UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAIBA
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
MÓDULOS DO CURSO
UNIVERSIDADE FEDERAL DA PARAÍBA
Reitor
RÔMULO SOARES POLARI
Vice-reitora
MARIA YARA CAMPOS MATOS
Pró-reitor de graduação
VALDIR BARBOSA BEZERRA
Coordenador UAB- UFPB Virtual
LÚCIDIO DOS ANJOS FORMIGA CABRAL
Coordenador Adjunto da UFPB Virtual
EDSON DE FIGUEIRÊDO LIMA JÚNIOR
Diretor do CCSA
GUILHERME DE ALBUQUERQUE CAVALCANTI
Chefe do Departamento de Economia
IVAN TARGINO MOREIRA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Coordenadora
MÁRCIA BATISTA DA FONSÊCA
Coordenadora Adjunta
MARTA MARIA GOMES VAN DER LINDEN
João Pessoa,
2010
Ministério da Educação – MEC
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES
Diretoria de Educação a Distância – DED
Universidade Aberta do Brasil – UAB
Programa Nacional de Formação em Administração Pública – PNAP
Especialização em Gestão Pública
DESENVOLVIMENTO E
MUDANÇAS NO ESTADO BRASILEIRO
Alcides Domingues Leite Júnior
2009
© 2009. Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC. Todos os direitos reservados.
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gratuitamente para utilização no âmbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, através da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
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1º ao 3º, sem prejuízo das sanções cíveis cabíveis à espécie.
L533d
Leite Júnior, Alcides Domingues
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro / Alcides Domingues Leite Júnior. –
Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES :
UAB, 2009.
90p. : il.
Especialização – Módulo Básico
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-83-5
1. História do Brasil. 2. Brasil – História – República Velha, 1889-1930. 3. Brasil –
Política e governo. 4. Partidos políticos – Brasil. 5. Educação a distância. I. Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Título.
CDU: 981
Catalogação na publicação por: Onélia Silva Guimarães CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Luiz Inácio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAÇÃO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimarães
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
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VICE-REITOR
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CENTRO SÓCIO-ECONÔMICO
DIRETOR
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VICE-DIRETOR
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DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS DA ADMINISTRAÇÃO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
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SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
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SECRETARIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
SECRETÁRIO DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
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DIRETORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
DIRETOR DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
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COORDENAÇÃO GERAL DE ARTICULAÇÃO ACADÊMICA
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COMISSÃO DE AVALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO – PNAP
Alexandre Marino Costa
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Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
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Tatiane Michelon
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METODOLOGIA PARA EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAÇÃO TÉCNICA – DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTOR DO CONTEÚDO
Alcides Domingues Leite Júnior
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDÁTICOS CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenação de Produção de Recursos Didáticos
Denise Aparecida Bunn
Supervisão de Produção de Recursos Didáticos
Flavia Maria de Oliveira
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
Andreza Regina Lopes da Silva
Supervisão Administrativa
Erika Alessandra Salmeron Silva
Capa
Alexandre Noronha
Ilustração
Igor Baranenko
Projeto Gráfico e Editoração
Annye Cristiny Tessaro
Revisão Textual
Sergio Meira
Créditos da imagem da capa: extraída do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFÁCIO
Os dois principais desafios da atualidade na área
educacional do país são a qualificação dos professores que atuam
nas escolas de educação básica e a qualificação do quadro
funcional atuante na gestão do Estado Brasileiro, nas várias
instâncias administrativas. O Ministério da Educação está
enfrentando o primeiro desafio através do Plano Nacional de
Formação de Professores, que tem como objetivo qualificar mais
de 300.000 professores em exercício nas escolas de ensino
fundamental e médio, sendo metade desse esforço realizado pelo
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relação ao
segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lança o
Programa Nacional de Formação em Administração Pública
(PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e três
especializações (Gestão Pública, Gestão Pública Municipal e
Gestão em Saúde) e visa colaborar com o esforço de qualificação
dos gestores públicos brasileiros, com especial atenção no
atendimento ao interior do país, através dos Polos da UAB.
O PNAP é um Programa com características especiais. Em
primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforço e da reflexão de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administração Pública
(ENAP), do Ministério do Planejamento, pelo Ministério da Saúde,
pelo Conselho Federal de Administração, pela Secretaria de
Educação a Distância (SEED) e por mais de 20 instituições públicas
de ensino superior, vinculadas à UAB, que colaboraram na
elaboração do Projeto Político Pedagógico dos cursos. Em segundo
lugar, esse Projeto será aplicado por todas as instituições e pretende
manter um padrão de qualidade em todo o país, mas abrindo
margem para que cada Instituição, que ofertará os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento às diversidades econômicas e
culturais de sua região.
Outro elemento importante é a construção coletiva do
material didático. A UAB colocará à disposição das instituições
um material didático mínimo de referência para todas as disciplinas
obrigatórias e para algumas optativas. Esse material está sendo
elaborado por profissionais experientes da área da administração
pública de mais de 30 diferentes instituições, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por último, a produção coletiva antecipada dos
materiais didáticos libera o corpo docente das instituições para uma
dedicação maior ao processo de gestão acadêmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didático e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisações que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direção à democratização do ensino superior público e
de qualidade está sendo dado, desta vez contribuindo também para
a melhoria da gestão pública brasileira, compromisso deste governo.
Celso José da Costa
Diretor de Educação a Distância
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMÁRIO
Apresentação.................................................................................................... 9
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do Regime Militar
Introdução...................................................................................... 13
O setor público e a República Velha (1889-1930)................................................ 14
Primeiro período: início da república Velha................................... 15
Segundo período: os governos da República Oligárquica e a política dos
governadores................................................................................... 18
A era Vargas............................................................................................ 21
A organização do Estado.................................................................... 24
O Estado desenvolvimentista de Juscelino Kubitschek................................... 28
O Plano de Metas............................................................................. 29
O regime militar e as reformas de Estado............................................................ 31
Governo Castello Branco............................................................................. 32
Os governos Costa e Silva e Médici............................................................. 35
O governo Geisel............................................................................ 39
O governo Figueiredo............................................................................. 43
A herança do Regime Militar......................................................................... 49
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Introdução..................................................................................................... 55
A eleição de Tancredo Neves e o governo Sarney................................................ 56
Os governos Collor e Itamar Franco..................................................................... 60
O primeiro governo Fernando Henrique Cardoso................................................. 65
O segundo governo Fernando Henrique Cardoso................................................. 70
O primeiro governo Lula............................................................................. 75
O segundo governo Lula...................................................................................... 83
Referências .................................................................................................... 89
Minicurrículo.................................................................................................... 90
8
Especialização em Gestão Pública
Apresentação
APRESENTAÇÃO
Olá! Caro estudante!
Você está iniciando a disciplina Desenvolvimento e
Mudanças do Estado Brasileiro, que tem como propósito analisar o
processo de construção da estrutura de Estado no Brasil, da
Proclamação da República até os dias atuais. A disciplina permitirá
que você identifique o resultado de um processo cumulativo de
mudanças, que teve início na primeira metade do século XX.
Processo que, ao contrário do ocorrido na maioria dos países
desenvolvidos, não contou com rupturas traumáticas, mas com a
incorporação da ordem anterior pela estrutura estabelecida.
O conhecimento da mecânica de transformação do Estado
brasileiro, desde a Proclamação da República até hoje, é
fundamental para que você entenda a atual estrutura vigente, com
seus pontos fortes e suas limitações. O estudo da administração
pública brasileira deve levar em conta as características peculiares
da cultura nacional, de forma a evitar análises comparativas
imprecisas e precipitadas. Tratar objetos desiguais de forma
apropriada pode causar mais trabalho de pesquisa e estudo mais
aprofundado, no entanto, é o único meio para conhecer melhor a
atual estrutura de Estado brasileiro, sem incorrer nos erros primários
contidos na maioria das análises superficiais, apresentadas por
veículos de informação de massa, aos quais os estudantes brasileiros
têm acesso.
Desta forma, a disciplina Desenvolvimento e Mudanças no
Estado Brasileiro, oferecida a você, aluno do curso a distância de
pós-graduação em Administração Pública, aborda a evolução do
aparato de Estado no Brasil, desde o início da República, quando
Módulo Básico
9
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
o Estado brasileiro ainda era incipiente, até os dias atuais, quando
o modelo de Estado em nosso país já se encontra bem definido e
bastante desenvolvido, em comparação com os demais países com
estágio de desenvolvimento similar. A disciplina abordará ainda
todos os setores importantes para o estabelecimento de uma ação
de Estado em benefício dos cidadãos e do próprio desenvolvimento
do país. Sendo assim, analisaremos também a implantação do atual
Estado de Direito, com a evolução dos indicadores sociais,
estabilidade monetária, universalização das políticas públicas,
consolidação da democracia de massas, previsibilidade do
arcabouço legal e fortalecimento do ambiente de negócios.
Certamente, agora ficou mais claro de que trata a disciplina
Desenvolvimento e Mudanças no Estado Brasileiro e sua
importância na sua formação acadêmica e profissional. Sem a
pretensão de esgotar o assunto, o texto disponibilizado a seguir não
o isenta da necessidade de recorrer a outras fontes disponíveis em
publicações impressas ou oferecidas por outros meios de difusão.
Este texto objetiva capacitá-lo no apaixonante caminho do
conhecimento da história recente do Brasil. Esperamos que você
goste dos assuntos tratado nesta disciplina, pois a arte de aprender
é muito mais eficaz na medida em que o processo de aprendizado
é realizado com satisfação. Bons estudos!
Professor Alcides Leite.
10
Especialização em Gestão Pública
Apresentação
UNIDADE 1
DA REPÚBLICA VELHA ATÉ
O FIM DO REGIME MILITAR
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade você deverá ser capaz de:
f
Reconhecer e enumerar as principais mudanças estruturais
ocorridas no Estado brasileiro, desde a Proclamação da República
até o fim do Regime Militar;
f
Identificar as causas e conseqüências das principais mudanças
estruturais ocorridas no Estado brasileiro; e
f
Validar, com um juízo crítico, os clichês comuns dos ambientes
acadêmicos e jornalísticos brasileiros.
Módulo Básico
11
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
12
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
INTRODUÇÃO
Nesta primeira Unidade da disciplina Desenvolvimento e
mudanças do Estado Brasileiro, vamos percorrer o período que vai
desde a Proclamação da República até o final do Regime Militar
em 1985. Vamos começar?
Vamos iniciar nosso estudo a partir da Proclamação da
República, pois o Estado brasileiro, sob o ponto de vista de formação
da sua identidade independente, nasceu propriamente com a
Proclamação da República. O período do Império, embora
importante para a formação da infraestrutura econômica e social
do país, pouco contribuiu para a estruturação da base administrativa
e política que o país construiu ao longo do tempo.
Durante o período analisado foi implantada a base do
Moderno Estado Brasileiro. A construção da Administração Direta,
durante a Era Vargas e da Administração Indireta, durante os
governos Castello Branco e Costa e Silva, além da formulação e
implantação das políticas de Previdência Pública e dos Planos de
Desenvolvimento Econômico, compuseram o quadro de
transformações estruturais da ação do Estado no processo de
desenvolvimento do país.
O entendimento da lógica dessas mudanças é de fundamental
importância para que você tenha uma análise crítica a respeito dos
avanços ocorridos e das conquistas alcançadas pelo Estado Brasileiro
rumo à construção de uma estrutura capaz de sustentar o processo
de inserção do Brasil no rol dos países em desenvolvimento.
Temos certeza de que, muito do que aqui será tratado, você
já estudou no Ensino Médio e/ou na Graduação. Contudo,
esperamos contribuir para que você adquira uma visão de conjunto
necessária ao entendimento do caráter contínuo e incremental das
principais evoluções ocorridas no período analisado.
Módulo Básico
13
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
O SETOR PÚBLICO E A REPÚBLICA VELHA
(1889-1930)
A maioria dos
O período conhecido como República Velha durou de 1889
até 1930. Este período é denominado ainda de “República dos
Bacharéis” e “República Maçônica”, uma vez que todos os
presidentes civis da época eram bacharéis em direito e quase todos
membros da maçonaria.
v
presidentes da República
Velha começaram a
carreira profissional
como advogados e
promotores públicos. Em
geral, os presidentes da
República Velha
entraram na política,
Mas, você sabe por que esse período foi chamado de República
apoiados por líderes
Velha?
políticos locais (os
Coronéis).
Historicamente, este período é chamado de República Velha
em contraposição ao período pós-revolução de 1930, que é visto
como um marco na história da República, uma vez que gerou
grandes transformações que você verá ao longo do texto.
Podemos dividir a República Velha, para facilitar nossa
discussão temática, em dois períodos. São eles:
X o primeiro: de 1889 a 1894, chamado República da
Espada, foi o período dominado pelos militares; e
X o segundo: de 1895 a 1930, chamado de República
Oligárquica, foi o período dominado pelos Presidentes
dos Estados.
A seguir, analisaremos cada um destes períodos da República
Velha.
14
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
PRIMEIRO
PERÍODO: INÍCIO DA
REPÚBLICA VELHA
Com a vitória do movimento republicano liderado pelos
oficiais do exército, foi estabelecido um governo provisório chefiado
pelo Marechal Deodoro da Fonseca. Durante o governo provisório, foi:
X decretada a separação entre Estado e Igreja;
X concedida a nacionalidade a to-
Saiba mais
Prudente de Morais (1841-1902)
dos os imigrantes residentes no
Brasil;
Prudente José de Morais e Bar-
X nomeados os governadores para
capital paulista, aderiu ao Par-
as províncias, que se transformaram em estados;
X criada a bandeira nacional com
ros é formado em Direito na
tido Republicano Paulista. Foi
três
vezes
deputado
da
agremiação na Assembléia Provincial e uma
o lema positivista, “ordem e progresso”; e
vez na Assembléia-Geral do Império. Votou
X banida a família real do territó-
São Paulo até 1890. Foi eleito por voto direto
rio brasileiro, que só retornou em
1922, após o falecimento da
Princesa Isabel, herdeira do trono brasileiro.
para a sucessão de Floriano Peixoto. Fonte:
Mas foi no início de 1890 que
começaram as discussões para a elaboração
da nova Constituição, que acabou
vigorando durante toda a República Velha.
A promulgação da Constituição aconteceu
em 24 de fevereiro de 1891.
a favor da libertação dos escravos com mais
de 65 anos. Foi governador da província de
<http://tinyurl.com/mbhc47>. Acesso em: 17
jul. 2009.
Rui Barbosa (1849- 1923)
Formado em Direito. Engajouse numa campanha em defesa
das eleições diretas e da abolição da escravatura. Com a República, tornou-se vice-chefe do governo provisório. Também escreveu o projeto da Carta
Constitucional da República. Como jornalis-
Constituição de 1891
ta, escreveu para diversos órgãos. Fonte:
<http://tinyurl.com/mf4vkd>. Acesso em: 17
jul. 2009.
Inspirada
na
Constituição
Americana, a Constituição de 1891 teve como principais autores:
Prudente de Morais e Rui Barbosa. Seu texto era fortemente
Módulo Básico
15
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
descentralizador, dando grande autonomia aos municípios e aos
estados. O regime de governo escolhido foi o presidencialismo e os
membros dos poderes Legislativo e Executivo passaram a ser eleitos
pelo voto popular direto.
O mandato do presidente da República foi estipulado em
quatro anos, sem direito à reeleição para o mandato imediatamente
seguinte, sem, contudo, haver impedimentos para um mandato
posterior. O mesmo valia para o vice-presidente. Sendo que no caso
de morte, renúncia ou impedimento do presidente, o vice assumiria
apenas até serem realizadas novas votações, não precisando ficar
até que fosse completado o respectivo quadriênio, como ocorre
atualmente. No entanto, como não havia prazo para a realização
de novas eleições, se houvesse acordo político o vice poderia
terminar o mandato.
Quanto às regras eleitorais, ficou determinado que o voto
continuaria “a descoberto” (não-secreto) – a assinatura da cédula
pelo eleitor tornou-se obrigatória e foi decretado o fim do voto
censitário, que definia o eleitor por sua renda, embora ainda
continuassem excluídos do direito ao voto os analfabetos, as
mulheres, os religiosos sujeitos à obediência eclesiástica e os
indigentes.
Além disso foi reservado ao Congresso Nacional a
regulamentação do sistema para as eleições de cargos políticos
federais, e às assembléias estaduais a regulamentação para as
eleições estaduais e municipais. O voto distrital permaneceu com a
eleição de três deputados para cada distrito eleitoral do país.
