5,0
Vol. 8 - No. 1
200,0
ISSN 1678-4057 - Vol. 8, No. 1 - Jan/Jun 2009
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO: REDES DE
MONITORAMENTO E GESTÃO
Janine Mello
A REGULAÇÃO DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO E A DEFESA
DA CONCORRÊNCIA: UMA PROPOSTA DE ARTICULAÇÃO SOB
O PONTO DE VISTA DO REGULADOR
Ricardo Takemitsu Simabuku
O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA PROPOSTA DE LEI
ORÇAMENTÁRIA ANUAL: RESPONSABILIDADE
COMPARTILHADA ENTRE OS PODERES EXECUTIVO E
LEGISLATIVO
Alex Rabelo Machado
FUNCIONÁRIO LOCAL COM HABILITAÇÃO NACIONAL:
O MODELO ESPANHOL DE PROFISSIONALIZAÇÃO DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Igor da Costa Arsky
250,0
A GESTÃO PÚBLICA E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
NO BRASIL
Patricia Audi
Revista de Políticas Públicas
e Gestão Governamental
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS ESPECIALISTAS EM POLÍTICAS
PÚBLICAS E GESTÃO GOVERNAMENTAL
Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental uma carreira a serviço da cidadania
DIRETORIA
Presidente: Ricardo Vidal de Abreu
Diretor Administrativo-Financeiro: Rodrigo Ribeiro Novaes
Diretora Sóciocultural: Cynthia Campos Rangel
Diretor de Comunicação e Divulgação: Leonardo Lanna Guillén
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CONSELHO FISCAL: Iracema Hitomi Fujiyama, Fernando Pimentel e Sylvio Kelsen Coelho.
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CONSELHO DE ÉTICA: Carmem Priscila Bocchi, José Augusto dos Reis Gomes e Golbery Lessa
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental : Res Pvblica / Associação
Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental.
– Ano 1, n.1 (set. 2002)- . – Brasília : ANESP, 2002- .
Semestral
ISSN 1678-4057
1. Administração Pública – Periódicos. 2. Gestão Governamental – Periódicos.
3. Política Pública – Periódicos. I. Associação Nacional dos Especialistas em Políticas
Públicas e Gestão Governamental. II. Título: ResPvblica.
CDD 350.005
CDU 35 (05)
Editora: Jana Petaccia de Macedo - Comissão Editorial: Carolina Gabas Stuchi, Fernanda Bittencourt
Vieira, Leila Giandoni Ollaik, Marcello Barra, Márcia Muchagata, Sérgio Ligiero, Golbery Luíz Lessa de
Moura e Trajano Augustus Tavares Quinhões - Projeto Gráfico: Wagner Alves/Anagraphia BR Foto capa: Patrick Grosner Diagramação e Produção: Acqua Design Revisão: Eveline de Assis.
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1000 exemplares - circulação dirigida
RES PVBLICA é uma publicação semestral da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas
Públicas e Gestão Governamental - ANESP. O conteúdo dos artigos publicados não necessariamente expressa a opinião da ANESP.
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Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Sumário
5
Editorial
7
A gestão pública e o desenvolvimento sustentável no Brasil
Patricia Audi
11
Programa de Aceleração do Crescimento: redes de
monitoramento e gestão
Janine Mello
35
A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa da
concorrência: uma proposta de articulação sob o ponto de vista
do regulador
Ricardo Takemitsu Simabuku
53
O processo de elaboração da Proposta de Lei Orçamentária
Anual: responsabilidade compartilhada entre os Poderes
Executivo e Legislativo
Alex Rabelo Machado
65
Funcionário local com habilitação nacional:
o modelo espanhol de profissionalização da administração
pública municipal
Igor da Costa Arsky
Página 5
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Editorial
Articulação: esta é uma palavra conhecida por qualquer funcionário da administração pública que trabalhe
com políticas públicas. Seja pela sua completa ausência,
pela sua deficiência ou pelo ganho conquistado com seu
exercício, os gestores estão atentos à sua importância.
Nesta edição, Janine Mello analisa, sob a ótica do funcionamento de redes, as Salas de Situação do Eixo
Infraestrutura Energética (energia elétrica e de petróleo,
gás e combustíveis renováveis), sua dinâmica interna e
relações entre atores nelas estabelecidas. Discorre sobre a
estrutura de redes na configuração assumida pelo modelo
de monitoramento existente no PAC, do ponto de vista
dos efeitos de seu funcionamento, observando como se
dão as relações de coordenação, institucionalização e
gestão. Oferece, assim, uma análise mais complexa sobre
os sentidos assumidos pelas configurações de funcionamento das estruturas enquanto rede permeada por
relações de poder que limitam ou expandem as possibilidades de ação, exercendo influência significativa sobre os
componentes avaliativos de seu funcionamento como
questões de institucionalização, comunicação, cooperação, efetividade e sustentabilidade.
Ricardo Simabuku também discorre sobre o tema da
articulação, mas sob outro enfoque: propositivo. Do ponto
de vista da regulação setorial, analisa a atuação dos órgãos
de defesa da concorrência no que se refere à concentração no setor elétrico brasileiro. Com base em
especificidades do setor, depreendidas pelo contexto do
mercado do setor elétrico, na observação da atuação dos
órgãos e na experiência adquirida pelos termos de
compromissos assinados entre a ANEEL, SEAE, CADE e
SDE, apresenta proposta de articulação a fim de estabelecer estreita cooperação no exercício das respectivas
competências. Ricardo aponta, assim, que não somente as
instituições, mas principalmente os servidores que atuam
em cada instituição se conheçam uns aos outros e
estejam engajados e atuantes de modo sinérgico,
objetivando não somente os interesses específicos de
cada instituição, mas direcionados para criar valor público
à atividade desempenhada.
Alex Machado apresenta a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz
respeito à questão de alocação de recursos no Orçamento
Geral da União (OGU). Discorre sobre o processo decisório
de alocação de recursos, votação de projetos de lei e de
proposição de emendas, especialmente com relação à
atuação do Congresso Nacional, que teria papel de
codecisor na função de alocação de recursos federais
juntamente com o Poder Executivo. Alex avalia que,
embora tenham ocorridos avanços no poder do Parlamento no tocante à elaboração da LOA, o que se percebe
é que o Poder Legislativo ainda não conseguiu ocupar o
espaço que lhe foi reservado pela Constituição de 1988. A
articulação entre os poderes aqui ainda é incipiente, sendo
necessário refletir sobre possíveis mecanismos que
contribuiriam para o exercício mais efetivo das prerrogativas constitucionais do Parlamento. No entanto, o autor
coloca que a definição clara sobre as prerrogativas na
elaboração e discussão da Lei Orçamentária, sobre os
limites de cada uma das partes e sobre a forma ideal de
interação entre esses atores é fundamental para a
adequada solução desse problema.
Por fim, Igor Arsky aborda o tema profissionalismo,
importante aspecto ressaltado quando se pensa em
articulação e políticas públicas. Caracteriza uma categoria
de servidor na Espanha que exerce funções públicas nos
municípios, chamados ‘funcionários de administração local
com habilitação nacional’. Igor analisa esta categoria de
funcionário que possui uma particularidade híbrida, pois se
trata de funcionário da administração local, habilitado em
exercer sua função no Poder Executivo nacional. O
modelo de profissional analisado pelo autor, selecionado
pelo Poder Executivo nacional, apresenta aspectos
interessantes para solucionar problemas de iniquidade
entre os profissionais federais, estaduais e municipais no
Brasil, não apenas quanto à sua remuneração, como
também capacitação, possibilidades de articulação entre
as administrações e acesso a recursos e informações.
Promove o trânsito de informações e de intercâmbio de
percepção de realidades locais, elemento necessário para
qualquer profissional de políticas públicas, além da
articulação entre os gestores de todas as esferas. Assim,
Igor afirma que a experiência espanhola pode contribuir
para a reflexão da importância da profissionalização da
administração municipal brasileira, pois a presença desses
gestores locais estáveis e especializados conferiria
preservação da memória administrativa e continuidade
das políticas públicas.
Boa Leitura!
Página 5
Revista de Políticas Públicas e Gestão Gover
namental
Governamental
A gestão pública e o
desenvolvimento sustentável
no Brasil
Qual o Estado que precisamos para garantir o desenvolvimento sustentável do País? As instituições públicas
brasileiras estão aptas para atender às crescentes demandas de uma sociedade tão plural e diversificada como a
nossa? As regras do direito administrativo e as exigências
dos órgãos de controle são suficientes para garantir a
legalidade dos atos administrativos? Os grandes avanços
do pacto federativo inaugurados pela Constituição Federal
de 1988 são suficientes para permitir o acesso da população a políticas inclusivas, eficazes e de qualidade?
A Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência
da República (SAE) viu-se diante dessas indagações
quando iniciou um amplo debate sobre um novo modelo
de desenvolvimento sustentável para o Brasil.
Quando políticas de longo prazo nas áreas de assistência social, educação e saúde, por exemplo, começaram a
ser discutidas pela SAE, inúmeras perguntas surgiram
sobre a capacidade do Estado brasileiro em executá-las
plenamente. No momento em que estratégias nacionais
de defesa, de meio ambiente e na agricultura foram
sugeridas pela SAE, vimo-nos diante de um novo desafio:
propor um grande debate em torno da modernização da
gestão pública brasileira. Nos últimos anos, o desempenho
social e econômico do Brasil revelou uma nação com
grande potencial de crescimento, embora ainda constrangido por obstáculos incompatíveis com o dinamismo que
se exige de uma potência emergente.
Percebeu-se, também, que o Estado organizado, no
último quarto de século, para ser capaz de promover um
ajuste fiscal e estruturar os princípios de uma disciplina
fiscal duradoura, não é suficiente e nem está preparado
para um novo ciclo de retomada do crescimento com
inclusão social e econômica.
Assim, fez-se necessário repensar a administração
pública no Brasil. No entanto, sob uma nova ótica. A
discussão atual não deve ser centrada na definição de
qual seria o tamanho ideal deste Estado. Não devemos
mais discutir se precisamos de um Estado maior ou
menor, e sim, repensá-lo sob a égide da eficiência, da
qualidade e da sustentabilidade do país que vislumbramos
para os próximos anos.
Não se trata mais de rivalizar o modelo de Estado com
o tamanho do mercado, como se essa relação fosse
hidráulica: mais de um, menos de outro, ou vice e versa. A
atual crise econômica internacional demonstrou que o
relacionamento com o mercado deve exigir um Estado
contemporâneo, capaz de regular e interagir com um
mundo globalizado. Que tipo de Estado surgirá a partir dos
efeitos dessa crise? Quais devem ser suas instituições e
seu marco regulatório? São as perguntas que a SAE vem
fazendo e que se propõe debater nacionalmente.
Com o intuito de organizar o debate sobre o assunto,
reconhecer os esforços de melhoria da administração
pública realizados nos últimos anos, apontar e propor o
que ainda precisa ser feito, alinhando conquistas e
desafios a uma estratégia coerente, a SAE lançou a
Agenda Nacional de Gestão Pública.
A Agenda, fruto de uma construção coletiva, foi
lançada em março de 2009, em com o Movimento Brasil
Competitivo (MBC). A proposta do documento é provocar
um debate nacional e levar o tema para além das divisões
ideológicas e percepções preconcebidas sobre gestão
pública. É reconduzir uma discussão consistente sobre a
necessária reforma do Estado brasileiro, sempre atenta ao
desenvolvimento que vislumbramos para o País.
Partimos do princípio de que a reforma da administração pública não é assunto exclusivo do próprio Estado e
de que não há Estado capaz de se autorreformar. Levamos em consideração que o concurso da sociedade civil
organizada, dos setores produtivos, da comunidade
acadêmica e de todos que compreendem que o Estado é
uma construção social que deve estar associado ao
contexto da sociedade em que se ancora.
A Agenda Nacional de Gestão Pública traz um conjunto de iniciativas que refletem, no plano da gestão pública e
de seu aparato de Estado, as diretrizes gerais de um
projeto de desenvolvimento para o País.
A Agenda é uma pauta aberta, inacabada, em construção e aprofundamento. Propõe refinar diagnósticos,
aglutinar alianças, promover inovações e provocar discussão e resolução de conflitos, cuja superação depende da
mudança de patamar das políticas de gestão pública no País.
A Agenda Nacional de Gestão Pública revisita reformas
administrativas inconclusas e inicia um debate organizado
sobre que Estado garantirá o desenvolvimento sustentável
do País, discutindo temas como: profissionalismo
meritocrático, qualidade da política pública, pluralismo
institucional, repactuação federativa, o papel dos órgãos
de controle e governança.
Para tratar do primeiro tema, a Agenda Nacional de
Gestão Pública propõe construir e fortalecer carreiras de
Estado, para assim, melhor estruturar uma burocracia
profissional de mérito. A substituição de grande parte dos
cargos discricionários por cargos de carreira e o fortalecimento das carreiras de generalistas multifuncionais são
exemplos de duas ações que podem iniciar este processo.
Um dos objetivos é a criação de parâmetros mínimos
de profissionalização da gestão pública nos níveis federal,
estadual e municipal com a institucionalização de concursos e valorização de carreiras típicas para facilitar a
execução de políticas intergovernamentais e reduzir a
assimetria entre a burocracia federal e as demais.
Outro tema que a Agenda discute sob a égide do ideal
de eficiência é a transposição das melhores práticas
empresarias ao setor público. Esforços em busca da
qualidade da política pública, sob um olhar cuidadoso do
gasto público, de indicadores e parâmetros de qualidade
nas políticas públicas e da gestão por resultados são
desafios que precisam definitivamente ser enfrentados. É
importante definir e renovar de forma permanente, em
cada setor de políticas públicas, um repertório de melhores práticas e critérios de desempenho, desenvolvendo
mecanismos para incentivar e cobrar esse desempenho.
Dessa forma, os serviços públicos serão oferecidos para a
sociedade com mais qualidade, de modo mais simples,
rápido e econômico, melhorando a relação custo/
benefício do trabalho público.
Ao analisar o arcabouço legal que hoje regulamenta o
Estado brasileiro, a Agenda Nacional conclui que as
estruturas organizacionais previstas no nosso Direito
Administrativo não correspondem às necessidades de
política pública no Brasil nem oferecem espaço para
controle democrático de tais políticas. A Agenda sugere
discutir a formatação de instituições mais modernas,
capazes de responder aos anseios do País. A revisão do
Direito Administrativo é aqui um importante elemento
para consecução da agenda em questão.
O objetivo é transformar a cultura do estrito legalismo
por uma fiscalização voltada aos resultados, a fim de
garantir o pleno atendimento das necessidades do cidadão
e de provocar aprendizado para melhoria das políticas
públicas. Não se pode mais conviver com a rigidez administrativa e o rigor meramente legalista motivados pela
desconfiança. Busca-se flexibilidade, disciplinada pelo juízo
da fidelidade dos meios aos objetivos e traduzida em forma
de critérios claros capazes de serem reproduzidos em
amplo espectro de circunstâncias.
A Agenda Nacional de Gestão Pública ainda aponta
que a administração pública se encontra engessada pela
rigidez do controle exercido pelos órgãos competentes,
que agem cumulativamente sob a égide da desconfiança.
Essa postura causa ainda um excesso de burocracia
formal e impossibilidade de ações inovadoras. Reconhece
que, neste momento ainda há um ambiente refratário a
mudanças e a uma nova postura do Estado, voltada para
gestão por resultados e que ainda há uma prevalência de
estatutos jurídicos conservadores.
Preocupada em garantir uma gestão de resultados
eficiente, a Agenda sugere o desenvolvimento de indicadores de qualidade da política pública, com previsão de
instrumentos de avaliação externos ao Estado e de total
transparência dos resultados. Sugere, também, a criação
de um censo nacional de percepção da qualidade das
políticas públicas pela população.
Instituições plurais e experimentais que atendam a
demandas futuras, provocadas a partir de crises ou
situações que quebrem paradigmas e que ensejem
mudanças. Urge, nesta atual conjuntura de crise internacional e de transformações, se promover reformas necessárias para melhor equipar o Estado de instituições e
processos que o habilite a responder melhor às novas
demandas e, para isso, o experimentalismo é fundamental.
Além disso, abordar o federalismo cooperativo e a
necessidade de se rever a repartição de competências
entre os entes federados, o pluralismo institucional e a
prestação de serviços públicos pela sociedade civil, além
do tema da governança é fundamental para dar amplitude
e profundidade aos debates sugeridos pela SAE.
Tratando de federalismo, uma iniciativa de alta
relevância é a consolidação de esforços para aprovação
de uma Lei de Responsabilidade Social (LRS). A proposta
que revisita o tema da repactuação federativa nas
políticas públicas, relaciona metas sociais obrigatórias
para todos os entes da federação, tendo como alvo final
a melhoria gestão pública e a qualidade dos serviços
prestados ao cidadão no campo das políticas sociais. O
projeto que vem sendo discutido prevê, também, a
criação de mecanismos de corresponsabilização entre as
esferas federativas para garantir aplicação eficaz, eficiente e efetiva das políticas. Além disso, prevê a definição de
critérios obrigatórios para uso da subsidiariedade nas
políticas públicas relativas aos entes federados e alternativas de prestação de serviços públicos por empresas e
sociedade. Em suma, prioriza a eficácia das políticas
públicas quando estabelece parâmetros mínimos que
possibilitem um acompanhamento do alcance dessas
políticas e da gestão pelos resultados desejados.
A Agenda Nacional de Gestão Pública também levanta
diagnósticos sobre as possibilidades de inovações
institucionais e chega à conclusão de que as estruturas
organizacionais previstas no Direito Administrativo
brasileiro não correspondem às necessidades de política
pública do Brasil nem oferecem espaço para controle
democrático de tais políticas. No tema pluralismo
institucional, as inovações institucionais são esperadas
para oferta de flexibilidade na adaptação do Estado, ao
torná-lo capaz de reagir no ritmo esperado das mudanças
cotidianas. A Agenda incentiva a criação de novos mode-
los institucionais que permitam a prestação de serviços
públicos de menor complexidade de forma plural, competitiva e experimental pela sociedade civil, organizados,
financiados e monitorados pelo Estado. Propõe a criação
de novos modelos institucionais com autonomia administrativa e financeira para firmar metas de desempenho com
o governo, com regras claras de governança e cobrança
por parte da sociedade.
Obviamente que o que se propõe aqui não é novo. No
entanto, percebe-se que mesmo com a existência de um
grande volume de participação de sociedade civil e organizações não governamentais na prestação de serviços
públicos e assistenciais hoje, há regulamentação deficitária
e baixa eficácia, eficiência e efetividade nas suas ações.
As inovações propostas na Agenda Nacional de Gestão
Pública não surtirão o efeito esperado, entretanto, se não
forem acompanhadas de uma discussão sobre a
governança pública e a geração de subsídios para a
criação de mecanismos e instituições capazes de prover
transparência, participação e controle social nas atividades
prestadas pelo poder público. O tema da governança, o
mais recente e menos explorado tema de todos que
constam na Agenda, tem como objetivo debater, avaliar e
diagnosticar nacionalmente a eficácia dos modelos de
governança, que envolvem parceria com o setor privado e
sociedade civil, existentes nas políticas públicas.
Sem a pretensão de ser exaustiva, nem ao menos
conclusiva, a Agenda Nacional de Gestão Pública é um
marco para a administração pública brasileira. Um marco
porque reconhece a importância de um novo Estado
como condição para o desenvolvimento sustentável do
País. Um marco porque expõe os problemas a serem
enfrentados, reconhece o que vem sendo feito e aponta
direções a serem seguidas. Um marco porque recoloca o
tema gestão na agenda nacional. Um Estado atento à
qualidade, à eficácia e ao alcance dos objetivos das
políticas públicas propostas. Um novo enfoque, mais
atento aos resultados e aos impactos das políticas no dia
a dia de uma nação e, ao mesmo tempo, atento aos
desafios que se seguirão.
Patricia Audi
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
e Diretora da Secretaria de Assuntos Estratégicos da
Presidência da República
Página 11
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Programa de Aceleração
do Crescimento: redes de
monitoramento e gestão
Por Janine Mello
Este artigo analisa a estrutura de monitoramento e gestão do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), especialmente no que se refere às Salas de Situação do Eixo Infraestrutura Energética, sua dinâmica interna e relações entre
atores com base na perspectiva de funcionamento em redes descrevendo em que sentido a estrutura das salas de
situação se aproxima ou se distancia de configurações organizacionais em rede. Para isso foram utilizados os relatórios
públicos do PAC e informações advindas da participação como membro efetivo das salas de situação em análise.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
Programa de Aceleração do Crescimento: redes
de monitoramento e gestão
(12)
1. Introdução
A intenção deste artigo é analisar, de acordo com a
perspectiva teórica de redes de políticas públicas, um
estudo de caso de forma a descrever seu funcionamento
como rede abordando questões ligadas a sua formação,
composição atual, dinâmica e formas de coordenação e
gestão. O caso específico escolhido para ser tratado neste
trabalho é o Programa de Aceleração do Crescimento
(2007-2010) e seu modelo de monitoramento e gestão.
Nesse sentido, em vez de observarmos as relações
travadas entre atores e instituições nas fases de formulação e implementação de uma política, abordaremos o
processo de monitoramento e gestão do PAC sob a
perspectiva do funcionamento de uma rede.
O pressuposto central que orienta este trabalho é de
que as redes podem ser entendidas enquanto conjuntos
de relações construídas socialmente e configuradas por
determinados indivíduos e instituições, elas mesmas
também resultantes de construções sociais, e por uma
distribuição de poder específica, capaz de produzir,
reproduzir ou transformar essas redes e as interações
ocorridas em seu interior. Para isso, é necessário, como
esforço teórico, definir conceitualmente as redes enquanto parte de um escopo maior de análise que engloba as
instituições, sejam elas formais ou simbólicas, à ideia de
campo usada por Bourdieu para entender os limites e
condições de produção de ações políticas.
Dessa forma, é possível entender as redes com base em
três aspectos. Em primeiro lugar as redes são construções
sociais permeadas e configuradas por relações de poder.
Em segundo lugar, a política precisa ser entendida como
campo, na acepção de Bourdieu, na medida em que possui
regras estruturantes que possuem limitações de acesso e
entrada às esferas decisórias; e por último, as instituições
possuem uma seletividade própria que influencia a ação
política e os efeitos gerados a partir delas.
Nossa questão central é a análise de aspectos da
relação existente entre a configuração assumida pelo
monitoramento realizado no âmbito das Salas de Situação
do Eixo Infraestrutura Energética do PAC e os aspectos de
funcionamento de uma rede. Para isso, descreveremos o
PAC de forma mais geral, na parte dedicada à caracterização da rede e em seguida, abordaremos, especificamente,
os casos das salas de Energia Elétrica e de Petróleo, Gás e
Combustíveis Renováveis.
A partir disso, o objetivo mais geral é analisar em que
sentido podemos afirmar que existe uma estrutura de
redes na configuração assumida pelo modelo de
monitoramento existente no PAC. Fica claro, portanto, que
este trabalho terá um caráter mais descritivo do que
avaliativo. Objetiva-se apenas descrever a sala de situação
como uma organização em rede e não avaliar em que
medida seu funcionamento em rede atinge ou não os
objetivos a que se propõe.
Para isso, na primeira parte, definiremos, de forma
conceitual, as redes com base nos aspectos teóricos que
explicitamos acima. Enquanto a segunda parte será
dedicada à descrição do PAC e mais especificamente, à
dinâmica das Salas de Situação do Eixo Infraestrutura
energética e suas aproximações e distanciamentos em
relação aos aspectos que delineiam as redes.
2. Instituições, campo político, seletividade e
redes de políticas públicas: pressupostos
teóricos
Durante as últimas décadas houve um aumento do
interesse sociológico sobre as formas de organização em
rede (network) como alternativa às formas tradicionais
definidas como mercados ou hierarquias. As redes
representavam, para muitos pesquisadores, um desafio às
visões econômicas de organizações centradas principalmente, na teoria do principal-agente e da análise de
custos transacionais (PODOLNY, 1998) que privilegiavam a
dicotomia mercados/hierarquias. Podolny (1998) ressalta
que entre esses teóricos muitos argumentavam que as
redes deveriam ser entendidas como uma alternativa
caracterizada por uma lógica própria e não como uma
forma híbrida entre mercados e hierarquias.
Nesse sentido, as redes teriam vantagens específicas
sobre os tipos puros de mercados e hierarquias descritas
por Podolny (1998) como a ampliação das possibilidades de
aprendizado por meio da troca de informações continuada
e não hierarquizada, atribuição de legitimidade e status aos
seus membros, benefícios econômicos como a diminuição
dos custos de transação pela antecipação de mudanças e
melhor gestão de problemas; assim como diminuição do
ambiente de incerteza e restrições externas.
Segundo Podolny (1998), as redes, enquanto forma de
organização de ações humanas, podem ser definidas com
O reforço das relações de
reciprocidade e troca
tende a fortalecer também
as relações de interdependência entre os diferentes
atores que compõem a
rede, desestimulando a
instituição de estruturas
rigidamente hierarquizadas no interior das
salas de situação.
base em duas perspectivas: como estrutura e como forma
de governança. Do ponto de vista da estrutura das redes,
toda forma de organização pode ser definida como uma
rede, inclusive os mercados e as hierarquias. No entanto,
quando observamos as redes como uma forma específica
de governança, elas passam a ser definidas como um:
(...) conjunto de atores (mais de dois) que
interagem sistemática e repetidamente, através
de relações duradouras uns com os outros e, ao
mesmo tempo, não possuem uma autoridade
organizacional legítima para arbitrar e resolver
disputas que possam ocorrer durante as trocas
(PODOLNY, 1998, p. 59).
Nesse sentido, o aspecto central para a compreensão
das redes pode ser definido como a existência de transações específicas entre indivíduos engajados em ações
recíprocas onde as partes estabelecem entre si relações
de interdependência em função dos recursos controlados
por cada uma das partes (POWELL, 1990). Cabe ressaltar a
importância assumida pela idéia de reciprocidade no
entendimento das redes sob uma perspectiva analítica
relacional. Uma rede pode ser entendida, a priori, como a
estrutura de relações existentes entre indivíduos, grupos e
organizações que compõem uma determinada comunidade
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
Programa de Aceleração do Crescimento: redes
de monitoramento e gestão
(MARQUES, 1999). Nesse sentido, as redes seriam definidas como o:
campo presente em determinado momento,
estruturado por vínculos entre indivíduos, grupos
e organizações construídos ao longo do tempo.
Esses vínculos têm diversas naturezas e podem
ter sido construídos intencionalmente, embora a
maioria tenha origem em relações herdadas de
outros contextos (MARQUES, 1999, p 46).
Além disso, as redes são permeadas por incentivos à
cooperação, entendida como arranjo efetivo de sustentação das relações no longo prazo, assim como é possível
identificar a existência de incentivos à criação de ambientes de aprendizado e de disseminação da informação.
