DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO NA FASE DE ELABORAÇÃO DE PLANOS
LOCAIS DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
Clarete Trzcinski, Unochapecó, [email protected]; Maria Luiza de Souza Lajus,
Unochapecó, [email protected]
Desenvolvimento social, economia solidária e políticas públicas.
RESUMO: Este artigo objetiva apresentar reflexões acerca dos desafios da participação na
elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS), em dez municípios da
região da Associação dos Municípios do Alto Irani (AMAI). A pesquisa foi realizada em
2014, do tipo qualitativo e utilizou como instrumentos a investigação documental dos PLHIS.
Os resultados apontam que o processo de discussão pública dos PLHIS teve caráter formativo
e deliberativo. Os Conselhos Municipais foram envolvidos na elaboração em diversos
momentos. Entretanto, dada à complexidade da questão habitacional nestes municípios, existe
uma série de desafios a serem enfrentados para equacionar o déficit por moradias; a
manutenção dos conselhos para que sejam realmente democráticos e participativos; que
sejam atuantes, e, principalmente que a representatividade dos segmentos envolvidos se
consolidem no funcionamento dos Conselhos Municipais de Habitação, visando a execução e
avaliação da política.
Palavras- chave: Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social; Planos Locais de
Habitação de Interesse Social; Participação.
1 Introdução
Com o objetivo de conferir relevância à questão habitacional no Brasil, o Ministério das
Cidades instituiu em 2005, através da Lei Federal 11.124, o Sistema Nacional de Habitação de
Interesse Social (SNHIS), vinculado a um fundo financeiro para dar suporte e instrumentar as
políticas publicas setoriais. O SNHIS passou a centralizar programas e projetos destinados à
habitação de Interesse Social e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) a
gerenciar os recursos destinados à moradia.
Apoiado pelo SNHIS e pelo FNHIS, o Governo Federal vem estimulando a mobilização
de estados e municípios para que, de forma participativa, elaborem e regulamentem seus
instrumentos de planejamento e gestão na área habitacional. Nesta perspectiva, o processo de
planejamento habitacional na esfera municipal se materializa no Plano Local de Habitação de
Interesse Social (PLHIS), na constituição do Fundo Municipal de Habitação de Interesse
Social e do Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social.
1
O PLHIS, considerado um instrumento de gestão da Política de Habitação no âmbito
local, é definido como um documento de caráter administrativo que abrange um conjunto
articulado de diretrizes, objetivos, metas, ações e indicadores, que caracterizam, em
determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gestão dos estados, Distrito Federal e
municípios para a área de habitação de interesse social (MINISTÉRIO DAS CIDADES,
2006). A responsabilidade da sua elaboração é do órgão gestor, aprovado pelo Conselho
Municipal de Habitação em consonância com a Política Nacional de Habitação.
Para sua execução, o MINISTÉRIO DAS CIDADES (2008) publicou cadernos de
orientação, informando que o documento deveria ser elaborado em três etapas: proposta
metodológica, diagnóstico do setor habitacional e estratégias de ação. Cada etapa
correspondendo a um produto específico e que juntamente com o documento final consolidam
o PLHIS. Considerando a complexidade das ações para municípios de pequeno porte, o
Ministério das Cidades publicou um Manual de orientação à elaboração do PLHIS, voltado
para municípios ditos de pequeno porte, com população até 20 mil habitantes, não integrantes
de regiões metropolitanas e com necessidades habitacionais de baixa complexidade
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2011).
Os municípios de pequeno porte, com população de até 20 mil habitantes, caracterizam
a maioria dos municípios brasileiros, estes totalizam 3.914 municípios (SAGI, 2013)
correspondendo a 72% dos municípios brasileiros (Camargo, 2014). Entretanto, os municípios
de pequeno porte, contrariamente àqueles considerados grandes, apresentam poucas condições
econômicas e de infraestrutura, têm sua inserção nos programas e linhas de financiamento
para habitação dificultada, devido à baixa capacidade financeira para realizar contrapartidas
exigidas, à falta de estruturação administrativa e de recursos humanos para atuar na submissão
de propostas e execução e acompanhamento destas. Além da falta de estruturação dos
Conselhos Municipais de estrutura e funcionamento (CARVALHO et al., 2010).