Nesta época o monopólio de registros civis passou ao Estado,
sendo criados os cartórios para os registros de nascimento,
casamento e morte. O Estado também assumiu, de forma definitiva,
as rédeas da educação, instituindo várias escolas públicas de ensino
fundamental e intermediário, principalmente nas cidades mais
importantes do país.
Além disso, a Constituição garantia a liberdade de
associação e de reunião sem armas, assegurava aos acusados o
16
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
v
mais amplo direito de defesa, abolia as penas de galés, de banimento
judicial e de morte, instituía o habeas-corpus e as garantias de
magistratura aos juízes federais.
A pena de galé sujeita os
criminosos a cumprirem
Governos Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto
Com a promulgação da Constituição, Deodoro da Fonseca
passou a ser presidente constitucional eleito pelo Congresso
Nacional, com mandato até 15 de novembro de 1894. Porém, devido
à crise gerada pela política econômica do governo, Deodoro
renunciou à presidência em 23 de novembro de 1891 e o vicepresidente Floriano Peixoto assumiu o poder até 1894.
pena de trabalhos
forçados em
embarcações de velas,
remando sob a coerção
de castigos corporais.
Governo Prudente de Morais
Este foi um período de
transição entre a República da Espada
e a República Oligárquica. Neste
período do governo de Prudente de
Morais, primeiro civil a assumir a
Presidência da República, os militares
tinham ainda bastante poder político.
Somente com o desgaste sofrido com
a Guerra dos Canudos e o assassinato
do ministro da Guerra, foi que os
militares se afastaram do poder,
voltando à política somente entre 1910
e 1914, no governo do Marechal
Hermes da Fonseca, e no movimento
denominado tenentismo ocorrido no
início do ano de 1920.
Saiba mais
Guerra dos Canudos
Revolta social que teve início na
Bahia em novembro de 1896 e terminou em outubro de 1897. O conflito foi liderado pelo beato Antônio Conselheiro. Devido à enorme
proporção que o movimento adquiriu, o governo da Bahia não conse-
guiu segurar a revolta, e pediu a interferência da
República. O massacre foi tamanho que não escaparam idosos, mulheres e crianças. Euclides da
Cunha, em seu livro Os Sertões, eternizou este movimento que evidenciou a importância da luta social
na história de nosso país. Fonte:<http://tinyurl.com/
nsqohj>. Acesso em: 15 jul. 2009.
Neste período tenentista o Exército brasileiro enfrentou
grandes dificuldades – faltavam armamentos, cavalos,
medicamentos e instrução para a tropa. Os soldos permaneciam
Módulo Básico
17
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
baixos e o governo não fazia menção de aumentá-los. Esta situação
afetava particularmente os tenentes. Neste quadro de crescente
insatisfação eclodiram diversos movimentos militares. A presença
significativa de tenentes na condução desses movimentos deu origem
ao termo “tenentismo”.
Os principais movimentos tenentistas da década de 1920
foram os 18 do Forte, os levantes de 1924, e a Coluna Prestes.
As propostas políticas dos tenentes, de uma maneira geral, se
vinculavam ao nacionalismo e à centralização política, opondo-se
ao domínio político de Minas Gerais e São Paulo. Entre outras
reformas, os tenentistas defendiam o voto secreto, a independência
do Poder Judiciário e um Estado mais forte. Assim, podemos afirmar
que, de fato, a República Oligárquica só se consolidou em 1898,
com a posse do segundo presidente civil, Campos Salles.
SEGUNDO PERÍODO: OS GOVERNOS DA REPÚBLICA
OLIGÁRQUICA E A POLÍTICA DOS GOVERNADORES
O Presidente da
O Presidente Campos Sales consolidou uma característica
peculiar da política brasileira durante a República Oligárquica: a
“Política dos Estados”, conhecida também como “Política dos
Governadores”. De acordo com essa obra de engenharia política,
o poder federal passou a não interferir na política dos estados e
esses não interferiam na política dos municípios, garantindo-lhes a
autonomia política. O Presidente da República apoiava os atos dos
presidentes estaduais, como a escolha dos sucessores desses
presidentes de estados, e, em troca, os governadores passaram a
dar apoio e suporte ao governo federal, colaborando com a eleição
de candidatos para o Congresso Nacional.
v
República era escolhido
através de um acordo
nacional entre os
presidentes dos estados.
A Política dos Estados significava, na verdade, a
impossibilidade da oposição assumir o poder, uma vez que os
representantes populares eram escolhidos mediante pactos entre o
18
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
governo federal e as elites estaduais, legitimadas por eleições pouco
confiáveis, sem espaço para candidatos independentes. Nesta época
era a “Comissão de Verificação de Poderes” do Congresso Nacional
o órgão encarregado de fiscalizar o sistema eleitoral. Esta Comissão
dificilmente ratificava parlamentares eleitos que não apoiassem a
“Política dos Estados”.
Você sabe nesta época quem era o responsável em organizar a
vida política, diretamente no contato com a população, nos
municípios?
Este período foi marcado pelo coronelismo. Quem
organizava a vida política, diretamente no contato com a
população, nos municípios era a figura carismática do “coronel”.
O coronel, apesar do nome, era um líder civil, comumente um
fazendeiro que dominava a política local. O coronel era o único elo
de ligação entre a população e o poder estatal. O coronel garantia
os votos locais do presidente do Estado, em troca do apoio do
governador à sua liderança política no seu município.
Durante a República Oligárquica houve diversas revoltas,
tais como: a Revolta da Vacina, a Revolta da Chibata, a Guerra do
Contestado, a Revolta dos 18 do Forte de Copacabana, o Movimento
Tenentista e a Revolução de 1930, que colocou um fim neste período
histórico, e será alvo de nossa análise mais adiante.
No campo da economia, foi um período de modernização,
com grandes surtos de industrialização, como o ocorrido durante a
Primeira Guerra Mundial. Porém a economia continuou dominada
pela cultura do café até a quebra da bolsa de valores de Nova Iorque,
em 1929. Foi neste período que ocorreram também as primeiras
greves, com o crescimento de movimentos anarquistas e comunistas
nos grandes centros urbanos do país.
Módulo Básico
19
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
A Revolução de 1930 e o fim da República Velha
As eleições presidenciais de
1930 foram vencidas, pela contagem
Cursou Direito de São Paulo. Em 1909,
oficial, pelo candidato Júlio Prestes,
foi eleito deputado estadual e por cinpresidente de São Paulo, que tinha o
co legislaturas seguintes. Em 1927, asapoio do presidente Washington Luís.
sumiu o governo do Estado de São PauContudo, a oposição, não aceitou a
lo e depois, em 1929, foi indicado por
derrota de Getúlio Vargas e iniciou a
Washington Luis como candidato do
Revolução de 1930. Esta revolução,
governo à sucessão presidencial, concorrendo conque tinha como líderes Getúlio
tra Getúlio Vargas. Prestes não chegou a tomar posVargas, Antônio Carlos Ribeiro de
se, pois foi impedido pela Revolução de 1930, a qual
Andrada (ex-presidente de Minas
levou Getúlio Vargas ao poder. Exilado na Europa,
Gerais) e tenentes, começou em 3 de
Júlio Prestes regressou ao Brasil em 1934, afastanoutubro de 1930, sem enfrentar
do-se da política. Fonte: <http://tinyurl.com/nedxpu>.
grande resistência, uma vez que a
Acesso em: 15 jul. 2009.
repulsa ao modelo liberal-oligárquico
da Velha República há muito vinha crescendo e ganhando apoio
de vários presidentes de Estado fora do eixo São Paulo/Minas
Gerais.
Saiba mais
Júlio Prestes de Albuquerque (1882- 1946)
Em 3 de novembro de 1930, Getúlio Vargas toma
posse como presidente da República, pondo fim à
República Velha.
Contudo é importante destacarmos que foi a crise de 1929,
que arruinou a maioria dos fazendeiros de café, que deu condições
políticas para a vitória de Vargas na Revolução de 30. Esta crise
econômica atingiu os EUA, se estendeu por todo o mundo capitalista
e terminou apenas com a Segunda Guerra Mundial. Este período de
recessão econômica causou altas taxas de desemprego, quedas
drásticas do produto interno bruto, com grande queda na produção
industrial, no preço das ações, e em praticamente todos os indicadores
de atividade econômica, em diversos países no mundo.
20
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
A ERA VARGAS
Considerado por muitos, como o
Saiba mais Getúlio Dornelles Vargas (1882- 1954)
personagem brasileiro mais influente do
século XX, Getúlio Dornelles Vargas em
Foi o presidente que mais tempo
1929 candidatou-se à presidência da
governou o Brasil, durante dois
República na chapa oposicionista da
mandatos. De origem gaúcha (nasAliança Liberal. Derrotado, chefiou o
ceu na cidade de São Borja), Vargas
foi presidente do Brasil entre os anos
movimento revolucionário de 1930, por
de
1930
a
1945
e de 1951 a 1954. Entre 1937 e 1945
meio do qual assumiu o Governo
instalou a fase de ditadura, o chamado Estado
Provisório. Em 1934, foi eleito presidente,
Novo. Fonte: <http://www.historiadobrasil.net/
de forma indireta, com mandato até 1938.
getuliovargas/>. Acesso em: 18 jul. 2009.
Em 1937 instaurou o Estado Novo,
determinou o fechamento do Congresso,
outorgou uma nova Constituição, que lhe conferiu o controle dos
poderes Legislativo e Judiciário, e determinou o fechamento dos
partidos políticos.
Com o fim da Segunda Guerra em 1945, as pressões em
prol da redemocratização ficaram mais fortes, e então Vargas foi
deposto em 29 de outubro de 1945, por um movimento militar
liderado por generais que compunham o seu próprio ministério.
Afastado do poder, Vargas foi para sua fazenda em São Borja, no
Rio Grande do Sul. Mas, nas eleições para a Assembléia Nacional
Constituinte de 1946, foi eleito senador por dois estados e deputado
federal por sete estados. Nas eleições presidenciais de 1950, Vargas
é eleito presidente da república com ampla margem de votos.
No segundo período, o seu governo foi marcado pela
retomada da orientação nacionalista, cuja expressão maior foi a
luta para a implantação do monopólio estatal sobre o petróleo, com
a criação da Petrobrás, e pela progressiva radicalização política.
Módulo Básico
21
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Vargas enfrentava oposição cerrada por parte da UDN, em especial
do jornalista Carlos Lacerda, proprietário do jornal carioca Tribuna
da Imprensa, situação que o leva ao suicídio em 1954.
Assim podemos observar que durante os 20 anos de poder,
Vargas imprimiu profundas transformações no sistema político,
econômico e administrativo brasileiro. Tal foi a importância das
duas passagens de Getúlio Vargas pelo governo que, ainda hoje, os
livros de história referem-se a esse período como a Era Vargas.
O primeiro período, de 1930 a 1945, foi marcado por
diferentes fases. Tendo sido derrotado na eleição para presidente
da República em 1930, Getúlio liderou um movimento que derrubou
o governo de Washington Luís e assumiu o poder, em 3 de novembro
de 1930.
O Código Eleitoral foi
Após este período tivemos a Revolução Constitucionalista
de 1932 – iniciada em São Paulo – que durou três meses, de julho
a outubro de 1932. Esta Revolução foi consequência da campanha
constitucionalista iniciada em 1931. No final de 1931 e início de
1932, Vargas procurou conter as críticas organizando uma comissão
encarregada de organizar o novo Código Eleitoral.
v
publicado em fevereiro
de 1932 e um novo
interventor foi nomeado
para São Paulo, o civil e
paulista Pedro de Toledo.
Os sinais de trégua emitidos por Vargas, no entanto, não
apaziguaram os ânimos e neste cenário tivemos a formação da
Frente Única Paulista (FUP), cujos principais lemas eram a
constitucionalização do país e a autonomia de São Paulo. Mas, no
início de 1932, com a morte de quatro estudantes paulistas em
confronto com forças legais, foi criado o movimento MMDC – iniciais
dos nomes dos estudantes mortos, Miragaia, Martins, Dráusio e
Camargo. O episódio foi o estopim da Revolução de 1932.
Em 9 de julho o movimento revolucionário ganhou as ruas
da capital e do interior de São Paulo. A revolução teve apoio de
diversos setores da sociedade paulista. Pegaram em armas
intelectuais, industriais, estudantes e outros segmentos das camadas
médias, políticos ligados à República Velha ou ao Partido
Democrático. A luta armada dos constitucionalistas ficou restrita
ao estado de São Paulo. Isolados, os paulistas não tiveram condições
de manter por muito tempo a revolução. Em outubro de 1932
assinaram a rendição.
22
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
Após esta revolta dos paulistas contra o governo Vargas é
que foi redigida a Constituição de 1934, que manteve Vargas no
poder até 1938, quando então foram realizadas novas eleições.
Em 1937, Getúlio institui o Estado-Novo; fechou o
Congresso; dissolveu os partidos políticos; e passou
a governar de modo ditatorial até o final da Segunda
Guerra Mundial, em 1945.
Retirado do poder por um golpe
militar, que convocou uma Assembléia
Constituinte e promoveu eleições gerais em
1946, Getúlio volta como candidato em
1950, e se elege presidente da República.
Este segundo período de Vargas foi de 1950
a 1954, quando dramaticamente ele se
suicidou, com um tiro no coração, dentro do
palácio do governo, no dia 24 de agosto,
após se ver confrontado com a eminência
da renúncia ou deposição na reunião
ministerial realizada na madrugada de 23
para 24 de agosto. Vargas deixou escrita
uma carta-testamento, em que acusava os
inimigos da nação como os responsáveis por
seu suicídio.
Saiba mais
Suicídio de Vargas
Foi o atentado realizado contra Carlos
Lacerda no início de
agosto de 1954, no
qual foi morto o
major-aviador Rubem Florentino Vaz,
que desencadeou a
crise final do governo
Vargas,
envolvimento
pelo
da
sua guarda pessoal no episódio. Para a investigação do atentado, foi instaurado um
inquérito policial-militar, pelo Ministério da
Aeronáutica. Fonte: <http://tinyurl.com/
As transformações no campo político,
kst32n>. Acesso em: 18 jul. 2009.
econômico, social e cultural, promovidas por
Getúlio Vargas estão bem resumidas no texto
do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea
do Brasil (CPDOC), da Fundação Getúlio Vargas.
No plano político, a Revolução de 1930 produziu um movimento de centralização que transferiu o poder dos estados da federação para o governo central, o qual passou a
Módulo Básico
23
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
assumir papel crescente na sociedade e na economia.
No plano econômico, teve lugar um intenso movimento de
industrialização e urbanização que, nos anos 50, se fez
acompanhar de políticas deliberadas de desenvolvimento.
O processo de modernização envolveu um Estado capaz
de agir sobre setores da economia e a criação de diferentes
órgãos para a implementação das novas políticas. No plano social, foi criado o Ministério da Justiça, assim como a
Justiça do Trabalho, para atuar nas relações entre o capital e o trabalho. A ação do Estado, regulando as atividades profissionais e a estrutura sindical com o imposto único, permaneceu como legado da Era Vargas. No plano
cultural, o governo criou instituições que atuaram nos campos da educação formal, do teatro, da música, do livro, do
rádio, do cinema, do patrimônio cultural, da imprensa.
Abriu espaço para a crescente participação dos intelectuais no projeto de construção de uma identidade nacional.
Pretendeu modernizar, resgatando as tradições nacionais através da ação do Estado no campo da cultura Disponível em:
<http://tinyurl.com/llacoh>. Acesso em: 15 jul. 2009.
A
ORGANIZAÇÃO DO
Saiba mais Maximillian Carl Emil Weber (1864 - 1920)
Sociólogo, historiador e político alemão que, junto com Karl Marx e Émile
Durkheim, foi considerado um dos
fundadores da sociologia e dos estudos comparados sobre cultura e religião. Para Weber, o núcleo da análise social consistia na interdependência entre religião,
economia
e
sociedade.
Fonte:
<http://
w w w. n e t s a b e r. c o m . b r / b i o g r a f i a s /
ver_biografia_c_1166.html>. Acesso em: 15 jul. 2009.
24
ESTADO
Getúlio Vargas organizou o
aparelho do Estado seguindo o modelo burocrático weberiano. Neste
modelo de departamentalização, proposto por Max Weber, a estrutura administrativa era ocupada por funcionários recrutados via concurso público e promovidos meritocraticamente.
Esta foi uma das marcas da
profissionalização da administração
pública sendo adotada pela maioria
dos países desenvolvidos.
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
E no Brasil, você sabe quando e como foi implantado o modelo
burocrático?
