INSTRUMENTOS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL REGIONAL+
Armin Mathis++
Resumo
O presente trabalha apresenta na sua primeira parte uma refle xão sobre alguns instrumentos para a
implementação do desenvolvimento sustentável e uma discussão das suas possíveis adequações para a
Amazônia. A segunda parte do texto se encarrega de discutir formas de fortalecimento do capital social
levando em consideração que qualquer atitude de aumentar a capacidade de auto-organização e autogestão no nível local é uma contribuição para a democratização e sendo assim alvo de resistência por
partes dos detentores do poder tradicional.
A implementação do sistema político como sistema funcional corrompido confere pouca legitimidade às
suas decisões, tomadas em geral em prol de interesses particulares. O sistema da ciência, mesmo na sua
forma periférico, está submetido a um código de comunicação que busca ‘a verdade’ us ufruindo de uma
grande confiabilidade dentro da sociedade. Essa confiança pode se constituir como fator importante para
corroborar sua liderança e legitimar uma condução contextual do processo de agenda building que visa
deliberadamente uma mudança do status quo. Uma mudança que é legitimada não por um consenso básico
mas pela forma como o processo decisório foi dirigido.
Introdução
Quase uma década após a Rio 92, e a Amazônia ainda procura um novo modelo para guiar o seu caminho
no início do novo século. O sonho dos militares de transformar o potencial da Amazônia em poder para
um Brasil Grande foi enterrado, finalmente com a extinção da Superintendência do Desenvolvimento da
Amazônia – SUDAM. Ainda que o Governo Federal tente um novo discurso para definir a sua postura
+
Publicado em: ADCONTAR. Revista do Centro de Estudos Administrativos e Contábeis. Belém. v.2 n2,
p. 19-30. 2001.
++
Cientista Político. Prof. Adjunto do Núcleo de Altos Estudos Amazônico da Universidade Federal do Pará,
Pesquisador da Universidade da Amazônia.
1
frente à região2, a sua atuação política mostra evidências de que a Amazônia deixou de ser prioridade para
o Governo Federal. Se por um lado essa perda de interesse federal significa uma diminuição de verbas
federais para o desenvolvimento da região, por outro lado os governos estaduais ganharam autonomia para
definir os caminhos de desenvolvimento dos seus estados. Surge assim uma variedade de políticas de
desenvolvimento para a região. O que todas as proposta tem em comum é a sua referencia ao conceito de
desenvolvimento sustentável, seja de maneira explícita, como no caso do Amapá, ou de maneira muito
tímida, como no caso do Pará, cujo atual modelo de desenvolvimento podemos classificar como
modernização tradicional; isto é uma política de desenvolvimento regional, que visa ampliar a base
industrial do Estado, e onde a preocupação com o meio ambiente é um mal necessário.
Ao lado dos agentes oficiais, surgiram nas últimas duas décadas outros atores sociais tentando contribuir
para uma melhora das condições de vida da popula ção. Inicialmente as atividades destes grupos - alguns
ligados à igreja, outros organizados como ONG’s - visavam amenizar os impactos da política de
valorização dos militares, no entanto logo se apropriaram do discurso de sustentabilidade que aflorou após
1992 e cada vez mais incluíram questões ambientais nas suas agendas de atuação. Mesmo que as diversas
atividades de organizações e grupos da sociedade civil tenham conseguido muitas vezes um aumento
significativo do bem estar do grupo alvo, frente às dema ndas da região atuações isoladas e pontuais ainda
não constituem uma alternativa viável para a atuação do poder público. Poder público este que tornar-se-á
responsável principal na implementação de um novo modelo de desenvolvimento que vise a satisfação da s
necessidades das gerações atuais sem prejudicar as possibilidades das gerações futuras.
Sustentabilidade regional
Refletir sobre sustentabilidade para uma região nos coloca diante um modelo que se distingue da maneira
tradicional de pensar o desenvolvimento regional em vários aspectos. O objetivo principal das políticas de
desenvolvimento regional no passado era superar as desigualdades regionais através de uma série de
instrumentos econômicos que pretendiam contrabalançar a tendência inerente do sistema econômico de
aumentar as diferenças, seja em termos espaçais (entre países ou entre regiões) ou em termos sociais (entre
2
Ver sobre os novos planos Mathis 2000
2
os atores econômicos) 3 . Os princípios da justiça intragerações e intergerações que fundamentam o
desenvolvimento sustentável introduze m um enfoque diferente. A política de desenvolvimento regional
agora deve se preocupar não somente em definir um caminho de desenvolvimento para a região que está
em conformidade com as suas potencialidades ecológicas mas também em considerar as conseqüências
desse caminho para as outras regiões (= justiça intragerações) e para futuras gerações, tanto na mesma
região quanto no resto do globo.
Tentar colocar sustentabilidade em prática no nível regional pode ser descrito partindo das seguintes
regras de atuação4 :
- Definir seu lugar dentro do sistema global;
- adequar - se às condições regionais;
- preservar e ampliar a variedade.