Entretanto, apesar das vantagens das redes sobre outras
formas de organização da ação política, o seu bom
funcionamento depende de alguns pontos críticos como a
experiência e competência dos atores, consenso sobre
metas e objetivos, compatibilidade entre diferentes
culturas organizacionais, relações de confiança, entre
outros (PODOLNY, 1998 e MARQUES, 1999).
Considerando os pressupostos que nos orientam
neste trabalho, as redes podem ser entendidas como
estruturas que configuram as relações entre instituições,
indivíduos e grupos sociais e causam efeitos que podem
ser analisados por meio da dinâmica de poder existente
no interior das redes e que define lugares, posições,
percepções e possibilidades de ação entre seus membros.
As formas pelas quais as redes são estruturadas têm
efeitos sobre as ações e estratégias vistas como viáveis
por seus membros. Nesse sentido:
(14)
A estrutura geral e as posições dos atores
nessas redes moldam as suas ações e estratégias
(constrangendo inclusive as alianças e confrontos
possíveis), ajudam a construir as preferências, os
projetos e visões de mundo (já que esses bens
imateriais também circulam e se encontram nas
redes) e dão acesso diferenciado a recursos de
poder dos mais variados tipos, que em inúmeros
casos são veiculados pelas redes (desde status e
prestígio até recursos mais facilmente
mensuráveis, como dinheiro e informação)
(MARQUES, 1999, p. 46).
Com base no exposto, a análise de redes pode ser
complexificada quando consideramos o processo de
construção das instituições que compõem as esferas
sociais inserido na lógica descrita por Bourdieu em sua
teoria dos campos. Dessa forma, uma rede pode ser
considerada ela mesma uma instituição conforme
definiremos adiante, imersa em um campo específico, no
sentido assumido por Bourdieu. Dessa forma, ao analisar
uma rede é preciso considerar, não apenas as estruturas e
atores que a constituem, mas entender que as redes
fazem parte de um processo social e político mais amplo
em que as relações de poder existentes produzem efeitos
significativos na dinâmica intrarrede e inter-redes.
As diferentes instituições que regem, organizam e dão
significado às sociedades devem ser entendidas como
criações históricas em que conjuntos de valores e estruturas formais são arbitrariamente estabelecidos, o que
resulta, na maioria das vezes, na exclusão deliberada ou
não de certos grupos, demandas, valores ou estruturas. A
lógica que rege o estabelecimento das instituições
pressupõe uma dinâmica de manutenção/reprodução ou
de mudança/desconstrução da distribuição dos bens
materiais e simbólicos existentes nas sociedades. Dessa
forma, não é possível entender processos de
institucionalização sem considerar o papel central exercido por discursos, grupos, valores ou estruturas
hegemônicas na criação de padrões de comportamento e
de regras de inserção e exclusão.
Partindo disso, é possível entender as relações políticas
como construções sociais localizadas historicamente e
estabelecidas de forma arbitrária por meio de processos
advindos de determinadas correlações de poder distribuídas
de formas específicas em diferentes momentos históricos e
sociais. A arbitrariedade que constitui a construção de
referenciais históricos e sociais é resultado de relações de
poder que surgem como hegemônicas e legítimas para
significar e atribuir sentido a outras relações que compõem
a interação entre os sujeitos. Dessa forma, processos de
significação são arbitrários na medida em que são conformados por uma rede de poder que limita e configura um
conjunto de possibilidades para as relações sociais.1
Dessa forma, pensar as instituições e a configuração
de poder existentes em uma determinada sociedade,
implica em admitir que não existe uma dinâmica estável,
que as relações de poder pressupõem, elas mesmas, uma
contradinâmica, um contraposicionamento: ao poder
sempre correspondem múltiplas resistências e
contrapontos. Algumas instituições servem de suporte
para manter o status quo por meio da reprodução das
normas que são o reflexo da configuração de poder em
um tempo social e histórico específico, mas existem
diversas inflexões e brechas que são abertas e que
permitem que as condições de transformação se apresentem como viáveis.
Em nosso caso, especificamente, é importante
entender de que forma as instituições e atores inseridos
nessas instituições se relacionam e atuam politicamente e
afetam os resultados de programas como o PAC. Nesse
sentido, é importante ressaltar que a configuração
assumida pelo programa, suas diretrizes, lógicas e pressupostos são influenciados por uma determinada estrutura
de relações e distribuição do poder que afeta as possibilidades e limitações de ação política. Cabe ainda chamar a
atenção para as rupturas e inflexões presentes na elaboração e coordenação de um tipo de programa como o PAC
em relação a ações políticas anteriores ou que estejam
relacionadas a ele no momento atual.
As instituições podem ser entendidas, seguindo a
perspectiva conceitual adotada, por meio de processos
dinâmicos modificáveis ao longo do tempo e que estabelecem relações dialéticas com os sujeitos e relações que
os compõem. Paralelamente aos movimentos de sujeição
dos indivíduos às contenções institucionais, os sujeitos,
nas relações que travam entre si, influenciam o curso e
orientação das instituições. Entender essa relação significa
perceber que, ao mesmo tempo em que o Estado e as
instituições que dele derivam ‘orquestram’ os habitus2 e
estabelecem múltiplos círculos de contenções (MELLO,
2007)3 aos diferentes sujeitos, o campo político precisa ser
compreendido, por meio da análise de Bourdieu (2001),
como um espaço social composto por uma estrutura de
distribuições dos sujeitos, o que implica dizer que as lutas
e confrontos entre diferentes pontos de vista também
ocorrem nessas instituições e por meio delas.
As estruturas estatais, assim como outras instituições
formais, contribuem para produzir e reproduzir os elementos de construção das relações que permeiam a realidade
social4. Cabe ao Estado um relevante papel na instituição e
transmissão de dizeres, percepções, memórias e elementos
de diferenciação que constituem formas comuns de pensamento, de uma forma mais geral, e que influenciam as
normas e condutas sociais dos sujeitos pertencentes a uma
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dada situação histórica e política e legitimam determinadas
ações políticas e não outras (BOURDIEU, 2001 e FOUCAULT,
2000).
Na teoria dos campos de Bourdieu (1997), o espaço
social é descrito como um campo de forças e de lutas em
que os agentes se enfrentam utilizando meios diferentes e
buscando fins diferentes, sejam eles a conservação ou a
transformação do campo, conforme a posição que
ocupam na configuração de forças. Bourdieu (1997)
define ainda o campo do poder como um campo diferente do campo da política, como o:
(...) espaço das relações de força entre os
diferentes tipos de capital ou, mais precisamente,
entre os agentes suficientemente providos de
um dos diferentes tipos de capital para poderem
dominar o campo correspondente e cujas lutas
se intensificam sempre que o valor relativo dos
diferentes tipos de capital é posto em questão;
isto é, especialmente quando os equilíbrios
estabelecidos no interior do campo entre as
instâncias especificamente encarregadas da
reprodução do campo de poder são ameaçados
(BOURDIEU, 1997, p. 52).
O Estado seria, assim, o resultado da concentração de
diferentes tipos de capital, capital de coerção, econômico,
cultural, simbólico e sua construção estaria intimamente
ligada à construção do campo do poder como o espaço no
qual os detentores de algum tipo de capital se enfrentam
pelo poder sobre o Estado e sobre o ‘capital estatal’ que
assegura o poder sobre todos os demais capitais e sobre
seus mecanismos de reprodução (BOURDIEU, 1997).
Considerando isso, o capital simbólico seria, de forma
mais ampla, a forma que qualquer tipo de capital assume
quando é percebido pelos sujeitos com base no habitus
inscrito nas estruturas de reprodução e distribuição dos
capitais.
(16)
O capital simbólico é uma propriedade
qualquer (de qualquer tipo de capital, físico,
econômico, cultural e social), percebida pelos
agentes sociais cujas categorias de percepção
são tais que eles podem entendê-las (percebêlas) e reconhecê-las, atribuindo-lhes valor. Mais
precisamente, é a forma que todo tipo de capital
assume quando é percebido através das categorias de percepção, produtos da incorporação das
divisões ou das oposições inscritas na estrutura
de distribuição desse tipo de capital. Segue-se
que o Estado, que dispõe de meios para impor e
de inculcar princípios duráveis de visão e divisão
de acordo com suas próprias estruturas, é o lugar
por excelência da concentração e do exercício do
poder simbólico (BOURDIEU, 1997, p. 107-108).
Um campo, na acepção de Bourdieu (LAHIRE, 2002),
pode ser entendido como um microcosmo incluído em
um macrocosmo formado pelo espaço social. Cada
campo possui regras específicas diferentes das regras dos
demais campos e por isso são entendidos como sistemas
ou espaços estruturados de posições. O campo pode ser
descrito como o espaço de lutas entre seus diferentes
agentes que ocupam suas diversas posições em torno da
apropriação de um capital específico de cada campo ou
pela redefinição desse capital (LAHIRE, 2002). Dessa forma,
no campo político, os agentes lutam pelo acesso ao
capital político, pela sua conservação ou transformação.
Os campos que compõem a organização social, para
Bourdieu (1989), são autônomos por possuírem padrões de
hierarquia e de estruturação próprios que os diferenciam,
embora não tenham fronteiras definidas entre eles. O
campo político, por exemplo, possui regras estruturantes
que limitam a entrada e a ação dos membros externos a
ele, ao mesmo tempo em que influenciam a ação interna a
ele. A ação interna ao campo realizada por seus membros
relaciona-se com o capital simbólico que os agentes detêm
e que emerge como fruto do reconhecimento dos pares
em relação a um elemento do campo. O capital político de
um membro da burocracia, por exemplo, é ‘dado’ pelo
reconhecimento que os demais atribuem a esse burocrata
e relaciona-se com noções de respeitabilidade e legitimidade. No campo político, apenas aqueles que detêm capital
político são capazes de causar efeitos sobre ele deslocando
ou influenciando o cenário político. Com base nisso, é
possível afirmar que os campos definem regras e estruturas
que visam restringir a entrada de discursos e elementos
vistos como ilegítimos, em função dos processos de
reconhecimento e atribuição de legitimidade pelos demais
integrantes do grupo.
Sendo assim, é possível questionar a idéia de igualdade de condições e acesso às instâncias decisórias tendo
como base a existência de mecanismos de exclusão no
campo político que, por meio de regras discursivas e da
concentração de capital em determinados indivíduos que
respondem aos padrões estruturantes do campo, limitam
a possibilidade de que elementos externos entrem no
campo político e tenham capacidade de ação. Veremos
adiante, na discussão sobre a formação, mecanismos,
procedimentos e percepções que exerceram influência
sobre os limites e regras, sejam eles formais ou simbólicos,
de entrada, participação e resultados possíveis no âmbito
das arenas decisórias de um programa como o PAC.
Cada campo possui um tipo específico de capital que
está desigualmente distribuído entre as relações de força
que constituem o campo e a distribuição desigual do
capital determina a estrutura do campo com base na
configuração formada entre as forças dos agentes e
instituições presentes nos diferentes campos. A cada
campo corresponde também um habitus específico que
limita a participar do jogo de cada campo aqueles que
incorporaram o habitus e os esquemas de percepção que
os habilitam a entender a importância do jogo e a importância em garantir a existência do campo (LAHIRE, 2002).
O reconhecimento oriundo das relações políticas pode
não referir-se, no caso de um membro da burocracia, a
suas habilidades ou competências técnicas e, sim, à sua
capacidade de mobilizar recursos e agir dentro do campo
político.
Com base na discussão feita por Bourdieu (1989) a
impermeabilidade do campo político não deve ser
naturalizada, e sim, deve ser vista como resultado de uma
forma específica de organização. Dessa forma, a ausência
de algumas demandas ou grupos não seria fruto de sua
pouca competência ou desinteresse, e sim, teria que ser
entendida como fenômeno relacionado à internalização
pelos indivíduos de sua incapacidade de agir efetivamente
no campo político. A exclusão dar-se-ia em função da
concentração dos recursos de compreensão entre os
indivíduos pertencentes a um determinado grupo em
detrimento dos indivíduos exteriores aos diferentes
campos sociais, vistos como ‘profanos’.
Entendendo a esfera decisória como parte do campo
político, a entrada de grupos sociais ou projetos políticos é
afetada pela existência de inúmeros padrões estruturantes
com base em características específicas que limitam a
entrada desses grupos ou, mesmo após sua entrada,
limitam sua ação dentro do campo em função do pouco
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capital simbólico que possuem.
Dessa forma, compreender o modus operandi do sistema
político, de acordo com a perspectiva que adotamos, é
compreender a política como campo, na acepção de
Bourdieu (1989), quando consideramos o campo como
constituído por regras e estruturas próprias que
institucionalizam e legitimam condutas, comportamentos e
percepções e projetos como válidos no interior do campo e
fora dele.
As estruturas estatais podem, a partir da perspectiva
adotada, ser entendidas ainda como instituições seletivas,
nos termos de Offe (1984), e, como atores que pertencem
ao campo político, são agentes de reprodução das
estruturas existentes no interior do campo. Afirmar que
existe seletividade nas instituições implica dizer que
formas políticas hegemônicas ou dominantes determinam
de forma seletiva e, consequentemente, arbitrária os
interesses e posições mais conciliáveis com as estruturas
dominantes de produção e distribuição do poder.
Usar o conceito de seletividade de Offe (op. cit.) requer
que façamos um deslocamento de abordagem
enfatizando menos a análise classista que Offe utiliza para
definir as estruturas estatais e ampliando o campo de
compreensão para além das relações entre poder econômico e poder político. Segundo Offe (Idem), as instituições
políticas possuem uma seletividade própria que
corresponde aos interesses predominantes nos inúmeros
processos de valorização existentes. Aproveitaremos a
idéia de seletividade ligada à noção de filtros como
mecanismos que configuram regras de exclusão
institucionalizadas. O conceito de seletividade é descrito
pelo autor como:
(...) uma configuração de regras de seleção
que operam a) pela atualização de apenas um
setor num conjunto de possíveis resultados e b)
pela produção de uma homogeneidade ou
consistência nos acontecimentos atualizados.
Poderíamos dizer, de forma simplificada, que a
seletividade é a restrição não aleatória (isto é,
sistemática) de um espaço de possibilidades
(OFFE, idem, p. 151).
(18)
Offe (1984) aponta os elementos que compõem o
sistema de filtros existente nas instituições: estruturas,
ideologia, processo e repressão. Filtros estruturais referem-se
a limitações legais e formais que definem, juridicamente,
qual o campo de ação possível e regulamentam como as
ações devem ser empreendidas para que tenham validade.
Os filtros ideológicos são definidos por ele como os que
promovem percepções e articulações seletivas de determinados problemas e conflitos sociais em detrimento de
outros. Processos seriam os procedimentos
institucionalizados de formulação e implementação política
que classificam certas questões e políticas como mais
aceitáveis ou mais realizáveis que outras em decorrência de
elementos que compõem a lógica dos processos deliberativos e de implementação política. Finalmente, filtros
repressivos referem-se a ações do Estado (polícia, Justiça e
Forças Armadas) para coagir e limitar determinadas questões
e ações.
É possível pensar o sistema de filtros enunciado por
Offe (op. cit.) em consonância com a análise da elaboração, implementação ou monitoramento das políticas
públicas nas instâncias políticas formais, como os ministérios, observando quais os limites estruturais e simbólicos à
ampliação da participação nas esferas decisórias.5 Nesse
mesmo sentido, é possível analisar quais os elementos
ideológicos e repressivos, adotando mais o sentido
simbólico que o sentido de coação física, que permeiam
as trajetórias e a entrada de grupos e projetos minoritários
nos espaços políticos que ocupam.
Os temas, grupos e assuntos que transbordam o bojo
de legitimidade e aceitabilidade das estruturas que
compõem o ethos das esferas decisórias surgem como
questões marginais ou aparecem de forma orientada para
que não sejam mais que questões secundárias. Dessa
forma, temas considerados ‘antissistema’ viram ‘inundações políticas’, nas palavras de Offe (Idem), e são apresentados como movimentos de protesto ou subculturas
desprovidos de vínculos institucionais, são apresentados
como temas políticos pouco relevantes que ficam à
margem dos processos de representação formal. Considerando a lógica que permeia as relações no sistema
político, temas considerados ‘antissistema’ surgem ou
como temas marginais ou são submetidos à real possibilidade de nem ao menos surgirem enquanto problema
político porque são ‘neutralizados’ pelas estruturas
discursivas da ‘política de verdade’, em seu uso
foucaultiano (FOUCAULT, 1999), de classificação e
diferenciação das questões como válidas e inválidas,
legítimas ou ilegítimas.
3. Programa de Aceleração do Crescimento:
abordagens de redes de políticas públicas
3.1 Caracterização da rede
3.1.1 Antecedentes
Não é possível no Brasil, pensar a ação governamental
sob a forma de grandes planos sem recorrer ao dilema
histórico crescimento econômico versus redistribuição de
renda. As alternativas giram em torno da decisão sobre a
alocação de recursos direcionados a determinadas áreas
em detrimento de outras. Historicamente, a maioria das
decisões políticas ligada a grandes planos governamentais
priorizou investimentos em infraestrutura partindo da
premissa de que o crescimento econômico seria capaz de
provocar a dinamização da economia implicando no
aumento da renda, do consumo e da oferta de emprego
que teria como efeitos a redistribuição de renda. Uma
segunda alternativa de investimentos estatais é descrita
com base na premissa de que ações voltadas para a
redistribuição de renda causariam uma dinamização da
economia, implicando, por sua vez, em aumento da renda
e do consumo de forma a possibilitar o crescimento
econômico.
Historicamente, nenhuma das duas opções causou os
efeitos desejados, as razões, contextos e implicações não
são foco deste trabalho, entretanto, cabe ressaltar que a
elaboração do Programa de Aceleração do Crescimento
se insere, contextualmente, no debate posterior acerca
das possibilidades de aliar formas de dinamização da
economia provocando uma distribuição de renda efetiva.
O ‘conflito’ alocativo entre planos de desenvolvimento
versus políticas sociais sempre tendeu a favorecer os
investimentos em infraestrutura como prioridade governamental, enquanto a agenda de políticas sociais foi
secundarizada e deteve um menor capital político no
âmbito das discussões de governo.
No âmbito de sua lógica subjacente, o PAC, lançado
como grande ação do segundo mandato Lula (20072010), sofreu influências significativas do imaginário
construído em torno do Programa Bolsa-Família, ação
prioritária do governo durante o primeiro mandato
(2002-2006). A opção política do governo Lula em seu
primeiro mandato esteve relacionada à priorização da
alternativa pela redistribuição de renda e o PAC, apesar
de incluir a noção de infraestrutura social e urbana,
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(20)
politicamente simbólica, em função do conjunto de
ações que engloba como saneamento, habitação,
recursos hídricos, universalização de energia elétrica e
transporte em massa, busca por meio de grandes
empreendimentos de infraestrutura dinamizar a economia e, aliado ao Bolsa-Família, adotar um modelo que
podemos, grosso modo, considerar um híbrido de
prioridades governamentais focando tanto a manutenção de investimentos voltados para a redistribuição de
renda e inclusão social (programas ligados à ideia de
infraestrutura social e urbana) quanto investimentos em
infraestrutura visando à dinamização econômica.
O documento de lançamento do Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) divulgado pelo governo
federal, em 22 de janeiro de 2007, prevê uma série de
investimentos em infraestrutura para os anos de 2007 a
2010. O PAC é caracterizado como um conjunto de
medidas destinadas a incentivar o investimento privado,
aumentar o investimento público em infraestrutura e
remover obstáculos ao crescimento, sejam eles burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos.
Nesse sentido, a efetivação do PAC dependeria da
participação conjunta do Executivo, Legislativo, setores
produtivos e sociedade civil.
As premissas orientadoras do PAC assumiam que a
expansão do investimento em infraestrutura seria condição para a “aceleração do desenvolvimento sustentável,
com a eliminação dos gargalos para o crescimento da
economia; aumento da produtividade; superação dos
desequilíbrios regionais e das desigualdades sociais” e que
os gargalos existentes no setor de infraestrutura brasileiro
demandariam uma série de ações para serem superados
como: planejamento estratégico de médio e longo prazos;
fortalecimento da regulação e da competitividade;
instrumentos financeiros adequados ao investimento de
longo prazo; parcerias entre setor público e investidor
privado e articulação entre os entes federativos.
O conjunto de projetos que compõe o PAC está
dividido em três eixos principais e suas áreas:
Os critérios de seleção adotados para a escolha dos
projetos que comporiam o PAC consideraram projetos com
forte potencial para produzir retorno econômico e social;
existência de sinergia entre os projetos; recuperação de
infraestrutura existente e conclusão de projetos em
andamento. Dessa forma, investimentos já realizados pelo
setor público e projetos com forte caráter estratégico para
Tabela 1 – Descrição dos tipos e subtipos de empreendimentos por eixo do PAC
Eixos e Tipos
Rodovias
Ferrovias
Portos
Hidrovias
Aeroportos
Geração
Transmissão
Petróleo e Gás
Geologia e
Mineração
Combustíveis
Renováveis
Subtipos
Infraestrutura logística
Adequação, conservação, construção, pavimentação, recuperação e duplicação de estradas.
Investimentos em estudos e projetos e concessões.
Adequação e construção de estradas de ferro.
Dragagem e derrocamento, construção de acessos terrestres, ampliação e recuperação de berços e
outras ações em infraestrutura portuária.
Construção de eclusas e de terminais e investimentos em dragagem, derrocamento e sinalização.
Construção de aeroportos, pistas, terminais de carga e passageiros e acessos viários.
Infraestrutura energética
Construção de UHEs, UTEs e PCHs e investimentos em estudos de inventário e viabilidade hidrelétrica. E construção de PCHs, usinas eólicas e de biomassa do PROINFA.
Construção de linhas de transmissão e subestações.
Investimentos em exploração e produção de P&G, GNL e HBio, construção de gasodutos, petroleiros, petroquímicas, refinarias e pesquisa exploratória de bacias sedimentares.
Levantamentos geológicos, hidrogeológicos, geoquímicos e geofísicos.
Construção de alcooldutos e polidutos e investimentos em usinas de biodiesel e etanol.
Infraestrutura social e urbana
Luz para Todos Investimentos em programa de universalização do acesso à energia elétrica.
Saneamento e Investimentos em projetos de saneamento, habitação, urbanização de favelas, acesso à moradia
Habitação
para população de baixa renda, financiamento habitacional para pessoas físicas e SBPE, planos e
assistência técnica.
Metros
Investimentos em metrôs, ônibus e trens urbanos.
Recursos
Investimentos em irrigação, revitalização e integração de bacias, água bruta, água tratada e barraHídricos
gens e programa Água pra Todos e Proágua.
Fonte: Base de dados do PAC (2007-2010).
o País e que estavam, por uma série de fatores, com
problemas em seu andamento foram incluídos entre as
ações do PAC e passaram a compor a agenda de prioridades do governo federal. No caso de Infraestrutura Social e
Urbana, os critérios vão além e levam em consideração
também aspectos como atendimento à população de baixa
renda, locais com altos índices de mortalidade infantil, entre
outros.
Os objetivos do PAC são definidos como a consolidação da agenda de desenvolvimento econômico e social;
além da aceleração do crescimento da economia, estimulando o investimento, o mercado de massa e
implementando um amplo programa de infraestrutura;
aumento do emprego e renda e diminuição das desigualdades sociais e regionais e manutenção de fundamentos
macroeconômicos como índices de inflação, consistência
fiscal e solidez nas contas externas. O governo federal
pretende elevar o investimento privado e público necessário para o atendimento dos objetivos previstos no PAC por
meio dos seguintes instrumentos: aumento do crédito e
redução de juros; melhoria do ambiente de investimento;
investimentos em infraestrutura; aperfeiçoamento do
sistema tributário e medidas fiscais de longo prazo.
Os investimentos previstos originalmente6 para o PAC
estão descritos na Tabela 2 a seguir.
O PAC, enquanto conjunto de ações governamentais,
não está isolado no cenário mais geral das ações de
governo e articula-se com diferentes conjuntos de
políticas públicas, estejam elas no nível federal, estadual
Tabela 2 – Investimentos PAC (2007-2010) por eixo
EIXOS
Logística
Energética
Social e Urbana
Total
2007-2010
(Jan. 2007)
58,3
274,8
170,8
503,9
2007-2010
(Jan. 2009)
96
295
255
646
Fonte: Documento de Lançamento do PAC (2007-2010) e
Balanço de dois anos do PAC.
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ou municipal. É importante ressaltar, no âmbito federal, a
existência de programas, planos e políticas que exercem
influência sobre as ações e orientações previstas no PAC.
Nesse sentido, o PAC relaciona-se com programas como
os Territórios da Cidadania, o Plano Amazônia Sustentável,
o Programa Bolsa Família e Planos de Desenvolvimento
Sustentável elaborados ou em elaboração, entre outros.
O programa Territórios da Cidadania, por exemplo, é
constituído por um conjunto de ações destinado a 60
territórios que será implementada em 2008 que vão
desde ações fundiárias, apoio à gestão territorial, educação e cultura, saúde, saneamento e acesso à água,
organização sustentável da produção até ações de
desenvolvimento social. Nesse sentido, tanto a divisão dos
60 territórios da cidadania quanto os Planos de Desenvolvimento Sustentável elaborados e os que estão em
elaboração já levam em consideração os impactos que
serão causados por grandes obras de infraestrutura, o que
significa um esforço de articulação de políticas públicas
com base em diagnósticos regionais e possíveis impactos
da instalação de grandes projetos tendo em vista minorar
os efeitos sociais causados por essas alterações significativas no nível local como grande atração migracional,
problemas fundiários, déficits de habitação e acesso a
serviços públicos básicos como saúde e educação,
remanejamento de famílias, impactos ambientais e
interferência em terras indígenas.
Nesse mesmo sentido, o Plano Amazônia Sustentável,
definido como um plano estratégico contendo um elenco
de diretrizes gerais e as estratégias recomendáveis para
sua implementação, exerce influência direta sobre as
ações do PAC previstas para a região da Amazônia Legal.
Nesse sentido, o PAS responde à demanda de alteração
do paradigma de desenvolvimento antes vigente na região
da Amazônia para um modelo de desenvolvimento
pautado na sustentabilidade, inclusão social e eficiência
econômica. Os investimentos em infraestrutura fazem
parte desse novo paradigma e devem constituir alicerces
do desenvolvimento regional da Amazônia voltado para a
efetiva transformação e modernização da estrutura
produtiva regional. O planejamento de investimentos em
infraestrutura passa a considerar as especificidades
socioculturais, econômicas e ambientais. Nesse sentido, as
diretrizes e estratégias de implementação do PAS estão
diretamente relacionadas aos investimentos previstos no
PAC e suas lógicas de implementação.
3.1.2 Aspectos gerais: atores, estrutura legal e
escopo de atuação
O PAC foi instituído pelo Decreto nº 6.025, de 22 de
janeiro de 2007, que também definiu a composição de
seu comitê gestor e as regras de indicação dos membros
do grupo executivo. Além desse instrumento legal, outros
decretos serviram de base para a estrutura legal do PAC
como, por exemplo:
• Decreto nº 6459, de 2008 – substitui a
Secretaria de Política Econômica pela
Secretaria de Acompanhamento Econômico
do Ministério da Fazenda como órgão que
compõe o GEPAC.
