GABRIELA GARCIA BATISTA LIMA
O DIREITO COMO INSTRUMENTO
PARA A GOVERNANÇA GLOBAL
DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
GABRIELA GARCIA BATISTA LIMA
Doutoranda em Direito pelo UniCEUB, em cotutela com a Universidade de AixMarseille, França. Mestre e Bacharel em Direito pelo UniCEUB. Especialista em Direito
Internacional Ambiental pelo UNITAR-UNEP.
O DIREITO COMO INSTRUMENTO
PARA A GOVERNANÇA GLOBAL DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Brasília
Centro Universitário de Brasília
2013
LIMA, Gabriela Garcia Batista.
O DIREITO COMO INSTRUMENTO PARA A GOVERNANÇA GLOBAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: Análise do alcance da proteção sócio-ambiental em dois estudos de caso sobre
a atuação do Brasil no comércio. Gabriela Gabriela Garcia Batista Lima. Brasília, 2012.
144 p.
ISBN XXXXX
Dissertação de Mestrado (Programa de Mestrado em Direito e Políticas Públicas) - Centro Universitário
de Brasília, Brasília, 2012.
1. Desenvolvimento Sustentável. 2. Ambiental.
CDD 340
Agradeço ao Professor Marcelo Varella que pacientemente me
orientou no curso deste trabalho.
Agradeço aos meus amigos, aos meus pais e irmãos pela parceria ao
longo do trajeto.
Dedico esse trabalho aos meus pais, José Batista Lima e Iozenita
Garcia da Silva Lima. Por seu amor incondicional.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...........................................................................................................9
CAPÍTULO I – O DIREITO COMO INSTRUMENTO PARA A GOVERNANÇA
GLOBAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: uma compreensão para
o estudo do alcance da proteção sócio-ambiental no comércio................................ 12
1.1 Governança global do desenvolvimento sustentável: considerações quanto ao
conceito.......................................................................................................................................... 13
1.1.1 O âmbito geral no qual se insere um estudo em termos de governança global.. 13
1.1.2 Governança global: ações coletivas de cooperação face à questões de interdependência e globalização........................................................................................................ 15
1.1.2.1 Interdependência: fundamento para a cooperação e ações coletivas............. 15
1.1.2.2 Globalização e seus efeitos normativos.............................................................. 18
1.1.3 Algumas das possíveis abordagens de governança.................................................. 20
1.1.4 Considerações acerca do modelo ‘governança sem governo’, estudo útil para
posterior compreensão da governança global do desenvolvimento sustentável........... 23
1.1.4.1 Governança e os regimes internacionais............................................................ 26
1.1.4.2 Governança e o direito.......................................................................................... 27
1.1.5 A governança global do desenvolvimento sustentável: uma perspectiva jurídica
do direito como seu instrumento, no âmbito do comércio............................................. 31
1.2 Do conceito de desenvolvimento sustentável pelo direito internacional e como parâmetros para análise do alcance da proteção sócio-ambiental................................................ 34
1.2.1 O conceito de desenvolvimento sustentável pelo direito internacional............... 34
1.2.2 Do conceito de desenvolvimento sustentável como parâmetro de avaliação: uma
perspectiva integradora.......................................................................................................... 38
CAPÍTULO II – A CONSTRUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL VIA INSTITUIÇÃO DA GOVERNANÇA GLOBAL: o caso dos pneus reformados na OMC........................................................................................................... 42
2.1 A OMC na governança global do desenvolvimento sustentável: legitimidade e
eficácia............................................................................................................................................ 42
2.2 A OMC e a relação entre comércio, proteção de questões ambientais e saúde
humana........................................................................................................................................... 46
2.2.1 Considerações quanto à diferença entre o regime comercial e ambiental............ 46
2.2.2 A proteção do ambiente e da saúde na OMC: a aplicação do artigo XX do
GATT 1994............................................................................................................................. 49
2.3 A controvérsia dos pneus reformados na OMC............................................................... 52
2.3.1 Do resumo do contencioso no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC... 52
2.3.1.1 Dos principais pontos até a decisão do Painel................................................... 52
2.3.1.2 Do momento posterior ao Painel........................................................................ 54
2.3.2 Elementos do contexto brasileiro que ensejaram a controvérsia na OMC.......... 56
2.3.2.1 As questões ambientais dos pneus inservíveis no Brasil.................................. 57
2.3.2.2 As medidas do governo brasileiro para a questão dos pneus inservíveis...... 59
2.3.2.3 A reação dos principais atores às políticas públicas.......................................... 67
2.3.2.4 Considerações acerca da construção do desenvolvimento sustentável no
momento anterior e que permeou a controvérsia na OMC......................................... 72
2.3.3 A interpretação do artigo XX pelo OSC................................................................... 73
2.3.3.1 A apuração da necessidade................................................................................... 73
2.3.3.2 A análise do caput do artigo XX do GATT 1994............................................. 76
2.3.3.3 Da efetividade do desenvolvimento sustentável pela interpretação do artigo
XX do GATT/1994........................................................................................................... 82
2.3.4 Os reflexos da controvérsia da OMC no Brasil para a construção da sustentabilidade ..................................................................................................................................... 83
2.3.4.1 Da ADPF n. 101.................................................................................................... 84
2.3.4.2 O processo de implementação de política comum de comércio de pneus
usados no MERCOSUL.................................................................................................... 85
CAPÍTULO III - O CASO DO BIOETANOL BRASILEIRO NA CONSTRUÇÃO
DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: a efetividade sócio-ambiental face
ações públicas e privadas............................................................................................ 87
3.1 Do cenário internacional: questões emergenciais e dificuldade de institucionalização
global sobre o tema...................................................................................................................... 88
3.1.1 As preocupações globais em torno dos biocombustíveis: segurança energética,
questões ambientais, questões sociais e segurança alimentar........................................... 88
3.1.1.1 A segurança energética: diversificação, universalização, produtividade e o
etanol como vetor de desenvolvimento........................................................................... 88
3.1.1.2 As principais questões ambientais e sociais envolvidas.................................... 93
3.1.1.3 A segurança alimentar envolvida.......................................................................... 97
3.1.2 Das dificuldades da institucionalização pública global acerca do tema................ 99
3.2 Aspectos do bioetanol brasileiro: efetividade do desenvolvimento sustentável
atrelada às ações estatais e privadas e sua projeção para o âmbito global.........................104
3.2.1 O mercado do etanol e sua eficiência energética, reflexos da interação entre
atores públicos e privados...................................................................................................105
3.2.2 Eficácia nacional atual acerca da sustentabilidade do etanol brasileiro.............. 109
3.2.3 A efetividade jurídica do desenvolvimento sustentável no contexto do etanol:
exemplos de descentralização da tradicional tutela ambiental estatal para a esfera
privada....................................................................................................................................112
3.2.3.1 Do exemplo de descentralização por parceria público-privada.................... 113
3.2.3.2 A efetividade sócio-ambiental em vista da atuação do setor privado e dos
seus esforços de internacionalização jurídica para o desenvolvimento sustentável
global...................................................................................................................................115
CONCLUSÃO.......................................................................................................... 128
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..................................................................... 133
INTRODUÇÃO
A pesquisa proposta insere-se no âmbito do direito como instrumento da
governança global do desenvolvimento sustentável e busca avaliar empiricamente o alcance
da proteção jurídica do meio ambiente e de temas diversos sociais, como clivagens do
desenvolvimento sustentável, pela atuação do Brasil no comércio, haja vista dois estudos de
caso: o caso dos pneus reformados, na OMC e o caso do etanol brasileiro e a busca por sua
difusão comercial global.