CARVALHO et al. (2010) salientam que cabe às administrações municipais
organizarem-se institucionalmente para formular sua política habitacional e participar dos
programas e linhas de financiamento que são colocados à disposição pelos governos federais;
ou ainda, o provimento de habitação passa a integrar as competências das instâncias
municipais.
Visando dar esse suporte aos seus municípios associados, a região da Associação dos
Municípios do Alto Irani sediada em Xanxerê, no Oeste do estado de Santa Catarina;
contrataram uma equipe técnica para assessorar dez municípios: Abelardo Luz, Entre Rios,
2
Faxinal dos Guedes, Ipuaçu, Lajeado Grande, Marema, Ouro Verde, Passos Maia, Ponte
Serrada e Vargeão visando a prioridade no planejamento habitacional.
Visando refletir acerca do processo participativo na elaboração dos Planos, este artigo
tem por objetivo apresentar os desafios observados na fase de elaboração do PLHIS de dez
municípios da região da Associação dos Municípios do Alto Irani, elaborados em de 2010.
2 Aspectos históricos da habitação brasileira
No Brasil, a política habitacional tem seu início em torno de 1960. Conforme GOMES,
SILVA E SILVA (2003), no final dos anos 1960, é possível perceber uma atuação mais
efetiva do Estado sobre o espaço urbano, com a criação de todo o aparato institucional voltado
à reprodução do espaço urbano.
Em 1964, o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) foi criado, através da lei nº 4.320,
de 21/08/1964, que instituiu o Banco Nacional de Habitação (BNH). O Sistema Financeiro de
Habitação proporcionou a construção e aquisição da casa própria para as famílias de baixa
renda.
SILVA (1989) salienta que, desde a criação do BNH, verificou-se a existência de
problemas no modelo proposto, por este não superar a crise do Sistema Financeiro da
Habitação. O BNH foi extinto em agosto de 1986, através do decreto-lei nº 2291, sendo
transferido para a Caixa Econômica Federal o gerenciamento do Sistema Financeiro de
Habitação, permanecendo a área de habitação, no entanto, vinculada ao Ministério do
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competência abrangia as políticas
habitacionais, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente,
enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministério da Fazenda.
Em 1989 a Caixa Econômica Federal assumiu o controle do Sistema Financeiro de
Habitação. No entanto, foi em 1988 que a luta pela reforma urbana ganhou destaque através
da inserção do capítulo II – da política urbana, na Constituição Federal de 1988, que desenha
as diretrizes para uma política de desenvolvimento urbano. Na perspectiva da gestão
democrática e participativa das cidades, os artigos 182 e 183 estabeleceram alguns
instrumentos supostamente capazes de dar ao poder público melhores condições de regular a
apropriação do espaço urbano, com critérios socialmente mais justos, e introduziram o
princípio da chamada “função social da propriedade urbana”.
A partir da Constituição Federal de 1988, foram anos de lutas e conquistas para instituir
o direito à cidade, o direito à moradia digna, aos meios de subsistência, à educação e à saúde,
3
ao transporte público e à alimentação, ao trabalho, ao lazer e à informação. Foi aprovado em
2001 o Estatuto das Cidades através da Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, introduzindo
instrumentos de gestão e controle para garantir a função social da cidade e da propriedade
urbana.
Em 2003, foi constituído o Ministério das Cidades, que possui a incumbência de apoiar
estados e municípios na consolidação de novo modelo de desenvolvimento urbano que
engloba habitação, saneamento e mobilidade urbana, por meio da Secretaria Nacional de
Programas Urbanos, cuja principal tarefa é apoiar a implementação do Estatuto das Cidades
(MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2010).
