Cooperação Descentralizada Portugal-África
os Municípios Portugueses
Realidades e Fantasias; Cooperação e Desenvolvimento.
Centro de Estudos Africanos da Universidade do Porto
Desenvolvimento Económico-Social e Cooperação
Cooperação descentralizada
Versão 1.3
Julho 2008
UM POUCO DE HISTÓRIA
1. Este projecto sobre a Cooperação Descentralizada dos Municípios Portugueses
nasceu no âmbito da linha de investigação “Desenvolvimento Económico-Social e
Cooperação”, conjuntamente com outros projectos.
Cremos que o seu surgimento resultou da conjugação de três factores: (1) o facto de
alguns dos quadros dessa linha de investigação estarem em termos académicos e
profissionais associados à actividade das Câmaras Municipais nas relações com outros
países, nomeadamente africanos; (2) a consciência da importância que a Cooperação
Descentralizada pode assumir para Portugal e para os países africanos, aliada a uma
apreciação espontânea de que se está longe de aproveitar as suas potencialidades; (3) o
reconhecimento de que a colaboração entre as instituições académicas e as Câmaras
Municipais pode ser mutuamente vantajosa, mas que será necessário ter um
conhecimento mais objectivo, mais científico, da sua realidade.
2. Atendendo ao número de investigadores de que dispomos, ao tempo disponível
destes, aos recursos financeiros possíveis e à imensidade de tarefas que se nos colocava
tivemos que ser muito rigorosos na delimitação do trabalho a desenvolver, e mesmo
assim com prejuízo do tempo de lazer dos investigadores e de outros compromissos.
Significa isto que deixámos propositadamente de lado uma série de enquadramentos, de
dinâmicas, de áreas de estudo, seguindo a máxima de que “o óptimo é inimigo do bom”.
Procedeu-se, pois, a três restrições, a saber:
a) Embora a cooperação bilateral ou multilateral tenha sempre diversos pólos da
relação, havendo no nosso caso sempre alguns situados em Portugal e outros em
África, provavelmente nos PALOP, o nosso estudo incidiria apenas sobre a
realidade portuguesa. Por isso afirmávamos em documento anterior:
A cooperação entre os municípios portugueses e os seus congéneres em África,
essencialmente nos PALOP, aconselharia um estudo decomposto em duas
vertentes: análise do que se tem passado em Portugal, e o que se tem passado
nos PALOP.
Não temos condições para encarar estas duas dimensões da cooperação
descentralizada, pelo que nos centramos na componente portuguesa 1 , o que
passamos a descrever de seguida.
1
Podemos englobar nos inquéritos uma pergunta que permita aos municípios portugueses que tenham
cooperação com instituições africanas darem uma opinião sobre o impacto que consideram que teve no
destino, mas é preciso perceber que é uma pergunta deslocada do cerne das problemáticas a tratar (ou
b) Um estudo do tipo que nos propomos fazer – e que especificaremos mais de
seguida – exige uma prévia sensibilização do poder local para o tipo de trabalho
a realizar e para as consequências que ele pode ter para as próprias Câmaras
Municipais. É muito diferente partir para o lançamento de inquéritos sem uma
prévia realização de contactos com a Câmaras, sem a criação de núcleos pilotos
que possam servir de modelo para o trabalho futuro, sem a explicitação da
grande diferença que pode existir entre o que hoje se realiza e o que é possível
fazer, desde que haja o envolvimento da União Europeia e uma outra concepção
da cooperação descentralizada. Porque não estávamos em condições de
promover esse trabalho prévio centrámo-nos sobre o estudo. Deixámos, assim,
de lado contactos prévios com as Câmaras para uma mais correcta percepção das
metodologias de estudo a adoptar; a criação de núcleos dinamizadores e a
realização de reuniões de trabalhos de lançamento de ideias; acções de
formação 2 mostrando as potencialidades existentes.