Ao avaliar tal atuação, a pesquisa enquadra-se como análise do Brasil no âmbito
da governança global do desenvolvimento sustentável, o que pode ser entendido ainda como
forma de diagnóstico do Brasil na concretização da proteção sócio-ambiental. Ressalta-se que,
por proteção sócio-ambiental, de modo geral, entendem-se as concretizações dos objetivos
legais nos âmbitos sociais e ambientais junto ao campo econômico do desenvolvimento. São
os diversos aspectos de desenvolvimento humano e manutenção da qualidade de vida, que na
presente análise restringem-se à proteção da saúde humana e do meio ambiente, envolvidos
em atividades que promovam o desenvolvimento econômico em sociedade. Ainda do ponto
de vista do rigor conceitual, é importante explicar de maneira geral que, na relação entre o
direito e o desenvolvimento sustentável, este é entendido pela sua normatização nos diversos
âmbitos do direito internacional e sua interação com o direito interno. Sobre os elementos
de proteção sócio-ambiental que serão analisados no campo da proteção da saúde e meio
ambiente, ressalta-se que são melhor identificados a partir de cada caso, quando se identifica
o que o direito pretende ver realizado.
Do ponto de vista jurídico, visa-se o aprimoramento do direito como instrumento
para a governança global do desenvolvimento sustentável e, por conseguinte, para a proteção
sócio-ambiental. Vale dizer: como objeto do direito, a proteção sócio-ambiental é atribuída
tradicionalmente ao direito público e âmbito estatal, responsáveis pela manutenção da saúde
e proteção do meio ambiente propriamente dito. Entretanto, esse ramo não parece ser
suficiente para tal objetivo, e os instrumentos do direito privado mostram-se elementoschave para o seu alcance, onde o âmbito público não alcança.
É importante explicar ainda que o estudo do direito como instrumento da
governança global do desenvolvimento sustentável restringe-se para a relação entre comércio,
meio ambiente e desenvolvimento, onde atuam conjuntamente Estados, empresas e organizações
internacionais, entre outros entes que não serão abordados e cujas atuações refletem diretamente
no cumprimento das normas pertinentes, inclusive as de proteção sócio-ambiental.
Ademais, a análise do Brasil na construção do desenvolvimento sustentável
no comércio posiciona-se no estudo da interação entre direito internacional e nacional, na
relação da dinâmica entre direito e relações internacionais, no cenário geral dos efeitos da
globalização, tal como podem ser estudados a partir da segunda metade do século XX. Nesse
contexto, optou-se focalizar a pesquisa no âmbito da governança global do desenvolvimento
sustentável por ser capaz de contextualizar as movimentações dos atores em torno de um
problema que se intenta resolver, uma vez que consiste em instrumento de investigação na
relação entre direito e relações internacionais.
Com essas considerações, o estudo da atuação brasileira na atividade comercial
pode envolver aspectos de governança global na medida em que a análise do cumprimento
das normas ultrapassa o âmbito jurídico para estruturar e avaliar as interferências políticas,
econômicas e sociais existentes que repercutiram no alcance da proteção sócio-ambiental. O
9
exame restringe-se à atuação estatal e de algumas empresas privadas no que se refere aos efeitos
nacionais e internacionais de suas ações e reações e no que diz respeito à preservação do meio
ambiente, da saúde humana, promoção da qualidade de vida do ser humano e desenvolvimento
sustentável. Nesse sentido, a análise detém-se majoritariamente à atuação no âmbito público do
direito, interno e internacional, responsável pela implementação da proteção sócio-ambiental.
Entretanto, permeia também a atuação de empresas privadas, com o objetivo de verificar os
fatores de influência para a concretização ou não dos elementos de sustentabilidade.
Como a proteção sócio-ambiental vem sendo realizada pelo Brasil no comércio?
Visa-se a resposta em cada caso em concreto, cujas indagações seguem-se para responder: as
normas existentes – identificadas em cada caso – foram suficientes para a efetividade dessa
proteção? Como as questões sócio-ambientais pertinentes eram levadas em consideração no
plano da tomada de decisão, tanto para constituição, quanto para implementação da norma?
Como se deu a movimentação dos atores envolvidos nos respectivos casos, responsáveis pela
efetividade sócio-ambiental pertinente? Ainda a ser delineado em cada caso, quais os fatores
que repercutiram e como influenciaram na concretização jurídica da proteção sócio ambiental?
Analisar o contexto em torno do cumprimento de uma norma ou, de forma mais
ampla, em torno de ações articuladas para a resolução de uma questão sócio-ambiental apresentase, assim, como a busca pela realização da sustentabilidade, elementar ao estudo do direito como
instrumento do desenvolvimento sustentável, tanto no plano normativo nacional, quanto global.
Uma série de variáveis podem elencar-se para aferir a relação entre comércio,
direito e alcance do desenvolvimento sustentável, dentre as quais é que se destaca a avaliação
da sua eficácia normativa, tendo em vista, então, a realização ou não da proteção sócioambiental pelas movimentações dos atores envolvidos no campo do direito público e
privado, que podem ser encontradas na dinâmica da governança global do desenvolvimento
sustentável, identificadas em cada caso. Ressalta-se que, para a avaliação da eficácia, analisa-se
a efetividade pela influência das questões ambientais e sociais em torno da tomada de decisão
em algum plano jurídico normativo e a conseqüente repercussão disso para a realização e,
nesse sentido, o alcance dessa proteção. Identificar essas influências consiste em estudar a
atuação dos principais atores envolvidos em cada um dos problemas.
Tem-se como principal forma de pesquisa o estudo de caso, sem que tire a
relevância do estudo teórico realizado principalmente sobre governança global do
desenvolvimento sustentável, responsável por subsidiar os estudos de caso que se sucederam.
Assim, primeiro procurou-se entender tal modelo de governança e o direito como seu
instrumento na busca pelo desenvolvimento sustentável, que também teve seu conceito
verificado teorica e normativamente, de acordo com o direito internacional no comércio,
momento no qual prevaleceu a pesquisa bibliográfica e normativa.
Em seguida, a avaliação da eficácia jurídica para determinado objetivo é, então,
suscitada por meio do estudo de caso, por permitir a identificação de um problema sócioambiental que se apresenta na relação entre comércio, direito, desenvolvimento sustentável e a
possibilidade de medir, então, se o direito resolveu o problema para o que se propôs resolver,
limitada a avaliação para aquele caso concreto. Para o estudo dos casos, foram analisados
principalmente os documentos envolvidos, notícias divulgando a realidade da proteção
sócio-ambiental e entrevistas com representantes dos atores implicados. E também, buscouse verificar a repercussão da maior ou menor importância das questões sócio-ambientais no
comportamento dos atores responsáveis pela sua implementação e como isso refletiu em tal
realização, quando isso foi possível - nas audiências assistidas no decorrer da pesquisa.
10
Assim, a análise foi estruturada em três capítulos. Parte-se da análise geral sobre a
governança global do desenvolvimento sustentável; demonstra-se o contexto e a abrangência
conceitual, da qual se extraem considerações sobre governança sem governo, sua relação
com regimes internacionais e o direito, a fim de permitir melhor entendimento sobre o
molde escolhido para subsidiar a pesquisa, qual seja, governança global do desenvolvimento
sustentável. Em seguida, relaciona-se o modelo com o conceito de desenvolvimento
sustentável tal como delimitado pelo direito internacional, haja vista ser o parâmetro que se
pretende ver concretizado ou não na avaliação da construção do desenvolvimento sustentável.
O segundo capítulo vislumbrou a construção do desenvolvimento sustentável no
Brasil em face da influência de uma das instituições de governança global, a OMC, pela análise da
controvérsia dos pneus reformados. Para essa avaliação, o estudo do caso permeia três principais
momentos: o contexto brasileiro que ensejou a demanda, contrastando a capacidade institucional do
Brasil em concretizar a proteção ambiental e da saúde humana na conjugação com interesses diversos;
em segundo lugar, como o OSC interpretou o artigo XX do GATT/1994, haja vista ser o dispositivo
para materializar essas exigências no âmbito conduzido pela organização; e, em um terceiro momento,
analisam-se alguns reflexos do resultado do caso na construção da sustentabilidade no Brasil.