Em 2004, foi aprovada pelo Conselho das Cidades a Política Nacional de Habitação
(PNH), principal instrumento de orientação das estratégias e das ações a serem implementadas
pelo governo federal.
Em 2005, foi aprovada a primeira lei de iniciativa popular que criou o Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social através
da Lei 11.124/2005, determinando que os recursos do FNHIS possam ser utilizados em
projetos de habitação do governo e da sociedade civil, como associações comunitárias e
cooperativas autogestionárias (DINIZ, 2008).
Para a participação de estados e municípios no sistema instalado, torna-se
imprescindível a adesão à estrutura instituída, implicando a criação de fundo e conselho, além
da elaboração de Plano Local de Habitação de Interesse Social.
A adesão ao SNHIS foi voluntária pelos municípios e estados e ocorreu a partir da
assinatura de um termo de adesão. Até novembro de 2008, houve a adesão de todos os estados
e de mais de 90% dos municípios do país, totalizando 5.068 municípios. Num primeiro
momento, bastou formalizar a adesão e comprometer-se, nos prazos estipulados pelo
Conselho Gestor do FNHIS, a criar Fundo e Conselho Gestor do Fundo Local de Habitação e
elaborar Plano Municipal de Habitação. No entanto, ao fim de tais prazos, o cumprimento das
obrigações pactuadas no termo de adesão passa a ser condição de acesso aos recursos do
FNHIS. Até 2008, cerca de 1.100 municípios enviaram ao Ministério cópia da lei de criação
do FLHIS e de Conselho Gestor do Fundo Local de Habitação de Interesse Social (CGFHIS),
e cerca de 20 municípios concluíram o PLHIS (Ministério das Cidades/ PLANHAB, 2009).
No entanto, através da resolução nº 48 do CGFNHIS, o prazo para a entrega do PLHIS foi
mais uma vez prorrogado para 31 de dezembro de 2012, excetuado o caso dos municípios
com população limitada a 50 mil habitantes e que venham a optar pela elaboração do PLHIS
4
Simplificado (Instrução Normativa nº 15, de 10 de março de 2011, do MCidades), cujo prazo
se encerra em 30 de junho de 2012.
O Fundo, por sua vez, é estruturador da Política, pois viabiliza a alocação de recursos
da Política de Habitação de Interesse Social; o Conselho Gestor do FNHIS é o responsável
pelo controle social. O PLHIS constitui “um conjunto articulado de diretrizes, objetivos,
metas, ações e indicadores que caracterizam os instrumentos de planejamento e gestão
habitacionais” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2008, p.29).
O objetivo principal do PLHIS é identificar a demanda habitacional dos municípios
brasileiros. Este Plano é de suma importância uma vez que, ao mesmo tempo, contribui, ao
mesmo tempo, para a redução do déficit de moradias, aumentando a oferta de habitação no
mercado, quanto ao auxílio para a formulação de políticas públicas voltadas para o
desenvolvimento sustentável e a realização do planejamento estratégico dos municípios,
proporcionando uma nova dinâmica para as cidades beneficiadas (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2008).
É a partir de sua elaboração que municípios e estados consolidam, em níveis local,
estadual e federal, a Política Nacional de Habitação de forma participativa e compatível com
outros instrumentos de planejamento local, como os Planos Diretores, quando existentes, e os
Planos Plurianuais Locais.
Conforme o Ministério das Cidades/PlanHab (2010), historicamente no
Brasil, a
intervenção do Estado na questão habitacional nunca foi capaz de garantir o direito universal
à moradia, realizando sempre atendimentos parciais e fragmentados, programas que se
caracterizaram por privilegiar uma pequena parcela da demanda, deixando a maioria sujeita a
buscar soluções de moradia no mercado especulativo ou a recorrer a soluções totalmente
informais, frequentemente caracterizadas pela precariedade. Desde a extinção do BNH, a
política habitacional entra novamente na agenda do governo em 2005, através do Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social. Neste sentido, a política de habitação é atualmente
uma das mais recentes políticas setoriais do país que vem se estruturando em todos os
municípios e estados brasileiros.