No Brasil, o início do modelo burocrático ocorreu durante o
primeiro período do governo Vargas, por meio de uma linha
autoritária-modernizadora. O vácuo, deixado pela política liberaldemocrática excludente da Velha República, foi preenchido pela
política centralizadora, porém modernizante e includente de Getúlio
Vargas, que criou o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e
o Ministério da Educação e Saúde em 1930, a Universidade do
Brasil e o Serviço do Patrimônio Histórico Nacional em 1937, além
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística em 1938.
Para organizar a seleção e treinamento do funcionalismo
público, foi criado, em 1938, o Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP), que implantou o Estatuto dos Funcionários
Públicos Civis da União, algo até então inexistente no país.
Outro aspecto que sofreu vários avanços no governo de
Vargas diz respeito às políticas trabalhistas. Conheça a seguir alguns
desses aspectos:
X aprovação, em 1931, da Lei de Sindicalização, que
estabeleceu a unicidade sindical (apenas um sindicato
por categoria e por base territorial);
X implantação, em 1932, da jornada de trabalho de 8
horas (concedida aos comerciários e aos industriários),
das férias remuneradas (concedidas aos bancários e
industriários) e da carteira de trabalho, que deu acesso
aos direitos trabalhistas e previdenciários;
X criação, em 1933, dos Institutos de Aposentadoria e
Pensões, precursores do INSS;
X fundação, em 1939, da Justiça do Trabalho; e
X instituição, em 1940, do Salário Mínimo.
Módulo Básico
25
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Para organizar o processo eleitoral, em 1932, foi aprovado
o Código Eleitoral, que estendeu o direito de voto às mulheres,
implantou o sistema de voto secreto, além de criar a Justiça Eleitoral.
Já na área econômica, o governo Vargas deu forte impulso
à industrialização do país, principalmente no setor de base. Em
1941, foi criada a Companhia Siderúrgica Nacional e em 1942, a
Companhia Vale do Rio Doce. No segundo governo Vargas, foram
criados ainda o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
(BNDE) em 1952 e a Petrobrás em 1953.
Durante o período de 1931 a 1954, que abrangeu dois
governos: Vargas e o governo Dutra, a inflação anual
média do país foi de 9,17 % e o crescimento anual
médio do PIB foi de 5,31 %. Números importantes,
tendo em vista que a maioria dos países do mundo
sofreu forte impacto da quebra da Bolsa de Nova
Iorque, em 1929, e da Segunda Guerra Mundial, que
durou de 1939 a 1945.
Como você pode observar foi nos governos Vargas que
surgiram as bases para a modernização econômica, política e
administrativa do país. Mais importante, porém, do que essas
realizações, afirmam Sérgio Besserman Vianna e André Villela, foi
“a incorporação, pela primeira vez na história brasileira, do povo
(classe trabalhadora) como agente político relevante. Esse fato –
ao mesmo tempo inédito e auspicioso – imprimiu nova dinâmica
ao processo político do pós-guerra, permitindo importantes avanços
na construção da democracia no país”.
Assim podemos afirmar que, independente das virtudes e
defeitos pessoais e da ação política desenvolvida por Getúlio Vargas,
sua passagem pelo comando do setor público brasileiro estabeleceu
um verdadeiro divisor de tempo. O Brasil foi um antes de Vargas e
passou a ser outro depois de Vargas.
26
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
Neste sentido, veja a seguir as principais marcas da Era
Vargas.
X Organização do Estado com a criação do Ministério
do Trabalho e da Educação, do IBGE e da
Universidade do Brasil;
X Aprovação da Lei de Sindicalização;
X Implantação da jornada de trabalho de 8 horas;
X Criação das férias remuneradas;
X Implantação da carteira de trabalho;
X Construção dos Institutos de Aposentadoria e Pensões;
X Criação da Justiça do Trabalho;
X Instituição do Salário Mínimo;
X Aprovação do Código Eleitoral, do voto feminino e do
voto secreto;
X Criação da Justiça Eleitoral;
X Fundação da Companhia Siderúrgica Nacional;
X Criação da Companhia Vale do Rio Doce;
X Concepção do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico (BNDE); e
X Criação da Petrobrás em 1953.
Módulo Básico
27
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA DE
JUSCELINO KUBITSCHEK
Saiba mais
Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-1976)
Nascido em Minas Gerais, foi eleito deputado federal e realizou obras de remodelação da capital. Posteriormente foi governador em Minas Gerais. Venceu a eleição para
presidente da República na coligação PSD-
PTB com o famoso slogan “Cinquenta anos em cinco”. Um
de seus principais feitos foi a construção de Brasília e a
instituição do Distrito Federal. Seu governo foi marcado
por mudanças sociais e culturais. Fonte: <http://
tinyurl.com/lwkaas>. Acesso em: 20 jul. 2009.
Em plena vigência da
democracia, resultado da
Constituição de 1946, Juscelino
Kubitschek (JK) foi eleito
Presidente da República no final
de 1955 e tomou posse em 31 de
janeiro de 1956. O novo
presidente criou uma agenda
progressista baseada num
programa de obras públicas,
denominada de Plano de Metas.
Durante o governo de JK
o PIB brasileiro cresceu 47,5%, o que correspondia a uma média
anual de 8,08%. Contudo, este bom desempenho da economia foi
acompanhado de um forte crescimento da inflação e de um
descontrole das contas públicas. Diante deste cenário, no final do
governo, a inflação anual ultrapassou a 30% e o déficit público
superou 25% das receitas.
Além do crescimento econômico, o governo de JK promoveu
uma forte mudança na estrutura produtiva do país. No início do
governo JK, o setor agropecuário era responsável por 23,5% do
PIB e o setor industrial por 25,6% do PIB. Ao fim do governo, a
participação do setor industrial no PIB tinha subido para 32,2% e
a do setor agropecuário havia recuado para 17,8%. Esses números
mostravam que o Brasil passou por um forte processo de
industrialização, durante os cinco anos de governo JK.
28
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
O modelo que deu sustentação ao
crescimento do setor industrial foi aquele proposto
pelos membros da Escola Cepalina, qual seja:
Saiba mais
Cepal
Comissão Econômica para a América
Latina e o Caribe, organização que reu-
X industrialização via substituição de
importações, com financiamento
externo e forte presença do setor
público.
No Brasil, o órgão que melhor incorporou
o pensamento da Escola Cepalina foi o Instituto
Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), criado em
julho de 1955. A proposta nacionaldesenvolvimentista, defendida pelo ISEB, foi
amplamente utilizada nos discursos de JK. Uma
das propostas do ISEB, incorporada pelo governo,
foi a criação da Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) em
dezembro de 1959.
niu grandes nomes do pensamento
desenvolvimentista latino-americano,
pensamento no qual postulava que a
industrialização deveria ser o principal caminho para superação do subdesenvolvimento dos países da América Latina. Fonte: <http://tinyurl.com/
m4aek3>. Acesso em: 15 jul. 2009.
Sudene
É uma autarquia especial, administrativa e financeiramente autônoma, integrante do Sistema de Planejamento
e de Orçamento Federal, criada pela
Lei Complementar nº 125, de 03/01/
2007, com sede na cidade de Recife,
Estado de Pernambuco, e vinculada ao
Ministério da Integração Nacional.
O PLANO DE METAS
Fonte: <http://tinyurl.com/mx4kah>.
Acesso em: 15 jul. 2009.
Como vimos acima, o lema do governo JK era “50 anos de
progresso em 5 anos de realizações”. Para pôr em prática este lema,
o governo implantou o Plano de Metas, que consistia num conjunto
de 30 objetivos, abrangendo os setores de energia, transporte,
indústria de base, alimentação e educação. A construção de Brasília
tornou-se um objetivo à parte, por decisão pessoal do presidente
da República.
A maior contribuição do Plano de Metas foi na área do
planejamento. Com um cronograma rigoroso e um
acompanhamento sistemático, a maioria das ações propostas pelo
Plano foi realizada com bastante sucesso.
Módulo Básico
29
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
O Conselho tinha autonomia de decisão suficiente para
viabilizar a execução dos projetos, que contava com grupos
executivos independentes para realizar os contatos com o setor
privado. O mais conhecido desses grupos foi o Grupo Executivo da
Indústria Automobilística (GEIA).
Mas, será que o Plano de metas foi só sucesso? O que você
sabe a respeito deste Plano?
No que diz respeito ao planejamento executivo do Plano de
Metas alcançamos o sucesso. Contudo no que se refere ao seu
financiamento tivemos grandes problemas com o orçamento da
União, já que o financiamento dos projetos fora previsto para ser
custeado em: 50% pelo orçamento da União, 35% pela iniciativa
privada e 15% por meio de agências de crédito governamentais.
No entanto, a participação financeira da iniciativa privada foi
pequena, deixando para o Estado a responsabilidade pela grande
maioria dos recursos despendidos.
O desconserto financeiro do setor público, durante o governo
de JK, acabou sendo um dos principais responsáveis pela crise
econômica que o país viveu durante os governos de Jânio e João
Goulart, que culminou com o golpe militar de 1964.
30
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
O REGIME MILITAR E AS
REFORMAS DE ESTADO
Saiba mais
Jânio da Silva Quadros (1917-1992)
Foi vereador, deputado estadual,
A instabilidade política, com a
renúncia de Jânio Quadros em agosto de
1961 e a posse de João Goulart, somada
aos altos índices de inflação e estagnação
do crescimento econômico, compuseram
o caldo de cultura que alimentou o Golpe
de Estado de 1964.
Este golpe, já vinha sendo tentado
desde o segundo governo de Getúlio
Vargas. O suicídio de Vargas, o
crescimento econômico no período
Juscelino Kubitschek, a eleição de Jânio
Quadros, com apoio da União
Democrática Nacional (UDN) (partido de
centro-direita), a opção parlamentarista
no início do governo João Goulart e a
ampla vitória do presidencialismo no
plebiscito de 63, de certa forma,
acabaram adiando o golpe militar.
Durante os dois primeiros anos do
período Jânio/Jango, ainda sob os efeitos
do Plano de Metas de JK, o crescimento
do PIB foi bastante significativo: 8,6% em
1961 e 6,6% em 1962. No entanto, em
1963, a estagnação econômica aparece,
Módulo Básico
prefeito de São Paulo e governador.
Em sua primeira disputa pela prefeitura paulista, conquistou grande
popularidade ao usar uma vassoura como símbolo da limpeza que prometia fazer
nos órgãos públicos. Tomou posse em janeiro
de 1961, mas renunciou sete meses depois, alegando sofrer pressão de “forças terríveis”. Em
1964, teve seus direitos políticos cassados pelo
Regime Militar. Fonte: <ht tp://tinyurl.com/
lb29nn>. Acesso em: 20 jul. 2009.
João Goulart
Foi deputado estadual, federal e licenciou-se do mandato para assumir a Secretaria do Interior e Justiça
do Rio Grande do Sul. Foi Ministro
do Trabalho, Indústria e Comércio do
governo de Getúlio Vargas. Participou do governo de JK como vice-presidente e ocupou a presidência do Senado. Tornou-se presidente após a
renúncia de Jânio Quadros. Acusado de comunista , foi deposto pelo golpe militar de 1964.
Fonte: <http://tinyurl.com/map8j5>. Acesso em:
20 jul. 2009.
31
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
com um crescimento do PIB de apenas 0,6%, algo inédito na história
do país até então.
Quanto à inflação, a situação foi ainda mais negativa. Em
1961 o índice geral de preços registrou aumento de 34,7%, em 1962
subiu para 50,1% e em 1963 chegou a 78,4%.
GOVERNO CASTELLO BRANCO
Saiba mais Castello Branco (1897-1967)
Foi o primeiro presidente do regime militar. Durante seu mandato foram abolidos todos os
partidos
políticos
da
época e criados a Arena
e o MDB, que se tornaram os únicos
partidos políticos brasileiros até 1979.
Castelo Branco e seus aliados tinham
como plano colocar “ordem na casa” e,
depois de pouco tempo, restabelecer a
democracia. Fonte: <http://tinyurl.com/
O primeiro presidente do regime militar foi
o marechal Humberto de Alencar Castello Branco,
que ficou no poder de 15 de abril de 1964 a 15
de março de 1967.
A prioridade do governo Castello Branco
foi o ajuste das contas públicas e o controle da
inflação, que chegava a 80% ao ano. A equipe
econômica do governo foi liderada pelos ministros
da fazenda Octávio Gouveia de Bulhões e pelo
ministro do planejamento Roberto Campos, que
realizaram profundas reformas na área fiscal e
financeira e criaram o Plano de Ação Econômica
do Governo (PAEG).
O diagnóstico da inflação feito pelos
ministros da área econômica tinha clara
orientação monetarista.
kode4u>. Acesso em: 15 jul. 2009.
Você sabe do que se trata essa teoria monetarista?
Essa é uma teoria econômica que defende ser possível manter
a estabilidade de uma economia através da utilização de
instrumentos monetários, como quantidade de moeda em
circulação, taxa de juros, compra e venda de títulos públicos e
32
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
depósitos compulsórios. Os principais defensores do monetarismo
são os economistas da Escola de Chicago, liderados por Milton
Friedman. Suas idéias são associadas ao liberalismo econômico
com adoção do livre mercado e menor presença possível do setor
público na economia.
O excesso de déficit público e os reajustes salariais
concedidos pelo governo anterior eram identificados como as
principais causas do aumento dos preços. Para combater a inflação,
o PAEG propôs um programa de ajuste fiscal rigoroso, com aumento
das receitas e redução das despesas públicas e um controle rígido
de emissão de moeda. Para conter a expansão dos salários, o plano
recomendou reajustes vinculados ao aumento da produtividade.
Quanto às reformas estruturais, o governo realizou profundas
mudanças nos sistemas tributário, financeiro, trabalhista e
previdenciário do país. Conheça a seguir as principais medidas:
X criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço –
FGTS –, que substituiu o modelo de estabilidade no
emprego, vigente até então. Além de flexibilizar o
mercado de trabalho, o FGTS acabou se tornando
uma importante fonte de recursos para o financiamento
habitacional;
X unificação do sistema de Previdência, sob um regime
geral, administrado pelo governo federal;
X criação do Imposto sobre Serviço – ISS – arrecadado
pela esfera municipal, do Imposto sobre Circulação
de Mercadoria – ICM – pela esfera estadual e do
Imposto sob Produtos Industrializados – IPI – pela
esfera federal;
X permissão do pagamento dos tributos por meio da rede
bancária, o que facilitou a operação para os
contribuintes e ajudou bastante na fiscalização do
pagamento e na ampliação da base tributária; e
X criação do Fundo de Participação de Estados e
Municípios, para garantir a distribuição, aos estados
Módulo Básico
33
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
e municípios, de parte dos tributos arrecadados pela
União.
Todas essas medidas contribuíram para um aumento
expressivo da arrecadação tributária no país, que passou de 16%
do PIB em 1963 para 21% em 1967.
A reforma do sistema financeiro foi baseada na legislação
norte-americana, que criou o sistema de instituições especializadas,
ou seja, um tipo de instituição para cada tipo de atividade
financeira. Como frutos desta reforma tivemos:
X os bancos comerciais;
X os bancos de investimentos;
X o sistema financeiro da habitação;
X as sociedades de crédito, financiamento e investimento;
X as corretoras e distribuidoras de valores;
X o Conselho Monetário Nacional, órgão máximo do
Sistema Financeiro Nacional; e
X o Banco Central do Brasil, com a função de executar a
política monetária e supervisionar o sistema financeiro
nacional, substituindo a antiga Superintendência da
Moeda e do Crédito (SUMOC).
A principal fonte de
recursos do BNH era a
receita proveniente, a
fundo perdido, de 1% da
folha de pagamento dos
funcionários com
Foi implantado também o Sistema Financeiro de Habitação
(SFH) que tinha, como principal agente, o Banco Nacional da
Habitação (BNH). Além do BNH, compunham o SFH as Caixas
Econômicas, as Sociedades de Crédito Imobiliário e as Associações
de Poupança e Empréstimo.
v
carteira assinada. O
governo também
incentivou a captação de
recursos externos pelo
setor privado.
34
Para incentivar a poupança, principal fonte de recursos para
os investimentos produtivos, e garantir a arrecadação fiscal, o
governo criou a Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional
(ORTN), que garantia ao poupador retornos reais (descontada a
inflação) em suas aplicações financeiras e mantinha atualizados
os tributos recolhidos pelo setor público.
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
Para incentivar e disciplinar o mercado de capitais foi
sancionada, em julho de 1965, a Lei do Mercado de Capitais, que
definiu as funções do Conselho Monetário Nacional e do Banco
Central na regulação e fiscalização deste mercado.
