O DIREITO HUMANO À MORADIA DIGNA E O PROGRAMA MINHA
CASA MINHA VIDA NO MUNICÍPIO DE ILHÉUS
Autor: Phillipe Cupertino Salloum e Silva
Graduando na Universidade Estadual de Santa Cruz
RESUMO
O presente artigo analisa a efetivação do direito à moradia no município de Ilhéus por meio
do método dialético, analisando a realidade a partir dos aspectos centrais das contradições e
da mudança. Verificou-se que a implantação do PMCMV apresenta divergência1s em relação
ao conceito da moradia digna, nos quesitos da localização adequada, disponibilidade de
serviços e infraestrutura, ao passo que pouco reverencia outros instrumentos jurídicos como a
concessão de uso especial para fins de moradia.
Palavras-chave: Direitos humanos; direito à cidade; políticas habitacionais; exclusão urbana.
1 INTRODUÇÃO
Os Direitos Humanos não regem as relações entre iguais, mas sim em defesa dos
ostensivamente mais fracos. Em um contexto de clara desigualdade, posicionam-se em favor
dos mais necessitados de proteção. Isto é, não buscam incorporar um equilíbrio abstrato entre
as partes, mas remediar os efeitos do desequilíbrio e das disparidades.
Dessa forma, o Direito pode se apresentar como um instrumento de organização social
que deve ser posto a serviço da sociedade e dos seres humanos que a integram, de modo que
facilite e permita uma forma de estrutura e de relações sociais que assegure a todos os
indivíduos o mais pleno desenvolvimento humano, dentro de uma sociedade capaz de
promovê-lo e assegurá-lo.
A moradia adequada foi reconhecida como direito humano em 1948, com a
Declaração Universal dos Direitos Humanos, tornando-se universal, aceito e aplicável em
todas as partes do mundo como um dos direitos fundamentais para a vida das pessoas.
Observa-se que o complexo de normas, jurisprudências e princípios que regem o
1
ordenamento jurídico brasileiro, principalmente aqueles consagrados pela Carta Magna
vigente, demonstra um viés nitidamente intervencionista e solidarista que vislumbra,
formalmente, a necessidade do Estado atuar na construção de uma sociedade livre, justa e
solidária, na erradicação da pobreza e da marginalização, bem como redução das
desigualdades sociais e regionais.
Entretanto, os centros urbanos comprovam e denunciam que a “igualdade perante a lei”
não ultrapassa as belas palavras invocadas no caput do artigo 5º da Constituição Federal e
estes centros ainda insistem em manter refugiada grande parcela da população nas ocupações
irregulares, embora esta também tenha acesso às zonas urbanizadas, quando sua força de
trabalho é requisitada.
Ocorre que as cidades brasileiras ainda são marcadas por uma cultura de desigualdade
e exclusão que segrega a periferia do centro, as zonas nobres das favelas ou de qualquer outra
comunidade regida por princípios de partilha, comunhão de interesses e equidade social.
2 FUNDAMENTOS E DISCUSSÕES
De alguma maneira é preciso morar, seja no campo, na pequena cidade ou na
metrópole. Morar é como se vestir e se alimentar, ou seja, é uma necessidade indispensável
para a sobrevivência dos indivíduos. A moradia também representa um espaço para o trabalho,
principalmente no que tange a sua própria manutenção como lavar, cozinhar, passar e muitas
vezes, para a concretização de um valor em dinheiro, para a subsistência.
Cumpre mencionar que embora as características da habitação se modifiquem no
decorrer da história, sempre é preciso morar, pois não é possível viver sem ocupar um espaço.
Ocorre ainda que, espacialmente, também mudam as características da habitação, bastando
observar qualquer cidade para constata-se a diferenciação entre as características de moradia
dos bairros, tamanho de lotes das construções, da conservação do acabamento das casas, a
existência de iluminação, esgoto, para se ter uma noção de segregação espacial. Ao mesmo
tempo, há amplos espaços servidos de infraestrutura e outros com grande densidade de
ocupação, mas com rarefação de serviços públicos.
Numa sociedade em que está vigente o livre mercado, poderíamos, inclusive, concluir
se muitos moram mal, talvez haja uma insuficiência de casas para serem alugadas ou
compradas. Entretanto, conforme SILVA (2001, p. 12), “uma rápida observação do espaço
urbano mostra um contraste entre, de um lado, um grande número de anúncios de casas para
2
vender ou alugar, de imóveis utilizados para o comércio e, de outro, a carência de moradia”.