2.1 Conselho de habitação: participação e democracia
A história do Brasil tem exemplos importantes de organizações populares e, os
principais que se desenvolveram nos centros urbanos e que influenciaram as políticas públicas
5
foram os movimentos sindicais e operários, constituídos a partir de 1910 ainda que pelo viés
da Política de Bem-Estar Social populista do Estado Novo. No entanto, o período da ditadura
militar foi o marco inicial da participação popular. No período de 1964 com a ascensão dos
militares ao poder, desmontou praticamente toda a base institucional de caráter popular. De
um lado, dificultou a formação e articulação de forças de oposição à ditadura, permitiu, por
outro, que novos movimentos sociais emergissem nas frestas do arranjo social, onde não eram
sequer identificados como composições de cunho político (CYMBALISTA, 2000).
Essas organizações populares, de acordo com CYMBALISTA (2000) eram de
existência muitas vezes passageira e, em geral, precária: fundos de apoio a trabalhadores
demitidos em greves, comunidades eclesiais de base, associações de bairro. Devido à
objetividade de suas funções e reivindicações, chegaram a atingir vitórias na obtenção de
investimentos públicos específicos ou na manutenção de um padrão de vida mínimo. Como
exemplo é o fundo de greve, organizado no ABC na ocasião das grandes greves do início da
década de 1980, que provia os trabalhadores desprovidos de salários a partir de uma
sofisticada rede de auxílio social. Estes novos movimentos sociais, cujo surgimento é
concomitante ao endurecimento da repressão no final dos anos 60, abriam mão da militância
política explícita para assumir reivindicações ligadas às suas condições materiais de vida: a
moradia, a saúde, a infraestrutura urbana.
Na redemocratização que se deram a partir do final dos anos 70, os movimentos ficam
fortalecidos pelas conquistas alcançadas e pela capacitação política das principais lideranças.
A consolidação da redemocratização fez com que se articulasse em redes e instituições,
ganhando visibilidade e maior estabilidade. Juntamente com órgãos como organizações
sindicais e Organizações não Governamentais, que passaram a representar, em escala
nacional, um vetor político autônomo para os interesses de setores populares da sociedade
civil. Este vetor teve papel importante na formulação da Constituição de 1988, quando, por
meio de emendas populares e pressão sobre os parlamentares, grandes movimentos populares,
incluíram no novo texto constitucional instrumentos de democratização da política urbana e
até mesmo mecanismos de participação direta como o plebiscito, os projetos de lei de
iniciativa popular, as plenárias e os conselhos gestores. O movimento pela Reforma Urbana,
representou o início de uma nova etapa, marcada pela luta pela institucionalização de
mecanismos e instrumentos de participação e pelo início de sua implementação em governos
municipais de caráter popular e democrático. Paralelamente, iniciou-se um processo crescente
6
de criação de conselhos em todas as esferas do Executivo, atendendo às exigências
constitucionais para a implementação de programas públicos (CYMBALISTA, 2000).
De acordo com GOMES (2005) dado o esgotamento do modelo fordista-keynesiano que
veio acompanhado pela orientação neoliberal do Estado brasileiro a partir dos anos de 1990, a
intervenção estatal na área de habitação popular não colocou em prática os avanços
constitucionais, na medida em que o Estado tem abdicado do seu papel de regulador social.
Diante disso, a ideologia neoliberal engendra outras consequências, principalmente no campo
social, já que se constata uma perda de força do discurso da universalização em prol de uma
visão focalizada da pobreza que se apresenta como mais inclusiva. Dessa forma, a política de
habitação popular passa a ser focalizada, com o incentivo à produção individual/privada de
moradias e a parceria/público privada, embora descentralizada, não tem contado com a
participação popular.