Na área agrária foi aprovado, em novembro de 1964, o
Estatuto da Terra, que tinha como base a função social da
propriedade, disciplinava os direitos e obrigações relativas à
propriedade rural para fins de reforma agrária e de execução da
política de produção agrícola.
Durante o governo Castello Branco, o PIB cresceu a uma
média anual de 4,2% e a inflação, no final do mandato, ficou em
torno de 40%. Embora os resultados do PIB
e da inflação tenham sido piores do que os
Saiba mais Artur da Costa e Silva (1899-1969)
períodos de Vargas e de JK, as reformas
Foi o segundo presidente do Reestruturais, realizadas pela equipe
gime Militar. No seu governo teve
econômica do governo, permitiram ajustar
início o período mais duro da Dias contas públicas, controlar o processo
tadura Militar, com a promulgação
inflacionário, organizar o sistema
do Ato Institucional nº 5, que fefinanceiro, atrair poupança interna e
chou o Congresso Nacional, casexterna, condições necessárias para a
sou políticos e institucionalizou a repressão.
expansão da economia nos governos de
Fonte: <http://tinyurl.com/lqhh5j>. Acesso em:
Costa e Silva e Médici, período conhecido
15 jul. 2009.
como Milagre Econômico Brasileiro.
OS GOVERNOS COSTA E SILVA E MÉDICI
O período de grande crescimento da economia brasileira,
também chamado de Milagre Econômico Brasileiro, começou no
governo Arthur da Costa e Silva, que vai de 15 de março de 1967 a
31 de agosto de 1969, quando, devido a problemas de saúde, deixa
a presidência nas mãos de um colégio formado por três membros:
General Aurélio Lyra Tavares, Almirante Augusto Hermann
Rademaker e Brigadeiro Márcio de Souza e Mello, comandantes
Módulo Básico
35
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Saiba mais
Emílio Garrastazu Médici
Nasceu no Rio Grande do
Sul. Estudou no Colégio Militar e seguiu carreira no Exército. Apoiou a Revolução de
30 e foi contrário à posse de
João Goulart em 1961. Em 1967 sucedeu
a Golbery do Couto e Silva na chefia do
SNI. Em 1969, o comando do 3º Exército,
no Rio Grande do Sul. Em 1969 foi presidente da República. No seu governo
houve o conhecido “milagre brasileiro”.
No final de seu governo já se fazia sentir a falência do “milagre econômico”, a
partir de 1973, com a crise internacional
do petróleo. Fonte: <http://tinyurl.com/
n2sf9s>. Acesso em: 16 jul. 2009.`
Antônio Delfim Netto
Professor emérito da
Faculdade de Economia
e Administração da USP.
Participou do Grupo de
Planejamento do governador de São Paulo Carvalho Pinto e do
Conselho do Fundo de Expansão da Indústria de Base de São Paulo. Foi secretário de Fazenda em São Paulo, no governo Laudo Natel, Ministro da Fazenda
nos governos Costa e Silva e Médici e
Ministro da Agricultura e do Planejamento no governo Figueiredo, além de embaixador do Brasil na França. Fonte:
<http://tinyurl.com/mygbsb>. Acesso em:
20 jul. 2009.
36
das Forças Armadas. Esta Junta Militar transfere
o poder para o General Emílio Garrastazu
Médici que governou de 30 de outubro de 1969
até 15 de março de 1974.
Durante estes sete anos, do início do
governo Costa e Silva ao final do governo Médici,
o PIB do país cresceu 96,37%, o que equivale a
uma média anual de 10,12%. A inflação, medida
pelo índice geral de preços – IGP –, foi de 257%
ou média anual de 19,93%. Embora a inflação
não possa ser considerada pequena, a maioria
dos economistas a considerou satisfatória,
diante do grande crescimento da economia. No
mesmo período, o PIB mundial cresceu 37,35%,
equivalente a 4,64% ao ano. O PIB do Brasil
cresceu, portanto, à velocidade 2,18 maior do
que o PIB mundial. Estes resultados justificam a
alcunha de “milagre” dada pelos analistas
econômicos.
Por ironia da história, o período de maior
crescimento da economia brasileira ocorreu em
meio ao endurecimento do regime militar em
relação às liberdades políticas e de manifestação.
Durante os governos Costa e Silva e Médici, foi
realizada a maioria das prisões, torturas e
assassinatos de opositores do regime militar. Se
no campo econômico a situação era boa, no
campo político o país passava por um período
que deixa tristes lembranças. O crescimento
econômico, embora tenha melhorado a vida das
pessoas, contribuiu para o aumento da
concentração de renda, que ainda hoje é um
dos principais problemas do país.
No governo Costa e Silva, a equipe
econômica foi liderada pelo jovem professor da
USP, Antonio Delfim Netto, que implantou o Plano Estratégico de
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
Desenvolvimento (PED). O PED dava prioridade à estabilização
da inflação e ao incentivo ao crescimento do PIB. Para impulsionar
as exportações foram adotadas diversas minidesvalorizações da
moeda nacional.
No campo administrativo, um importante passo foi dado.
Ainda no final do governo Castello Branco, mas já sob influência
do grupo militar que assumiria o poder nos governos Costa e Silva
e Médici, foi criada, por meio do decreto-lei nº 200/67, a
administração indireta, com autarquias, empresas públicas,
empresas de economia mista e fundações. Essas novas instituições
tinham maior autonomia em relação à administração direta, presa
a amarras burocráticas típicas da administração pública. Através
das estatais, foi possível contratar profissionais de destaque no setor
privado e agilizar os procedimentos administrativos e financeiros,
condição necessária para atender às necessidades impostas pela
velocidade do crescimento econômico. Nesta época surgiram a
Embraer, a Telebrás, a Embrapa e a Embratel, dentre outras estatais,
e também foi executado o Plano de Integração Nacional, que levou
à construção das rodovias Santarém-Cuiabá e Perimetral Norte,
da Ferrovia do Aço e da ponte Rio-Niterói. O Plano de Integração
Nacional fazia parte do primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento, o I PND, que tinha como marca registrada, além
dos grandes projetos de integração nacional, a expansão das
fronteiras do desenvolvimento.
No campo social, foi criado o Plano de Integração Social
(PIS) e o Programa de Assistência Rural (PRORURAL), que previa
benefícios de aposentadoria e o aumento dos serviços de saúde
aos trabalhadores rurais. Também foi feita uma grande campanha
de alfabetização de adultos, por meio do Movimento Brasileiro de
Alfabetização (MOBRAL), e foi promovida a ampliação das
unidades federais de ensino superior.
Assim como durante o governo Juscelino Kubitschek, o
modelo econômico implantado no período foi de viés
desenvolvimentista, baseado na substituição de importações, com
financiamento internacional, liderado pela ação do Estado. O acesso
a recursos externos foi facilitado pela alta liquidez e pelas baixas
Módulo Básico
37
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
taxas de juros do mercado internacional. Durante o período, a dívida
externa brasileira passou de US$ 3,4 bilhões para US$ 14,9 bilhões,
um crescimento de mais de 300%.
Mais adiante, veremos que a opção de aumento do
endividamento externo, que na época era muito vantajosa, dadas
as condições do mercado financeiro internacional e o retorno obtido
com os investimentos realizados, tornou-se um pesadelo para a
economia brasileira. O aumento dos juros internacionais e a forte
dependência da importação de petróleo, que disparou de preço após
as crises de 1973 e 1979, levaram o Brasil a uma situação de
insolvência em relação aos seus compromissos financeiros externos.
Como já dissemos, o período do “milagre econômico” teve
como base as reformas e ajustes executados durante o governo
Castello Branco, além de uma política monetária e fiscal expansiva
o período de 1968 a 1973, de certa forma, beneficiou-se das
dificuldades da fase anterior. A percepção da ineficácia da política
econômica em curso, no sentido de promover a retomada do
crescimento, levou o governo Costa e Silva a afrouxar a política
monetária a partir de 1967 e a lançar o PED em meados de 1968.
O PED foi um plano nitidamente mais desenvolvimentista do que o
PAEG, prevendo a continuidade do combate à inflação, mas
acompanhado de investimentos privados. É claro, porém, que o
fato de a inflação já ter sido significativamente reduzida nos anos
anteriores facilitou a adoção de um plano dessa natureza em 1968,
bem como a manutenção dessa linha de ação no governo Médici
(HERMANN et al. 2005).
38
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
O GOVERNO GEISEL
Após a primeira crise do petróleo, que
Saiba mais Ernesto Geisel (1907-1996)
elevou o preço do produto de cerca de US$ 2
para o patamar de US$ 12, assume a
Em 1969 assumiu a direPresidência da República o general Ernesto
ção da Petrobrás e, cinco
Geisel, que governou de março de 1974 a março
anos depois, a Presidênde 1979. Representante da linha mais
cia da República. Em seu
governo
enfrentou
o fim do chamado
progressista das Forças Armadas, Geisel tratou
milagre econômico. Em 1977 decretou o
de dar continuidade ao programa de
Pacote de Abril, que aumentou o mandesenvolvimento econômico dos governos
dato presidencial de cinco para seis
anteriores, porém com aceno para o processo
anos, além de manter eleições indirede distensão no campo político. Mesmo em meio
tas para governador. Termina seu mana uma profunda crise econômica internacional,
dato enviando ao Congresso a emenda
o novo governo não reduziu o volume de
constitucional que acaba com o Ato
investimentos e gastos públicos. O processo,
Institucional Nº 5. Fonte: <http://
conhecido como “Crescimento Forçado”, trouxe
tinyurl.com/lscqq8>. Acesso em: 20 jul. 2009.
grandes avanços para a economia brasileira,
porém, com custos que levaram ao desequilíbrio
das contas públicas e à disparada da dívida externa.
A primeira crise do petróleo ocorreu em 1973 em protesto
pelo apoio prestado pelos Estados Unidos a Israel durante a Guerra
do Yom Kippur. Na ocasião os países árabes organizados na
Organização dos Países Exportadores de Petróleo aumentaram o
preço do produto em mais de 300%.
No governo Geisel, o país cresceu 38,29%, equivalente a
uma média de 6,7% ao ano. A inflação acumulada nos cinco anos
foi de 398%, uma média de 38% ao ano. A dívida externa bruta
passou de US$ 14,9 bilhões, no início do governo, para US$ 52,2
bilhões no final. Um crescimento de 250%.
Módulo Básico
39
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Brasil sob crescimento forçado – nome dado pelo
economista Antonio Barros de Castro à política
econômica do governo Geisel, que ao invés de
desacelerar o crescimento econômico como
consequência da Crise do Petróleo, continuou mantendo
um ritmo acelerado de investimentos. Isso acabou
deteriorando bastante as contas públicas brasileiras.
O comando da equipe econômica foi dado ao engenheiro e
professor de economia, Mario Henrique Simonsen, que assumiu o
Ministério da Fazenda, e a João Paulo dos Reis Velloso, que
continuou à frente do Ministério do Planejamento.
Como instrumento de planejamento, foi implantado o
Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), que deu
ênfase ao investimento em indústria de base e à busca de autonomia
na produção de insumos industriais.
Já na área energética foram iniciados:
X a prospecção de petróleo em águas marítimas
profundas;
X o Programa Nuclear;
X o Pró-álcool; e
X a construção de hidroelétricas, como Itaipu e Tucuruí.
Assim, podemos afirmar que a expansão do setor siderúrgico,
do setor petroquímico e do setor de bens de capitais também fizeram
parte das prioridades do II PND.
No governo Geisel, a potência instalada de energia elétrica
cresceu 65%, a produção de petróleo 44%, a capacidade das
refinarias 73%, a produção de aço 70%, de alumínio 78%, de produtos
petroquímicos 117%, de fertilizantes 395% e de celulose 83%.
O Pró-álcool foi implementado, por meio de decreto, em 14
de novembro de 1975, com o objetivo de desenvolver uma fonte de
40
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
energia alternativa. O projeto contou com a colaboração de
pesquisadores ligados ao setor universitário e ao governo federal.
A Usina Nuclear de Angra dos Reis foi construída após a assinatura
do acordo com a Alemanha, para o fornecimento de 10 reatores
nucleares, em 1976. Embora tenha gerado muita polêmica, em
relação ao seu custo, ao tipo de tecnologia implantada e ao
verdadeiro destino dos investimentos realizados, o programa nuclear
brasileiro acabou contribuindo para o complemento da matriz
energética nacional. Já o temor de que a tecnologia nuclear fosse
utilizada para fins militares, preocupação manifestada pelas
autoridades dos Estados Unidos e de vários países latinoamericanos, não procedia, uma vez que para tal objetivo era
necessário ainda percor rer um longo caminho, situação
praticamente impossível, dadas as condições financeiras e
tecnológicas do país naquela época.
v
De fato, os custos de
implantação do
programa foram
bastante elevados e a
tecnologia escolhida era
tida como obsoleta pela
maioria dos
especialistas da área.
A Companhia Siderúrgica de Tubarão foi fundada em junho
de 1976 e representou importante complemento para a produção
da CSN. Na época, o Brasil começou a implantar um importante
parque siderúrgico que, mais tarde, se transformaria em significativa
fonte de exportação e de suprimento para o mercado interno. Na
área petroquímica, em 1972, foi inaugurada a Refinaria do Planalto
(Replan), em Paulínia, região de Campinas. A Replan, maior
refinaria brasileira, tinha importância estratégica, uma vez que
servia para abastecer o maior mercado consumidor do país, o estado
de São Paulo. A hidroelétrica de Tucuruí teve sua construção
iniciada em 1976. Embora também envolta em polêmica,
principalmente em relação aos impactos ambientais, Tucuruí serviu
para suprir de energia as regiões Norte e Nordeste, que tinham
déficit de fornecimento energético para alimentar seus processos
de crescimento. A Hidrelétrica de Itaipu, maior usina hidrelétrica
do mundo em geração de energia, começou a ser construída em
janeiro de 1975.
Módulo Básico
41
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
A usina hidrelétrica de Três Gargantas, na China, é a
maior em capacidade instalada, mas o regime hídrico
do Rio Yangtzé não permite seu pleno aproveitamento
durante o ano todo.
No período Geisel foi promovido substancial aumento do
orçamento do BNDE, via incorporação dos fundos do PIS/PASEP.
O enfoque dado às empresas nacionais fez com que a política de
financiamento oferecida a estas empresas, pelos agentes públicos,
garantisse o refinanciamento da parcela correspondente à correção
monetária dos empréstimos que excedesse a 20% de juros ao ano.
Também foi praticada a política de lucro zero para as agências de
financiamento estatais, a fim de reduzir a taxa de juros praticada.
Foi implantado também um programa de incentivo à nacionalização
das indústrias de base, com incentivo fiscal, redução de juros e
acesso a crédito, condicionados ao grau de nacionalização das
indústrias. Como meio de promover o desenvolvimento do setor
privado foi feita a reformulação da Lei das Sociedades Anônimas,
em 15/12/1976, e a criação da Comissão de Valores Mobiliários,
em 7/12/1976.
Conforme afirma Souza e Castro (1985), o II PND, elaborado
sob a orientação de João Paulo dos Reis Velloso, ministro do
Planejamento, foi a mais ampla e articulada experiência brasileira
de planejamento após o Plano de Metas. Partindo da avaliação de
que a crise e os transtornos da economia mundial eram passageiros
e de que as condições de financiamento eram favoráveis, o II PND
propunha uma “fuga para frente”, assumindo os riscos de aumentar
provisoriamente os déficits comerciais e a dívida externa, mas
construindo uma estrutura industrial avançada que permitiria
superar conjuntamente a crise e o subdesenvolvimento. Em vez de
ajuste macroeconômico recessivo, conforme aconselharia a
sabedoria econômica convencional, o II PND propunha uma
transformação estrutural. [...] Geisel, ao promover sistemática e
obsessivamente as indústrias pesadas, conseguiu que o Brasil
42
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
completasse a fase difícil da industrialização, em que as escalas de
produção são enormes e a densidade tecnológica é elevada.
Os resultados das medidas governamentais de incentivo à
indústria, durante o governo Geisel, aparecem claramente nos
indicadores de crescimento setorial. Durante o período 74-79, o
PIB industrial cresceu 45,5%, enquanto o PIB do setor agropecuário
cresceu 26,46%. Esta forte expansão do setor industrial foi garantida
por uma taxa anual média de investimento de 22,4% do PIB, índice
bastante superior àquele praticado historicamente no país. À guisa
de comparação, o investimento anual médio do período 1947 a
1973 foi de 16,14%.