Uma política de desenvolvimento que tem como objetivo a sustentabilidade da região e que tenta
operacionalizar essas regras de atuação tem que ser muito mais que política econômica. Ela tem que
intervir ao mesmo tempo nas dimensões ambiental, econômico, social e institucional. Através da atuação
em conjunto nessas esferas, será possível criar e usar efeitos de sinergia capaz de deslanchar na região
círculos autofortalecentes de feedback positivo, aptos a colocar a região no caminho da sustentabilidade.
Sustentabilidade que se manifeste em cada dimensão de uma forma diferente.
Sustentabilidade ambiental no nível regional significa organizar as relações entre sociedade e natureza de
uma maneira que os fluxos energéticos e materiais que resultam dessa relação estejam por um lado
encaixados dentro de um fluxo sustentável no nível global, e por outro lado adequada às diversas
condições ecológic as locais. Isso pressupõe reconhecer que cada região conforme sua dotação ecológica
exige um modelo de desenvolvimento diferente, e que não existe a possibilidade de transferir ou copiar
experiências de outras regiões. Planejamento para o desenvolvimento regional significa elaborar peças
únicas.
3
Ver por exemplo os trabalhos de Hirschmann e Myrdal.
4
Ver Sustain (1994) e Gabher et al. (1998)
3
Sustentabilidade econômica no nível regional requer organizar as atividades econômicas, seus atores e as
suas instituições (como mercados, conselhos, associações etc.) de tal maneira que elas são adequadas às
condições regionais (conhecimentos, recursos, infra-estrutura etc.) e que elas têm capacidade de assegurar
por um longo tempo a qualidade de vida da popula ção regional. Reforçar as forças próprias e maximizar a
geração de valor regional não deve ser entendido como um apelo para autarquia regional; pelo contrário,
uma intensa cooperação econômica é um forte instrumento para conseguir um bom desempenho
econômico. Uma política que tem como alvo a sustentabilidade econômica não deve colocar no centro da
sua atenção as condições que determinam a valorização do capital, mas sim a função social da economia,
que é de produzir bens e serviços que possam garantir um certo grau de qualidade de vida para toda a
sociedade.
Sustentabilidade social no nível regional significa garantir ao longo prazo a coesão das comunidades
locais,de modo que isto somente será possível se todos os cidadãos tivessem acesso a uma oferta básica de
serviços sociais (educação, assistência médica etc.) que lhe coloquem em condiç ões de desenvolver as
suas habilidades. À primeira vista, sustentabilidade social se assimila às políticas sociais tradicionais dos
Estados modernos, cujos objetivos são: satisfação das necessidades básicas, nivelamento das condições de
vida, nivelamento das oportunidades de desenvolvimento pessoal. A especificidade de quando se fala em
sustentabilidade social se dá no fato do que o cumprimento desses objetivos fica relacionado com as
outras dimensões de sustentabilidade. Na prática, isso significa que qualquer ação, além de levar em
consideração sua contribuição para a sustentabilidade social, tem que ser avaliada também nas suas
conseqüências para as outras dimensões de sustentabilidade (Schäfer / Schön 1999). Uma política social
cujos recursos são oriundos de uma exploração nã o sustentável da natureza não pode ser considerada uma
contribuição para um desenvolvimento sustentável. A necessidade de avaliar a qualidade que uma
intervenção gera em uma certa dimensão, levando em conta os seus efeitos (intencionais ou não) nas
outras dimensões, não fica restrita à dimensão social, ela se aplica a qualquer política pública para
sustentabilidade.
Sustentabilidade institucional no nível regional significa a existência de estruturas e instituições de
interação que permitem que os cidadãos possam exercer a sua participação na tomada de decisões e seu
4
controle na implementação destas decisões5 . Isso requer uma condução política na qual os órgãos da
administração pública tomem consciência do seu papel de moderadores de um processo cujo rumo e êxito
depende da maneira como se organiza a inserção de organizações externas na administração pública deste.
Em seguida apresentaremos alguns instrumentos que possam ser utilizados nas tentativas de modificar os
caminhos da evolução regional em direção a uma maior sustentabilidade. Devido às limitações impostas
pelo formato do trabalho, enfocaremos nossa abordagem nas dimensões ambiental e institucional.
Análise de fluxos materiais - visualizando a relação sociedade natureza
O desenvolvimento sustentável se distingue do desenvolvimento tradicional pela inclusão da observação
da relação sociedade-natureza. A sociedade precisa organizar a sua inserção na natureza de tal maneira
que ela seja a mais duradoura possível. Para poder enfrentar esse desafio é necessário que a sociedade
tenha conhecimento como se dá a sua relação com a natureza. Em geral, a natureza exerce três funções
básicas para a sociedade: ela fornece recursos naturais renováveis e não-renováveis, ela absorve os
resíduos e emissões que resultam do uso desses recursos e ainda presta funções vitais para os seres vivos.