PONTUAL (2008) afirma que do ponto de vista histórico da sociedade brasileira, a
criação e implementação dos conselhos de gestão são um período relativamente pequeno face
à tradição profundamente elitista e autoritária que sempre marcou a relação do Estado com a
sociedade no Brasil e que tem no clientelismo o seu fenômeno mais expressivo. Neste
contexto a criação relativamente recente de diversos canais institucionais de participação
popular nas políticas públicas, dentre os quais os conselhos são os de maior expressão
numérica e capilaridade social, deve ser vista, como parte do longo e complexo processo de
construção da democracia e da cidadania no Brasil.
Conforme RAICHELIS (2006) os conselhos são importantes canais de participação, que
possibilitam a criação de uma nova cultura política e novas relações políticas entre governos e
cidadãos. De acordo com os moldes definidos na Constituição Federal de 1988, os conselhos
são espaços públicos com força legal para atuar nas políticas públicas, seja na definição de
suas prioridades, de seus conteúdos e recursos orçamentários, de segmentos sociais a serem
atendidos e na avaliação dos resultados.
Neste sentido, CYMBALISTA (2000, p.44) reforça a importância da participação,
“talvez a mais recorrente das questões seja a construção e manutenção de Conselhos de
Habitação e de desenvolvimento Urbano que sejam de fato democráticos e participativos”.
3 Metodologia
Para fins deste estudo, a metodologia utilizada foi de enfoque qualitativo. A técnica
utilizada foi à análise de documentos dos Planos, leis e decretos; sendo os dois últimos
7
digitalizados no documento de planejamento. A pesquisa foi realizada entre os meses de
setembro e novembro de 2014, contemplando 100% da amostra, ou seja, dez municípios da
AMAI que elaboraram termo de referência para a contratação de equipe técnica.
4 Resultados
Os municípios da região da AMAI assinaram o termo de adesão em 2007. Conforme
exigências do SNHIS, teriam que elaborar seus PLHIS, criar seus conselhos e Fundos. Diante
desta normativa, os PLHIS na região da AMAI foram iniciados em 2010, entre os períodos de
agosto de 2010 a fevereiro de 2011. Após a elaboração, passou por revisões, sendo entregue
ao Ministério das Cidades em novembro de 2011.
O processo de elaboração dos PLHIS contou com a participação de técnicos da
Prefeitura, Equipe Técnica da Associação dos Municípios do Alto Irani, representantes da
sociedade, integrantes do Conselho Municipal de Habitação (CMH), bem como da população,
em todas as etapas de elaboração que compõem o documento. A participação foi viabilizada
pela realização de três audiências públicas e duas oficinas de trabalho com os técnicos dos
municípios, capacitação de Conselheiros Municipais acerca do Plano, bem como oficinas com
a população, sendo uma na área rural e outra na área urbana, com o objetivo de discussão,
avaliação e proposição quanto à Política Habitacional.
Cada Plano foi estruturado em três etapas, as quais resultaram em produtos definidos
pelo Ministério das Cidades, sendo: etapa 1 proposta metodológica, etapa 2 – diagnóstico do
setor habitacional e etapa 3 – estratégias de ação. Para atingir o processo participativo
enfocado pelo Ministério das Cidades foram realizadas as seguintes atividades: (a)
capacitação aos conselheiros municipais de habitação; (b) reuniões com o setor público e
conselhos representativos para efetivar a troca de informações e de documentações
relacionadas à elaboração do plano.
As datas das reuniões foram definidas ao longo do processo pela equipe técnica
responsável, de acordo com a necessidade de esclarecimento. Visando a participação da
comunidade local na elaboração dos Planos foram realizadas as seguintes atividades: (c)
Reuniões comunitárias abertas a toda população municipal com a capacitação dos
participantes, abrindo espaços de discussões em que a sociedade opinou e informou sobre os
dados habitacionais do município, mostrando a realidade vivida por eles, dando legitimidade
ao Plano Local de Habitação de Interesse Social; (d) Audiência pública na qual foram
8
apresentadas todas as etapas do plano à população e aos conselhos, colocando em votação as
diretrizes e ações estabelecidas, com pactuação e aprovação de cada etapa pela comunidade e
Conselho Municipal de Habitação.