• Decreto nº 6.394, de 2008: define que as
dotações das ações do PAC somente
poderão ser empenhadas após manifestação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
• Decreto nº 6.394, de 2008: institui o
Sistema de Monitoramento do Programa de
Aceleração do Crescimento – SisPAC, a ser
gerido pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
• Decreto nº 6.394, de 2008: define que o
SisPAC iniciará a operação com os módulos
de cadastro de empreendimento e de
liberação de recursos.
• Decreto nº 6.394, de 2008: define que a
tramitação da solicitação de autorização de
empenho das ações do PAC ocorrerá
exclusivamente por meio do SisPAC.
Além dos decretos listados acima, uma série de outras
medidas está relacionada ao PAC como as medidas
institucionais buscadas como formas de remover gargalos
que dificultem o crescimento da economia. Nesse sentido,
27 medidas provisórias e projetos de lei foram enviados ao
Congresso Nacional, dos quais 18 foram aprovados pelas
duas casas, como as leis que criam o Fundo de Investimento em Infraestrutura e Fundo de Investimentos com
recursos do FGTS.
De acordo com os objetivos explicitados nos documentos do PAC, as discussões centrais realizadas no
âmbito da rede de monitoramento e gestão do PAC
podem ser definidas em seis eixos temáticos:
1. Monitoramento e gestão: detalhamento de
status, resultados, metas, restrições e providências dos empreendimentos previstos no PAC;
2. Investimentos em infraestrutura;
3. Estímulo ao crédito e ao financiamento;
4. Melhora do ambiente de investimento;
5. Medidas fiscais de longo prazo;
6. Desoneração e aperfeiçoamento do
sistema tributário.
Os atores considerados na rede de monitoramento do
PAC foram selecionados de acordo com capacidade de
realizar ações baseadas em seus recursos de poder e
ocupação de determinadas posições nas diferentes fases
de uma política pública, especialmente, em nosso caso no
monitoramento do PAC.
Os atores que participam das principais arenas
decisórias do monitoramento e gestão do PAC podem ser
classificados em duas categorias: atores permanentes que
fazem parte do Comitê Gestor do PAC, do Grupo Executivo do PAC ou das Salas de Situação; e atores esporádicos
que são chamados em função de questões específicas de
sua competência.
1. Atores permanentes:
- Ministérios que compõem o CGPAC:
Casa Civil, Ministério da Fazenda e Ministério
do Planejamento;
- Ministérios setoriais – MME, MT, MCid,
MI, MD; e
- Órgãos da administração indireta:
Petrobras, Infraero, Funasa, BNDES, Caixa,
DNIT, entre outros.
2. Atores temporários ou esporádicos:
- Ministério da Justiça, FUNAI, Ministério
do Meio Ambiente, IBAMA, SEPPIR, INCRA,
Eletrobrás, entre outros.
As relações entre os diferentes atores nas respectivas
Salas de Situação variam em graus de atuação, acúmulo
de capital simbólico, relações de poder e capacidade
efetiva de influenciar o processo decisório. Nesse sentido,
no interior da rede de monitoramento e gestão do PAC, a
participação e o grau de influência variam, entre as
diferentes áreas devido às diferentes distribuições de
poder e assimetrias existentes entre seus membros.
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(24)
3.1.3 Coordenação e gestão: instrumentos e
arenas decisórias
A gestão e o monitoramento do PAC foram idealizados
com a função de coordenar as ações necessárias à implantação do PAC em conjunto com os ministérios setoriais
responsáveis pelas medidas por meio de atuação do CGPAC
e do GEPAC e das Salas de Situação, conforme a Figura 1.
O Comitê Gestor do PAC (CGPAC) é composto pelos
ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento e
tem como responsabilidade coordenar as ações necessárias à implementação e execução dos empreendimentos
previstos no PAC. E o Grupo Executivo do PAC (GEPAC) é
formado por representantes da Subchefia de Articulação e
Monitoramento (Casa Civil), Secretaria de Orçamento
Federal e Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratégicos (Ministério do Planejamento), além da
Secretaria Nacional do Tesouro (Ministério da Fazenda). O
GEPAC tem como objetivo a consolidação das ações,
estabelecimento de metas e acompanhamento dos
resultados de implementação e execução do PAC. As
Salas de Situação são responsáveis pela gestão e tratamento das informações que subsidiam as decisões
tomadas no âmbito do GEPAC e CGPAC.
A estrutura de monitoramento do PAC conta com
equipes específicas das Salas de Situação para acompanhar
as pendências no TCU, e processos de licenciamentos do
IBAMA e FUNAI. No caso do TCU, o grupo formado pela
SAM (CC) e por representantes dos ministérios setoriais
acompanham o atendimento pelos ministérios das determinações do TCU e as deliberações do TCU após as providências adotadas pelos ministérios. Já nas Salas de Situação
específicas para tratar as questões de licenciamento
ambiental, baseado na orientação de que não deve haver
contradições entre a preservação ambiental e crescimento
econômico, o grupo busca antecipar e solucionar problemas que podem ocorrer no licenciamento e firmar acordos
entre IBAMA ou FUNAI e os ministérios envolvidos sobre os
cronogramas para a emissão das licenças ambientais
necessárias e acerca do tratamento das áreas indígenas
afetadas por empreendimentos do PAC.
O monitoramento e a gestão dos empreendimentos
do PAC ocorrem por meio de reuniões periódicas do
Comitê Gestor do PAC, do Grupo Executivo do PAC e das
Salas de Situação, que definiremos aqui como Salas de
Gestão Ministerial (CGPAC e GEPAC) e Sala de Situação.
Fonte: 2º Balanço do PAC (jan./ago. 2007).
Figura 1 – Estrutura de Gestão do PAC
As reuniões das Salas de Gestão Ministerial ocorrem
com periodicidade menor e são dedicadas a tratar de
questões de âmbito mais estrutural e que demandam a
avaliação gerencial dos ministros que compõe o CGPAC e
os seus representantes que compõem o GEPAC, como
questões orçamentárias, alterações legais, envio de
projetos ao CN, entre outros.
Além dessas instâncias, a estrutura de monitoramento
do PAC é constituída por 12 Salas de Situação divididas em
áreas e equipes diferentes e a periodicidade de suas reuniões
pode ser, em alguns casos, quinzenal, em outros, mensal.
O monitoramento do PAC obedece ao seguinte fluxo
de informações: os ministérios setoriais recebem as
informações acerca dos empreendimentos enviados pelos
órgãos da administração indireta ou pelos empreendedores e após avaliarem a consistência das informações a
transmitem à Casa Civil e demais ministérios por intermédio das Salas de Situação. As informações recebidas são
discutidas e validadas pela Sala de Situação e são avaliados os seguintes pontos:
1. Avaliação do status da obra: adequado,
atenção e preocupante;
2. Avaliação dos resultados atingidos em
relação às metas previstas;
3. Possíveis restrições e, consequentemente,
as providências necessárias para a superação das restrições.
Fonte: Elaboração própria.
Figura 2 – Fluxo de Monitoramento – Momento 1:
gestão interna
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
Os critérios utilizados para a classificação dos status
dos empreendimentos são definidos de acordo com duas
dimensões: risco e cronograma.7
• Adequado: cronograma em dia e/ou sem
riscos potenciais.
• Atenção: cronograma com atraso e/ou
Programa de Aceleração do Crescimento: redes
de monitoramento e gestão
(26)
riscos potenciais.
• Preocupante: riscos elevados, independentemente do cronograma ou com atraso
significativo que tenha impactos sobre a
conclusão da obra.
No caso da existência de restrições que não constituem questões pontuais e que requerem ações que demandem graus de autonomia, governança e decisão política
maiores do que os membros das Salas de Situação
dispõem, a discussão parte para a segunda arena de
deliberação em que serão analisados de forma gerencial
blocos de restrições que englobem mais de um empreendimento e que por isso demandem soluções mais gerais e
questões específicas de caráter estrutural. Dessa forma, o
caráter predominante na gestão interna é gerencial, são
discutidos os entraves e as alternativas de superação de
dificuldades concernentes aos empreendimentos do PAC,
como mostra a Figura 2.
O segundo momento do monitoramento é caracterizado pela divulgação quadrimestral dos Balanços do PAC
em que são apresentados os seguintes dados: evolução
quantitativa e qualitativa dos empreendimentos; resultados atingidos; restrições e dificuldades existentes dos
empreendimentos emblemáticos que são divulgados de
forma detalhada nos relatórios do Balanço do PAC. Os
relatórios quadrimestrais do PAC foram idealizados como
mecanismos de prestação de contas, possibilitando o
acompanhamento pelo setor público, privado e pela
sociedade civil e identificação de incoerências e cenários
de estagnação de problemas existentes em determinados
empreendimentos. O fluxo da informação permanece o
mesmo da gestão interna, sendo alterados o tratamento
dado às informações e seu caráter, neste momento, mais
voltado para mecanismos de accountability.
As Figuras 2 e 3 esquematizam os fluxos de
monitoramento existentes no âmbito do PAC e suas
diferenças centrais. Ao pensar o monitoramento do PAC é
possível definir dois momentos diferentes. No primeiro
Fonte: Elaboração própria
Figura 3 – Fluxo de Monitoramento – Momento 2: Balanço do PAC
deles, ocorre o que definimos anteriormente como Gestão
Interna e no segundo, detalhamos o momento da divulgação do Balanço quadrimestral do PAC. A seguir, apresentamos, na Figura 4 o esquema lógico dos momentos que
compõem o monitoramento do PAC:
3.2 Estudo de caso: Monitoramento nas salas de
situação de infraestrutura energética sob a
perspectiva de redes
Quando levamos em consideração os aspectos que
caracterizam as redes é possível afirmar que estruturas
organizacionais que estejam permeadas pela maioria
MOMENTOS ASPECTOS
PERIODICIDADE
CARÁTER
INFORMAÇÕES:
ANÁLISE E
ENCAMINHAMENTOS
RELATÓRIOS
desses aspectos podem ser entendidas como configurações em rede. Apesar de não focarmos as relações
existentes no âmbito do processo de elaboração e
implementação de políticas públicas, consideramos,
como dito anteriormente, que a mesma lógica pode ser
aplicada para processos de monitoramento de políticas
ou programas. Para isso, usaremos como exemplo o caso
específico dentro do monitoramento e gestão do PAC
das salas de situação do Eixo Infraestrutura Energética: 1.
Sala de Situação de Energia (Geração e Transmissão de
Energia Elétrica e Luz para Todos – LPT8); e 2. Sala de
Situação de Petróleo e Gás (Petróleo e Gás e Combustíveis Renováveis).
GESTÃO INTERNA
Bimestral
Gerencial
- Blocos de restrições
- Decisões e informações
estratégicas
- Providências e prazos
Relatórios internos de
acompanhamento
PRESTAÇÃO DE CONTAS
Quadrimestral
Accountability
- Evolução do conjunto dos
empreendimentos
- Apresentação de resultados
- Informações públicas
Balanços do PAC: documento
público
Fonte: Elaboração própria.
Figura 4 – Fluxo de Monitoramento – Esquema lógico
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Gestão Governamental
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Jan/Jun 2009
Programa de Aceleração do Crescimento: redes
de monitoramento e gestão
Nesse sentido, ao caracterizarmos atores, práticas e
estruturas que constituem essas arenas decisórias serão
estabelecidas as relações com o desenho de redes de
políticas públicas. Com base nisso, os seguintes aspectos
foram considerados na definição de redes de políticas
públicas (PODOLNY, 1998 e POWELL, 1990):
• Relações de caráter contínuo, sistemático
e duradouro;
• Relações de reciprocidade e troca entre
atores que compõem a rede;
• Relações de interdependência entre
atores;
• Estrutura não hierarquizada, embora
existam conflitos e assimetrias de poder e
informação entre os atores e suas relações;
• Existência de confiança;
• Incentivos à cooperação;
• Incentivos ao aprendizado e disseminação
da informação;
• Diminuição de cenários de incerteza.
Antes de compatibilizarmos as relações das salas de
Geração e Transmissão e LPT e de Petróleo e Gás e
Combustíveis Renováveis, é importante observar quais os
objetivos definidos para o monitoramento que exercem
influência sobre as ações, percepções e decisões tomadas
no âmbito das salas de situação. De forma geral, os
objetivos do monitoramento de um programa como o
PAC estão relacionados aos processos de implementação,
resultados alcançados e efeitos provocados no âmbito das
metas estabelecidas no programa. Nesse sentido, são
necessários para o monitoramento:
• Identificação de mudanças parciais a partir
(28)
das metas;
• Acompanhamento dos processos de
atualização e revisão de metas e valores
previstos;
• Controle do cumprimento de metas
estabelecidas;
• Acompanhamento da execução de plano
de atividades e cronogramas para facilitar a
implementação;
• Identificação de erros e omissões na
concepção do projeto dos empreendimentos
ou mesmo no programa de forma mais ampla;
• Identificação de restrições, entraves e
obstáculos e elaboração de estratégias de
superação;
• Avaliação de resultados alcançados em
relação às metas estabelecidas;
• Produção de informações necessárias para
a tomada de decisão sobre o projeto ou
programa;
• Implementação de um ambiente de policy
learning.
No caso específico do Eixo Infraestrutura Energética as
ações de monitoramento são balizadas pelas premissas
que compõem a lógica de ação da área descritas tanto no
documento de lançamento do PAC quanto nas publicações dos cadernos estaduais.9 Nesse sentido, as estratégias do PAC para aumentar os investimentos no setor
energético e de combustíveis renováveis e não renováveis
estão voltadas para:
• Garantir a segurança energética e a
modicidade tarifária;
• Desenvolver e ampliar a produção de
petróleo e gás natural;
• Ampliar e modernizar o parque de refino;
• Garantir o suprimento de gás natural por
meio da ampliação da malha de gasodutos;
• Ampliar a infraestrutura para escoamento
da produção de álcool para mercados interno
e externo com a construção de alcooldutos;
• Assegurar a liderança do Brasil na área de
biocombustíveis.
A implementação dessas estratégias por meio do
conjunto de ações de Energia e P&G depende de instrumentos públicos que ampliem os incentivos ao investimento em infraestrutura energética previstos no documento de lançamento do PAC como financiamentos no
BNDES, parcerias com o setor privado, financiamento
público, parcerias das estatais com setor privado e
concessões privadas. Abaixo estão dispostas as metas
previstas inicialmente para o eixo infraestrutura energética
para o período 2007-2010:10
Após a breve caracterização das questões, metas e
lógicas orientadoras do Eixo de Infraestrutura Energética
no PAC, passaremos à problematização da estrutura
formal e simbólica que configura as salas de situação
como exemplos de funcionamento em rede.11
As equipes que compõem as duas salas de situação
em questão não são completamente idênticas, embora
tenham membros em comum que representam as
coordenações do PAC nas referidas áreas no âmbito do
MME e da Casa Civil. As relações instituídas entre os
membros desses grupos que têm, a priori, o horizonte
Tabela 3 – Quadro de metas do Eixo Infraestrutura Energética
TIPOS
GERAÇÃO
TRANSMISSÃO
PETRÓLEO E
GÁS NATURAL
Exploração
Produção
Novas refinarias e petroquímicas
Refino – Ampliação e Modernização
Petroleiros em construção no Brasil
HBIO
Gás Natural – Plangás
Gás Natural Liquefeito
Gasodutos
COMBUSTÍVEIS Biodiesel
RENOVÁVEIS
Etanol
Alcooldutos
Fonte: Documento de lançamento do PAC (jan. 2007).
METAS 2007-2010
12.386 MW
13.826 Km
800 milhões de barris de óleo/ano
2,6 milhões de barris/dia
350 mil barris/dia (2012)
250 mil barris/dia processado e
100 mil barris/dia de capacidade de refino
42 navios contratados + 2 superpetroleiros
425 mil m3/ano de óleos vegetais no refino
55 MM/dia
20 milhões de m3/dia
4.526 km
3,3 bilhões de litros/ano, 46 usinas
23,3 bilhões de litros/ano, 77 usinas
1.150 km de dutos
Revista de Políticas Públicas e
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Jan/Jun 2009
Programa de Aceleração do Crescimento: redes
de monitoramento e gestão
(30)
temporal de sua existência definido, foram iniciadas no
ano de 2007 e terão fim em dezembro de 2010.
A estabilidade conferida pela definição do período de
duração em que o PAC e ações relativas a ele vão existir
confere certa estabilidade às relações travadas entre os
membros das salas. As ações, reações, decisões e comportamentos encampados pelos membros são pautados e
sofrem influência da noção de que as relações existentes
terão continuidade e que resultados ou atitudes ocorridas
hoje terão consequências nas relações futuras entre os
membros. Dessa forma, conflitos, embora existam, tendem
a ser amenizados, quando não podem ser resolvidos, em
função da continuidade da rede de monitoramento.
Mesmo com a alteração de membros, os indivíduos,
enquanto representantes de instituições distintas, ao
assumirem certas posturas acabam sendo interpretados
como ‘porta-vozes’ de suas instituições. No âmbito das
relações em rede, existe uma dificuldade em separar de
forma clara e objetiva posturas pessoais e institucionais
assumidas nas esferas deliberativas, o que implica em
tendências de minoração dos conflitos e desentendimentos entre indivíduos, visando evitar rupturas entendidas
como institucionais no microcosmo das Salas de Situação.
A dinâmica do monitoramento e o fluxo de informações estabelecido no modelo adotado no PAC torna viável
e necessário o estabelecimento de relações de reciprocidade e troca entre os membros das salas. Prazos difíceis,
demandas urgentes e as especificidades que caracterizam
o trabalho de monitoramento e de tratamento de informações que servirão de base para decisões políticas em
diferentes arenas decisórias causaram, no caso das salas
de infraestrutura energética, uma maior percepção da
dependência existente entre os diferentes órgãos, especialmente entre a Casa Civil e o Ministério de Minas e
Energia, responsável por fornecer todas as informações e
embasar tecnicamente a validação dos dados que irão
compor os relatórios internos e públicos.
A lógica do fluxo de informações sobrecarrega os
ministérios setoriais com demandas constantes, entretanto, existem mecanismos de compensação advindos das
relações travadas no interior das redes de monitoramento.
Como exemplo, a articulação entre os ministérios e
problemas específicos é facilitada, como no caso das salas
de situação específicas de licenciamento ambiental. As
relações históricas entre órgãos ligados a questões
ambientais e a questões de infraestrutura dificultavam a
criação de espaços de discussão entre representantes
desses órgãos, causando, grosso modo, problemas de
comunicação e desentendimentos técnicos que
obstaculizavam processos de análise e liberação de
empreendimentos. Nesse sentido, com a implementação
das Salas de Situação, as relações entre MME e MMA/
IBAMA foram melhoradas de forma significativa com base
na interação entre as equipes técnicas dos órgãos, o que
pode ser observado pela melhoria da qualidade dos
estudos apresentados por empreendedores do setor
elétrico, a explicitação de fases e etapas que precisam ser
cumpridas, além do estabelecimento de cronogramas de
emissão de licenças, o que causou resultados positivos
com o aumento do número de licenças ambientais
liberadas sem implicar na diminuição da qualidade técnica
dos estudos ambientais.
O reforço das relações de reciprocidade e troca tende
a fortalecer também as relações de interdependência
entre os diferentes atores que compõem a rede,
desestimulando a instituição de estruturas rigidamente
hierarquizadas no interior das salas de situação. Obviamente, existem orientações e diretrizes resultantes de
decisões governamentais localizadas acima das salas de
situação, sejam elas advindas das deliberações do CGPAC
ou do GEPAC, sejam decisões políticas mais gerais ou até
mesmo orientações presidenciais.
Entretanto, a despeito dessas premissas que permeam
todas as discussões, a tendência ao uso de uma estrutura
de mando e obediência entre os membros das salas é
desestimulada, seja porque cada órgão detém uma parcela
significativa de poder e capital que pode ser utilizado sobre
os recursos que controla, afetando diretamente os demais
atores envolvidos, seja porque a indisposição de um órgão
em cumprir sua parte no fluxo do monitoramento implica
na perda de qualidade das discussões e produz efeitos
sobre o material que será analisado nas reuniões ministeriais e, consequentemente, sobre a equipe responsável pelas
informações. Cabe ressaltar que o fato de que uma estrutura rígida hierarquizada não é a melhor forma de gestão da
rede de monitoramento, não implica que todos os atores
estejam em igualdade de condições para exercer influência
sobre as decisões e encaminhamentos resultantes das salas
ou inexistam conflitos de interesses e opiniões entre seus
membros.
Esses limites institucionais influenciam e favorecem a
existência de incentivos à cooperação, considerando que
os representantes dos ministérios que compõem o GEPAC
estão em contato direto com os ministros e suas secretarias executivas e realizam o trabalho de assessoria sobre
assuntos referentes ao PAC. Por outro lado, a cobrança a
que todos estão sujeitos em seus respectivos ministérios
possibilita a emergência de situações em que a responsabilidade sobre questões problemáticas ou erros cometidos
seja atribuída aos outros órgãos. Apesar disso, no caso das
salas de situação que estamos analisando, situações em
que existem rompimentos e rupturas da confiança entre
os membros, ocorrem com frequência significativamente
menor que as situações em que as ações ocorrem de
forma conjunta e coordenada e com base em apoios
mútuos entre seus membros.
Outro ponto importante para a análise da rede de
monitoramento do PAC nas áreas de Energia e P&G é o
estabelecimento de um ambiente de aprendizado e de
disseminação da informação. As equipes que compõem
as salas de situação são bastante heterogêneas e nem
todos os membros dispõem dos mesmos graus de
informação técnica. Os representantes do MME estão
mais capacitados a avaliar tecnicamente as informações
enviadas pelos empreendedores em relação a períodos e
fases de obras, estudos técnicos, dificuldades construtivas, entre outros, enquanto os representantes de órgãos
centrais possuem uma visão mais sistêmica e articulada
com as demais políticas existentes, limites orçamentários,
possíveis problemas políticos, entre outros. A interação
entre esses diferentes atores depende essencialmente
da disposição de manter um diálogo entre diferentes
perspectivas e experiências. No caso analisado, existe a
disposição declarada de apoio mútuo entre as diferentes
áreas, o que possibilita que seja criado um ambiente de
aprendizagem construtivo. Nesse mesmo sentido,
informações estratégicas e relevantes para embasar as
decisões fluem de forma disseminada, embora, evidentemente, com as devidas limitações pertinentes a informações de cunho político.
Finalmente, outra característica das redes é o
potencial de diminuição dos cenários de incerteza. Nesse
caso, a avaliação detalhada de empreendimentos, feita
na sala de situação com o levantamento de restrições,
atrasos, possíveis riscos e resultados atingidos, diminui
de forma significativa os cenários de incerteza a que
estão sujeitos os processos de monitoramento e gestão
dos empreendimentos do PAC.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
Programa de Aceleração do Crescimento: redes
de monitoramento e gestão
(32)
4. Considerações finais
Analisar a estrutura de monitoramento e gestão do PAC,
especialmente as instâncias das salas de situação de
Energia e P&G que constituem o Eixo Infraestrutura
Energética, como uma organização configurada em rede,
implica em considerar as estruturas subjacentes à formação
dessa rede, além de assumir que a maioria das características que define o funcionamento de uma rede pode ser
encontrada no modelo de monitoramento ocorrido nas
salas de situação específicas de nossa análise.
A lógica que permeia a elaboração e implementação
do PAC exerce influência sobre o desenho assumido pelo
monitoramento e gestão do PAC e suas instâncias
decisórias. Pensar os limites formais, legais e
organizacionais de representantes, campos de ação,
temas tratados, objetivos e metas perseguidas traz à tona
questões importantes, do ponto de vista político, ligadas
aos pressupostos já definidos e que nos impelem a
discutir: os processos de formação das instituições e as
relações de poder subjacentes a elas; a idéia da política
como campo de forças em que a distribuição de poder
aparece ligada ao acúmulo de capital e à incorporação de
habitus específicos de cada campo; além da idéia de que
existem filtros seletivos nas instituições que influenciam as
decisões e resultados das políticas. A intenção principal foi,
por meio de um esforço descritivo, abrir caminho para
uma análise futura mais substanciada acerca dos efeitos
desses elementos constituintes das redes sobre seus
objetivos e resultados.
Nesse sentido, o PAC e suas estruturas internas,
lógicas e dinâmicas específicas precisam ser analisados do
ponto de vista dos efeitos de seu funcionamento como a
observação de como se dão as relações de coordenação,
institucionalização e gestão. Nesse sentido, este trabalho
pode ser entendido como o ponto de partida para uma
análise mais complexa sobre os sentidos assumidos pelas
configurações descritas aqui em relação ao funcionamento dessas estruturas enquanto uma rede permeada por
relações de poder que limitam ou expandem as possibilidades de ação e exercem influência significativa sobre os
componentes avaliativos de seu funcionamento como
questões de institucionalização, comunicação, cooperação, efetividade e sustentabilidade.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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BOURDIEU, Pierre. Meditações pascalianas. Rio de Janeiro: Editora Bertrand Brasil, 2001.
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___________. 1º Balanço do PAC (Janeiro a abril de 2007). Brasília, 2007.
___________. 2º Balanço do PAC (Maio a agosto de 2007). Brasília, 2007.
___________. 3º Balanço do PAC (1º Ano). Brasília, 2008.
___________. 4º Balanço do PAC (Janeiro a abril de 2008). Brasília, 2008.
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MELLO, Janine. Gênero, representação e instituições. Dissertação de mestrado, Instituto de Ciência Política – UnB, Brasília, 2007.
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PODOLNY, J. M.; PAGE, K. L. Network forms of organization. Annual Review of Sociology, v. 24, 1998.
POULANTZAS, N. Poder político e classes sociais, 1968.
POWELL, W. Neither Markets nor hierarchies. In: Organizational Behavior, v. 12, 1990.
NOTAS
Para essa discussão, conferir as análises feitas em diversas obras de Michel Foucault, Pierre Bourdieu, Cornelius Castoriadis,
entre outros autores, classificados como pertencentes à corrente pós-moderna, e em alguns casos, definidos como pós-estruturalistas, do pensamento político contemporâneo.
1
2
“O Estado cria as condições de uma orquestração imediata dos habitus que constitui, por sua vez, o fundamento de um
consenso sobre esse conjunto de evidências partilhadas, capazes de conformar o senso comum.” (BOURDIEU, 2001, p. 213).
3
O círculo
de contenções
é entendido
Revista
de Políticas
Públicas
e como o conjunto de instituições existentes que limitam ou expandem as possibilidades
sociais
em
que
os
sujeitos
estão
inseridos.
Para mais sobre o conceito ver: Mello, 2007.
