A GESTÃO DOS SISTEMAS MUNICIPAIS DE ENSINO E O PLANEJ AMENTO DA EDUCAÇÃO: UMA INTERSEÇÃO ENTRE OS PLANOS NACIONAL E MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE ANANINDEUA/PA VANILSON OLIVEIRA PAZ 1 Universidade Federal do Pará [email protected] RESUMO Partindo do significado do planejamento educacional, o artigo analisa a importância da elaboração e execução de planos de educação para a organização dos sistemas de ensino a partir da definição do atual Plano Nacional de Educação fazendo uma interseção com o Plano Municipal de Educação de Ananindeua/PA. Pesquisa bibliográfica e análise documental, através de um estudo dos principais documentos oficiais instituídos a nível municipal e de documentos da legislação educacional brasileira e da concepção de planejamento que perpassa a elaboração dos planos e as determinações para a educação municipal, principalmente a descentralização e autonomia do município. Os resultados mostram que o planejamento está voltado para a superação dos problemas que impedem a efetiva qualidade do ensino; apresenta caminhos a serem trilhados para a elaboração de planos municipais; que o PME analisado foi instituído por lei, busca sua consonância com o PNE e sua elaboração é colocada mais como necessidade do que como exigência; define uma proposta de gestão participativa; há necessidade de ser revista sua forma de avaliação. Postula­se a necessidade de melhor compreender a natureza e efetivação dos planos em todos os sistemas para que estejam a serviço da qualidade da educação pública. PALAVRAS­CHAVE: PLANEJAMENTO; GESTÃO; PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. ABSTRACT THE MANAGEMENT OF LOCAL EDUCATIONAL SYSTEM AND EDUCATIONAL PLAN: AN INTERSECTION BETWEEN NATIONAL PLAN AND LOCAL PLAN EDUCATIONAL OF ANANINDEUA­PARÁ. The aim of this paper is to evaluate the elaboration and carry out educational plans importance for the organization and management of education systems, since the definition of the current Education National Plan, making an intersection with the Municipal Education Plan, Ananindeua / PA. The method includes a literature search and documentary analysis, through a study of the most important official documents introduced at the municipal level and educational documents of brazilian legislation, analyzing the design, planning running the development of plans and new regulations for the municipal education, mainly governmental decentralization and autonomy. The results showed: the practice of planning should be geared to overcome the problems that hamper the effective quality of education; some ways to be persue for the development of municipal plans; the Municipal Education Plan examined, established by law, seeks its line with the national plan, its development is placed more as the need and demand defines that as a proposal for participatory management education and a necessity to be revised the form of 1 Mestrando do Programa de Pós­Graduação em Educação do Instituto de Ciências da Educação da Universidade Federal do Pará – UFPA.
2 assessment of it. Finally, it is postulated that there is a necessity to better understand the nature and effectiveness of the plans at all systems for will are effective in the service quality of public education. KEY WORDS: PLANEJAMENT; MANAGEMENT; MUNICIPAL EDUCATION PLAN. INTRODUÇÃO O planejamento como uma prática humana racional para se alcançar determinados objetivos está presente em várias instâncias de nossas vidas e remontar sua história é fundamental para percebê­lo como um importante instrumento que pode estar a serviço de uma ou de outra concepção de educação, pois a incessante vontade de transformarmos nossas idéias em realidade e enfrentar toda a ordem de problemas deverá estar sempre na pauta de nossas realizações. No Brasil a intenção de se criar um planejamento educacional para todo o âmbito nacional, fixado pela União, remonta a década de 1930, quando o texto constitucional de 1934 além de mencionar a idéia de sua criação, também definiu atribuições aos Estados para organizar e manter sistemas educativos próprios e criar seus conselhos de ensino. Também confere ao Conselho Nacional de Educação a missão de elaborar o Plano Nacional de Educação. No entanto, é com o Manifesto dos Pioneiros da Educação 2 que vemos um importante marco nesta luta pela implementação de uma nova atitude na organização da educação nacional. (...) o “Manifesto” era ao mesmo tempo uma denúncia, a formulação de uma política educacional e a exigência de um “plano científico” para executá­la, livrando a ação educativa do empirismo e da descontinuidade. O documento teve grande repercussão e motivou uma campanha que repercutiu na Assembléia Constituinte de 1934. (...) Os propósitos do “Manifesto” foram alcançados no que diz respeito à incorporação ao texto constitucional de 34 de suas mais importantes reivindicações. Aliás, como veremos, todas as constituições posteriores, com exceção da Carta de 37, incorporaram, implícita ou explicitamente, a idéia de um Plano Nacional de Educação (AZANHA, 1993). Essa importante luta mostra compromisso daqueles que buscavam imprimir aos problemas da educação um sentido mais de acordo com as necessidades educativas de toda a população e o entendimento de que o princípio democrático da igualdade de oportunidades deve ser para todos. 2 Lemme (1984) mostra que o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova tornou­se, indiscutivelmente, um documento histórico, pelo seu caráter abrangente na definição da política nacional de educação e também porque foi único no gênero em toda a história da educação no Brasil. Tendo uma concepção integral do ser humano, cabendo ao Estado assegurar esse direito a partir da adoção de uma política global e nacional, adotando o princípio da descentralização administrativa e obedecendo a planos bem definidos.