c) Sabemos, e referimos abundantemente nas nossas reuniões, que um estudo
científico como o que aqui propomos é uma arma poderosa para a construção de
uma cooperação descentralizada dos municípios portugueses mais importante,
quantitativa e qualitativamente, mais eficaz em promover o desenvolvimento –
atribuindo a este termos um significado preciso –, a melhoria das condições de
vida, uma cidadania mundial e intercultural. Por isso englobamos, com alguma
ênfase e a divulgação dos resultados do estudo. Contudo esse impacto será
certamente maior se houver o trabalho de sensibilização a que nos referimos
anteriormente, se for possível encadear os resultados do estudo com acções de
formação, com o lançamento de projectos-piloto envolvendo municípios
portugueses, ou associações de municípios, e instituições locais africanas.
3. A colaboração entre o CEAUP e o Instituto Marquês de Valle Flor, assim como o
eventual envolvimento, desde o primeiro momento, de outras instituições –
nomeadamente municípios, como referimos anteriormente –, abrem outras perspectivas
de trabalho. Permitem-nos conceber um programa de acção mais vasto, elaborar um
todo mais corrente.
Por isso é com entusiasmo que estamos disponíveis para participar em todo esse
trabalho, colaborando desde a fase de sensibilização, à implementação das
consequências resultantes do estudo. Por isso estamos disponíveis para articular os
resultados do nosso estudo com os que eventualmente resultem de uma consulta dos
organismos locais africanos com os quais os municípios portugueses fizeram
cooperação descentralizada.
Estamos entusiasmados e disponíveis para todo esse trabalho, mas temos de ter
consciência das nossas limitações e não perdermos o essencial de vista. Esse essencial é
a realização de um estudo científico com o título em epígrafe e com as metodologias
que descrevemos neste documento.
complementar para perceber o hiato entre a imagem institucional que se tem e a realidade). Para além
disso, a sua validação científica passa pelo confronto com as opiniões e, sobretudo, a observação, na
respectiva região africana.
2
Numa fase introdutória é preciso termos algum cuidado com as acções de formação, para “não
colocarmos o carro à frente dos bois”, como se diz na gíria popular. Só fazem sentido acções de formação
que sirvam para sensibilizar para uma multiplicidade de opções susceptíveis de alterar profundamente o
tipo de cooperação descentralizada e o prestígio das Câmaras Municipais nesses processos. Uma nova
filosofia da cooperação descentralizada, se assim se pode chamar, exige conhecer o que tem sido feito, as
concepções de desenvolvimento subjacentes e as potencialidades e estrangulamentos institucionais.
4. Do ponto de vista organizativo, a integração do nosso projecto (chamemos-lhe
“Estudo”) num projecto mais vasto (chamemos-lhe “Futuro da Cooperação
Descentralizada”) passa por:
– Não sermos nós a assumir a direcção do “Futuro da Cooperação
Descentralizada”
– Estarmos disponíveis para participar em todas as acções desse projecto, desde
que o seu custo de oportunidade não seja o enfraquecimento do “Estudo”
– Encararmos com entusiasmo a conjugação de esforços de todos os participantes
do “Futuro da Cooperação Descentralizada”
– Termos recursos financeiros para realizar o “Estudo” e concentrar aí os nossos
recursos humanos, científicos e técnicos.
Passa ainda por começarmos a desencadear o processo num momento em que o
empenhamento e mobilização dos quadros existem, pelo que se deveria definir o início
do projecto “Estudo” até ao fim do presente ano civil.
UM “ESTUDO” NECESSÁRIO
1. Data de 1998 a publicação do livro de Maria Manuela Afonso, Cooperação
descentralizada. O caso dos municípios portugueses. Trabalhando essencialmente com
dados de 1994 a 1996 este estudo teve a enorme vantagem de sistematizar informação
legal, diplomática, estatística e sociológica sobre um fenómeno então muito recente em
Portugal. Teve simultaneamente a vantagem de criar novos dinamismos nestas acções
bilaterais e multilaterais de cooperação para o desenvolvimento, muito centrado no
desenvolvimento local e num discurso político de apoio às condições de vida às
populações.