Gestão Governamental
4
Nesse
teóricos marxistas e pós-marxistas, discutiram o papel político e ideológico desempenhado pelo Estado e suas
1
Vol. 8
- Nosentido,
estruturas
na
formação
social dos sujeitos e das relações que os permeiam e, logo, os constituem enquanto ocupantes de posições
Jan/Jun 2009
específicas no espaço social. Para mais ver: Althusser, 1969, Miliband, 1969, Poulantzas, 1968, Gramsci, 1945, entre outros.
Offe ressalta também a necessidade de os mecanismos de seletividade das instituições, ao mesmo tempo em que ‘pratiquem
exclusões’ precisam também dar invisibilidade a essa dinâmica de seleção. Para mais ver: Problemas estruturais do estado capitalista,
Programa de Aceleração do Crescimento: redes
1984.
5
de 6monitoramento e gestão
Como os recursos variam em fonte (investimentos privados, orçamentários, etc.) esses valores estão sujeitos à alteração em
função de revisões feitas pelos empreendedores ou alterações, para mais ou para menos, na receita de investimentos públicos
previstos.
7
Os critérios para atribuição de status estão definidos no 1° e 2º Balanços do PAC lançados, respectivamente, em maio e
setembro de 2007.
Apesar do Programa Luz para Todos fazer parte do Eixo Infraestrutura Social e Urbana ele é tratado no âmbito das salas de
infraestrutura energética por ser de responsabilidade do Ministério de Minas e Energia.
8
9
Os cadernos estaduais são publicações dos empreendimentos do PAC em cada Estado do Brasil com informações sobre valores
de investimentos previstos, estágio, tipo e subtipo dos empreendimentos.
As metas previstas estão sujeitas a alterações em função de revisões no âmbito dos planos estratégicos dos empreendedores
ou por alterações na política energética do País.
10
Todas as informações descritas em relação ao funcionamento das salas de situação foram coletadas com base em observação
participante da autora como membro efetivo das referidas salas de situação.
11
Janine Mello é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental em exercício na Subchefia
de Articulação e Monitoramento (SAM) da Casa Civil, Mestre em Ciência Política (UnB) e doutoranda
em Sociologia Política (UnB).
(34)
Página 35
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
A regulação do setor elétrico
brasileiro e a defesa da
concorrência: uma proposta
de articulação sob o ponto
de vista do regulador
Por Ricardo Takemitsu Simabuku
Este artigo aborda, sob o ponto de vista da regulação setorial, a atuação dos órgãos de defesa da concorrência relativamente
no exercício de suas competências na análise de atos de concentração no Setor Elétrico Brasileiro, bem como a atuação
desses órgãos no acompanhamento das atividades normativas da ANEEL visando à preservação dos requisitos de concorrência nas decisões da Agência. Por meio da análise de pareceres da SEAE referentes a atos de concentração no segmento
de geração de energia elétrica, são identificados aspectos que denotam a necessidade de maior aprofundamento por parte
daquele órgão, tendo em vista as especificidades do setor, conforme se depreende da contextualização do universo do
mercado do setor elétrico. São apresentadas as características principais do Sistema Elétrico Interligado Nacional, tanto no
aspecto físico (geração, transmissão, distribuição de energia e consumo) quanto nos aspectos comerciais, demonstrando
as principais inter-relações existentes, de contratação no ambiente de comercialização livre e no ambiente de comercialização regulado, aspectos relacionados aos leilões de energia e a evolução do mercado de energia elétrica. Por fim, com base
na observação da atuação dos órgãos e na experiência dos Termos de Compromissos assinados entre a ANEEL, SEAE,
CADE e SDE, é apresentada uma proposta de atuação conjunta desses órgãos que resulte em uma estreita cooperação no
exercício das respectivas competências, de modo que não somente as instituições, mas principalmente os servidores que
atuam em cada instituição se conheçam uns aos outros e estejam engajados e atuantes de modo sinérgico, objetivando não
somente os interesses específicos de cada instituição, mas direcionados para criar valor público à atividade desempenhada.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa
da concorrência: uma proposta de articulação sob
o ponto de vista do regulador
(36)
1. Introdução
A Lei nº 9.427, de 1996, que instituiu a Agência
Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), em sua versão
original não atribuía à agência reguladora competências
de atuação no âmbito da defesa da concorrência. Tal
previsão foi incorporada somente em 1998, por meio da
Lei nº 9.648, que incluiu os incisos VIII e IX e o parágrafo
único ao art. 3º da Lei, determinando que a Agência pode
estabelecer restrições, limites ou condições para atos de
concentração entre as empresas, de modo a propiciar a
concorrência e impedir a concentração econômica.
Também foi previsto que a Agência deve zelar pelo
cumprimento da legislação da defesa da concorrência, por
meio do monitoramento e acompanhamento do comportamento dos agentes. O parágrafo único incluído estabeleceu a necessidade de articulação com a Secretaria de
Direito Econômico (SDE), do Ministério da Justiça, para
efetuar essas atribuições.
Posteriormente, em 2002, a Lei nº 10.438 incluiu o
inciso XIII, que trata da anuência prévia dos atos de
concentração e dos contratos entre partes relacionadas,
ou seja, aqueles celebrados entre concessionárias,
permissionárias, autorizadas e seus controladores, suas
sociedades controladas ou coligadas e outras sociedades
controladas ou coligadas de controlador comum.
Desse modo, a Lei prevê para a ANEEL a competência
de atuação na defesa da concorrência, porém não existem
comandos que permitam a definição clara da forma como
se dará a articulação com os órgãos de defesa da concorrência, além de inexistir a previsão legal de articulação
com a Secretaria de Acompanhamento Econômico
(SEAE), do Ministério da Fazenda, e mesmo com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), o que
pode conduzir a análises incompletas e, por vezes, até
mesmo equivocadas de parte a parte, no exercício das
respectivas competências, tanto no aspecto regulatório
setorial, quanto no campo da defesa da concorrência.
No presente trabalho são abordadas primeiramente,
para fins de contextualização, as especificidades do Setor
Elétrico Brasileiro, seja no aspecto da operação do sistema,
seja no que se refere à comercialização de energia, e que
são objeto da atuação regulatória da ANEEL.
Em seguida, são analisados casos de pareceres recentes
da SEAE referentes a atos de concentração no setor
elétrico, onde se identificam aspectos sinalizadores da
necessidade de aprofundamento daquele órgão em relação
ao conhecimento das estruturas legais e regulatórias, bem
como do próprio setor, além da necessidade de uma
participação mais efetiva da ANEEL no subsídio de informações para a instrução dos processos de análise dos órgãos
de defesa da concorrência. Também é analisada a forma de
participação da SEAE nas audiências públicas da Agência.
Por fim, é apresentada uma sugestão de atuação
cooperativa, tanto da ANEEL quanto dos órgãos de defesa
da concorrência, no âmbito da legislação vigente, e de
modo a que a efetividade da articulação se torne concreta, no interesse da Administração Pública.
2. O Setor Elétrico Brasileiro
A complexidade do Setor Elétrico Brasileiro deve-se
tanto pela legislação diversa, esparsa e por vezes contraditória, quanto no aspecto físico, com diversos tipos de fontes
de energia em operação (geração hidráulica, eólica, nuclear,
termelétrica com diversos tipos de combustíveis: gás
natural, diesel, óleo combustível, carvão e biomassa), mas
também, no que se refere à questão da defesa da concorrência, com diversos atores, públicos e privados, por vezes
consorciados entre si, atuando nos diversos segmentos do
setor.
Neste capítulo, para fins de contextualização, serão
abordadas de maneira expedita1 algumas especificidades
referentes à estrutura do setor e as relações contratuais
existentes, importantes de serem conhecidas antes de
iniciar qualquer análise que se pretenda fazer sobre o
setor.
2.1 A estrutura legal do setor
O processo de reformulação do setor elétrico, proposto no âmbito do projeto Reestruturação do Setor Elétrico
Brasileiro (RESEB), conduzido no período 1996/1998 pelo
Ministério de Minas e Energia (MME) por meio de
contratação de consultorias e com ampla participação dos
profissionais do setor, objetivou implantar um modelo
desverticalizado para a indústria de energia elétrica
nacional com competição, ou seja, a livre concorrência
entre os agentes de mercado2 participantes dos segmentos de geração e de comercialização e forte regulação
sobre os agentes de mercado dos segmentos de transmis-
A regulação deve se pautar
tanto em critérios técnicos
quanto em critérios econômicos para ter a abrangência a
que se propõe, pois caso contrário, se a atuação da Agência
for muito específica, sem levar
em conta a diversidade de resultados que sua decisão pode
causar, corre o risco de efetuar
uma abordagem fragmentada e
também parcial dos temas.
são e de distribuição de energia elétrica. Simultaneamente, em função do esgotamento de capacidade de investimento estatal, já havia se iniciado o processo de
privatização das empresas de energia elétrica, o qual não
foi, porém, totalmente efetivado.
Nesse contexto, foram sancionadas as leis que
configuraram algumas das bases do modelo do setor
elétrico e que indicavam direcionamento para, após um
período de transição, um mercado de energia de livre
competição e ele próprio indutor da expansão do sistema
elétrico: a Lei nº 9.074/95, que criou as figuras do produtor independente de energia e do consumidor livre; a Lei
nº 9.427/96, que instituiu a ANEEL; e a Lei nº 9.648/98,
que criou o Operador Nacional do Sistema (ONS) e o
então denominado Mercado Atacadista de Energia (MAE),
estabelecendo o Acordo de Mercado entre os agentes do
setor.
O descompasso entre as privatizações, a criação da
Agência Reguladora e a definição do marco legal foi uma
das circunstâncias de origem do modelo do setor elétrico
que representa uma das causas primordiais dos atuais
problemas regulatórios.
A crise de suprimento nos anos de 2001/2002
inseriu uma série de incertezas, e em 2004, por meio da
Lei nº 10.848 e do Decreto nº 5.163, novas formas de
comportamento foram estabelecidas para os agentes do
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A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa
da concorrência: uma proposta de articulação sob
o ponto de vista do regulador
setor: a exigência ao segmento de distribuição de
contratação de 100% de seu mercado consumidor por
meio de contratos regulados, originados em leilões
conduzidos pelo MME; a exigência de que os consumidores livres contratem também 100% de sua respectiva
carga; no segmento de geração, para as novas concessões de empreendimentos foi alterada a sistemática dos
leilões, substituindo o critério de máximo pagamento
pelo uso do bem público pelo critério de menor tarifa
nos contratos de energia; o MAE foi substituído pela
Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE); e
foi criada a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), que
tem entre suas atribuições realizar estudos de planejamento da expansão do sistema.
2.2
O Sistema Elétrico Brasileiro
O sistema de produção, transmissão e de distribuição
de energia elétrica do Brasil é um sistema hidrotérmico de
Fonte: ONS.
(38)
Figura 1 – O sistema de transmissão brasileiro em operação e
futuro (até 2009)
Tabela 1 – Empreendimentos de geração em operação3
Fonte: ANEEL.
grande porte, ou seja, com predominância de usinas
hidrelétricas, sendo a complementação da geração
efetuada por meio de usinas termelétricas.
A maior parte do sistema elétrico brasileiro compõe o
Sistema Elétrico Interligado Nacional (SIN), do qual estão
excluídas partes das regiões Norte e Centro-Oeste onde,
devido às dificuldades físicas de atendimento, os consumidores são supridos por meio de diversos sistemas
isolados (aproximadamente 3,5% da capacidade de
geração de energia estão localizadas nessas regiões).
A Tabela 1 apresenta a capacidade instalada de
geração no Brasil.
A energia produzida por esses empreendimentos é
comercializada com 64 concessionárias de distribuição,
públicas e privadas, que atendem com tarifa regulada mais
de 63,8 milhões de unidades consumidoras.4 Existem
também atuantes no mercado mais de 600 consumidores
livres5 que compram energia sob preços e condições
livremente negociadas com os agentes de comercialização
ou de geração.
Fonte: ANEEL.
Figura 2 – Os submercados de energia
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A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa
da concorrência: uma proposta de articulação sob
o ponto de vista do regulador
(40)
2.3 A atuação do Operador do Sistema e da
Câmara de Comercialização
Para fins da operação do sistema e para a liquidação
das diferenças dos contratos de energia no mercado de
curto prazo, o SIN é atualmente dividido em quatro
submercados: Norte, Nordeste, Sudeste/Centro-Oeste e
Sul. Qualquer que seja a localização física das instalações
do agente do mercado, não existe impedimento para que
a respectiva energia seja comercializada com agente
instalado em outro submercado.
No SIN a programação e o despacho da geração, ou
seja, a definição de qual usina irá gerar energia é efetuada
de modo centralizado pelo ONS, que é também responsável pela operação das linhas de transmissão de maior
porte (chamada de Rede Básica). Conceitualmente a
atividade do Operador do Sistema deve ser efetuada de
modo independente da comercialização da energia.
Assim, para os geradores hidrelétricos, a quantidade de
energia que será gerada e, consequentemente, a quantidade de água que será armazenada no respectivo
reservatório da usina é determinada por meio da programação realizada pelo ONS. No caso do gerador
termelétrico, cuja geração é utilizada via de regra de modo
complementar devido ao maior custo, a determinação de
despacho ou não decorrerá das condições hidrológicas do
sistema e o eventual despacho desse tipo de geração
deverá ser efetuado com base em critério do menor valor
do custo variável de operação de cada usina termelétrica,
ou seja, as termelétricas de menor custo têm prioridade
na ordem de despacho.
A CCEE é responsável por efetuar de modo ex post, ou
seja, no mês seguinte ao da realização do despacho da
geração e do atendimento da carga, a contabilização da
energia produzida e da energia consumida por cada
agente, em cada hora daquele mês, apurando os montantes de energia que possuem contratos de compra e venda
registrados, e efetuando a liquidação no mercado de curto
prazo das sobras ou déficits contratuais, que são valoradas
ao Preço de Liquidação de Diferenças (PLD), calculado
pela CCEE para cada submercado, sendo os preços
máximo e mínimo estabelecidos pela ANEEL. Ressalta-se
que a diferença de preços entre cada submercado
somente terá reflexos para o agente que estiver com
sobras ou déficits contratuais, não impactando os preços
dos contratos já efetuados.
Dessa forma, a liquidação de cada contrato bilateral de
compra e venda de energia, ou seja, o pagamento do
comprador ao agente vendedor pelo montante de energia
contratada é efetuado pelas próprias partes, sem
interveniência da CCEE, devendo as eventuais
inadimplências contratuais ser tratadas também bilateralmente, conforme as condições que estiverem estabelecidas
em cada contrato e somente a energia que tenha sido
transacionada sem cobertura contratual (sobras ou déficits)
será liquidada no ambiente da CCEE, valorada ao PLD.
O cálculo do PLD é efetuado por meio do mesmo
programa computacional utilizado pelo ONS quando da
programação da operação e, em cada submercado, tem
sua valoração ditada pelas condições de atendimento das
cargas de consumo por meio das usinas hidrelétricas e
termelétricas.
Na contabilização são identificadas situações específicas
em que tenha sido necessário despachar de modo excepcional alguma geração termelétrica, quais sejam: 1) a ocorrência de restrição elétrica do sistema, tal como a
indisponibilidade de uma linha de transmissão ou de um
gerador em uma usina hidrelétrica; 2) ou o despacho por
determinação do Comitê de Monitoramento do Setor
Elétrico (CMSE); 3) ou quando os níveis de armazenamento
de água dos reservatórios das usinas hidrelétricas fiquem
abaixo do nível mínimo de uma curva utilizada na programação do sistema, denominada Curva de Aversão ao Risco.
Nessa situação, o PLD será valorado ao maior valor dentre
os preços das termelétricas que venham a ser despachadas.
2.4 Os ambientes de contratação regulada e de
contratação livre
A Lei nº 10.848/04 e o Decreto nº 5.163/04 instituíram um novo marco legal, ao segregar a contratação de
energia em dois ambientes: o Ambiente de Contratação
Regulada (ACR) e o Ambiente de Contratação Livre (ACL).
No ACR os contratos são regulados, com preços,
montantes e prazos de fornecimento decorrentes de
leilões conduzidos pelo MME e realizados pela ANEEL,
sendo os custos dos contratos repassados às tarifas dos
respectivos consumidores finais atendidos pela distribuidora. Nesse ambiente podem participar como compradores somente os agentes de distribuição e como vendedores quaisquer agentes de geração. As distribuidoras não
podem adquirir energia fora do ACR, exceto aquela de
fonte caracterizada como geração distribuída, porém essa
contratação deve ser efetuada por meio de chamada
pública, visando à modicidade tarifária.
No ACL podem participar como vendedores quaisquer
agentes de geração ou de comercialização, e como
compradores próprios agentes de geração e/ou comercialização, os consumidores livres e os consumidores especiais
(aqueles que adquirem energia de fontes incentivadas).
Fonte: ANEEL
Figura 3. Arranjo comercial no ACR e no ACL
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A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa
da concorrência: uma proposta de articulação sob
o ponto de vista do regulador
Nesse ambiente os preços, prazos de fornecimento e
montantes contratados são livremente pactuados entre
as partes.
A Figura 3 apresenta de modo esquemático as
relações possíveis na contratação de suprimento de
energia a partir do ano de 2004.
Atualmente, dos contratos de comercialização de
energia firmados no âmbito do SIN, mais de 73% são
contratos no ACR e outros contratos firmados pelas
distribuidoras (contratação de energia de Itaipu, do
Proinfa e contratos anteriores à Lei nº 10.848, etc.) e
quase 27% são contratos efetuados por consumidores
livres no ACL.
2.4.1 A contratação no ACR
Os leilões do ACR são realizados de modo a atender às
necessidades de contratação dos agentes de distribuição
com antecipação, em relação ao ano “A” de início de
suprimento:
1) de 5 anos (leilão A-5, com contratos de 15
a 30 anos);
2) de 3 anos (leilão A-3, com contratos de 15
a 30 anos);
3) de 1 ano (leilão A-1, com contratos de 5 a
15 anos); e
4) no próprio ano (leilão de ajuste, com
contratos de até 2 anos).
(42)
Para participar dos leilões de energia nova do ACR, os
agentes de distribuição declaram ao MME as respectivas
necessidades de contratação e os agentes de geração
necessitam se habilitar junto à Empresa de Pesquisa
Energética (EPE), que estabelece o montante de garantia
física (limite máximo de contratação) de cada empreendimento.
Para cada leilão o MME define a quantidade máxima
de energia a ser contratada (de modo a incentivar a
concorrência, esse dado é sigiloso6, ou seja, nenhum dos
concorrentes tem conhecimento desse montante) e o
preço-teto de contratação a partir do qual os lances de
oferta de energia são decrescentes. Os vencedores do
leilão, ou seja, aqueles que ofertaram o menor preço da
energia assinarão os Contratos de Comercialização de
Energia no Ambiente Regulado (CCEARs) bilaterais com
cada um dos agentes de distribuição que tinham declarado necessidade no MME.
Existem dois tipos de contratos resultantes dos leilões:
os contratos por quantidade de energia e os contratos por
disponibilidade de energia, sendo que, em cada leilão,
essas duas modalidades contratuais são negociadas.
Nos contratos por quantidade, vinculados à energia de
origem hidrelétrica, o vencedor do leilão obtém um
contrato de concessão do empreendimento e também os
respectivos CCEARs por quantidade, com prazo de
fornecimento de 30 anos.
Nos contratos por disponibilidade, vinculados a
empreendimentos termelétricos, o agente de geração
obriga-se a manter certa capacidade de geração disponível para o SIN. Nos períodos em que a usina termelétrica
não é despachada os compradores (agentes de distribuição) adquirem energia no mercado de curto prazo
(mercado spot) e quando a usina for despachada, a
energia gerada é atribuída aos compradores, que a
entregam ao mercado spot, sendo a diferença entre o
custo variável de operação da usina e o PLD revertido para
a modicidade tarifária, tal contratação equivale à condição
de “aluguel” da disponibilidade das usinas para o comprador do CCEAR. O agente de geração recebe uma receita
fixa anual e uma receita variável, quando é despachado
para gerar energia.
Em ambos os tipos de contratos o reajuste é efetuado
por meio de regras pré-determinadas pelo MME, vinculadas aos editais dos leilões.
2.4.2 A contratação no ACL
No ambiente de contratação livre, do qual participam
os consumidores livres e os consumidores especiais7, os
contratos são livremente negociados entre os agentes,
seja em relação a prazo de fornecimento, montante ou
preço, sendo os riscos contratuais assumidos pelas
próprias partes. Na Figura 4 nota-se o grande aumento da
quantidade de consumidores livres que se verificou a
partir do ano de 2004, coincidindo com o novo marco
legal do setor, composto em sua maioria por consumidores antes atendidos de forma regulada pelos agentes de
distribuição e que optaram por passar a ser atendidos total
ou parcialmente por meio de contratos no ambiente livre.
O ACL pode ser caracterizado como um ambiente
competitivo, pois do lado da oferta de energia concorrem pelo mesmo mercado os agentes de geração
hidrelétricos, as PCHs, os geradores termelétricos a gás
Fonte: CCEE.
Figura 4. Evolução do número de agentes participantes da CCEE
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A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa
da concorrência: uma proposta de articulação sob
o ponto de vista do regulador
(44)
natural, óleo diesel, óleo combustível e de biomassa, seja
na modalidade de produção independente de energia,
como de autoprodução. À dinâmica desse mercado
somam-se os comercializadores de energia, que podem
intermediar a contratação da geração e a venda da
energia ao consumidor livre.
3. A atuação dos órgãos de defesa da
concorrência em relação aos atos de
concentração e à regulação do setor elétrico
Embora seja uma entidade integrante da Administração Pública, o desempenho da atividade executiva pelas
agências reguladoras envolve uma série de complexidades
jurídicas. A primeira delas diz respeito aos conflitos de
atribuições entre as diferentes agências e entre elas e os
órgãos ou entidades da Administração Pública já existentes, conforme citado anteriormente neste trabalho: a Lei
nº 9.427/96, com as alterações inseridas pelas Leis nº
9.648/98 e nº 10.438/02, não define de modo claro da
forma como se dará a articulação com os órgãos de
defesa da concorrência, além de inexistir a previsão legal
de articulação com a SEAE e mesmo com o CADE.
Conforme apresentado no capítulo anterior deste
trabalho, o SEB tem diversas especificidades relativas aos
aspectos do sistema elétrico em si, da conformação dos
agentes e das suas relações comerciais, às quais se
somam as competências normativas da ANEEL, que
necessitam ser conhecidas antes de iniciar qualquer
análise antitruste no setor.
Nesse sentido, a atuação dos órgãos de defesa da
concorrência deve ser criteriosa, não podendo se ater
somente às recomendações constantes do Guia para
Análise,8 sob pena de se incorrer em equívocos, ou
mesmo de serem gerados conflitos entre a atuação da
defesa da concorrência e a regulação do mercado.
Verifica-se que um ponto de constante tensão decorre,
em última instância, da complementaridade imperfeita
entre a regulação e a concorrência,9
Um marco regulatório normalmente possui diversos
objetivos – geralmente relacionados a investimentos,
tarifas módicas, universalização, qualidade e diversidade
dos serviços, que, além de não necessariamente serem
compatíveis entre si, podem também não ser compatíveis
com a concorrência (Tokechi, 2007).
No caso específico das análises10 que têm sido
efetuadas nos últimos anos pela SEAE, relativas a atos de
concentração no segmento de geração de energia
elétrica, em que a Petrobras tem adquirido ou aumentado sua participação acionária em diversas termelétricas e
PCHs, em que todos os pareceres concluíram por
recomendar a aprovação do ato sem restrições, cabem
algumas considerações.
É característica comum a todas as citadas análises o
fato de inexistir referência à possibilidade de atuação da
ANEEL, tanto no aspecto regulatório, quanto no que se
refere ao poder fiscalizador da Agência sobre o comportamento das empresas/agentes de mercado no período
após a concretização do ato de concentração.
Entretanto, o setor elétrico deve ser observado de
modo diverso dos mercados nos quais não existe uma
agência reguladora atuando, e onde a verificação a
posteriori, do resultado do ato de concentração e do
comportamento das empresas diante do mercado não é
acompanhado.
As análises apresentadas nos pareceres da SEAE não
consideram os atos regulatórios de caráter normativo11 da
Agência, que estavam em vigência na época de cada
análise e que poderiam, em tese, alterar a percepção de
poder de mercado e da possibilidade de influenciar no
custo da energia aos consumidores finais. Ressalta-se que
o mercado de energia elétrica não está “livre” na acepção
pura da palavra, todavia é monitorado e acompanhado
por meio da atuação regulatória e fiscalizadora da Agência, que tem competência e mecanismos para atuar sobre
qualquer indício de abuso do agente que possa ser
prejudicial ao mercado. Assim, a análise deve sempre ser
efetuada considerando o ambiente regulatório vigente, e
não somente as diretrizes gerais estabelecidas na legislação.
Por outro lado, os pareceres mais recentes, dos anos
de 2007 e 2008, concluem, via de regra, pela não relevância, sob o ponto de vista da defesa da concorrência, do
monopólio de combustível da Petrobras em relação ao
gás natural e sua logística de distribuição e em relação aos
combustíveis líquidos (óleo diesel e óleo combustível)
utilizados pelas termelétricas.
Tal ponderação parece não ser uma visão compartilhada pela Agência, tendo em vista diversos atos
regulatórios12 decididos nos últimos anos, por meio dos
quais: 1) determinou-se às usinas termelétricas a execução
de testes para comprovação de disponibilidade real de
combustível; 2) reduziu-se a garantia física contratual de
termelétricas em decorrência de falta de combustível; 3)
inseriram-se cláusulas de multas contratuais específicas
nos CCEARs decorrentes de falta de combustível; 4)
estabeleceu-se um Termo de Compromisso da Petrobras
em disponibilizar geração termelétrica a gás natural, etc.
Hipoteticamente, poderia até mesmo a Petrobras,
como detentora do monopólio do combustível, não firmar
contratos de suprimento com os demais geradores
termelétricos, o que impediria estes últimos de participar
de um leilão promovido pelo MME, ou poderiam vir a ter
preços não competitivos. É nessa linha de preocupação
que caminha a atuação regulatória, mas que aparentemente não foi considerada na avaliação efetuada.
Outro ponto relevante a destacar nos pareceres é a não
consideração na conformação do mercado de atuação das
usinas termelétricas em análise, de outras fontes de
geração termelétrica, tais como a geração a carvão e a
biomassa, ambas não dependentes de combustível da
Petrobras e, em especial a biomassa, que tem tido grande
incentivo por parte do governo federal, tem elevado
consideravelmente a participação no setor elétrico, e tem
grande potencial de crescimento da potência instalada.
Questiona-se dessa maneira: nas análises foram considerados os o Plano Decenal de Expansão (PDE) e o Plano
Nacional de Expansão (PNE), elaborados pelo MME, com a
visão do planejamento de 10 e de 30 anos respectivamente?
Identifica-se também que nas análises dos atos de
concentração em questão não foram considerados o
custo de oportunidade de geração termelétrica em função
da expectativa de geração de energia hidrelétrica, a
disponibilidade de combustível e a diversificação da matriz
energética resultado de uma política de governo.