Enquanto as funções vitais da natureza são ligadas diretamente aos seres humanos como espécie biológica,
a sua função de fonte de recursos e absorvente de resíduos e emissões é socialmente definida e senda
assim, sujeita a mudança. Desta forma para podermos definir a necessidade e os rumos dessa mudança, é
imprescindível um conhecimento mais detalhado sobre a maneira como uma sociedade estabelece a sua
relação com a natureza. No decorrer da discussão sobre o desenvolvimento sustentável foram criados
instrumentos que tentam, através da descrição e análise de fluxos materiais, visualizar essa relação.6
O ponto de partida desse pensamento é a interpretação da sociedade como algo que possui um
metabolismo 7 . Fazendo analogia ao conceito clássico de metabolismo que se refere aos processos
5
Nas ciências sociais sustentabilidade institucional também é tratada sob a categoria do capital social. Sobre o
capital social ver além do clássico de Putnam (1996), o estudo bibliográfico de Abu-El-Haj (1999).
6
Embora aqui se incluem análises de fluxos materiais e energéticos, a nossa apresentação se concentra nos fluxos
materiais, entendendo que em parte fluxos energéticos estão inclusos nos fluxos materiais.
7
A metáfora do metabolismo (industrial) foi usada primeiramente por Ayres (1989). Metabolismo social e
colonização são as categorias usadas no grupo do IFF – Vienna. A partir de 1996 foi criada uma rede –
5
químicos da transformação material e energética dentro de organizações que possuem possibilidades de
reprodução biológica, a sociedade é interpretada como um sistema que é mantido através de um fluxo
contínuo de matéria e energia. Para que se torne sustentável o metabolismo social precisa ser sustentável
tanto no lado das entradas (consumo de recursos) quanto no lado das saídas (depósitos feitos na natureza).
Como a relação sociedade – natureza se modifica no decorrer da evolução social podemos distinguir pelo
menos três tipos de metabolismo social.
- Metabolismo social básico. Nesse estágio o metabolismo social é igual a soma dos metabolismos
biológicos dos seres humanos que compõem a sociedade. Em média, cada membro do grupo retira e
deposita na natureza cerca de uma tonelada de material por ano.
- Metabolismo social intermediário. Com a tentativa de controlar o uso de recursos biológicos através da
agricultura ou da pecuária, há um aumento de metabolismo devido às necessidades materiais dos
animais e dos artefatos. Em termos qualitativos, o metabolismo social é parecido com o básico; o
consumo material fica restringido basicamente a recursos naturais renováveis. Problemas de acesso a
esses recursos são superados através de migração. O consumo de material é de 3 até 10 vezes maior do
que no metabolismo básico.
- Metabolismo social ampliado. Nessa fase a sociedade intensifica o uso de estoques acumulados de
recursos naturais não-renováveis. Isso acontece primeiramente com os metais, e a partir do processo da
industrialização o uso de energéticos (carvão mineral, petróleo) se torna indispensável. O uso de
material é de 5 até 10 vezes maior do que em sociedades agríc olas. O problema principal nesse estágio
da sociedade deixa de ser a escassez no lado da entrada (acesso ao recurso), e sim a limitação no lado
da saída (possibilidade de depositar os rejeitos).
O metabolismo social descreve a quantidade e qualidade de material que a sociedade retira e deposita da
natureza. A sustentabilidade de uma sociedade se mostra além da quantidade e qualidade do material
usado e da maneira como essa retirada aconteceu. Isso é expresso através do conceito de colonização.
ConAccount para facilitar a troca de experiências dos vários grupos que estavam desenvolvendo metodologias de
análise de fluxos material.
6
Colonização é definida como manipulação direcionada, douradora e intencionada de processos naturais
como condição primordial para a satisfação das demandas sociais. Ela envolve a necessidade de trabalho e
a capacidade para organizar o processo de trabalho. Uma vez feita a colonização, ela só pode ser mantida
contra a dinâmica da natureza usando inputs de energia e matéria. Pela co-evolução entre sociedade e
natureza, a colonização tende a ser um processo irreversível tanto para os sistemas colonizados quanto
para as sociedades que os usam.
Mostrar a quantidade total e a composição das entradas e saídas entre a natureza e a sociedade é o objetivo
geral de todos instrumentos que se baseiam em contabilidades de fluxos materiais. Conforme objetivos
específicos de interesse, existem métodos de medição específicas. Bringezu e Kleijn (1997) enumeram
seis tipos diferentes de análises relacionadas com fluxos materiais conforme o objetivo principal da
investigação.
- Análise de fluxos de substâncias (substance flow analysis SFA), no caso de problemas ambientais
ligados a impactos específicos de certas substâncias (por exemplo Cadmium, Mercúrio, Zinco, CO2).
- Análise de fluxos materiais no caso de problemas ambientais ligados a impactos específicos de certos
materiais (por exemplo plásticos, material de escavação, materiais energéticos, biomassa).