O artigo 12, II da lei 11.124/05 estabelece que o município, além de apresentar o Plano,
precisa instituir o Fundo e o Conselho Gestor do Fundo que atuará na fiscalização e aplicação
dos recursos.
Os Conselhos Municipais de Habitação são considerados órgãos consultivos e
deliberativos, que têm como finalidade assegurar a participação da comunidade na elaboração
e implementação de programas na área social, relativos à habitação e ao desenvolvimento
urbano e social.
A criação de um Fundo Municipal específico para a Política Habitacional e Urbana é
uma estratégia disseminada no país, pela expectativa dos gestores públicos de assegurar
recursos para a execução de suas prioridades. As aplicações dos recursos do FMHIS serão
destinadas às ações vinculadas aos programas de habitação de interesse social.
No quadro1, é possível visualizar que todos os municípios criaram Conselho e Fundo.
Município
Abelardo Luz
Entre Rios
Faxinal dos Guedes
Ipuaçu
Lajeado Grande
Marema
Ouro verde
Passos Maia
Ponte Serrada
Lei de criação do FMHISS
Lei Municipal N.° 1.867/2008
Lei Municipal N.° 412/2008
Lei Municipal N.° 2.046/2008
Lei Municipal N.° 116/1995
Lei Municipal N°. 496/2010
Lei Municipal N.° 837/2009
Lei Municipal Nº 614/2008
Lei Municipal N.° 555/2007
Lei Municipal 1.990/2008
Lei criação do CMHIS
Lei Municipal N.° 1.867/2008
Lei Municipal N.° 412/2008
Lei Municipal N.° 2.046/2008
Lei Municipal N.° 116/1995
Lei Municipal N°. 496/2010
Lei Municipal N.° 837/2009
Lei Municipal Nº 614/2008
Lei Municipal N.° 555/2007
Lei Municipal 1.990/2008
Quadro 01 - Criação do Conselho e do Fundo de Habitação em Municípios da AMAI
Fonte: Com base nos PLHIS de Abelardo Luz, Entre Rios, Faxinal dos Guedes, Ipuaçu, Lajeado Grande,
Marema, Ouro verde, Passos Maia, Ponte Serrada e Vargeão (2010 a,b,c,d,e,f,g,h,i,j).
Observa-se no quadro 1, que apenas o município de Ipuaçu criou seu Conselho em
1995. Todos os outros instituíram Conselho e Fundo a partir das exigências do SNHIS. Devese considerar que apesar de existir o conselho no texto da lei, não significa que ele tenha sido
de fato implementado.
Os Conselhos Municipais de Habitação são todos de caráter deliberativo, conforme
demonstra o quadro 2.
9
Município
Caráter
Abelardo Luz
Deliberativo
Entre Rios
Deliberativo
Faxinal dos Guedes
Deliberativo
Ipuaçú
Composição
Presidência
Paritário: Órgãos e entidades do poder
Secretário Municipal de
Executivo e de representantes da Sociedade Assistência Social
Civil
10 membros
Membros do Poder
01- Associação de classes
Executivo
01- Poder Legislativo
03- Associações de Bairro
01- segmento empresarial
04- Poder Executivo (2-Assistentes Sociais)
01- Secretário Municipal de
Desenvolvimento Comunitário,
01- Assistente Social
01- Vereador
01-Clube de Mães
01-Grupo de jovem
Lajeado Grande
Deliberativo
- Associação de Moradores
- Associação de Pais e Professores
Entidades, Associativas de caráter
assistencial
- Cooperativas
Secretário Municipal de
Habitação e
desenvolvimento Social
Marema
Deliberativo
02- Poder Executivo
01- Poder Legislativo
05- Sociedade Civil,
Será escolhido pelos seus
membros
Ouro Verde
Consultivo e
deliberativo
02- Administração Pública Municipal,
01- Poder Legislativo,
03- Sociedade Civil,
01- escolhido pelo Chefe do Executivo
Indicação do Prefeito
08 membros
01- Secretaria Municipal de Administração
e Fazenda,
01- Secretaria Municipal da Infraestrutura,
01- Secretaria Municipal de
desenvolvimento Social
01- Associação, Comércio e Indústria,
01- Sindicato dos trabalhadores rurais
01- Servidores Públicos Municipais
01- Grupo de mulheres amigas voluntárias,
01- Câmara de Vereadores.