O
GOVERNO
Em março de 1979
assume o governo federal João
Baptista de Oliveira Figueiredo,
o quinto e último presidente do
regime militar (desconsiderando
o rápido interregno de governo
da junta militar, entre 31 de
agosto e 30 de outubro de
1969).
FIGUEIREDO
Saiba mais
João Baptista de Oliveira Figueiredo (1918-1999)
No período do Regime Militar de 1964, foi
encarregado de chefiar a seção carioca do
SNI (Serviço Nacional de Informações), instrumento de repressão política da ditadura
instalada no país. Em 1974 chegou a chefe
nacional do SNI. Foi eleito presidente da
República em 1978. Em seu governo, em 1982, realizaram-se
as primeiras eleições diretas para governador de estado
desde 1965. Foi sucedido na presidência por José Sarney,
O governo Figueiredo foi
vice de Tancredo Neves. Fonte: < http://tinyurl.com/mp5an4>
marcado, por um lado, pela
Acesso em: 20 jul. 2009.
abertura política, e por outro,
pela crise econômica. Em 28 de
agosto de 1979, o Presidente da República assina a lei nº 6.683,
que concede a anistia a todos que tiveram seus direitos políticos
suspensos durante o regime militar. O artigo primeiro desta lei diz:
É concedida anistia a todos quantos, no período compreendido entre 02 de setembro de 1961 e 15 de agosto de
Módulo Básico
43
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
1979, cometeram crimes políticos ou conexo com estes,
crimes eleitorais, aos que tiveram seus direitos políticos
suspensos e aos servidores da Administração Direta e Indireta, de Fundações vinculadas ao poder público, aos Servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário, aos Militares e
aos dirigentes e representantes sindicais, punidos com fundamento em Atos Institucionais e Complementares.
Ocorreu durante a crise
Com a Lei de Anistia, retornam ao país os principais líderes
políticos de oposição ao regime militar, e inicia-se um período de
reorganização partidária e de construção dos mecanismos de
transição para o Estado de Direito, que somente vem a se concretizar
com a promulgação da nova Constituição, em 1988.
v
política no Irã, quando os
Aiatolás depuseram o Xá
Reza Pahlevi. Após a
Revolução Iraniana,
começou a Guerra IrãIraque, na qual foram
mortos mais de um
milhão de soldados de
ambos os países.
No campo econômico, a situação se agravou quando, em
meados de 1979, explodiu a Revolução Iraniana, com a deposição
do Xá Reza Pahlevi, aliado do Ocidente, e a assunção ao poder do
Aiatolá Khomeini, inimigo declarado dos Estados Unidos. A
Revolução no Irã provocou uma disparada nos preços do petróleo,
que passou de US$ 12 o barril para cerca de US$ 40 por barril,
uma vez que ocorreu uma súbita redução da produção petrolífera
dos dois países, grandes produtores.
A crise deflagrada pelo segundo choque do petróleo atinge
em cheio a economia brasileira. O processo de industrialização,
ocorrido nas últimas décadas, gerou um forte crescimento do
consumo de petróleo. Como a produção doméstica não conseguiu
acompanhar a velocidade do consumo, a importação de petróleo
continuou a crescer. O aumento do volume importado, somado ao
aumento do preço do produto, fez com que os custos com a
importação de óleo bruto subissem estratosfericamente. Conforme
mostra a Tabela 1, as despesas com importação do produto subiram
cerca de setenta e cinco vezes entre 1967 e 1981, e quatro vezes
entre 1974 e 1981.
44
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
Tabela 1: Custo da importação de petróleo após as duas crises mundiais
ANO
CONSUMO
(MIL M³)
IMPORTAÇÃO
(MILHÕES DE BARRIS)
PREÇO
(US$/BARRIL)
DESPESAS COM IMPORTAÇÃO (US$ MILHÕES )
1967
20.688
77
1,80
139
1974
47.333
237
11,58
2.744
1981
60.370
306
34,28
10.490
Fonte: Economia Brasileira Contemporânea
No âmbito internacional, a escalada do preço do petróleo
gerou forte impacto em toda a economia mundial. Como a maioria
dos países desenvolvidos dependia da importação do produto para
alimentar sua estrutura produtiva, o aumento dos preços
desequilibrou a balança comercial e pressionou a inflação desses
países. Para fazer frente a esses problemas, seus respectivos Bancos
Centrais elevaram drasticamente as taxas de juros, encarecendo o
crédito e o custo do serviço da dívida externa brasileira.
A Figura 1, a seguir, mostra o comportamento da taxa de
juros do mercado londrino, referência para empréstimos
internacionais, durante a ocorrência das crises do petróleo de 1973
e 1979.
Figura 1: Taxas de juros Libor (% a.a.)
Fonte: Banco Central do Brasil
Módulo Básico
45
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
O aumento das importações e o crescimento do custo da
dívida externa acabaram levando a economia brasileira a um estado
de insolvência em suas contas externas, com altos déficits no
Balanço de Pagamentos (registro do fluxo de recursos entre o país
e o exterior), baixo volume de reserva em moeda estrangeira e
aumento assustador da dívida externa, como podemos verificar nos
gráficos seguintes.
Somente no período entre 1979 e 1983, o déficit em Balanço
de Pagamentos chegou a mais de US$ 10 bilhões, e as reservas em
moedas estrangeiras recuaram de US$ 12 bilhões, no final de 1978,
para US$ 4,5 bilhões, no final de 1983. Neste mesmo período a
dívida externa passou de US$ 52 bilhões para US$ 94 bilhões, um
aumento de US$ 42 bilhões ou de 81%. Para entender melhor,
observe as Figuras 2, 3 e 4.
Figura 2: Balanço de pagamentos (US$ milhões)
Fonte: Banco Central do Brasil
46
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
Figura 3: Reserva em Moeda Estrangeira (US$ milhões)
Fonte: Banco Central do Brasil
Figura 4: Dívida externa bruta (US$ milhões)
Fonte: Banco Central do Brasil
v
Para enfrentar a situação, não havia outra saída senão
reduzir fortemente o ritmo de crescimento da economia. Em 1979 e
1980, o crescimento do PIB ainda foi elevado, devido à inércia
provocada pela elevada taxa de investimentos do governo anterior.
No entanto, entre 1980 e 1983, o país passa por uma situação de
recessão jamais vista até então. Já no ano de 1984, a economia
recupera em parte seu ritmo de crescimento e o PIB cresceu 5,5%.
Módulo Básico
O crescimento do PIB foi,
respectivamente, de 6,8%
e 9,2%. Em 1981, 1982 e
1983 o resultado foi de 4,3%, 0,8% e -2,9%.
47
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Assim, podemos identificar que média anual do crescimento
do PIB durante o governo Figueiredo foi de 2,21%, a menor já
ocorrida num governo durante a história da República. Quanto à
inflação, os números foram igualmente decepcionantes. Em 1979,
o índice geral de preços chegou a 54,4%, em 1980 subiu para 90,4%.
Em 1981, 1982 e 1983 ultrapassou os três dígitos, com 100,5%,
101,0% e 131,5%, respectivamente. Já em 1984, a inflação anual
alcançou 201,7%.
*Movimento das direitas
– maior movimento de
massas da história do
Brasil. Começou no final
de 1983 e culminou com
a reprovação no Congresso
Nacional
da
Emenda Constitucional
proposta pelo deputado
Dante de Oliveira que
introduzia o sistema de
eleição direta para Presidente da República. A
Constituição da época
prescrevia o sistema de
eleição indireta, via Colégio Eleitoral, onde somente os parlamentares e outros poucos indicados poderiam votar.
O baixo crescimento do PIB e os elevados índices de inflação
aumentaram ainda mais o clima de insatisfação contra o regime
militar. No segundo semestre de 1983, começa a ganhar corpo o
maior movimento de massas da história do país, o movimento
das “Diretas”*, que tinha como ponto de referência a proposta
de emenda constitucional, que tramitava no Congresso, de iniciativa
do deputado de Mato Grosso, Dante de Oliveira.
Desgastado e ressentido, o presidente Figueiredo se nega a
passar a faixa presidencial a seu sucessor, o vice-presidente eleito
José Sarney (que substituía o presidente eleito Tancredo Neves, que
estava hospitalizado), alegando que o protocolo impedia que um
presidente passasse a faixa a um vice-presidente em exercício.
Independente da força da interpretação protocolar, ficou na
memória do povo a imagem de um presidente que deixou o palácio
do governo “pela porta dos fundos”. Este gesto de Figueiredo
simbolizou a agonia do regime militar, que perdurou por 21 anos
no comando político do país.
Fonte: Elaborado pelo
autor.
48
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
A HERANÇA DO REGIME MILITAR
Embora tenha transformado as estruturas produtiva e
financeira do país, com forte investimento em infraestrutura,
implantação de um parque industrial diversificado e
desenvolvimento de um promissor mercado de capitais, o regime
militar deixou um passivo que levou muito tempo para ser
equacionado.
A elevada dívida externa, somada ao descontrole
inflacionário, compôs um quadro de dificuldades que monopolizou
as agendas política e econômica do país durante a segunda metade
da década de 80 e a primeira metade da década de 90. Tal situação
só começou a se reverter após o Plano Real, no governo Itamar
Franco.
Módulo Básico
49
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Resumindo
Nesta primeira Unidade você viu que, entre 1889 a
1985, período de 96 anos, foi construído no Brasil um
arcabouço estatal capaz de colocar a economia brasileira
entre as 10 maiores do mundo. Neste período, passamos
pela República Velha, com um modelo liberal-oligárquico,
com grande liberdade de organização em nível regional e
fragilidade na ação do governo central. A economia baseada
na exportação de café conferiu aos estados de São Paulo e
Minas Gerais grande importância política, com suas lideranças se revezando no comando político do país.
Vimos ainda que após a Revolução de 1930 o comando
político-administrativo do país foi transferido para o governo federal, que adotou uma política de viés centralista e
modernizadora. Neste período foram elaborados a estrutura trabalhista, o sistema burocrático da administração direta e o modelo de investimentos em infraestrutura e desenvolvimento da indústria de base, todos fundamentais para a
modernização da economia e do Estado brasileiro.
Estudamos também que durante o governo de Juscelino Kubitschek foi implantado o modelo desenvolvimentista,
baseado sobretudo nas idéias dos economistas Raul Prebisch
e Celso Furtado e que neste governo o país se abriu aos investimentos estrangeiros, com destaque para a indústria automobilística instalada na região metropolitana de São Paulo.
50
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
Outro tópico estudado foi o regime militar, que durou
21 anos, onde o Brasil vivenciou a reestruturação do sistema
financeiro nacional e o ajuste macroeconômico do governo
Castello Branco, o “Milagre Econômico” durante os governos Costa e Silva e Médici, o chamado “Crescimento Forçado” durante o governo Geisel e a decadência econômica com
estagnação e inflação, consequências das duas crises do
petróleo, durante o governo Figueiredo.
Por fim verificamos que mesmo com um legado de
ineficiência da administração burocrática, desequilíbrio das
contas públicas, alta concentração de renda e debilidade das
instituições democráticas, o Brasil avançou bastante neste
quase um século de República. De um país predominantemente rural com economia monoexportadora, o país transformou-se numa economia plural e urbana.
Módulo Básico
51
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Atividades de aprendizagem
Confira se você teve bom entendimento do que tratamos
nesta Unidade realizando as atividades propostas a seguir.
Caso tenha dificuldades, faça uma releitura cuidadosa dos
conceitos ainda não entendidos ou, se necessário, entre
em contato com seu tutor.
1) Descreva os modelos político e econômico predominantes no período da República Velha.
2) Você sabe dizer quais as principais medidas implantadas durante
os dois períodos de presidência de Getúlio Vargas?
3) Você sabe o que significava o lema do governo JK, “50 anos em 5”?
Explique as medidas que justificam este lema.
4) Destaque as principais ações do governo Castello Branco na área
da reforma macroeconômica e de estruturação do sistema financeiro nacional.
5) Descreva o período denominado “Milagre Econômico Brasileiro”,
mostrando quais foram as principais razões para sua ocorrência e
as consequências positivas e negativas geradas pelo modelo econômico aplicado neste período.
6) O que você entende em relação ao termo “Crescimento Forçado”, fruto
da política econômica do governo Geisel? Justifique sua resposta.
7) Quais as principais causas e consequências da decadência do regime
militar no Brasil, situação ocorrida durante o governo Figueiredo?
52
Especialização em Gestão Pública
Unidade 1 – Da República Velha até o fim do regime militar
UNIDADE 2
DA NOVA REPÚBLICA
ATÉ
OS DIAS ATUAIS
OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade você deverá ser capaz de:
f
Identificar as principais mudanças ocorridas no Estado brasileiro,
do fim do Regime Militar até os dias atuais no Brasil;
f
Situar a reconquista da democracia no país; e
f
Tomar conhecimento dos avanços econômicos e administrativos,
como o equilíbrio monetário, os avanços no controle das contas
públicas e na universalização dos programas sociais.
Módulo Básico
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
54
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
INTRODUÇÃO
Vamos nesta segunda Unidade, da disciplina Desenvolvimento
e Mudanças no Estado Brasileiro, estudar o período que vai desde o
início do processo de democratização do Brasil, em meados da
década de 1980, até os dias atuais.
Neste período foram fortalecidas as bases do moderno Estado
de Direito com liberdade de expressão, democracia de massas,
inclusão social e abertura econômica, condições que, de modo
geral, o país experimenta atualmente.
Neste processo, teve grande importância a promulgação da
Constituição de 1988, as eleições diretas para todos os níveis de
governo, a modernização do aparelho de Estado, a expansão das
políticas públicas e a construção de uma rede de proteção social
que atende ao universo da população carente.
As décadas de 1980 e 1990, consideradas, sob o prisma do
crescimento econômico, como décadas perdidas, foram de grande
importância para a consolidação dos avanços no processo de
construção do atual Estado Nacional.
Durante este período, costuma-se dizer que o Brasil cresceu
para dentro, fortalecendo as raízes que suportarão a expansão da
importância da nação brasileira junto a uma nova ordem políticoeconômica que se vislumbra para o período pós-crise econômica atual.
Módulo Básico
55
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
A ELEIÇÃO DE TANCREDO NEVES
E O GOVERNO SARNEY
Saiba mais Tancredo de Almeida Neves (1910 - 1985)
Formado em Direito, exerceu cargos
de ministro da Justiça e Negócios Interiores, diretor do Banco de Crédito
Real de Minas Gerais e da Carteira
de Redescontos do Banco do Brasil.
Em 1961 foi nomeado primeiro-ministro do governo de Jango. Fundou o Partido Popular e
elegeu-se governador de Minas Gerais. Fonte:
Com a rejeição, na Câmara
dos Deputados, em abril de 1984, da
proposta de emenda constitucional
que autorizava a realização de
eleições diretas para Presidente da
República, o PMDB, principal partido
da oposição, lança a candidatura, ao
colégio eleitoral, do governador de
Minas Gerais, Tancredo Neves.
A vitória, na convenção do
partido governista, da candidatura
presidencial de Paulo Maluf, leva os
principais líderes a deixarem o partido, formarem a Frente Liberal
e passarem a apoiar a candidatura de Tancredo. Com apoio de
parte substancial do partido do governo e de toda a oposição, com
exceção do PT, Tancredo é eleito presidente da República, de forma
indireta, em 15 de janeiro de 1985, tendo como vice José Sarney,
representante da Frente Liberal. No entanto, na véspera da posse
como presidente, Tancredo adoeceu e foi levado às pressas para o
Hospital de Base de Brasília, onde sofreu sua primeira cirurgia.
<http://tinyurl.com/loavdm>. Acesso em: 21 jul. 2009.
Em meio a um clima de
comoção nacional José
Sarney assumiu como
v
Presidente da República
que até pouco tempo era
presidente do partido
que dava sustentação ao
regime militar, o PDS.
56
Diante deste cenário José Sarney assumiu a Presidência em
15 de março, aguardando o restabelecimento de Tancredo. Mas,
devido às complicações cirúrgicas ocorridas, o estado de saúde de
Tancredo se agravou, vindo a falecer em São Paulo no dia 21 de
abril (na mesma data da morte de Tiradentes), aos 75 anos.
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
José Sarney enfrentou, desde o primeiro dia de governo, uma
situação econômica crítica, com inflação galopante e dificuldade
de negociação da dívida externa.
Para fazer frente à inflação, que chegava a 15% ao mês, em
fevereiro de 1986, você sabe qual medida foi adotada por este
governo?