- Análise de ciclo de vida (Life cicle assessment LCA), no caso de problemas ambientais ligados a
impactos de certos produtos (por exemplo baterias, carros).
- Contabilidade e análise de fluxos materiais para conhecer o throughput (metabolismo) de empresas
(por exemplo plantas industriais, grandes companhias).
- Contabilidade e análise de fluxos materiais para conhecer o throughput (metabolismo) de sectores (por
exemplo indústria química, indústria da construção civil).
- Contabilidade e análise de fluxos materiais para conhecer o throughput (metabolismo) de regiões (por
exemplo comunidade, região, país).
Todos os tipos de análise podem fornecer informações importantes para guiar políticas públicas pa ra um
desenvolvimento sustentável. Através deles é possível:
- detectar novos problemas ambientais (por exemplo: acúmulo de mercúrio em indústrias de cloro);
- detectar novas soluções (redução da entrada na fonte em caso de materiais não degradáveis);
7
- comparar eficiências materiais de empresas ou ciclos de produção;
- calcular indicadores de consumo de material;
- visualizar o impacto ambiental de uma economia nacional fora da sua fronteira;
- calcular perdas e desperdícios de material.
Análise de fluxos materiais como instrumentos de uma política de desenvolvimento regional
sustentável
Os resultados dos estudos de fluxos materiais em nível nacional mostram que não há uma correlação entre
bem-estar geral da população e a maneira como a sociedade se relaciona com a na tureza. A demanda total
de material (total material requirement TMR)8 nos países industrializados oscila entre 75 t/cap/ano e 85
t/cap/ano9. Na maioria dos países industrializados a eficiência material aumentou na última década, e eles
conseguem produzir os mesmos produtos e serviços com menos material. No entanto, o aumento da
eficiência é muito pequeno, para reduzir o consumo de material em termos absolutos, e isso se dá devido à
tendência de crescimento das principais economias10 . Na Comunidade Européia a demanda total de
material em 1997 foi de 52 t/cap/ano, o mesmo valor de 1980 (Bringezu / Schütz 2001: 19). No nível das
8
A demanda total de material é o indicador mais abrangente de consumo material. Ele inclui além do consumo
direto de material os fluxos escondid os (hidden flows) ou mochilas ecológicas (ökologische Rucksäcke), isto é
material retirado da natureza sem entrar no circuito econômico como mercadoria. Exemplo disso é o material
estéril que precisa ser retirada antes de poder acessar uma jazida de recursos minerais. No cálculo da demanda
total de material estão incluso também os fluxos escondidos ligados à produção das mercadorias que um país
importa, possibilitando assim, a comparação entre países como bases de recursos naturais distintos. Eurostat
(2001).
9
Uma exceção é o Japão com 45 t/cap/ano devido ao reduzido consumo energético.
10
A discussão sobre o grau de aumento da eficiência material foi iniciada por F. Schmidt-Bleek e seus colegas do
Wuppertal Institut em Alemanha. As opções variam entre o fator 4; isso corresponde a uma redução do consumo
de recursos naturais e energia por unidade de produção para um quarto do consumo atual dentro de um prazo de
20 até 30 anos. O fator 10 prevê uma diminuição para um décimo do consumo atual dentro de um pra zo de 30 até
50 anos. Essa discussão é de grande importância para países em desenvolvimento, porque somente através de um
redução significativa do consumo de matéria e energia nos países do primeiro mundo, os outros países terão a sua
disponibilidade material e energia para produzir as mercadorias e serviços necessários para aumentar o bem-estar
da sua população.
8
econômicas nacionais a análise de fluxos material ganha-se cada vez mais o status de um instrumento
oficial de monitoramento de desempenho econômico11 .
Uma região que procura a sua uma inserção dentro de uma relação sustentável entre sociedade e natureza
no nível global, deve organizar o seu metabolismo de tal maneira,
- que o impacto da sua economia fora da região seja mínimo;
- que os seus processos de colonização sejam organizados de tal forma que eles minimizem a emissão de
materiais tóxicos ou nocivos ao meio-ambiente;
- que ele busque o aumento permanente da sua eficiência material e energética.
Para todas essas tarefas a análises de fluxos materiais oferece um instrumento capaz de subsidiar a tomada
de decisões políticas. Evidentemente, a qualidade dessa análise depende da qualidade de dados estatísticos
disponíveis para o cálculo. No nível das unidades sub-federais, as contas regionais podem servir como
ponto de partida, a ser aprofundado por outros dados disponíveis na administração pública (exportação /
importação / balanço energético etc.). Através do balanço de fluxos materiais que o nível regional fornece
é possível identificar os setores que contribuem mais para o consumo material e aqueles que empregam
materiais que constituem uma ameaça ambiental. Dentro de um processo decisório, essas informações
podem ser cruzadas com dados econômicos tradicionais (empregos no setor, inserção regional do setor,
contribuição fiscal etc.) para uma análise multi-criterial possibilitando assim um amplo leque de visões12 .