3 Sendo assim, seguindo o pensamento de Padilha (2001), o ato de planejar deve ser um processo que dê respostas aos problemas, estabelecendo fins e meios que apontem sua superação, de modo a atingir objetivos antes previstos, pensando e prevendo necessariamente o futuro. Mas, nem sempre no Brasil esta concepção de planejamento esteve atrelada à idéia de plano no âmbito educacional 3 . Neste percurso histórico, inicialmente temos uma idéia de plano de educação como um instrumento de introdução da racionalidade científica (Manifesto dos Pioneiros, 1932); em seguida a idéia de plano como instrumento de controle ideológico (Estado Novo); o plano de educação como instrumento da ação do Estado a serviço do desenvolvimento econômico­social do país e para distribuição de recursos (1946­1964); no pós­64 os planos têm caráter de instrumento de introdução da racionalidade tecnocrática; e, respectivamente, nas décadas de 1980 e 1990, introduz­se o a racionalidade democrática (que se perde nas ações clientelistas) e a racionalidade financeira (tendo como parâmetros os ajustes neoliberalizantes). É evidente que a busca por uma prática de planejamento que se transforme numa importante ferramenta no processo de construção de novas relações de poder deverá emergir entre os sujeitos em relação, a serviço de seus interesses e necessidades, na direção de um ensino­aprendizagem efetivo e de qualidade, para o desenvolvimento de todos, tendo como parâmetros a emancipação e liberdade humana, devendo contrapor­se a uma concepção hegemônica que dita normas e perceber o planejamento como algo neutro no processo de tomada de decisões. Feitas estas considerações preliminares, o presente estudo pretende à luz dessa concepção de planejamento educacional, analisar a atual lógica que perpassa a ação do Estado e suas implicações nos planos de educação. Também pretende fazer uma interseção entre as determinações do Plano Nacional de Educação – PNE e as definições do Plano Municipal de Educação ­ PME de Ananindeua – Pará. 1­ A ATUAL LÓGICA DE AÇÃO ESTATAL E A EDUCAÇÃO MUNICIPAL: PARA QUE PLANEJ AR? Os contornos da nova lógica de ação do Estado, embora tendo se iniciado no final da década de 1980, passarão nos governos dos anos 1990, principalmente com Fernando Henrique Cardoso, a colocar a imprescinbilidade de amplas reformas no aparelho estatal. A busca pelo processo de ajuste brasileiro aos novos imperativos impostos pelos modelos econômicos e políticos internacionais, 3 Saviani (2007) traça um panorama histórico mais detalhado dos planos de educação no Brasil que remonta a década de 1930.
4 visando à modernização da sociedade, coloca em xeque o modelo de administração burocrática (que se tornaria um forte entrave para a superação da crise capitalista), que traz em si fortes apelos a uma prática centralizadora do planejamento e a intervenção estatal na economia e em outras esferas da vida civil. Nos anos 1990, no contexto das relações internacionais constituído após o Conselho de Washington, formou­se a idéia hegemônica de que o Estado – sobretudo nos países periféricos – deveria focar sua atuação nas relações exteriores e na regulação financeira, com base em critérios negociados diretamente com os organismos internacionais. A reforma nas suas estruturas e aparato de funcionamento consolidou­se nos anos 90, por meio de um processo de desregulamentação na economia, da privatização das empresas produtivas estatais, da abertura dos mercados, da reforma dos sistemas de previdência social, saúde e educação, descentralizando­se seus serviços, sob a justificativa de otimizar seus recursos (SOUZA & FARIA, 2004). Nesta lógica, a gestão educacional toma centralidade passando a ser determinada a partir de um “novo” padrão de gestão, reordenado de acordo com parâmetros da “modernização” do Estado e da sociedade, tornando­se um ponto central face ao seu potencial para assegurar a qualidade do ensino, como também pelo seu possível papel instrumental no incremento da cidadania e da ordem democrática. A CF ­ Constituição Federal de 1988 já apontava modificações necessárias na gestão educacional, com vistas a imprimir­lhe qualidade. Do conjunto dos dispositivos constitucionais é possível inferir que essa qualidade diz respeito ao caráter democrático, cooperativo, planejado e responsável da gestão educacional, orientado pelos princípios arrolados no artigo 206 da mesma. A adoção do princípio da descentralização consubstanciada pela municipalização do ensino, como forte apelo da nova lógica de ação estatal passa a compor o novo cenário da educação nacional. Que segundo Azevedo (2004) a descentralização é difundida como um poderosos mecanismo para corrigir as desigualdades educacionais, por meio da otimização dos gastos públicos. Apesar de os postulados democráticos serem recorrentemente reafirmados, estes se apresentam como justificativa da transferência de competências da esfera central de poder para as locais, respaldadas em orientações neoliberais, com o objetivo de redução do Estado às suas funções mínimas, de acordo com as inspirações/adaptações de corte hayek­smithiano (AZEVEDO, 2002). A autora também afirma tratar­se de uma forma de descentralização economicista­ instrumental, pois quanto maior sua efetivação mais proximidade e quanto mais proximidade mais se torna democrática e eficaz. Na verdade o que se vê na prática é uma efetiva política de desconcentração que impõe ao município maior responsabilidade administrativa, mas que ao nível das tomadas de decisões permanecem centralizadas ao nível do poder central.