Foi criado o Plano Cruzado – um programa heterodoxo de
congelamento de preços e salários e troca de moeda. No início o
Plano Cruzado foi um retumbante sucesso. O congelamento dos
preços eliminou a corrosão do poder de compra da população, que
respondeu com aumento do consumo, impulsionando a atividade
econômica do país. Porém, devido a diversos fatores, como:
X a explosão da demanda, não acompanhada do aumento
correspondente da oferta;
X a dificuldade de ampliar a produção, situação comum
no curto prazo;
X a baixa disponibilidade de importação, consequência
da política de substituição de importações, vigente
durante muitos anos no país; e
X a resistência dos produtores ao congelamento de preços,
o que desestabilizou o fornecimento de alimentos e
bens de consumo básicos e levou à escassez de
produtos e à cobrança de ágio no comércio.
O Plano Cruzado acabou sendo minado, o que levou o
governo à criação, em novembro de 1995, do Plano Cruzado II.
No entanto, assim como o plano original, seu sucessor também
fracassou em pouco tempo, levando consigo o apoio popular ao
governo.
Módulo Básico
57
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Com o fim do Plano Cruzado, o ministro da Fazenda Dílson
Funaro foi substituído pelo economista Luis Carlos Bresser Pereira,
que implanta um plano de estabilização composto de medidas
ortodoxas tais como:
X aumento dos juros;
X reajuste de tarifas e redução de gastos públicos; e
X medidas heterodoxas como: congelamento de preços e
salários.
Embora mais completo e melhor elaborado do que o Plano
Cruzado, o Plano Bresser também teve vida curta, durando poucos
meses. A descrença popular, à época, praticamente impedia a
eficácia de qualquer plano de estabilização que dependesse, para
seu sucesso, do comportamento do consumidor. No início de 1988,
Bresser Pereira pede demissão e é substituído por Maílson da
Nóbrega, funcionário de carreira do Banco do Brasil.
Após tentar aplicar uma política gradualista de controle
inflacionário, com medidas ortodoxas, Maílson se vê obrigado a
reeditar, ainda que parcialmente, as experiências heterodoxas de
congelamento de preços e salários.
Então no início de 1989 foi implantado o Plano Verão, que
iria se arrastar até o final do governo Sarney, que acabou entregando
para o seu sucessor um país com inflação mensal de 80%, ou seja,
um estado de hiperinflação.
Ainda durante a vigência do Plano Cruzado I, são eleitos os
deputados e senadores para compor a Assembléia Nacional
Constituinte, órgão responsável pela redação de uma nova
Constituição para o país. Após vários meses de debates, disputas
políticas e árduo trabalho das comissões temáticas, o trabalho dos
congressistas foi concluído, e a sétima Constituição Brasileira é
promulgada em 5 de outubro de 1988.
Já sob as regras impostas pela nova Constituição, é
convocada a eleição direta para presidente da República, a ser
realizada em primeiro turno em 15 de novembro de 1989 e em
segundo turno em 17 de dezembro do mesmo ano.
58
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Durante os cinco anos de governo Sarney, o PIB do país
cresceu 23,66%, dando uma média anual de 4,34%. Podemos
considerar este crescimento como sendo bastante elevado, dadas
as condições inflacionárias e a frustração popular com o fracasso
dos planos de estabilização. A inflação anual média do período foi
de 507%, o que já configurava uma situação de total descontrole
dos preços.
Módulo Básico
59
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
OS GOVERNOS COLLOR E
ITAMAR FRANCO
Como previsto, em 15 de novembro é
Saiba mais Fernando Affonso Collor de Mello
realizado o primeiro turno das eleições
presidenciais, a primeira eleição direta para
Foi deputado federal e governaPresidente da República desde 1960. A
dor de Alagoas. Em 1989 derrotou
pulverização das candidaturas do bloco
Luís Inácio Lula da Silva, tornando-se Presidente da República.
governista e da oposição propiciou o
Sua gestão foi marcada por escrescimento do candidato Fernando Collor
cândalos e suspeitas de corrupção. Em 1992,
de Mello, governador de Alagoas. Jovem,
foi afastado temporariamente da presidêndinâmico, vigoroso, com um discurso
cia da República, em decorrência da abertuconsiderado moderno, prometendo uma
ra do processo de impeachment. Renunciou
revolução no ser viço público, com
ao cargo em 1992 ficando em seu lugar o viceprivatizações, abertura econômica e
presidente, Itamar Franco. Fonte: <http://
eliminação dos altos salários (dos chamados
tinyurl.com/mx6p22>. Acesso em: 21 jul. 2009.
marajás), somados a uma competente
campanha no rádio e na televisão, Collor
consegue alcançar cerca de 30% dos votos válidos, ficando à frente
do segundo colocado, o candidato do PT, Luis Inácio Lula da Silva,
que obtém 17% dos votos válidos.
No segundo turno, realizado em 17 de dezembro, após uma
campanha acirrada, Collor é eleito presidente da República com
53% dos votos, contra 47% de Lula.
Em 15 de março de 1990, com inflação fora do controle,
Collor assume a presidência e edita uma série de medidas que,
segundo ele mesmo declarou, deixaria “a esquerda perplexa e a
direita indignada”.
60
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Você lembra algumas destas medidas? Vamos recordar?
Neste período tivemos o Plano Collor como sendo uma das
medidas econômicas de combate à inflação que mudou a moeda
do país, liberou o câmbio, congelou os preços e salários e reteve,
por um prazo de 18 meses, todos os depósitos e aplicações
financeiras, que ultrapassavam a Cr$ 50.000,00 (equivalente a
US$ 1.000 no câmbio do dia).
Outra medida foi à redução do número de ministérios de 23
para 12 e uma série de autarquias, fundações e empresas públicas
foram extintas. Milhares de funcionários públicos foram colocados
à disposição e diversos ativos da União foram colocados à venda.
Tivemos ainda o bloqueio dos recursos, que criou uma crise
de liquidez no país, reduziu bastante a inflação nos primeiros meses,
mas causou uma enorme retração na atividade econômica, levando
a um decréscimo do PIB de 4,3% em 1990. Como aconteceu nos
anos anteriores, após um período de dormência, a inflação retornou
com toda a força.
Por fim Collor tentou um segundo
plano de estabilização, que foi batizado de
Collor II, implantado em fevereiro de 1992,
mas que acabou em pouco tempo. Neste
momento, a situação política do presidente
da República começava a se agravar.
Saiba mais
Itamar Augusto Cautiero Franco
Formado em Engenharia, foi eleito prefeito de Juiz de Fora e senador da república em 1974. Foi
vice-presidente da República em
1989 no governo de Fernando
Contudo, o excesso de confiança do
Collor. Assumiu a presidência durante o propresidente em seu carisma pessoal, fruto da
cesso de impeachment de Collor, tornando-se
vitória eleitoral, sem a necessidade de apoio
presidente após sua renúncia em 1992. Goformal dos partidos políticos tradicionais, e
vernou Minas Gerais de 1999 a 2003.Fonte: <
os desgastes na sua relação com o Congresso,
http://tinyurl.com/ksa4p2>. Acesso em: 21 jul.
somados à forte recessão econômica,
2009.
minaram o apoio político e a popularidade
do governo; e com a aprovação pela Câmara
Federal, em outubro de 1992, ocorreu o processo de impedimento,
ao qual foi submetido. Diante deste cenário Collor deixa o governo
nas mãos do vice-presidente, Itamar Franco.
Módulo Básico
61
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Itamar, político experiente, ex-senador pelo principal partido
de oposição ao regime militar, assume interinamente a presidência
em 2 de outubro de 1992, sendo formalmente aclamado presidente
em 29 de dezembro de 1992. Em fevereiro de 1994, o governo Itamar
lançou o Plano Real – Plano de estabilização da inflação onde foi
criado o Real, a nova moeda brasileira que vigora até os dias de
hoje – que estabilizou a economia e acabou com a crise
hiperinflacionária. Este novo plano recompõe toda a base de apoio
ao governo no Congresso e monta um ministério que contempla
grande parte do espectro político nacional.
Em maio de 1993, Itamar convida o então ministro das
Relações Exteriores, Fernando Henrique Cardoso, para assumir o
cargo de ministro da Fazenda. Fernando Henrique, com a
colaboração de renomados economistas, como Edmar Bacha,
André Lara Resende e Pérsio Arida, elaborou um novo plano de
combate à inflação.
Desta vez, contando com as experiências fracassadas de
planos anteriores, a equipe econômica tratou de evitar qualquer
falha que levasse o novo plano ao descrédito. Foram, portanto,
descartados congelamento de preços e salários, retenção de ativos,
fixação do câmbio, dolarização da economia e outras medidas artificiais.
O plano, denominado Plano Real, foi implantado em três fases.
Na primeira fase foi criado o Fundo Social de Emergência
(FSE), que desvinculou 20% das receitas da União, permitindo ao
governo contar com um montante de recursos necessários para fazer
frente às necessidades advindas do fim do imposto inflacionário.
Já na segunda fase foi implantada a Unidade de Referência
de Valores (URV), que servia de indexador para preços e salários.
Neste período a idéia era induzir todo o sistema de preços a migrar
para a indexação em URV, ou seja, tentar indexar a economia a
uma única referência, em contraposição à salada de índices que
cada agente econômico usava para ancorar seus preços.
A hiperinflação da época tornava viável este intuito, uma vez que
havia total descrédito na moeda vigente. Após grande parte do
sistema de preços ter sido indexado à URV, esta unidade de
62
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
referência foi substituída por uma nova moeda, o Real. Com isso
foi possível alinhar a maioria dos preços e quebrar os efeitos da
inflação inercial, o que caracterizou a terceira fase.
A queda da inflação novamente levou a população às
compras. Mas, diferentemente do que ocorreu durante o Plano
Cruzado, desta vez o país estava bem mais preparado para suprir o
mercado interno por meio das importações.
A abertura comercial promovida durante os anos
anteriores e a valorização do Real frente ao Dólar
permitiam a entrada de produtos importados para
suprir o excesso de demanda e concorrer com os
produtos nacionais, evitando assim o desabastecimento,
o ágio e a volta da inflação.
Para o setor de serviços, no entanto, esta estratégia não
servia, uma vez que não havia como importar a maioria dos serviços
demandados. Sendo assim, os produtos industrializados caíram de
preço e os serviços tiveram seus preços aumentados. Embora
gerasse pressão inflacionária, isto não foi suficiente para
desestabilizar o novo Plano. Nos primeiros seis meses de vigência
do Real, ainda no governo Itamar, a inflação acumulada foi de
18,56% ou uma média mensal de 2,88%. Este resultado foi
amplamente comemorado e serviu para impulsionar a candidatura
presidencial de Fernando Henrique Cardoso, que é eleito, em
primeiro turno em 3 de outubro de 1994, e toma posse como
Presidente da República em 1 de janeiro de 1995.
Assim, podemos afirmar que nos três primeiros anos do
governo Collor/Itamar, o país passou por uma forte recessão. Em
1990 o PIB caiu 4,3%, subiu apenas 1% em 1991 e voltou a cair
em 1992, apresentando um recuo de 0,5%. Nos dois anos seguintes
a situação mudou, e o PIB cresceu 4,9% e 5,9%, respectivamente.
No campo das privatizações, o governo instituiu o Programa
Nacional de Desestatização, em abril de 1990. Durante os anos de
Módulo Básico
63
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
1990 a 1994 foram desestatizadas 33 empresas, sendo 8 no setor
de siderurgia, 15 no setor petroquímico, 5 na área de fertilizantes e
4 em outras áreas. Neste processo foram arrecadados US$ 8,6
bilhões com receita das vendas e transferidos US$ 3,3 bilhões de
dívidas. Dentre as principais empresas privatizadas estavam a
Usiminas, a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e a
Companhia Siderúrgica Paulista (Cosipa).
Também merece nossa atenção a aceleração do processo
de abertura econômica do país promovido ao longo do governo
Collor/Itamar. A alíquota média de importação passou de 35% no
início de 1990 para 13% no final de 1994, conforme podemos
verificar na Figura 5.
Figura 5: Alíquotas de importação (média anual)
Fonte: Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio
Em suma, ao longo do primeiro governo eleito, após o regime
militar, dois fatos merecem destaque. O primeiro foi a passagem
do país por um processo de impedimento de um Presidente da
República, dentro da ordem constitucional e sem desestabilização
do Estado de Direito. Este fato, que hoje parece natural, tinha grande
importância na época dadas as condições políticas e econômicas
do momento e o histórico de instabilidade gerada pelas deposições
de presidentes anteriores, como Getúlio Vargas e João Goulart. Já
o segundo destaque diz respeito ao sucesso da implantação do Plano
Real, que conseguiu debelar a inflação, coisa que vinha sendo
tentada há décadas no país.
64
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
O PRIMEIRO GOVERNO
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Além da tarefa de dar continuidade
ao Plano Real, o primeiro governo Fernando
Henrique Cardoso (FHC) fez profundas
reformas na área econômica e financeira e
na administração pública do país.
Na área econômica e financeira
podemos destacar a reforma da
Previdência Pública; a proibição da
indexação nos contratos trabalhistas; o fim
do monopólio estatal nas áreas de energia,
siderurgia
e telecomunicações; a
execução da maior parte do Plano
Nacional de Desestatização; e o Programa
de Estímulo à Reestruturação e ao
Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional (PROER).
Já na área administrativa tivemos
a elaboração, sob o comando do Ministro
da Administração, Bresser Pereira, o
Plano Diretor de Reforma do Aparelho de
Estado, que implantou o modelo de
administração gerencial para as áreas-fim,
mantinha o modelo burocrático weberiano
para as carreiras típicas de Estado, além
de criar a figura das organizações sociais
Módulo Básico
Saiba mais
Fernando Henrique Cardoso
Formado em Sociologia ministrou
aula na USP. Durante o regime militar esteve exilado no Chile e na
França. Em 1968 voltou ao Brasil e
foi aposentado compulsoriamente
pelo Ato Institucional nº 5. Em 1988 participou
da fundação do Partido da Social-Democracia
Brasileira (PSDB). Em 1978 se lança candidato
ao Senado por São Paulo, mas perde o pleito.
Torna-se suplente de Franco Montoro e em 1983
assume a cadeira de Montoro no Senado, que
renunciou ao seu mandato para assumir o governo de São Paulo. Em 1986 foi reeleito senador pelo PMDB. Em 1988 participou da fundação do PSDB. Foi membro da Assembléia Nacional Constituinte que elaborou a Constituição
de 1988. De 1992 a 1993 foi Ministro das Relações Exteriores e a partir de maio de 1993 assumiu o Ministério da Fazenda. Em 1994 foi
eleito Presidente da República, lançou o Plano Real e foi reeleito em 1998, governando até
2002. Fonte: <http://tinyurl.com/nh9fwp>. Acesso em: 22 jul. 2009.
65
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
para assumirem as atividades públicas não estatais. Embora
bastante completo e modernizador, o Plano Diretor não foi
implantado, uma vez que contou com a resistência de parte dos
servidores públicos e dos partidos da oposição. No entanto, a
essência do plano foi absorvida e começou a dar frutos em algumas
instituições do setor público.
Outra situação evidenciada no governo de Fernando
Henrique Cardoso foi a quebra do monopólio no setor de energia,
fundamental para a expansão dos investimentos em prospecção de
petróleo, o que acabou permitindo ao Brasil alcançar, na década
seguinte, a autossuficiência em produção petrolífera, algo almejado
desde os tempos de Getúlio Vargas.
Tivemos ainda a reestruturação do sistema bancário. Esta
foi importante para dar estabilidade ao sistema financeiro nacional
e evitar o risco sistêmico. Durante o período de alta inflação, os
bancos obtinham grande parte de suas receitas aplicando, no
mercado financeiro, os recursos oriundos dos depósitos à vista de
seus clientes. Como estes depósitos não sofriam atualização, os
ganhos obtidos com sua aplicação ficavam com os bancos. Com o
fim do descontrole inflacionário, os bancos perderam essa importante
fonte de renda e muitos deles passaram a enfrentar dificuldades
financeiras.
v
Fato ocorrido em outros
países, após o fim do
período inflacionário.
Para enfrentar este problema, o governo implantou o
Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional (PROER). O plano consistia em
intervir e liquidar os bancos em dificuldade, separar a parte
insolvente da parte saudável, e depois, com a instituição já saneada,
levá-la a leilão. O custo do programa atingiu 2,5% do PIB, ou cerca
de R$ 30 bilhões. Apesar das críticas, de que o governo estava
colocando dinheiro público para salvar bancos falidos, o programa
foi importante para evitar a desestabilização do setor financeiro
nacional. Em outros países que passaram por situação semelhante,
o custo do saneamento do sistema financeiro foi ainda maior. Na
Argentina chegou a 13% do PIB, no Chile a 20% do PIB e na
Venezuela ultrapassou 30% do PIB.