A decisão política de exigir dos agentes econômicos uma redução dos seus fluxos materiais através do
aumento da sua eficiência material, funciona também como um indutor de uma modernização ecológica
no nível das empresas. Ao longo prazo elas devem adquirir sistemas de contabilidade dos seus fluxos
materiais, que permitem um monitoramento permanente da eficiência material e energética do seu
11
Veja as tentativas da Comissão Européia através do Eurostat em conjunto com os órgãos de estatística nacional
de elaborar padrões metodológicas para o MFA. Sobre as possibilidade de intercâmbio entre MFA e o sistema
integrado de contabilidade econômica e ecológica (SEEA) veja Bartelmus / Vésper (2000)
12
Sobre o uso análises multi-criteriais (multi-criteria analysis) em processos decisórios sobre questões de
sustentabilidade ver Rauschmeyer (1999).
9
processo de produção completando assim as informações de desempenho financeiro que a contabilidade
tradicional lhes oferece13 .
Eficiência como critério de decisão não precisa ficar restrita à analise de processos de produção, é possível
medir e comparar a demanda material de serviços, produtos e obra de infra-estrutura. A categoria ‘entrada
material por unidade de serviço’ (Material Input per Service Unit MIPS) expressa o total de input de
matéria e energia necessária para a prestação de uma unidade de um certo serviço14 . No cálculo entra todo
o material que movimentado na natureza (inclusive as mochilas ecológicas) até conseguir a unidade de
serviço. Essa análise de intensidade material fornece um valor em toneladas. O MIPS é um indicador que
visa sobretudo o lado da produção e menos o lado do consumo. A entrada de material por unidade de
serviço pode ser reduzida através do aumento da eficiência no aproveitamento do material ou através do
aumento dos serviços que um produto pode prestar15 .
Uma outra fonte de redução da demanda material e a emissão - além da modificação da composição
setorial da economia regional – consiste no aumento do reaproveitamento de materiais dentro
intra-regional. Para que isso seja possível, é preciso dispor de informações detalhadas sobre os fluxos
materiais (entradas e saídas) dos agentes econômicos. Com essa informação, é possível identificar as
saídas que possam servir de entradas para outros processos econômicos 16 . A modernização ecológica dos
processos de produção e a formação de redes de reaproveitamento de material no nível regional ou local
não se implementarão sem uma participação ativa do poder público. Este precisa, além de estabelecer
metas para as empresas, oferecer possibilidades de adquirir as habilidades e conhecimentos necessários
para poder cumprir as metas17 .
13
Sobre as diferentes formas de Eco-Audit (ISO, EIA/RIMA, certificações etc.) ver Fischer (1999)
14
Esse indicador elaborado no âmbito do Instituto Wuppertal (Schmidt-Bleek 1997).
15
Ver sobre MIPS os trabalhos de Föhlich / Hinterberger / Rosinski / Wiek (2000) (2000 a)
16
Um exemplo que mostra que redução de demanda material também se expressa em redução de custos é o
reaproveitamento de resíduos das serrarias pelas padarias para substituir a lenha ou a energia elétrica. Sobre
possibilidades e experiências com rede local/regionais de aproveitamento de material ver Fichter / Kujath (2000)
17
Existem hoje vários instrumentos que visam a transformação de empresas em empresas sustentáveis. Um desses
instrumentos é a metodologia COMPASS (COMPAnies and Sectors to Sustainability) elaborado pelo Instituto
10
Sistema de indicadores como guias para a sustentabilidade
Definido os objetivos gerais da sustentabilidade nas suas diversas dimensões e munidos de instrumentos
para medir o grau de sustentabilidade, podemos agora iniciar a nossa caminhada em direção a
sustentabilidade. Para não perder o rumo nessa árdua tarefa usaremos indicadores como guia que nos
mostrarão se estamos no caminho certo ou faz-se necessário uma mudança de rumo.
Um indicador de sustentabilidade é a representação quantitativa de um certo parâmetro que fornece
informações sobre um fenômeno que é importante para o desenvolvimento sustentável (de Bryn / van
Druinen 1999). Isso significa que a escolha dos indicadores é um reflexo da maneira como é definida a
sustentabilidade, da escolha do sistema de referência para qual se procura a sustentabilidade, e da escolha
das informações para representar o modelo escolhido.
Um marco inicial no uso de indicadores de sustentabilidade foi sem dúvida o traba lho do Clube of Rome
que se utilizou dados sobre crescimento econômico e uso de recursos naturais para alertar sobre a
insustentabilidade da atual forma de atuação econômica. Após a publicação do relatório Brundtland, as
tentativas de elaborar instrumentos para guiar a transformação em direção a um mundo mais sustentável se
multiplicaram. Uma das primeiras tentativas de derivar uma ampla gama de indicadores de
sustentabilidade foi feita por Liverman et al. (1988)18.
