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Efeitos dos programas de regularização sobre o mercado de solo urbano: a
formação das plus valias nas urbanizações informais.
Antônio Augusto Veríssimo*
Introdução
A ocupação e o parcelamento e venda ilegal de terras têm sido as formas mais freqüentes de
expansão das grandes e médias cidades dos países do terceiro mundo. Estes processos de
urbanização sem urbanismo avançam sobre áreas do entorno das cidades anteriormente destinadas
ao uso agrícola ou ainda sobre áreas virgens não exploradas e vazios urbanos, produzindo
assentamentos humanos desprovidos de infra-estrutura e serviços básicos, onde se fixam famílias de
baixa renda à espera da chegada urbanização e de regularização fundiária.
A demanda que recorre a este tipo de produto (o lote sem serviços) é formada por um
contingente de trabalhadores urbanos que se apresenta como demanda insolvável para o mercado
fundiário e imobiliário formal, que, por este motivo, busca no submercado informal de lotes
urbanos uma forma de inserção na cidade.
O mercado de lotes irregulares e clandestinos é um submercado do mercado imobiliário
informal que atende a demanda por terra para a produção de unidades habitacionais para setores da
força de trabalho de baixa renda. Este atendimento se dá por meio da oferta, no mercado de lotes
resultantes do parcelamento do solo, sem a observância, total ou parcial, da legislação urbana. Este
submercado, embora informal, está também submetido a um conjunto de regras e princípios que,
segundo o economista Pedro Abramo, compõe a lógica moderna de coordenação social das ações
sociais, e econômicas, que marca a estrutura sócio-espacial das cidades brasileiras e latinoamericanas (Abramo, 2007: 1-2).
Funções econômicas e sociais da informalidade
A produção informal de lotes não está dissociada do mercado imobiliário em geral, pois esta
cumpre neste mercado uma função econômica e social que é a de prover terra para a produção
habitacional a preços acessíveis para determinados segmentos sociais considerados não solváveis
para o mercado imobiliário formal. Esta oferta informal somente se viabiliza economicamente
porque a demanda a que se destina não é atendida pelos agentes produtores de lotes urbanos que
atuam na legalidade, sejam eles privados ou públicos. A inexistência de uma oferta formal cria as
condições para a atividade informal que, sem concorrência (a não ser aquela estabelecida entre os
próprios agentes informais) fica livre para impor padrões urbanísticos de baixíssima qualidade a
preços relativos elevados. Estudo realizado por este autor comprova que em muitos casos o preço
pago por um lote informal sem serviços, ou com serviços precários, seria suficiente para custear
toda a dotação da infra-estrutura básica exigida pela legislação vigente do parcelamento do solo,
desde que fosse investida em obras de infra-estrutura a parcela do preço pago relativa à antecipação
da valorização futura, garantida ao empreendedor a remuneração média da atividade da indústria da
construção civil. Esse estudo demonstrou que grande parte desta demanda, que é considerada não
solvável pelo mercado formal, possui efetivamente condições de arcar com o custo de produção de
um lote urbanizado. (Veríssimo, 2007:31-39)
* Arquiteto e Urbanista, Mestre em Planejamento Urbano e Regional / Secretaria Municipal de Habitação / Prefeitura
da Cidade do Rio de Janeiro / Brasil.
2
As lógicas mediadoras do mercado fundiário urbano
Para explicar a formação da estrutura das grandes cidades latino-americanas, Pedro Abramo
identifica “duas grandes lógicas do mundo moderno de coordenação das ações individuais e
coletivas que se consolidaram a partir da construção dos Estados Nacionais”. A primeira atribui ao
Estado o papel de coordenador social das relações entre os indivíduos e os grupos sociais,
funcionando como mediador social definidor da forma e da magnitude do acesso à riqueza da
sociedade. A segunda atribui ao mercado, por meio das relações de trocas, a mediação do acesso à
riqueza social.
Tratando especificamente do acesso ao solo urbano, aquele autor define que, a partir da lógica
de Estado, exige-se dos indivíduos ou grupos sociais algum acúmulo de capital, que pode ser
político, institucional, simbólico ou de outra natureza, capital este que o habilita a participar do jogo
de distribuição das riquezas sociais. A lógica de mercado, por outro lado, somente admite a
possibilidade de se ter acesso à terra urbana através do acúmulo de capital monetário.