5 Nesse contexto, no âmbito das políticas educacionais, percebemos o reordenamento de papéis das esferas administrativas no que diz respeito às suas responsabilidades com a educação escolar em todos os níveis e modalidade de ensino. Os municípios brasileiros passam a, progressivamente, assumir em larga escala a oferta pela educação fundamental impulsionados, principalmente, pela promulgação da Constituição Federal de 1988 ­ CF, pelas determinações da atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) – nº 9.394/96 e pelos imperativos da Lei que cria o Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) – nº 9.424/96, uma importante estratégia para garantir as condições financeiras de funcionamento do novo sistema municipal de ensino (SOUZA & FARIA, 2004). E o processo de descentralização na década de 1990 foi normatizado através da aprovação da Emenda Constitucional nº 14 do ano de 1996 e, em consonância com o Plano Decenal de Educação, a atual LDB, que reafirma a determinação do documento anterior (Título IV), estabelecendo que os entes federados promoverão a organizarão, em regime de colaboração, dos seus respectivos sistemas de ensino (Art. 8º); as incumbências da União (Art. 9º), as responsabilidades dos estados (Art. 10º) e as competências dos municípios (Art. 11º). As possibilidades de atuação do município estão expressas também nos Artigos 11, 18 e 87 que definem os princípios orientadores da gestão municipal em educação, prevendo deveres e competências, inclusive para criar e manter instituições e órgãos do seu sistema de ensino e a definição de que órgãos e instituições o compõem. As competências específicas dos municípios foram definidas desde o Artigo 30 da CF de 1988, surgindo suas obrigações com a educação, bem como a possibilidade e ou autorização para que este entre federativo passa a se responsabilizar. Como uma das vertentes que marcará todo este processo está a ênfase dada ao processo de municipalização como forma de descentralização política, propondo­se a transferência de competências e atribuições entre Estados e municípios no que se refere à oferta e manutenção do ensino fundamental. Nesse contexto, o planejamento da educação surge como elemento desafiador e fundamental para que o município possibilite a definição dos rumos que a educação deve tomar para se garantir princípios como a busca pela qualidade do ensino. Além da importância do município em colaborar com a elaboração do PNE previsto no Artigo 9º da LDB a própria elaboração de seu PME, que apesar de não ser definido como uma exigência legal, se constitui como um importante mecanismo para a criação, implantação e gestão dos sistemas municipais. No entanto, um elemento que se torna agravante dentro deste contexto é o fato de as secretarias municipais de educação ainda não se mostrarem estruturadas para assumir essa
6 importante tarefa 4 . Não basta apenas que legalmente tornem os municípios autônomos para assumir funções diversas, mas estes devem ter apoio técnico e financeiro para tal. E a falta de uma articulação nacional por parte do governo para a elaboração de um importante instrumento para efetivar uma política nacional de educação de qualidade pode deixar de lado as necessidades daqueles que estão mais distantes das grandes determinações. O planejamento deveria superar a improvisação, a espontaneidade, o imediatismo e todas as ações que se mostrem desarticuladas e pontuais. Mas para isso, é preciso que os sistemas municipais constituídos ou os municípios que só administram uma rede de escolas tenham garantido a devida regulamentação do regime de colaboração que lhes favoreça a concretização de seus anseios, necessidades e expectativas. O planejamento da educação municipal não deve caracterizar­se como uma formalidade que tem sido exigida para a obtenção de apoio técnico e financeiro das outras instâncias administrativas, como está previsto no Plano de Desenvolvimento da Educação ­ PDE 5 . Que atualmente vem sendo amplamente difundido pelo Ministério da Educação e apoiado pelos diversos estados e municípios, que carente de maiores recursos, se vêem, de certa forma, obrigados a promover tais iniciativas ensejados maiores financiamentos para a educação local. 2­ UMA INTERSEÇÃO ENTRE O PNE E O PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO DE ANANINDEUA A CF de 1988 seu Art. 214 determina que por lei seja estabelecido o PNE, de duração plurianual, visando a erradicação do analfabetismo, a universalização do atendimento escolar, a melhoria da qualidade do ensino, a formação para o trabalho e promoção humanística, científica e tecnológica do país. Porém, não especifica de quem é a competência para sua organização e, muito menos, em que tempo tal plano deverá ser elaborado e executado a nível nacional. 4 Gutierres (2005), ao analisar a política de Municipalização no Pará e suas relações com a Reforma do Estado mostra que as dificuldades de gestão apresentadas pelos municípios têm sido atribuídas pela Secretaria de Educação à incapacidade destes de encarregarem­se do gerenciamento das redes de ensino municipalizadas em conseqüência da inexistência de um modelo de gestão da política educacional com melhor otimização dos recursos existentes. 5 Saviani (2007a) ao confrontar a estrutura do PNE com a do PDE constata que o segundo não constitui um plano, em sentido próprio. Este se define, antes, como um conjunto de ações que, teoricamente, se constituiriam em estratégias para a realização dos objetivos e metas do PNE. O autor introduziu o termo “teoricamente” porque, de fato, o PDE não se define como uma estratégia para o cumprimento das metas do PNE por não partir do diagnóstico, das diretrizes e dos objetivos e metas constitutivos do PNE.