No terceiro capítulo, a configuração do modelo sustentável deu-se pela análise
dos esforços públicos e privados, do âmbito nacional para o global, no cenário do etanol. Para
tanto, primeiro a análise contextualizou as preocupações globais em torno do tema, assim
como as dificuldades da consolidação de uma institucionalização global a respeito. Em seguida,
descreveu a relação do cenário do etanol brasileiro com os aspectos de sustentabilidade e,
finalmente, buscou-se delinear atuações públicas e privadas para sua efetividade.
Nesse sentido, compreende-se que os conceitos trabalhados no primeiro
capítulo, quais sejam, a governança global do desenvolvimento sustentável, além da própria
concepção adotada de desenvolvimento sustentável, visam subsidiar os estudos de caso que
se seguem. Além disso, a relação entre os estudos de caso se dá na análise da atuação do Brasil
na construção do desenvolvimento sustentável, haja vista a interação do direito internacional
no direito nacional - perspectiva estruturada no segundo capítulo; e repercussão do direito
nacional no direito internacional – panorama delineado no terceiro capítulo.
Como hipóteses levantadas, são discutidas duas perspectivas distintas, porém
complementares. Em primeiro lugar, em vista da controvérsia dos pneumáticos reformados, afirmase que os reflexos da OMC no Brasil ensejaram em entraves para a construção da sustentabilidade,
a eficácia sócio-ambiental da instituição – especificamente, a aplicação do artigo XX do GATT
1994 – não foram suficientes para a concretização do desenvolvimento sustentável nesse caso,
haja vista a fraca capacidade brasileira na atuação dos três poderes e na interação com a sociedade,
especificamente com o setor privado (empresas), para tal implementação. Afirma-se então a
insuficiência do âmbito público do direito para a realização do desenvolvimento sustentável.
Como complemento, segue-se a segunda proposição, a ser comprovada ou negada
e que foi estudada no terceiro capítulo, o caso do bioetanol, no qual se buscou saber em que
medida o âmbito do direito privado – pela atuação de empresas multinacionais – repercute
para a ocorrência da proteção sócio-ambiental, junto com a busca pelo desenvolvimento.
Procurou-se afirmar a pertinência da utilização de instrumentos do direito privado para
firmar a responsabilidade com a proteção sócio-ambiental e não se restringir somente aos
instrumentos de direito público para tanto. Isso porque, no caso do bioetanol brasileiro,
o desenvolvimento sustentável vem sendo constituído gradualmente e o sucesso de tal
construção atribui-se aos resultados que decorrem de ações estatais e de iniciativas privadas.
11
CAPÍTULO I
O DIREITO COMO INSTRUMENTO PARA A GOVERNANÇA GLOBAL DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: UMA COMPREENSÃO PARA O
ESTUDO DO ALCANCE DA PROTEÇÃO SÓCIO-AMBIENTAL NO COMÉRCIO
No contexto paradigmático1 do desenvolvimento sustentável, o direito
internacional permeou sua institucionalização por organizações internacionais, formação
regimes e outras formas de pactuar-se a condução de ações coletivas nas relações internacionais
face aos elementos de globalização e interdependência, dando forma à governança global
do desenvolvimento sustentável. Tanto a OMC quanto a condução das relações públicas
e privadas no âmbito do etanol – estudos dos capítulos segundo e terceiro – são exemplos
delineados no âmbito da governança global do desenvolvimento sustentável, contextualizada
nesse sentido. Percebe-se utilização do direito como instrumento para a condução dessas ações
coletivas, diante da preocupação do alcance global 2 de seus efeitos, com vistas à viabilização
de cooperação3 entre os atores envolvidos e também a fim de executar os objetivos traçados
por eles como comuns.
Esse contexto exige o entendimento de como a pesquisa visa aplicar governança
global do desenvolvimento sustentável e o direito como instrumento, de modo que o presente
capítulo visa compreender tal relação, que irá subsidiar os posteriores estudos de caso. A
análise sobre esse modelo de governança permeia entendimento encontrado a partir da
segunda metade do século XX, uma vez que comporta mecanismo de percepção da interface
entre direito e relações internacionais no contexto atual de globalização e interdependência,
em que estão presentes diferentes atores e esferas de atuação, com diferentes níveis de
normas, que coexistem e interferem, uma na efetividade da outra.
Para tanto, primeiro traça-se esclarecimento acerca do âmbito geral em que se
insere um estudo de governança global e a amplitude que seu conceito pode tomar. Dentre
essas diversas concepções que governança pode ter, focalizaram-se, posteriormente, as
principais características do modelo de governança sem governo, por ajudar na compreensão
de governança global do desenvolvimento sustentável. Nessa explicação de governança sem
governo, procurou-se esclarecer ainda sua relação com regimes internacionais e com o
direito, determinando-se de que forma tal interface é útil ao estudo do alcance dos resultados
de alguma norma jurídica.
1
Traça-se paralelo com o conceito de paradigma, delineado por Thomas Kuhn, que explica que os paradigmas são realizações científicas universalmente reconhecidas durante algum tempo, fornecendo problemas e soluções modelados
para uma comunidade específica. KUHN, Thomas S. A estrutura das revoluções científicas. Tradução Beatriz Vianna
Boeira e Nelson Boeira; revisão: Alice Kyoko Miyashiro. São Paulo: Editora Perspectiva S. A, 1975, p. 13. A mudança
de paradigma aplicada ao Direito, de uma maneira geral, verifica-se na alteração dos valores, conceitos, teorias e interpretações em determinado âmbito do Direito. Nesse caso, o direito do desenvolvimento passou a ponderar questões
ambientais e de qualidade de vida na normatização de definições e regulamentação das diversas atividades.
2
A definição “global” aqui é aplicada para caracterizar a afetação das ações coletivas permearem âmbitos nacionais e
internacionais, seja do ponto de vista territorial, seja do ponto de vista do direito, seja do ponto de vista dos efeitos
aos atores, independentemente se são públicos ou privados. Em outras palavras, o sentido de global é aplicado de
forma ampla, para englobar as conseqüências como um todo e para todos os envolvidos. DINGWERTH, Klaus;
PATTBERG, Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance, n. 12, 2006, p.
185–203.
3
Deve-se explicar que cooperação aqui é entendida como o estabelecimento de ações coletivas face à possibilidade
dos efeitos alcançarem a todos, haja vista um contexto de globalização e interdependência. DINGWERTH, Klaus;
PATTBERG, Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance, n. 12, 2006, p.
185–203.
12
Finalmente, analisa-se a noção de governança global do desenvolvimento
sustentável propriamente dita, a fim de extrair de seu contexto, estudo acerca do próprio
conceito de desenvolvimento sustentável, entendido tal como normatizado no direito
internacional econômico no âmbito do comércio, parâmetro diante do qual o alcance da
proteção sócio-ambiental será estudado nos capítulos seguintes.
1.1 Governança global do desenvolvimento sustentável: considerações
quanto ao conceito
Governança global do desenvolvimento sustentável, tal como aqui aplicado,
conceitua-se – de modo geral – como um contexto que implica no reconhecimento de uma
pluralidade de níveis de atuação e de atores e toma como premissa a busca por cooperação,
ou seja, o estabelecimento de ações coletivas face à possibilidade dos efeitos dessas ações
alcançarem a todos, haja vista um contexto de globalização e interdependência 4 , delineado
no âmbito do desenvolvimento sustentável como objetivo comum.5 E uma primeira
característica diz respeito à seguinte questão: uma abordagem nesse sentido possibilita
importante abrangência no estudo da interface entre o direito e as relações internacionais ao
não se limitar na relação entre Estados e ao possibilitar o estudo com elementos do direito
nacional e internacional, vislumbrados em vista de um objetivo em comum.