Representantes da
Secretaria Municipal de
Administração e Fazenda
Passos Maia
Ponte Serrada
Deliberativo
06 membros
3- Poder Executivo
Secretaria Municipal de Transporte e Obras
Secretaria Municipal da Educação
Secretaria Municipal de Assistência Social
3- Sociedade Civil,
Sindicato dos trabalhadores rurais
Associação de Moradores
ONG's
1- Poder Legislativo Municipal
Exercido por representantes
do Executivo
Vargeão
Deliberativo
Poder Executivo e Sociedade Civil
Secretário Municipal de
Assistência Social
Quadro 2: Caráter, composição e presidência do CMA
10
O Município de Ipuaçu criou a Lei do Fundo Rotativo Habitacional em 1995 através da
lei 116 e o Conselho Gestor, chamado de Comissão de Gestão (Art. 3º, Lei 116/95).
Entretanto apenas em 2010 através do decreto 091, é que houve a nomeação dos membros
para o Conselho Gestor do Fundo (IPUAÇU, 1995; 2010).
O Conselho Municipal de Habitação destes municípios são órgãos da administração,
todos com caráter deliberativo, com acréscimo de consultivo no município de Ouro Verde
acerca da política, dos planos e programas para a produção de moradia. Todos com
composição paritária.
No que se refere à indicação da presidência dos Conselhos, com exceção de Abelardo
Luz e Vargeão, são indicados os membros natos, variando de 6 a 10 representantes. O
município de Entre Rios não aponta sua composição na lei. Observa-se também que a maioria
indica na legislação a presidência do Conselho, com exceção do Município de Marema,
apontando que deve ser escolhido pelos seus membros, e Ipuaçú que não específica na
legislação quem terá a presidência.
Todos os municípios analisados são municípios de pequeno porte, conforme tabela 1.
Tabela 1: População dos Municípios
Município
Abelardo Luz
Entre Rios
Faxinal dos Guedes
Ipuaçú
Lajeado grande
Marema
Ouro Verde
Passos Maia
Ponte Serrada
Vargeão
População
16.899
3.104
10.585
6.881
1.485
2.275
2.179
4.555
11.724
3.685
Carvalho et al., (2010) aponta que existe em municípios de pequeno porte, falta de
recursos humanos e de setores especializados para a gestão da política habitacional, o que
impera um padrão de gestão não planejada, que centraliza a tomada de decisões na figura do
prefeito ou em pessoas que ocupam cargos de sua confiança, dificultando, inclusive, a
participação da população. Os autores corroboram no sentido de afirmar que é conhecido o
quadro de carência de recursos humanos e de desestruturação organizacional e financeira das
pequenas unidades locais no Brasil, o que pode comprometer o acesso dos municípios menos
estruturados aos meios disponibilizados pelo Governo Federal. No caso específico dos
municípios com população inferior a 20.000 habitantes, a inserção nos programas e linhas de
financiamento para habitação é dificultada por características próprias dessa categoria
11
municipal, que envolvem pequena capacidade financeira para realizar as contrapartidas
exigidas, bem como falta de estruturação administrativa e de recursos humanos que lhes
permitam submeter propostas, executar e acompanhar adequadamente as ações contratadas, e
a execução do PLHIS.