7 Tal competência e determinação de um tempo mínimo para tal elaboração, passa a ser previsto na LDB em seus Art. 87, § 1º, onde a União no prazo de um ano a partir da publicação desta lei deveria encaminhar ao Congresso Nacional diretrizes e metas para os dez anos seguintes, seguindo­se as determinações da Declaração Mundial sobre Educação Para Todos. A esse respeito, alguns autores (SAVIANI, 2007a; SAVIANI, 2007b; BRANDÃO, 2006) discutem a forma como se deu início a tramitação do projeto do PNE no Congresso Nacional, argumentando que o governo não respeitou o prazo legal estabelecido e só encaminhou o projeto inicial em 12 de fevereiro de 1988, dois dias depois que deu entrada um projeto de PNE elaborado por entidades educacionais 6 . Pelo fato de o MEC haver perdido o prazo legal, o Congresso Nacional teve a obrigação regimental de discutir primeiro o “Plano Nacional de Educação – Proposta da Sociedade Brasileira”. O relator dessa matéria foi o então deputado federal Nelson Marchezan (PSDB­RS), que apresentou, após algumas discussões, um projeto substitutivo que contemplava as principais idéias do MEC e, conseqüentemente, as diretrizes educacionais propostas pelo Banco Mundial para os chamados países em desenvolvimento. Esse projeto substitutivo foi, com algumas concessões pontuais às idéias defendidas pela oposição, aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da República, transformando­se na Lei Federal nº 10.172/2001 (BRANDÃO, 2007). No que diz respeito especificamente aos municípios, um primeiro ponto a se destacar é o fato de o novo PNE determinar que tantos estes como Estados e Distrito Federal deverão elaborar os seus respectivos Planos Estaduais e Municipais de Educação. Que na definição de Objetivos e Prioridades será preciso, como desdobramento, adequação às especificidades locais e definição de estratégias adequadas, à cada circunstâncias, elaboração de plano estaduais e municipais. Da mesma forma que nos Objetivos e Metas, no item 5 do Financiamento e Gestão, Meta 25, estabelece a elaboração e execução de planos estaduais e municipais, em consonância com o PNE, além de na última seção que trata do acompanhamento e avaliação, conclui que será preciso, de imediato, iniciar a elaboração dos planos estaduais em consonância com este Plano Nacional e, em seguida, dos planos municipais, também coerentes com o plano do respectivo Estado. Os três documentos deverão compor um conjunto integrado e articulado. Integrado quanto aos objetivos, prioridades, diretrizes e metas aqui estabelecidas. E articulado nas ações, de sorte que, na soma dos esforços das três esferas, de todos os Estados e Municípios, mais a União, chegue­se às metas aqui estabelecidas (2001). 6 Tal projeto foi desencadeado na realização dos I e II Congressos Nacionais de Educação (CONED). Realizados, respectivamente nos anos de 1996 e 1997 em Belo Horizonte, onde se assumiu a tarefa de serem construídos de forma democrática e coletiva.
