimento da chamada “economia virtual”,
estão cada vez mais interessadas na comercialização de produtos financeiros sofisticados do que em realizar
operações de crédito nos moldes tradicionais. Para compreender melhor algumas destas mudanças, ver também
Búrigo (1996).
48
Um exemplo desses novos produtos financeiros é o crédito privado dirigido à aquisição de máquinas e
equipamentos. O empréstimo é realizado, a exemplo das montadoras de automóveis, por instituições bancárias
controladas pelas próprias indústrias.
49
O principal relatório deste estudo é o de N.11738-BR de 27 de maio de 1993, “Brasil. O gerenciamento da
agricultura, do desenvolvimento rural e dos recursos naturais”(Vilela, 1997).
58
políticas de apoio ao meio rural. O movimento sindical do campo, por exemplo, passou a
cobrar do governo que os recursos oficiais de crédito rural fossem direcionados
exclusivamente aos setores mais empobrecidos do campo. Reforçava-se neste momento a
convicção de que os recursos com taxas subvencionadas devem ser orientados para a
agricultura familiar (Cardoso, 1997). Até mesmo as agências internacionais, como o Banco
Mundial, começavam a apontar a urgência de algumas iniciativas oficiais de apoio aos
pequenos agricultores, face à importância de se cobrir as graves crises que o meio rural vinha
atravessando.
Embora seja difícil precisar até que ponto o governo agiu pela pressão da sociedade
civil ou pelas posições de agências multilaterais, o fato é que o governo passou a formular
programas de crédito subsidiado aos agricultores familiares. É neste contexto que surgiu, em
1995, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), tema do
próximo tópico.
3.1.1 O Pronaf
Ainda em 1993, pressionado por manifestações sociais o governo federal lançou o
Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (Provap). Este programa, que se
limitava a oferecer uma linha de crédito destinado aos pequenos agricultores (com juros de
4% a.a., sem correção monetária), teve pouca repercussão e baixos impactos sociais,
principalmente pelas rigorosas exigências impostas pelos agentes financeiros (Silva, 1999).
Além do mais, o Provap nunca foi visto pelo governo como um programa estratégico e que
estivesse inter-relacionado à outras ações voltadas ao desenvolvimento rural.
Com ambições maiores do que o Provap, em 1995, nasceu o Pronaf. Este tencionava
construir um conjunto de medidas integradas, que proporcionasse melhores condições para o
desenvolvimento dos pequenos municípios do país, sobretudo daqueles que dependem
intensamente da agricultura para a geração de renda e de oportunidades de emprego50.
Segundo os seus proponentes, o Pronaf partiu da constatação de que a grande maioria dos
agricultores familiares tem sido historicamente excluída do processo de desenvolvimento
nacional, e de que os pequenos municípios não têm figurado nas estratégias de
desenvolvimento das últimas décadas (Brasil, 1998). Como o governo indicava que desejava
inovar na política agrícola nacional, o Pronaf se voltaria então, aos agricultores considerados
50
ver Brasil (1998).
59
de “transição” e os “periféricos”51, que detinham condições mínimas de viabilizar uma
atividade econômica. Além do mais, o Pronaf não queria ser confundindo com políticas
sociais compensatórias (Brasil, 1998), pois desejava representar o reconhecimento
governamental da capacidade da agricultura familiar em absorver mão de obra,
transformando-se em opção privilegiada para combater parte dos problemas sociais urbanos
provocados pelo desemprego rural (Silva, 1999).
O Pronaf divide-se em quatro linhas de ação52, todas voltadas a valorizar o meio rural
e os espaços menos densamente povoados do País, mas que no seu conjunto podem
representar até um terço da população brasileira (Brasil, 1996). Para financiar suas ações estão
envolvidos, principalmente, os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), do
Tesouro Nacional, das exigibilidades bancárias53 e dos Fundos Constitucionais.
Como se viu, o Pronaf veio acompanhado de grande expectativa por vários segmentos
e entidades de representação dos agricultores familiares. Para setores do sindicalismo,
inclusive, o Pronaf representava mais uma conquista dos trabalhadores rurais do que uma
resposta do governo aos “gritos do campo”. Outras análises indicam que ele podia ser uma
resposta às críticas formuladas por órgãos internacionais, sobre o modelo excludente de
desenvolvimento adotado no Brasil. Para outro ainda, ele estava em consonância com os
interesses do capitalismo mais avançado, para quem a agricultura familiar já mostrou em
diversos países ser o modelo mais adaptado para a sua expansão54.
Sejam quais forem as condições que engendraram a criação do Pronaf e os fatores que
levaram a sua transformação em uma dos programas estratégicos do Governo Federal, ele
carrega o mérito de inserir nas análises e nos procedimentos oficiais direcionados ao meio
rural um recorte inédito. A novidade do Pronaf manifesta-se no fato de que os programas
governamentais sempre classificaram a agricultura brasileira com critérios “quantitativos”.
Seguindo essas normas, a “pequena agricultura” que é explorada, em sua maioria, pelas
unidades familiares de produção deteria basicamente as mesmas características e necessidades
- somente que em escala menor - da “grande agricultura”. Deste modo, o Pronaf deseja
romper com o modelo de tratamento dado à “pequena” e à “grande” agricultura, criando
51
Para maior compreensão desta tipologia ver FAO/Incra (1994).
As quatro linhas de ação são as seguintes: financiamento da produção da agricultura familiar; financiamento
da infra-estrutura aos municípios pilotos; geração de políticas públicas favoráveis a agricultura familiar e apoio a
assistência técnica e a pesquisa direcionada ao público alvo.
53
Percentual dos depósitos dos clientes que os bancos são obrigados a aplicar, por exigência do Banco Central,
em determinado setor da economia (por exemplo, na agricultura).
54
Para compreender melhor as razões que originaram o Pronaf ver Vilela (1998), Brasil (1996), Brasil (1998),
52
60
novas regras de enquadramento que incorporam critérios “qualitativos”. Os problemas do
enquadramento anteriores expressavam-se, principalmente, nas políticas de financiamento das
safras, nas quais a pequena agricultura, embora majoritária, sempre foi discriminada.
Portanto, ao estabelecer uma nova tipologia social da agricultura brasileira, “dividindo” o
campo em agricultura familiar e em agricultura patronal, o Pronaf tenta qualificar as
intervenções oficiais, inovando em termos de política pública, pois agora os pequenos
agricultores não precisariam disputar as mesmas fontes de recursos diretamente com os
grandes proprietários.
É importante mencionar também que os recursos de crédito rural destinado a projetos
de investimento foram outra novidade positiva trazida pelo Pronaf, uma vez que este tipo de
empréstimo estava praticamente ausente das políticas governamentais desde 1983
(especialmente na região Sul do país).
Não se pode esquecer, no entanto, que a criação de mais instrumentos de política
pública direcionados aos agricultores familiares, embora alvissareira sob o ponto de vista
social, esbarra, muitas vezes, em entraves burocráticos e na atuação de setores da sociedade
que pressionam o governo no sentido contrário, visando à manutenção de privilégios. Em seus
estudos, Delgado (1994) retrata muito bem o problema da defasagem entre o discurso do
governo e as suas ações práticas, que se traduzem, por exemplo, na definição das dotações
orçamentárias. Muitas vezes existe um vácuo institucional de parte do Estado (brasileiro)
para decidir e discriminar recursos às suas prioridades (Delgado, 1994). Em várias ocasiões,
funcionários do próprio governo reforçam ser este um dos maiores obstáculos de programas
sociais considerados “sérios”.
Muitas vezes, as intenções e propostas de alguns programas oficiais são contraditórias
com outras iniciativas governamentais55. Além do mais, as propostas originais acabam sendo
alteradas nas disputas exercidas pelos atores sociais em sua luta cotidiana por obter verbas
públicas. Embora esta pressão envolva os diferentes segmentos da sociedade, ela é efetuada
de maneira mais contundente pelos setores da elite, que utilizam instrumentos cada vez mais
sofisticados de organização (via suas entidades de representação corporativas e extracorporativas) visando obter vantagens fiscais e mais acesso direto ao dinheiro público.
Convém lembrar, todavia, que pode haver conflitos de interesses entre os diferentes
entre outros.
55
A “queda” de grande parte da equipe de governo que formulou o Pronaf e outras iniciativas de apoio à
agricultura familiar dentro do Ministério da Agricultura e do Abastecimento, ocorrida no inicio do mês de maio
61
setores da iniciativa privada e entre as alas do próprio governo, fatos que, as vezes, acirram
ainda mais a disputa.
Deste modo, sob o ponto de vista do desenvolvimento, a criação de programas, como
o Pronaf, só faz sentido se estiver integrada com outras ações correlacionadas (Gasques e
Villa Verde, 1997). Assim, programas de reforma agrária e de proteção social (como o
Programa de Geração e Renda, o Comunidade Solidária56, a Previdência Social Rural57, etc.)
necessitam ser reforçados, como também novos precisam ser criados (como, por exemplo, os
que garantam meios para a instalação de agricultores jovens).
Embora não seja objetivo do presente trabalho avaliar os resultados alcançados pelo
Pronaf, os primeiros números de sua linha de ação “financiamento da produção” espelham, ao
menos em parte, as dificuldades acima apontadas. Embora se reconheça que o Programa vem
conseguindo canalizar mais recursos financeiros aos agricultores familiares, a maioria das
verbas ainda está sendo direcionada para os estados do Sul. Esta região já dispõe de maior
tradição no uso do crédito rural, de agentes financeiros dispostos a operacionalizar o
Programa e de empresas integradoras que avalizam os financiamentos, oferecendo maiores
garantias aos bancos. Estes elementos reforçam a idéia da necessidade de um ambiente
institucional favorável para se implantar programas sociais58.
Os dados demonstram que a linha Pronaf - custeio está financiando projetos que,
tradicionalmente, já obtém apoio dos agentes financeiros. Embora o Pronaf tenha custeado
dezenas de atividades diferentes, na região Sul do Brasil chama atenção, por exemplo, a
preferência pela cultura do fumo, que foi responsável por cerca de 32,7 %, 30% e 26,6% dos
recursos aplicados pelo Programa em 1996, 1997 e 1998, respectivamente. Em segundo e
terceiro lugar estão a soja e o milho, que junto com o fumo abocanharam mais de 75% dos
recursos disponibilizados (Silva, 1999). Isto se explica, em parte, pela agilidade das empresas
integradoras em acertar acordos globais com os agentes financeiros responsáveis pelo
Programa. Além disso, devido aos tipos de contrato firmados entre os agentes financeiros,
agroindústrias e os agricultores familiares, os recursos de crédito foram utilizados, em certos
casos, pelas empresas como alternativa de ampliação de seu capital de giro.
de 1999, é um indicador destas contradições da máquina governamental. (Ver Correio Brasiliense, 1999).
56
Segundo Silva (1999), existe elevada similitude entre o universo dos municípios do Pronaf - Infra-estrutura e
da Comunidade Solidária, cabendo um maior esforço governamental para integrar os dois programas.
57
A reforma da Previdência afetou também a aposentadoria rural, criando novos obstáculos na concessão dos
benefícios aos trabalhadores do campo (Soares & Sauer, 1998).
58
Como assinala Cardoso (1997) nos últimos anos, as regiões Sul e Sudeste usaram cerca de 65% dos recursos
destinados ao crédito rural, em geral.
62
Por outro lado, este “privilégio” ao Sul do país, vem se modificando ano a ano. Em
1996 a região Sul absorveu cerca de 79% do total de recursos disponibilizados, em 1997 este
valor baixou para 69% aproximadamente, e em 1998, para mais ou menos 43%. A queda da
participação da Região Sul deveu-se ao crescimento do Nordeste como região tomadora de
crédito de investimento, que passou de 6% à 37% dos recursos em três anos. Este aumento
deu-se especialmente na linha Pronaf - investimento, em que o Nordeste aplicou cerca de 77%
dos recursos, sendo a maior parte resultado pela pressão dos agricultores familiares da região
e pela iniciativa do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), via seu Programa de Agentes
Municipais de Desenvolvimento (Silva, 1999).
Cabe frisar que as linhas de crédito do Pronaf ainda carecem de instrumentos técnicos
e de medidas de suporte ao Programa. Faltam, por exemplo, mecanismos (inovadores) que
permitam resolver o problema da falta de garantias patrimoniais exigidas pelas instituições
financeiras (Silva, 1999). Os próprios responsáveis governamentais pelo Pronaf assinalam
estes estrangulamentos:
a intermediação bancária na concessão do crédito é um limite
objetivo a que sua base social se amplie, mas o Governo não pretende
solucionar o problema criando uma agência financeira própria, que
elimine o risco envolvido na concessão dos financiamentos, o que
daria lugar a uma prática paternalista, que ninguém deseja, e sim
estimulando a formação local e regional de organizações que podem
aumentar a confiança entre os agricultores e o sistema bancário
(Brasil, 1998).
Se não solucionar estes entraves, o Pronaf corre o risco de se tornar mais um programa
pontual, que não consegue se diferenciar de outras políticas sociais compensatórias que
visam, simplesmente, reduzir as pressões oriundas de segmentos mais organizados do campo.
Por não ser capaz de transformar o ambiente institucional em sua volta, estas políticas tornamse ineficazes sob o ponto de vista do desenvolvimento rural. Isto é, não conseguem alterar o
conjunto de políticas oficiais, que deste modo continuam alinhadas ao setor patronal
agroexportador e a um modelo de produção que leva a exclusão de milhares de agricultores
familiares do campo59 (Soares & Sauer, 1998). É preciso assim, evitar a repetição de erros do
59
Esta mesma tese, de que é preciso dar maior coerência as ações públicas pode ser aplicada em relação aos
programas direcionados ao meio rural pelo Banco Interamericano (BID) e pelo Banco Mundial (Bird). Alguns
autores mostram que estas agências defendem reformas das políticas voltadas ao meio rural, reorientando-as aos
produtores em situação “precária”. Neste sentido, o Banco Mundial afirma que o governo deveria se preocupar
apenas com a miséria rural, deixando ao “mercado” a solução dos problemas econômicos da agricultura (Vilela,
1997). Ou seja, de um lado estes órgãos apoiam programas sociais e projetos com medidas de caráter
compensatório, mas, de outro, eles argumentam que é preciso aumentar a “competitividade” da agricultura
brasileira através de políticas que têm se mostrado, historicamente, geradoras de mais circuitos de miséria e de
63
passado em que o crédito foi concentrador em regiões, categorias de agricultores apoiados e
tipos de culturas financiadas.
A vontade de reverter este processo passa, entre outras medidas, por uma intervenção
ativa das políticas públicas no setor, ampliando a inserção de fundos de aval e das
cooperativas de crédito rural (Silva, 1999). Isto pode indicar também um caminho promissor
para um modelo de cooperativismo de crédito que esteja interessado em impulsionar a
agricultura familiar e o desenvolvimento local. Cabe refletir de que modo poder-se-á
fortalecer o processo dentro do jogo social e econômico em que as cooperativas estão
inseridas. Do mesmo modo, é importante verificar em que medida os diferentes sistemas de
cooperativas de crédito estão dispostos a assumir este tipo de prioridade.
Para isso, além da compreensão histórica das políticas de crédito rural no país, tornase fundamental entender melhor quais são as características do sistema financeiro na
atualidade. Como um dos segmentos mais dinâmicos e expressivos da economia mundial, o
setor financeiro acaba exercendo influência direta e indireta na atuação e no funcionamento
das cooperativas de crédito rural, principalmente com a intensificação do seu processo de
globalização. Este e outros temas serão discutidos no próximo tópico.
exclusão no campo. Ocorre que, como indica Soares & Sauer (1998), as iniciativas apoiadas pelo BID e pelo
Bird ao mesmo tempo que levam a modernização do setor produtivo, reforçam práticas destruidoras do meio
ambiente e mantêm uma estrutura autoritária e sem a participação dos beneficiários.