Entretanto houve importantes mudanças na cooperação descentralizada municipal, na
consciência social e política da sua importância e no seu estudo:
– Aumentou o número de municípios portugueses envolvidos, diversificando-se o
tipo de acções desencadeadas, os resultados obtidos nas regiões dos concelhos
portugueses e nos seus parceiros africanos.
– Há uma experiência de vários anos que já permite equacionar tendências
processuais, evoluções estruturais e conjunturais, fazer balanços de pontos
fracos e fortes, de sucessos e insucessos.
– Articulou-se e desarticulou-se com a cooperação centralizada e com diferentes
estratégias e tácticas da União Europeia e de Portugal na cooperação com África
– Houve diversos estudos sobre a cooperação descentralizada, em geral, e dos
municípios, em particular, que permitem hoje combinar as análises tradicionais
com novas perspectivas e outros enfoques.
– Aumentou a compreensão das dinâmicas de desenvolvimento e
subdesenvolvimento em África e da sua sensibilidade aos espaços geográficosociais concretos; compreendeu-se as continuidades e as rupturas entre a
cooperação e o desenvolvimento.
Considera-se, pois, que é importante fazer o balanço actualizado da cooperação
descentralizada realizada pelos municípios. Um balanço que hoje exige novas
problematizações, novos inventários críticos dos avanços e recuos, dos sucessos e
insucessos.
2. Entre as problematizações está a observação, interpretação e quantificação das acções
mas também está a observação e interpretação das adequações e desadequações entre
essas acções e as concepções, anseios, ideologias e símbolos que lhe serviram de
suporte ou justificação.
Entre essas problematizações está também perceber se as acções de cooperação se
inserem num tempo circular ou num tempo linear de funcionamento das instituições, e
nessa medida, observar e interpretar a sua capacidade inovadora 3 .
Importa igualmente recentrar a cooperação num dos seus elementos fundamental: ser
mutuamente vantajosa, para as populações, para os cidadãos e as instituições das
regiões.
3. Como se explicou previamente o “Estudo” restringe a sua análise aos municípios
portugueses, nas suas relações via Câmaras Municipais, com parceiros africanos.
Contudo um tal estudo só é viável com um conhecimento da realidade africana, com um
trabalho de investigação prévio sobre a cooperação para o desenvolvimento,
nomeadamente nas relações Europa-África, e sobre a realidade económico-social
africana. Esse conhecimento de “contextualização” corresponde ao trabalho de
investigação que a totalidade do CEAUP tem vindo a realizar ao longo dos anos.
4. É com muito interesse que constatamos a realização durante os últimos anos de
diversas iniciativas de “avaliação” do trabalho realizado (seminários, colóquios,
intervenções promovidos por diferentes actores sociais), de estudo da legislação e das
directivas internacionais, comunitárias e nacionais, de observação em África dos
resultados da acção dos municípios portugueses.
As nossas preocupações são ligeiramente diferentes, insistimos:
– Centramo-nos nos municípios portugueses, abrangendo todo o território
nacional.
– Tomamos como objecto de análise o poder local, as Câmaras Municipais.
– Inventariamos o trabalho realizado seja pela importância do seu conhecimento
seja pelas possibilidades de classificação, relacionamento e interpretação que
permite. No caso dos municípios em que essas práticas não existem
inventariamos as razões que levaram, deliberada ou espontaneamente, a não as
promover.
– Equacionamos as informações obtidas com as possibilidades de
desenvolvimento local em África, mas também com os impactos sobre a
realidade local portuguesa (nas instituições, nos comportamentos sócioeconómicos, nos conhecimentos, na vida das populações, etc.)
3
Como afirmávamos em documento anterior:
Os nossos actos ou se inscrevem num tempo circular ou num tempo linear.
No primeiro caso os comportamentos de hoje são moldados pelo passado. A sequência de
acontecimentos que caracterizam o tempo social são de repetição, de reversibilidade, de
transposição para o presente e o futuro o que definiu o passado.
No segundo caso os comportamentos de hoje são moldados pelo que queremos atingir no futuro.