Para uma melhor compreensão sobre o tema, seguem considerações sobre
governança global enquanto instrumento de análise, em seguida, sua relação com
interdependência e globalização e, posteriormente, demonstra-se a amplitude que a noção pode
tomar. Desse panorama, destaca-se a noção de governança sem governo a fim de compreender
melhor o modelo de governança global do desenvolvimento sustentável, do qual se extrai
entendimento do conceito de desenvolvimento sustentável segundo o direito internacional
econômico, na atividade comercial, onde se contextualizam os posteriores estudos do alcance
da proteção sócio-ambiental no comércio, presente no segundo e terceiro capítulos.
1.1.1 O âmbito geral no qual se insere um estudo em termos de governança
global
A fim de ilustrar a pertinência do estudo com a utilização da governança global,
mister sua breve compreensão como matéria do campo das relações internacionais. Conforme
segue abaixo, uma forma de absorver tal entendimento pode ser contrastando o modelo com
algumas diferenças básicas, em relação à sistemática tradicional das relações internacionais, que
são aqui apontadas – importante explicar – apenas de maneira breve, com o objetivo claro de
permitir melhor compreensão acerca de governança global, não consistindo, pois, em análise
4
Embora os conceitos de globalização e interdependência serão melhor esclarecidos futuramente ainda nesse capítulo,
adianta-se como uma noção do modo que a presente pesquisa os aplica que, sobre globalização, adota-se a perspectiva de Ulrich Beck, que, dentre outros, retrata o fenômeno sob o ponto de vista da velocidade e caráter expansivo da
formação das diversas relações econômicas, jurídicas ou/e políticas. BECK, Ulrich. O que é globalização? Equívocos
do globalismo: respostas à globalização. Tradução de André Carone. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 08-09; e sobre
interdependência, a pesquisa aplica perspectiva segundo Keohane e Nye, dentre outros autores e ponderações, que a
contextualizam em torno da idéia geral de interferência mútua das ações coletivas. KEOHANE, Robert Owen; NYE,
Joseph S. Power and interdependence. 3 ed. United States: Longman, 2001, p. 08-09.
5
DINGWERTH, Klaus; PATTBERG, Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global
Governance, n. 12, 2006, p. 185–203.
13
profunda da sistemática tradicional das relações internacionais, na medida em que esse não é
especificamente objeto da presente pesquisa. Mais precisamente, o contraste aqui é formulado
em torno de alguns dos principais elementos de estudo de cada esfera: destacam-se no âmbito
da sistemática tradicional, pontos sobre as relações de poder entre Estados, entre outras
considerações e no âmbito da governança global, retrata-se sua a constatação da insuficiência
das teorias anteriores para lidar com os efeitos de interdependência da globalização.
Explica Barros-Platiau que, normalmente, ao abordar-se sobre governança global,
as relações de poder tendem a ser afastadas, na consideração da crise do multilateralismo jurídico,
político e econômico, efeito dessa fragmentação do poder e das fontes reguladoras globais.6
De forma diversa, pela sistemática tradicional, a composição política do âmbito
internacional seria definida a partir do equilíbrio de poder entre os Estados, cujas premissas
restringem-se à considerações sobre o potencial militar, da iniciativa diplomática e do poder
econômico.7 As relações internacionais eram entendidas pela sua condução entre governos,
em que o principal dever de cada governo restringiria-e ao de preservar os interesses do povo
que representa face aos interesses rivais.8 . A política internacional limitava-se a descrever
relações de Estados soberanos, cujas principais ilustrações eram o diplomata e o soldado.9
As relações internacionais sempre foram uma prática sobre equilíbrio, que
estabelece suas próprias exigências, reunindo vários fatores explicativos da convivência
comunitária que se incrementam através dos subsídios da tecnologia, economia e reflexos
sóciopolíticos, como forma de coexistência.10 Pela sistemática tradicional, de modo geral, são
elementos de estudo, as considerações de poder em torno das relações entre Estados, estudos
nos quais prevalecia uma idéia de rivalidade, ou pelo menos onde cada Estado objetivava a
defesa de seus interesses em face do interesse dos demais.
Hedley Bull, com um cunho mais abrangente, acrescenta que a sistemática
internacional composta por novos atores e novos assuntos soma-se ao contexto da guerra
e da disputa pelo poder. O autor ressalta que em diferentes fases históricas do sistema de
Estados, e nas políticas adotadas, um desses elementos pode predominar sobre o outro,
porém, constantemente estão presentes.11
Outros elementos foram acrescidos aos estudos das relações internacionais, os
fundamentos da política internacional atual hoje explicam-se em vista de interdependências
entre os Estados, que se projetam como ligação indispensável da globalização. As mudanças
rápidas suscitadas por essas impositivas modalidades tem consequências de ampla extensão e
atuam como desestabilizadores do poder. Esse enfraquecimento enseja a forte tendência dos
6
Tal ressalva é aqui delineada para abordagens de governança em geral. Entretanto, mister explicar que a autora aponta
tal observação ao descrever sobre a governança enquanto o fenômeno da institucionalização dos objetivos comuns.
BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Novos atores, governança global e o direito internacional ambiental. Série Grandes
Eventos – Meio Ambiente, 2001, p. 01-11.
7
WIGHT, Martin. A política do poder. 2ª edição. Brasília: Editora Universidade de Brasília, Instituto de Pesquisa de
Relações Internacionais; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2002, p. 167.
8
Ibidem, p. 77.
9
ARON, Raymond. Paz e guerra entre as nações. Tradução Sérgio Bath. 1ª edição. Brasília: Editora Universidade de
Brasília, Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2002,
p. 52.
10
STRENGER, Irineu. Relações Internacionais. São Paulo: LTr Editora LTDA, 1998, p. 14-15.
11
BULL, Hedley. A sociedade anárquica. 1ª edição. Brasília: Editora Universidade de Brasília, Instituto de Pesquisa de
Relações Internacionais; São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2002, p. 51.
14
Estados de buscar associações e a aproximação, de modo a se integrarem com maior solidez
nos espaços comerciais e políticos.12
Nesse sentido, o presente estudo destaca que as abordagens sobre governança
tem em comum o reconhecimento da insuficiência da perspectiva tradicional para o estudo
atual das relações internacionais, no momento em que a cooperação internacional ganha
força diante das diversas interdependências e quando estudos tradicionais sobre equilíbrio
de poder não conseguem explicar tal contexto de interdependência.13
Destarte, enquanto estudos tradicionais acerca das relações internacionais são
delineados em termos de equilíbrio do poder, política entre os Estados, o termo governança
global pode dar igual atenção para essas diferentes esferas.14 Estuda-se, pois, no processo
de coordenação política dos interesses e a consideração da influência de fatos específicos nas
resoluções de disputas.
De certa forma, uma noção de governança pode ou não permear esses elementos de
equilíbrio de poder, relações entre Estados, no entanto, não se restringe a eles. Governança global
responde a aspectos que ensejam para o desejo de um mínimo de previsibilidade em um contexto
de globalização e interdependência, que estimulou cooperações internacionais. Nesse sentido,
faz-se importante a compreensão desses dois pressupostos, conforme se vislumbra a seguir.
1.1.2 Governança global: ações coletivas de cooperação face às questões
de interdependência e globalização
A compreensão do contexto de governança permite vislumbrar aspectos de
influência das suas instituições, como a OMC, na atuação dos atores, como o Brasil e, da
mesma forma, o próprio papel da atuação pública e privada brasileira aos objetivos inseridos
em um campo de governança, como o desenvolvimento sustentável, e por isso a utilidade
do seu estudo.