8 Assim, diferentemente da CF e da própria LDB, a criação de planos subseqüentes em Estados e Municípios é colocada como uma necessidade impar para que se garanta a todas as crianças do ensino fundamental, inclusive para os que não tiveram acesso na idade própria, ampliação do atendimento aos demais níveis, a valorização dos profissionais da educação e o desenvolvimento de sistema de informação e avaliação em todos os níveis e modalidades. A esse respeito Gadotti (2000) nos alerta que o Plano Municipal de Educação só será eficaz na medida em que for elaborado com os principais agentes de educação no município, a partir do conhecimento das reais necessidade locais. Isto porque, acima de tudo, ele deve ser um plano factível e executado a curto prazo pela Secretaria. Um Plano Municipal de Educação supõe: a) conhecimento detalhado da situação educacional do município e dos recursos disponíveis (humanos, financeiros, etc.); b) mobilização da comunidade; c) definição de finalidades, prioridade de metas a atingir; d) organização de um sistema de avaliação permanente do plano. Essa afirmação nos leva a uma importante reflexão a ser feito acerca dos caminhos a serem trilhados para a elaboração do Plano Municipal de Educação. E, Saviani (1999) nos apresenta uma série de pontos básicos fundamentais para a elaboração do Plano Municipal de Educação, apresentados a seguir: a) Efetuar um diagnóstico das necessidades educacionais a serem atendidas pelo Sistema de Ensino Municipal; b) Explicitar as diretrizes que orientarão a elaboração do plano, justificando as opções adotadas e as prioridades assumidas; c) Definir as metas a serem alcançadas distribuindo­as num cronograma que indique as etapas a serem vencidas ao longo do tempo de vigência do plano; d) Especificar, para cada setor e respectivas metas, os meios disponíveis e aqueles que deverão ser providos; e) Elaborar um quadro claro dos recursos financeiros disponíveis assim como das fontes de recursos adicionais de modo a assegurar o que foi planejado. A elaboração do PME de Ananindeua foi prevista na Lei Municipal nº 2.153 de julho de 2005 que disciplina a organização do Sistema de Ensino do Município. No Capítulo II – Seção IV versa especificamente que o PME deverá ser estabelecido por lei com duração de 10 anos. Esta lei destaca que sua elaboração deve se dar com a participação da sociedade, sob a coordenação da Secretaria Municipal ­ SME em ação conjunta com o Conselho Municipal de Educação ­ CME e em consonância com os PNE e Plano Estadual de Educação; deverá definir diretrizes, objetivos e metas a partir da leitura e visão diagnóstica do contexto sócio­educacional, cultural e histórico do município; e o acompanhamento e avaliação periódicos, a cada dois anos, deverão ser mobilizados pelo CME, SME, o Poder Legislativo e Organizações Sociais.
9 O Regimento Interno do CME, aprovado em dezembro de 2005, também se refere ao PME. Quando trata das finalidades deste Colegiado no seu Art. 2º, item XX, determinando como atribuições: convocar, coordenar e participar, conjuntamente com a SME e organizações da sociedade processos de elaboração, desenvolvimento e avaliação do PME. A forma de avaliação do PME será através da Conferência Municipal de Educação a ser convocada e coordenada por este colegiado e a SME a cada dois anos para avaliar o desenvolvimento do PME. Um aspecto que merece destaque é a definição de que o PME deverá ser elaborado em consonância com os termos estabelecidos na Lei Orgânica Municipal – LOM, Lei nº 942 de abril de 1990. Uma análise mesmo que superficial da LOM de Ananindeua mostra que esta lei não refere em nenhum ponto sobre esta elaboração. Além disso, mesmo sendo uma lei municipal criado pós­ CF de 1988, a mesma simplesmente descarta entre os seus princípios o da gestão democrática do ensino público e vai mais adiante ao determinar em seu Art. 185 que os diretores das escolas municipais deverão ser indicados pelo prefeito municipal. O texto do PME disponibilizado pela Secretaria Municipal de Educação e pelo CME é anterior à lei que cria o Sistema Municipal de Educação. Elaborado durante o período letivo de 2003 e instituído legalmente através da Lei Municipal nº 2.063/2003 de 30 de dezembro de 2003 da Câmara Municipal de Ananindeua, define­se como um plano global da educação, não sendo somente uma carta de intenções, mas sim um projeto que visa a integração de dinâmicas relacionadas com as iniciativas de todos os membros da comunidade educativa, tendo como finalidade principal dotar os estabelecimentos de ensino de educação infantil, educação de jovens e adultos, educação especial e ensino fundamental, de um recurso que favoreça a relação da Secretaria Municipal e a comunidade (PME, 2003). O Plano Municipal de Educação de Ananindeua traça como objetivos gerais elevar a escolaridade da população; melhorar a qualidade do ensino em todos os níveis; reduzir as desigualdades sociais; democratizar a gestão do ensino público; e garantir o acesso e a permanência com sucesso dos alunos da escola. Dentre as prioridades da educação municipal, define: a) a garantia do ensino fundamental obrigatório, assegurando sua conclusão; b) a garantia do ensino supletivo aos que não tiveram acesso na idade própria e que não concluíram o ensino fundamental, incluindo a erradicação do analfabetismo através da alfabetização de jovens e adultos; c) a ampliação do atendimento na educação infantil; d) a valorização dos profissionais da educação; e) favorecer o desenvolvimento integral da pessoa com necessidades educacionais especiais. (PME, 203)