64
3.2
A globalização e o Sistema Financeiro Nacional (SFN)
A abertura da economia brasileira ao capital estrangeiro também chegou ao setor
financeiro nacional. Este fenômeno, embora tenha se dado tardiamente em relação a outros
setores da economia nacional, ganhou velocidade após a estabilidade monetária trazida pelo
Plano Real. Se na década de 1980 mais de 90% dos ativos bancários do Brasil estavam nas
mãos de instituições nacionais, no ano de 1999 este número cai para menos de 75%. Além
disso, dezenas de instituições bancárias nacionais tornaram-se insolventes, gerando enormes
custos financeiros e sociais no seu controle (Banco Central, 1999).
Para se compreender as mudanças do setor financeiro nacional é preciso relacioná-las
com as transformações mundiais que afetam o setor. Em primeiro lugar percebe-se que o
sistema financeiro é um dos segmentos mais globalizados da economia mundial. Esta “marca”
do capitalismo contemporâneo tem levado muitos cientistas sociais a direcionar seus estudos
para o setor. Estes estudos objetivam ampliar a compreensão sobre o impacto do sistema
financeiro na sociedade mundial. Pesquisas procuram analisar a importância econômica e
social que o setor vem assumindo nas últimas décadas, como também avaliar a magnitude e as
reais conseqüências que acarretam a ampliação da dependência dos demais segmentos da
sociedade ao mercado financeiro. Em várias regiões fala-se nos riscos de haver uma nova
crise econômica de escala mundial, causada pela instabilidade que este processo vem gerando.
As sucessivas reviravoltas nas Bolsas de Valores, que abalaram as finanças de muitos países
durante os últimos meses - fato especialmente grave para vários países asiáticos, para Rússia e
para o próprio Brasil - espelham bem o grau desta dependência e os riscos sistêmicos em que
a maior parte das sociedades capitalistas está envolvida.
É preciso ter em conta que alguns fatores estão acelerando o desenvolvimento do setor
financeiro em diversas regiões do mundo. A expansão da informática, o avanço tecnológico
das comunicações e o processo geral de desregulamentação do setor bancário, entre outros,
têm permitido a geração de produtos financeiros sofisticados. Muitos desses novos serviços
financeiros, que têm criado oportunidades de negócios lucrativos aos bancos, se dá em
atividades bem diferentes daquelas que, por séculos, marcaram o setor. Este processo de
expansão exponencial das transações dentro do mercado financeiro faz o mundo assistir o
surgimento e o desenvolvimento da chamada “economia virtual”. Impulsionada pelo capital
“volátil”, dentro deste circuito eletrônico giram cifras superiores a vinte, ou até mesmo, a
cinqüenta vezes ao que é transacionado pela economia real (Kurtzman, 1994). De acordo com
65
Banco Central (1997), a transformação dos mercados financeiros levou à criação de uma
espécie de “moeda global” sem destino e sem vínculos com as atividades econômicas
concretas. Cerca de US$ 11 trilhões circulam, incessantemente, de um lado para o outro do
planeta, em busca de bons lucros. Além do mais, muitas destas organizações estão sob a tutela
de administradores executivos, geralmente integrantes das “redes transcorporativas”, que não
possuem mais quaisquer laços locais, tendo preferência pelos negócios de grande porte,
visando obter uma rentabilidade elevada60.
Para acompanhar e intervir neste novo esquema financeiro muitas empresas que atuam
em outros ramos de atividades criam instituições financeiras próprias (bancos, seguradoras,
etc.), ou se associam às existentes, formando novos agentes econômicos. Estas alianças
levam, muitas vezes, a um redirecionamento radical nas áreas tradicionais de atuação das
próprias empresas. Muitos destes grupos econômicos surgidos na globalização financeira61
acabam ocupando novos espaços e transformando a economia mundial (Gonçalves, 1996).
Além do mais, a engenharia financeira cria novos produtos e sofisticados mecanismos de
administrar os recursos monetários. Esta “revolução tecnológica” desafia, permanentemente,
as instituições financeiras que precisam reformular-se continuamente, sob pena de perderem
viabilidade econômica dentro do mercado.
Ao estudar o surgimento do novo capitalismo financeiro, Alcorta (1992) afirma que
este processo tem impulsionado, seja a fusão entre empresas e bancos, seja a criação de novos
grupos financeiros. O autor argüi que muitos destes grupos, por contar com a participação de
instituições financeiras, se transformam em agentes econômicos “superiores” dentro do
mercado. Isto ocorre por que os novos agentes: a) conseguem reunir em torno de si mais
capital financeiro; b) necessitam de menos capital para suas transações, pois podem explorar
as sinergias e o potencial dos recursos específicos envolvidos no conjunto das empresas; c)
acabam recolhendo menos impostos, por diversos mecanismos administrativos e contábeis,
60
Com a expansão dos grupos financeiros e com o processo de globalização, a função dos altos executivos no
controle da maior parte das empresas é profundamente modificada, como ilustra Lasch (1995) : O movimento de
dinheiro e gente cruzando as fronteiras nacionais transformou “toda noção de território”. As classes
privilegiadas de Los Angeles sentem mais afinidades com seus parceiros no Japão, em Singapura e na Coréia
do que com a maioria de seus compatriotas.
61
É bom frisar que este processo, que se manifesta nas políticas de fusões e de associações entre instituições
financeiras, atinge também os bancos cooperativos de diferentes países. No caso do Crédit Agricole da França
estes processos estão em pleno andamento, tanto no mercado interno quanto no exterior. Depois da compra
Banco Indusuez, o Crédit Agricole assumiu participações em dois bancos Italianos. Em outros países da América
Latina, o Crédit Agricole também está presente: Na Argentina, ele já controla 65% do banco Bisel - que atua na
região norte do país, no Chile ele possui 18% do capital do Banco de Desarrollo, no Uruguai detém 30% do
Banco Acac (com 30 agências) e, finalmente, no Brasil adquiriu, recentemente, 38% do Banco Boavista (Gazeta
Mercantil, 19996).
66
que muitas vezes escapam do poder de regulamentação e fiscalização do Estado (Alcorta,
1992).
Pesquisas nesta mesma direção (Minella, 1988 e Minella, 1993) mostram o
comportamento ativo das associações de banqueiros na condução das políticas do setor
financeiro brasileiro. Além do mais, as articulações do setor financeiro com as demais
empresas no país levam, muitas vezes, à criação de pequenas instituições bancárias, mais
adaptadas às brechas da legislação permitindo a estas empresas “driblar” a fiscalização e
ampliar seus lucros.
É inegável que o processo de transformação por que passa o setor financeiro está
modificando o ofício dos bancos na sociedade. As conseqüências deste processo, além de
alterar especificamente o setor, acabam atingindo a população em geral. Pois, com as
mudanças em seu papel, os banqueiros:
...abandonaram uma parte de seu trabalho tradicional(...) não
desejam financiar mais os pequenos projetos [e] procuram fugir dos
pequenos clientes. Eles não querem mais assumir os riscos sobre a
criação de empresas. Eles ignoram, além do mais, a iniciativa
econômica que se manifesta na fronteira entre o “mundo dos
negócios” tradicional, o serviço social e o serviço público. Eles
estimam que os riscos de perda são muito importantes; eles constatam
(...) que os custos de transação são muito mais elevados que dentro de
outros domínios de atividade. Então eles preferem abandonar una
franja de seus clientes e seus negócios, e se concentrar sobre as novas
atividades muito mais rentáveis, como a gestão de ativos (Granger &
Inaise, 1998).
Estas estratégias dos banqueiros, muitas vezes se expressam no controle geral do
Sistema Financeiro Nacional (SFN), transformando-o num espaço de disputas entre os grupos
econômicos e outros conflitos de interesse. Não se pode esquecer que é neste ambiente que se
decidem os rumos do cooperativismo de crédito.
Atualmente o SFN é controlado pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), tendo
como órgãos de apoio no processo de regulação e fiscalização o Banco Central (BCB), a
Comissão de Valores Mobiliários (CVM), a Superintendência de Seguros Privados (Susep) e
a Secretária de Previdência Complementar. Conforme pode ser observado no Quadro 12 as
instituições financeiras estão agrupadas em seis blocos, divididos de acordo com suas
principais atividades. Percebe-se que as cooperativas integram o bloco das instituições
captadoras de depósitos a vista:
67
Quadro 12 - Composição do Sistema Financeiro Nacional (SFN)
Modalidades
Instituições Financeiras
Captadoras de Depósitos à
Vista
Demais Instituições
Financeiras
Tipos de Instituições
Bancos Múltiplos com Carteira Comercial
Bancos Comerciais
Caixas Econômicas
Cooperativas de Crédito
Bancos Múltiplos sem Carteira Comercial
Bancos de Investimentos
Bancos de Desenvolvimento
Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento
Outros Intermediários ou
Auxiliares Financeiros
Entidades Ligadas aos
Sistemas de Previdência e
Seguros
Entidades Administradoras
de Recursos de Terceiros
Sistemas de Liquidação e
Custódia
Sociedades de Crédito Imobiliário
Companhias Hipotecárias
Associações de Poupança e Empréstimo
Bolsas de Mercadorias e de Futuros
Bolsas de Valores
Sociedades Corretoras de Títulos e Valores
Mobiliários
Sociedades Distribuidoras de Títulos e Valores
Mobiliários
Sociedades de Arrendamento Mercantil
Sociedades Corretoras de Câmbio
Agentes Autônomos de Investimento
Entidades Fechadas de Previdência Privada
Entidades Abertas de Previdência Privada
Sociedades Seguradoras
Sociedades de Capitalização
Sociedades Administradoras de Seguro-Saúde
Fundos Mútuos
Clubes de Investimentos
Carteiras de Investidores Estrangeiros
Administradoras de Consórcios
Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic)
Central de Custódia e de Liquidação Financeira de
Títulos (Cetip)
Caixas de Liquidação e Custódia
Órgãos de
Regulação e
Fiscalização
BCB *
BCB
BCB
BCB
BCB
BCB e CVM**
BCB
BCB
BCB
BCB
BCB
BCB e CVM
CVM
BCB e CVM
BCB e CVM
BCB
BCB
BCB e CVM
SPC
SUSEP
SUSEP
SUSEP
SUSEP
BCB e CVM
CVM
BCB e CVM
BCB
BCB
BCB
CVM
Fonte: Banco Central (1999)
Note-se que o Governo Federal, apesar de se mostrar no centro das decisões do SFN,
acaba sofrendo a pressão constante dos grupos privados mais articulados. Um exemplo desse
processo de embate se dá em torno da regulamentação do Artigo 192 da Constituição
Federal62, o qual prevê que o Congresso Nacional aprovará uma nova legislação,
estabelecendo parâmetros de funcionamento das instituições que integram o SFN (inclusive
das cooperativas de crédito).
O processo de regulamentação deste dispositivo está há vários anos nas mãos de uma
Comissão de Deputados Federais, especialmente criada para examinar os diferentes projetos
62
Promulgada em 05.10.88, portanto há 10 anos.
68
que versam sobre o assunto. Entretanto, nota-se que esta lentidão para aprovar a
regulamentação não ocorre por acaso. Fala-se tanto no desinteresse do governo em criar
mecanismos mais transparentes para o controle do sistema, quanto no lobby de algumas
instituições financeiras, que preferem que o processo de regulamentação não se conclua tão
cedo63.
Um dos textos mais debatidos na referida Comissão é um Substitutivo ao Projeto n. 47
de 1991, apresentado pelo Deputado Relator Saulo Queiroz (Câmara dos Deputados, 1997). O
art. 78 deste Substitutivo trata especificamente do funcionamento das cooperativas de crédito.
Ele mantém pontos polêmicos, como o que autoriza as cooperativas efetuar operações de
crédito apenas com seus associados, e não à toda a população como é o desejo dos bancos
cooperativos (art. 78, inciso III). O projeto também não faz distinção entre cooperativas de
crédito “rural” e “mútuo”, o que poderia representar uma abertura para o Conselho Monetário
Nacional autorizar a associação tanto de residentes do meio urbano quanto do meio rural na
mesma cooperativa. Além disso, o referido Substituto não trata dos bancos cooperativos,
ponto que certamente deverá ser incluído no texto final64.
Como se viu, a globalização financeira e outros fatores vem acarretando uma série de
transformações nas funções tradicionais dos bancos. Ao lado desse processo ganham destaque
os programas de microfinanciamentos. Em muitos locais estes programas estão estruturandose como uma resposta aos problemas verificados nos sistemas financeiros convencionais. As
possíveis relações entre os programas de microfinanciamentos e o cooperativismo de crédito
serão discutidas em seguida.
63
Ver mais a respeito desta estratégia, que envolve a chamada “teoria da não-decisão”, em Neiva (1995).
Além dos projetos que visam regulamentar o art. 192 da Lei Magna, existem outras iniciativas de deputados
no sentido de criar leis, especificamente voltadas às cooperativas de crédito. Basicamente, estes projetos visam
criar fundos de apoio às cooperativas e permitir maior liberdade ao setor. O Deputado Coralino Sales (PDT BA) - um dos parlamentares que mais discute o tema do cooperativismo de crédito no Congresso Nacional - já
apresentou diversos Projetos de Lei sobre a questão. Um deles propõe a criação de um Sistema Nacional de
Crédito Cooperativo (Projeto de Lei n. 153/97). Em outro projeto ele procura oferecer maior liberdade de
atuação às cooperativas de crédito, incluindo a possibilidade delas administrarem fundos públicos (Projeto de Lei
n. 159/97). Noutro, o Deputado sugere a criação de um Fundo Nacional Garantidor de Depósito direcionado às
cooperativas de crédito, visto que as mesmas não participam do fundo já existente junto aos bancos comerciais
(Projeto de Lei 154/97). Nenhum dos projetos citados foi ainda aprovado.
64
69
3.3
Os microfinanciamentos e o cooperativismo de crédito
Assim como no passado se descrevia o camponês europeu
como o homem sem nenhum poder, hoje se pode definir o
pobre como aquele que não tem acesso algum aos bancos
(Rubens Ricúpero)
Os sistemas de microfinanciamentos são um dos instrumentos associados às políticas
de desenvolvimento que mais crescem em todo mundo65. Em sua nova versão, eles surgiram
em reação às disfunções e às debilidades das instituições financeiras centralizadas e
fortemente subvencionadas (Lapenu & Wampfler, 1997), que vêm se mostrando incapazes de
gerenciar programas sociais de combate a miséria, tanto de populações das zonas rurais como
de moradores de centros urbanos.
Vale frisar que as cooperativas de crédito dos países desenvolvidos foram as primeiras
a atuar com a gestão de pequenos financiamentos. Todavia, com o passar dos anos eles
tornaram-se raros até mesmo junto a estas entidades. Mesmo nas cooperativas de crédito dos
países pobres são poucas as experiências bem sucedidas neste ramo66.
Os programas de pequenos créditos assumem novas roupagens e ganham novos atores
na atualidade. Em certas localidades, se anteriormente os pobres eram contemplados apenas
por programas de caráter beneficente, agora eles podem “participar” do mercado financeiro,
via as agências de microcrédito.
As experiências com microfinanciamento ganharam maior destaque a partir da
experiência do Grameen Bank de Bangladesh e da conferência The Microcredit Summit,
ocorrida em Washington em fevereiro de 1997. Esta reunião, promovida pela ONU, pelo
Banco Mundial e por outras instituições multilaterais, da qual participaram mais de dois mil
representantes de todos continentes, discutiu o papel do microcrédito como peça central na
65
Segundo Gentil & Nieuwkerk (1998) os microfinanciamentos se definem por dois critérios: o atendimento de
uma população relativamente pobre, normalmente excluída do sistema bancário clássico e a realização de
operações de poupança e de crédito com quantias pequenas (em torno de U$ 1.000,00). Cabe destacar que os
programas de microcrédito no Brasil geralmente trabalham com tetos um pouco superiores (em torno de R$
5.000,00).