Para Abramo, a lógica de mercado pode adquirir duas diferentes formas institucionais: Uma,
denominada de mercado formal, é condicionada pelos marcos normativos do Estado que
estabelecem o campo das relações econômicas legais, e outra, denominada mercado informal,
caracterizado pelas relações que se estabelecem à margem do sistema legal.
“Assim, a lógica de mercado de coordenação social de acesso à terra urbana se manifesta através de
relações legais ou ilegais. No primeiro caso, a coordenação é exercida pelo mercado formal, enquanto no
segundo caso o processo de acesso ao solo urbano é mediado por um mercado informal” (Abramo,
2007: 2).
Existe ainda uma terceira lógica de acesso à terra urbana que Pedro Abramo denomina de lógica da
necessidade. Esta seria “simultaneamente a motivação e a instrumentalização social que permite a
coordenação das ações individuais ou coletivas de dos processos de ocupação do solo urbano”. Esta
lógica não exigiria o acúmulo de nenhum dos capitais identificados para as lógicas de Estado e
mercado, em princípio, apenas a condição da absoluta necessidade de dispor de um local de
moradia seria o elemento acionador dessa lógica de acesso à terra urbana1.
Verifica-se, no entanto, que embora o submercado de lotes informais esteja submetido
primordialmente à lógica de mercado, na sua forma institucional de mercado informal, está
submetida simultaneamente também às determinações das lógicas de Estado e de necessidade.
Pode-se identificar a subordinação à lógica de Estado no momento em que se constata serem os
parcelamentos não-regulares resultado, também, da atuação do Estado, quando este define normas
urbanísticas e distribui recursos e investimentos públicos no território (definição de forma de acesso
à riqueza social) que servem de instrumento para a criação ou o aprofundamento da segregação
sócio-espacial, segregação esta que atua em benefício da reprodução maximizada do capital
imobiliário.
Ainda sob a égide desta lógica está a questão do próprio acesso à regularização via ação do
poder público, que somente se efetiva em função de luta e acúmulo de força política pelos
moradores, o que está bem exemplificado no caso da luta empreendida pelos moradores em
loteamentos nos final dos anos 70 na Cidade do Rio de Janeiro. (Jesus et all.2006:19-30)
1
Analisando o quadro mais recente dos processos de acesso ao solo urbano nas grandes cidades brasileiras, pode-se
concluir que as lógicas de mercado e de necessidade se articulam para viabilizar este acesso. Já não são freqüentes nas
grandes cidades os processo de ocupação onde não se exigem dos ocupantes algum aporte, prévio ou posterior, de
capital monetário ou político.
3
Identifica-se a subordinação à lógica da necessidade quando se constata que apenas por estarem
em situação de necessidade e ausência de alternativas2 se submetem os adquirentes de lotes em
parcelamento não-regulares às precárias condições de infra-estrutura, acesso e serviços que estes
oferecem. (Smolka, 2007:71-78)
Para entender ainda o fenômeno da produção de parcelamento não-regulares é necessário ter em
conta que o mercado imobiliário informal (no qual esta produção está inserida), embora esteja
estabelecido à margem do sistema legal, está, em termos econômicos, integrado ao circuito de
valorização e acumulação do capital ao oferecer solo a preços acessíveis para a produção
habitacional autoconstruída por setores de baixa renda da força de trabalho. A possibilidade da
existência desta oferta desobriga o capital de incluir no valor dos salários pagos aos trabalhadores o
montante necessário para suprir as despesas com habitação (um dos componentes mais importantes
da cesta básica de reprodução da força de trabalho) ao custo em que esta é oferecida no mercado
imobiliário formal. Por outro lado, desonera também, pelo menos no curto prazo, o Estado, que só
posteriormente será cobrado a suprir a demanda por infra-estrutura e serviços nesses locais de
moradia.
A formação de preços no submercado informal de lotes.