Abordagens em geral sobre governança global inserem-se como mecanismos que
visam algum grau de ordem, alguma previsibilidade nas atuações e riscos, para lidar com os
desafios dos efeitos da globalização e interdependência, que não se restringem nem aos território,
nem aos Estados, alcançam âmbitos nacionais e internacionais, governos, empresas e indivíduos.
Além disso, é preciso compreender que, do ponto de vista jurídico, esses mesmos fenômenos
relacionam-se com tensões de ineficácias institucionais ao contribuir com a pluralização das
fontes e agentes normativos. Faz-se importante conhecer essas bases, raciocínio que segue abaixo,
para compreender os pressupostos de abordagens em governança global.
1.1.2.1 Interdependência: fundamento para a cooperação e ações coletivas
A interdependência, de modo geral, é pressuposto de formação de regras em
comum haja vista a restrição da autonomia, ao contextualizar que as consequências das
12
STRENGER, Irineu. Relações Internacionais. São Paulo: LTr Editora LTDA, 1998, p. 27.
13
PATERSON, Matthew. Interpreting Trends in Global Environmental Governance. International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 75, No. 4. (Oct., 1999), pp. 793-802. Disponível em: <http://links.jstor.org/
sici?sici=00205850%28199910%2975%3A4%3C793%3AITIGEG%3E2.0.CO%3B2-V> Acesso em: 20 mar. 2009.
14
DINGWERTH, Klaus; PATTBERG, Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance, n.
12, 2006, p. 185–203.
15
atuações envolvidas na cena internacional, alcançam a todos, tornando-se necessário mesurar
alguma espécie de ação coletiva. A relação com as abordagens de governança dá-se tanto
com o conceito em si, quanto com a concepção de globalização que será vista em seguida.
Abaixo, buscou-se estudar interdependência como conceito analítico e como retórica, a fim
de demonstrar que tais esferas influenciam na tomada de decisão e feitura de normas.
Governança global e interdependência estão relacionadas, uma vez que as
racionalizações esquematizadas em modelos de governança respondem ao contexto de
interdependência envolvido. Os envolvidos ponderam riscos que escolhem passar e sistematizam
regras para condução das atividades. A criação de elementos que visem a cooperação reflete a
necessidade de se racionalizar as consequências destas interdependências. 15
Keohane e Nye analisam a interdependência diante de duas perspectivas: como
uma nova retórica na política internacional e, outra, como um conceito analítico, sendo
ambas úteis para contextualizar modelos de governança global. Como conceito analítico,
dependência significa um estado que é determinado ou consideravelmente influenciado por
forças externas; interdependência, por sua vez, refere-se, na política mundial, para a situação
caracterizada pelos efeitos recíprocos entre os países ou atores. Essas repercussões podem
resultar das transações internacionais, fluxos de dinheiro e bens, gerarem custos e benefícios
etc., definindo maior ou menor grau de interdependência, na medida em que interferem nas
tomadas de decisão dos envolvidos.16
Em outras palavras, consiste na sistematização dos riscos discutidos. Ulrich
Bech explica que tais racionalizações são ponderações dos atores para tentar o máximo grau
de previsão das consequências de suas decisões, que refletem no campo político e jurídico.17
Nesse sentido, contextualiza-se o cenário político global, com sua consequente elaboração de
normas jurídicas e sistematização dos riscos, politizando estratégias escolhidas para evitar-se
o perigo nas várias facetas da interdependência.18
Sobre interdependência como retórica, Nye e Keohane retratam principalmente
o discurso na política mundial, em que a interdependência se tornou o contra-argumento
da segurança nacional. Durante a guerra fria, a segurança nacional foi o slogan americano
para gerar suporte para suas políticas, fundamentando racionalizações para suas ações
protecionistas e expansionistas, alianças, ajudas estrangeiras e envolvimento militar. Com o
declínio da guerra fria, também enfraqueceu o poder simbólico desse argumento. 19 Afinal,
também interferem na formação e decadência das estruturas de ordem, a manutenção e
diminuição do poder das idéias vigentes, na medida em que são essas justificativas que
movimentam transformações em sociedade. Significa, pois, compreender que, enquanto o
sistema de idéias entra em colapso, os regimes baseados na antiga construção podem perder
sua eficácia. 20 A dinâmica da cooperação como argumento político institucionaliza-se no
15
YOUNG, Oran R. A eficácia das instituições internacionais: alguns casos difíceis e algumas variáveis críticas. In:
ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 239-253.
16
KEOHANE, Robert Owen; NYE, Joseph S. Power and interdependence. 3 ed. United States: Longman, 2001, p. 07.
17
BECK, Ulrich. World risk society. Polity Press: Cambridge, 2000, p. 06-03.
18
HERMITTE, Marie-Angèle. A fundação jurídica de uma sociedade das ciências e das técnicas através das crises e dos
riscos. In VARELLA, Marcelo Dias. Direito, sociedade e riscos: A sociedade contemporânea vista a partir da idéia de
risco. Rede Latino-Americana e Européia sobre Governo dos Riscos. Brasília: UniCEUB, UNITAR, 2006, p. 11-56;
p. 11.
19
KEOHANE, Robert Owen; NYE, Joseph S. Power and interdependence. 3 ed. United States: Longman, 2001; p.
05-07.
20
KEOHANE, Robert Owen; NYE, Joseph S. Power and interdependence. 3 ed. United States: Longman, 2001, p. 05-07.
16
direito internacional e reflete para o aumento do número das organizações internacionais,
tratados bilaterais e multilaterais. 21
Além da preocupação em evitar uma nova guerra, foi um momento em que
a promoção do desenvolvimento por organizações internacionais ganharam espaço diante
dos processos de descolonização e reconhecimento dos países. Foi também quando se
incrementou a promoção dos direitos humanos e do reconhecimento político e jurídico dos
riscos ambientais.22 Intensificou-se a criação de elementos que visavam a cooperação, para
racionalizarem-se as consequências dessas interdependências. 23
Seja como retórica, seja do ponto de vista analítico, o conceito de interdependência
está diretamente ligado a restringir a autonomia, o que depende dos valores dos atores e da
natureza da relação. Restrições da autonomia são relativizadas de acordo com as fontes de
influências nas relações de interdependência. As fontes de influência estão ligadas à relação entre
poder e interdependência, que podem ser percebidas, dentre outros aspectos, do ponto de vista da
atuação dos atores envolvidos e do impacto dos objetos envolvidos. 24 A cooperação corresponde
tanto a uma resposta aos efeitos de interdependência das diversas dimensões da globalização,
como a manutenção do poder nas relações internacionais em relação aos efeitos da atuação dos
atores envolvidos e dos impactos dos objetos, e também, no aspecto da globalização.25
A interdependência como fundamento de modelos de governança corresponde
assim, a um dos seus aspectos basilares, haja vista a busca por cooperação, no sentido de se
ter um mínimo de controle ou ações coletivas, haja vista os objetivos em comum. Buscase por um mínimo de cooperação em um contexto de interdependência em que as ações
de uns podem alcançar a todos, ressaltando-se uma cena de assimetrias, diferentes graus
de poder e influência, do ponto de vista dos atores e objetos envolvidos. Esse cenário de
interdependência está diretamente relacionado com os efeitos da globalização, tornando-se
necessária sua compreensão, conforme se segue.
21
Zacher aponta outros fatores contextuais que podem também ser ligados à mudança de ênfase da segurança nacional
para a cooperação diante da interdependência: a difusão da existência das armas nucleares e potencial destrutivo
dos Estados, a avaliação do custo-benefício das guerras e manutenção das conquistas. E, nesse cenário, mecanismos
visando alguma ordem são promovidos, estimulando políticas de estabilidade nas relações econômicas e desestimulando a aquisição de armas nucleares. ZACHER, Mark W.. Os pilares em ruína do templo de Vestfália: implicações
para a governança e a ordem internacional. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança
sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de
Brasília, 2000, p. 92-95.