10 Esta primeira parte consiste numa introdução e apresentação dos objetivos gerais e apresenta as prioridades, definida como Considerações Iniciais do PME. A segunda parte traça um panorama da situação e perspectivas da Educação Básica no município de Ananindeua, identificando elementos da história, aspectos demográficos e a situação educacional municipal. A terceira parte do texto tem por objeto o que denominam de Eixos Temáticos Desenvolvidos no PME e suas Diretrizes que se subdivide em quatro tópicos: acesso e permanência com sucesso e qualidade da educação pública municipal; financiamento da educação pública; gestão participativa da educação; formação e valorização dos profissionais da educação. Cada eixo traz uma breve discussão de como são concebidos e em seguida propõem uma série de diretrizes em que se fundamentam. Como o texto do PME não traz maiores informações acerca de como foi concebida sua estruturação, esta terceira parte mostra­se muito confusa. Primeiro por apresentar uma série de diretrizes e que na verdade são construídas mais como objetivos e metas a serem alcançadas. Segundo que, poderíamos entender que estes eixos temáticos perpassariam as metas e estratégias do PME apresentados no item seguinte, mas a parte final do Plano destaca as modalidades de ensino e dois eixos temáticos: gestão participativa e formação e valorização dos profissionais da educação. A quarta parte do Plano denomina­se Plano Decenal de Educação do Município por Modalidades de Ensino e Eixos Temáticos, apresentando um conjunto de Metas e Estratégias que foram divididas em: Ensino Fundamental; Educação de Jovens e Adultos – EJA; Educação Infantil; Educação Especial; Gestão Participativa na Educação; e Formação e Valorização dos Profissionais da Educação. Como parte integrante deste estudo, adiante faremos uma análise das metas e prioridades referentes à gestão da educação. Finalmente, a quinta parte aborda, de forma conclusiva, o tema referente ao acompanhamento e avaliação, definindo­se um processo avaliativo que se dará de forma contínua e periódica, sendo que a primeira avaliação deverá ocorrer no quarto ano de vigência da lei que aprovará o PME. Um aspecto que merece destaque é a definição de que a incumbência da avaliação é do Poder Legislativo e da sociedade civil, determinada, segundo o PME, à luz do Art. 3º da Lei 10.172 que institui o PNE. Mas, o que este último estabelece em relação do Poder Legislativo é que, por intermédio das Comissões de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados e da Comissão de Avaliação do Senado Federal, este fará o acompanhamento da execução do Plano Nacional de Educação e não ser responsável por sua avaliação.
11 A gestão da educação no PNE e no PME Este estudo não pretende esgotar a análise do Plano Municipal de Educação de Ananindeua. Por isso, destacamos somente as metas e objetivos que compõem a gestão da educação, que para a presente análise são colocados como centrais para esta interseção entre o PNE e o que está previsto no PME de Ananindeua. Um dos pontos fundamentais a ser ressaltado é a importância do PNE para a educação, pois este define as metas e os objetivos da educação brasileira para um período de dez anos. No entanto, a definição clara dos meios para que estas possam ser realizadas se torna também fundamental. Claro que não devemos resumir uma lei ao aspecto do financiamento, mas este não pode ser deixado à mercê da vontade dos governos, pois ao ser tornado lei o PNE passa a se definir como um Plano de Estado. Também a esse respeito Pinto (2002) nos revela que O princípio básico que norteou a elaboração do PNE da Sociedade Brasileira (PL nº 4.155/98) foi, como define a boa técnica do planejamento, em primeiro lugar, estabelecer um parâmetro básico de custo/aluno que assegurasse um ensino de qualidade como, aliás, determinam a Constituição Federal e a LDB e, a partir daí, e tendo em vista as necessidades de atendimento dos diversos níveis e das modalidades de ensino, chegar a um valor preciso dos recursos financeiros necessários de acordo com um cronograma de desembolso para o cumprimento das metas e dos objetivos definidos pelo plano. A partir deste procedimento chegou­se ao valor de 10% do PIB a ser gasto com manutenção e desenvolvimento do ensino público, por um período de 10 anos, após o qual e vencidos os atrasos acumulados, esses valores se estabilizariam no patamar de 6% do PIB. O governo federal vetou todos as metas que poderiam significar a possibilidade de ampliação dos recursos a serem investidos na educação por parte da União. E que para a garantia da educação de qualidade e para a gestão dos sistemas de ensino seriam essenciais, principalmente por se tratar de um Plano de duração plurianual e que poderá perpassar várias administrações públicas. Além disso, este autor também analisa que grande parte das metas arroladas neste plano (90,5%) é de responsabilidade exclusiva (54,6%) ou prioritária (35,9%) dos estados e municípios ou da iniciativa privada e setores não­governamentais. Portanto, somente 16% das metas dependem da iniciativa da União. Estas primeiras observações foram feitas para destacar a importância do financiamento da educação, devendo estar intrinsecamente ligado à gestão da educação em virtude da necessidade de transparência na aplicação dos recursos e no controle social sobre os gastos. Além disso, destacamos