Conforme dados fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o
Censo Demográfico 2010 encontrou 6,1 milhões (9,0%) de domicílios vagos, isto é, prédios
construídos mas não habitados, entre 67,5 milhões de domicílios visitados entre 1º de agosto a
31 de outubro de 2010. (Censo Demográfico, 2010)1
Observa-se, portanto, que o déficit habitacional não está associado à oferta de moradia,
por si só, mas sim ao fato desta necessidade intrínseca a todo ser humano ter se tornado uma
mercadoria e consequentemente um privilégio, ou seja, apenas alcançada por aqueles que
podem pagar.
Nesse sentido, a crise habitacional que vivenciamos não é recente, já que esta sempre
existiu enquanto esteve vinculada a capacidade dos compradores em pagar por uma moradia.
Não é possível conhecer, por exemplo, um grande empresário ou executivo que tenham
dificuldades de morar adequadamente, desde que, possam pagar por esta mercadoria tornada
cara e escassa. Ao passo que, para quem conta com recursos limitados, isto é, os espoliados, o
acesso à moradia digna dificilmente será compatível com seus salários, ou seja, para esta
parcela da população sempre haverá a referida crise habitacional.
2.1 Da inclusão da moradia entre os direitos sociais fundamentais
Os direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são
prestações positivas que devem ser proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente e
podem estar enunciadas expressamente em normas constitucionais. O constitucionalista
SILVA (1998, p. 289) considera que seu objetivo é “proporcionar melhores condições de vida
aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a equalização de situações desiguais”.
Tais direitos manifestam-se como verdadeiras condições de inclusão do objeto
primário da justiça social, que deve ser considerado como estrutura básica da sociedade. São,
portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade, ou seja, valem como pressupostos do
gozo dos direitos individuais ao passo que criam condições materiais mais propícias ao
aferimento da igualdade real, na medida em que proporciona condições mais compatíveis com
o exercício efetivo da liberdade.
No Brasil, os direitos sociais no ordenamento jurídico brasileiro surgiram a partir da
1
Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1866&id_pagina=1>.
Acesso em: 25 mar. 2012.
3
Constituição de 1934 por influência da Constituição mexicana (1917), embora tenha sido a
Constituição alemã de Weimar (1919) que mais a influenciou. A partir de então, todas as
constituições que a sucedeu consagraram os direitos sociais. Contudo, a Carta Magna de 1988
destaca-se em relação às pretéritas por instituir os direitos socais enquanto verdadeiros
direitos fundamentais.
A Carta Magna de 1998 estruturou os direitos e garantias fundamentais em três
capítulos diversos: ‘’Dos direitos e deveres individuais e coletivos’’ (art. 5º); ‘’Dos direitos
sociais’’ (art. 6º e 11); ‘’Dos direitos políticos’’ (art. 14 a 16).
É importante ressaltar, nas palavras de SARLET, que os direitos sociais:
[…] não se limitam aos expressamente positivados no catálogo, podendo ser
sustentada, à luz do disposto no art. 5º, § 2º, da nossa Constituição, não apenas a
existência de direitos não escritos (implícitos e decorrentes do regime e dos
princípios) quanto direitos sociais positivados em tratados internacionais e,
principalmente, localizados em outras partes do texto constitucional, especialmente
na ordem social. (1998, p. 123)
Dos direitos sociais mencionados no art. 6º, a educação, o trabalho, o lazer, a saúde, a
segurança, a proteção à maternidade e à infância, a previdência social e a assistência aos
desamparados integravam o texto original da Constituição Federal de 1988. Além disso, esses
direitos encontram-se regulados na Ordem Social da Constituição.
Frisa-se que os direitos sociais consistem em prestações do Estado para o cidadão,
pressupõe uma ação, um fazer do Estado; em regra, representam um conjunto de ações,
serviços e programas, que constituem as chamadas políticas sociais (Ex: Direito à Saúde – art.
6º, CF/1988 – política nacional de assistência social).
Em 14 de fevereiro de 2000, finalmente foi promulgado a EC nº 26, que inclui a
moradia entre os direitos fundamentais previstos no art. 6º. Além do referido artigo, a Carta
Maior brasileira trata a questão da moradia no art. 7° e num capítulo específico para políticas
urbanas (arts. 182 e 183), além da legislação infraconstitucional do Estatuto da Cidade e dos
Planos Diretores dos municípios.
Observa-se, portanto, a preocupação do direito brasileiro em tratar a questão da
moradia não apenas como a garantia de uma habitação, mas dentro de uma rede complexa de
relações identificadas com a função social da cidade, envolvendo o direito do cidadão à
moradia adequada, ou seja, de encontrar, próximos à sua casa, equipamentos urbanos de lazer,
educação e saúde à garantia da coleta seletiva de lixo, por exemplo.
Ocorre que o ordenamento jurídico brasileiro, independente da inclusão do direito à
moradia enquanto direito social fundamental, permanece ainda impotente pelo fato da
4
efetivação de tais direitos social estar relegada à discricionariedade das autoridades políticas e
econômicas.