O submercado informal de lotes, como mercado primário, tem seus preços determinados por
condicionantes endógenos e exógenos, sendo determinante para que produto lote ganhe preço no
mercado que o mesmo possua determinados atributos relacionados às seguintes condições:
- edificabilidade (relevo e topologia);
- localização no território;
- condições especiais de comercialização;
- possibilidade da captura de antecipação de valorização advinda da intervenção pública de
regularização.
Condição 1 - está associada aos aspectos físicos do lote, tais como, dimensões, relevo e condições
topológicas, variáveis que vão determinar um maior ou menor custo de produção da edificação si.
Uma conformação que não permita um melhor aproveitamento ou um relevo que implique na
necessidade de obras especiais (aterros, cortes e contenções) para a viabilização da edificação
exigirá um desconto no preço do lote por parte do loteador. Esta condição tem a ver com as
características próprias do terreno e também com a maior ou menor habilidade do loteador em
efetuar o dimensionamento e arranjo das parcelas no terreno viabilizando, ou não, o maior e melhor
uso do solo. Um desenho que possibilite um uso mais intensivo do solo contribuirá mais para a
formação do preço, e conseqüentemente para a extração de mais renda da terra.
Condição 2: a situação do loteamento em relação aos meios de transporte público, acessibilidade ao
centro de negócios, serviços e de oferta de empregos é fator determinante, sendo esta a condição de
maior peso na formação do preço da terra. Este fator, no entanto, já tende a estar presente na
formação do preço da gleba original, não sendo o componente principal do ganho do loteador.
Condição 3: A condição de insolvabilidade frente ao mercado formal é condição importante, porém
não exclusiva, para a existência e funcionamento deste submercado, sendo também, por outro lado,
o maior limitador das suas possibilidades de ganho. Para viabilizar as vendas os loteadores
informais oferecem aos adquirentes condições de pagamento diferenciadas com relação àquelas
praticadas no mercado formal, o que implica uma maior flexibilidade na forma de pagamento e na
criação de formas alternativas de cumprimento das obrigações que incluem, em alguns casos, a
entrega de bens, móveis e imóveis, como parte do pagamento e/ou a prestação de serviços.
Condição 4: A possibilidade de antecipar a valorização futura, que virá com a realização de obras
de urbanização, implantação de equipamentos e serviços e com a regularização fundiária é o
2
Segundo SMOLKA, “A maioria das famílias de mais baixa renda não escolhe um assentamento informal porque neste
lhe oferecem um lote por menor preço, senão porque com freqüência só possuem esta alternativa.”
4
componente mais importante do ganho excepcional (plus valia) a ser capturado pelo loteador. Esta
possibilidade fica potencializada quando existem fortes indícios de que estes benefícios chegarão
em um prazo relativamente curto, em função da vigência de políticas e programas públicos voltados
para o reconhecimento e regularização desses assentamentos. Quanto mais provável esta
possibilidade, mais alto será o preço de transação dos lotes ofertados. (Snolka, 2007) Neste sentido,
haverá maior extração de plus valias quanto maior for a capacidade do loteador de antecipar as
decisões de investimento do Estado em dotação de infra-estrutura, conforme explica Pedro Abramo.
“Como diria Keynes dos especuladores do mercado financeiro, os loteadores são os verdadeiros
profissionais da antecipação, agentes que ganham na antecipação das ações de urbanização futura do
Estado onde todos os riscos futuros ficam por conta das famílias populares que adquiriram um lote com
um bônus virtual de urbanização. Aqui cabe dizer que o senso comum se equivoca novamente, pois a
prática dos loteadores e urbanizadores piratas não é arcaica ou pré-moderna, ela é uma prática sofisticada
dos mercados financeiros e que exige ser regulada, tal como nos mercados financeiros” (Abramo
2007b:20-21).
Conhecer esta prática, compreender suas lógicas e tentar responder a algumas questões pertinentes a
este tema é o desafio que se impõe neste trabalho.
Os programas de regularização e as expectativas de valorização.
Os assentamentos urbanos informais desempenham no contexto urbano latino-americano um
importante papel, pois são os locais de residência e reprodução de grande parte da população
trabalhadora de baixa renda das cidades, sendo, praticamente, a única alternativa de moradia e
possibilidade de inserção no meio urbano para os mais pobres.