22
WEISS, Thomas G. Governance, good governance and global governance: conceptual and actual challenges.
Third World Quarterly, vol. 21, n. 5, oct. 2000, p-795-814. Disponível em:<http://links.jstor.org/sici?sici=01436597%28200010%2921%3A5%3C795%3AGGGAGG%3E2.0.CO%3B2-O>. Acesso em 29 jan. 2009.
23
YOUNG, Oran R. A eficácia das instituições internacionais: alguns casos difíceis e algumas variáveis críticas. In:
ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 239-253.
24
As fontes de influência estão ligadas à relação entre poder e interdependência, para a qual os autores Keohane e Kye
delimitam a análise em dois planos: sensibilidade e vulnerabilidade. Sensibilidade envolve graus de responsabilidade
dentro de uma estrutura política, com o pressuposto de que essa estrutura permanece imultável e pode envolver
interdependência econômica política ou social e avaliar os aspectos influenciadores. Fora dessa estrutura política é
a vulnerabilidade. Keohane e Nye explicam que a análise das causas e efeitos das relações de interdependência não
se restringem à linha econômica clássica (mesurar custos e benefícios em relação ao mercado), que é incompleta ao
deixar de lado uma das principais questões da política internacional: a de quem leva o que. Entretanto, tal abordagem
também não elimina o status quo de competição e mecanismos inerentes ao mercado, pois envolvem competição
mesmo quando largo campo de benefícios são esperados da cooperação. KEOHANE, Robert Owen; NYE, Joseph
S. Power and interdependence. 3 ed. United States: Longman, 2001, p. 08-09.
25
BECK, Ulrich. O que é globalização? Equívocos do globalismo: respostas à globalização. Tradução de André Carone.
São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 08-09.
17
1.1.2.2 Globalização e seus efeitos normativos
A relação entre governança e globalização pode ser explicada em relação aos
efeitos dessa no direito internacional. Os âmbitos de interdependência globalizados ensejaram
uma necessidade de cooperação, o que levou para a consequente normatização e formação
de instituições e regimes jurídicos, contexto em que se insere a própria institucionalização do
desenvolvimento sustentável como condição de legitimidade e eficácia. Por outro lado, essa
mesma pluralidade é o que vem repercutindo em questionamentos de legitimidade e eficácia
sobre determinadas instituições dessa governança.
Podendo o fenômeno da globalização ser percebido pelo ponto de vista da
velocidade e formação das mais diversas relações econômicas, políticas e jurídicas, corroborase com a perspectiva de Ulrich Beck sobre globalização, que apresenta estratégias de cunho
político-jurídico para lidar com os efeitos desse fenômeno.
Segundo Beck, um efeito dos diversos âmbitos da globalização é a politização,
ainda que seja um fenômeno que descentralize do Estado, a capacidade de tocar a ordem
e os assuntos internacionais e também as funções de informatização e influência do
comportamento em sociedade. Isso porque, qualquer argumento com base na globalização
(seja econômica, ambiental, dos mercados etc.) aponta as suas consequências políticas
postas em andamento: instituições sócio-industriais, as premissas do Estado do bemestar social etc. 26
Focalizando-se o âmbito desta pesquisa, ilustra-se a globalização econômica
pela expansão do comércio, que é atribuída em grande parte, assim como a liberalização
do mercado, às consequências do GATT/47 e sua evolução até a constituição e atuação da
OMC, com o discurso da promoção do desenvolvimento e da mudança de perspectiva deste
para o desenvolvimento sustentável.27
É nesse contexto ainda que o desenvolvimento sustentável torna-se paradigma
para uma abordagem coerente e multilateral, pois proporciona um largo e compreensível
campo onde é possível lidar com questões que se globalizam e estão interligadas tais
como proteção ambiental, o crescimento econômico, a democratização, a proteção dos
direitos humanos etc.28 A globalização econômica, social e ambiental leva a um quadro de
interdependência; demonstram a base de cooperação.
Entretanto, é preciso explicar que a globalização contextualiza-se também pela
velocidade de formação de relações jurídicas, pluralidade de atores, pelo aumento nas formas
de normas e regimes internacionais, além do número de assuntos que agora são globais e
antes eram apenas regionais ou locais. Compreende a expansão do direito internacional, que
enseja para a descentralização das fontes e da legitimidade de atores na sua dinâmica.29
26
BECK, Ulrich. O que é globalização? equívocos do globalismo: respostas à globalização. Tradução de André Carone.
São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 14.
27
ZACHER, Mark W. Os pilares em ruína do templo de Vestfália: implicações para a governança e a ordem internacional. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação
na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 117-119.
28
HAAS, Peter M. Promoting knowledge based international governance for sustainable development. In THOYER,
Sophie; MARTIMORT-ASSO, Benoît (eds.). Participation for sustainability in trade. England: ASHGATE Publishing Limited, 2007, p. XXIV-XXVII, p. XXIII.
29
VARELLA, Marcelo Dias. A crescente complexidade do sistema jurídico internacional. Alguns problemas de coerência sistêmica. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 42 n. 167, p.135-170, jul./set. 2005.
18
Vale ressaltar, cenários estruturados para cooperação não deixam de ser imersos
nas características de poder e vulnerabilidade nas relações internacionais30 , vale dizer, da
influência dos sistemas de governança na atuação dos atores, na influência de diferentes atores
e diferentes objetos na atuação do Brasil, por exemplo. É dizer que o contexto globalizado
das relações internacionais torna complexo, embora não anule o papel do Estado na defesa
dos seus interesses.
Importante ressaltar a vertente de Ha-Joon Chang, que explica que os países
em desenvolvimento vem sofrendo pressão por parte dos países desenvolvidos, para seguir
as políticas internacionais por estes apontadas. Chang demonstra que, de modo geral, essas
demandas de institucionalizações inserem-se no contexto dos países, visando dificultar o
caminho para o desenvolvimento em si, pois não foram exatamente aquelas aplicadas pelos
países desenvolvidos quando estavam em processo de desenvolvimento.31 A perspectiva do autor
não consiste no foco do presente trabalho, é apenas utilizada aqui para ilustrar a complexidade
das relações internacionais, ainda que inseridas em um âmbito legítimo de sistematizações por
cooperação e interdependência entre os atores, que fundamenta tentar facilitar suas interações.
A relação desses diversos elementos de globalização veio a ensejar outros efeitos
que, de modo geral, colocam em questão a legitimidade dos sistemas de ação coletiva, o que
pode ser vislumbrado em vista do grau de satisfação da sua eficácia normativa. Focalizandose para a presente pesquisa, tais efeitos consistem na avaliação do modelo institucional de
governança global para a efetividade do desenvolvimento sustentável. É dizer que, em vista
da globalização, novos atores, assuntos e formas de normatizações emergem e repercutem
nas instituições de governança, cuja efetividade é, em uma perspectiva geral, enfraquecida.
Vale destacar, sobre essas transformações no direito, Claudia Lima Marques,
que apresenta as teorias de pensamento de Erik Jayme. Destaca que o autor caracteriza o
pluralismo como um dos grandes elementos do direito atual frente aos efeitos da globalização.
Um pluralismo de agentes, e a sua diferenciação por papéis, status, culturas; um pluralismo
de fontes jurídicas que dialogam entre si. Segundo Erik Jayme, consiste em um pluralismo
de métodos para o alcance de um resultado justo e útil e mesmo um pluralismo de sujeito
de direitos. Para o autor, a concepção pluralista é a própria superação da crise do direito.32
A relação dessa crise do direito com o presente trabalho consiste no próprio foco
desta pesquisa, vale repetir: de modo geral, tendo em vista a efetividade dos campos ambientais,
sociais e econômicos, analisa-se a dinâmica do Brasil na construção do desenvolvimento
sustentável no comércio, de um lado, por uma via institucional de governança e de outro
lado, por atuações públicas e privadas que não se restringem ao cumprimento de normas
institucionalizadas.