66
Lapenu & Wampfler (1997) descrevem uma variante dos sistemas mutualistas desenvolvidos em Mali e
Burkina-Faso (África). São as caixas villageoises de poupança e de crédito autogeridas. Elas funcionaram na
escala rural, autogeridas pelos agricultores (villageons). Baseiam-se em parte com apoio de voluntários e de
assalariados locais, o que limita seus custos de funcionamento. A autonomia das unidades de base é preservada
fazendo que os trabalhos de intermediação sejam limitados a escala de uma vila ou de uma pequena zona. Cabe
frisar ainda, segundo os autores, que as caixas têm recursos de financiamentos dos bancos nacionais devido à
debilidade da poupança local. As caixas e as associações de segundo grau são apoiadas via outras organizações
em serviços como controle, de aconselhamento, de formação, etc.
70
erradicação da pobreza mundial. Em seu preâmbulo, o documento preparatório da
Conferência destacava que o movimento de microfinanciamento pretendia levar, até 2005,
recursos de microcrédito para, aproximadamente, 100 milhões de famílias pobres em todo o
planeta, sendo destinado grande parte especialmente às mulheres (Microcredit Summit, 1996).
O modelo de caução solidária desenvolvido pelo Grameen Bank fez a entidade tornarse uma organização de grande porte e estar presente em 37 mil aldeias das 68 mil de
Bangladesh. Em suas 1.100 agências, os 12 mil funcionários emprestam, em média, US$
160,00 por contrato. Apesar de praticar taxas de 20% ao ano (taxa real), possui 2,2 milhões de
clientes (94% de mulheres), que tomam mais de U$ 2 bilhões emprestados. Os beneficiários
conseguem o suficiente para comprar animais, sementes e outros objetos de primeira
necessidade ou para pequenos negócios (Ricúpero, 19982).
O debate sobre a replicabilidade do Grameen Bank está em voga. Existem análises
indicando que o sucesso da experiência deveu-se a fatores específicos como a forte densidade
populacional, a oferta de mão de obra qualificada e pouco custosa sobre o mercado do
trabalho e o acesso a fundos nacionais ou internacionais de boa qualidade (Lapenu &
Wampfler, 1997). Todavia, com ou sem adaptações, o êxito da experiência de Bangladesh
despertou o interesse mundial sobre si e sobre outras experiências similares. Estas iniciativas
estão atualmente espalhadas pela própria Ásia, América do Sul, África e até mesmo pelos
países desenvolvidos da Europa - como a França (Lapenu & Wampfler, 1997), e Estados
Unidos, fazendo com que já existam mais de 7 mil microbancos em 60 países, gerando
milhões de postos de trabalho (Ricúpero, 19982).
Constata-se que as diferentes experiências de microfinanciamento estão formando
diferentes linhas de atuação e de pensamento sobre o tema. De um lado, há um grupo de
programas de microfinanças que se organizam em torno da idéia de que “pobre também pode
e deve ter acesso ao crédito” para sair da linha de exclusão social; discute-se neste campo se o
crédito é um simples instrumento a serviço de outras iniciativas de desenvolvimento ou se é
preciso pensar como organizar sistemas financeiros permanentes (Gentil & Nieuwkerk, 1998).
Por outro lado, percebe-se a criação de programas de microcrédito patrocinados por
segmentos que já atuam no setor de crédito bancário. Este interesse se deve ao sucesso
comprovado da metodologia da caução solidária, como forma de garantir os créditos. Estas
experiências mostraram que, contrariando o pensamento econômico tradicional, existem boas
possibilidades de trabalhar com crédito junto às camadas mais carentes da população. Isto
reforçou a tese que “emprestar para pobre pode ser um bom negócio”. Assim, algumas
71
instituições bancárias privadas e públicas vislumbraram uma nova oportunidade comercial no
uso do microcrédito. Sabe-se, inclusive, que alguns desses bancos estão apresentando
resultados muito positivos, sob o ponto de vista financeiro (Ricúpero, 19981)67.. O
crescimento dos programas de microfinanciamento já leva, inclusive, a criação de uma
“concorrência” por este “segmento de mercado”. Nestes casos, muitas vezes os créditos
concedidos adquirem finalidades essencialmente comerciais, pois as instituições apresentam
pequena preocupação com as conseqüências socioeconômicas dos seus financiamentos68.
Em alguns países, os sistemas bancários públicos voltados ao desenvolvimento
também têm investido nos microfinanciamentos, incorporando as lições trazidas por
instituições como o Grameen Bank e em cima de seus próprios erros69. Este sistemas sob
novas bases
demonstram que mesmo dentro de estruturas bancárias clássicas foi
possível estabelecer serviços financeiros aos micro-empresários em
países em desenvolvimento. Estas novas estruturas bancárias se
baseiam em geral por uma estrutura simples, onde as unidades de
base funcionam de maneira relativamente autônoma e responsável
como centro gerador de benefícios. Seus clientes são incitados a agir
em favor da instituição (interessados nos resultados, estímulos para o
pagamento dos créditos, poupança...) (Lapenu & Wampfler, 1997).
Oportuno frisar também que, durante os anos 1970 e 1980, uma modalidade de
microcrédito, chamada de fundo rotativo, obteve certo destaque em algumas regiões rurais do
Brasil. Esta modalidade previa que após a devolução dos primeiros contratos, os recursos
eram re-emprestados à outros tomadores, criando um processo contínuo. Normalmente, os
fundos rotativos eram administrados por ongs ligadas ao setor rural, que atuavam em parceria
com entidades representativas dos tomadores do crédito. Eles funcionavam com recursos
oriundos de agências financiadoras do exterior ou de ongs de âmbito nacional. Segundo
Oliveira (1997) estes fundos se caracterizam como:
...uma experiência muito interessante tanto pela possibilidade de
capitalização do pequeno produtor, quanto pela facilidade de acesso
67
A experiência do Kaunlaran Agricultural das Filipinas demonstra este sucesso. Especializado em microcrédito,
o banco apresentou um lucro líquido de US$ 294 mil sobre as aplicações de US$ 1,6 milhão, com empréstimos
médios de US$ 604,00 por cem dias, com juros de 10%. A taxa de reembolso também é muita elevada: 99,6%
(Ricúpero, 19981). Outra experiência bem sucedida de gestão bancária voltada ao microfinanciamento vem dos
bancos rurais privados da Indonésia. Aproveitando-se de brechas legais e mostrando forte poder de organização
mais de 900 bancos rurais privados foram criados entre 1988 e 1994 naquele país. Para sobreviver, estes bancos
adotaram uma política conservadora de distribuição de créditos e mobilizaram fortemente a poupança local.
68
É o caso das linhas de crédito da financeira Fininvest localizadas nas favelas do Rio de Janeiro.
69
Equívocos que levaram a liquidação de um grande número de instituições bancárias estatais e privadas voltadas
ao desenvolvimento rural, durante os anos 1970 e 1980.
72
deste a um crédito alternativo, quanto pela possibilidade de
capacitação que se estabelece através desse contato mais direto com
o processo de financiamento inclusive com o uso de mecanismos que
facilitam o entendimento do processo no seu conjunto e do
acompanhamento da correção desses recursos através da paridade
com um produto da região, o que se convencionou chamar de
correção pela equivalência produto. Dessa forma, o produtor tem
como planejar o pagamento da sua dívida.
Todavia, apesar de alguns exemplos positivos, a maioria dos programas de fundos
rotativa existentes naufragou no Brasil. Estes insucessos se deram por diferentes razões. Entre
elas estava a alta inflação, que complicava a manutenção do recursos e a falta de um
gerenciamento eficiente, já que os fundos eram, geralmente, administrados por entidades sem
vocação na área financeira. Em função de seus problemas em algumas regiões, os
organizadores dos fundos rotativos resolveram optar pela criação de cooperativas de crédito,
como uma forma de atuar mais “profissionalmente” no setor. Este foi o caso de algumas
credis “alternativas” de Santa Catarina e a Cresol do Paraná.
Nos últimos anos surgiram no Brasil novas experiências de microcrédito que se
tornaram conhecidas como “bancos do povo”. Dispondo, geralmente, do apoio de
Administrações municipais, estas organizações estão se desenvolvendo, principalmente, em
grandes centros urbanos. Através de um sistema de atendimento do tipo “balcão”, a população
dispõe, de maneira desburocratizada e relativamente rápida, de pequenos empréstimos para
apoiar seus negócios. Os emprestadores pagam juros de mercado. São taxas altas, mas que
estão abaixo daquelas cobradas por agiotas, que eram, na maioria das vezes, a sua única fonte
para pequenos empréstimos. Já existem experiências de microcrédito sendo introduzidas pelas
prefeituras dos municípios de Juiz de Fora (MG), Londrina (PR), Blumenau (SC) e Porto
Alegre (RS), entre outras. O governo do estado de São Paulo pretende abrir até o final de
1999 cerca de 40 agências, em parcerias com prefeituras do interior que devem participar com
10% dos recursos. Na prática as agências paulistas funcionam como uma ong e cobram
atualmente juros de 1% ao mês, destinando linhas de crédito de até R$ 5 mil para pessoas
físicas e jurídicas, e de até R$ 25 mil para cooperativas (Gazeta Mercantil, 19994). O Portosol,
criado em Porto Alegre em 1996, já emprestou até o início de 1998 cerca de R$ 7,24 milhões
para 4.559 clientes. Depois de alguns ajustes, a carteira ativa foi reduzida para pouco mais de
1.500 beneficiários, que já tomaram R$1,7 milhão, com 4,5% de inadimplência (Gazeta
Mercantil, 19994).
Em 1997, o Governo Federal criou através de iniciativa do Programa Comunidade
73
Solidária e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Bndes), um fundo
de microcrédito. O Programa de Crédito Produtivo divide-se em duas vertentes: o Bndes
Trabalhador, que pretende apoiar estados e municípios que desejem criar um fundo especial
de desenvolvimento, e o Bndes Solidário, que visa apoiar ongs que estejam dedicadas ao
crédito popular produtivo. Deve-se salientar que devido às exigências burocráticas e às altas
taxas de juros praticadas, estas iniciativas ainda não ganharam expressão junto as ongs
populares. Elas estão sendo mais acionadas no momento por estruturas maiores, como os
bancos do povo, criados pelos órgãos públicos.
Note-se que a maioria dos novos programas brasileira de microcrédito está
concentrando-se nos meios urbanos. Uma das raras experiências de atuação no meio rural é a
do Centro Ecumênico de Apoio ao Desenvolvimento (Ceade), ligado ao Conselho Mundial
das Igrejas e localizado na cidade de Salvador (BA), mas com atuação em todo país. Sua ação
se dá, em geral, em colaboração com outras organizações. No Sul do país, o Cepagro (e sua
rede de parceiros) é o seu principal interlocutor. Fruto desta experiência, já foram aprovados
vários projetos de grupos de Santa Catarina (ver o Quadro 13).
74
Quadro 13 - Projetos de Santa Catarina aprovados pelo Ceade
Organização
Crediquilombo
Credicaru
Município
Quilombo
Objetivo do Projeto
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de matrizes leiteira e açudes
Ano
1993
Valor (R$)
4.558,00
1995
4.685,00
1995
4.685,00
1996
4.700,00
1996
4.850,00
1996
5.000,00
Compra de equipamentos de costura
1996
5.000,00
Saudades
Capital de Giro para criação de suínos
1996
4.800,00
Serra Alta
Capital de giro para produção de laticínios
1996
4.500,00
Quilombo
Otacílio Costa
Financiamento de cotas partes dos associados
Capital de giro produção de leite pasteurizado
1997
1997
35.000,00
10.000,00
Urupema
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Financiamento de cotas partes dos associados
Capital de custeio administrativo
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de materiais
Compra de Barracão para o Conselho
Comunitário do Cedro
Compra de Barracão para o Conselho
Comunitário do Cedrinho
Compra de Barracão para o Conselho
Comunitário da sede
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Compra de equipamento para
comercialização alternativa
Compra de equipamentos para estruturação
da Cooperativa
Capital de Giro para confecção
Compra de novos equipamentos para
estruturação da Cooperativa
1997
6.700,00
1997
10.000,00
1997
1997
1997
10.000,00
10.000,00
6.700,00
1997
1998
10.000,00
10.000,00
1998
10.000,00
1998
10.000,00
1998
5.100,00
1998
6.000,00
1998
8.000,00
1998
1988
5.000,00
9.150,00
Credicanoas
São José do
Cerrito
Abdon Batista
Crediluz
Aberlado Luz
Credicontestado
Curitibanos
Grupo Baptistella
Dionísio
Cerqueira
Saudades
Fábrica rural de
Jeans
Assoc. Sempre
Unidos
Grupo Tena
Confecções
Crediquilombo
Assoc. Agrícola
Otacílio Costa
Crediserra
Valcredi
Passos Maia
Crediluz
Centro Vianei
Crediaraucária
Aberlado Luz
Lages
Urubici
Cooperfamiliar
Conselho
Comunitário
Conselho
Comunitário
Conselho
Comunitário
Trentocredi
Chapecó
Urupema
Nova Trento
Assoc. Sto. Antônio
dos Pinhos
Credineve
São José do
Cerrito
São Joaquim
Indústria Piu Bello
Crediserra
Quilombo
Urupema
Urupema
Urupema
Total
Fonte: Cepagro, adaptado pelo autor
204.428,00
Convém mencionar que no Brasil o valor médio dos empréstimos efetuados pelos
programas de microcrédito assemelha-se aos patamares defendidos pelos pequenos
agricultores em suas campanhas reivindicatórias, junto ao programas oficiais de crédito rural
75
oficial70. A diferença existente está, principalmente, nas taxas de juros praticadas. Enquanto
nos programas de microcrédito urbanos os índices variam de 1% a 5% ao mês, nos programas
oficias, como o Pronaf-custeio estas taxa estão no momento em 5,75% ao ano.
Por isso, é possível se associar de algum modo a luta dos agricultores familiares por
mais crédito rural à luta por mais recursos de microcrédito. Essa consideração adquire maior
clareza quando se imagina o papel que podem assumir as credis para melhorar a gestão
financeira destes programas. Todavia, constata-se que apesar das possibilidades abertas com
os novos programas de microcrédito e as experiências das cooperativas de crédito rural
voltadas aos agricultores familiares, este processo ainda não conseguiu estabelecer uma
mentalidade diferente no país, ampliando as perspectivas de emprego em larga escala dessas
novas formas de financiamento71.
Em Santa Catarina, algumas entidades que atuam na área do apoio financeiro
procuraram identificar as causas principais das dificuldades de se popularizar o crédito (ver
Quadro 14 ).
Percebe-se que, geralmente, os problemas ligados ao crédito estão relacionados ao
distanciamento existente entre as necessidades e capacidade de pagamento dos tomadores e as
estruturas dos agentes financeiros (mesmo quando estas são organizações públicas como, por
exemplo, os bancos de desenvolvimento). É preciso ter em conta neste ponto as observações
de Lapenu & Wampfler (1997) distinguindo os sistemas de microfinanciamentos
“descentralizados”, dos sistemas de “proximidade”, também bastante discutido na atualidade.
Para os referidos autores, o primeiro ocorre em situações em que as instituições financeiras
(privadas, sobretudo) pulverizam suas ações sobre a população alvo, através de estratégias
comerciais clássicas (exigência de garantias materiais nos créditos, uso de taxas de juros do
mercado, etc.). Já os sistemas de proximidade procuram atender as populações excluídas das
formas tradicionais de financiamento, adaptando-se às necessidades e às capacidades de seus
“clientes”. Na verdade, estes programas podem ser baseados em princípios mutualistas
(cooperativistas), de caução solidária ou até mesmo “bancário”, mas eles são conhecidos pela
“proximidade” geográfica, temporal e social com seu público, pela liberdade de utilização dos
70
Segundo Silva (1999), as médias nacionais dos contratos concedidos no Pronaf-custeio e no Pronafinvestimento, por exemplo, não ultrapassaram, em 1998, a R$ 2.100,00 (dois mil e cem reais) e a R$ 5.400,00
(cinco mil e quatrocentos reais) respectivamente.
71
Cogitou-se que o Pronaf criaria uma nova linha de financiamento destinada ao microcrédito. Esta nova linha
seria incluída no Plano de Safra 1999/2000. No primeiro ano, esta linha de crédito estaria a disposição dos
agricultores familiares nordestinos com menor renda e poderia ser aplicado em qualquer atividade de interesse
do tomador. Esta proposta acabou não sendo incluída no lançamento do referido Plano, em junho de 1999.