Até o final dos anos setenta as políticas públicas para os assentamentos informais na América
Latina foram muito diferenciadas, variando da total inércia frente ao tema até a promoção,
predominante, de violentas ações de remoção, passando por experiências de isoladas de
reassentamento consentido ou de urbanização destes assentamentos.
A partir de então, e por toda a década dos oitenta, diversas ações de regularização,
especialmente aquelas relacionadas à garantia da propriedade ou posse da terra, foram
experimentadas em cidades latino-americanas, especialmente no Peru, na Nicarágua, no Chile e no
Brasil3 (BRAKARZ,2002:22).
Nos anos noventa, houve uma disseminação por toda a América Latina de Programas de
Melhoramento de Bairros – PMB, impulsionados pelas agencias de financiamento internacionais
(BIRD e BID), sendo exemplos: no Ecuador o PROMIB; no Perú o MIDB; no Uruguay o PIAI; no
Chile o PMB; na Colômbia o MVE e o PRIMED; na Argentina o PROMEBA; na Venezuela o
PROMUEBA; na Bolívia o SME e no Brasil4 o PROAP . (Brakarz, 2002:30).
Na década passada, os programas de melhoramento de bairros passaram a envolver maiores
volumes de recursos com a promoção de intervenções de maior impacto, sendo destaque,
especialmente, os vultosos investimentos em meios de transporte mais sofisticados
tecnologicamente, tais como os teleféricos implantados em assentamentos informais das cidades de
Medellin (Colômbia), Caracas (Venezuela) e Rio de Janeiro (Brasil).
Três décadas de investimentos em regularização de assentamentos informais, com ações e
resultados amplamente divulgados pela imprensa e pela mídia em geral, parecem já ter sinalizado
3
Em função de experiências institucionais pioneiras e bem sucedidas realizadas nas cidades de Belo Horizonte
(PROFAVELA, 1983), Recife (PREZEIS,1983) e Rio de Janeiro (Projeto Mutirão e Núcleo de Regularização de
Loteamentos, 1984) no início dos anos 80, varias cidades brasileiras passaram então a incorporar em suas agendas
programas de urbanização e regularização de favelas e loteamentos.
4
Nos anos 90, agora com recursos das agencias internacionais (BIRD e BID) estes programas foram ampliados dando
mais ênfase às ações de urbanização com a incorporação de componentes de inclusão social e geração de emprego e
renda.
5
para a sociedade, e o mercado, a inevitabilidade de um ocupante de uma área informal vir, no médio
ou no logo prazo, a receber algum tipo de benefício que represente, em alguma medida, a sua
garantia de posse ou propriedade de um imóvel urbano dotado de infra-estrutura e serviços.
O mercado informal de solo, assim como o formal, também antecipa no preço de venda a
expectativa de valorização futura. A expectativa de investimento público em urbanização e
regularização da posse da terra, alimentada pelo anúncio das intenções ou resultados das ações do
poder público nessa área, potencializa, portanto, a possibilidade de antecipação da renda da terra
pelo parcelador informal.
O circuito de inserção dos pobres à cidade pela via do mercado informal.
Para uma adequada compreensão de como se viabiliza a inserção dos pobres à cidade pela via do
mercado informal, e a conseqüência deste processo como definidor de um determinado
circuitoprodutor de plus valias, faz-se necessário retornar ao conceito desenvolvido anteriormente
sobre a interação das diversas lógicas de coordenação social na produção da informalidade urbana e
avaliar seus efeitos sobre o mercado de lotes urbanos.
O esquema gráfico abaixo procura situar as diversas formas de produção habitacional vigentes
nas cidades latino-americanas segundo as lógicas (ou suas interações) a que estão submetidas.
Necessidade
Favelas
sem serviços
Mercado
Loteamentos
ilegais
Loteamentos
regularizados
Favelas
regularizadas
Habitação
de mercado
Habitação com
subsídios
Estado
Habitação social
Observando-se o esquema gráfico anterior, é possível imaginar diversos circuitos de inserção dos
pobres à cidade a partir das diversas lógicas de mediação tais como: a aquisição no mercado de uma
habitação formal em área de baixa renda; a aquisição no mercado de uma habitação subsidiada pelo
Estado; o acesso a uma habitação produzida pelo Estado; a aquisição de um lote em um loteamento
ilegal; ou a ocupação de terras.