Os aspectos aqui levantados, longe de pretenderem
ser críticas aos pareceres da SEAE, são apontados somente no intuito de demonstrar que quaisquer análises no
âmbito da defesa da concorrência no setor elétrico
carecem de obter conhecimentos específicos sobre o
setor. Os aspectos levantados nos parágrafos anteriores
referem-se a questões regulatórias e outras específicas do
setor elétrico, que não podem ser abarcadas em uma
análise predominantemente econômica.
Tal fato decorre da não especialização dos técnicos
que participam da análise, em relação às especificidades
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A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa
da concorrência: uma proposta de articulação sob
o ponto de vista do regulador
(46)
do setor regulado, que é campo de atuação da ANEEL,
onde não raro tais assuntos são tratados por diversos
técnicos, envolvendo diversas superintendências.
A agência reguladora encontra-se inserida em um
sistema específico de regras composto por uma linguagem muito peculiar. Por tal razão, está muito mais próxima
dos setores regulados, possuindo maiores condições para
a aquilatação das informações necessárias dos problemas
concorrenciais ocorridos na área específica (Silva, 2005).
Por outro lado, a própria ANEEL carece de ter, na
elaboração dos seus atos regulatórios e na execução da
sua atividade de monitoramento do mercado e de
fiscalização da conduta dos agentes, um aprofundamento
maior nas questões relativas à defesa da concorrência.
A regulação deve se pautar tanto em critérios técnicos
quanto em critérios econômicos para ter a abrangência a
que se propõe, pois caso contrário, se a atuação da
Agência for muito específica, sem levar em conta a
diversidade de resultados que sua decisão pode causar,
corre o risco de efetuar uma abordagem fragmentada e
também parcial dos temas.
Nesse sentido, a ANEEL demonstra estar alterando sua
visão de como exercer a competência que lhe é
estabelecida em relação à análise de atos de concentração.
A Resolução ANEEL nº 278, de 2000, que estabelece limites
e condições para participação dos agentes econômicos nas
atividades do setor de energia elétrica, e que disciplina a
forma de análise dos atos de concentração, sofreu recentes
e sucessivas revisões13 que eliminaram as limitações de
participação percentual dos agentes no mercado.
Tais mudanças já haviam sido indicadas desde a época
da audiência pública que embasou a decisão da diretoria,
quando foram apontados, porém não considerados na
Resolução, os argumentos de que a pulverização da
estrutura de propriedade do capital não guarda relação
direta e inequívoca com a estrutura de controle de uma
empresa e muito menos com o grau de concentração do
mercado (participação de mercado), e que não se pode,
portanto, estabelecer critérios uniformes e apriorísticos para
tratar com realidades tão complexas. Além disso, a participação de mercado (referida na Lei nº 8.884/94 em 20%) ou o
HHI14 são apenas indicadores ou parâmetros para a análise
da concentração e, como tal, não podem substituir a análise
propriamente dita (Pereira & Hilal, 2004).
Na linha dessa mudança de visão, a ANEEL, de janeiro
a março de 2008, realizou a Audiência Pública nº 001/
2008, propondo discutir minuta de resolução que revoga
por completo o regulamento atual, adequando as regras
ao novo cenário do setor, decorrente das mudanças legais
relativas às relações comerciais entre os agentes. A
proposta final da minuta de resolução está em análise
para deliberação pela diretoria da Agência.
Outro ponto que merece atenção diz respeito aos
pronunciamentos da SEAE15 em relação aos atos
regulatórios da ANEEL, cuja contribuição, do ponto de vista
regulatório, pode ser benéfica, ao abordar os assuntos em
discussão sob a ótica econômica e da defesa da concorrência, que pode passar despercebida no âmbito regulatório.
Entretanto, a atuação da SEAE nas audiências públicas
da ANEEL com avaliação efetuada com base somente nas
Notas Técnicas disponibilizadas pela Agência pode dar
sinalização diversa ao Órgão, na medida em que tais Notas
Técnicas são, em geral, de caráter exclusivamente
regulatório e uma atuação equivocada pode gerar um
conflito de competências. Considerando a diversidade de
temas tratados pelos órgãos de defesa da concorrência, é
de se supor que não disponha da expertise e dos recursos
humanos que tem a ANEEL para avaliar cada ato.
Em situação similar às análises de atos de concentração, discorridas anteriormente, ao pretender opinar sobre
todas as áreas regulatórias o Órgão acaba necessitando
conhecer sobre temas os mais diversos: tarifas, transmissão, distribuição, comercialização, para os quais na
Agência existem superintendências específicas. Por essa
razão é necessário haver a complementação dos papéis,
pois tampouco a agência tem a expertise nas questões de
defesa da concorrência.
Assim, é questionável se a contribuição efetuada desse
modo é a melhor escolha sob o aspecto da efetividade da
ação, pois tendo em vista serem ambos, ANEEL e SEAE,
entidades de Estado e, portanto, que deveriam atuar de
modo sinérgico, a apresentação da contribuição por
ocasião das Audiências Públicas da ANEEL poderia, pelo
contrário, ensejar uma atitude reativa por parte da
Agência.
Também o outro extremo, conforme proposto no § 4º
do art. 1816 do substitutivo do PL nº 3.337/04 (projeto de lei
geral das agências reguladoras) em tramitação no Congresso Nacional, não é benéfico do ponto de vista da atuação
cooperativa entre os órgãos a previsão de parecer prévio da
SEAE, na medida em que a maioria dos atos emitidos pela
Agência não apresenta qualquer influência sobre a concor-
rência entre os agentes do setor e não há registro de
qualquer caso em que um regulamento emitido por uma
agência reguladora federal tenha sido revogado ou alterado,
em decorrência de manifestação de órgão de defesa da
concorrência. De fato, entre as normas emitidas pelas
ANEEL, poucas serão aquelas em que a SEAE terá algo a
opinar.
Desse modo, se o referido parecer do órgão de defesa
da concorrência tem caráter apenas orientativo e raramente será emitido, não existe razão para que seja
inserido no caminho crítico do processo de regulatório,
pois seriam 15 dias reservados para o órgão de defesa da
concorrência e 30 de dias para a consulta pública propriamente dita, aumentando em 15 dias o tempo associado à
tomada de decisão da Agência (Bandeira, 2006), acarretando a elevação do risco regulatório.
4. Uma proposta de atuação articulada
Do relatado nos capítulos anteriores identifica-se a
necessidade de haver maior interação da ANEEL com os
órgãos de defesa da concorrência. Tanto com a SDE, cuja
previsão de articulação está na própria legislação setorial,
quanto com a SEAE, que instrui os processos de atos de
concentração no setor elétrico, ou mesmo com o CADE,
instância decisória final. Tal articulação já foi relativamente
efetuada, por meio do Termo de Compromisso firmado
entre a ANEEL e a SDE, em 2/12/98, com o objetivo de
estabelecer a forma de comunicação efetiva e permanente entre as duas entidades, com vistas à prevenção e à
repressão de infrações contra a ordem econômica, e cujo
terceiro termo aditivo vigorou até o final do ano de 2008.
No ano de 2000 a ANEEL firmou termos de compromisso
com o CADE e com a SEAE, com vigência de dois anos,
porém estes dois últimos termos não chegaram a ser
aditivados.
4.1 O Termo de Compromisso ANEEL-SDE
O Termo de Compromisso vigente com a SDE prevê a
troca de informações entre os órgãos, de modo a subsidiar a instrução de processos das respectivas competências.
No tema de repressão às infrações contra a ordem
econômica, o Termo de Compromisso prevê que a SDE, ao
tomar conhecimento de ato dessa natureza relacionado ao
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A regulação do setor elétrico brasileiro e a defesa
da concorrência: uma proposta de articulação sob
o ponto de vista do regulador
setor elétrico, deve oficiar a ANEEL, que tem prazo de até
15 dias para se manifestar. Com base nas informações
prestadas pela Agência, a SDE avalia a necessidade e
pertinência de instaurar processo. Em caso positivo,
depois de efetuada a defesa prévia dos envolvidos, cópia
do processo é enviada à ANEEL, que tem 30 dias para
apresentar nova manifestação e encaminhar à SDE para
finalização da instrução processual. No Termo também
está previsto que, caso a ANEEL, em sua atuação
regulatória, detecte algum indício de prática lesiva à
ordem econômica, pode comunicar a SDE, que avaliará a
necessidade de instauração de processo.
No que se refere ao controle de estruturas, os atos de
concentração que necessitem análise devem ser estudados no sentido de:
1) prevenir a limitação ou prejuízo à livre
concorrência; ou
2) verificar se o ato resulta em dominação
de mercados.
(48)
O Termo de Compromisso prevê que a SDE, ao
receber comunicação de ato de concentração no setor
elétrico, deve encaminhar uma cópia da comunicação
para a ANEEL, que tem prazo de 30 dias para apresentar
parecer sobre o ato. As informações da Agência serão
consideradas pela SDE na instrução do processo a ser
deliberado pelo CADE.
Na prática, o cumprimento do Termo de Compromisso
da forma como se efetua hoje demonstra que o instrumento que deveria proporcionar a interação da Agência com os
órgãos de defesa da concorrência se tornou uma ferramenta burocrática, por meio da qual as comunicações são
enviadas à ANEEL, que por vezes não tem a agilidade de
efetuar as análises pertinentes, devido à complexidade que
envolve cada caso, podendo envolver técnicos de diversas
superintendências no estudo das situações apresentadas.
Além disso, como visto anteriormente, o principal instrumento regulatório que norteia as análises, a Resolução nº
278/2000, sofreu diversas revisões e está desatualizado
diante da nova realidade do setor, sendo objeto de audiência pública a sua revogação total.
Por outro lado, os órgãos de defesa da concorrência
têm ritos processuais cujos prazos necessitam ser
cumpridos sob pena de invalidar o processo, não
podendo aguardar por prazos acima do definido no
Termo de Compromisso, tendo em vista que as informações da ANEEL são subsidiárias às análises e não as
determinantes, do ponto de vista do Guia para Análise.
Uma comprovação fática dessa situação são os
recentes pareceres da SEAE que, conforme discutidos no
capítulo 3 deste trabalho, apresentam análises parciais e
avaliações incompletas sobre o setor elétrico na instrução
de processos de atos de concentração relativos a empreendimentos no segmento de geração.
de concentração no setor elétrico; e
5) a participação da SEAE nas questões
regulatórias que, a critério daquele Órgão,
impactam ou têm possibilidade de impactar
as atividades de defesa da concorrência têm
sido efetivadas por meio de contribuições
encaminhadas às Audiências Públicas da
ANEEL.
4.3 As soluções possíveis
4.2 Os atuais problemas de articulação
Das análises apresentadas nos capítulos anteriores,
depreende-se que os principais problemas associados aos
temas da Defesa da Concorrência e da Regulação do
Setor Elétrico estão calcados nos seguintes tópicos:
1) os técnicos dos órgãos de defesa da
concorrência têm conhecimento apenas
parcial do setor elétrico, o que os conduz,
por vezes, a análises incompletas nos
processos de atos de concentração, uma
vez que as avaliações são efetuadas com
base no Guia para Análise, sem considerar
todas as especificidades atinentes a cada
segmento do setor elétrico;
2) os técnicos da ANEEL, por sua vez, não
têm a exata noção sobre quais informações
são relevantes para se efetuar a análise no
campo da defesa da concorrência,
tampouco como são efetuadas as análises e
remanescem dúvidas quanto a definições
como o conceito de mercado relevante e
exercício de poder de mercado tendo em
vista a atividade regulatória;
3) os termos de compromisso para articulação com a SEAE e com o CADE tiveram
vigência expirada e não foram renovados. O
Termo de Compromisso com a SDE vigorou
até o final de 2008;
4) o Termo de Compromisso com a SDE, nas
bases em que foi firmado, na prática tem se
demonstrado ineficaz para prover adequadamente os órgãos de defesa da concorrência
de subsídios técnicos necessários para a
completa instrução dos processos de atos
Desse modo, para que ocorra uma interação efetiva e
sinérgica entre as atividades da Agência e dos órgãos de
defesa da concorrência, é necessário que sejam efetuados
Termos de Compromisso ou Convênios,17 que garantam a
execução por meio da interação entre os técnicos
responsáveis pelas análises em cada entidade.
É recomendado (e desejável) que os técnicos se
conheçam pessoalmente, que formem um canal de
comunicação para além do canal burocrático, em que as
correspondências são trocadas apenas
institucionalmente.
No tratamento de cada caso específico, sempre que
possível devem ser efetuadas reuniões ou workshops
envolvendo as várias superintendências da Agência, de
modo a agregar todas as informações possíveis para a
instrução dos processos.
Do mesmo modo, é preciso disseminar na Agência o
conhecimento dos órgãos de defesa da concorrência,
tanto para capacitação na atuação em processos de
controle de estruturas ou atos de concentração, quanto
para atuação na repressão a condutas
anticoncorrenciais.
No que se refere à edição de atos normativos pela
Agência, considerando que os órgãos de defesa da
concorrência são também entes do Estado e que,
portanto, deve haver a harmonia entre as entidades,
propõe-se que em concomitância à abertura de audiências públicas, poderiam ser criados mecanismos de
consulta aos Órgãos de defesa da concorrência para,
após reunião com as áreas técnicas da Agência, opinarem sobre os assuntos, emitindo parecer não vinculativo
se posicionando sobre o tema.
Para viabilizar essa interação sinérgica, os termos de
compromisso (ou convênios) a serem firmados18 devem
prever, no mínimo:
1) a realização
de reuniões
de trabalho para
Revista de Políticas
Públicas
e
o
tratamento
de
cada
caso
de ato de
Gestão Governamental
concentração;
Vol. 8 - No 1
2) a realização de seminários ou workshops
Jan/Jun 2009
de capacitação, tanto na ANEEL quanto nos
órgãos de defesa da concorrência;
3) que as áreas e os técnicos participantes
de análise
devemeser
A regulaçãodos
do processos
setor elétrico
brasileiro
a defesa
nominados
e
a
lista
sempre
mantida
atualida concorrência: uma proposta de articulação
sob
zada;
e
o ponto de vista do regulador
4) a existência de mecanismos de consulta
aos órgãos de defesa da concorrência em
concomitância à abertura de audiência
pública de atos normativos.
5. Conclusão
A atividade de regulação guarda estreita relação com a
da atividade de defesa da concorrência, uma vez que a
boa regulação é aquela que mimetiza da melhor forma
possível o mercado, fazendo convergir o objeto da análise
de ambas as autoridades.
A defesa da concorrência pauta-se pela preservação
dos requisitos de competição no mercado, induzindo às
eficiências e ao progresso tecnológico das empresas,
levando ao aumento da produtividade e da competitividade.
Já a regulação setorial deve buscar manter regras claras,
transparentes e estáveis para o setor, de modo a incentivar
e dar segurança aos investimentos em infraestrutura. E a
conjugação da atuação da defesa da concorrência e da
regulação setorial são elementos imprescindíveis para
promover o crescimento sustentado do País.
Desse modo, é necessária a estreita cooperação no
exercício das respectivas competências, o que é
possível quando não somente as instituições, mas
principalmente as pessoas dentro das instituições estão
engajadas e atuantes de modo sinérgico, objetivando
não apenas os interesses específicos de cada instituição, mas direcionadas para criar valor público à atividade desempenhada.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BANDEIRA, F. P. Comentários ao Projeto de Lei Geral das Agências Reguladoras (PL nº 3.337/2004). Brasília-DF: Consultoria
Legislativa da Câmara dos Deputados, 2006.
PEREIRA, E. A.; HILAL, J. M. Comentários à Resolução Proposta pela ANEEL sobre Limites e Condições de Participação Societária
dos Agentes Econômicos com Atividades no Setor de Energia Elétrica. In: PEREIRA, E. A.; LAGROTERIA, E.; LEAL, J. P. Concorrência e
Regulação – Estudos e Pareceres Econômicos, São Paulo-SP: Editora Singular, 2004, p. 207-217.
SILVA, P. A. Direito da Concorrência e Regulação dos Serviços Públicos. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico.
Salvador, BA. nº 1, fev/mar/abr - 2005. Disponível em <http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1-FEVEREIRO-2005PEDRO%20AURELIO.pdf>. Acesso em 20 out. 2008.
TOKECHI, H. Direto da Frente de Batalha: a Promoção da Concorrência em Mercados Regulados. In: SALGADO, L. H.; MOTTA, R. S.
Regulação e Concorrência no Brasil – Governança, Incentivos e Eficiência. Rio de Janeiro: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA), 2007, p. 31-42.
VINHAES, E.; ISHIHARA, C.; THEODORO, L. O Papel da Regulação e da Defesa da Concorrência no Setor Elétrico Brasileiro. Revista
Múltipla. Brasília, DF - Ano V - vol. 6, nº 9, P.163-180 - dez. 2000. Disponível em <http://www.upis.br/revistamultipla/multipla9.pdf >.
Acesso em 20 out. 2008.
NOTAS
1
Em todos os tópicos deste capítulo são citadas as regras gerais e não são abordadas as excepcionalidades que, devido à conformação
do
(50) setor, com diversas mudanças legais e regulatórias ao longo do tempo, existem ou surgem e são tratadas caso a caso.
Neste trabalho, as denominações “agente de mercado” ou “agente” são usadas para indicar o titular de concessão ou autorização
de empreendimento geração; o autorizado de comercialização de energia; ou o concessionário de transmissão ou de distribuição.
2
Informações do Banco de Informações de Geração (BIG), disponibilizado pela ANEEL no endereço www.aneel.gov.br (consulta
efetuada em 29/7/09).
3
Informações do Sistema de Apoio à Decisão (SAD), disponibilizado pela ANEEL no endereço www.aneel.gov.br (consulta
efetuada em 29/7/09).
4
Informação CCEE, dado de abril de 2008 (incluem-se neste número os consumidores ou conjunto de consumidores que
adquirem energia de fontes incentivadas).
5
6
Tal informação é de conhecimento exclusivo dos dirigentes do MME envolvidos diretamente no leilão. Apenas no dia de
realização do leilão esse dado é inserido no sistema e somente se torna de conhecimento público ao final do certame.
O Consumidor Especial, de acordo com a Resolução Normativa da ANEEL nº 247, de 2006, é o consumidor ou conjunto de
consumidores reunidos por comunhão de fato ou de direito, integrantes do mesmo submercado do SIN, com carga maior ou igual a
500 kW, que adquire energia de fonte incentivada (empreendimentos com potência instalada inferior a 1.000 kW, PCHs, empreendimentos com base em fonte solar, eólica ou biomassa, com potência injetada no sistema menor ou igual a 30.000 kW).
7
8
Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal, expedido por meio da Portaria Conjunta SEAE/SDE nº 50, de
1º de agosto de 2001.
A esse respeito cita-se como exemplo o tema da definição de mercados relevantes, que na interpretação da SEAE em pareceres
sobre atos de concentração em empreendimentos de geração termelétrica divergem do posicionamento da Agência, ao considerar
mercados distintos para geração de fonte termelétrica e hidrelétrica, além de segregar os submercados Norte, Nordeste, Sudeste/
Centro-Oeste e Sul. No entendimento da ANEEL todos os empreendimentos concorrem pelo mesmo mercado, independente do tipo
de fonte, além de considerar um mercado único para todo o Sistema Interligado Nacional.
9
Parecer nº 91/02COGSI/SEAE/MF (Ato de Concentração nº 08012.005779/2001-11); Parecer Técnico nº 06062/2005/RJ
COCON/COGPI/SEAE/MF (Ato de Concentração nº 08012.000921/2005-21); Parecer Técnico nº 06079/2007/RJ COGCE/SEAE/MF
(Ato de Concentração nº 08012.000515/2007-67); Parecer Técnico nº 06120/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentração nº
08012.002534/2008-28); Parecer Técnico nº 06320/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentração nº 08012.000109/2008-85);
Parecer Técnico nº 06322/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentração nº 08012.002535/2007-72); Parecer Técnico nº
06323/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de Concentração nº 08012.002533/2007-83); Parecer Técnico nº 06325/2008/RJ COGCE/
SEAE/MF (Ato de Concentração nº 08012.002532/2007-39); e Parecer Técnico nº 06326/2008/RJ COGCE/SEAE/MF (Ato de
Concentração nº 08012.002531/2007-94).
10
11
Vide, a título de exemplo, as seguintes Resoluções Normativas da ANEEL: nº 266, de 22/5/07, que estabelece critérios de
participação no Mecanismo de Realocação de Energia para empreendimento hidrelétrico não despachado centralizadamente; e nº 179,
de 6/12/05, que estabelece os procedimentos para o ONS adotar no caso de declaração de inflexibilidade de usina termelétrica.
Vide, a título de exemplo, as Resoluções Normativas da ANEEL: nº 40, de 28/1/04, que estabelece limite de disponibilidade de
geração e de lastro de usinas termelétricas da Região Nordeste participantes do PPT; nº 155, de 31/03/05, que estabelece limite de
disponibilidade de geração e de garantia física para a UTE Uruguaiana e interconexões de Garabi; nº 272, de 10/7/07, que estabelece
critérios e procedimentos para geração termelétrica fora da ordem de mérito de custo para compensar futuras indisponibilidades por
falta de combustível; e nº 237, de 28/11/06, que estabelece critérios para a consideração de usinas térmicas no Programa Mensal de
Operação Eletroenergética (PMO) e suas revisões, em função da indisponibilidade por falta de combustível.
12
13
A Resolução Normativa ANEEL nº 252, de 6/2/07 revogou o art. 3º, que estabelecia limites de participação no segmento de
geração; e a Resolução Normativa ANEEL nº 299, de 8/1/08, revogou os arts. 4º, 5º e 6º, que estabeleciam limites para participação
nos segmentos de distribuição e de comercialização de energia.
14
Herfindahl-Hirschman Index, índice que mede a concentração do mercado.
Pareceres Analíticos sobre Regras Regulatórias: nº 04/COGEN/SEAE/MF (Audiência Pública nº 005/2008); nº 06/COGEN/
SEAE/MF (Audiência Pública nº 001/2008 que trata do aperfeiçoamento dos procedimentos para análise dos limites, condições e
15
restrições de
paraPolíticas
participação
de agentes
Revista
Públicas
e econômicos nas atividades do setor de energia); nº 10/COGEN/SEAE/MF (Audiência Publica
nº
43/2008,
referente
ao
estabelecimento
de limites para o repasse dos custos de geração de energia elétrica).
Gestão Governamental
Vol.168O-referido
No 1 parágrafo propõe estabelecer que: “As Agências Reguladoras solicitarão parecer ao órgão de defesa da concorrência do
Ministério
Fazenda sobre minutas de normas e regulamentos, 15 dias antes à sua disponibilização para consulta pública, para que
Jan/Junda
2009
possa se manifestar, no prazo de até 30 dias, sobre os eventuais impactos nas condições de concorrência dos setores regulados.”
O parágrafo único do art. 13 do Decreto nº 2.335/97 estabelece: “A ANEEL celebrará convênios de cooperação com a
Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça e demais órgãos de proteção e defesa da ordem econômica, com o objetivo
A
do ações
setorinstitucionais.”
elétrico brasileiro e a defesa
de regulação
harmonizar suas
17
da 18concorrência: uma proposta de articulação sob
Ressalta-se que iniciativas similares foram efetivadas entre SEAE e a Agência Nacional do Cinema (ANCINE), cujo acordo assinado
o
de vista
do regulador
emponto
agosto/2008,
no âmbito
de criação de um ambiente econômico favorável à competição, prevê: 1) projetos de pesquisa e desenvolvimento; 2) consultorias técnicas; 3) assessoria e/ou aperfeiçoamento técnico; 4) apresentação de seminários, ciclos de palestras e/ou
realização de cursos; 5) estudos, desenvolvimento e implantação de banco de dados, com informações econômicas e de regulação
sobre a área de mídia; e 6) planejamento, treinamento, avaliação de programas, bem como outras ações compatíveis com o objeto do
acordo pretendido pelos partícipes (informação disponível em www.seae.fazenda.gov.br, consulta efetuada em 20/9/08).
Ricardo Takemitsu Simabuku é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental da 10ª
turma, em exercício na Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Engenheiro eletricista formado
em 1986 pela Escola Politécnica da USP. Trabalhou no setor privado em empresas de engenharia e
de automação industrial. De 2002 a 2006 atuou na Agência Reguladora, primeiro em contrato
temporário, depois como especialista em regulação de energia; como EPPGG, de 2006 a 2008
atuou no Departamento de Combustíveis Renováveis do Ministério de Minas e Energia e desde
2008 é assessor da Superintendência de Estudos do Mercado da ANEEL.
(52)
Página 53
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
O processo de elaboração
da Proposta de Lei
Orçamentária Anual:
responsabilidade
compartilhada entre os
poderes Executivo e
Legislativo
Por Alex Rabelo Machado
Este artigo discute a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz respeito à
questão de alocação de recursos no OGU. A ênfase da discussão recairá nos aspetos mais políticos que envolvem o
processo decisório de alocação de recursos, votação de projetos de lei e de proposição de emendas.
Com a Constituição de 1988 o Congresso Nacional passou a usufruir de mais poderes no tocante ao OGU, passando a
exercer o papel de codecisor na função de alocação de recursos federais juntamente com o Poder Executivo. Tal
prerrogativa causou enormes expectativas na sociedade, que passou a projetar uma atuação mais pró-ativa do Congresso Nacional no tocante às questões relativas à elaboração do Orçamento federal.
Entretanto, embora sejam indiscutíveis os avanços, o que se assiste na prática é que o Poder Legislativo ainda não
conseguiu se apropriar adequadamente de sua cocentralidade no processo orçamentário federal.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
O processo de elaboração da Proposta de Lei
Orçamentária Anual: responsabilidade
compartilhada entre os poderes Executivo e
Legislativo
1. Apresentação
Nas décadas de 60, 70 e 80, sob a vigência do período
da ditadura militar, o Congresso Nacional exercia um papel
considerado meramente figurativo no processo de
discussão e elaboração do Orçamento Geral da União
(OGU). Com a Constituição de 1988 o Congresso Nacional
passou a usufruir de mais poderes no tocante ao OGU, isto
é, passou a exercer o papel de codecisor na função de
alocação de recursos federais juntamente com o Poder
Executivo. Tal prerrogativa casou enormes expectativas na
sociedade, que passou a projetar uma atuação mais próativa do Congresso Nacional no tocante às questões
relativas à elaboração do Orçamento federal.
Este artigo buscará discutir a atual forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no que diz
respeito à questão de alocação de recursos no OGU. A
ênfase da discussão recairá nos aspetos mais políticos que
envolvem o processo decisório de alocação de recursos,
votação de projetos de lei e de proposição de emendas.