66
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Para o saneamento dos bancos estaduais, que se
encontravam em situação financeira insustentável, foi criado o
Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na
Atividade Bancária (PROES), nos mesmos moldes do PROER,
porém com um custo bem maior, cerca de R$ 60 bilhões.
Dentro do Plano Nacional de Desestatização, foram vendidos
diversos ativos de propriedade da União e outros com participação
minoritária do Estado. Foram arrecadados US$ 78 bilhões com a
venda e transferidos US$ 15 bilhões de dívidas das empresas.
Ao contrário do que ocorreu no governo anterior, desta vez 95% da
receita foi em moeda corrente, e apenas 5% em moedas de
privatização, como títulos, obrigações, certificados e outros papéis.
Ademais, 53% da receita vieram de investidores estrangeiros, o que
representou um aumento substancial no volume de investimento
direto estrangeiro no país.
Na indústria petroquímica, as principais empresas
privatizadas foram: Copene, Salgema, Nitrocarbono, Polipropileno
e Polibrasil. Na área mineral, o destaque foi a venda da Companhia
Vale do Rio Doce, em 1997. No campo financeiro, resultado do
saneamento do sistema bancário, foram leiloados o Banco
Meridional, Banespa, BEG, BEA, Credireal, Banerj, Bemge,
Bandepe, Baneb, Banestado e Paraiban. No setor de energia foram
vendidas a ESCELSA, a Light e a Gerasul. No setor de transporte,
a Rede Ferroviária Federal foi desmembrada em sete malhas
regionais, que foram vendidas separadamente. Também foi
elaborada a Lei de Modernização dos Portos, que permitiu a
desestatização, desregulamentação e implantação de leis do
mercado no setor de transpor te marítimo. No setor de
telecomunicações, foram privatizadas empresas de telefonia fixa
(Telesp, Tele Centro Sul e Tele Norte Leste), de telefonia celular (Telesp
Celular, Tele Sudeste Celular, Telemig Celular, Tele Celular Sul, Tele
Nordeste Celular, Tele Leste Celular, Tele Centro Oeste Celular e
Tele Norte Celular) e a Embratel, operadora dos serviços de longa
distância. Além disso, foram licitadas as concessões para as
empresas-espelho, que fariam concorrência com as empresas
telefônicas privatizadas.
Módulo Básico
67
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Para regular e fiscalizar as diversas empresas privatizadas,
o governo criou as Agências Reguladoras, como a Agência Nacional
de Energia Elétrica (ANEEL), a Agência Nacional de
Telecomunicações (ANATEL), a Agência Nacional de Petróleo e
Gás (ANP), e a Agência Nacional de Águas (ANA).
Até agora vimos algumas iniciativas relevantes realizadas
durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso.
Você lembra mais alguma?
Tivemos ainda a mudança do conceito de empresa nacional.
Antes, a Constituição diferenciava a empresa nacional da empresa
estrangeira radicada no Brasil. Essa diferenciação deixou de existir.
A partir de então, qualquer empresa radicada no país, independente
da composição de seu capital, passou a ser considerada empresa
nacional. Isto serviu para impulsionar os investimentos diretos
estrangeiros no Brasil.
Isto acabava ocorrendo
v
porque o governo
desvalorizava a moeda
nacional, encarecendo
as importações e
barateando as
exportações.
No campo macroeconômico, o controle da inflação assumiu
caráter estratégico. A expansão do consumo, devido ao aumento
do poder de compra da população, gerado pelo fim da corrosão
inflacionária, elevou bastante o volume de importação. Como,
historicamente, o Brasil sempre foi deficitário nas contas de Rendas
e Serviços (principalmente devido ao serviço da dívida externa),
para equilibrar o Balanço em Conta Corrente (resultado financeiro
das transações em bens e serviços com o exterior), era necessário
conseguir superávits na Balança Comercial (exportação menos
importação). Neste período, com a necessidade de suprir o mercado
interno com alto volume de importações, a balança comercial ficou
negativa, o que, somado aos resultados negativos da Balança de
Serviços e Rendas, gerou um alto déficit em Conta Corrente.
Nos primeiros anos do Plano Real, a receita advinda das
privatizações compensava, pelo lado do Balanço de Capitais, o
déficit em Conta Corrente. No entanto, quando as privatizações
minguaram, a situação das contas externas começou a se complicar.
68
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Além disso, com as crises financeiras do México, em 1995, do
sudeste asiático, em 1997 e da Rússia, em 1998, o capital financeiro
internacional tendia a se retirar dos países em desenvolvimento e
migrar para mercados mais seguros. Para segurar no país o capital
necessário para equilibrar o Balanço de Pagamentos*, o governo
brasileiro elevou drasticamente as taxas de juros. Como grande parte
da dívida pública era indexada a taxas de juros, o aumento dessas
taxas inflou o volume da dívida, gerando um círculo vicioso.
Diante desta realidade em 1998, o país passou por uma
situação delicada, sendo necessário pedir ajuda ao Fundo Monetário
Internacional e ao governo dos Estados Unidos, que atenderam
prontamente à demanda brasileira com um empréstimo de mais de
US$ 40 bilhões. Este socorro permitiu alcançar o final do ano,
quando seria realizada a eleição presidencial.
Embora tenha conseguido manter a inflação sob controle e
realizar importantes reformas estruturais no país, Fernando Henrique
Cardoso, terminou seu primeiro mandato com o país em situação
de apreensão. Para corrigir o problema das contas externas era
necessário liberar o câmbio, o que poderia trazer de volta a inflação.
Mas, caso não mexesse no câmbio, as contas externas continuariam
deficitárias e as reservas em moeda estrangeira logo terminariam.
Foi necessário optar entre o risco da volta da inflação ou o calote
na dívida externa e retenção dos investimentos estrangeiros.
*Balanço de pagamentos –
é o demonstrativo da
contabilidade nacional
que descreve as relações
comerciais do país com o
resto do mundo. Fonte:
<http://tinyurl.com/
myalnc>. Acesso em: 22
jul. 2009.
v
Durante o primeiro governo FHC, a inflação acumulada foi
de 43,46%, o que equivale a uma média anual de 9,44%, a menor
inflação desde 1957. O crescimento acumulado do PIB foi de
10,66% ou o equivalente a 2,6% ao ano.
Módulo Básico
Como o governo
conseguiu aprovar uma
emenda constitucional
permitindo a reeleição
para os cargos
majoritários, o
Presidente Fernando
Henrique Cardoso se
candidatou e foi eleito,
em primeiro turno, para
seu segundo mandato,
no início de outubro.
69
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
O SEGUNDO GOVERNO
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Fernando Henrique Cardoso tomou posse, do seu segundo
mandato, em 1 de janeiro de 1999. Logo no primeiro mês, o governo
acabou optando pela liberação do câmbio. O dólar, que vinha sendo
mantido preso a um sistema de banda cambial, passou a flutuar
livremente. E a moeda americana, que estava cotada a R$ 1,21 no
início de janeiro, chegou a R$ 2,16 no final de fevereiro, um aumento
de 78%. Embora o aumento do dólar tenha gerado pressão
inflacionária, o efeito não foi tão devastador, como todos temiam.
A inflação, que no segundo semestre de 1998 ficou próxima
de zero, passou para 4,0% no primeiro semestre de 1999. O
momento de estagnação da economia e os altos índices de
desemprego não permitiram o reajuste desenfreado dos preços.
Mesmo assim, o ano de 1999 acabou com uma inflação acumulada
de 8,9% no varejo e 20% no atacado.
Embora o aumento da inflação trouxesse preocupação para
a equipe econômica do governo, a flexibilização do câmbio permitia,
ao longo do tempo, corrigir os desequilíbrios das contas externas.
Coisa que, de fato, ocorreu nos anos seguintes. Conforme mostra o
gráfico a seguir, a Balança Comercial, que vinha apresentando
seguidos déficits, começou a se recuperar. Observe a Figura 6.
70
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Figura 6: Saldo mensal da balança comercial (em US$ milhões)
Fonte: Banco Central do Brasil
*Sistema de metas de in-
Junto com a mudança do regime cambial, o governo
implantou o Sistema de Metas de Inflação*, que consiste na
fixação, pelo Conselho Monetário Nacional, de uma meta e de um
intervalo de variação para a inflação acumulada ao longo do ano.
O Banco Central, que é o órgão executivo do Conselho Monetário
Nacional, passou a acompanhar a variação mensal da inflação e a
manipular os instrumentos de política monetária (controle do
volume de dinheiro em circulação e fixação da meta da taxa básica
de juros), a fim de segurar a inflação dentro do intervalo da meta.
flação – sistema de políti-
Para garantir o ajuste das contas públicas, em todos as esferas
de governo, no primeiro semestre de 2000, foi aprovada no
Congresso a Lei de Responsabilidade Fiscal, que fixa limites para
gastos com pessoal e para o volume de endividamento e ainda cria
mecanismos de responsabilização penal para os administradores
públicos que infringirem a lei.
pelo autor.
ca monetária onde o Banco Central deve alcançar
uma meta de inflação
definida pelo governo. Se
a inflação estiver acima
da meta, o Banco Central
pode subir a taxa de juros
ou acionar outros instrumentos de política monetária. Fonte: Elaborado
v
A Lei de Responsabilidade Fiscal pode ser considerada um
marco na história da administração pública brasileira.
Historicamente, os governantes costumavam empenhar receitas
futuras e assumir dívidas elevadas para realizar obras marcantes,
deixando ao sucessor a tarefa de honrar esses passivos. Para a
população, ficava a imagem de um governo realizador que era
sucedido por um governo inerte, quando em verdade, o governo
Módulo Básico
Aprovada durante o
governo de Fernando
Henrique, que define
limites para os gastos e
dívidas públicas.
71
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
sucessor não conseguia realizar as obras necessárias, pois havia
recebido uma situação financeira calamitosa do antecessor.
Na área social foi implantada uma rede de proteção à
população carente. Por meio do programa Bolsa-Escola, as famílias
que mantinham seus filhos matriculados e frequentando regularmente
a rede escolar passaram a contar com uma ajuda de custo. Embora
a importância transferida fosse bastante reduzida, isto acabou
incentivando aqueles que, por questão de sobrevivência, haviam
deixado a escola para retornar aos estudos.
Com certeza você já ouviu falar do Bolsa-Escola. O que você
pensa deste programa?
O Bolsa-Escola, sistema de transferência direta de renda
condicionada à frequência escolar das crianças das famílias dos
beneficiários, foi um programa que teve início, no âmbito municipal,
na Prefeitura de Campinas, sob a gestão de Magalhães Teixeira, e
no âmbito estadual, no Distrito Federal, sob a gestão de Cristovam
Buarque. Este programa foi considerado internacionalmente como
modelo, uma vez que combinava transferência de renda para as
famílias carentes com incentivo à frequência escolar, considerada
como a melhor porta de saída da pobreza. Outros programas sociais
tiveram início neste período, como o Auxílio-Gás e o CartãoAlimentação.
Embora a cobertura e o valor transferido pelos programas
sociais fossem ainda insuficientes, a sua implantação reforçou a
importância e a viabilidade de se construir no país uma ampla rede
de proteção social.
Quanto à economia internacional, a situação continuou
difícil para os países em desenvolvimento. Entre 1999 e 2002, o
PIB da Argentina recuou 20%, uma situação jamais vista na
economia mundial, desde a grande depressão dos anos 30. A crise
argentina, embora não tenha contaminado diretamente a economia
brasileira, atrapalhou bastante o processo de recuperação das
72
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
nossas contas externas. Como a Argentina é um dos principais
parceiros comerciais do Brasil, a crise afetou as exportações das
empresas brasileiras, principalmente de produtos manufaturados,
justamente num momento em que o governo brasileiro havia
eliminado o entrave cambial.
Em setembro de 2001, os ataques terroristas nos
Estados Unidos também contribuíram para azedar
ainda mais o humor da economia mundial, atingindo
em cheio o setor de aviação civil.
Internamente, o longo período de estiagem, somado à falta
de investimentos necessários para geração e distribuição de energia,
levou à crise do “apagão” em 2001. Embora o governo Fernando
Henrique tenha investido na conclusão das obras de novas
hidrelétricas e na ampliação da capacidade geradora de hidrelétricas
já existentes, o longo período de baixo investimento na área
energética, desde o fim do governo Geisel, devido à crise fiscal do
setor público e às incertezas quanto definição do marco regulatório
do setor, deixou o país desprovido de fornecimento da energia
suficiente para fazer frente ao processo de crescimento econômico.
Justamente quando a economia dava sinais de recuperação, o
racionamento de energia brecou a expansão da produção industrial.
Para completar o quadro de dificuldades enfrentadas pelo
governo, o crescimento das intenções de voto no candidato
oposicionista Luis Ignácio Lula da Silva, na segunda metade de
2002, assustou o mercado financeiro. Na época o dólar chegou a
R$ 4,00, a inflação mensal a 3,0% e o risco-país – diferença de
juros exigidos para adquirir um título da dívida brasileira em relação
àquele exigido para adquirir um título da dívida americana,
multiplicado por 100 – chegou à casa dos 2.400 pontos.
Medida do risco de
inadimplência da dívida
pública externa de um
v
país. Quanto mais alto o
risco-país, maior a
probabilidade de um
país dar calote em seus
credores.
Não obstante as crises da Argentina, os ataques nos Estados
Unidos, o racionamento de energia e o receio da eleição de Lula,
no segundo governo de Fernando Henrique, o PIB acumulou um
Módulo Básico
73
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
crescimento de 8,63%, equivalente a uma média anual de 2,09%.
A inflação acumulada no período foi de 39,88% ou uma média
anual de 8,75%.
Em outubro de 2002, Lula foi eleito Presidente da República.
No primeiro dia de janeiro de 2003, Fernando Henrique Cardoso
passou a faixa presidencial para aquele que representou durante
muito tempo uma ameaça para a economia nacional. No entanto,
como veremos a seguir, o governo Lula não colocou em prática a
maioria das propostas históricas elaboradas dentro de seu partido,
o PT. Ao contrário, Lula intensificou o ajuste fiscal, combateu a
inflação (utilizando os instrumentos clássicos de política monetária)
e deu prosseguimento ao programa econômico do governo anterior.
74
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
O PRIMEIRO GOVERNO LULA
A trajetória política de Luiz Inácio
da Silva é bastante diversificada. Em
1980, Lula juntou-se a sindicalistas,
intelectuais, católicos militantes da
Teologia da Libertação e artistas para
formar o Partido dos Trabalhadores (PT).
Em 1982, Lula participou das eleições
para o governo de São Paulo e perdeu.
Em 1986, foi eleito deputado federal por
São Paulo, tendo par ticipado da
elaboração da Constituição de 1988.
Sofreu três derrotas na disputa para
Presidente da República, em 1989, para
Fernando Collor e em 1994 e 1998, para
Fernando Henrique. Em 2002, foi eleito
Presidente da República e reeleito em 2006.
Saiba mais
Luiz Inácio da Silva
Nascido, em 1945, no interior do
estado de Pernambuco. Foi com
sua mãe, aos sete anos de idade,
para o litoral do estado de São
Paulo. Começou a trabalhar aos
doze anos, em uma tinturaria e
no mesmo período também trabalhou como engraxate e office-boy. Aos quatorze anos começou
a trabalhar nos Armazéns Gerais Colúmbia, onde
teve a carteira de trabalho assinada pela primeira
vez. Depois, conseguiu uma vaga no curso técnico
de torneiro mecânico do Senai. Formou-se três anos
mais tarde e, em 1963, empregou-se na metalúrgica
Aliança. Alguns anos depois, mudou-se para São
Bernardo do Campo, onde, em 1968, filiou-se ao
Sindicato dos Metalúrgicos. Fonte: <http://
Mesmo antes da posse, o
www.portalbrasil.net/politica_eleicoes_lula.htm>.
presidente Lula fez questão de afirmar
Acesso em: 22 jul. 2009.
que não iria fazer nenhuma mudança de
rota que pusesse em risco a estabilidade
econômica do país. De fato, a escolha de Henrique Meirelles, expresidente do Banco de Boston e deputado eleito pelo PSDB, para
a presidência do Banco Central e a nomeação de Antonio Palocci,
ex-prefeito de Ribeirão Preto, para o Ministério da Fazenda, reforçou
a decisão de firmeza no combate à inflação e de rigor no ajuste
fiscal. Meirelles contava com amplo apoio do sistema financeiro e
Palocci fora pioneiro na política de desestatização, quando abriu o
capital da Companhia Telefônica de Ribeirão Preto, a Ceterp.