As sequências de acontecimentos que caracterizam o tempo social são de inovação, de
irreversibilidade (o quer não fiz hoje posso fazer amanhã mas já com atraso. um atraso que é
irrecuperável se a tarefa faz parte do caminho crítico), de transposição para o presente do que
constituirá, com a nossa vontade, o futuro.
Neste último caso podemos dizer que os actos se inscrevem numa lógica de projecto.
Seria de admitir que a cooperação, em geral, e a cooperação descentralizada, em particular, se insere
numa lógica de projecto, mas também temos de admitir estar perante uma daquelas “verdades primeiras”
que podem ter de ser destruídas.
–
Fraccionamos a cooperação descentralizada dos municípios no que são
objectivos, processos e resultados, admitindo-se que todos eles se desdobrem em
ideologia, símbolos e dinâmicas, oscilando entre a realidade e os mantos
diáfanos da fantasia, para utilizar a terminologia queirosiana.
O passado e o presente interessa-nos porque ajudará a interpretarmos a cooperação
descentralizada municipal portuguesa com uma malha conceptual e interpretativa mais
fina do que a que hoje possuímos, permitindo-nos maior lucidez na proposta de
continuidades e rupturas nas estratégias futuras a desenvolver.
METODOLOGIA E RECURSOS DO “ESTUDO”
1. O “Estudo” é simultaneamente qualitativo e quantitativo.
Qualitativo porque uma parte do tipo de preocupações que nos norteia exige uma
análise de concepções e contextos, de ideologias, de concordância ou discordância entre
as intenções e acções, de adaptabilidade organizativa aos objectivos, etc., o que
recomenda metodologias qualitativas. De alguma forma cada caso é um caso. Para não
transpormos para os resultados a nossa própria percepção e sermos o mais possível fiéis
aos anseios e acções dos inquiridos temos, de alguma forma ter presente as
metodologias fenomenológicas e estas exigem o qualitativo. Um quantitativo destas
preocupações seria um mau qualitativo.
Quantitativo porque muitas das situações são objectivamente quantificáveis e o estudo
só beneficia com essa possibilidade, transmitindo-lhe uma precisão das variáveis em
jogo. Sempre que possível faremos o tratamento estatístico ou econométrico dos
resultados do inquérito, procurando estabelecer relações de simultaneamente que podem
ajudar a estabelecer relações de causalidade.
Procurando corresponder a esta dupla valência, o “Estudo” tem como principais
instrumentos de trabalho:
– A realização de dois inquéritos a todas as Câmaras Municipais portuguesas (um
aos órgãos de deliberação da Câmara, outro aos serviços que se ocupam, ou
poderiam ocupar da sua execução)
– A realização de uma sondagem de opinião pública sobre o interesse dos
municípios investirem na cooperação descentralizada com África.
– A realização de entrevistas a uma amostra de Câmaras Municipais, construída a
partir da interpretação das respostas ao inquérito.
Obviamente que a concentração nestes instrumentos de trabalho não exclui, antes pelo
contrário, toda uma panóplia de outros procedimentos e metodologias inevitáveis em
tais estudos.
2. Enfim, podemos sintetizar este projecto do CEAUP da seguinte forma: levantamento,
classificação, descrição e interpretação das declarações, práticas, objectivos e resultados
locais da cooperação descentralizada com África realizada pela Câmaras Municipais
Portuguesas; construção de uma grelha interpretativa facilitadora da constatação da
viabilidade e da eficácia das estratégias futuras.
3. Constituem o núcleo duro deste projecto os investigadores do CEAUP que integram a
linha de investigação referida em epígrafe, os quais se organizaram da forma
considerada mais adequada. Pedro Rodrigues terá a incumbência particular de
estabelecer as relações com as Câmaras Municipais, dadas as suas funções na Câmara
Municipal da Maia.
Este trabalho é irrealizável sem equipes de inquiridores espalhados pelo país que
possam fazer o contacto decisivo junto das autarquias. Essas esquipes têm de ser
constituídas (creio que há uma rede universitária que permite escolher equipes de alunos
para esse trabalho). Uma equipe, obviamente formada.