76
fundos em fins produtivos, pela simplicidade dos procedimentos para liberar crédito, o uso de
novas formas de garantias (caução solidária, poupança prévia,...), e pela vontade de se
responder de forma duradoura às demandas ao mesmo tempo em que se busca atingir pouco a
pouco seu equilíbrio financeiro.
Quadro 14 - Principais dificuldades entre os tomadores de crédito e o setor financeiro





Linhas de crédito não contemplam as necessidades reais dos tomadores;
Ausência de programas de micro crédito;
Instituições financeiras pouco sensíveis as necessidades;
Falta de linhas de crédito permanentes;
As análise de solicitações crédito são baseadas na ótica do lucro, que permeia a cultura do sistema
financeiro;
 Dificuldades operacionais dos agentes financeiros;
 Distância (geográfica) entre os tomadores e as fontes de crédito;
 Restrições setoriais por parte dos agentes, dificultam a obtenção de crédito para determinadas atividades;
 Custos operacionais elevados para lidar com pequenos empréstimos;
 Descompasso entre os prazos e condições existentes nas linhas de crédito e as atividades financiadas;
 Despreparo dos tomadores em lidar com o crédito;
 Gestão e acompanhamento insuficientes nos empreendimentos;
 Falta de articulação em programas de crédito e de capacitação; e
 Mentalidade individualista dos tomadores.
Fonte : Fórum Catarinense de Desenvolvimento (1997), adaptado pelo autor.
Uma constatação importante que os diferentes programas de microfinanciamento
voltados ao desenvolvimento estejam demonstrando é que “não existem soluções ideais ou
modelos definitivos”, que possam ser reaplicados diretamente em outras regiões. Pode-se
identificar, todavia, certos aspectos que estão se tornando freqüentes nas iniciativas em curso.
Neste sentido, apoiando-se nos estudos de Gentil & Nieuwkerk (1998) e nas experiências
brasileiras, pode-se apontar alguns elementos que têm marcado as discussões sobre as
perspectivas dos programas de microfinanciamentos:
a) Cresce a importância da poupança: a experiência internacional tem demonstrado
que a fórmula de associar os empréstimos concedidos com medidas de recolhimento de
fundos próprios (poupança), traz maior segurança e liquidez aos sistemas e, para certas
camadas da população, exerce função educativa. Recorde-se que pela legislação brasileira
somente os bancos e as cooperativas de crédito são autorizadas a recolher depósitos. Isto pode
ser uma poderosa arma para segurar os recursos econômicos de uma região, principalmente
dentro do contexto atual de globalização e transferência do capital financeiro. Deve-se
salientar que o fraco desempenho de certos programas de crédito ocorre, porque eles estão
baseados essencialmente em recursos exógenos. Gentil & Fournier (s/d) argumentam que uma
das principais razões para o insucesso é que o dinheiro que vem do exterior é um dinheiro
77
“frio”. Por isso que os reembolsos deixam, as vezes, a desejar. Ou seja, como os tomadores
não possuem responsabilidade durante a captação do dinheiro, desconhecendo muitas vezes a
sua origem, a pressão “moral” para o pagamento dos empréstimos é menor do que naquelas
situações em que os recursos são “quentes”, pois são oriundos da poupança local. Com o
dinheiro “frio”, segundo os mesmos autores, aumentam as chances do não reembolso e deste
comportamento tornar-se rapidamente “contagioso”, fazendo fracassar as iniciativas;
b) A expansão das garantias não materiais: as experiências bem sucedidas de aval
solidário utilizado pelo Grameen Bank e por outros bancos populares reforçaram as vantagens
de se emprestar para grupos nos quais valores éticos e de honradez entram em cena. As
experiências solidárias dentro das credis “alternativas” e os fundos de aval criados em alguns
municípios, para viabilizar mais recursos dentro do Pronaf, reforçam esta tendência;
c) Os pobres podem tornar-se um “bom risco”: como se viu na experiência de
Bangladesh, é possível obter taxas de reembolso de 98% dos pequenos empréstimos quando
se trabalha com técnicas sociais e bancárias adaptadas ao atendimento do público mais pobre;
d) A descoberta do setor financeiro informal: embora a agiotagem (com suas
conseqüências negativas para a sociedade) seja uma “instituição” de longa data, consolidamse fórmulas mais éticas de trabalhar com crédito e poupança junto às camadas de pequenos
emprestadores e de pequenos poupadores afastados do mercado financeiro formal. No Brasil
pode-se citar, como exemplos neste sentido, a experiência das “caixas”72, usadas para
obtenção de capital de giro, os fundos rotativos rurais, entre outros. Em países em que o
mercado financeiro é menos regulamentado que no Brasil, nota-se a existência de um grande
número de mecanismos de financiamento informal. Pode-se citar nesta linha as tontines73, os
guardas moedas, as caixas de solidariedade, os banqueiros ambulantes74, entre outros;
72
Mecanismo encontrado por pequenos comerciantes da cidade de Salvador, na qual um grupo de quatro ou
cinco vizinhos de uma mesma feira empresta recursos entre si para formar a cada dia um “caixa”. Com o
dinheiro disponível cada membro pode adquirir, de forma rotativa, uma quantidade maior de mercadorias e por
um melhor preço.
73
As tontines africanas funcionam dentro dos mesmos princípios do que as caixas de Salvador, embora sejam
mais antigas e um pouco mais complexas. Nas tontines os recursos depositados podem ser empregados para
diferentes finalidades, o que não ocorre nas caixas que são destinadas exclusivamente para a ampliação de
capital de giro.
74
Os banqueiros ambulantes são encontrados em países da África e da Ásia. Os depositantes (normalmente
pequenos comerciantes informais) fazem um acordo com uma pessoa (o banqueiro) para que este recolha
diariamente uma quantia pré-determinada de seu dinheiro. Ao final de um período, o poupador recebe os
recursos depositados menos o valor de uma comissão já estipulada (3% ao mês), que fica para o “banqueiro”. As
vantagens são a segurança e a comodidade para quem não têm acesso aos bancos tradicionais. Os banqueiros
ambulantes se consolidam na medida que transmitem responsabilidade e segurança aos depositantes no manejo
de recursos a eles confiados. Funcionam ao contrário de um banco convencional, pois a pessoa “paga” para
poupar, quebrando a concepção tradicional do pensamento econômico de que a taxa de juros é a única forma de
78
e) A ampliação dos objetivos do crédito e do público: percebe-se que se modificam as
necessidades de microcrédito na sociedade. Isto ocorre tanto em função das novas relações
que se estabelecem entre o meio rural e o setor urbano como pelas transformações das
atividades exercidas pelos habitantes das zonas rurais (que passam a exercer pluriatividades
agrícolas e não agrícolas). Torna-se cada vez mais importante, quando se pensa em
desenvolver as pequenas comunidades do interior, que o crédito disponível seja menos
“agrícola” para se transformar cada vez mais em crédito “rural”;
f) Aumenta o debate sobre a viabilidade e perenidade dos programas de crédito:
cresce a constatação de que os serviços financeiros colocados à disposição das populações
precisam ter qualidade, estar adaptados às suas necessidades e ser estruturado para que
funcione de forma permanente. Por isso, as instituições que atuam no setor precisam ter uma
vocação perene e ser regulamentadas por políticas governamentais de proteção e de controle.
Como se viu, o teor deste capítulo procurou mostrar a trajetória do Sistema Nacional
de Crédito Rural e de outros mecanismos públicos de financiamento rural. Observou-se que,
historicamente, as políticas públicas de crédito favoreceram à exclusão dos agricultores
familiares. Se o Pronaf vem se apresentando como um programa promissor em termos de
desenvolvimento rural, uma das suas debilidades ainda reside na falta de mais instâncias
financeiras locais, como as credis, comprometidas com a proposta. Estas dificuldades
ampliaram-se com o recente processo de globalização financeira observado no país e em todo
mundo. Procurou-se frisar também que ao lado deste processo de internacionalização do
sistema financeiro mundial, constata-se o crescimento de programas de microfinanciamento
destinados às camadas mais carentes da população. Por fim, verificou-se que, no Brasil, os
microfinanciamentos têm se desenvolvido principalmente nos grandes conglomerados
urbanos. Nota-se a existência de poucas experiências de microcrédito direcionados ao meio
rural. Certamente, os elementos acima nortearão as futuras reflexões dos que pretendem
associar programas de desenvolvimento rural com a participação das cooperativas de crédito.
Este é o tema que se discutirá na seção seguinte.
se estabelecer o equilíbrio entre oferta e demanda financeira. Ver a respeito, entre outros, Gentil & Fournier (s/d)
e Gentil & Nieuwkerk (1998).
79
4 O desenvolvimento rural e as cooperativas de crédito
A análise sobre o potencial das cooperativas de crédito nos processos de
desenvolvimento rural pressupõe uma avaliação sobre a dinâmica que afeta o meio rural e a
agricultura dentro da sociedade. Nesta parte do trabalho, primeiramente é efetuada uma
reflexão sobre os aspectos que estão condicionando o desenvolvimento da agricultura e do
espaço rural na atualidade. Em seguida discorre-se sobre fatores que interferem no ambiente
interno e externo das credis, bem como a ação dos bancos cooperativos.
4.1 Novas funções do espaço rural e da agricultura
O primeiro aspecto está relacionado às causas do insucesso de muitos programas de
desenvolvimento rural. Como frisam vários autores (Yaron & Benjamim, 1997, Veiga 1991 e
Graziano da Silva, 1997), o desenvolvimento rural tem sido retardado em quase todos os
países em desenvolvimento pela adoção de políticas que privilegiam à indústria frente à
agricultura e as áreas urbanas frente às rurais. Os investimentos públicos que favorecem as
áreas urbanas são os mais conhecidos e largamente difundidos nestes países, pois o
desenvolvimento foi (e ainda é) visto como sinônimo de rápida industrialização. Além do
mais, muitos governos sucumbiram às pressões articuladas das populações urbanas e
reduziram sistematicamente os preços dos alimentos, o que acabou deprimindo a renda do
meio rural e dificultando o seu desenvolvimento75.
Esta ótica fragmentada ou parcial dos problemas do campo, também conhecida como
viés urbano do desenvolvimento (Abramovay, 1998), vem deixando grande parte das
populações rurais sem opções econômicas e sem a valorização de sua cultura. Isto acabou
reforçando a pobreza rural, mesmo em regiões onde a produção e a produtividade agrícola
cresceram. Dentro desta lógica, o “viés urbano” das políticas públicas apóiam-se de maneira
geral em oito pilares, a saber:
1) taxas de câmbios sobrevalorizada; 2) preços baixos, controlados e
sem variação sazonal para os produtos agrícolas; 3) elevadas taxas
de proteção para a indústria interna, cuja produção é usada como
75
Como assinala (Souza, 1997) no processo de desenvolvimento econômico, a agricultura transfere renda aos
demais setores da economia. Ela gera produções crescentes para alimentar a também crescente população
urbana, a preços declinantes. Dada esta característica inexorável, os países desenvolvidos desde a década de
1950, promovem ações que transferem renda para o setor rural, o que minimiza os efeitos desta tendência e
oferece uma certa sustentação à renda agrícola.
80
insumos agrícolas; 4) impostos excessivos sobre as exportações
agrícolas; 5) alocações orçamentárias desproporcionalmente altas
para a infra-estrutura urbana, em prejuízo da rural; 6) investimentos
desproporcionalmente alto em recursos humanos ( por exemplo,
saúde e educação ) nas áreas urbanas, em prejuízo daquelas rurais;
7) legislação sobre a usura que impossibilita os tipos de empréstimos
pequenos, arriscados e de alto custo que são típicos das áreas rurais;
e 8) disposições legais e regulamentadoras sobre títulos de
propriedade e garantia para ativos típicos rurais (terra, safra, e
implementos agrícolas) subdesenvolvidas em relação àquelas sobre
os ativos urbanos (carros, outros bens duráveis e casas) (Yaron &
Benjamin, 1997).
Outro aspecto importante na abordagem sobre o desenvolvimento rural na atualidade
está relacionado às novas definições sobre o que se entende por “meio rural”. Diversos
autores (Carneiro, 1997; Graziano da Silva, 1997; Wanderley, 1994 e Wanderley, 1997)
destacam que, mais do que o aspecto geográfico é necessário somar aspectos jurídicos, sociais
e culturais para distinguir o que é exatamente um setor “rural” ou “urbano” na sociedade. Nos
Estados Unidos, por exemplo, é rural o que não reside em aglomerado com mais de 10 mil
habitantes ou nos limites externos de uma cidade de mais de 50 mil com uma densidade
populacional inferior a 100 habitantes por milha quadrada. Na Alemanha, as áreas rurais são
aquelas que têm uma densidade inferior a 100 habitantes por km2. Na França, a população
rural engloba todos os habitantes das pequenas aglomerações, quaisquer que sejam as
atividades que exerçam. No Brasil é urbano quem habita as sedes urbanas dos municípios,
independentemente do tamanho destas e das profissões desempenhadas (Wanderley, 1994).
Um terceiro aspecto que precisa ser analisado é o freqüente equívoco de vincular o
meio rural exclusivamente à atividade primária (agricultura e pecuária). Esta visão precisa ser
modificada para se aumentar as opções aos habitantes do meio rural. Pois, o espaço rural
precisa ser transformado num local de atividades econômicas múltiplas e dinâmicas, que
permitam aos moradores que ali vivem acesso a condições dignas de vida, semelhante
àquelas das áreas urbanas (Turnes, 1996)76.
A partir deste ponto de vista é necessário compreender que a agricultura familiar pode
dedicar-se à exploração de atividades diversificadas de forma coletiva ou individual, que vai
muito além da tradicional produção primária. Pode-se identificar atualmente o crescimento de
novas opções econômicas para os agricultores familiares, ampliando suas possibilidades de
76
Atualmente, já existem quatro milhões de brasileiros que residem no meio rural mas que não dependem
economicamente de atividades ligadas à produção agrícola (Gazeta Mercantil, 19995).
81
reprodução no ambiente rural77. Além do mais se recorde que vários autores contemporâneos
têm ressaltado peculiaridades da exploração familiar que são importantes à toda a sociedade e
que extrapola a sua clássica função de produtor de alimentos in natura. Jean (1994), por
exemplo, alerta para a necessidade de (re) valorizar a função de ocupação do território
desempenhada pela produção agrícola familiar, assim como o seu papel na manutenção dos
valores culturais e históricos. O agroturismo, as agroindústrias de transformação em pequena
escala representam também um grande potencial para este tipo de unidade econômica.
Em algumas partes do mundo, em que este processo está mais adiantado, já se observa
a criação de novas possibilidades profissionais aos habitantes do setor rural78. Como assinala
Carneiro (1997) há uma significativa redução de pessoas ocupadas na agricultura, dado que
se associa ao aumento do número de pessoas residentes no campo exercendo atividades não
agrícolas e ao aparecimento de uma camada relevante de pequenos agricultores que
combinam a agricultura com outras fontes de financiamento.
Um aspecto importante que surge como um novo componente da dinâmica social e nas
políticas de proteção e de geração de oportunidades aos habitantes do meio rural está
relacionado ao conceito de território. Ou seja, quando se discute que o novo mundo rural
(Brasil, 1998) deve dispor de um rol mais amplo de funções do que apenas abrigar atividades
agrícolas, na verdade se está discutindo a visão de território, e por conseqüência qual é o
“lugar” da agricultura familiar neste novo contexto79.
Outro aspecto a se considerar é que, embora a inserção de novas atividades represente
opções alvissareiras ao meio rural, obviamente, este não deixará de lado a produção agrícola.
No que se refere ao modelo futuro da produção alimentar, observa-se a existência de
movimentos contrários, justapostos e complementares em curso. De um lado, existe uma
tendência de simples “evolução” do padrão moderno atual, processo que poderia levar ao que
alguns autores chamam de “revolução duplamente verde”. Neste modelo seriam apenas
executados alguns “ajustes” dentro do esquema dominante, no sentido de abrandar os seus
77
A noção de cooperação também é um elemento importante neste processo.