12 este aspecto porque pela análise do PME de Ananindeua constatamos que não há um ponto específico tratando do financiamento e este não se não apresenta claramente definido no decorrer do documento e, por isso, este fator precisa ser avaliado nos eventos destinados ao seu aprimoramento. Dentre as dezesseis metas e estratégias estabelecidas no PME de Ananindeua acerca da Gestão Participativa na Educação, destacamos aquelas que se apresentam como metas e objetivos expressos no PNE e fazemos uma análise comparativa entre as mesmas para percebemos de que forma são tratadas nos dois documentos. O PNE apresenta 26 Objetivos e Metas para a Gestão da Educação, neste estudo destacamos somente aquelas que se apresentam também no documento do PME. Meta do PNE: Apoiar tecnicamente as escolas na elaboração e execução de sua proposta pedagógica . O Plano Municipal de Educação de Ananindeua prevê a elaboração e efetivação do Projeto Político­Pedagógico para todas as escolas, não determinando prazos para que essa ação seja efetivada. Também define que este deverá ser garantido no calendário escolar municipal. (Meta/Estratégia nº 14) Meta do PNE: Assegurar a autonomia administrativa e pedagógica das escolas e ampliar sua autonomia financeira, através do repasse de recursos diretamente às escolas para pequenas despesas de manutenção e cumprimento de sua proposta pedagógica . O PME determina a criação de um fundo rotativo para manutenção (custeio de materiais), considerando o número de alunos atendidos nas escolas e creches. (Meta/Estratégia nº 16) Meta do PNE: Assegurar que, em cinco anos, 50% dos diretores, pelo menos, possuam formação específica em nível superior e que, no final da década, todas as escolas contem com diretores adequadamente formados em nível superior, preferencialmente com cursos de especialização. O PME determina a eleição direta para diretores com formação em Licenciatura Plena em Pedagogia com habilitação em Administração Escolar, para servidor efetivo e estável, porém não determina o prazo em que tal ação será implementada (Meta/Estratégia nº 06). Vale ressaltar que, no parte que trata da Formação e valorização dos profissionais da educação, o plano trata de formação continuada para os profissionais da educação em todos os níveis e modalidades, aquisição de um prédio para a formação desses profissionais, garantia de 200 horas de trabalho e gratificação para quem exerce a função de diretor.
13 Meta do PNE: Definir em cada sistema de ensino, normas de gestão democrática do ensino público, com a participação da comunidade. No plano de metas e prioridades relacionadas à gestão este aspecto se apresenta na proposição para eleição direta de diretores, implantação e participação efetiva dos colegiados escolares e autonomia financeira representada pela criação do fundo rotativo que será administrado pelas escolas (Meta/Estratégia nº 06, 05, 07, 11 e 16) . Além disso, na parte que trata dos Eixos Temáticos e suas diretrizes, o PME expressa uma concepção de gestão democrática e participativa fundamentada no envolvimento da sociedade no processo de construção da gestão pública da educação; na desburocratização, descentralização e normatização da gestão nas dimensões pedagógica, administrativa e financeira; e na participação permanente dos Conselhos Municipais e do Ministério Público. Meta do PNE: Estabelecer, nos Municípios, em cinco anos, programas de acompanhamento e avaliação dos estabelecimentos de educação infantil. O PME não fala especificamente de um programa de acompanhamento e avaliação dos estabelecimentos de educação infantil, mas no item Educação Infantil do plano de Metas e Estratégias trata da criação de um Centro de Referência para Educação Infantil, da garantia de um corpo técnico efetivo e a informatização das escolas e Unidades de Educação Infantil com capacitação de professores no prazo de três anos. As outras Metas e Estratégias resumem­se a aspectos muitos específicos, que entendemos fugir dos propósitos de um PME, pois a criação de estruturas, aquisição de materiais e organizações diversas devem compor necessariamente o trabalho da administração pública. Entendido assim, o PME não deveria se ater a preocupações quanto à organização de programações, construção de prédios, segurança, aumento da frota e aquisição de carteira de meia­passagem em ônibus urbanos, como está posto no PME estudado. Dois outros aspectos merecem destaque. O primeiro diz respeito ao destaque que é dado à participação da sociedade civil desde o momento da elaboração do PME até à fase da avaliação do mesmo. Tal aspecto também é central nos outros documentos oficiais analisados. Por outro lado, se torna necessário um estudo mais aproximado com a realidade local para se dizer de fato se isto acontece e como isto se dá, pois, tanto a LDB e o PNE dão destaque a este aspecto. Por outro lado, na construção de um instrumento de planejamento tão importante para a política educacional pública, a responsabilidade do Estado para atender as necessidades educativas da população deve estar sempre em foco. A partir do momento em que uma medida implica a