5 Discussão
Desde a aprovação da Lei 11.124/05, os pequenos municípios têm empreendido
esforços para a criação de instrumentos de gestão da Política Habitacional, através da
elaboração do Plano Municipal de Habitação, da criação do Conselho Gestor de Habitação de
Interesse Social e do Fundo de Habitação de Interesse Social, embora se questione o grau de
implementação desses instrumentos. Em atendimento ao modelo descentralizador proposto
pelo Governo Federal, a municipalização da política habitacional nos pequenos municípios
começou a se estruturar lentamente, assim como ocorreu em outras áreas tais como Saúde,
Educação e Assistência Social. Embora ainda muito incipientes essas ações representaram os
primeiros passos no sentido da institucionalização da política habitacional nessa categoria de
municípios (CARVALHO et al., 2010).
O PLHIS, o Conselho e o Fundo são os instrumentos Jurídico-Institucionais disponíveis
em âmbito dos municípios para a Municipalização da Política Habitacional. Portanto, a
elaboração e criação destes são de responsabilidade da esfera municipal. Caso o município
não possua um destes instrumentos, demonstra fragilidade e até mesmo incoerência das
estruturas municipais. Porém, a criação do Conselho, não pode ser visto como apenas uma
mera formalidade. É importante analisar que elaborar, implementar, avaliar e fiscalizar a
política é necessária, entretanto, o município precisa criar mecanismos de funcionamento do
Conselho e do Fundo, que exige relativamente uma estrutura no que se refere a recursos
humanos especializados nas prefeituras, além de estrutura física.
Conclusão
A partir do planejamento em nível local na área habitacional, observou-se que existem
muitos desafios para a implementação dos PLHIS. No que tange à participação, parece-nos
que o caminho ainda é bastante longo para que, de fato, a participação seja de forma ativa e
participativa.
12
Os Conselhos e os Fundos foram criados por exigência do SNHIS; no entanto, com a
pesquisa não foi possível verificar se são conselhos atuantes, todavia, a manutenção dos
conselhos é fundamental, para que sejam realmente democráticos e participativos. O Conselho
Municipal de Habitação é uma das principais ferramentas para se garantir a participação
abrangente e integrada da sociedade à construção e no funcionamento do Sistema Nacional de
Habitação, eles devem debater e aprovar as políticas municipais, assim como os Planos
Habitacionais e as prioridades na aplicação dos recursos. O controle social por eles
viabilizado será essencial para a democratização das decisões e deverá representar o principal
instrumento para se assegurar a continuidade da Política Habitacional cujos programas e
projetos são de longa maturação e exigem continuidade das intervenções. Nos municípios
analisados, parece que na elaboração do PLHIS, ouve a participação do Conselho, bem como
da sociedade na discussão da política. Observa-se tal fato, a partir das atividades relatadas.
Em municípios com população indígena e assentamentos, observou-se que ouve sua
representatividade nos Conselhos.
Houve uma grande mobilização dos técnicos para incluir estes segmentos sociais no
planejamento do plano, já que a equipe teve o entendimento de que o PLHIS contemplasse
toda a região do município, seja a área rural e urbana, e inclusão dos assentamentos e
população indígena, pela precariedade destas comunidades. Foi vital a representatividade
destes segmentos na elaboração da política, entretanto essa representatividade tem que
continuar no processo de implementação, e avaliação da política. Cabe concluir que os
municípios de Abelardo Luz, Entre Rios e Ipuaçu concentram as populações indígenas, e os
assentamentos estão concentrados na região de Abelardo Luz, Passos Maia, Ponte Serrada e
Vargeão.
Referências
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AMAI, 2010a.
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social Entre Rios. Xanxerê: AMAI,
2010b.
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Ipuaçu. Xanxerê: AMAI,
2010c.
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Faxinal dos Guedes.
Xanxerê: AMAI, 2010d.
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Lajeado Grande. Xanxerê:
AMAI, 2010e.
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Marema. Xanxerê: AMAI,
2010f.
13
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Ouro verde. Xanxerê:
AMAI, 2010g.
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Passos Maia. Xanxerê:
AMAI, 2010h.
AMAI. Plano Municipal de Habitação de Interesse Social de Ponte Serrada. Xanxerê:
AMAI, 2010i.
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