Nos últimos anos, já pode ser observado também no Brasil o deslocamento crescente de moradores da cidade à
zonas rurais. Embora muito menor do que aquele ocorrido nas décadas passadas, que levou grande parte da
população rural brasileira aos centros urbanos, o “retorno” pode estar indicando uma tendência permanente e que
permite se pensar na criação de um novo ambiente rural. Em áreas próximas às grandes cidades do estado de São
Paulo, por exemplo, este fenômeno já é comum (Abramovay, s/d1). Isso é semelhante ao que está ocorrendo em
alguns países europeus, onde muitas pessoas estão escolhendo o meio rural, com local de moradia, além de
buscar desenvolver ali outras atividades profissionais.
79
Além dos aspectos temporais e setoriais, a dimensão territorial do desenvolvimento merece destaque pois
aponta que mais que simples base física para as relações entre indivíduos e empresas, (o território) possui um
tecido social, uma organização complexa feita por laços que vão muito além de seus atributos naturais e dos
78
82
impactos mais negativos. Esta linha parte do pressuposto que é preciso produzir mais, a fim
de satisfazer às necessidades alimentares de centenas de milhões de pessoas que ainda têm
fome no mundo. Ao mesmo tempo, para sanar esta deficiência e dar conta do crescimento
demográfico, as nações precisarão produzir alimentos para mais 100 milhões de pessoas que
nascem no planeta a cada ano. Devido aos interesses mercantis das grandes corporações
(agro) industriais que dominam as pesquisas agrícolas, nesse grupo está inserido a maioria das
conquistas recentes no campo da biotecnologia.
De outro lado, observa-se o crescimento da participação dos consumidores, que
buscam produtos mais “naturais” e que causem menor degradação ambiental80. A tendência
de consumo acaba somando-se aos setores que defendem um novo padrão social, econômico,
tecnológico e ambiental na agricultura, baseados em princípios considerados mais
“sustentáveis” (ver Quadro 15).
Quadro 15 - Objetivos do modelo de agricultura sustentável

Uma incorporação mais completa de processos naturais como os ciclos de nutrientes, fixação de nitrogênio
e relações peste-predador nos processos de produção agrícola;
 Uma redução no uso do que vem de “fora da propriedade” e de ingressos não renováveis com grande
potencial para destruir o meio ambiente ou afetar a saúde dos agricultores e consumidores, e mais incentivo
ao uso de insumos renováveis usados com a visão de minimizar custos variáveis;
 Uma maior equidade no acesso aos recursos produtivos e as oportunidades, e progresso através de modelos
de agricultura mais justos socialmente;
 Um aumento no uso produtivo de potencial biológico e genético de espécies de plantas e de animais;
 Um aumento no uso produtivo de conhecimento e de práticas locais, incluindo inovações acessíveis mas
não recomendadas e entendidas totalmente por cientistas ou largamente adotadas pelos agricultores;
 Um incremento da aliança entre os agricultores e as pessoas do meio rural;
 Melhoria na luta entre padrões de produção e o potencial produtivo e meio ambiente, do clima e da
paisagem para incluir a sustentabilidade a longo prazo no níveis produtivos correntes; e
 Produção útil e eficiente, com uma ênfase em gerenciamento integrado da propriedade, e a conservação do
solo, água e recursos biológicos.
Fonte: Pretty (1995), traduzido e adaptado pelo autor
A busca de um novo sentida à atividade agrícola e ao território rural desafia os agentes
que neles atuam no sentido de enxergar os problemas do campo através de uma visão
sistêmica, que permita a proposição de soluções integradas. As credis podem representar um
poderoso suporte para programas de desenvolvimento rural. Todavia, isto somente se
materializará com um novo entendimento sobre os limites e potenciais destas instituições.
Este é o tema do próximo tópico.
custos de transportes e de comunicações (Abramovay, s/d).
80
Cabe lembrar que o crescimento da demanda por alimentos oriundos de produção “orgânica” ou “biológica”
também aumenta a pressão sobre as autoridades européias para que elas alterem suas políticas de incentivo
financeiro e técnico à agricultura “convencional”. A produção “bio” receberão, inclusive, mais incentivos dentro
da nova Lei da Política Agrícola Européia, que está sendo implantada a partir de 1999, dentro das negociações
83
4.2
Potenciais e limites da credi como agente de desenvolvimento local
Em primeiro lugar é importante relembrar que as cooperativas de crédito são
consideradas instituições semiformais dentro do rol das organizações que atuam no setor
financeiro. Como uma “sociedade de pessoas” elas precisam seguir os seus estatutos (no caso
o de uma organização cooperativista) e ao mesmo tempo respeitar as regras impostas às
organizações financeiras, que atuam dentro do mercado formal.
Por outro lado, observa-se que em muitos países onde não há políticas de repasse de
verbas públicas às cooperativas de crédito (como as que existem no Brasil), os empréstimos
são formulados exclusivamente à partir da capacidade de coleta de recursos entre os próprios
associados. Esta característica outorga às cooperativas de crédito um papel de destaque dentro
dos programas de crédito aplicados ao desenvolvimento rural, pois elas:
... mostram que é possível mobilizar a poupança no meio popular, em
geral por razões de segurança e de liquidez mais do que pela
remuneração, e que dentro de certas condições a motivação dos
agricultores pelo reembolso do crédito que provém de sua própria
poupança é mais forte que se os fundos vêem do exterior (Gentil &
Nieuwkerk, 1998) (tradução livre do autor).
Todavia, em vários países este potencial “desenvolvimentista” das cooperativas de
crédito não se configurou em resultados de impacto, em termos socioeconômicos. Lapenu &
Wampfler (1997) sintetizam bem as críticas que os sistemas cooperativos têm recebido em
regiões pouco desenvolvidas, quanto ao alcance de suas ações face às camadas mais
necessitadas da população rural. Essa críticas:
...repousam sobre os limites que impõe às operações a necessidade de
uma mobilização prévia da poupança. Com esta seleção de clientes
arrisca-se de fato, a excluir dos sistemas de trocas (operações) os
mais pobres ou engajados dentro de um processo de descapitalização,
comuns, por exemplo, em zonas áridas (...) Por outro lado, os índices
de liquidez necessários para uma boa gestão dos riscos impõem que
os sistemas mutualistas redistribuam, sob a forma de empréstimos,
apenas uma parte da poupança coletada, drenando freqüentemente a
poupança rural para o sistema bancário urbano [grifo do autor].
Finalmente, a estrutura clássica em três níveis: caixas locais,
regionais, (federação nacional) conduzem muitas vezes a uma certa
centralização das decisões e das medidas administrativas [grifo do
autor] (tradução livre do autor).
da chamada Agenda 2.000.
84
Sob o ângulo do desenvolvimento rural, além das deficiências observadas em sua
gestão prática, as credis apresentam também algumas limitações de ordem institucional, que
variam conforme a legislação de cada país. Estas limitações podem ficar mais claras se
verificadas com o auxílio de uma classificação, que relacione os programas de
desenvolvimento rural com o grau de formalização do setor financeiro. O esquema a seguir
oferece um panorama das instituições financeiras dentro do contexto do desenvolvimento.
Proposto inicialmente por Gentil & Nieuwkerk (1998) com base na realidade de países
africanos, ele pode ser adaptado às condições brasileiras. Observa-se, em primeiro lugar, a
divisão das instituições de acordo com normas aplicadas (voltadas ao desenvolvimento ou
voltadas às normas bancárias). Perpendicularmente há outra separação ordenando as
experiências de crédito, de acordo com a relação que podem se estabelecer entre os
beneficiários e as instituições emprestadoras. No esquema, as organizações estão agrupadas
em quatro segmentos, de acordo com o grau de formalização da entidade. Abaixo estão as
organizações que preservam a autonomia dos tomadores em decidir o funcionamento do
sistema e, acima, as que criam maior dependência de decisões exteriores. Como afirma Gentil
& Nieuwkerk (1998) o enquadramento dos sistemas dependerá da forma como se
operacionalizam os diferentes tipos de crédito, suas modalidades de pagamento, as taxas de
juros de remuneração dos depósitos e dos empréstimos, etc.
85
Quadro 16 - Estruturação do espaço dos sistemas de poupança e crédito rural
Dependência
1
Bancos comerciais
Bancos de
desenvolvimento
Bancos nacionais de
desenvolvimento
agrícola
Caixa nacional de
crédito agrícola
2
Projetos de comercialização
artesanal
Projetos de desenvolvimento
rural
2
Projetos de crédito a
microempresas
Fundos de desenvolvimento
Normas de
desenvolvimento
Normas
bancárias
3
Federações e organizações
campesinas
Fundos rotativos (via as
organizações não
governamentais)
4
Guardas moedas
Caixas de solidariedade
Empréstimos pessoais sem
taxa de juros
Alcancia
3
Banco do Povo (crédito
solidário)
Cooperativas de crédito e
poupança
Caixas locais
4
Banqueiros ambulantes
Tontines
Empréstimos pessoais com
altas taxas de juros
Autonomia
1 Organismos bancários
3 Setor intermediário
2 Projetos de desenvolvimento
4 Setor autônomo ou informal
Fonte: Gentil & Fourier (s/d), adaptado pelo autor
O esquema acima assinala no seu quadrante superior direito as instituições bancárias
“clássicas”. Está localizada neste quadrante a maioria das instituições bancárias comerciais e,
com menor grau de dependência, os bancos de desenvolvimento e as caixas nacionais (ou
bancos cooperativos). Estas instituições estão, geralmente, mais interessadas em raciocinar
sobre o valor das taxas de juros dos empréstimos, o valor do spread que irão receber para
operacionalizar verbas públicas e os outros custos dessa intermediação, o equilíbrio financeiro
86
da instituição e o profissionalismo dos seus agentes.
No quadrante superior esquerdo localizam-se aquelas iniciativas que visam intensificar
a agricultura, promovendo o incremento das atividades comerciais a ela relacionadas. Não
apresentam preocupação quanto à autonomia dos tomadores de crédito ou das instituições
intermediárias. São comuns neste campo, os programas coordenados por agencias
multilaterais, como o Banco Mundial.
No quadrante inferior esquerdo podem-se inserir os fundos rotativos e as diversas
experiências informais de manejo do crédito que se expandem no Brasil e em diversos países.
Seu foco principal é tentar promover o atendimento sem burocracia das necessidades dos
tomadores e uma menor dependência de decisões exógenas.
No quadrante inferior direito estão localizadas as organizações que procuram criar
menor dependência aos tomadores de crédito seguindo, porém, certas regras bancárias. Neste
campo estão as cooperativas de crédito e os bancos do povo. Pelo esquema, nota-se que as
cooperativas de crédito atuam, geralmente, sob normas de caráter bancário, o que pode
acarretar certa limitação para seu envolvimento nos programas de desenvolvimento,
principalmente em países em que há uma legislação financeira rígida, como é o caso do
Brasil.
Vale dizer que o “enquadramento” das credis numa posição mais a direita ou a mais a
esquerda, e superior ou inferior dentro do esquema no Quadro 16, dependerá das “opções
estratégicas” adotadas em cada sistema cooperativista. Neste sentido, a análise dos sistemas
em funcionamento em Santa Catarina demonstra que as credis do sistema “tradicional”
tendem a situar-se em um espaço mais a direita e mais acima dentro do nível 3. Isto se dá em
função da chegada dos bancos cooperativos que deverá reforçar a tendência “bancária” (mais
a direita) dessas cooperativas, visto o crescente grau de formalização e de padronização das
suas operações.
Pelo mesmo esquema, ainda que dentro do nível 3, as cooperativas “alternativas” e a
Cresol colocam-se numa posição mais a esquerda e mais abaixo em relação às credis
“tradicionais”, visto o interesse das primeiras em fortalecer projetos de desenvolvimento e a
autonomia de suas operações em relação às centrais de crédito e aos bancos cooperativos.
O Quadro 16 auxilia também na visualização da posição ocupada pelo Bancoob.
Acredita-se que ele fica situado melhor ao lado dos bancos comerciais, descritos no nível 1.
Isto ocorre, em primeiro lugar, por que se forma uma expectativa reduzida em termos de
87
fortalecimento da autonomia dos beneficiários, quando estes estão atrelados a bancos
cooperativos comerciais, (já que a Resolução que autorizou o funcionamento dos bancos
cooperativos no Brasil fala que estas instituições deveriam possuir esta finalidade). Em
segundo lugar, a hegemonia dos setores “urbanos” e das cooperativas ligadas à agricultura
empresarial indicam pouca sintonia do Bancoob, com as estratégias nas quais a agricultura
familiar ocupe papel preponderante. Este fato deverá reforçar uma aplicação de normas
“bancárias” em detrimento de normas “desenvolvimentistas”.
Vale ressaltar que se deve agregar outros fatores à classificação proposta no Quadro
16 quando se almeja analisar o papel das credis no desenvolvimento rural. Estes fatores são
tanto de origem externa quanto os relacionados à sua organização interna. O primeiro fator
externo está ligado ao conjunto de medidas legais e de políticas públicas que possam se
mostrar favoráveis ao setor, principalmente no sentido de propiciar recursos financeiros,
humanos e materiais às credis via projetos de desenvolvimento, seja da esfera federal,
estadual ou municipal.
Um exemplo prático disso encontra-se na necessidade de modificar a legislação para
se ampliar o acesso das cooperativas aos recursos de crédito público. Diferente do que ocorre
na América do Norte e na Europa, as leis brasileiras impedem, por exemplo, que as
cooperativas de crédito tomem recursos diretamente do Tesouro Nacional, mesmo em
programas oficiais destinados aos seus associados. As credis ficam, por isso, dependentes da
intermediação de outros agentes financeiros (Banco do Brasil, Bndes, etc.), o que é, em geral,
bastante conflituoso e oneroso.
Um segundo exemplo neste sentido refere-se à proibição de captar recursos de
terceiros. Mesmo em pequenos municípios onde a economia está centrada nas atividades
primárias, as cooperativas de crédito rural estão impedidas legalmente de captar depósitos de
pessoas não associadas, o que dificulta a sua maior presença junto aos demais setores dessas
comunidades. Este fato impede um maior envolvimento da instituição com a população, o que
limita a entrada de recursos locais na cooperativa (que poderiam retornar aos munícipes na
forma de mais crédito para investimentos e de outros serviços financeiros) 81.
Outro exemplo refere-se à necessidade de campanhas de popularização do
81
As limitações em captar recursos de terceiros devem permanecer mais algum tempo. Pois o presidente do
Banco Central, falando a respeito do assunto no último Congresso Cooperativista Brasileiro (novembro de
1997), afirmou que prefere que as cooperativas se expandam verticalmente em vez de horizontalmente. Ou seja,
segundo ele as cooperativas de crédito devem ater-se ao público alvo e ocupar maior espaço enquanto prestadora
88
cooperativismo de crédito em todo país. Estas campanhas precisam contar com apoio oficial e
da sociedade civil para alcançar resultados satisfatórios. Mesmo no estado de Santa Catarina,
onde existem diferentes iniciativas voltadas à criação novas cooperativas, o número de
entidades ainda é pequeno, haja vista a população rural do estado82.
O segundo fator externo está relacionado ao grau de organização da sociedade local e
ao tipo de debate que se estabelece no município ou na região sobre a importância sócio
política da cooperativa de crédito. Neste sentido é importante a construção de indicadores que
possam auxiliar na compreensão do grau de sintonia existente entre os interesses da
organização e os anseios da comunidade local. Deve ser observado também se o conjunto de
agricultores que dá sustentação política à credi sente-se representado pela entidade e quer que
esta ocupe, de fato, um papel de agente de desenvolvimento local.
Ainda no ambiente externo é importante precisar quais são as expectativas da
sociedade em relação às unidades de produção familiar. É difícil imaginar um futuro
promissor para as credis comprometidas com o desenvolvimento rural sem a existência de um
ambiente institucional favorável à agricultura familiar.