Para efeito deste estudo, no entanto, nos interessa observar com maior detalhe aquele circuito
de acesso que nos parece ser o que promove a formação de plus valias, ou seja, o maior incremento
dos preços do solo urbano produzidos pelo desenvolvimento urbano e, em especial, pelos
investimentos públicos realizados no processo de regularizaçaão, que permite a maior antecipação
de valorização futura do lote, qual seja o circuito que se inicia com a aquisição de um lote em um
loteamento ilegal5, passa por uma ação estatal de urbanização com titulação e, finalmente, se insere
no mercado formal, conforme pode ser visualizado no gráfico seguinte.
5
Não obstante, outros circuitos podem também ser identificados como, por exemplo, aquele definido por uma ocupação
de terras onde a expectativa da obtenção gradativa de benefícios, tais como: infra-estrutura, serviços equipamentos e,
6
Necessidade
Favelas
sem serviços
Mercado
Loteamentos
ilegais
Loteamentos
regularizados
Favelas
regularizadas
Habitação
de mercado
Habitação com
subsídios
Estado
Habitação social
O circuito de valorização e sua antecipação pelo parcelador na forma do incremento do preço
do lote.
A participação do Estado na produção habitacional para baixa renda se dá por meio de investimento
de recursos públicos que se realizam basicamente de três formas: i) produção direta de unidades
habitacionais pelo Estado; ii) oferta de subsídio à demanda para aquisição de unidades no mercado;
ii) regularização urbanística e fundiária de assentamentos informais. Em todos os casos, a
participação do Estado pressupõe o consumo de recursos do fundo público6 para o atendimento de
uma demanda habitacional considerada não solvável para o mercado imobiliário formal. (Oliveira,
1998)
No caso específico dos investimentos realizados na regularização de loteamentos informais, o
conhecimento prévio desta atuação estatal por parte do empreendedor informal e do adquirente
permite ao primeiro a incorporação, ao preço da venda do lote informal, de uma parcela relativa à
antecipação da valorização futura – plus valia -, obtida com a regularização urbanística e fundiária
do loteamento. Ocorre, portanto, uma transferência antecipada de recursos públicos para o loteador
que, junto com o lote, vende ao adquirente um bônus virtual que lhe dará acesso no futuro à
urbanização, serviços e título de propriedade a serem providos pelo poder público, processo que
pode ser visualizado no gráfico abaixo (Abramo, 2007).
finalmente, a regularização da posse ou propriedade da terra também serão antecipados pelos agentes econômicos
intervenientes.
6
Para Francisco de Oliveira o “fundo público, em suas diversas formas, passou a ser o pressuposto do financiamento da
acumulação do capital, de um lado, e, de outro, do financiamento da reprodução da força de trabalho, atingindo
globalmente toda a população por meio de gastos sociais.” No caso em tela, o fundo publico financia a acumulação do
capital nas suas vertentes informal e formal.
7
Necessidade
Loteador
informal
$
Favelas
sem serviços
Mercado
Loteamentos
ilegais
Favela
regularizada
Loteamento
regularizado
Habitação
de mercado
Habitação com
subsídios
Habitação social
Estado
Se a esta ação de regularização forem adicionados mais recursos públicos subsidiados direcionados
ao fomento de novas construções nos lotes ou a melhorias nas existentes, este bônus será
incrementado, tornando ainda mais elevado o preço do metro quadrado do lote informal no
mercado.
Loteador
informal
$
Necessidade
$
Favelas
sem serviços
Mercado
Loteamentos
ilegais
Habitação
de mercado
Loteamento
regularizado
Favela
regularizada
Estado
Habitação
com subsídios
Habitação social
Observa-se, portanto, um ciclo vicioso onde, quanto mais investimentos públicos são direcionados à
urbanização dos assentamentos e melhorias das habitações, maior é o incremento no preço do lote
sem serviço ofertado, e maior a transferência de recursos dos cofres públicos para os loteadores
informais.
Como os programas de regularização afetam o funcionamento do mercado formal.