14 compressão dos gastos públicos, devemos ter cuidado com medidas que devam garantir parcerias como via de aumento do atendimento na Educação Infantil, que pode ser identificado como transferência de responsabilidade, tal como a lógica orientada pelo próprio Ministério da Educação onde se apela para que empresas e pessoas, individualmente, ofereçam bens e serviços 7 . Porém, é válido frisar que o texto do PME versa sobre parcerias com entidades não­governamentais, não especificando nenhuma entidade. CONSIDERAÇÕES FINAIS À luz do que foi analisado neste texto, podemos verificar que o planejamento da educação, principalmente no âmbito municipal, é de grande importância no processo de organização e gestão dos sistemas de ensino, por ser um instrumento para pensar e organizar as ações que pretendem dirimir ou, pelo menos, minimizar os problemas que ora enfrentam as escolas e a própria administração do sistema. A determinação da autonomia dos municípios, para definir seus próprios rumos, não é o bastante para que os sistemas municipais de ensino garantam efetivamente a construção de planos e a execução dos mesmos para a melhoria da qualidade da educação. Apoio técnico e financeiro é imprescindível para amenizar a falta de experiência, se garantir meios efetivos para o cumprimento das finalidades da educação escolar e a construção efetiva da gestão democrática. A administração da educação do município de Ananindeua tem demonstrado grande vontade e preocupação nesse processo de redefinições. Isso pode ser verificado por sua atual organização enquanto um sistema municipal de ensino, o seu Conselho Municipal de Educação devidamente estruturado e em funcionamento, o processo que culminou com a elaboração do seu Plano Municipal de Educação e preocupação quanto à participação da sociedade civil, do Poder Legislativo e do Ministério Público expresso em seus documentos oficiais. Evidente que muitos são os desafios a serem transpostos. Dentre eles urge a necessidade de atualização dos aspectos referentes à educação na Lei Orgânica Municipal; ter mais clareza quanto à responsabilidade e formas de acompanhamento e avaliação do PME; insistir junto aos órgãos centrais do sistema educacional brasileiro quanto à regulamentação do regime de colaboração para 7 Saviani (2007) analisa que a Meta 19 do ensino fundamental no PNE propõe que se estimule “a participação da comunidade na manutenção física e na melhoria do funcionamento das escolas, incentivando o trabalho voluntário”, fortalecendo os apelos do MEC evidenciados no folheto publicitário “Acorda Brasil. Está na hora da escola”, implicando desresponsabilização por parte da União.
15 que haja uma redistribuição mais efetiva de recursos financeiros e do poder decisório e não unicamente tornar os estados e municípios meros executores; e, finalmente, ampliar a discussão acerca dos deveres do Estado para que de fato haja responsabilidade visando atender as necessidades educacionais do conjunto de cidadãos com a efetivação de um PME que defina os usos adequados dos recursos para a realização do valor social da educação. BIBLIOGRAFIA ANANINDEUA. Câmara Municipal de Ananindeua. Lei nº 942/1990. Ananindeua, 1990. _____________. Prefeitura Municipal de Ananindeua. Lei nº 1.271/1997. Ananindeua, 1997. _____________. Prefeitura Municipal de Ananindeua. Lei nº 2.063/2003. Ananindeua, 2003. _____________. Prefeitura Municipal de Ananindeua. Lei nº 2.153/2005. Ananindeua, 2005. _____________. Prefeitura Municipal de Ananindeua. Regimento Interno do Conselho Municipal de Educação. Ananindeua, 2005. AZANHA, J.M.P. Planos e Políticas de Educação no Brasil: alguns pontos para reflexão. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, nº 85, p. 70­78, maio/1993. AZEVEDO, M.L.A. Implicações da nova lógica de ação do Estado para a educação municipal. Revista Educação e Sociedade, Campinas, v. 23, n. 80, set. 2002. BRANDÃO, C. da F. PNE Passo a Passo: discussão dos objetivos e metas do Plano Nacional de Educação (Lei n. 10.172/2001). São Paulo: Avercamp, 2006. BRASIL. Constituição Federativa do Brasil. Brasília – DF, 1988. ________. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Nº 9.394/96. Brasília – DF, 1996. ________. Plano Nacional de Educação, Lei nº 10.172/2001. Brasília – DF, 2001. GADOTTI, M. Sistema Municipal de Educação: Estratégias para a sua implantação. 1999. ___________. Perspectivas Atuais da Educação. Porto Alegre: Artmed, 2000. GUTIERRES, D.V.G. Política de Municipalização do Ensino Fundamental no Estado do Pará na década de 1990 e suas Relações com a Refor ma do Estado. 251 p. Dissertação (Mestrado em Educação). Belém: UFPA, 2005.
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