Outro aspecto externo é a “qualidade” das relações que a credi estabelece com o
mercado financeiro. Como se viu anteriormente, as constantes transformações do setor
financeiro estão modificando rapidamente a capacidade operativa das cooperativas e das
demais instituições bancárias. Estas “inovações” do setor financeiro exigem alta capacidade
administrativa das credis. O seu desafio é, portanto, o de acompanhar estas mudanças sem
deixar de atender as necessidades e aos interesses locais. Deve-se considerar, no entanto, que
se de um lado as recentes transformações do sistema financeiro atuam no sentido de “fechar
as portas” às organizações financeiras locais, de outro os responsáveis pelos programas de
desenvolvimento vêm percebendo a importância destas entidades na operacionalidade a seus
projetos83, especialmente em iniciativas em que o instrumento (micro) crédito esteja presente.
Entre os fatores internos que influenciam o potencial das cooperativas de crédito rural
de pequenos serviços financeiros, ao invés de disputar o mercado dominado pelos bancos.
82
Os números indicam que nos quase 300 municípios existentes em Santa Catarina, o número de cooperativas de
crédito rural chega a apenas a 35. Para um universo aproximado de 180 mil estabelecimentos de menos de 50 ha
(que podem ser associados a um regime de exploração familiar), conta-se em torno de 42.000 associados às
cooperativas de crédito rural existentes, ou seja, grosso modo as organizações atuais atendem menos de 25% do
seu público potencial.
83
Pode-se citar como exemplo, o envolvimento da Crediseara, da Crediluz e da Crediquilombo no Programa
Desenvolver, que está em fase de execução em Santa Catarina. Este programa foi viabilizado pelo acordo de
cooperação técnica entre o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (Cnpq) e a
Fundação Catarinense de Ciência e Tecnologia (Funcitec).
89
está o grau de legitimidade social que a mesma adquire na comunidade. Como, em tese, sua
base está representada por diferentes segmentos políticos que compõem o tecido social local,
a sua relação com estas forças não se dá sem conflitos e tensões. Para poder viabilizar-se, a
credi deve saber atender diferentes interesses existentes na sociedade local. A “qualidade”
destas relações locais é que vai determinar o volume de negócios que ela será capaz de gerar.
Se a credi não for capaz de sensibilizar a sua comunidade, grande parte da poupança será
carreada, por exemplo, a instituições externas, o que pode significar a transferência desses
recursos a outras regiões.
Tendo sucesso na estratégia de aplicação dos recursos locais no seu próprio
desenvolvimento, as credis estarão resgatando fórmulas utilizadas por muitos países para
garantir sua equidade social e econômica. Vale dizer que a história dos Estados Unidos do
século passado está repleta destes exemplos:
....muitos progressos internos da economia norte americana, tais
como canais, estradas, escolas e industrias locais foram financiados
com as poupanças dos agricultores, conhecidos por sua frugalidade e
pelo cuidado com que faziam seus pequenos mas significativos
investimentos locais (Guimarães, 1974).
Um fator interno importante para as cooperativas de crédito diz respeito à valorização
de conhecimento acumulado na própria localidade84. Uma das preocupações que condicionam
o funcionamento das cooperativas de crédito, sem dúvida, é como compatibilizar um processo
participativo de decisões, em que os associados definam os seus destinos, com a necessidade
de eficiência gerencial das instituições financeiras. Ou seja, a força das cooperativas está na
capacidade de superar os dois desafios simultaneamente:
A empresa cooperativa terá que combinar a eficiência associativa e a
eficiência econômica para não perder sua finalidade social. ... É na
esfera social que é assegurada aos seus associados uma condição de
sujeito de todo processo decisório na empresa; através da
participação na operacionalização e reuniões nas cooperativas...
através da participação ativa dos associados, da utilização dos
serviços, é que a cooperativa se torna mais forte e apta a oferecer
mais e melhores recursos (Panzutti 1997).
Se garantir o poder de participação dos associados é um desafio permanente nas
84
Um movimento de (re)valorização dos saberes e conhecimentos locais deve evitar o erro de idealizar os
conhecimentos endógenos e rechaçar o conhecimento técnico-científico. Um conhecimento “sustentável” deve
ser necessariamente híbrido, precisa envolver diferentes combinações entre o conhecimento local e o científico
(Guivant, 1996).
90
cooperativas e nas centrais de crédito do Brasil85, este envolvimento deve ser encarado no seu
sentido amplo. Em outras palavras, as credis devem ter a sensibilidade, por exemplo, para
captar as demandas e projetos que sejam de interesse para o desenvolvimento da comunidade,
fazendo-a uma instituição financeira “colada” nas necessidades locais. Uma amostra desta
“proximidade” pode ser ilustrada pelo “antigo” e pelo “atual” comportamento de um gerente
de banco, como relembra Dowbor (1998):
Voltando um pouco ao passado, o gerente de um banco local era uma
pessoa que conhecia a sua cidade, sabia na mão de quem as
iniciativas econômicas prosperam, ainda que o projeto não estivesse
bem redigido e os papéis nem sempre em ordem. E terminava por
conhecer as oportunidades econômicas da cidade, tornando-se um
importante orientador do uso produtivo da poupança local. Hoje, o
gerente local é apenas um captador de recursos que busca maximizar
o seu salário atingindo uma série de “pontuações” definidas pela
matriz, e que nada têm a ver com as necessidades de desenvolvimento
da comunidade que confiou o seu dinheiro ao banco.
Outro fator interno primordial para o sucesso das credis como agentes de
desenvolvimento local refere-se à gestão profissional da entidade. As organizações que se
propõem trabalhar com as camadas mais carentes da população rural também devem tomar
precauções com a qualidade de seus negócios. Contrariando o senso comum, o perigo da
inadimplência existe junto aos pequenos agricultores, principalmente quando o projeto de
utilização dos recursos não está bem elaborado e bem discutido. A implantação de sistemas
cooperativos em países em desenvolvimento mostrou vários ensinamentos neste sentido. O
Quadro 17 resume os elementos mais observados nos sistemas que foram bem sucedidos.
85
Supõe-se que as unidades regionais ou nacionais estão a serviço das caixas locais, ou controladas por estas. A
realidade é, entretanto, muito diferente. Em geral, as centrais estão dirigidas por quadros superiores - ou por
assistentes técnicos - que tendem a duvidar da competência e do sentido de responsabilidade dos dirigentes
locais. Eles preferem centralizar as decisões, uniformizar os procedimentos, reforçar as inspeções e os controles
(Gentil & Fournier, s/d). Neste mesmo sentido vale lembrar as reflexões de um dirigente cooperativista sobre as
dificuldade de se criar uma nova cooperativa em Santa Catarina: Uma das questões mais frisada pelos futuros
associados durante a fase de constituição de uma cooperativa de crédito rural “alternativa” é que a mesma não
podia deixar de privilegiar a democracia interna, já que nas organizações cooperativas “tradicionais” os
agricultores sentem-se pouco valorizados (entrevista de dirigente cooperativista). Dentro das cooperativas do
Sistema Cresol, por exemplo, os dirigentes podem integrar os conselhos diretivos apenas por dois mandatos
consecutivos. Esta regra existe para estimular a rotação dos dirigentes e ampliar a participação.
91
Quadro 17 - Elementos de êxito das cooperativas de crédito.

Dinâmica conjunta entre poupança e crédito: a necessidade do crédito incita a poupança; mas a poupança se
freia se o outorgamento de crédito é demasiadamente prudente;
 Liberdade para fixar as taxas de juros da poupança e do crédito, com forte diferença entre elas;
 Grande cuidado para limitar os gastos de operações: salários, gastos de transporte, de escritório ou de
recepções. O pessoal selecionado e suas formas de remuneração são aspectos cruciais. O trabalho
voluntário se esgota rapidamente. Os que possuem mais diplomas nem sempre são os mais eficazes. Mais
vale, as vezes, recrutar quadros médios ou campesinos alfabetizados, eleitos pelos administradores a partir
de critérios que não são puramente técnicos. Mais tarde estes podem receber uma formação técnica
adaptada;
 Rigor absoluto e transparência na distribuição do crédito. Responder a diversidade de necessidades dos
associados atuais ou potenciais, identificar garantias adaptadas e manter-se firmes sobre a necessidade de
reembolsos de 100%, bloqueando os novos créditos se este resultado não é alcançado;
 Existência de união regionais e nacionais de cooperativas que se limitam ao exercício de funções
indispensáveis e se mantém sob o controle dos representantes de caixas locais. Lamentavelmente a
tendência natural é inversa: os níveis superiores crescem ao mesmo tempo em que se queixam de padecer
de insuficiência de meios e se autonomizam com relação a sua base. Uma dicotomia costuma aparecer no
discurso dos associados que falam de “nós” para se referir às caixas locais e de “eles” para os níveis
superiores.
Fonte: Gentil & Fournier (s/d), tradução e adaptação pelo autor.
Outra questão gerencial relacionada ao trabalho com as camadas mais pobres da
população refere-se aos “limites” das operações de crédito. Note-se que para certas condições
socioeconômicas a melhor saída é mesclar programas de crédito, com outros que prevêem
auxílios a fundo perdido ou juros negativos86, como assinala Oliveira (1997):
Há que estar claro a limitação de tal instrumento [do crédito].
Instrumento este que é financeiro e que, portanto nem sempre é
acessível àqueles que não dispõem de terras ou mesmo àqueles cujas
terras não tenham condição de responder á demanda de investimento.
Pelo menos para aqueles fundos cujo caráter de rotatividade esteja
pautado no retorno dos investimentos feitos com uma taxa de
correção que pode até ser abaixo do mercado, mas que não pode
incorrer em doações. Para esses casos o caminho teria que ser outro,
investimento a fundo perdido, cuja fonte é, em princípio, diferente.
Tais diferenciações são necessárias no sentido de garantir um maior
tempo de sobrevivência aos fundos independentes de novas injeções
externas.
Outro fator de cunho interno refere-se ao estímulo que as credis proporcionam a um
novo modelo de produção agrícola. Isto é, em que medida ela incentiva a criação de um
padrão tecnológico da agricultura e de gestão do meio rural, resgatando princípios diferentes
do tradicional/moderno e voltando-se para um modelo mais “sustentável”.. O crédito
disponível precisa ser direcionado para atividades que fortaleçam um novo modelo de
86
Pode-se citar como exemplo neste sentido o Fundo de Miniprojetos que atua nos três estados do sul do país,
com o apoio de ongs, movimentos comunitários e de pastorais. Ele destina pequenas somas a iniciativas
92
produção baseado em princípios agroecológicos e para tecnologias que levem à “inclusão”
dos produtores do meio rural:
... dentro de uma concepção mais ampla de desenvolvimento rural,
vale ressaltar outras diretrizes que também devem nortear as
iniciativas das credis. O conceito de sustentabilidade, englobando
ações de reconversão do modelo tradicional para um modelo
agroecológico, precisa ser considerado como elemento integrante da
intervenção das cooperativas (Schröder, 19972).
Como se vê, a cooperativa necessita agir de forma propositiva e articulada no uso do
crédito, seja ele oriundo da poupança local ou de recursos obtidos de fontes externas87. De
maneira resumida o crédito rural deve:
a) estar disponível na quantidade e no tempo adequado às necessidades dos tomadores;
b) ser disponibilizado à partir de projetos que apresentem viabilidade econômica e que
tenham seus impactos sociais e ambientais conhecidos e coerentes com um projeto de
desenvolvimento local;
c) ser diversificado, contemplando atividades inovadoras, tanto na produção primária
quanto na agregação de valor e em atividades não agrícolas É preciso romper, portanto, as
amarras normativas e burocráticas que façam o “crédito rural” ser confundido com o “crédito
agrícola”, por estar destinado apenas aos cultivos e as criações. É necessário que ele esteja
disponível para financiar necessidades econômicas de interesse da população do campo.
d) estimular a cooperação entre os tomadores, incentivando o uso eficiente dos
equipamentos e dos conhecimentos tecnológicos;
e) ser democratizado, estando disponível também às camadas mais necessitadas da
comunidade (programas de microcrédito solidário);
f) apoiar a reconversão ou a transformação do padrão de produção, sob princípios
sustentáveis, estabelecendo, por exemplo, linhas de financiamento para empreendimentos
agroecológicos;
g) ser disponibilizado para projetos integrados e não para atividades isoladas. Sempre
que possível, o crédito deve vir acompanhado por um plano de gestão da propriedade como
coletivas com o objetivo de estimular a organização das camadas excluídas da população.
87
Já existem experiências nas credis “alternativas” de Santa Catarina procurando desenvolver projetos
“sustentáveis”. Entre estas se pode citar algumas iniciativas dentro do Pronaf, do Proger, e do “Fundo Rotativo
Novas Fronteiras” (Búrigo, 19973).
93
um todo (o projeto deve estimular os agricultores a realizar programas de contabilidade e
administração).
O último fator a se destacar refere-se à qualidade das parcerias que a credi consegue
estabelecer. Estes apoios são vitais para credis que não visam atuar com fins estritamente
comerciais. Elas precisam do apoio de outras organizações que possam colaborar no
desenvolvimento de políticas complementares de capacitação, de assistência técnica, etc.
Estes desafios em relação as credis e os programas de desenvolvimento serão
fortalecidos ou enfraquecidos pelos bancos cooperativos? O item seguinte aborda esta
questão.
4.2.1 O Bancoob e o desenvolvimento local
Como se observou anteriormente, para muitos dirigentes cooperativistas, a maior
dificuldade para a expansão das cooperativas de crédito no Brasil, era a inexistência de
banco(s) cooperativo(s), que funcionassem como “órgãos de cúpula do sistema”. O banco
próprio colocaria os sistemas cooperativistas no mesmo patamar de competitividade dos
demais bancos, ampliando também a visibilidade destas organizações junto ao seu público
potencial (depoimento de dirigente de cooperativa “tradicional”).
Do mesmo modo que este estudo não pretende investigar os ganhos ou prejuízos
econômicos de cada sistema atuante de Santa Catarina e nem de cada cooperativa
individualmente, ele também não investigará o impacto econômico dos bancos cooperativos.
Porém, quando se almeja refletir sobre o papel das credis nos processos de desenvolvimento
local, a presença de um banco gerenciador do sistema representa, certamente, uma série de
implicações, tanto às cooperativas singulares quanto às centrais filiadas.
Para se analisar essas implicações sob o ponto de vista do desenvolvimento rural, é
preciso separar as cooperativas de acordo com a “missão” de cada modelo88. As cooperativas
de crédito mútuo e as credis estão, neste sentido, em posições bem diferentes. Enquanto
aquelas possuem objetivos essencialmente econômico-financeiros para os seus associados,
estas trabalham na direção de captar mais para o setor rural. Além disso, mesmo dentro do
Bancoob, é provável que as cooperativas ligadas às coopers tenham expectativas diferentes
das credis autônomas .
88
É importante lembrar, conforme o que demonstra o
ocupar espaços diferentes no circuito financeiro.
Quadro 16, que as organizações financeiras podem
94
Têm se claro que estas implicações dependem do “ambiente” que circunda cada
cooperativa em cada estado da União e em cada município. Levando em conta a realidade das
cooperativas de crédito rural de Santa Catarina pode-se apontar algumas vantagens e algumas
desvantagens da ligação das cooperativas com o Bancoob. As principais vantagens são:
a) Redução dos custos de transação: integrar um banco amplia as possibilidades de
elevar as receitas e os rendimentos financeiros das credis. Via o Bancoob, as credis podem
participar, de “circuitos financeiros” apenas autorizados às instituições bancárias89. Por outro
lado, as despesas das cooperativas com a aquisição de materiais, equipamentos de serviços e
outros gastos podem ser menores, pela grande demanda que se aglutina em torno do banco. Se
for bem administrado este ganho de escala pode reduzir os custos das cooperativas filiadas.
b)Mais serviços financeiros: com o banco próprio, as cooperativas podem oferecer
uma gama maior de serviços aos seus “clientes”, o que tende a aumentar o leque de negócios
disponíveis e o interesse pela entidade dos segmentos mais capitalizados da população. Esta
procura pode elevar os níveis das captações criando um ciclo positivo de movimentação
financeira.
c)Menos impostos para as cooperativas e entidades a elas articuladas (cooperativas
agropecuárias): amplia-se a possibilidade de reduzir as despesas tributárias, devido as novas
estratégias contábeis e legais adotadas pelas empresas bancárias dentro do processo de
globalização financeira.
d) Maior poder de barganha: o banco cooperativo pode aumentar a visibilidade e a
capacidade de divulgação das cooperativas filiadas, transmitindo uma maior noção de
segurança e de credibilidade aos associados. Certamente, o aumento da representatividade
advinda com a criação de um banco cooperativo, que envolve centenas de cooperativas,
significa também maior poder político do Sistema. Este fato poderá elevar a capacidade de
negociação junto às autoridades do setor econômico.