Os loteadores formais possuem restrições para atuar no mercado de baixa renda porque, atuando na
formalidade, não podem exercer a possibilidade de antecipação da valorização futura (extração de
plus valias) na mesma escala dos que atuam na informalidade. No mercado formal o empreendedor
somente é capaz de antecipar valorizações futuras geradas por investimentos públicos ou privados
8
externos ao empreendimento em si, ou seja, não pode antecipar futuras valorizações em função da
realização de obras que fazem parte do rol das obrigações legais que lhe cabem, porque o
adquirente de um lote formal sabe que o custo dessas obras já está internalizado no preço do lote.
A gleba adquirida para a execução de um parcelamento formal já incorporou no seu preço de
aquisição os parâmetros de parcelabilidade e edificabilidade que lhe são atribuídos pela norma,
tornando restrita a possibilidade de incorporação de inovações que tornem o produto diferenciado,
e, portanto, passível de lhe ser atribuído um sobre-preço em relação aos seus concorrentes neste
mercado.
Por outro lado, no mercado informal existe a possibilidade de extração máxima da antecipação
da valorização futura, uma vez que já há um consenso entre vendedores e adquirentes de que a
aquisição de um lote informal é, na verdade, a compra de uma posição no território que habilita o
seu comprador a reivindicar ao Estado melhorias urbanas gradativas que, mais cedo ou mais tarde,
lhe proporcionarão um título de propriedade definitivo de um lote com infra-estrutura e serviços,
integrando-o, portanto, à cidade e ao mercado formal. O preço desta posição no território será
valorado segundo a sinalização dada pelo poder público, ou por seus agentes7, em relação à
possibilidade, velocidade e intensidade desta ação regularizadora.
Outro fator que tem a ver com a possibilidade de antecipação de valorização futura relaciona-se
com a oportunidade de aquisição, pelos parceladores informais, de glebas que estão fora do
mercado, seja por não atenderem aos parâmetros para o parcelamento exigidos pela legislação, ou
por não apresentarem, em função dessa mesma legislação, condições de rentabilidade que justifique
o custo de seu parcelamento e urbanização formais. Paradoxalmente, estas são situações que podem
gerar para o loteador informal uma oportunidade excepcional para extração de plus valias, pois lhe
permite introduzir inovações e oferecer no mercado produtos diferenciados em relação aos seus
concorrentes formais, viabilizando a oferta de um produto acessível a uma faixa de renda que não
poderia adquirir um lote em determinadas regiões em função das regras de parcelamento mais
restritivas impostas pelo poder público.
Como o proprietário da gleba tem dificuldades para a comercialização do lote no mercado
formal, e não é capaz de antecipar (pelo menos no início de um processo de informalização de uma
determinada região da cidade) o uso futuro que será dado ao terreno pelo mercado informal, está
disposto a vendê-lo a um preço inferior ao praticado no mercado de glebas para a produção legal.
Por outro lado, parcelador e adquirente sabem que, embora produzidos em desacordo com os
parâmetros mínimos legais, cedo ou tarde estes parcelamento e lotes serão reconhecidos pela
administração pública. Podem contar, para este resultado, com o amparo das leis os
excepcionalizam como áreas ou zonas de especial interesse social – AEIS ou ZEIS.
Observa-se, assim, que o Estado, na tentativa de dar uma resposta para as graves carências que
atingem os moradores desses assentamentos, acaba por incentivar e aprofundar os processos
perversos que alimentam a informalidade, favorecendo o desvio dos recursos públicos e o
incremento do preço da terra, gerando, como conseqüência, mais segregação social e territorial.
Como regularizar sem realimentar a informalidade e a alta dos preços?
A simples constatação dos efeitos perversos dos programas de regularização sobre o mercado de
terras e os consequentes processos de segregação sócio-territorial não resolvem a questão colocada
pela dívida social e urbanística que as cidades possuem em relação às milhares de famílias que
habitam centenas de loteamentos, vilas e outros tipos de parcelamentos não-regulares carentes de
infra-estrutura, serviços e titularidade. Não há como não reconhecer como legítimas as lutas e
reivindicações dessas comunidades por integração sócio-espacial na cidade. No entanto, as políticas
e programas a serem formulados não devem ignorar ou minimizar esses efeitos perversos sobre o
mercado, especialmente no que se refere à transferência de recursos públicos para as mãos dos
7
Candidatos a cargos eletivos, por exemplo.