Em síntese, tem-se os efeitos da globalização no direito, seja do ponto de vista
do direito como instrumento de busca por um mínimo de ordem pelos atores na cena
internacional, haja vista a difusão de diferentes assuntos e objetos e legitimação de diferentes
atores, assim como, também por essas mesmas características, o contexto de globalização é
30
DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET, Alain. Direito internacional publico. 2a ed. Tradução Vítor
Marques Coelho. Fundação Calouste Guldenkian, 2003, p. 71.
31
CHANG, Ha-Joon. Chutando a escada: a estratégia do desenvolvimento em perspectiva histórica. Tradução: Luiz
Antônio de Oliveira Araújo. São Paulo: Editora UNESP, 2004, p. 12.
32
MARQUES, Claudia Lima. Direito na pós-modernidade e a Teoria de Erik Jayme. p. 21-26. In OLIVEIRA JUNIOR,
José Alcebíades de (org.). Faces do multiculturalismo: Teoria-Política-Direito. Rio Grande do Sul: Santo Ângelo:
EDIURI, 2007,p. 21.
19
útil para avaliar se o direito vem sendo capaz de cumprir sua função como tal instrumento,
em um contexto específico, a governança global do desenvolvimento sustentável.
Uma vez compreendidas as questões de interdependência e globalização com
governança global, faz-se mister agora esclarecer as várias abordagens que essa concepção pode
tomar, a fim de propiciar um melhor esclarecimento sobre a noção utilizada sobre governança.
1.1.3 Algumas das possíveis abordagens de governança
Observa-se inicialmente que aplicar uma única perspectiva de governança pode
ensejar conclusão cética de que não tem valor de conselho político e nem de ação, dada a
subjetividade na escolha das bases da pesquisa. Entretanto, analisar em termos de governança
é também delinear um sistema de avaliação capaz de identificar as fraquezas e potências em
uma estrutura.33 Apenas tem que se entender que é importante identificar claramente os
limites do modelo a ser utilizado, assim como a sua pertinência para o objetivo almejado.
Para essa descrição, ressalta-se que o estudo abordou algumas composições vislumbradas na
segunda metade século XX.
Existe a visão empresarial, normalmente conceituada como “governança
corporativa”, que visa princípios éticos e procedimentos na condução dos negócios, noção
largamente empregada para tratar do desempenho da empresa e gestão empresarial.34 A
pesquisa não parte desse conceito, vez que o âmbito de pesquisa não é o empresarial, mas
sim, parte do campo da efetividade da norma jurídica pública.
Fora da linhagem empresarial, governança pode voltar-se para âmbitos de inserção
distintos: um mais restrito, que normalmente é apontado apenas como “governança” ou “boa
governança”, que envolve princípios e estruturas voltadas para guiar a ação estatal, embora
possa também abordar a ação não-estatal.35 E outro, mais amplo, normalmente vislumbrado
como “governança global”, que compreende influências na tomada de decisão, de diferentes
centros de autoridade que definem a implementação das ações em determinado contexto.
Thomas Weiss busca diferenciar “governança”, “ boa governança” de
“governança global”. Sobre os dois primeiros, aponta que, intensificado o uso do termo, no
início dos anos 80, “governança” e especialmente “boa governança” permeou o discurso
do desenvolvimento, principalmente para o nível nacional. Esse conceito está ligado à
transparência, participação, promoção dos direitos humanos e baixo índice de corrupção. E
o termo “governança global” refere-se às análises que não se restringem ao nível nacional,
englobam também o nível internacional para lidar com fenômenos que são difíceis de serem
explicados pela sistemática tradicional das relações internacionais.36 Ademais, vale ressaltar, o
33
KAUFMANN, Daniel; RECANATINI, Francesca; BILETSKY, Sergiy. Assessing governance: diagnostic tool and
applied methods for capacity building and action learning. The World Bank. Disponível em:
<http://www.worldbank.org/wbi/governance/assessing/pdf/kauf_recan_bilet_assessing.pdf>. Acesso em: 10
mar. 2013.
34
ANDRADE, Adriana; ROSSETTI, José Paschoal. Governança Corporativa: fundamentos, desenvolvimento e
tendências. São Paulo: Atlas, 2004, p. 20.
35
YOUNG, Oran R. Teoria de regimes e a busca de governança global. In VARELLA, Marcelo Dias; BARROSPLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009,
p. 371-398; p. 372.
36
WEISS, Thomas G. Governance, good governance and global governance: conceptual and actual challenges.
Third World Quarterly, vol. 21, n. 5, oct. 2000, p-795-814. Disponível em:<http://links.jstor.org/sici?sici=01436597%28200010%2921%3A5%3C795%3AGGGAGG%3E2.0.CO%3B2-O>. Acesso em: 29 jan. 2013.
20
termo “global” também se distingue pelo menos em dois significados distintos: ou o último
grau de atividade, ao lado da nacional e local, ou a suma de todas as atividades.37
O Banco Mundial, no discurso do desenvolvimento no final do século XX, trouxe
o termo “governança” e “boa governança” como a capacidade governativa, que não seria avaliada
apenas pelos resultados das políticas governamentais, mas também pela forma do governo
exercer o seu poder. 38 Nesse sentido, o termo “governança” é utilizado pelo Banco para voltarse à ação nacional estatal, a fim de que essa tenha uma boa internação internacional. E ainda
hoje, a definição de governança do Banco Mundial aborda, como forma ou procedimento, o
exercício da autoridade, controle, administração e poder de governo. Recentemente revisou
sua abordagem do termo para não deixar de lado aspectos complementares de governança do
setor privado.39 E “boa governança” corresponde à substância de que deve esta forma alcançar
o desenvolvimento sustentável, em suas três dimensões.40
Assim também a OCDE levantou uma série de princípios para uma boa
governança, na década de 90, do uso da autoridade política e do exercício do controle em
uma sociedade, em relação à administração dos seus recursos de desenvolvimento social e
econômico na distribuição equitativa dos benefícios e garantia dos direitos humanos.41 Tal
concepção influencia uma série de políticas nacionais na medida em que comporta a OCDE,
assim como o Banco Mundial, atores importantes na promoção do desenvolvimento.
Rosenau ressalta que, ao abordar-se sobre governança como a capacidade estatal,
pode ensejar uma aparente confusão com o conceito de governo; entretanto, são concepções
distintas. Ambos, governança e governo, referem-se a sistemas de ordenação, organização dos
comportamentos visando objetivos comuns, a atividades orientadas por metas. Todavia, enquanto
governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, está limitado ao Estado, à sua
soberania, território e organização do poder estatal, a governança refere-se a atividades apoiadas
em objetivos comuns que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente
prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas. 42
Face ao que foi ressaltado, configuram-se pelo menos três âmbitos gerais sobre
o tema: é possível permear a esfera empresarial (governança corporativa) ou a dimensão
da compreensão da condução da política internacional. Essa última, por sua vez, engloba
dimensão valorativa geral – boa governança –centrada em dirigir os sistemas sociais a fim
de otimizar o bem-estar global, e esse repercute no termo “governança” enquanto condução
da sua eficácia. Existe ainda “governança global”, que visa abranger tanto âmbito interno
quanto externo, admitindo-se sistematização com pluralidade de atores e assuntos em
atividades transnacionais.
37
DINGWERTH, Klaus; PATTBERG, Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance n. 12, 2006, p. 185–203.