As principais desvantagens para credis em se ligar ao Bancoob são:
a) Perda de autonomia financeira: para as cooperativas que desejam assumir um
papel “desenvolvimentista”, a participação no banco pode representar a perda do poder de
barganha local. Como se viu, as aplicações via banco próprio pode representar a obtenção de
mais dividendos financeiros aos depositantes, mas este mecanismo limitará a autonomia das
89
Pela legislação brasileira, as cooperativas de crédito não podem participar diretamente de câmaras de
compensação de cheques e de títulos, efetuar depósitos e empréstimos interfinanceiros, etc.
95
cooperativas na realização de operações locais.
b) Menor autonomia administrativa: ao participarem de um banco, as cooperativas
serão “estimuladas” a padronizar as operações e os procedimentos internos, inclusive na sua
política de recursos humanos. Este fato poderá afastar a comunidade local da gestão da
entidade. O risco, neste caso, é que ocorra o mesmo processo que aconteceu nos sistemas
cooperativos franceses. Lá, a gestão das cooperativas de crédito acabou sendo entregue aos
assalariados90, cabendo aos dirigentes (agricultores) apenas uma participação honorária e de
caráter eminentemente “simbólico” (Gentil & Fournier (s/d). No caso do Brasil, entende-se
que este fato seria mais danoso, face ao desnível de escolaridade existente entre o corpo
técnico das cooperativas e seus associados e dirigentes91. Diante de uma cultura autoritária e
clientelista que marca a tradição brasileira, a ação dos assalariados pode gerar um “desvio”
das finalidades e dos compromissos da cooperativa com a sua base. Portanto, a perda de
autonomia gerencial local, face às crescentes exigências de qualificação e de padronização
requeridas por uma estrutura bancária nacional, deve representar um obstáculo ao potencial
“desenvolvimentista” das credis ligadas ao banco.
c)Coopers controlam as credis: no modelo “tradicional” do cooperativismo de crédito
os associados não conseguem fazer muita distinção entre as credis e as coopers. A presença
do Bancoob pouco auxiliará neste sentido, pois os seus controladores são os mesmos. Nestes
casos, as credis continuam com poucas possibilidades de tornarem-se agentes de
desenvolvimento local, pois elas estão a serviço de uma parcela dos agricultores e não do
90
O Sistema Crédit Mutuel da França adotou há vários anos atrás uma estratégia de fusão de cooperativas e de
profissionalização na administração, como forma de aumentar a sua eficácia dentro do disputado mercado
financeiro daquele país. Segundo um técnico da própria instituição, a complexidade das operações financeiras
não permitia mais “deixar” a gestão das cooperativas nas mãos de associados, que não são “especializados” no
ramo. Contudo, este mesmo técnico reconhece os riscos do Sistema perder, a longo prazo, os seus princípios
mutualistas e deixar de valorizar as pequenas comunidades (a “marca” do Crédit Mutuel é a “proximidade” com
seus clientes) . Ele explica que no início da estruturação do banco, os funcionários eram recrutados nas bases das
cooperativas filiadas. Assim, seus quadros eram originários, em sua maioria, de pequenas comunidades rurais,
com longa tradição na gestão de cooperativas locais. Deste modo, a opção de contar apenas com assalariados
técnicos na gestão do sistema era compensada pelo grau de respeito e de valorização de interesses das pequenas
comunidades que estas pessoas carregavam ao longo de sua carreira profissional. Entretanto, a cultura de
“pertencer” à alguma comunidade local e, portanto, conhecer e respeitar as necessidades dos pequenos clientes
está se perdendo rapidamente dentro do sistema. Este fenômeno se dá em função da aposentadoria dos
funcionários, que viveram a época das pequenas cooperativas autônomas, e a política de contratação de jovens,
que são oriundos, em sua maioria, dos grandes centros urbanos e portando “descompromissados” com as
pequenas comunidades.
91
É preciso entender que a cultura francesa neste sentido é bastante diferente da brasileira. Além do grau de
escolaridade e de cidadania presente em toda sociedade, o respeito às tradições mutualistas que permeiam as
instituições cooperativas francesas indica que as manipulações por técnicos alheios aos interesses reais dos
associados - tão freqüentes na cultura organizacional brasileira - são menos vistas por lá. Por isso, mesmo que
detenha uma posição “simbólica” no gerenciamento das cooperativas, o dirigente francês carrega um conjunto de
96
conjunto dos habitantes do meio rural.
d)Menos recursos aplicados ao desenvolvimento rural: é pouco provável que as
cooperativas de crédito preocupadas com questões locais e com demandas de cunho social,
que provavelmente representam atividades de menor margem de lucro, possam conquistar
espaço dentro de um sistema bancário com finalidades comerciais.
e)Menos crédito “rural”: dentro do Bancoob estabelecer-se-á um conflito de
interesses das cooperativas de crédito mútuo e as aspirações das cooperativas de crédito rural.
Se imperarem as “leis do mercado”, é provável que as credis concentrem seus serviços em
atividades que representem maior margem de lucro, o que significa trabalhar, provavelmente,
em projetos distantes dos reais interesses da agricultura familiar. Essas considerações
adquirem maior clareza quando se verifica qual o peso de cada segmento dentro dos Bancoob.
Mantendo-se as atuais condições econômicas e políticas e considerando-se que a grande
maioria da população brasileira vive nos grandes centros, a presença das cooperativas
“urbanas” tende a aumentar dentro do Bancoob nos próximos anos. Se no início em 1999, o
Bancoob destinava apenas 28% dos seus negócios à agricultura e à pecuária, este percentual
tende a cair no futuro.
A distância entre os objetivos traçados pelo banco cooperativo e as “lutas” dos
agricultores familiares pode ser medida pela pequena força de pressão que o Sistema vem
mostrando em negociações relativas ao crédito oficial voltado à agricultura familiar. Esta
posição demonstra o pequeno grau de articulação política dos seus controladores com as
entidades de representação dos agricultores familiares (como, por exemplo, a Contag).
Merece registro também, neste sentido, a posição do Banco do Brasil, gestor legal dos
recursos oficiais de crédito rural, que encarou a entrada dos bancos cooperativos como a
chegada de mais um “concorrente no mercado”. Esta desarmonia entre estes dois bancos
causou um afastamento entre as cooperativas de crédito rural e os recursos públicos de crédito
rural, destinado ao seu público. Isto fez que, em 1998, praticamente nenhuma cooperativa de
crédito rural de Santa Catarina conseguisse recursos do Pronaf-custeio, via o repasse do
Banco do Brasil.
Se os bancos cooperativos não se empenharem mais para conseguir dobrar as
resistências e o lobby dos bancos oficiais na obtenção dos recursos do Pronaf, corre-se o risco
da credi afastar-se de sua função social primordial que é atender os pequenos do setor rural.
valores éticos e morais, que exerce grande influência, ainda que indireta, na gestão da cooperativa.
97
O crédito rural destinado aos agricultores familiares perde espaço nas pautas de
negociações dos sistemas de cooperativas de crédito por razões semelhantes àquelas alegadas
pelos outros bancos comerciais: as “complicações burocráticas” existentes no manejo do
crédito rural, aliado ao pequeno retorno econômico gerado para o agente financeiro92. Fica,
portanto, claro que o Bancoob tende a se afastar do referido Programa, em função da alta
relação custo/benefício observada em sua operacionalização. Mesmo porque, mantendo-se o
quadro econômico atual, os recursos captados pelo banco junto aos depositantes “urbanos”
somente poderão ser carreados ao setor rural mediante uma política de equalização, que
subsidie as taxas de juros. Isto impõe a participação do governo, como parceiro repassador
dos recursos de equalização.
f) Menor número de credis e afastamentos dos pequenos “clientes”: quando se entra
numa lógica bancária, é provável que se repitam os mesmos processos de enxugamento das
“agências” e o afastamento dos “clientes” mais carentes, tão comuns nos bancos brasileiros. A
análise custo/benefício que orienta as redes bancárias comerciais na decisão de manter ou não
uma agência deverá ser incorporada também pelo Bancoob. Assim, participar do Bancoob
significa, provavelmente, render-se à política de fusão ou incorporação de cooperativas de
crédito que será adotada por esta instituição93.
Sob o argumento de falta de viabilidade financeira das pequenas cooperativas, a
chegada do banco cooperativo contribui para a diminuição do número de cooperativas de
crédito, principalmente daquelas regiões com uma dinâmica econômica menor94.. Como as
pequenas credis, mesmo não apresentando perdas, não conseguem gerar grandes sobras dentro
do Sistema, estas poderão ser forçadas a aceitar sua incorporação pelas credis de maior porte.
Este fato pode também desestimular as comunidades a formar suas credis, reduzindo a
capilaridade do Sistema, sem que ele tenha ainda alcançado a maior parte de sua base
potencial;
g) Poucos projetos inovadores. Não existem, por exemplo, linhas de crédito destinado
à agricultura biológica e nem de estímulo aos jovens agricultores nas credis associadas ao
92
Para entender esta situação basta verificar a diferença existente entre as taxas de juros praticadas nas operações
tradicionais (empréstimos, cheque especial, etc.), com as taxas do crédito rural do Pronaf (que no caso do custeio
é igual a 5,75% ao ano).
93
O Bansicredi, por exemplo, adotou uma campanha de fusões a partir de 1997. Partindo de 63 cooperativas
então existentes este número caiu para 46 em 1999. Neste caso, as menores cooperativas são transformadas em
filiais das maiores.
94
A política de fusão de cooperativas de crédito que aumenta as chances de isolamento das comunidades mais
carentes parece bastante destoante das constatações trazidas pelas primeiras avaliações oficiais do Pronaf,
indicando que é preciso aumentar as relações de confiança entre os agricultores e o sistema bancário (Brasil,
98
sistema “bancário”.. Ocorre que a transformação do modelo da agricultura exige
investimentos de risco nos quais os bancos não estão, normalmente, interessados;
h) Baixa legitimidade social: não se tem notícia de campanhas de esclarecimento junto
aos meios formadores de opinião pública sobre a importância social da criação do Bancoob.
Esta falta reflete-se no baixo grau de informação da sociedade sobre a importância dos bancos
cooperativos no Brasil. Além do mais, o “descolamento” do cooperativismo tradicional da
maioria dos agricultores familiares permite também um questionamento sobre a legitimidade
do Bancoob no estabelecimento de parcerias com os programas direcionados ao
desenvolvimento rural.
Os elementos apontados no capítulo demonstram um quadro de tendências
aparentemente antagônicas: de um lado, o cooperativismo de crédito rural vive uma fase de
ampliação de sua legitimação social no país, face à crescente consciência quanto à sua
importância estratégica para o desenvolvimento de um novo modelo de agricultura e de gestão
do espaço rural. E, de outro, forma-se um cenário desfavorável para a expansão de
organizações que pretendem atuar numa linha “desenvolvimentista” dentro do segmento
cooperativista devido a crescente “bancarização” dos modelos de gestão das credis - como se
verificou na análise das estratégias de implantação e de consolidação adotadas pelo sistema
Bancoob.
1998).
99
5 Conclusões
O presente trabalho procurou mostrar que no Brasil o cooperativismo sempre esteve
atrelado de alguma forma às políticas do Estado. Nos anos 1930, alguns segmentos de
cooperativas (de crédito, agropecuário e de consumo) foram empregados pelo governo como
uma estratégia para ampliar a intervenção estatal na economia e, em certos momentos, como
uma alternativa para aumentar a organização social das classes menos favorecidas (devido às
políticas reformistas em voga na época). Entre os anos 1960 e 1970, as cooperativas agrícolas
serviram para modernizar o campo, de acordo com as estratégias do Estado autoritário do
período.
Como se viu, durante os últimos trinta anos, muitos cooperativas agropecuárias
assumiram um perfil empresarial, tornando-se um instrumento de expansão do capitalismo no
campo (Loureiro, 1981). Convém destacar que o cooperativismo agropecuário seguiu
estratégias semelhantes às adotadas pelas políticas oficiais de crédito rural no período. Basta
verificar que as coopers se concentraram em determinadas regiões (Sul/Sudeste), no
atendimento de certos tipos de agricultores (médios e grandes) e em algumas atividades e/ou
produtos (culturas modernas e “Commodities” voltados à exportação). São poucas as
experiências de cooperativas que se consolidaram fora desse modelo no referido período.
Observou-se também, que ao longo das últimas décadas, os recursos controlados pelo
Sistema Nacional de Crédito Rural (Sncr) foram direcionados, sobretudo, à ampliação da
produção e da produtividade de alguns produtos agropecuários, sem vinculação estratégica
com outras políticas de desenvolvimento voltadas à melhoria do padrão de vida das
populações rurais. O crédito rural foi visto como um instrumento da modernização
“conservadora” e tornou-se um “fim em si mesmo”. Mais recentemente, além das
características acima, os recursos do crédito rural começaram a receber pressões oriundas das
transformações por que passa o setor financeiro brasileiro.
Com efeito, as mudanças no setor financeiro têm ampliado as dificuldades dos
pequenos tomadores de crédito rural dentro do mercado bancário tradicional. Percebe-se que
as novas fontes de crédito, surgidas no sistema financeiro comercial após o Plano Real, não
estão representando uma alternativa concreta à agricultura familiar. Com exceção do Pronaf,
que depende principalmente de recursos do Tesouro Nacional e do FAT, as novas linhas de
crédito surgidas no mercado financeiro destinam-se a um público já tradicionalmente
100
favorecido.
Por outro lado, embora o Pronaf represente um novo marco em relação à concepção de
desenvolvimento rural em voga nas políticas públicas, a sua implementação prática vem
demonstrando que o mesmo sofre muitas resistências institucionais. Os seus recursos de
crédito, por exemplo, ainda estão sendo dirigidos prioritariamente aos segmentos mais
capitalizados da agricultura familiar. Isto demonstra que o Pronaf ainda enfrenta dificuldades
operacionais semelhantes às encontradas em programas governamentais anteriores, causadas,
sobretudo, pela falta de preparo (ou de opção política) do aparelho estatal e do setor
financeiro em lidar com políticas de desenvolvimento com base nos setores mais carentes do
meio rural.
Ressalta-se que, do mesmo modo que o Pronaf, as políticas de financiamentos rurais
oriundos de agentes multilaterais, como o Banco Mundial, também têm mostrado limites e
contradições: ao mesmo tempo em que elas criam linhas de crédito com objetivo de aliviar a
pobreza, recomendam ao governo brasileiro a adoção de medidas liberalizantes na condução
da economia, o que acaba gerando novos mecanismos de aumento da miséria rural (Soares &
Sauer, 1998).
Problemas como esses demonstram que são necessárias reformulações na legislação
do crédito rural no país. Para se propor um novo padrão de financiamento do setor é
indispensável, em primeiro lugar, romper com as políticas que fazem com que os habitantes
do campo sejam considerados, muitas vezes, cidadãos de segunda categoria (Wanderley,
1997) e alterem a compreensão da sociedade brasileira, que ainda atribui um papel secundário
ao meio rural (Brasil, 1998).Em segundo lugar, é preciso levar em conta, também, a
heterogeneidade de tipos de agriculturas e de atividades desenvolvidas nas diferentes regiões,
rompendo com a rigidez das regras atuais, que limitam o aparecimento de novas demandas de
financiamento. É fundamental fazer valer a real concepção de “crédito rural”, ao invés
daquela que faz do Sncr um sistema ainda voltado essencialmente para o “crédito agrícola”.