9
loteadores, grileiros e outros agentes que se beneficiam e forma ilegítima com estes processos.
Neste sentido, cabe o exame de algumas providências que devem ser consideradas na formulação de
programas e projetos de regularização com o objetivo de mitigar, ou mesmo eliminar, esses efeitos
dos programas de regularização.
Repartindo os ônus da urbanização
Uma das medidas mais eficazes para a redução da transferência de recursos para os loteadores
clandestinos seria, sem dúvida, a cobrança pelo poder público aos moradores beneficiados da
totalidade ou de parte substancial dos custos de urbanização. Desta forma, não teriam os
parceladores como antecipar no preço dos lotes sem serviços a valorização agregada pela futura
regularização, pois o adquirente já saberia que teria que arcar com esse custo no futuro e não
concordaria em adiantar essa parcela do valor do lote ao parcelador, reduzindo, portanto, o seu
preço de venda.
Compreende-se, no entanto, que a implementação de tal medida não se daria sem custos
políticos, já que tradicionalmente as obras de urbanização e regularização realizadas nessas
comunidades nunca resultaram em ônus diretos para os beneficiados, quando muito a sua inserção
no cadastro imobiliário do município, para fins de cobrança do IPTU e nos cadastros das
concessionárias de serviços públicos.
Estudos elaborados por este autor com base em dados de um programa de regularização de
loteamentos desenvolvido na Cidade do Rio de Janeiro (Veríssimo, 2007) demonstraram, no
entanto, que esta antecipação de ganhos realizada pelo loteador clandestino se dá de forma
diferenciada no território, variando conforme a maior ou menor capacidade de pagamento ou do
excedente de consumidor disponível. Em áreas mais valorizadas da cidade constatou-se que o preço
de venda do lote irregular já internaliza valores capazes de suportar um padrão legal mínimo de
urbanização e ainda assim garantir uma remuneração ao parcelador compatível com o mercado da
construção civil. Em áreas intermediárias, o preço de venda suporta a urbanização em padrões
legais mínimos, porém ficam reduzidas as margens de remuneração. Nas áreas mais periféricas se
verifica que os preços praticados efetivamente não suportam a execução da urbanização, 8
Tais resultados nos permitem concluir que medidas diferenciadas poderiam ser implementadas
pelo poder público para a formulação de uma ação legítima e defensável, política e socialmente, de
recuperação de investimentos nos programas de regularização. Nas duas primeiras regiões,
constatada a capacidade do pagamento, poderia ser compartilhada com os beneficiários a totalidade
ou parte dos custos da urbanização e da regularização, cabendo lembrar que, no caso brasileiro, já
há base legal para este compartilhamento segundo o que dispõe o parágrafo primeiro do artigo 62
da Lei 11.977 de 07 de julho de 2009 que instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida9. Na
ultima, certamente, seria mais difícil a imposição de ônus adicionais aos beneficiários, embora
alguma recuperação possa ser obtida pela via fiscal.
Cabe ressaltar, que todo o valor apurado com a cobrança de contrapartidas dos beneficiários
assim como todas aquelas advindas das ações judiciais movidas contra os loteadores clandestinos,
deverá ser encaminhado a um fundo para a produção de habitação de interesse social, aumentando,
assim, a legitimidade social desta cobrança.
8
Nestas regiões da cidade o “excedente de consumidor” disponível está aquém do necessário para a aquisição de um
lote nas condições do mercado formal, sendo necessária uma intermediação mais efetiva do Estado, por meio da
produção direta o ou da oferta de forte subsídio.
9
Programa de produção em larga escala de unidades habitacionais de interesse social, instituído pelo governo federal
brasileiro em 2009 como resposta à crise econômica mundial, com o objetivo de promover simultaneamente a redução
do déficit habitacional brasileiro e o fomento à geração de empregos para os trabalhadores de baixa renda por meio da
construção civil, sendo a meta a construção de um milhão de novas moradias.
10
Oferta de lotes urbanizados – competindo com a informalidade.