A eles há que acrescentar
– a colaboração de um programador em PHP e mySQL
– a colaboração de um psicólogo e de um estaticista
– um funcionário, com experiência em projectos e conhecedor da realidade
africana, que faça a gestão do projecto.
– o trabalho de tarefeiros ou estagiários.
Acrescente-se, ainda, que em relação à sondagem de opinião público há que estudar na
relação qualidade-custo se é de realizar com colaboradores recrutados no meio
universitário ou encomenda de estudo a empresa especializada.
4. O “Estudo” “terminaria” com a apresentação pública dos resultados dos estudos,
procurando que estes possam ser orientadores do trabalho futuro por parte de todos os
organismos de alguma forma relacionados com o processo.
Este fim seria um ponto de continuidade de “O Futuro da Cooperação Descentralizada”.
5. O projecto “Estudo” tem a duração de 472 dias de trabalho, o que corresponde a 2
anos aproximadamente.
A descrição das tarefas, calendarização e relação entre elas constam do gráfico de Gantt
que se apresenta junto.
ANEXO 1
TAREFAS DO PROJECTO “ESTUDO”
1. Admitindo que o projecto “Futuro da Cooperação Descentralizada” é de quatro anos,
com início em 1 de Setembro de 2008, considerando o tempo de realização do projecto
“Estudo” de acordo com o que apresentamos de seguida, a relação entre os dois
projectos seria similar, na nossa opinião, ao que se apresenta no seguinte gráfico de
Gantt:
A “Sensibilização e Formação”, assumindo uma autonomia relativa, teria também a
função de preparar o “Estudo”. A “Formação e Acção” é uma continuidade da
“Sensibilização e Acção”, mas a conclusão do “Estudo” representa uma mudança
qualitativa no tipo de acções a desenvolver nesta fase.
2. Referido este enquadramento, pelas razões apresentadas neste estudo, a nossa atenção
centra-se no “Estudo”.
Comecemos por apresentar a sua lista das tarefas e o gráfico de Gantt, esclarecendo que,
tal como no gráfico anterior, a escala temporal está medida em trimestres e meses:
e
Explicitemos alguns aspectos das tarefas:
a) Do ponto de vista epistemológico os inquéritos e as entrevistas são as tarefas
principais.
b) A base de dados aparece como a primeira tarefa porque desde o período de
sensibilização deve haver um site explicativo e porque os inquéritos tanto podem
ser respondidos em papel como directamente na base de dados disponível nesse
site.
c) Será de admitir que algumas tarefas tenham que ser revistas quanto às relações,
tempo de início ou tempo de duração (ex. aqui os dois inquéritos são lançados
simultaneamente, o tempo de recolha é de mês e meio, etc.) mas no presente
momento parece-nos realista. Refira-se, como eventual condescendência por
tempos tão curtos, que essas situações não figuram do caminho crítico.
ANEXO 2: ORÇAMENTO
O custo estimado deste projecto é de 140.000 (oitenta mil e quinhentos euros), repartido
da seguinte forma:
Concepção e organização
Correios
Constituição equipe inquiridores
Equipamento informático e de som e imagem portátil
Sondagem de opinião pública
Formação inquiridores
Pagamento a inquiridores
Deslocações Continente
Deslocações Madeira e Açores
Constituição base dados
Alimentação da base dados
Tratamento estatístico
Sistema monitorização
Serviços especializados
Bibliografia
Software
Edição
Divulgação do trabalho
Direcção do projecto profissionalizada
1200
800
6100
4500
7500
10300
30000
7900
2100
1500
3600
1200
3500
2700
500
800
6500
8500
40800
Obviamente que o trabalho dos investigadores do CEAUP, neste orçamento, tem um
custo nulo. É certo que continua a não ser a forma mais estimulante de se trabalhar em
empreendimentos destes, mas normalmente tem sido essa a regra do jogo.