Como exemplos de sistemas indicadores com diferentes sistemas de referência podemos enumerar:
- A tentativa do World Watch Institute de medir a sustentabilidade global;
- o trabalho de John Peet (1997, 1996) que tem como referência a sustentabilidade de Nova Zelândia ;
- e Sustainable Seattle como tentativa de desenvolver indicadores para uma cidade.
Argumentando contra um certo empirismo e voluntarismo na escolha dos indicadores, Hartmut Bossel
(1999, 1996a, 1996b ) defende uma abordagem sistêmica para definir padrões de sustentabilidade e a
derivação de indicadores. Na sua proposta ele trabalha com sete orientadores básicos de sistemas que são:
Wuppertal. Ela tenta integrar aspectos ambientais - no nível do produto (life cycle) e de processos de produção –
e aspectos sociais (Kunhdt / Liedke 1999).
18
Lá, em Morati et al (1993) encontram-se também exemplos para sistemas de indicadores desenvolvidos antes de
Brundtland.
11
- existência, para garantir a sobrevivência do sistema ;
- efetividade, no seu esforço de segurar escassos recursos;
- liberdade de ação, frente a variedade ambienta l;
- segurança, contra os efeitos detrimentais da variabilidade ambiental;
- adaptabilidade, através da mudança das suas estruturas aos desafios postos pelas mudanças ambientais;
- coexistência, com outros sistemas do seu ambiente;
- reprodução, para sistemas autopoiéticos;
- necessidades psicológicas, para sistemas que tem sentimentos;
- responsabilidade, para sistema s baseados na consciência.
Desses orientadores ele deriva um conjunto de indicadores para os setores da sociedade: sistema de infraestrutura, sistema econômico, sistema social, sistema de desenvolvimento do indivíduo, sistema político,
sistema ambiental e sistema de recursos. Através da elaboração de orientadores básicos para cada setor da
sociedade é construído o conjunto final dos indicadores. Embora o trabalho de Bossel se distingue das
demais tentativas de elaboração de sistemas de indicadores pelo rigor que ele dispensa para com a sua
fundamentação teórica, o sistema tem várias falhas que prejudicam a sua praticidade.
Encarregado de acompanhar o processo de implementa ção da Agenda 21, a Comissão para o
Desenvolvimento Sustentável (CDS) da ONU foi obrigada a buscar instrumentos de avalia ção deste
processo. Esses instrumentos deviam ser capazes de guiar a tomada de decis ões políticas em direção a um
desenvolvimento sustentável, melhorar o grau de informação e possibilitar uma análise comparativa e
específica para cada país sobre o estado atual e o progresso em direção ao desenvolvimento sustentável
(UN 1995). Para isso os indicadores deveriam ser:
- baseados em critérios científicos amplamente reconhecidos;
- relevante para o desenvolvimento sustentável;
- transparente na sua seleção, no seu cálculo e compreensível fora do mundo acadêmico;
- quantificável, sempre quando for possível;
- limitado, conforme do seu objetivo.
12
Para sua primeira conferência após da Rio-92 a CDS lançou o desafio de desenvolver sistemas capaz de
serem integrados no sistema existente de relataria e análise dos estados nacionais. Os esforços conjuntos
levaram a uma primeira lista de indicadores a ser testado nos próximos cinco anos, aprovado na terceira
sessão da CDS, em maio de 1995. Aprimorado sobretudo na parte que dissesse respeito à metodologia do
levantamento dos dados, a CDS-4, em 1996, resultou finalmente em uma lista com 134 indicadores e 125
anotações metodológicas. Os indicadores seguem à estrutura da Agenda 21 e se baseiam no conceito de
driving forces - state - response. Dentro do processo de elaboração da lista, chegou-se ao compromisso
sobre a necessidade de uma quarta dimensão, não mencionada na Agenda 21: a sustentabilidade
institucional. Na fase de teste dos indicadores participaram 22 países voluntários, entre eles o Brasil, que
em 2001 devem apresentar os seus resultados.
Embora ainda não concluído a fase de teste, desde já podemos constatar algumas necessidades de
mudança, sobretudo devido a problemas conceituais do sistema em vigor 19 .
- Ele é baseado no princípio de causa - dano - solução. Isso implica uma preferência para 'end-of-thepipe policies' em vez de uma política pró-ativa para evitar danos.
- O esquema causa - dano - solução não pode ser aplicado à sustentabilidade institucional. Instituições
têm uma genêse muito mais complexa, que não pode ser descrita somente com esse esquema20.
- O pensar em quadro dimensões dificulta a construção de indicadores que demonstram as ligações
existentes entre essas dimensões.
- O número de 134 indicadores é de menos para dar uma visão complexa do estado de sustentabilidade
de um país, mas é de mais para uma comunicação efetiva com o sistema político.
Baseado nesses pontos críticos um novo sistema de indicadores devia:
- abdicar do esquema 'causa - dano – solução;
19
Esse capítulo segue em grande parte dos termos de referencia elaborado por Spangenberger (2000). O objetivo
do projeto coordenado por ele é o desenvolvimento e teste de um novo sistema de indicadores (no nivel de
macroregiões) para a UN a ser apresentado na CSD 9 em 2001. A validação do sistema será feita na Ásia Central
(Bacia do Lago Aral).