O resultado do estudo anteriormente citado também permite formular alternativas para o
enfrentamento do tema da informalidade do parcelamento do solo pela via da oferta de lotes
urbanizados legalizados. Neste sentido, cabe lembrar que já existem na legislação brasileira
instrumentos legais que podem viabilizar a parceria entre proprietários de terras e poder público
para a oferta de lotes urbanizados legalizados para a população de baixa renda, destacando-se a
figura do Consórcio Imobiliário previsto no art. 46 do Estatuto da Cidade10, que é a forma de
viabilização de planos de urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao
Poder Público Municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe como pagamento
unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas, sendo o valor das unidades
imobiliárias entregues aos proprietários, correspondente ao valor do imóvel antes da execução das
obras.
Nestes moldes, já existe em curso, desde 199711, uma experiência em desenvolvimento na
Cidade de Joinville - Santa Catarina, onde a Prefeitura promove, atualmente, um projeto de
urbanização em uma área de 789.000,00 m.² em parceria com um proprietário privado. Segundo o
contrato estabelecido entre as partes, cabe à Prefeitura o desenvolvimento do projeto; a execução
das obras de infra-estrutura; o desmembramento e legalização dos lotes, bem como o pagamento de
taxas e obtenção de licenças. Ao proprietário privado, como titulo de remuneração pela terra, cabem
50% dos lotes a serem comercializados. Estes, no entanto, somente poderão ser oferecidos a pessoas
cadastradas na Secretaria Municipal de Habitação. O preço de venda, as regras de cobrança e o
número de parcelas, também estão estipulados no contrato12.
Outro experimento interessante foi o desenvolvido pela Prefeitura de Porto Alegre, o
denominado Urbanizador Social, que buscava atrair para a parceria com o município,
empreendedores formais e informais, oferecendo uma série de ferramentas instituídas pela Lei do
Urbanizador Social13.
Com base nesses experimentos, e nos referenciando ao caso da cidade do Rio de Janeiro,
podemos imaginar que, nas áreas mais valorizadas, uma atuação firme da fiscalização municipal
associada a incentivos específicos a empreendedores formais poderia gerar uma oferta de lotes
legalizados pelo mercado formal que poderia competir e inibir efetivamente a oferta clandestina.
Nas áreas de valorização média o Poder Público poderia oferecer lotes com serviços a preço de
custo, com a utilização do instrumento do Consórcio Imobiliário previsto no art. 46 do Estatuto da
Cidade e em parceria com proprietários de terras. Nas áreas mais periféricas ou de menor
valorização a intervenção pública deveria aportar algum tipo de subsídio a esta produção, tendo em
vista o menor poder aquisitivo da população beneficiária.
Considerações finais
A questão do parcelamento e venda ilegal da terra urbana é apenas uma das diversas faces que
assume o problema da produção informal da moradia nas grandes cidades. O seu equacionamento
depende da articulação de diversas áreas do conhecimento e envolve a atuação multidisciplinar, pois
abrange aspectos de ordem política, social, ambiental e econômica. No presente trabalho buscamos
refletir sobre aspectos das lógicas econômicas que condicionam o funcionamento deste submercado e, por meio da sua compreensão, tentamos identificar algumas alternativas para a atuação
governamental que, por um lado, minimizem os efeitos perversos dos programas de regularização e,
10
Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 que regulamentou os artigos 183 e 183 (Capítulo II – Da Política Urbana) da
Constituição da República Federativa do Brasil.
11
Sobre legislações de incentivo à produção de lotes urbanizados ver Veríssimo, 2004
12
Informações fornecidas pela Prefeitura de Joinville por e.mail em 05/03/2009
13
Sobre a experiência do Urbanizador Social, ver Damásio, 2006.
11
por outro, possibilite a oferta de alternativas para a população que se encontra refém deste tipo de
oferta informal.
12
Referências bibliográficas.
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_______________________2007“Quantificação das Mais Valias geradas nos loteamentos
informais pela antecipação da valorização produzida pelos programas de regularização. Trabalho
final individual apresentado no Curso de Aprofundamento em Políticas de Solo Urbano, Lincoln
Institute of Land Policy, (Cidade do Panamá) 26 de fevereiro a 11 de maio de 2007.