Outro aspecto importante a destacar na discussão sobre o papel das cooperativas de
crédito rural e políticas de desenvolvimento local está relacionado à expansão vertiginosa do
capital financeiro dentro das sociedades contemporâneas. Como se viu, os bancos tradicionais
tornam-se instituições cada vez mais “internacionalizadas”, fato que leva à crescente
transferência de seus centros de decisão para esferas mais distantes das pequenas agências,
dificultando normalmente o atendimento de demandas e de interesses localizados,
principalmente, em pequenas e médias cidades e em regiões rurais. Neste final de século, as
101
grandes empresas financeiras (privadas ou estatais) estão interessadas, particularmente, em
patrocinar atividades que elevem ao máximo a rentabilidade de seus acionistas e
controladores. A globalização - que acarreta à formação de novos grupos econômicos, a
transformação no papel social dos bancos públicos e um vertiginoso crescimento e
sofisticação do setor - está fazendo das instituições bancárias organizações menos “sensíveis”
às demandas localizadas em pequenos municípios e em zonas rurais, sobretudo naquelas
desprovidas de grande movimentação financeira criada pelos complexos agroindustriais. Esta
tendência está levando ao fechamento de muitas agências bancárias nas pequenas cidades, o
que se torna mais grave devido aos processos de privatizações dos bancos estatais95.
Em função das restrições do sistema bancário brasileiro, observa-se uma maior
compreensão das entidades oficiais e dos movimentos sociais do campo sobre a importância
do cooperativismo de crédito para o desenvolvimento do meio rural. Para esse quadro
favorável vêm colaborando as experiências de credis que procuram desenvolver um modelo
participativo e mais democrático de gestão. Como assinala Abramovay (1996) as
cooperativas de crédito são parte importante da construção de uma nova relação entre os
agricultores e a sociedade. Elas representam, antes de tudo, uma transferência de iniciativas
públicas da esfera federal para os níveis locais, com base na participação ativa dos
agricultores.
Como grande parte dos municípios brasileiros ainda sobrevive de atividades rurais ou
que giram em torno destas, percebe-se o potencial das cooperativas de crédito como
instituições que podem estar “enredadas” às necessidades locais e regionais.
A “distância” entre os agentes financeiros e os tomadores de recursos precisa ser
diminuída, valorizando as instituições financeiras locais como as cooperativas de crédito
rural, aumentando a articulação entre os pequenos tomadores de crédito e o circuito financeiro
e governamental.
Buscou-se neste trabalho compreender a evolução dos sistemas cooperativistas em
outros países. A análise sobre a origem e o desenvolvimento do cooperativismo de crédito da
Europa - especialmente da França - demonstra a “proximidade” destas organizações em
relação aos interesses das populações locais. De um lado, tal “proximidade” fez das
cooperativas de crédito da Alemanha, da França e da Holanda peças fundamentais na
viabilização de políticas de financiamento voltadas ao desenvolvimento do meio rural. De
95
Segundo informações extra-oficiais repassadas por um dirigente cooperativista já existem atualmente mais de
2.000 municípios brasileiros sem nenhuma agência bancária.
102
outro, o nível de abrangência alcançado junto às pequenas comunidades pelos sistemas
cooperativistas mantém-se no presente, em que pese as políticas de concentração vividas pelo
sistema financeiro e cooperativistas desses países. O cooperativismo de crédito ainda não
possui no Brasil estes níveis de abrangência com a população rural.
Em outro tópico, o presente trabalho discutiu o processo de expansão do sistema
cooperativista de crédito em Santa Catarina. Percebeu-se que ele sofreu influências de
diferentes correntes de pensamento. O primeiro grupo de cooperativas de crédito rural foi
constituído principalmente durante os anos 1980, a partir do interesse das coopers existentes
no estado. Esta corrente vem mudando de prioridade nos últimos anos, principalmente depois
da fundação de seu banco comercial. Vale dizer que, nos anos 1980 e início dos anos 1990,
essa corrente demonstrava certo interesse em irradiar o seu sistema horizontalmente, abrindo
espaços, por isso, para a incorporação de cooperativas de crédito oriundas de municípios
pequenos e com baixa renda. Esta “abertura” político institucional permitiu que credis
“alternativas” de Santa Catarina, criadas com apoio do Cepagro, incorporassem-se ao
Sistema. Adotando uma visão “bancária”, o Sistema parece estar, agora, mais preocupado em
consolidar uma estratégia nacional de “conquista de mercado financeiro” e o atendimento de
necessidades dos setores em que prevalece a agricultura comercial.
Dentro desta corrente cresce também, via o Bancoob, a associação das cooperativas de
crédito rural” ao cooperativismo de crédito “mútuo”, este constituído nos setores urbanos da
sociedade. Deve-se ressaltar que no meio urbano estão localizadas as maiores possibilidades
de expansão financeira do cooperativismo de crédito no Brasil. Prevê-se que essa associação,
aliada às motivações de mercado, poderá fazer o banco cooperativo se afastar ainda mais das
pequenas comunidades rurais, principalmente de regiões de menor renda pois passa a
prevalecer, sobretudo, a ótica da relação custo/benefício.
As outras duas correntes aqui analisadas (Acreditar e Cresol) foram criadas através de
programas que as apresentam como organizações coordenadas pelos agricultores familiares e
que procuram agir de maneira participativa e autônoma das coopers. Constatou-se que as
credis “alternativas” e a Cresol representam um esforço de cooperação financeira, que nasce
de organizações populares e de setores que defendem a agricultura familiar Muitas destas
cooperativas são desdobramentos de movimentos locais apoiados por ongs, igrejas e parte do
sindicalismo do campo, que contestava o padrão dominante na agricultura. Eles pretendiam
construir um processo “alternativo”, que levasse ao campo um modelo de desenvolvimento
diferente daquele apregoado pela modernização. Somam-se a estas motivações, as
103
dificuldades crescentes que estes agricultores menos capitalizados têm enfrentado junto aos
bancos comerciais para obter apoio a suas demandas de financiamento. Por isso, cabe aqui a
observação de Schröder (1998), indicando que a ação das cooperativas de crédito rural
“alternativas” é de caráter econômico, mas seu discurso acaba ganhando um conteúdo mais
ideologizado em função da aproximação a outros tipos de organização de tipo reivindicativo.
As duas correntes (Acreditar e Cresol) assumem que não estão interessadas neste
momento em organizar um banco cooperativo e nem participar dos já existentes. Preferem
preocupar-se em ampliar a base social do seu sistema, estimulando a criação de novas
cooperativas em localidades em que elas não existam, mesmo que isto represente um custo de
transação maior do sistema. Para estas correntes, as cooperativas devem ser assumidas pelas
comunidades, deste modo, os custos de manutenção das cooperativas de crédito precisam ser
compartilhados com as entidades públicas e privadas locais e pelo maior número possível de
associados.
Procurou-se apontar alguns fatores que condicionam a transformação das credis em
agentes de desenvolvimento rural. Neste sentido, as credis “alternativas” de Santa Catarina e o
sistema Cresol possuem mais elementos que convergem para esta direção, do que as
cooperativas
do
sistema
“tradicional”.
Os
desafios
dos
sistemas
considerados
“desenvolvimentistas”, como o Cresol e o Acreditar, são em certa medida mais amplos que
aqueles assumidos por cooperativas ligadas ao Bancoob. Para os primeiros não basta
combinar a gestão eficiente dos recursos de crédito com uma maior participação nas decisões,
pois eles são “cobrados” também quanto aos impactos sociais de suas ações.
Apesar do seu esforço, os sistemas “desenvolvimentistas” do Sul devem ser
entendidos como “projetos pilotos”, pois eles não podem garantir o atendimento das
necessidades de todo o país nesta área. Pensando em escala nacional, este tipo de processo
serve mais como referência às políticas públicas, pois o ambiente institucional e a cultura do
sistema econômico e financeiro brasileiro não estão ao seu lado.
A diferença doutrinária entre a Cresol e o movimento das credis “alternativo” de Santa
Catarina reside, sobretudo, no destaque maior dado pela segunda à fase preparatória, que
ocorre antes da fundação das organizações. O Programa que cria as cooperativas
“alternativas” em Santa Catarina procura consolidar previamente os laços da futura entidade,
articulando-as ao maior número de agricultores e aos mais diversos setores da comunidade.
Esta estratégia, além de ampliar o leque de parcerias da credi, pode fortalecer a compreensão
da sociedade local quanto ao papel da entidade dentro de processos de desenvolvimento local.
104
Cabe frisar, todavia, que em função dos objetivos e dos limites do presente trabalho, as
diferenças entre os três sistemas precisarão ser verificadas através de outras investigações
realizadas junto a cada cooperativa. Outras pesquisas deverão analisar também em que
medida as cooperativas que possuem uma visão desenvolvimentista estão conseguindo atuar
de maneira diferente das cooperativas “tradicionais” (atualmente coordenadas por uma visão
“bancária”). É preciso observar, por exemplo, de que modo cada credi posiciona-se quanto às
questões ligadas à política de democratização do crédito rural e do desenvolvimento de sua
comunidade.
Em outro ponto, o trabalho aponta que a legislação que rege o setor do cooperativismo
de crédito no Brasil precisa de modificações mais profundas para que as credis possam atuar
como agentes financeiros voltados ao desenvolvimento local. É imprescindível se criar um
novo marco legal e político que leve à consolidação de um ambiente institucional favorável ao
cooperativismo de crédito. Constata-se que tiveram pouco sucesso os projetos que manejavam
crédito voltado ao meio rural nos quais os próprios protagonistas não estivessem diretamente
envolvidos na sua gestão (Gentil & Fournier, s/d). O crédito pressupõe um compromisso de
longo prazo da instituição financeira com a comunidade. Por isso, ao se investir em projetos
descentralizados e coordenados por instâncias financeiras locais, as políticas públicas elevam
suas chances de alcançar bons resultados.
Para fazer da cooperativa de crédito rural um agente mais atuante no cotidiano dos
municípios brasileiros, é necessário que haja espaço para a atuação das diferentes correntes de
pensamento que estão envolvidas no segmento. Esta autonomia começa pela obrigatoriedade
ou não de vinculação das cooperativas singulares e centrais aos bancos cooperativos. Uma vez
que os bancos cooperativos não englobam a totalidade das correntes de pensamento que
atuam no setor, os diferentes setores do Governo Federal, desde da área agrícola e do
desenvolvimento rural até o Banco Central, precisam estar sensibilizados para esta questão. É
preciso que o governo não diminua as possibilidades de atuação de cooperativas que não
querem constituir centrais de crédito como órgão de cúpula, garantindo a pluralidade e
destinando recursos de crédito rural para as organizações “independentes”. Somente desta
forma poderão sobreviver sistemas como o da Cresol e do Acreditar e poderão ser estimuladas
outras redes cooperativas, que preferirem atuar ligadas de alguma forma aos sistemas
tradicionais.
Uma boa oportunidade de discutir este assunto se dará quando o processo de
regulamentação do art. 192 da Constituição Federal, que está em discussão no Congresso
105
Nacional desde 1988, entrar novamente na pauta das prioridades nacionais.
Se o governo brasileiro deseja seguir o exemplo de outros países desenvolvidos, ele
deve estimular a criação de cooperativas locais de crédito, e não restringi-la, como fez através
da recente Resolução n. 2.608 do Banco Central. As credis precisam recuperar novamente o
direito de iniciar suas atividades compondo um capital social que esteja coerente com a
realidade econômica local. Ou seja, é preciso modificar as atuais regras, que estabelecem um
capital social de R$ 50.000,00 para se iniciar uma cooperativa de crédito “independente” e R$
35.000,00 para se constituir uma cooperativa vinculada a uma central de crédito. Do contrário,
muitos municípios não conseguirão organizar suas cooperativas, em razão das dificuldades de
recolher previamente a soma exigida pelo novo Regulamento. Esta exigência parece
despropositada mesmo em termos econômicos, pois as experiências das credis “alternativas”
de Santa Catarina e da Cresol demonstraram ser possível, mesmo com um pequeno valor
inicial de Capital Social, ajustar as receitas e as despesas em pequenas cooperativas em um ou
em dois anos. Vale dizer que nenhuma delas foi liquidada pelo Banco Central, por conta de
problemas de gestão administrativa ou de inviabilidade financeira.
As recentes restrições à criação das novas cooperativas de crédito demonstram que os
bancos cooperativos já estão influenciando nos destinos do setor. Na esfera legal, percebe-se,
inclusive que as associações representativas das cooperativas de crédito e dos bancos
cooperativos começam a pressionar para que os projetos de regulamentação do setor
financeiro e do cooperativismo sejam mais restritivos às pequenas cooperativas e aos sistemas
alternativos.
Outro ponto a destacar, no debate entre crédito e desenvolvimento rural, refere-se ao
potencial dos programas de microfinanciamento. Verificou-se nesta investigação que são
reduzidas as experiências bem sucedidas de mesclar o cooperativismo de crédito com
microfinanciamento solidário, como também são raros os programas de microcrédito dirigido
ao meio rural brasileiro. Sem dúvida, um dos grandes potenciais das políticas públicas e das
credis que queiram assumir um papel desenvolvimentista será o de combinar as vantagens do
cooperativismo de crédito com as novas estratégias dos programas de microfinanciamento
solidário.
As experiências da Cresol e das cooperativas “alternativas” de Santa Catarina são
ainda relativamente recentes. Este período de tempo é insuficiente para garantir se estas
iniciativas alcançarão perenidade e poderá mostrar-se um agente de desenvolvimento local.
Recorde-se que Gentil & Fournier, (s/d) afirmam que são necessários ao redor de cinco anos
106
apenas para equilibrar financeiramente uma caixa local, dez para a união regional e quinze
para o conjunto da rede nacional. Este raciocínio vale também para as novas estratégias
bancárias do sistema “tradicional” de cooperativas. Para o caso de Santa Catarina, as
primeiras cooperativas singulares desta corrente completam dezoito anos em 1999. A Central
Estadual possui cerca de doze anos e o banco cooperativo nacional apenas dois.
A trajetória social e política do Bancoob indicam que ele está articulado ao setor
patronal da agricultura e aos setores urbanos. Por estas razões, dificilmente essa organização
assumirá um papel de representação dos pequenos agricultores e de credis que desejam
irradiar programas com objetivo de favorecer camadas mais desfavorecidas da população
rural. Para que o Bancoob se apresente como gestor de programas voltados ao
desenvolvimento rural, ele deveria deixar de inspirar-se apenas nas estratégias comerciais dos
sistemas cooperativistas de países centrais, como nos casos da França e da Alemanha.
Espelhar-se nos rumos atuais destes sistemas parece ajudar pouco para quem deseja atacar os
problemas sociais, econômicos e políticos do Brasil. É mais oportuno, neste sentido,
compreender como os sistemas cooperativistas europeus estabeleceram suas trajetórias de
compromisso com as comunidades rurais, investiram na capilaridade e criaram maior
“proximidade” com o seu público potencial. Ou seja, as experiências dos países do Norte não
devem ser ignoradas, mas assimiladas, principalmente no que elas podem mostrar em termos
de responsabilidade social e de conquista de legitimidade.
Assume particular relevância a criação de políticas de estímulo ao cooperativismo de
crédito rural. Somente deste modo estas instituições podem preencher o espaço institucional
que a sociedade pode lhe oferecer. Estas políticas necessitam garantir a legitimidade e a
representatividade social das credis, fortalecendo-as tanto no sentido horizontal quanto
vertical. Mais do que disputar espaços no mercado bancário nacional, o cooperativismo de
crédito rural deveria fazer novos pactos com as comunidades do interior do país, sobretudo
em torno da população do campo, refazendo a confiança dos agricultores em torno dos
potenciais da cooperação cooperativista, mostrando a importância de se construir instituições
financeiras locais legitimamente instaladas junto a sua base social. Isto faz parte dos desafios
dos atores sociais que pretendem transformar o cooperativismo de crédito num agenciador de
desenvolvimento rural sustentável no Brasil.
107
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