20
O problema é a limitada capacidade de explicação de abordagens linear para phenómenos complexos não-lineares
como organizações ou a sociedade moderna
13
- o número de indicadores deve ser limitado;
- manter as quadro dimensões;
- manter os critérios de definição para o levantamento de dados estabelecido no Blue Book (UN 1996).
Agenda 21 local – o improvável compromisso público com a sustentabilidade
Dentro do espírito da Agenda 21, uma agenda local representa o compromisso de uma comunidade que
expressa a sua vontade de modificar o seu caminho de desenvolvimento em direção a um desenvolvimento
sustentável. Sobre o papel do poder público na elaboração da Agenda existem divergências. Enquanto
Grabher et al. (1998), nas suas recomendações para a Áustria atribuem ao poder público um papel
fundamental para o processo da formulação da agenda Hart (1998), formulando recomendações para os
Estados Unidos e Canadá, defende uma abordagem que enfatiza mais o papel das organizações
não-governamentais e grupos de indivíduos interessados no destino da sua comunidade 21 . A participação
maior do poder público como promotor do processo da elaboração das Agendas 21 na Europa se reflete
também na política da União Européia que acompanha e documenta os progressos na implementação dos
compromissos firmados por seus membros na Agenda 2122. A definição do estado de sustentabilidade que
uma comunidade quer alcançar deve ser resultado de um processo de ampla participação23 . Isso é (talvez o
único) ponto de convergência tanto da Agenda 21 como das avaliações feitas dos processos de formulação
de Agenda 21 locais fora da Amazônia 24 .
21
Sustainable Seattle, talvez o caso mais famoso de uma Agenda Local nos Estados Unidos, surgiu como iniciativa
de um grupo de voluntários. Sobre a experiência de Seatte ver Atkisson (2000).
22
Até agora foram realizadas as seguintes grandes conferências: Aalborg 1994, Lisboa 1996. Em 1996 foi
publicado o relatório final sobre cidades sustentáveis na Europa pela Direção Geral XI. Além disso, há um
acompanhamento no nível dos estados membros da UE. Ver para a Bélgica (Belgian Government 1996)
23
Ver por exemplo sobre as experiências de Agendas no Norte em Greiner (1999), Zimmermann / OttoZimmermann (1999)
24
Na internet há vários sites que documentam exemplos de processos de formação de Agendas 21 Locais . Ver por
exemplo o site do Internacional Council of Local Environment [http://www.iclei.org/iclei/la21.htm]. Sobre
avaliações desses processos ver por exemplo : Kreusel (1997), Bossel (1999), Grabher et al. (1998).
14
A forma como interesses fora do processo tradicional de tomada de decisão podem se fazer presentes
dentro de um processo discursivo depende das formas institucionais que a região possui ou é disposta a
criar. Podemos esperar diferenças significativas entre a Amazônia e as regiões dos países do Norte que já
passaram por processos de elaboração de Agendas locais. A diferença é ao mesmo tempo expressão de
enfoques sobre o desenvolvimento sustentável nos países do Norte e do Sul e de formas diferentes de
inserção no processo de modernização.
Enquanto nos países do Norte a leitura do desenvolvimento sustentável se concentra na tentativa de tornar
sustentável o estilo de vida atual, nos países do Sul prevalece a procura pelo desenvolvimento com a sua
eterna promessa de um futuro melhor. A necessidade - imposta pelas leis da natureza - de mudar o atual
caminho para poder assegurar o status quo de bem-estar, consegue nos países do Norte criar um grande
comprometimento com a causa, que por sua vez funciona como um consenso inicial facilitando os
processos discursivos.
Em uma região de modernidade periférica como a Amazônia, esse consenso inicial dificilmente pode ser
encontrado. Aqui, a modernidade se processa como instituição da diferenciação funcional da sociedade
global no nível regional. Ela se implanta assim, com caraterísticas regionais e conforme a maneira como o
Estado nacional se comporta na concorrência das nações. O Estado nacional se coloca portanto entre o
nível regional e o nível global25, sem muita liberdade de ação, porque a diferenciação funcional da
sociedade global define as estruturas em que o Estado nacional pode condicionar a região para o seu
ingresso na modernidade. A modernização, no nível regional, se processa dentro das estruturas da
sociedade funcionalmente diferenciada, e vale lembrar que na sociedade global não há uma distância de
coordenação, nem a necessidade de uma evolução para um equilíbrio. Isso tem diversas conseqüências
para a forma de modernização no nível regional.
O que se observa no nível regional é um duplo obstáculo que impede a formação de ordem. Primeiro, a
formação dos sistemas funcionais é resultado de um processo evolutivo, e por isso não há como planejar
25
Foi mostrado isso em um trabalho anterior, tomando por exemplo a garimpagem como forma de valorização da
Amazônia, mas usando as categorias espaços funcionais (Mathis 1995, Mathis 1997).