Iniciaremos esta análise partindo do importante artigo1
do ex-deputado Constituinte José Serra, escrito logo após
a promulgação da Constituição de 1988. Com o objetivo
de chamar a atenção para o fato de que os problemas da
pouca transparência e da falta de ampla discussão no
processo orçamentário eram características comuns no
Brasil desde o século XIX, o autor destaca uma ilustrativa
citação de Joaquim Nabuco datada de 1879:
(...) a passarem os orçamentos (...) como têm
passado nesta casa, discutidos perante quatro ou
cinco pessoas em hora adiantada da sessão,
pode-se dizer sem que vá nisso ofensa, que nós
representamos uma comédia parlamentar que
nem ao menos tem a vantagem dos dramas
japoneses de durarem oito dias.” Joaquim Nabuco
in Anais da Câmara dos Deputados, Sessão de 22
de março de 1879.2
(54)
No artigo em questão, com a autoridade de ter sido
um constituinte e de ter sido considerado um dos
principais expoentes no processo de discussão e de
elaboração dos artigos relativos às questões orçamentárias, Serra (1990) analisa uma série de modificações
orçamentárias ocorrida na Constituição3 de 1988. Tais
modificações são consideradas avanços, sobretudo, em
relação à situação anterior, período da ditadura –
Constituição de 1967, uma vez que, de acordo com o
autor, na atual Carta Magna o processo orçamentário
havia se tornado mais: lógico, transparente e democrático. Entre os principais avanços analisados por esse autor,
destacam-se os seguintes:
1. A participação mais ativa do Legislativo no
processo, destacando a nova prerrogativa do
parlamentar de propor emendas nos
investimentos previstos na proposta de lei
orçamentária encaminhada pelo Executivo
ao Congresso Nacional;
2. O advento de leis que ordenam o processo orçamentário, como a necessidade de
elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)4 e o do Plano Plurianual (PPA)5;
3. O estabelecimento de datas para as
entregas das propostas das leis orçamentárias do Executivo ao Legislativo, para que
o Congresso Nacional tenha tempo e
condições de fazer as modificações
necessárias6;
4. A separação do Orçamento Fiscal e o da
Seguridade Social; e
5. A criação obrigatória do Orçamento dos
Investimentos das Empresas Estatais Federais.
Após descrever os avanços trazidos Constituição de
1988, Serra (In Veloso, 1990, p. 86) resume as expectativas
positivas das alterações constitucionais e do novo papel
do Legislativo no processo da seguinte forma:
Abriu-se, portanto, o caminho para uma
participação responsável dos parlamentares no
processo orçamentário. Ao mesmo tempo
procurou-se fortalecer e ampliar a capacidade do
Congresso para desempenhar suas novas tarefas,
mediante a instituição de uma Comissão Mista
Permanente (Câmara-Senado), que deverá
equipar-se para apreciar a LDO, analisar, e preparar
os pareceres sobre os projetos de leis orçamentárias e as emendas apresentadas, acumulando
know how e memória sobre o assunto...
Assim, o texto acima comentado demonstra como
foram positivas as expectativas criadas em torno do novo
Como a LOA sofre
inúmeras modificações
no decorrer do exercício,
acaba perdendo seu
caráter concreto e passa
a ser um instrumento
abstrato que não reflete
um plano de ação
governamental.
papel do Legislativo no processo orçamentário, em função
das mudanças constitucionais.
Entretanto, embora sejam indiscutíveis os avanços,
sobretudo quando comparados ao período imediatamente anterior à promulgação da Constituição de 1988, o que
se assiste na prática é que o Poder Legislativo ainda não
conseguiu se apropriar adequadamente de sua cocentralidade no processo orçamentário federal. Isto é, em
relação a alguns aspectos que serão aqui discutidos, as
expectativas criadas pelas inovações constitucionais
revelaram-se maiores do que hoje se observa em relação
à capacidade efetiva do Poder Legislativo.
Nesse sentido, serão descritas, a seguir, algumas
situações observadas na atual forma de relacionamento
entre os Poderes Legislativo e Executivo que ilustram a
falta de centralidade da atuação do Legislativo no processo orçamentário federal.
2. Relacionamento atual entre Poder Executivo e
Poder Legislativo: situações observadas
As situações que serão analisadas são as seguintes:
1. Os acordos feitos em torno das votações
de projetos de lei referentes ao Orçamento
Geral da União e das eventuais modificações
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
O processo de elaboração da Proposta de Lei
Orçamentária Anual: responsabilidade
compartilhada entre os poderes Executivo e
Legislativo
ao texto original encaminhado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional;
2. O processo de discussão de méritos dos
Projetos de Lei no âmbito da Comissão Mista
de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO);
3. A excessiva quantidade de propostas de
projetos de créditos suplementares ou
especiais e de Medidas Provisórias para
créditos extraordinários;
4. O caráter autorizativo da Lei Orçamentária
Anual;
5. A forma de atuação não hierárquica de
representantes do Poder Executivo no
processo decisório da CMO e do Congresso
Nacional;
6. O número expressivo de emendas apresentadas ao Projeto de Lei do Orçamento Anual
(PLOA), ao Projeto de Lei do Plano Plurianual
(PLPPA), e ao Projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentária (PLDO); e
7. A execução financeira das emendas
parlamentares.
2.1 Realização de acordos em torno das votações
de emendas de modificações PLOA
(56)
Quando um Projeto de Lei do Congresso Nacional
(PLN)7 dá entrada na Comissão Mista de Orçamento
(CMO), tanto na forma de crédito especial, como de
crédito suplementar, a escolha do relator se dá por
critérios, cujo maior peso é o relacionado ao jogo
político. Assim, pode-se dizer que o relator é escolhido
pelo presidente da CMO, dentre aqueles membros dessa
Comissão8, considerando-se critérios que são importantes para o jogo político de poder: relação política vantajosa com o Poder Executivo e/ou com o próprio presidente da Comissão e cumprimento de acordos pré-existentes no esquema de distribuição de poder. Cumpre
esclarecer que o relator do PL é um ator central nesse
processo, pois terá a atribuição de analisar a proposta e
de elaborar o parecer técnico sobre o mérito do Projeto,
o qual será apreciado pelos demais membros da Comissão e pelo plenário do Congresso Nacional.
Assim como a escolha do relator, a própria
tramitação do Projeto de Lei, tanto na CMO como no
Congresso Nacional para que a matéria seja colocada em
pauta e votada, fica dependente do chamado acordo
político9. É importante notar que a forma como é
realizada a escolha dos relatores e dos projetos que
entrarão em tramitação pode dar margens para
questionamentos da sociedade devido à ausência de
critérios mais tangíveis, que poderiam trazer maior
transparência a essas decisões.
Destaca-se que durante a elaboração dos pareceres
sobre os PLNs ocorrem as negociações do Legislativo com
o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG)
e/ou com outros ministérios setoriais que têm interesse
nas despesas programadas. É nessa fase que alguns
parlamentares encontram terreno propício para negociar
como Poder Executivo medidas relativas aos seus interesses políticos mais pontuais.
2.2 O processo de discussão do mérito dos
projetos de lei no âmbito da Comissão Mista de
Orçamento
Em função da forma de tramitação das matérias estar
subordinada ao jogo político, o processo de discussão
relativo aos méritos dos PLNs fica reduzido a um segundo plano e acaba sendo incipiente, não contando com a
contribuição e participação efetiva de grande número de
parlamentares, como seria desejável em uma democracia. Na verdade, nessa etapa, as discussões são reduzidas
e ocorrem apenas em círculos pequenos de parlamentares. Assim, o debate salutar em torno de políticas
públicas e de decisões que são importantes para toda a
sociedade fica restrito entre alguns parlamentares e
alguns membros do Executivo.
A reduzida discussão sobre o mérito dos PLNs na CMO
traz consequências danosas também para o processo de
votação, pois as matérias acabam sendo votadas de forma
mecânica e muito rápida, cumprindo apenas os procedimentos formais. Há relatos em que a CMO chegou a votar
dezenas de PLNs em poucas horas de um mesmo dia.
Agravado ainda pelo fato de tal votação ter se dado em um
contexto adverso onde a compreensão do que estava
sendo votando era inviável em função do exíguo tempo
para a realização de discussões e de esclarecimentos, e
também pelo extenso burburinho que predominava no
ambiente, impedindo a concentração e a atenção dos
parlamentares ao objeto que estava em votação.10
2.3 A excessiva quantidade de projetos de
créditos suplementares ou especiais e de
medidas provisórias
Uma vez aprovada a proposta de Orçamento Geral da
União pelo Congresso Nacional, este é sancionado pelo
Presidente da República. Entretanto, mesmo após a sua
promulgação, no decorrer do exercício, o próprio Executivo pode apresentar propostas de alterações na Lei
Orçamentária por meio dos créditos suplementares ou
especiais e de alterações imediatas via Medidas Provisórias
para créditos extraordinários.
Após 15 anos de estabilização de preços, processo que
teve início com o Plano Real em 1995, era de se esperar
que reduzissem as propostas com o objetivo de alterar e/
ou ampliar os recursos alocados no OGU após sua aprovação pelo Congresso Nacional. No entanto, a realidade tem
mostrado que, mesmo em conjuntura de estabilização de
preços, as alterações orçamentárias por meio de PLNs
continuam em número e em valores elevados.
A esse respeito, podem se citar como exemplo as
alterações realizadas na Lei Orçamentária Anual de 2008.
Nesse ano, foram apresentados 85 PLNs, que, juntos,
representaram 14% do montante alocado na dotação
inicial da LOA. Considerando-se apenas o item investimento, o percentual de alterações eleva-se ainda mais, chega a
representar mais de um quarto (26%) da proposta original
aprovada para esse grupo de despesa.
O elevado percentual de alterações na LOA aprovada
pelo Congresso Nacional, apesar do quadro de estabilidade monetária desde 1995, denota a existência de problemas na fase relativa ao planejamento da alocação de
recursos na elaboração da Lei Orçamentária. Na verdade,
como a LOA sofre inúmeras modificações no decorrer do
exercício, acaba perdendo seu caráter concreto e passa a
ser um instrumento abstrato que não reflete um plano de
ação governamental.
A argumentação sobre o excesso de alterações
também se aplica às Medidas Provisórias (MP)11 de
créditos extraordinários editadas até o ano de 2007.
Cumpre dizer que essa forma de crédito sempre foi muito
questionada pelos segmentos de oposição do Congresso
Nacional, pela mídia e por técnicos da área orçamentária.
Os questionamentos colocavam em dúvida a
constitucionalidade desse ato, uma vez que se tratavam
de despesas previsíveis e não intempestivas. Vale ressaltar
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Jan/Jun 2009
O processo de elaboração da Proposta de Lei
Orçamentária Anual: responsabilidade
compartilhada entre os poderes Executivo e
Legislativo
que esse procedimento está regulado pelo artigo 167, §
3º, da Constituição Federal, que determina que a abertura
de crédito extraordinário somente será admitida para
atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública. Em 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF)12
julgou inconstitucional a MP nº 405, de 2007, que tentava
abrir créditos extraordinários com vistas a ampliar as
despesas do Judiciário e de outros órgãos do Executivo. O
STF explicitou seu entendimento de que a referida MP era
inconstitucional por tratar-se de despesas previsíveis e não
características desse tipo de crédito. Desde então, os
créditos extraordinários via MPs tornaram-se escassos.
Diante dos excessos de alterações apresentadas pelo
Executivo à Lei Orçamentária já aprovada, cabe refletir se
existem condições semelhantes (prazo) para o Legislativo
analisar tais alterações como aquelas reservadas para a
apreciação da proposta orçamentária. Além disso, o
excesso de alterações torna ainda mais difícil o controle e
a fiscalização da execução orçamentária.
2.4 Caráter autorizativo da LOA
(58)
Outra questão relevante que contribui para a perda de
centralidade do Legislativo na questão orçamentária é o
caráter meramente autorizativo da LOA, que permite ao
Poder Executivo reprogramar seus gastos até o final do
exercício, a partir de uma reavaliação periódica das contas
públicas, com base na arrecadação de impostos e contribuições. Dessa forma, o Executivo consegue exercer o controle
dos dispêndios de acordo com suas prioridades, que nem
sempre são coincidentes com aquelas já aprovadas pelo
Legislativo.13 Tramita no Congresso Nacional uma Proposta
de Emenda Constitucional que visa transformar o Orçamento da União em autorizativo.14 Segundo essa proposta, o
Poder Executivo seria obrigado, e não apenas autorizado
como ocorre atualmente, a cumprir o Orçamento Geral da
União tal qual aprovado pelo Congresso Nacional.
Um posicionamento do senador Pedro Simon em
2003, na Comissão de Constituição e Justiça, defendendo
projeto de lei assinado por vários senadores, que propõe
que a Lei Orçamento da União, votada pelo Congresso
Nacional, adquira caráter impositivo, em vez de simplesmente autorizativo, ilustra bastante este tipo de impasse.
De acordo com esse senador na situação atual “o Executivo pode manipular o Orçamento como bem entende”.
Para o senador, a tese do Orçamento impositivo é tão
importante que deveria estar acima dos interesses
partidários. “Deveríamos procurar um entendimento para
que possa ser votado”. Simon destacou ainda que a
corrupção orçamentária começa nos escalões inferiores
do ministério, onde as emendas são discutidas por
lobistas, empreiteiros e funcionários.15
No entanto, esta questão está longe de obter consenso entre os especialistas da área orçamentária e entre os
parlamentares que transitam nessas discussões. Souza
(2007) chama a atenção para os argumentos daqueles
que são contra a mudança, enfatizando que:
Os que são contra, afirmam que mesmo no modelo
atual (autorizativo) algumas despesas orçamentárias já são
impositivas, ou seja, são de cumprimento obrigatório,
“entre as quais: 1) benefícios previdenciários; 2) salários do
funcionalismo; 3) transferências para estados e municípios;
4) despesas constitucionais dos ministérios da Saúde e da
Educação; e 5) reserva para o superávit primário” e que
quando as vinculações privilegiam determinadas ações do
governo, todas as demais são prejudicadas. Isto porque a
capacidade de arrecadação possui limites rigidamente
atrelados à renda gerada pelo conjunto da economia, de
forma que a vinculação nem sempre produz aumento de
receitas. Por isso, o resultado da imposição termina sendo
a redução do volume de recursos disponíveis para a
realização das despesas que não contam com receitas
vinculadas. Além do que, o orçamento é resultado
“programático” de um planejamento, um erro no planejamento ou uma alteração na conjuntura que demandasse
uma mudança na execução obrigaria o Governo a ter que
negociar com o Congresso Nacional um procedimento
que seria apenas operacional pelo modelo autorizativo.16
2.5 Forma de atuação não hierárquica de
representantes do Poder Executivo no processo
decisório da Comissão Mista de Orçamento e do
Congresso Nacional
A atuação de representantes de vários órgãos do
Poder Executivo no acompanhamento e nas tentativas de
alterações via PLNs na Comissão Mista de Orçamento e no
Congresso Nacional decorre do fato de que o Ministério
do Planejamento e Orçamento (MPOG), órgão central no
âmbito do executivo nas matérias relacionadas ao Orçamento, não tem conseguido exercer integralmente sua
liderança e coordenação dos vários ministérios no
Congresso Nacional. Na verdade, o que se observa é a
atuação intensa17 e concorrente dos vários representantes
dos ministérios setoriais. Esses realizam inúmeras atividades de articulação, independente do órgão central, no
parlamento na fase legislativa do processo, visando à
defesa setorial de seus interesses. Ou seja, ao atuarem
defendendo mais recursos para seus órgãos, fragilizam a
lógica do sistema de planejamento que, em tese, estaria
sob a coordenação do MPOG como órgão central responsável pela elaboração final da proposta orçamentária da
União. Esse Ministério, pela lógica, deveria ser o único
responsável por eventuais solicitações e negociações que
almejassem realizar alterações do PLOA na fase legislativa
do processo do ciclo orçamentário.
2.6 O número expressivo de emendas
apresentadas ao PLOA, PLPPA e PLDO
Em relação ao número expressivo de emendas nos
citados PLNs é importante dizer que logo após a Constituição de 1988, o uso dessa prática foi ainda mais intenso,18
como bem descreve Mello (2006, p. 198):
Com as mudanças introduzidas desde a
Constituição de 1988, o Brasil tornou-se particularmente permissivo no que se refere ao ativismo
parlamentar na área de Orçamento – cerca de
70.000 emendas foram apresentadas em 1993
(em fraco contraste com a Constituição de 1967,
que em seu artigo 65 vedava a apresentação de
emendas parlamentares). Após sucessivas medidas restritivas, adotadas depois do escândalo do
Orçamento, os parlamentares podem apresentar
emendas limitadas quanto ao valor da apropriação
e quanto ao número e tipo de emenda (individual,
coletiva e de relatoria) e com elevado nível de
desagregação (em nível de projeto)...
Em 1995, após a Comissão Parlamentar de Inquérito do
Orçamento, mais conhecida como “CPI dos anões do
orçamento”, uma nova resolução19 disciplinou essa prática,
limitando o número de emendas e seus valores. Entre os
mecanismos criados para proporcionar maior transparência
ao processo orçamentário, destaca-se a criação das
emendas coletivas e a redução das emendas individuais
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O processo de elaboração da Proposta de Lei
Orçamentária Anual: responsabilidade
compartilhada entre os poderes Executivo e
Legislativo
de 50 para 20 por parlamentar; a precedência de audiências públicas para apreciação das matérias; a
obrigatoriedade regimental da apresentação de relatórios
com demonstrativo completo das alterações promovidas
pelos relatores e pela comissão; a limitação do Poder
Executivo de enviar mensagens modificativas ao orçamento; a restrição do uso das emendas de relator, que passaram a ter limites quantitativo e qualitativo; a possibilidade
de permanecer por mais de um ano como membro-titular
da Comissão Mista de Orçamento.20 Atualmente, já sob a
vigência de uma nova resolução, as emendas ao PLOA
somam normalmente mais de 10 mil por ano.
2.7 Execução financeira de emendas
parlamentares
(60)
A relação do Executivo com o Legislativo que ocorre
pela intermediação de emendas parlamentares tem
considerações mais complexas do ponto de vista político.
Analistas políticos e a mídia, de forma geral, normalmente
reproduzem a seguinte tese: “o governo de plantão
consegue seus êxitos legislativos via controle da base
política com as chamadas liberações das emendas
parlamentares”. Entretanto, uma análise isenta da situação
indica que a tese citada anteriormente é, no mínimo,
questionável, pois carece de dados concretos com
validação histórica para sua confirmação.
Observa-se, por exemplo, que no início do governo Lula,
mesmo com uma reduzida liberação de emendas, pouco
mais de R$ 2 bilhões, o governo conseguiu êxitos
legislativos significativos, como, por exemplo, a aprovação
da Emenda Constitucional (EC) nº 41 que, entre outras
alterações, dispunha sobre as regras mais rigorosas sobre as
aposentadorias dos servidores públicos. Ao contrário da
situação inicial, no ano de 2007, a situação das finanças
públicas era mais favorável, com isso, a liberação de
emendas foi recorde, da ordem de R$ 6,3 bilhões, mesmo
assim, o governo federal sofreu algumas derrotas importantes no Congresso Nacional, como, por exemplo: a não
aprovação da Proposta de Emenda Constitucional que
propunha a renovação da CPMF até 2011 (PEC nº 50) e da
Medida Provisória de nº 377, que criava a Secretaria de
Planejamento de Longo Prazo da Presidência da República,
e a consequente criação de novos cargos em comissão.
Com efeito, a análise dessas situações corrobora a
hipótese de que a liberação de emendas parece estar
muito mais vinculada a uma situação de caixa favorável do
que à intencionalmente de acatar emendas para a
aprovação de uma pauta de interesse do Executivo. Ou
seja, é claro que o Executivo se empenha para a aprovação de seus projetos, mas a liberação de emendas é uma
variável que depende muito mais da existência de caixa
governamental, do que de uma situação de “varejo”, na
qual o Executivo condiciona a liberação de uma emenda à
aprovação de um Projeto Legislativo específico.
Mas ainda assim, ficam algumas questões: Qual é o real
interesse dos parlamentares nestas emendas? Por que
alguns parlamentares se interessam mais nas emendas ao
Orçamento do que em aprovarem seus Projetos de Lei.
A resposta da primeira pergunta é que alguns parlamentares fazem no processo de emendas ao Orçamento,
desde a fase inicial de elaboração até a sua execução,
importantes contatos com os políticos da região para
onde os recursos pleiteados serão destinados. Essa
interação é seu combustível para a reeleição, sendo que o
efetivo pagamento de suas emendas garante dividendos
políticos tornando seu mandato mais concreto em suas
bases eleitorais.
Na segunda questão, relativa à preferência de alguns
parlamentares nas emendas ao Orçamento em detrimento da aprovação de seus projetos de lei, o que pode
explicar é a relativa maior facilidade de aprovação e
pagamento de suas emendas ao Orçamento e a maior
dificuldade de aprovação dos PLs de origem parlamentar.
No tocante aos PLs, os dados apontam que os
parlamentares têm tido sucesso em pouquíssimos casos
na sua tentativa de fazer leis, que é sua função principal.
Como exemplo, pode-se citar que após a Constituição de
1988, passados 20 anos de atividade parlamentar, apenas
foram editadas 798 leis que tiveram sua autoria originada
no Parlamento, o que significa uma média de apenas 40
leis por ano. Considerando que a média de propostas
apresentadas por todos os parlamentares (Câmara dos
Deputados e Senado Federal) alcança um número
superior 2.200 ao ano, conclui-se que a efetividade dessa
atividade parlamentar é, de fato, muito reduzida, menos
de 2%.
Em contrapartida, observa-se tendência oposta no
tocante aos pagamentos de emendas de parlamentares
individuais e coletivas. Os dados disponíveis para o ano de
2007 mostram que estas têm tido uma efetividade muito
maior, pois mais de 40% foram pagas. Quando se analisa,
apenas, as emendas individuais o percentual de empenho
chega próximo de 90%.
Ao que tudo indica, esse tipo de atividade parlamentar
apresenta uma “relação custo-benefício” maior para as
bases eleitorais dos parlamentares, o que tem tornado
essa atividade preferencial para muitos deputados e
senadores. A partir dos dados disponíveis, mostrados
anteriormente, pode-se afirmar que, sob a ótica do
retorno/raciocínio político eleitoral, é mais lógico para um
parlamentar esforçar-se para que o governo federal
execute uma emenda de sua proposição, voltada para
beneficiar sua base política, do que tentar a aprovação de
um projeto de lei de sua autoria.
3. Considerações finais
A despeito de as mudanças constitucionais terem tido
a intenção de ampliar os poderes do parlamento no
tocante às questões orçamentárias, a análise das situações acima descritas, que refletem a forma de relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo, mostra
que o Poder Legislativo ainda não conseguiu ocupar o
espaço que lhe foi reservado pela Constituição de 1988.
A análise feita neste artigo apontou que, embora
tenham ocorridos avanços no poder do Parlamento no
tocante à elaboração da LOA, o Legislativo ainda atua
como coadjuvante na elaboração e discussão do processo
orçamentário.
Sendo assim, há que se refletir sobre mecanismos que
possam contribuir para que o Parlamento exerça suas
prerrogativas constitucionais de forma mais efetiva no que
diz respeito às questões orçamentárias.
Na questão relativa aos mecanismos internos à CMO,
relacionadas aos trâmites dos PLNs, pode-se observar que
as recentes mudanças introduzidas pela Resolução nº 121
podem ser consideradas avanços nessa discussão, entre
estes podem se destacar: redução do número de parlamentares na CMO; obrigatoriedade de renovação dos
membros a cada ano; regras mais rígidas para as emendas;
análise de relatório setorial em comissões temáticas; maior
distribuição de poder entre os atores que elaboram a LOA,
entre outros. Entretanto, infelizmente, alguns artigos desta
resolução,22 que seriam da maior importância para
melhorar o processo orçamentário no Congresso Nacional, ainda não foram viabilizados como o da discussão
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Jan/Jun 2009
O processo de elaboração da Proposta de Lei
Orçamentária Anual: responsabilidade
compartilhada entre os poderes Executivo e
Legislativo
(62)
prévia dos relatórios setoriais da LOA nas comissões
temáticas. Este artigo estabelece que a CMO só poderá
emitir parecer quanto à adequação e compatibilidade dos
projetos de lei de planos e programas nacionais, regionais
e setoriais, previstos na Constituição, ao plano plurianual,
após os mesmos terem sido apreciados pelas comissões
de mérito de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
Outra questão que deveria ser mais bem resolvida é
uma definição clara e detalhada sobre quem detém o
poder ou as parcelas de poder na elaboração e discussão
da Lei Orçamentária, já que muitos candidatos pleiteiam
tal encargo: o próprio Poder Executivo legitimado pelo
voto popular no presidente da República assessorado por
uma burocracia estável e competente; o Poder Legislativo,
legitimado no voto popular e acreditando no seu poder
originário de fazer leis; e os representantes da sociedade
civil organizada que acreditam que a democracia
participativa seria a forma mais efetiva para tornar a
discussão da elaboração da Lei Orçamentária mais justa e
transparente. Ou seja, é fundamental a definição sobre os
limites de cada uma das partes e sobre a forma ideal de
interação entre esses atores, visando uma adequada
solução dessa discussão.
Após a definição desses limites na forma de interação
entre os poderes Legislativo e Executivo e a sociedade
civil organizada e do cumprimento integral das regras
atuais contidas na Resolução nº 1, pode-se pensar em
dar maior publicidade na discussão e na elaboração do
orçamento, da Lei Orçamentária e de suas alterações por
meio dos espaços de participação social existentes,
como os conselhos de políticas públicas, as conferências
nacionais, consultas populares, audiências públicas,
utilizando, inclusive, os veículos de comunicação de
massa, como a televisão.
Com essas definições concluídas, acredita-se que as
discussões para a elaboração de futuras leis orçamentárias
atingirá um novo patamar. Poder-se-ia, até mesmo, abolir
dessa discussão a citação de Joaquim Nabuco, destacada
no início deste artigo, onde ele chama o processo orçamentário de uma “comédia parlamentar”. Na verdade,
todo o esforço deve ser feito no sentido de contribuir para
que o Orçamento Geral da União deixe de ser uma peça
de ficção para ser, de fato, um reflexo fiel da programação
da ação do governo em determinado exercício.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. ADIN nº 4.048/2008. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/indiceAdi/
listarIndiceAdi.asp>
___________. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Edição Atualizada) Brasília: Presidência da República, 1988.
___________. Constituição da República Federativa do Brasil de 1967. Brasília: Presidência da República, 1967.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Resolução nº 1, de 2006-CN. Disponível em: <http://www.camara.gov.br/internet/comissao/index/
mista/orca/Legisla_CMO/resolucao_001_2006.pdf>
___________. Resolução nº 2, de 1995-CN. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/comissoes/cmo/funcionamento>
INESC (Instituto de Estudos Socioeconômicos). Reforma Orçamentária: proposta tímida. Nota Técnica nº 110, Brasília, julho de 2006.
MELLO, M. Emendas parlamentares. In: AVRITZER, L. ANASTÁSIA, F (org.). Reforma Política no Brasil, Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
SENADO FEDERAL. Orçamento – Simon defende orçamento impositivo. Jornal do Senado. Quarta-feira, 12 de novembro de 2003.