Desta forma, os sem-tetos, ou simplesmente aqueles que não têm acesso a uma
moradia digna, tornam-se vítimas de um conservadorismo institucional no âmago dos direitos
humanos que ainda permite fazer distinções entre os direitos mais fundamentais, civis e
sociais, pelo simples fato de ainda não termos conseguido encontrar uma forma positiva exata
para todos os direitos humanos. Logo, promover a atenção devida à indivisibilidade deles e
incorporar essa indivisibilidade nos nossos sistemas jurídicos e políticos são ações que
representam o imperativo moral hoje mais relevante.
Com base nos documentos e relatórios extraídos de convenções e tratados
internacionais referentes ao direito à moradia, bem como o estudo do conceito do direito à
cidade consagrado por Lefebrve, é possível delimitar requisitos que devem estar associados à
moradia adequada:
segurança da posse; disponibilidade de serviços, infraestrutura e
equipamentos públicos; habitabilidade; custo acessível; não descriminalização e priorização
de grupos vulneráveis; localização adequada.
2.1
Programa Minha Casa Minha Vida
Inicialmente, cumpre fazer referência ao art. 23, inciso IX, consagrado pela Carta
Magna de 1988, que prevê a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, em “promover programas de construção de moradias”. Dessa forma, é dever
de todos os entes federativos, cumulativamente, desenvolver políticas voltadas para a garantia
do direito humano à moradia adequada, ao passo que o dispositivo constitucional em tela
também prevê a “melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico”, e não apenas
a oferta, por si só, de um teto.
O pacote habitacional em tela foi lançado oficialmente em 25 de março de 2009, pela
edição da Medida Provisória 459, de mesma data, que foi convertida na Lei 11.977, de 7 de
julho de 2009, divididos em duas fases.
A primeira fase consistiu na regularização das construções em andamentos e os
contratos de mútuos já firmados até o primeiro semestre de 2011, que envolveu um valor
estimado de R$ 34 bilhões de reais, sendo R$ 25,5 bilhões da União, R$ 7,5 bilhões do FGTS,
e R$ 1 bilhão do Banco Nacional de Desenvolvimento econômico e Social (BNDES). (2011)2
2
Disponível em: <www.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u540229.shtml>. Acesso em 06 de mai. 2012.
5
Posteriormente, a partir da segunda fase, o referido pacote foi incluído no Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) levando a ampliação de seu escopo e seus recursos, com a
previsão de construção de 2 milhões de moradias (aproximadamente 28% do déficit
habitacional brasileiro, sendo que 60% direcionados à faixa de três salários mínimos) e
recursos totais de R$ 71,7 bilhões, sendo R$ 62,2 bilhões do Orçamento Geral da União e o
restante oriundos de outras formas de financiamento. (Ministério das Cidades, 2011)3
O Governo Federal, por meio da aprovação da Lei n. 11.977/2009, adota o Programa
Minha Casa Minha Vida (PMCMV), incluído no Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), para enfrentar o déficit habitacional brasileiro com a previsão de dois milhões de
moradias populares (aproximadamente 28% do déficit habitacional brasileiro, sendo que 60%
são direcionados à famílias com renda de até de três salários mínimos).
Observa-se ainda que o programa em tela contempla tanto as zonas urbanas quanto as
rurais por meio dos subprogramas PNHU (Programa Nacional de Habitação Urbana) e o
PNHR (Programa Nacional de Habitação Rural), conforme o dispositivo do art. 1º da Lei nº
11.977/2009. Entretanto, o Programa Minha Casa Minha Vida atende apenas 3% do déficit
habitacional existente no campo. Em relação ao incentivo às formas alternativas de promoção
de casa populares, isto é, que não seja necessariamente relacionado às grandes construtoras e
empreiteiras, apenas 3% são entidades sem fins lucrativos, cooperativas e movimentos sociais
que participam do processo de produção de habitação urbana e rural por autogestão.
Tendo em vista que 11,4 milhões de brasileiros (6,0%) vivem em aglomerados
subanormais (assentamentos irregulares conhecidos como favelas, invasões, grotas, baixada,
ressacas, mocambos, palafitas, entre outros) (Censo Demográfico, 2010) 4 , o pacote
habitacional em tela tem por finalidade a redução do déficit habitacional brasileiro por meio
da construção de unidades habitacionais direcionadas às camadas da população que não são
absorvidas pelo mercado imobiliário. Isto é, como uma forma de fortalecer a política de
distribuição de renda e inclusão social, seu objetivo consiste em permitir o acesso à moradia
por famílias com renda mensal até dez salários mínimos.
3 CONCLUSÃO
3
Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/noticias/lula-e-dilma-lancam-pac-2/>. Acesso em 20 de mai. 2012.