Módulo Básico
75
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Logo de início, Lula deu plena liberdade à equipe econômica
para aumentar as taxas de juros e elevar a meta de superávit
primário do governo federal. Ademais, o presidente enviou ao
Congresso um projeto de reforma da Previdência ainda mais
profundo do que a reforma executada no governo anterior. Tudo
isto foi feito contrariando a opinião da direção do Partido dos
Trabalhadores, que, por meio de diversas manifestações públicas,
fez duras críticas ao governo.
Após algum tempo, o mercado financeiro internacional
passou a acreditar que o governo não iria seguir as recomendações
de seus correligionários e nem iria pôr em prática as propostas que
historicamente marcaram a trajetória do PT.
Desta forma, o risco-país e o dólar começaram a cair e a
confiança no presidente Lula subiu de forma acentuada. Nesta
época, o governo propôs importantes avanços na área
microeconômica. Estas propostas ganharam destaque, uma vez que,
devido à luta contra a inflação, a política econômica dos governos
anteriores estava focada essencialmente em questões
macroeconômicas.
A agenda microeconômica, elaborada pela equipe
comandada pelo Secretário de Política Econômica do Ministério
da Fazenda, Marcos Coimbra, previu diferentes medidas, dentre
elas podemos destacar:
X a instituição de operações de crédito consignado em
folha de pagamento;
X a definição de patrimônio de afetação (somente o
patrimônio da empresa responde por suas dívidas,
impedindo que empreendimentos imobiliários, por
exemplo, fossem bloqueados em caso de falência da
construtora ou incorporadora);
X a facilitação do mecanismo de alienação fiduciária de
imóveis e veículos;
X a separação do valor incontroverso, do valor reclamado
na justiça, o que permite que somente seja
76
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
questionada a parte controversa e liberada a parte
incontroversa;
X a instituição do sistema de informação de crédito do
Banco Central, que ajuda na simetria de informações
sobre o histórico dos tomadores de crédito;
X o fim da cumulatividade do PIS/PASEP e do Cofins;
X as alíquotas decrescentes de Imposto de Renda nas
aplicações de longo prazo;
X o incentivo ao microcrédito;
X a Reforma do Judiciário;
X a nova Lei de Falência, que busca a recuperação da
empresa falida ao invés de sua liquidação;
X a Lei das Parcerias Público-Privadas, que permite a
participação da iniciativa privada nos investimentos
públicos;
X a abertura do mercado de resseguros; e
X a instituição de instrumentos de crédito e securitização
do mercado imobiliário, que permite alongar os prazos
de financiamento e facilitar o acesso a fontes de
recursos para investimentos de longo prazo.
Na área social, o governo Lula unificou os programas de
proteção social, do governo anterior, em torno do programa BolsaFamília. O novo programa foi ampliado, em termos de cobertura e
de valores unitários. Até o final do governo, o Bolsa-Família atendia
a 10 milhões de famílias e tinha um orçamento anual de R$ 8
bilhões. A magnitude do programa trouxe importante contribuição
para o crescimento do mercado consumidor do interior do país,
principalmente na região Nordeste.
Diferentemente do governo Fernando Henrique, a situação
da economia internacional durante o governo Lula foi
extraordinariamente favorável. O crescimento da economia dos
países emergentes ampliou a demanda por alimentos e
Módulo Básico
77
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
*Commodity – expressão
da língua inglesa que designa produtos que não
apresentam diferenciações significativas. Em
geral trata-se de produtos primários, que podem ser negociados em
bolsas de mercadorias.
Fonte: Lacombe (2004).
commodities* minerais, setores em que o Brasil conta com ampla
vantagem competitiva. Cabe ressaltar que o governo Lula soube
aproveitar bem as oportunidades oferecidas pelo crescimento da
economia internacional, diversificando o número de parceiros
comerciais e atuando de forma agressiva no comércio exterior. Nos
quatro anos de governo houve um crescimento de 128% no volume
de exportações, que passou de US$ 60,3 bilhões em 2002 para
US$ 137,8 bilhões em 2006, e um crescimento de 254% no saldo
da Balança Comercial, que passou de US$ 13,1 bilhões para US$
46,4 bilhões no período.
Como resultado da expansão do comércio exterior e dos
investimentos diretos estrangeiros, o Balanço de Transações
Correntes e as Reservas em moeda estrangeira apresentaram
melhoras significativas, conforme mostram as Figuras 7 e 8.
Figura 7: Resultado do balanço em transações correntes (em US$ milhões)
Fonte: Banco Central do Brasil
78
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Figura 8: Reserva em moeda estrangeira (US$ milhões)
Fonte: Banco Central do Brasil
Com a queda do valor do dólar e o acúmulo de reservas, foi
possível reduzir o volume da dívida externa e liquidar os
compromissos com o Fundo Monetário Internacional. A queda da
inflação permitiu reduzir a taxa básica de juros e impulsionar o
volume de crédito na economia. Para compreender melhor observe
as Figuras 9 e 10.
Figura 9: Taxa Selic (em % ao ano) e inflação (IPCA em 12 meses)
Fonte: Banco Central do Brasil
Módulo Básico
79
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Figura 10: Volume de crédito em relação ao PIB (em %)
Fonte: Banco Central do Brasil
Este cenário, de estabilidade econômica, contribuiu para o
crescimento do número de empregos formais e para a queda do
índice de desemprego no país. Isto foi importante, uma vez que o
aumento dos empregos formais contribui para a redução do déficit
do sistema previdenciário.
Em relação à política administrativa, a necessidade de
manter apoio no Congresso mediante uma política de acomodação
de base governamental na estrutura do governo federal, levou a
uma ampliação do número de ministérios e secretarias e à elevação
dos gastos correntes do governo. Sob este ponto de vista, houve um
retrocesso em relação aos governos anteriores. No entanto, o
crescimento da arrecadação tributária permitiu que os resultados
fiscais primários continuassem melhorando, mesmo com o crescimento
das despesas correntes. Isto possibilitou a redução da relação entre a
dívida líquida do setor público e o PIB, revertendo a trajetória dos
anos anteriores, conforme podemos verificar na Figura 11.
80
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Figura 11: Dívida líquida do setor público consolidado (em % do PIB)
Fonte: Banco Central do Brasil
Mais importante, no entanto, do que os resultados positivos,
nos campos econômico e social, alcançados pelo governo Lula, foi
a consolidação do processo democrático, com a participação da
sociedade civil como agente importante na composição da agenda
política e administrativa do país.
Sempre que o governo tentou impor mudanças que pudessem
ameaçar o funcionamento do Estado de Direito, a sociedade civil
organizada, e de modo especial a imprensa e os partidos da
oposição, atuaram prontamente, inviabilizando tais pretensões.
É importante destacarmos ainda que o presidente Lula, com
rara sensibilidade política, soube perceber quando as propostas mais
radicais de mudanças poderiam desestabilizar seu governo. Situação
que o tornaria vítima de grupos minoritários, que buscam aproveitar
a popularidade do presidente para ditar um programa, que de outro
modo não conseguiria ser viabilizado.
Módulo Básico
81
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
A passagem exitosa, pelo governo federal, de um candidato
que até pouco tempo era tido como uma ameaça à estabilidade
econômica e política no país, deve ser considerado um sinal de
maturidade das instituições e da sociedade brasileira. Como tal
maturidade é condição para o país alcançar o grau de
desenvolvimento, a eleição de Lula acabou representando uma etapa
necessária dentro do processo de desenvolvimento brasileiro.
Apoiado nos bons resultados econômicos do governo, na ampliação
da rede de proteção social e em seu carisma pessoal, Lula conseguiu
se reeleger com relativa facilidade para o mandato 2007-2010. No
primeiro turno das eleições, Lula obteve 48,61% dos votos válidos,
contra 41,64% obtidos pelo candidato do PSDB, Geraldo Alkmin,
6,85% obtidos por Heloísa Helena, do PSOL e 2,64% obtidos por
Cristovam Buarque, do PSB. E, no segundo turno Lula recebeu
60,83% dos votos contra 39,17% de Geraldo Alkmim.
v
Durante os quatro anos
de governo Lula o PIB
cresceu 14,45%, uma
média anual de 3,45%. A
inflação acumulada foi
de 28,20% ou uma média
anual de 6,41%.
82
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
O SEGUNDO GOVERNO LULA
A principal tarefa do segundo mandato de Lula, segundo ele
próprio afirmou, seria retomar o processo de crescimento do PIB,
através do aumento dos investimentos em infraestrutura urbana,
energética e logística. Para realizar esta tarefa, o governo lançou o
Plano de Aceleração do Crescimento (PAC). Um plano de
investimentos para o período 2007-2010. O PAC contou com um
orçamento de R$ 504 bilhões, sendo R$ 275 bilhões para a área de
infraestrutura energética, R$171 bilhões para a área de
infraestrutura social e urbana e R$ 58 bilhões para a infraestrutura
logística. A gestão do PAC foi centralizada na Secretaria da Casa
Civil da Presidência da República, sob o comando da ministra Dilma
Roulssef.
No início do segundo mandato, o governo enviou ao
Congresso uma proposta de reforma tributária com a pretensão de
criar o Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que incorpora a Cofins,
o PIS, a CIDE, o Salário-Educação, a CSLL e o IRPJ, além de
unificar as legislações tributárias estaduais, com a cobrança do
ICMS no destino. Embora limitada, a proposta tem como mérito
avançar rumo à redução do número de tributos e à criação de um
imposto sobre valor agregado, que é mais justo do que os impostos
indiretos embutidos e não especificados no preço final dos produtos.
Durante o segundo mandato de Lula houve um aumentou
do fluxo de investimentos estrangeiros diretos para o Brasil. No
ano de 2008, os investimentos estrangeiros diretos líquidos
chegaram a US$ 40 bilhões, maior valor entre os países da América
Latina. Também merece nosso destaque o fortalecimento do
mercado de capitais no Brasil; a fusão entre a Bolsa de Mercadoria
Módulo Básico
83
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
e Futuros e a Bolsa de Valores do Estado de São Paulo (Bovespa)
que criou uma Bolsa de Valores com patrimônio e valor de mercado
entre as maiores do mundo; e o principal centro de comercialização
de valores mobiliários da América Latina.
Tivemos também situação que gerou certa preocupação para
a equipe econômica do governo implicando no recrudescimento
da inflação em 2008. Entre os fatores podemos citar a elevação
dos preços das commodities agrícolas e minerais e a cotação do
petróleo, que acabou inflacionando todo o sistema de formação de
preços ao redor do mundo. A Figura 12, a seguir, representa o
comportamento do preço das principais commodities ao longo de
2007 e 2008.
Figura 12: Aumento do preço das commodities (2007-2008)
Fonte: Banco Central do Brasil
No Brasil, o aumento da inflação mudou o comportamento
do Banco Central em relação à política monetária. Os juros básicos
de economia, que vinham caindo, voltaram a subir. Essa situação
acabou prejudicando a expansão da produção e o ritmo de
crescimento do PIB. No entanto, a desaceleração das economias
norte-americana, européia e japonesa acabou esvaziando o
movimento de alta das commodities, cujos preços, a partir da metade
de 2008, começaram a cair. Desta forma, a inflação, que ameaçava
estourar o limite da meta fixada pelo CMN, acabou recuando.
84
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
Mas, a crise financeira internacional, considerada por muitos
como a maior crise do sistema financeiro pós 1929, trouxe grande
aflição aos agentes econômicos no Brasil através da acentuada
queda da Bovespa e da restrição do crédito que comprometeram o
crescimento econômico de 2009 e 2010. No entanto, o sistema
bancário brasileiro, com pouca exposição ao mercado internacional
e com a maior parte de suas operações lastreadas em títulos do
governo federal, não foi afetado por ela. Os bancos estão bastante
capitalizados e já passaram pelo processo de saneamento que os
bancos americanos e europeus estão passando no momento.
Porém, independente da magnitude do impacto futuro da
crise financeira internacional sobre a economia brasileira, este
impacto tem sido muito menor do que o seria em tempos passados.
A resistência da economia nacional aos choques externos, cresceu
muito nos últimos anos, e as dificuldades econômicas mundiais
podem inclusive ressaltar os pontos positivos do Brasil.
Módulo Básico
85
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Resumindo
Ao longo desta Unidade 2 percorremos os últimos vinte e quatro anos da história do desenvolvimento econômico
do Brasil. Vimos que de 1985 até hoje o país sofreu uma
série de transformações.
No campo político, tivemos:
X A Constituição de 1988, que representou um grande
avanço no campo dos direitos individuais.
X A morte, antes da posse, de um presidente que representava o fim da ditadura militar e a volta da
democracia.
X O impedimento do primeiro presidente eleito, após
quase trinta anos sem eleições diretas.
X A consolidação do processo de construção de um Estado de Direito e de fortalecimento das instituições.
X A eleição de um líder operário, nordestino, o primeiro presidente de origem verdadeiramente popular.
Já no campo econômico e social vivenciamos:
X A grave crise da dívida externa e o descontrole inflacionário da década de 80 até meados da década
de 90.
X Vários planos de estabilização monetária fracassados.
X Um plano econômico bem-sucedido, que acabou
com a alta inflação e estabilizou a economia do país.
X A abertura da economia e a inserção do país na ordem econômica internacional.
86
Especialização em Gestão Pública
Unidade 2 – Da nova República até os dias atuais
X O processo de internacionalização das empresas brasileiras.
X O controle da dívida pública e a solução da dívida
externa.
X O avanço nas políticas sociais com melhoria das condições básicas de vida da população.
X O retorno dos investimentos públicos e privados.
Assim, podemos afirmar que muita coisa aconteceu
nos últimos 100 anos. Hoje o Brasil já conta com uma estrutura política, econômica e social capaz de sustentar, de modo
estável, seu processo de desenvolvimento. No entanto,
muito há ainda a fazer, como por exemplo, a melhoria da
qualidade do ensino e da saúde públicos, o aumento do volume de investimentos em habitação e saneamento, o controle da violência urbana, o desenvolvimento de tecnologias
inovadoras no campo da biotecnologia e muito mais.
De acordo com o conhecimento adquirido, podemos
afirmar que tudo feito até aqui visou universalizar os serviços públicos, tarefa que ainda não foi completada em alguns campos. De agora em diante, é necessário completar a
tarefa de universalização e melhorar a qualidade dos serviços oferecidos. Logo precisamos migrar do foco na quantidade para o foco na qualidade e cabe aos próximos governos, junto com a sociedade civil, realizar este feito.
Módulo Básico
87
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
Atividades de aprendizagem
O que você pode concluir com o estudo até aqui
proposto? Para verificar seu entendimento propomos
algumas atividades de aprendizagem. Responda às
atividades e em caso de dúvida não hesite em
conversar com o seu tutor.
1. Quais foram os principais avanços institucionais ocorridos durante o governo Sarney?
2. Na sua opinião qual o principal motivo para a queda do presidente
Collor?
3. Qual as principais diferenças na política macroeconômica do governo Itamar Franco em relação ao governo Collor?
4. Quais as principais medidas econômicas implantadas durante o
primeiro governo Fernando Henrique?
5. Descreva os principais pontos do Plano Real e a sua importância
para o desenvolvimento econômico brasileiro.
6. Quais as principais dificuldades enfrentadas durante o segundo
governo FHC?
7. Por que o governo Lula surpreendeu o mercado financeiro internacional?
8. Em que medida o governo Lula seguiu a política econômica do
governo anterior?
88
Especialização em Gestão Pública
Referências Bibliográficas
¨
Referências
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DELFIM NETTO, Antônio. O Plano Real e a Armadilha do Crescimento
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GIAMBIAGI, Fábio; CASTRO, Lavínia Barros; HERMANN, Jennifer;
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LEITE JÚNIOR, Alcides Domingues. Brasil, A Trajetória de um País Forte.
São Paulo: Trevisan, 2009.
Módulo Básico
89
Desenvolvimento e mudanças no estado brasileiro
M INICURRÍCULO
Alcides Domingues Leite Júnior
Graduado em Engenharia Civil pela Escola
Politécnica da USP, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela ENAP e mestre
em Administração pela FEA-USP. É Inspetor-Analista do Banco Central do Brasil, desde julho de 2000 e professor de
Mercado Financeiro e de Economia da Trevisan Escola de Negócios,
desde janeiro de 2003.
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Especialização em Gestão Pública