SERRA, J. A. Constituição e o Gasto Público. In: VELLOSO, J. P. R. (coord.). Modernização Política e Desenvolvimento. Rio de Janeiro:
José Alípio, 1990.
SOUZA, F. H. A necessidade de mudanças na lei orçamentária e o orçamento impositivo. Elaborado em junho de 2007. Disponível
em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto>
TOURINHO, R. Discussão da PEC nº 22, de 2000, que trata do Orçamento Impositivo. Brasília, 20 out 2004. Disponível em: <http:/
/www.senador.gov.br/web/senador/RodolfoTourinho/>
NOTAS
1
SERRA. In: VELLOSO 1990, p. 81:98.
2
Idem p. 82.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
3
Art. 165 § 2º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
5
Art. 165 § 1º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.
6
Tais como: PPA (31/8 – no primeiro ano do início de cada governo), LDO (15/4) e LOA (31/8).
4
Os Projetos de Lei do Congresso Nacional (PLN) – aqueles projetos referentes ao OGU que iniciam sua tramitação na Comissão
Mista de Orçamento e têm sua votação final no plenário do Congresso Nacional.
7
8
Resolução nº 1 do CN de 2006 Seção III Da Composição e Instalação
Art. 5º A CMO compõe-se de 40 (quarenta) membros titulares, sendo 30 (trinta) Deputados e 10 (dez) Senadores, com igual
número de suplentes.
9
O termo
acordo político
neste caso
Revista
de Políticas
Públicas
e refere-se às situações nas quais nas reuniões, tanto na CMO como no CN, os parlamentares
chegam
ao
consenso
de
quais
matérias
poderão entrar em pauta e serem votadas. Normalmente, são aquelas sobre as quais não
Gestão Governamental
existem pendências
ou
dúvidas
para
a
tramitação.
Vol. 8 - No 1
10
Como
exemplo desse tipo de votação pode-se citar as votações ocorridas no mês de dezembro de 2005, onde após varias
Jan/Jun
2009
reuniões ocorridas no segundo semestre daquele ano nas quais não se deliberou nada pela chamada falta de acordo político, votouse em poucas horas mais de 30 PLNs.
11
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei,
O
processo
de elaboração
daCongresso
Proposta
de Lei(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
devendo
submetê-las
de imediato ao
Nacional.
Orçamentária
§ 1º É vedada Anual:
a edição responsabilidade
de medidas provisórias sobre matéria:
d) planos plurianuais,
orçamentárias,
orçamento
e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art.
compartilhada
entrediretrizes
os poderes
Executivo
e
167, § 3º; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Legislativo
Art. 167 São vedados:
§ 3º – A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as
decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.
12
ADIN nº 4.048/2008.
13
Normalmente após a promulgação da LOA, em todo início de ano tem-se um decreto de contingenciamento de recursos –
parte de despesas de custeio e de investimentos ficam aguardando a liberação futura –, pois o Poder Executivo não tem segurança
quanto aos recursos a serem arrecadados e a LOA é autorizativa.
14
TOURINHO, 2004.
15
SENADO FEDERAL, 2003.
16
SOUZA, 2007.
Como exemplo de atuação intensa pode-se citar a atuação de representantes de ministérios na fase de emendamento do PLOA,
na qual esses representantes estimulam os parlamentares a fazerem emendas alocando recursos para seus respectivos órgãos.
17
18
MELLO, 2006.
19
RESOLUÇÃO Nº 2, DE 1995-CN.
20
INESC, 2006.
Resolução nº 1, de 2006-CN. “Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição,
bem como a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo.
Art. 113. A CMO emitirá parecer quanto à adequação e compatibilidade dos projetos de lei de planos e programas nacionais,
regionais e setoriais, previstos na Constituição, ao plano plurianual, após aqueles terem sido apreciados pelas comissões de mérito de
cada uma das Casas do Congresso Nacional. Parágrafo único. O parecer de que trata o caput será apreciado pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, em sessão conjunta.
21
Alex Rabelo Machado é ecomomista pela UNICAMP, Mestre em Economia – CEDEPLAR -UFMG,
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental - EPPGG, atualmente assessor na SRI/PR.
(64)
Página 65
Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental
Funcionário local com
habilitação nacional:
o modelo espanhol de
profissionalização da
administração pública
municipal
Por Igor da Costa Arsky
Este artigo1 trata de caracterizar uma categoria de servidor que exerce funções públicas nos municípios da Espanha. O
objetivo é apresentar a importância da função burocrática profissional na gestão municipal na Espanha, em particular do
papel que exerce o corpo de gestores denominados de funcionários de administração local com habilitação nacional.
Esse “tipo” de funcionário possui uma particularidade híbrida, ou seja, trata-se de um funcionário da administração local
que ocupa cargos e exerce funções na administração municipal, mas é habilitado para exercer tais funções pelo Executivo nacional, que estabelece as normas, seleciona, capacita e lhe garante prerrogativas de exercício de suas atribuições
legais. A experiência espanhola pode contribuir para a reflexão da importância da profissionalização da administração
municipal brasileira.
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
Funcionário local com habilitação nacional:
o modelo espanhol de profissionalização da
administração pública municipal
1. Introdução
Este artigo apresenta as principais características do
corpo de gestores públicos da Espanha denominados de
funcionários de administração local com habilitação
nacional. Trata-se de um funcionário da administração
local que ocupa cargos e exerce funções na administração municipal, mas é habilitado para exercer tais funções
pelo Executivo nacional, que estabelece as normas,
seleciona, capacita e lhe garante prerrogativas de
exercício de suas atribuições legais. Desta forma, em
primeiro lugar, o texto trata de apresentar as
caracterísitcas básicas do sistema político espanhol, a
configuração da realidade municipal e o histórico da
carreira, desde seu surgimento até os dias atuais. Em
seguida são analiadas as principais características deste
corpo de funcionários: as funções exercidas, as formas
de seleção, ingresso e promoção, o sistema de provimento dos postos de trabalho, a estrutra de remunerações e as prerrogativas legais destes funcionários. Ao fim,
são apresentadas algumas reflexões sobre o modelo
apresentado.
2. O sistema político espanhol e a realidade
municipal
(66)
A Espanha é uma monarquia parlamentar, na qual o
chefe de Estado é o rei2 e o chefe do Executivo é o
presidente do governo, designado pela maioria do
parlamento. Na divisão clássica, a Espanha é classificada
como um Estado unitário, mas tal classificação esconde
o modelo de Estado sui generis que resultou da Constituição de 1978. Para acomodar as reivindicações de
autonomia de Catalunha e Pais Basco, forjou-se um
modelo híbrido, flexível e aberto, capaz de acomodar
diferentes níveis de autonomia política, um coquetel de
federalismo alemão e regionalismo italiano e espanhol
(Segunda República) com uma boa dose de
confederalismo fiscal. De fato, a distribuição territorial do
poder segue na Espanha o modelo de Estado composto,
configurado como o “Estado das Autonomias”, onde 17
comunidades autônomas desfrutam de autonomia
política real. Ao lado delas, existem outros níveis de
governo – municípios e províncias – de caráter mais
reduzido. A autonomia local está prevista na Constituição
de 1978, e apenas os tribunais de Justiça podem examinar e invalidar atos dos governos locais que contrariem a
legislação vigente.
A Espanha apresenta um peculiar panorama municipal
marcado pelo inframunicipalismo. São 8.109 municípios dos
quais 6.927 contam com uma população menor que 3 mil
habitantes, o que representa 85% do total dos municípios e
somente 427 possuem mais de 20 mil habitantes.
Existe também uma grande disparidade entre as
distintas comunidades autônomas. Comunidades como
Castilla e León na qual dos 2.248 municípios, 1.699
possuem menos de 500 habitantes, enquanto, por outro
lado, existem comunidades como Murcia com apenas 45
municípios onde a maioria dos municípios tem mais de 5
mil habitantes.
Devido ao inframunicipalismo e a impossibilidade
técnico-econômica da maioria dos municípios em sustentar e manter determinados funcionários e serviços, surgiu
com intensa força a figura da associação de municípios e
a mancomunidade3 entre estes.
Em relação ao gasto público, o poder local (municípios
e províncias) responde por 11,9% dos gastos realizados, as
comunidades autônomas por 22,6% e o governo central
por 65,5%.
Quanto aos recursos financeiros que estão à disposição
do poder local, 55% advêm de arrecadação própria e 40%
são transferências do Executivo central, das comunidades
autônomas e das províncias, restando 5% de outras fontes.
Os órgãos e/ou autoridades de governo no município
são o Pleno da Prefeitura (ou pleno da corporação), a
Comissão de Governo e o Prefeito (ou presidente da
corporação). Em contrapartida, os entes administrativos
mais importantes são o secretário e o interventor.
O Pleno4 da prefeitura é o órgão máximo de governo e
de administração municipal e é composto por todos os
conselheiros e presidido pelo prefeito. Os conselheiros5
são eleitos por sufrágio universal, secreto e direto. Ao
Pleno da prefeitura correspondem as atribuições mais
importantes quais sejam planejamento municipal, aprovação de regramentos e instruções, aprovação do orçamento e imposição de tributos. O Pleno da prefeitura exerce o
controle sobre todos os demais órgãos de governo por
meio de interpelações, perguntas e pela monção de
censura. Trata-se, portanto, de um órgão colegiado com
faculdade de caráter normativo, mas também executivo e
fiscalizador. Ao Pleno cabe também, seguindo o modelo
A presença de gestores
locais estáveis e especializados evita, em certa
medida, casos muito
comuns de perda da memória administrativa, no qual o
prefeito que perde a reeleição trata de dificultar a
gestão do prefeito eleito,
sonegando informações,
documentos e causando
outras dificuldades.
parlamentarista, a eleição entre os conselheiros do
prefeito do município. A Comissão de Governo por sua vez
é um órgão de apoio executivo ao Prefeito, composta por
até um terço dos conselheiros do Pleno e existente nos
municípios com população acima de 5 mil habitantes. O
prefeito é a peça central do governo municipal e reúne a
dupla condição de presidente do Pleno e chefe do
Executivo municipal.
3. Antecedentes históricos
Desde 1812, na Constituição de Cádiz, encontrava-se
consagrada a função do Secretário, tanto para as prefeituras como para as províncias. Esta figura existiu, quase de
maneira ininterrupta, desde sua criação até os dias atuais,
em que pese que já não seja encontrada como qualificada
na Constituição espanhola. Sendo o cargo de secretário o
principal, mais adiante foram criados os cargos de contador, que depois seria denominado interventor, e de
depositário, que hoje recebe o nome de tesoureiro.
Em razão da importância dada ao cargo, especialmente
nos municípios, surgiu a necessidade de profissionalizar a
função e, no ano de 1856, estabelecem-se concursos
públicos conduzidos pelo Poder Central6. A habilitação pelo
poder central garantia prerrogativas ao funcionário local as
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Funcionário local com habilitação nacional:
o modelo espanhol de profissionalização da
administração pública municipal
quais passaram a contribuir enormemente para continuidade dos processos municipais e a fortalecer a institucionalidade e legitimidades desse corpo de funcionários.
As bases do sistema que se conhece hoje foram
estipuladas no Estatuto de Maura de 1918 e no estatuto
municipal de 1924. Em primeiro lugar, criou-se o corpo
de secretários e interventores, depois o de depositários.
Este corpo de funcionários foi mantido durante a
Segunda República, mas destituído de suas atribuições e
responsabilidade no decorrer da ditadura de Franco. No
entanto, foi na ditadura que se formaram os corpos
nacionais, de caráter obrigatório, a fim de prestar serviço
na administração local e provincial7.
Tabela 1 – Distribuição dos municípios por comunidades autônomas e tamanho
dos municípios
(68)
Fonte: Instituto Nacional de Estadística, Espanha. Dados oficiais estabelecidos pelo Real
Decreto 1358/2005.
Para ingressar na carreira pública era preciso superar
três etapas:
a. Provas objetivas;
b. Curso de formação; e
c. Participação em concurso municipal de
admissão, cabendo à administração local
informar à administração federal os critérios
de seleção.
Na eventualidade de determinadas prefeituras não
contarem com os meios econômicos para sustentar esses
funcionários, outorgava-se a possibilidade de agrupar-se
para manter, por exemplo, um secretário em comum.
No caso de o funcionário detectar alguma irregularidade dos acordos e atos tomados pela prefeitura, esse
assumia a responsabilidade de comunicar a irregularidade
ao governo civil da região correspondente8.
Durante a ditadura, na prática, o secretário concentrava mais poder que o prefeito, pois ao ser efetivada a
designação desses últimos de maneira discricionária, o
funcionário de carreira era quem controlava a maior parte
da gestão municipal.
Com o advento da democracia, os funcionários locais
com habilitação nacional perderam o poder que exerciam
de fato e tiveram que se adequar ao novo contexto
político-institucional do país, em que os prefeitos possuíam legitimidade democrática. Essa nova circunstância
significou uma nova orientação de seus funcionários rumo
ao assessoramento. Ademais, devido à preponderância
que assumiram as comunidades autônomas, o processo
de seleção e capacitação desse corpo de funcionários foi,
em certa medida, descentralizado.
Hoje em dia, existem mais de 7 mil funcionários,
representando 1,4% do total de funcionários municipais,
que trabalham em maior parte em prefeituras de menos de
5 mil habitantes. Nesses municípios menores, os funcionários acabam por exercer grande influência nas decisões da
prefeitura. Por outro lado, nos municípios maiores em que
os prefeitos monopolizam as tarefas diretivas, ressaltou-se o
caráter não político e neutro do funcionário.
4. Situação atual
Na atualidade, encontra-se em tramitação um projeto
de Lei do Estatuto Básico do Empregado Público, que
contém a principal reforma das bases gerais da função
pública desde 1985, cuja motivação principal é a adaptação do estatuto à realidade da Comunidade Européia e a
nova configuração política e territorial da Espanha e suas
comunidades autônomas.
Nesse projeto, o corpo de funcionários de administração local de caráter nacional muda sua denominação
para funcionários autonômicos com habilitação de
caráter nacional. A mudança não é apenas de natureza
semântica, pois tem relação com a distribuição entre as
Fonte: Elaboração do autor.
Figura 1 – Organograma típico do Executivo Municipal na Espanha
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Funcionário local com habilitação nacional:
o modelo espanhol de profissionalização da
administração pública municipal
comunidades autônomas, de competências que antes
estavam no poder central.
A introdução na legislação da possibilidade de as
prefeituras com mais de 100 mil habitantes designarem de
maneira discricionária os secretários, interventores e
tesoureiros, provocaria uma crescente perda de autonomia
e politização do cargo, dado que o prefeito tem a faculdade
de nomear e destituir livremente os mencionados funcionários. Dessa maneira, comprometer-se-iam a independência,
a neutralidade e a objetividade, três conceitos que devem
reger o desempenho dos funcionários uma vez que esses
estariam sujeitos à pressão.
5. As funções públicas reservadas ao funcionário
com habilitação nacional
A legislação atual da Espanha reserva ao funcionário
local com habilitação nacional a competência exclusiva do
exercício das atividades típicas de administração pública,
denominadas na Espanha como funções públicas, que
têm como base a Lei nº 7, de 2 de abril de 1985, que
regula as bases do Regime Local de Administração. O
artigo 92 da citada lei dispõe que:
São funções públicas, cujo exercício está
reservado exclusivamente a pessoal sujeito a
estatuto funcionarial, as que impliquem exercício
de autoridade, de fé pública e assessoramento
legal preceptivo, as de controle e fiscalização
interna da gestão econômico-financeira e
orçamentária, as de contabilidade e tesouraria e
em geral aquelas que, no desenvolvimento da
presente lei, se reservem aos funcionários para a
melhor garantia da objetividade, imparcialidade e
independência no exercício da função.
(70)
Para cumprir com as aludidas funções públicas, de
acordo com o Real Decreto nº 1.174/1987, os municípios devem contar com funcionários de habilitação
nacional, que exerçam as funções de secretaria, intervenção e tesouraria.
Cada uma destas funções é exercida por distintas
categorias de funcionários com habilitação nacional, de
acordo com a classe de município em que se exerça o
cargo. As funções que devem exercer esses funcionários
são as seguintes:
5.1 Funções de Secretaria:
a. Fé pública:
1. Preparar e convocar a ordem que será
tratada pela plenária ou qualquer outro
órgão oficial do município, em que sejam
adotados acordos que sejam vinculantes;
2. Dispor da documentação incluída na
ordem do dia;
3. Redigir a ata das sessões e atualizar o livro
de resoluções da plenária, assim como
anotar nos expedientes as resoluções e
acordos do plenário;
4. Enviar, tanto para a comunidade autônoma como para a administração central do
Estado, cópia das resoluções adotadas no
conselho municipal;
5. Vistar todos os contratos, licitações e
documentos em que participe o município;
6. Tornar públicos para a sociedade os
acordos tomados pelo plenário; e
7. Realizar os inventários de bens do
município e a declaração de interesse dos
membros da Corporação.
b. Assessoramento:
1. Preparar os informes técnicos solicitados
pelo prefeito ou por um terço dos conselheiros (equivalente aos vereadores) ou por
deputados da corporação. Esses informes
devem ser declarados como requisitos legais
da normativa em questão;
2. Para assuntos que requeiram ser aprovados por uma maioria qualificada, emitir
informes técnicos que declarem conformidade ou inconformidade com a proposta;
3. Quando for requerido, prestar assessoria
legal no transcurso do plenário e entregar o
marco jurídico dos temas propostos. No
caso em que o secretário considere que
determinado tema atente contra a legalidade, pode pedir o uso da palavra; e
4. Acompanhar, na firma de escrituras, o
prefeito ou os membros responsáveis no
município e assessorar esses em qualquer
assunto que requeira sua assessoria, caso
seja necessário.
5.2 Funções de Intervenção (auditoria):
a. Fiscalizar todo ato, documento ou
expediente, que tenham relação com os
assuntos econômicos ou que repercutam
financeiramente no patrimônio do Município e, ainda, redigir informes e formular os
comentários que estime necessários nestes
casos.
b. Controlar a gestão e realização dos
pagamentos.
c. Comprovar se os recursos destinados a
obras, suprimentos, aquisições e serviços se
ajustam à norma.
d. Revisar os recibos e notas emitidos pelo
Município e controlar toda a gestão tributaria
da instituição.
e. Emitir certificados para aqueles que
possuem dívidas com o município.
f. Realizar informes a respeito dos orçamentos e créditos da corporação.
g. Quando requerido, realizar assessoria em
matéria econômica, financeiras e orçamentárias durante o plenário e dar sua opinião
técnica sobre as matérias em pauta. No
caso em que o secretário considere que
determinado assunto atenta contra o
orçamento da instituição, pode pedir o uso
da palavra.
h. Realizar auditoria ou comprovar as despesas realizadas com terceiros, em relação às
entidades dependentes do município.
5.3 Funções de Tesouraria:
a. Fazer a gestão dos fundos, valores e bens da
instituição. Essa função compreende:
1. Realizar as cobranças e pagamentos
correspondentes aos valores e fundos da
corporação;
2. Organizar e preservar os fundos, valores e
bens da prefeitura, de acordo com as
determinações do prefeito;
3. Ser responsável pela gestão e compromissos monetários adquiridos entre a prefeitura
e instituições financeiras; e
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4. Controlar o orçamento e o cronograma de
receitas e despesas, em função do correto
cumprimento dos compromissos financeiros
adquiridos pela prefeitura.
b. Ser chefe dos serviços de arrecadação. Isso inclui:
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o modelo espanhol de profissionalização da
administração pública municipal
1. Dirigir e executar a arrecadação da prefeitura;
2. Autorizar a cobrança por parte dos
agentes arrecadadores.;
3. Cuidar dos expedientes administrativos e
autorizar o leilão de bens embargados; e
4. Autorizar a execução dos expedientes de
responsabilidade contra aqueles que
atentaram contra os fundos, valores ou
bens do município.
5.4 Funções de Contabilidade:
a. Coordenação, gestão e direção das
atividades e funções contábeis da prefeitura.
b. Desenvolvimento e registro da conta geral
do orçamento da administração patrimonial
e a liquidação do orçamento anual.
c. Análise e arrecadação de um informe de
contas de tesouraria e daqueles valores
estranhos ao orçamento geral.
6. A carreira e as formas de ingresso e ascensão
6.1 As subescalas dos funcionários locais com
habilitação nacional
Para o exercício das funções descritas acima se
estabelecem três subescalas de funcionários de habilitação de caráter nacional, são estas:
1. Secretaria;
2. Intervenção-tesouraria; e
3. Secretaria-intervenção.
Esses funcionários podem estar em uma das seguintes
categorias:
(72)
1. Entrada e
2. Superior.
Tabela 2 – Escalas e Categorias
Subescalas
Secretaria
Intervençãora,
Tesouraria
SecretariaIntervenção
Categorias
1. Entrada
2. Superior
1. Entrada
Atividades
Função fé pública e assessoramento legal
preceptivo.
Controle e fiscalização da gestão econômica, financei-
2. Superior orçamentária, contábil, de tesouraria e de arrecadação.
Realiza as atividades de Secretaria e de IntervençãoTesouraria.
Fonte: Real Decreto no 1.174/1987.
6.2 Seleção
A seleção, formação e habilitação dos funcionários
locais são de competência do Executivo Nacional que tem
atribuído ao Ministério das Administrações Públicas por
intermédio de seu organismo autônomo, o Instituto
Nacional de Administração Pública.
A convocatória, as regras gerais e os programas são
aprovados em colaboração com os respectivos municípios.
O processo de seleção inicia-se com a realização de
provas seletivas por meio dos procedimentos de oposição
ou concurso-oposição, o que corresponde no Brasil ao
concurso de provas ou provas e títulos. Uma vez aprovados,
os aspirantes são considerados funcionários em prática e
têm acesso ao curso de formação, de caráter eliminatório
e que faz parte do processo de seleção.
Superados os cursos de formação, os aspirantes
ingressam na subescala correspondente e ficam habilitados para participar dos concursos convocados para a
provisão dos postos de trabalho de cada entidade local.
Para o acesso à subescala de secretário-interventor,
utiliza-se o sistema de oposição livre. Para as categorias
de entradas das subescalas de secretário e tesoureirointerventor há vagas tanto por oposição livre como por
promoção interna mediante procedimento de concursooposição. O acesso às categorias superiores dessas
Fonte: Real Decreto no 1.174/1987.
Figura 2– Escala de funcionários de administração local
com habilitação nacional
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administração pública municipal
últimas está reservado exclusivamente por promoção
interna.
6.2.1 Acesso livre: Sistema de Oposição
As provas das últimas seleções de acesso livre para as
subescalas de secretário-interventor, secretário, categoria
de entrada e tesoureiro-interventor, categoria de entrada,
foram estruturadas de maneira similar, divididas basicamente em três exercícios eliminatórios:
O primeiro consiste em desenvolver por escrito, em um
período máximo de duas horas, um tema de caráter geral
escolhido pelo aspirante entre os propostos pelo Tribunal. O
segundo exercício consiste em expor oralmente três temas
escolhidos aleatoriamente entre os compreendidos pelo
conteúdo programático. O terceiro exercício consiste na
resolução de um exercício prático referente às funções
próprias de cada subescala determinado pelo Tribunal.
6.2.2 Promoção interna: Sistema ConcursoOposição
Para as vagas reservadas às subescalas de secretário e
interventor-tesoureiro por promoção interna dos funcionários das subescalas de secretário-interventor, o sistema
utilizado é o de concurso-oposição.
A fase de oposição é composta por dois exercícios
eliminatórios. O primeiro exercício consiste em responder
por escrito a dez perguntas propostas pelo Tribunal, relacionadas com as 50 matérias do conteúdo programático.
O segundo exercício consiste na resolução de exercício prático referente às funções de Secretaria e Intervenção-Tesouraria determinado pelo Tribunal.
Na fase de concurso, que não tem caráter eliminatório,
as pontuações outorgam-se segundo os serviços efetivos
prestados pelos funcionários nos municípios ou em postos
reservados das comunidades autônomas.
Importante mencionar que todas as provas seletivas
são avaliadas por tribunais compostos por cinco membros,
funcionários de carreira, com titulação igual ou superior ao
exigido para o ingresso na subescala correspondente.
6.3 Do efetivo exercício nos municípios
(74)
Além da categoria a que pertence, a função exercida
pelos gestores locais vai depender ainda da classe do
Tabela 3 – Subescalas de funcionários de administração local segundo classes de entidades locais
Tipos de entidades locais
Classe Primeira províncias, cabildos
e conselhos insulares e prefeituras com
população superior a 20 mil habitantes
Função de Secretaria
Secretaria,
categoria
superior
Função de Intervenção
Intervenção,
Tesouraria,
categoria superior
Função de Tesouraria
IntervençãoTesouraria
Classe Segunda prefeituras cuja
população seja maior a 5.001
habitantes e menor de 20 mil.
Classe Terceiraprefeituras cuja
população seja inferior a 5 mil
habitantes.
Secretaria,
categoria de
entrada
SecretariaIntervenção
IntervençãoTesouraria, categoria
de entrada
O secretário exerce a
função de Intervenção
IntervençãoTesouraria
A responsabilidade
pode ser exercida por
funcionários da prefeitura
Fonte: Real Decreto no 1.732/1994.
município conforme tabela abaixo. Em resumo, fica estabelecido um sistema no qual os municípios maiores exigem
funcionários de topo da carreira, com maior especialização
e experiência, ao passo que aos municípios menores são
reservados aos funcionários de início de carreira.
Nos municípios maiores (da Classe Primeira) existe mais
especialização e, dependendo da complexidade e volume
das tarefas, podem ser criados cargos de apoio ao secretário, como vice-secretaria e oficial maior. Do mesmo modo,
podem ser criadas funções de apoio ao interventor, tais
como a de vice-interventor. Assim também, para apoiar a
gestão do tesoureiro, é previsto o cargo de encarregado de
arrecadação, manejo e custódio de fundos e valores.
Nos municípios de Segunda e Terceira Classes,
eventualmente algumas funções do funcionário com
habilitação nacional podem se unir, devido à baixa
complexidade e volume de tarefas e à falta de recursos
para prover esse cargo. Dessa maneira, na tesouraria em
prefeituras de Segunda Classe, o cargo pode ser exercido
por um funcionário da prefeitura ou, por meio da associação com outros municípios, manter um interventortesoureiro em comum.
Alguns municípios extremamente pequenos podem
ser eximidos, pelo Ministério da Administração Pública, da
criação da Secretaria, podendo se associarem com mais
municípios para sustentar o cargo ou utilizar os serviços
que prestem às provinciais, cabildos ou conselhos insulares, com vistas a cumprir com tal função. Para a função de
interventor, vários municípios de Terceira Classe podem se
agrupar a fim de manter em comum um funcionário que
exerça tal cargo, de modo que possam contar com um
funcionário que pertença à subescala de IntervençãoTesouraria da categoria de entrada.