4
Disponível em: <http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=2051>.
Acesso em: 25 mar. 2012.
6
O Plano Nacional de Habitação Urbana (PNHU), previsto no art. 1º, inciso I, da Lei
11.977/2009, contempla, no estado da Bahia, de acordo com a Secretaria de Desenvolvimento
Urbano (SEDUR), 308 municípios, em que 266 municípios possuem até 50.000 (cinquenta
mil) habitantes que receberam recursos do PMCMV, denominados de ‘sub 50’, e 42 (quarenta
e dois) municípios com mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes que receberam recursos do
PMCMV, denominados de ‘Over’.
É importante ressaltar que o estado da Bahia possui 417 (quatrocentos e dezessete)
municípios, segundo dados do censo populacional de 2010, 374 (trezentos e setenta e quatro)
destes possuem população inferior a 50.000 (cinquenta mil) habitantes, o que corresponde a
89,69% dos municípios e 43 (quarenta e três) municípios com população superior a 50.000
(cinquenta mil) habitantes, correspondendo a 10,31% dos municípios baianos. É importante
salientar que está previsto a construção de 10.890 (dez mil oitocentos e noventa) unidades
habitacionais em municípios ‘Sub 50’ e 99.187 (noventa e nove mil cento e oitenta e sete)
unidades habitacionais em municípios que pertencem ao grupo ‘Over’.
O município de Ilhéus, que faz parte do grupo denominado ‘Over’, contará com 1300
(um mil e trezentas) unidades habitacionais divididos em quatro condomínios (Águas I e II,
Morada da Brisa e Morada do Porto) situados ao lado da estação de tratamento de água no
Km 5 da BR 415 (Ilhéus-Itabuna). Todas as famílias beneficiadas pelo pacote habitacional no
supracitado município apresentam uma renda mensal entre 0-3 salários mínimos.
Observa-se que não há unidades habitacionais do PMCMV sendo construídas na zona
rural ilheense, tampouco formas alternativas de construção de casas populares, tendo em vista
que as obras em andamento são realizadas pela Construtora e Incorporadora Espaço R2 Ltda;
assim como em Itabuna (EMA Construtora), Vitória da Conquista (E2 Engenharia) e Feira de
Santana (R Carvalho Construtora).
Segundo o relatório de caracterização familiar do Condomínio Águas 1 fornecidos
pela Caixa Econômica Federal (CEF), a renda per capita média dos beneficiados pelo pacote é
de 151,90 reais. Por outro lado, constatou-se que 89,5% dos responsáveis pelas moradias são
mulheres. Há, ainda, sinalização para a inclusão de grupos sociais em situação de risco, como
os catadores de lixo do Cariri, conforme exigido nos artigos 3º e 6º da supracitada Lei Federal.
Observa-se que os empreendimentos habitacionais subsidiados pelo Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV) no município de Ilhéus (situados numa rodovia federal, distante
do centro urbano), assim como, por exemplo, em Vitória da Conquista, Feira de Santana e
Itabuna, estão em desconforme com o conceito de cidade cunhado por Lefebrve, bem como
7
de moradia adequada, tendo em vista que os referidos conjuntos habitacionais são desprovidos
de qualquer ‘tecido urbano’, em especial nos quesitos da localização adequada e
disponibilidade de serviços, infraestrutura e equipamentos públicos.
Nesse sentido, empreendimentos produzidos pelo subsidio estatal para famílias de 0 a
3 salários mínimos (como no município em tela), devido ao fato de não necessitarem estar
submetidos a todas as regras do mercado, como a localização atrativa, estética arquitetônica,
podem acabar por ser tão excludentes quanto, ou mais do que a produção feita exclusivamente
pelo próprio mercado. Dessa forma, por serem conjuntos isolados (fragmentos de bairro,
espaços não urbanos), não só pela distância do centro, mas pela ausência de elementos
caracterizantes de cidade (comércio, vida noturna, espaços de vivência cultural, postos de
trabalho, lazer, centro educacionais, etc), representam uma negação ao direito à cidade.
A adoção de políticas públicas habitacionais, como ocorre com o Programa Minha
Casa Minha Vida, ainda que contemple a maior parte dos municípios que enfrentam a crise da
moradia, está longe de reverter o quadro da concentração fundiária nos espaços urbanos e à
essência patrimonialista que reinam no ordenamento jurídico brasileiro. A moradia, enquanto
necessidade básica intrínseca a todos os indivíduos, ainda é tratada enquanto uma mercadoria.
Os dados obtidos apontam para pontuais avanços na efetivação do direito à moradia no
Município de Ilhéus, ainda que não reverencie outros instrumentos jurídicos como a
usucapião coletiva e a concessão de uso especial para fins de moradia.
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