15
ou repetir no nível regional, o que aconteceu no nível global durante o processo da formação da sociedade
moderna. Evolução no nível regional significa que a modificação da estrutura da sociedade sempre é
modificação de estruturas antigas, através da seleção de alternativas que se incluam dentro dessas
estruturas antigas. O novo sempre carrega consigo o velho. Nada garante que a improvável formação de
sub-sistemas como funções exclusivas aconteça. É muito mais provável que se formem sistemas
funcionais corruptos, no sentido de não conseguirem para si a exclusividade de uma função dentro da
sociedade regional. Expressão clara disso é a meta-diferenciação inclusão/exclusão que corta verticalmente os sistemas funcionais e que transforma a sua competência, a qual deveria ser universal, – em algo
sujeito de uma decisão contingente dos sistemas sociais da sociedade26 . Desta maneira, não há uma
contenção mútua dos sistemas funcionais, e a sua integração é muito baixa. A formação corrupta dos
sistemas funcionais é mais acentuada naqueles sistemas que ainda conseguem evitar a sua integração total
nas regras do jogo do sistema funcional da sociedade global. O sistema funcional da política com a sua
segmentação em Estados Nacionais é, por isso, muito mais propício do que a economia ou a ciência.
Em uma região onde em grande parte ainda existe uma cultura política que mal respeita as instituições
formais do sistema político e que tenta inibir qualquer participação democrática, a manifestação e a
inclusão de interesses não-organizados dentro de um processo discursivo não é de se esperar. Em geral,
qualquer tentativa de ampliar a base de participação nos processos decisórios é uma ameaça ao status quo
daqueles que sabem lidar com as instituições de poder político. Esse quadro da falta de um consenso
básico dentro da sociedade é reforçado pelo fato de que o caminho em direção ao desenvolvimento
sustentável não pode ser construído como algo que mantém o status quo, mas como algo que
explicitamente visa a mudança. E qualquer mudança gera resistência daqueles que não vejam os seus
objetivos contemplados após a mudança. Embora na dimensão ambiental ainda seja possível pensar em
uma solução win-win para os interesses antagônicos, a sustentabilidade econômica, social e institucional
dificilmente poderá ser construída como projeto consensual, tão grande os antagonismos que sentarão-se à
mesa da negociação.
26
“Para os amigos tudo que é possível, para os inimigos o rigor da lei”.
16
Sustentabilidade acadêmica – a universidade como mediadora
Frente ao quadro posto, dentro de uma região de modernização periférica não se deve esperar do poder
público um papel pro-ativo no processo de implementação do desenvolvimento sustentável, seja no nível
local ou regional. Considero esse fato como chance para as universidades inseridas nesse contexto de
reviver o seu papel humanista e transformador assumindo para si o papel de promotor nesse processo. Por
vários motivos elas são qualificadas para exercer essa liderança.
A atuação para um desenvolvimento sustentável exige uma alta capacidade de lidar com complexidade e
integração para poder processar as ligações e interdependências que existem entre as dimensões sociais,
ambientais, econômicas e ecológicas do desenvolvimento. Processar complexidade e reduzir
complexidade através de modelos são atividades comuns da academia. Essa capacidade é importante para
subsidiar um processo de discussão sobre sustentabilidade, mas falta para as universidades em geral
habilidade de comunicar os seus conhecimentos para grupos e organizações que tem uma capacidade
muito restrita de lidar com complexidade. Superar essas deficiências sem reduzir complexidade ao senso
comum é um dos desafios colocados para as universidades na periferia moderna.
Colocar uma região no caminho da sustentabilidade é um processo árduo e longo. Tomar a frente desse
processo requer uma organização cuja ‘expectativa de vida’ acompanha esse horizonte temporal e que é
capaz de fazer e ao mesmo tempo apreender com os erros e sucessos cometidos. As universidades se
enquadram nesse perfil mais do que as organizações do sistema político – cujo horizonte de tempo é
definido pelas eleições- ou organizações da sociedade civil – cuja existência sempre depende de um
problema na sociedade e de acesso a recursos para poder ‘sanar’ esse problema.
A implementação do sistema político como sistema funcional corrompido confere pouca legitimidade às
suas decisões, tomadas em geral em prol de interesses particulares. O sistema da ciência, mesmo na sua
forma periférico, está submetido a um código de comunicação que busca ‘a verdade’ usufruindo de uma
grande confiabilidade dentro da sociedade 27 . Essa confiança pode se constituir como fator importante para
27
Caso essa confiabilidade se torna automática ou cega, o compromisso social da academia está em jogo, e uma
tecnocracia ante portas.
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corroborar sua liderança e legitimar uma condução contextual do processo de agenda building que visa
deliberadamente uma mudança do status quo. Uma mudança que é legitimada não por um consenso básico
mas pela forma como o processo decisório foi dirigido.
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