7. Formação e capacitação
7.1 Curso seletivo de formação
Os cursos seletivos de formação são organizados pelo
Instituto Nacional de Administração Pública e realizados
por este próprio ou pelos institutos ou escolas de
funcionários das comunidades autônomas, de acordo
com convênios específicos.
O curso de caráter eliminatório tem uma duração de,
no mínimo, 150 horas letivas, com no máximo quatro
meses, e tem como finalidade proporcionar aos aspirantes
a formação e capacitação suficientes para desenvolver
com eficácia as funções que vão exercer no desempenho
de seus postos de trabalho.
Uma vez superado o curso de formação, os aspirantes
ingressam na subescala correspondente e estarão
habilitados a participar dos concursos convocados para a
provisão dos postos de trabalho em cada entidade local.
7.2 Capacitação
O artigo 96 da Lei nº 7/1985, de 2 de abril, reguladora
das bases do regime local, determina que o instituto dos
estudos de administração local promoverá os cursos de
aperfeiçoamento, especialização e promoção para os
funcionários a serviço das entidades locais e colaborará
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administração pública municipal
em tais funções com os institutos ou escolas de funcionários das comunidades autônomas e com as instituições
desse tipo que tenham constituído as próprias
corporações. O Instituto Nacional de Administração
Pública oferece tais cursos por meio de um Plano de
Formação Anual.
A formação contínua dos funcionários de habilitação nacional é de fundamental importância, uma vez
que a participação nos cursos de aperfeiçoamento e
especialização é exigida nas convocatórias para provisão dos postos de trabalho.
8. Sistema de provisão dos postos de trabalho
O aspirante, ao ingressar na carreira, não tem garantido automaticamente o cargo ou posto de trabalho que
irá ocupar. Para isso, precisa submeter-se a outro tipo de
concurso, uma espécie de concorrência para ocupação
de cargos.
Cada município, por meio de edital ou convocatória, torna
pública a existência de vagas reservadas exclusivamente
Tabela 4
Tipos de postos
de trabalho
Secretarias de
Classe Primeira
Secretarias de
Classe Segunda
Secretarias de
Classe Terceira
Intervenções de
Classe Primeira
Intervenções de
Classe Segunda
Tesourarias
Postos de
cooperação
Tipos de entidades locais
Entidades locais de Classe Primeira
Subescala correspondente
Subescala de Secretaria,
categoria superior
Entidades de Classe Segunda cujo orçamento seja
Subescala de Secretaria,
superior a 3.005.060,52€
categoria de entrada
Entidades de Classe Terceira e cujo orçamento
Subescala Secretarianão exceda 3.005.060,52€
Intervenção
Entidades locais de Classe Primeira
Subescala IntervençãoTesouraria, categoria superior
Entidades de Classe Segunda, consórcio de municípios e Intervenção-Tesouraria,
os municípios de população inferior a 5.001 habitantes categoria de entrada
cujo orçamento seja superiora 3.005.060,52€
Entidades de Classe Primeira e consórcio de municípios Intervenção-Tesouraria
de lasse Segunda para manutenção de posto único de
intervenção
São aqueles criados discricionariamente para o exercício Subescala
das funções de colaboração imediata às de secretaria,
correspondente
intervenção e tesouraria
(76) Fonte: Real Decreto no 1.732/1994.
aos funcionários com habilitação nacional estabelecendo
os critérios para a seleção, denominado de concurso de
méritos. O funcionário deve se candidatar às vagas de um
ou mais municípios de acordo com sua conveniência e o
perfil exigido no edital. Somente depois de selecionado
por um município, é que o funcionário passa a exercer
efetivamente sua função.
Além deste sistema de provisão definitiva, os postos de
trabalho reservados podem ser cobertos mediante
nomeações provisórias, acumulações, comissões de
serviço, nomeações acidentais ou interinas.
Cabe às comunidades autônomas classificar os postos
de trabalho reservados aos funcionários de habilitação
nacional, dentro de seu respectivo âmbito territorial e de
acordo com as normas regulamentares básicas dadas pela
Administração do Estado (ver Tabela 4).
8.1 Sistema normal de concurso de méritos
O sistema de concurso na Espanha é aquele no qual
avalia unicamente os méritos exigidos na convocatória9. No
art. 99 da Lei nº 7/1985, de 2 de abril, das bases do regime
local, estabelece que os concursos para provisão de postos
de trabalhos reservados aos funcionários com habilitação
nacional terão em conta os méritos gerais, méritos de
determinação autonômica e méritos específicos.
Os méritos gerais são estabelecidos pelo Ministério de
Administrações Públicas e incluem possuir determinada
escolaridade, a avaliação do trabalho desenvolvido, os
cursos de formação e aperfeiçoamento superados e a
antiguidade.
Os méritos de determinação autonômica são os que
correspondem a conhecimentos das especialidades da
organização territorial de cada comunidade autônoma e
da normativa autonômica.
Os méritos específicos são determinados pela
administração local e são aqueles diretamente relacionados com as características do posto de trabalho e
funções correspondentes.
Cabe ao chefe do Executivo local convocar os concursos ordinários, de caráter anual, para provisão de postos
de trabalho reservados aos funcionários com habilitação
nacional, os quais serão publicados simultaneamente pelo
órgão competente de cada comunidade autônoma.
A convocatória deve ser aprovada no pleno e ter as
seguintes indicações:
• Classe dos postos de trabalho, subescala e
categoria a que estão reservados;
• Nível de complemento de destino (referese à remuneração complementar conforme
veremos mais adiante);
• Características especiais;
• Determinação dos méritos específicos;
• Valoração e pontuação mínima;
• Composição do Tribunal;
• Previsão da entrevista
• Previsão do conhecimento da língua oficial
própria, se for o caso; e
• Relação dos méritos de valoração
autonômica aprovados pela respectiva
comunidade autônoma.
Os candidatos devem ser avaliados por um tribunal
de avaliação, de composição majoritariamente técnica.
Entre os membros, ao menos um terá a condição de
Tabela 5
Tipo
Aspectos avaliados
Méritos gerais Graduação, serviços prestados, titulações, curso
de formação e aperfeiçoamento e antiguidade.
Méritos de
Conhecimento das especialidades da organização
determinação territorial de cada Comunidade Autônoma e da
autonômica
normativa autonômica
Méritos
Características do posto de trabalho e funções
específicos
correspondentes.
Fonte: Real Decreto no 1.732/1994.
Pontuação
Até 65%
Até 10 %
Até 25%
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administração pública municipal
habilitado de caráter nacional e outro poderá ser nomeado por indicação da comunidade autônoma. O presidente do tribunal será o próprio presidente da corporação
ou um membro delegado desta.
De acordo com as provisões da convocatória, o
tribunal comprovará a pontuação dos méritos específicos
e autonômicos bem como o conhecimento da língua
oficial e, somada a valoração dos méritos gerais, procederá
à resolução do concurso mediante uma lista de classificação dos candidatos.
A resolução do concurso deve ser enviada à direçãogeral da função pública para evitar a pluralidade simultânea de adjudicações a favor de um mesmo concursando e
para a formação das nomeações. O candidato tem um
mês para tomar posse do cargo na respectiva corporação.
Para os postos de trabalho vagos não cobertos pelos
concursos ordinários realizados pelas correspondentes
administrações locais, o Real Decreto nº 1.732/1994
institucionaliza, com caráter preceptivo e complementar,
um concurso unitário com dimensão nacional cuja
convocatória realiza a direção-geral da função pública.
Para todas as subescalas, é designado um tribunal único,
de cinco membros, todos funcionários públicos, entre os
quais um indicado pela comunidade autônoma correspondente e outro funcionário de habilitação nacional,
categoria superior.
8.2 Sistema de livre provimento
(78)
A utilização do sistema de livre provimento (ou livre
designação) é permitida aos municípios com população
superior a 100 mil habitantes, às províncias, aos
cabildos, aos conselhos insulares e aos municípios de
capitais de comunidade autônoma ou província, em
atenção ao marcado caráter diretivo das funções do
posto reservado ou da especial responsabilidade que
tenham de assumir.
Para a provisão dos postos de Intervenção e de
Tesouraria, ademais dos requisitos anteriores, é necessário
que o orçamento da corporação tenha uma quantia
mínima de 18.030.363,13€.
No intuito de proceder com a provisão de postos de
trabalho por livre designação, o Pleno da Corporação deve
aprovar a convocatória que terá, entre outros dados, os
requisitos para o desempenho das funções do posto de
trabalho. Concluído o prazo para apresentação das
candidaturas, o presidente da corporação procederá,
constatada a observância dos requisitos exigidos na
convocatória, à designação do candidato eleito.
O desligamento de um funcionário nomeado para um
posto de livre provimento é de caráter discricionário. A
corporação, contudo, deve garantir um posto de trabalho
de igual subescala e categoria, com funções de colaboração,
apoio e assistência jurídica ou econômica, até que o
funcionário desligado obtenha outro posto de trabalho em
outro município.
mudança de município, cuja classificação deve corresponder à subescala e categoria à qual pertence. Conforme
tentamos demonstrar até agora, é por meio dessa
movimentação que o funcionário vai crescendo profissionalmente galgando postos de mais responsabilidade em
municípios maiores e com maior remuneração (devido à
remuneração complementar estabelecida por determinado município para seus respectivos cargos conforme
iremos ver no item a seguir).
8.3 Mobilidade
9. Remunerações
O sistema descrito de provisão de postos de trabalho
garante a mobilidade do funcionário de habilitação
nacional entre as distintas administrações locais no
território espanhol. É estabelecido um mínimo de dois anos
de exercício para que o funcionário possa postular a
Os salários dos funcionários de administração local
com habilitação nacional são pagos pelas próprias
administrações locais, mas são regulados e têm a mesma
estrutura daquelas estabelecidas, de forma geral, para toda
a função pública na Espanha (estatal, autonômica e local),
Tabela 6
Remunerações básicas
A. Soldo
Corresponde ao índice de proporcionalidade atribuído a cada um dos
grupos em que se organizam os corpos, escalas, classes ou categorias.
B. Triênios
Consiste em uma quantidade igual para cada grupo a cada três anos
de serviço no corpo ou escala, classe ou categoria.
C. Pagamentos
extraordinários Que serão dois ao ano representando o valor mensal dos soldos e
triênios, pagos em junho e dezembro.
Remunerações complementares
D. Complemento Correspondente ao nível do posto de trabalho desempenhado.
de destino
E. Complemento Destinado a remunerar as condições particulares de alguns postos de
específico
trabalho em atenção à especial dificuldade técnica, dedicação,
responsabilidade, incompatibilidade ou periculosidade.
F. Complemento Destinado a remunerar a atividade extraordinária ou o interesse e
de produtividade iniciativa que o funcionário demonstre em seu trabalho.
G. Gratificações Destinadas a remunerar trabalho fora da jornada normal.
por serviços
extraordinários
H. Indenizações Comissões de serviço, traslados de residência, assistência às sessões de
conselhos ou órgãos similares, participação em tribunais de seleção ou
outros órgãos encarregados da seleção de pessoal.
Fonte: Real Decreto no 861/1986.
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Funcionário local com habilitação nacional:
o modelo espanhol de profissionalização da
administração pública municipal
determinados nos artigos 23 e 24 da Lei nº 30/84, de 2 de
agosto, de Medidas para a Reforma da Função Pública.
Os salários são compostos por remunerações básicas
e complementares. As remunerações básicas têm idêntica
quantia das estabelecidas em caráter geral para toda a
função pública (uma espécie de piso salarial estabelecido
principalmente de acordo com a escolaridade). A remuneração complementar, contudo, segue a estrutura e
critérios de valoração objetivos dos demais funcionários
públicos, porém sua respectiva quantia global será fixada
pelo Pleno da corporação dentro dos limites máximos e
mínimos estabelecidos pelo Ministério de Administrações
Públicas, ou seja, a remuneração complementar desse
funcionário é fixada pela administração local, de acordo
com a legislação vigente.
As administrações locais devem prever anualmente em
seus orçamentos a quantia das remunerações de seus
funcionários, entre os quais incluem os funcionários com
habilitação nacional. Em relação às quantias globais dos
complementos específicos e de produtividade e de gratificações, o município está sujeito aos seguintes limites:10
a) Até um máximo de 75% para complemento específico, em qualquer de suas
modalidades;
b) Até um máximo de 30% para complemento de produtividade; e
c) Até um máximo de 10% para gratificações.
10. Garantias para o exercício da função
Os funcionários de habilitação nacional exercem
funções de caráter imprescindível nas entidades locais e
que são reservadas exclusivamente a eles. Com isso,
busca-se garantir maior objetividade, imparcialidade e
independência no exercício de tais funções.
Esses funcionários também são responsáveis por
garantir a legalidade e o bom funcionamento dos
serviços a seu cargo. Para tanto, têm assegurado seus
direitos relacionados à estabilidade e ao regime disciplinar, de acordo com o art. 45, título II do Capítulo III de
seu Regime Jurídico:
(80)
Os funcionários com habilitação de caráter
nacional gozarão de direito à imobilidade e
residência e não poderão ser destituídos de seus
postos nas entidades locais, cujo ingresso tenha se
dado pelo regular concurso de méritos, nem
desligados do serviço, a não ser por resolução do
Ministro para as Administrações Públicas, adotado
em virtude de expediente disciplinar invocado e
tramitado conforme as disposições legais aplicáveis.
Isso implica que o funcionário de habilitação nacional
não pode ser destituído de seu posto de trabalho pelo
prefeito, por razões de convicções políticas ou preferência pessoal, mas somente mediante expediente disciplinar, aprovado pelo Pleno do município e adotado pelo
ministro de Administrações Públicas, à exceção daqueles
nomeados por livre designação. Não significa, entretanto,
que o funcionário local esteja subordinado ao Executivo
nacional, nem que lhe deva repassar informações ou
apontar atos ilegais, como na época da ditadura de
Franco. Não se trata de uma intervenção do nacional na
autonomia local. Trata-se de um sistema híbrido que
confere prerrogativas ao gestor local para o exercício de
suas funções estabelecidas em lei. É a lei, portanto, que o
guia e que o faz conhecer seus limites e seu dever.
11. Considerações finais
Guardadas as características que particularizam o
Estado Espanhol, assim como qualquer país que se
queira analisar, existem aspectos do modelo aqui
descrito que gostaria de destacar e que se mostram
válidos para a administração pública local em geral.
A reserva do exercício de funções públicas típicas de
administrações locais a funcionários de carreira é extremamente favorável à profissionalização dos processos de
gestão local. A presença de gestores locais estáveis e
especializados evita, em certa medida, casos muito
comuns de perda da memória administrativa, no qual o
prefeito que perde a reeleição trata de dificultar a gestão
do prefeito eleito, sonegando informações, documentos e
causando outras dificuldades. No Brasil, é muito comum o
prefeito eleito receber a prefeitura com os cofres vazios,
sem recursos sequer para as despesas correntes básicas.
Os funcionários locais desempenham importante
papel tanto nos pequenos municípios quanto nos
grandes, mas é nos pequenos que sua contribuição se
sobressai. Os municípios grandes (metrópoles, capitais,
centros comercias e econômicos), que geralmente
contam com arrecadação própria, costumam recrutar
profissionais especializados para suprir suas mais
variadas e complexas demandas. Os municípios pequenos geralmente mantidos por repasses externos carecem de toda sorte de recursos humanos e materiais para
prestarem seus serviços essenciais. É assim na Espanha,
é assim no Brasil, é assim em muitos lugares.
O modelo encontrado de habilitação nacional
confere ainda várias vantagens para exercício das
funções públicas locais. Primeiro, garante um processo
seletivo mais competitivo, por ser de caráter nacional.
Segundo, equaliza a formação dos profissionais por meio
de curso de formação obrigatório. Por fim, garante
prerrogativas legais para o exercício de suas funções,
uma vez que exige processo administrativo no Poder
Central para a destituição do seu cargo.
Outra característica importante é a mobilidade, pois
esta tem um enorme efeito motivador para o gestor, o
que garante a esse a perspectiva de crescimento
profissional. Assim, ao iniciar sua carreira em um pequeno município, o servidor, por meio dos concursos locais
para provisão de postos de trabalho, vai gradativamente
obtendo funções com maior responsabilidade, geralmente em municípios de maior população. Nos municípios
maiores, conforme o sistema da carreira, o servidor tem
a oportunidade também de se especializar.
Novamente, é preciso destacar os municípios
pequenos. Esse tipo de município tem muita dificuldade
em atrair bons profissionais, o que dirá em treiná-los e
oferecer-lhes perspectivas de crescimento. É nesse
ponto que a experiência espanhola merece ser destacada. Todo o sistema da carreira aqui descrito, a inovação
da habilitação nacional e exercício local, a possibilidade
de o funcionário mudar de município, a concorrência
entre os municípios para atrair os gestores mais adequados, inclusive oferecendo maior remuneração, tudo isso
contribui para um contexto que, primeiro, garante um
bom recrutamento e, segundo, proporciona um sistema
de incentivos salutar para o desenvolvimento profissional
e consequentemente para gestão pública local.
Os funcionários locais com habilitação nacional na
Espanha possuem uma associação. À medida que foram
se tornando mais numerosos e se organizando em
redes, ganharam identidade e passaram a ser atores
Revista de Políticas Públicas e
Gestão Governamental
Vol. 8 - No 1
Jan/Jun 2009
Funcionário local com habilitação nacional:
o modelo espanhol de profissionalização da
administração pública municipal
importantes no debate nacional sobre os temas locais,
mantendo, por exemplo, uma publicação especializada
de grande legitimidade. Interagem, por sua vez, com
outras redes de carreiras similares no âmbito da União
Européia, formando redes ainda maiores.
Não restam dúvidas sobre a relevante contribuição
desse corpo de funcionários para a profissionalização da
gestão local na Espanha. A inovação do modelo permitiu
abarcar as vantagens da indução central sem ferir as
autonomias locais. Além disso, é um modelo ainda em
adaptação caminhando para uma maior
descentralização de responsabilidades às comunidades
autônomas.
Ao fazer uma breve reflexão sobre o Brasil11, é de se
considerar a fragilidade de gestão de muitos municípios
brasileiros, se não a maioria, o que acaba de comprometer muitas vezes a prestação dos serviços e políticas
estabelecidas na Constituição de 1988. Ao observar o
modelo espanhol, não podemos deixar de considerar
que a profissionalização da gestão municipal no Brasil é
um desafio que deveria entrar na agenda nacional. Mas
este é um caso para outro artigo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALCÂNTARA, M.; MARTÍNEZ, A. (org.) Política y Gobierno en España. Valencia: Editora Tirant lo Blanch, 2001.
ALVAREZ, J. M. R. A Política de Selección de os Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. In:
Revista de Estudios Locales, n. extraordinario. Colegio de Secretarios, Interventores e Tesoreros de la Administración Local, 2001.
DELGADO, I.; NIETO, L. L.; LÓPEZ, E. Funciones e Perfiles e os Funcionarios Directivos Locales. In: Revista de Estudios Locales n.
extraordinario, 1997.
DIRECCIÓN NACIONAL DE PERSONAL (DNP) de la Asociación Latinoamericana de Administración Pública (ALAP), do Centro
Latinoamericano de Administración para o Desarrollo. Administración de Personal e Carrera Administrativa en América Latina –
Memoria do Seminario Internacional. ILDIS, 1986.
MARÍN, A. M. Tratado de derecho municipal. Editorial Civitas, 2003.
_________. A reforma de 2003 de los funcionarios locais con habilitación estatal. In: Revista de Estudios de la Administración
Local, n. 291, Enero-Abril 2003.
PASCUAL, A. S. Os Cargos Representativos e as Funciones Directivas en a Administración Local. In: Revista de Estudios Locales, n.
extraordinario, Colegio de Secretarios, Interventores e Tesoreros de la Administración Local, 2003.
ROMERO, A. M. F. A responsabilidad de las autoridades e funcionarios de Administración local en os asuntos públicos. Revista de
Estudios Locales n. 90, 2006.
(82)
Documentos de fontes eletrônicas
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (Marzo 2002). Estrategia de desarrollo subnacional. Extraído o 1 de junio de 2006 de:
http//www.iadb.org/sds/soc
_________. (Marzo 2004). Os desafíos de un continente urbano. A acción do BID en desarrollo urbano. Extraído o 1 de junio de
2006 de: http//www.iadb.org/sds/soc
Legislação
LEI nº 7/1985, de 2 de Abril, que regula as Bases do Regime local, especificam-se as características gerais dos funcionários de
Habilitação Nacional.
REAL DECRETO LEGISLATIVO nº 781/1986, de 18 de abril, declaram-se as disposições gerais aos funcionários de carreira locais.
REAL DECRETO nº 861/1986, de 25 de abril, que estabelece o regime de remuneração dos Funcionários de Administração Local.
REAL DECRETO LEGISLATIVO nº 2/1994, de 25 de junho, mediante o qual se aprovam as disposições legais dos mecanismos de
provisão de postos de trabalho dos funcionários locais de administração local de habilitação nacional.
REAL DECRETO nº 1.174/1987, de 18 de novembro, o qual outorga o regime jurídico aos funcionários, suas atribuições, responsabilidades e competências.
REAL DECRETO n 1.732/1994, de 29 de julho, que principalmente explica o mecanismo de provisão dos cargos destes funcionários.
REAL DECRETO nº1.912/2000, de 24 de novembro, no qual se aprova e detalha as funções e atribuições dos Colégios de
Secretários, Interventores e Depositários de Administração Local.
REAL DECRETO nº 834/2003, de 27 de junho, no qual se modifica os requisitos de acesso à subescala de Secretário-Interventor.
ORDEM DE 10 de agosto de 1994, onde se detalham os protocolos a seguir no processo de concurso e seleção para as vagas
reservadas aos funcionários.
Obs.: A legislação foi extraída na data de 1 de junho de 2006 de http://www.juridicas.com.
Entrevistas
José Manuel Rodríguez Álvarez (23 de maio de 2006): assessor na Secretaria de Estado de Cooperação Territorial; professor
Associado do Departamento de Ciência Política e Relações Internacionais da UAM.
Eulalio Ávila (24 de maio de 2006): presidente de Colégio de Secretários, Interventores e Tesoureiros de Administração Local.
Ana García (19 de Junho de 2006): subdiretora da Função Pública, Ministério de Administração Pública.
Juan José Viña (20 de Junho de 2006): secretário-geral da Prefeitura de Móstoles.
NOTAS
Este artigo é uma adaptação do trabalho de conclusão de especialização de 2006: Master de Estudios Políticos Aplicados
(MEPA) da Fundación Internacional e para Iberoamerica de Administración e Políticas Públicas (FIIAPP). O trabalho elaborado em
grupo contou com os seguintes colaboradores: Pablo Matamoros, Cristina Skanata e Renzo Patzigoto.
1
2
O rei, em verdade, carece de verdadeiros poderes na Espanha sendo quase que um mero ratificador de decisões alheias, mas
exerce influência moral sobre os outros órgãos de governo, devido ao consenso sobre sua experiência em assuntos de governo e a
prudência com que atuou em situações de conflitos políticos extremos.
3
Umade
espécie
de consórcio
entreeos municípios.
Revista
Políticas
Públicas
4
Gestão
Governamental
O Pleno
seria a instância similar à câmara dos vereadores no Brasil, incumbido da aprovação de normas gerais de alcance
o
municipal,
e fiscalização dos demais órgãos de governo, aprovação do orçamento e de projetos, contratos, aquisições e
1
Vol. 8 - Ncontrole
concessões
quando
Jan/Jun 2009 superam determinadas quantias.
5
O que seria equivalente aos vereadores no Brasil.
Os concursos eram realizados em Madrid. Aplicavam-se provas teóricas e práticas e havia que defender-se perante uma
comissão
julgadora.
Funcionário
local com habilitação nacional:
6
7
A exceção
foi de Navarra
que manteve determinados
o modelo
espanhol
de profissionalização
da direitos forais.
8
administração
pública
municipal
Nota-se que foi
apenas na
ditadura que se lhe impunha essa função. Nos dias atuais, o funcionário local com habilitação
nacional reporta-se exclusivamente ao poder local.
9
O concurso que conhecemos no Brasil de provas objetivas é chamado na Espanha de Oposição. Na Espanha o que se chama
de concurso se assemelha mais à prova de títulos ou a uma seleção que só leva em conta o currículo e perfil do candidato, sem
testar o seu conhecimento.
Para uma aproximação dos valores brutos de remuneração que recebem os funcionários de habilitação nacional, o secretáriogeral da Prefeitura de Móstoles, por exemplo, recebe 6.300 euros mensais.
10
Guardadas as diferenças, a carreira de Juiz de Direito nos Estados brasileiros possui semelhanças com a carreira descrita neste
artigo: seleção por concurso estadual, curso de formação nas escolas da magistratura, ingresso como juiz substituto em pequenas
cidades (comarcas) e sistema de promoção e incentivos profissionais que permite ao juiz passar a municípios maiores e se especializar (varas da infância e da juventude, de família e sucessões, da fazenda pública, criminais, cíveis e de registro público). O ápice da
carreira é ocupar o cargo de juiz titular da comarca principal nas grandes cidades.
11
Igor da Costa Arsky é Bacharel em Administração Pública, Especialista em Estudos Políticos Aplicados pela Fundação Internacional e para Iberoamerica de Administração e Políticas Públicas (FIIAPP)
da Espanha e Especialista em Relações Internacionais pela UNB. É Especialista em Políticas Públicas
e Gestão Governamental, coordenador dos programas de acesso à água na Secretaria de Segurança
Alimentar e Nutricional do Minsitério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
(84)
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cada número e coordenada pela editora da revista, a diretora de Estudos e Pesquisas da ANESP. As
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autor e a obra forem indicados pela primeira vez. Ex.: REZEK, Francisco. Direito Internacional Público. 10 ed.
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IX. A bibliografia é indispensável, devendo constar ao final do trabalho, em ordem alfabética, nos
padrões ABNT, conforme exemplos listados abaixo:
Livro: WIEACKER, Franz. História do direito privado moderno. 3ª ed. Lisboa: Fundação
Calouste Gulbenkian, 2004.
Coletânea: MOTA, Lourenço Dantas (org.). Introdução ao Brasil. Um banquete no trópico 1.
3ª ed. São Paulo: Editora SENAC São
Paulo, 2001.
Artigo em coletânea: ALENCASTRO, Luiz Felipe de. Joaquim Nabuco. Um estadista no
império. In: Introdução ao Brasil. Um banquete no trópico 1. 3ª ed. São Paulo: Editora SENAC.
São Paulo, 2001.
Artigo em periódico: BARROSO, Luis Roberto. Fundamentos teóricos e filosóficos do novo
direito constitucional brasileiro. Revista Diálogo Jurídico. Salvador: ano I, vol. I, nº 6, set. 2001.
acadêmica:
SOUZA,
RevistaTese
de Políticas
Públicas
e Telma de. A tradição autoritária brasileira e a esquerda. Tese (Doutoramento
em
Ciência
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Universidade
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Jan/Jun
2009
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Funcionário local com habilitação nacional:
o modelo espanhol de profissionalização da
administração pública municipal
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