38
GONÇALVES, Alcindo. O conceito de governança. CONPEDI, Manaus, Anais, 2006. Disponível em: <http://
www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Alcindo%20Goncalves.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2013.
39
KAUFMANN, Daniel. Rethinking governance. Empirical Lessons challenge orthodoxy. The World Bank.
Disponívelem:<http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/rethink_gov_stanford.
pdf>Acesso em: 01 fev 2013.
40
BANCO MUNDIAL. What is our approach to governance? Disponível em: <http://go.worldbank.org/MKOGR258V0>. Acesso em: 28 jan. 2013.
41
MACNEILL, Jim. Leadership for sustainable development. In: OCDE Sustainable Development Studies. Institutionalising Sustainable Development. OCDE Publishing, 2007, p. 19-23; p. 20.
42
ROSENAU, James N. Governança, ordem e transformação na política mundial. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio
Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 15-16.
21
Nos estudos da condução da compreensão da política internacional, existem
outras perspectivas de diferenciação. Para esse entendimento, vale ressaltar a caracterização
delineada por Matthew Paterson. Embora limite-se a analisar nas políticas de questões
ambientais, tais considerações podem ser estendidas como noções gerais acerca da
diferenciação das formas de governança global. O autor separa pelo menos três modos
diferentes acerca do tema, diante de considerações a respeito da posição da autoridade na
condução dos assuntos internacionais.
O primeiro modo, inserindo-se na teoria dos regimes internacionais, envolve
práticas que operam no sistema interestatal ora o complementando, ora o suplementando.
Sobre esse modelo, já defendido por autores como OranYoung, o autor explica que governança
global é primariamente um fenômeno interestatal e a autoridade central na condução desses
assuntos permanece nesse âmbito. As considerações acerca da interferência das questões
de legitimidade, relacionadas à participação dos atores não estatais e repercussão de novos
assuntos e demandas são para delinear uma questão da efetividade do sistema como um todo.
E nominar como global (em oposição à internacional) para explicar as redes de conexões
delineadas pela formação de regimes internacionais. 43
De forma alternativa e descrevendo-a como complementar, Paterson ressalta
a governança apresentada por Rosenau, em que as práticas das governanças são para
tentar conduzir os efeitos da globalização e, também, de forma ampla, integrar relações
transnacionais, considerando que os seus efeitos não se limitam a território ou nacionalidade.
Como terceira abrangência, descreveu existir outra concepção que enfatiza a natureza
transnacional da governança de forma mais consolidada, admitindo uma ordem fora das
relações entre os Estados e o reconhecimento de uma sociedade civil transnacional que pode
ou não ter a participação estatal. 44
A respeito da existência de uma sociedade paralela à estatal, tem-se a concepção
de sociedade civil global e delimita-se que a atividade em rede, do conjunto de ações definidas
pela participação de ONGs, escritórios de advocacia e movimentos sociais caracterizam ações
coletivas em um terceiro sistema de agentes, com organizações sociais que se distinguem dos
governos, suas agências e organizações internacionais.45
Esse outro sistema não é somente para abranger exigências de efetividade
face às práticas transnacionais, mas são esforços que podem servir como fundamento
para argumentos de reforma da política global e que exigem mudança de perspectiva na
legitimidade como é conduzida.46 Cohen e Sabel, a fim de diferenciar de governança global,
vislumbrada por Rosenau, apontam tais esforços como a “global administrative law”. 47
43
PATERSON, Matthew. Interpreting trends in global environmental governance. International Affairs (Royal Institute
of International Affairs 1944), Vol. 75, n. 4., Oct., 1999, p. 793-802. Disponível em: <http://links.jstor.org/sici?sici
=00205850%28199910%2975%3A4%3C793%3AITIGEG%3E2.0.CO%3B2-V>. Acesso em: 20 mar. 2013.
44
Ibidem, Disponível em: <http://links.jstor.org/sici?sici=00205850%28199910%2975%3A4%3C793%3AITIGEG
%3E2.0.CO%3B2-V> Acesso em: 20 mar. 2013.
45
PRICE, Richard. Transnational civil society and advocacy in world politics. World Politics, n. 55. July, 2003, p. 579–
606.
46
CHESTERMAN, Simon. Globalization rules: accountability, power, and the prospects for global administrative law.
Global Governance, n. 14, 2008, 39-52. Disponível em: <http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/
glogo14&id=1&size=2&collection=journals&index=journals/glogo> Acesso em: 14 abr. 2013. E nesse sentido,
também: COHEN, Joshua; SABEL, Charles F. Global democracy? International Law and Politics, nov. 06, vol.
37:763, p.763-796.
47
COHEN, Joshua; SABEL, Charles F. Global democracy? International Law and Politics, nov. 06, vol. 37:763, p.763-796.
22
Tal abordagem sugere um direito global administrativo em forma de normas,
instituições e redes de relacionamentos que regulam a tomada de decisão, que passam a
exigir substantivamente elementos de responsabilidade (accountability). Esta exigência de
responsabilidade permeia tanto o conteúdo quanto a forma e é por isso que se relaciona
como modelos de governança; requer, pois, sistematizações de ações coletivas, com consenso,
transparência e equidade, para que então seja capaz de englobar o interesse de todos os
envolvidos no processo.48
É importante ter em mente que uma perspectiva não exclui a outra, apenas
consiste em diferentes formas de análise. Assim, de modo geral, governança corresponde
a uma noção capaz de envolver elementos de legitimação, jurídicos ou não, públicos ou
privados, nacionais ou internacionais. É o processo contínuo pelo qual interesses conflitantes
ou diversos são tratados e em que ações coletivas são tomadas, seja no âmbito global ou
nacional, e formam os procedimentos a serem seguidos para que tal ação seja legítima e
tenha condições de ser efetiva.
Destaca-se, para esta pesquisa, governança global envolve tanto o âmbito
nacional, quanto internacional. Permitindo esta abrangência, o termo não exclui o alicerce
valorativo da “boa governança”, aqui atrelado à própria construção do significado de
desenvolvimento sustentável, e também não se restringe à atuação governamental ao
vislumbrar sua relação com os efeitos da globalização. Com essas considerações, discorre-se
abaixo sobre o modelo de governança como institucionalização dos objetivos comuns, assim
colocado principalmente por Rosenau.
1.1.4 Considerações acerca do modelo ‘governança sem governo’, estudo
útil para posterior compreensão da governança global do desenvolvimento
sustentável
Uma vez compreendido o contexto geral de governança global, segue-se na
perspectiva da governança sem governo a fim de compreender, posteriormente, a governança
global do desenvolvimento sustentável, onde é possível ver atuando instituições como a
OMC, que será vista no caso dos pneus, e em âmbitos não institucionalizados, como será
visto no caso do etanol.
Tendo em consideração um contexto de globalização e interdependência
entre os envolvidos, apresenta-se aqui a perspectiva geral apresentada por Rosenau sobre
governança sem governo, em que a institucionalização das ações coletivas é abordada.
Pretende-se, com esse esclarecimento prévio, demonstrar como esta pesquisa aplica os
conceitos de institucionalização e instituição, assim como retrata governança com regimes
internacionais e com o próprio direito, o que pode ainda ser relacionado, de modo geral,
com a perspectiva da internacionalização dos direitos. Esse entendimento prévio justifica-se
como contexto no qual se insere a própria noção de governança global do desenvolvimento
sustentável, pois tal concepção é aplicada aqui, no sentido de que os atores interagem entre
si buscando ações coletivas face às diversas consequências de interdependência diante dos
efeitos da globalização, buscando, sempre que possível, a institucionalização dos riscos e
48
CHESTERMAN, Simon. Globalization rules: accountability, power, and the prospects for global administrative law.
Global Governance, n. 14, 2008, p. 39-52. Disponível em: [http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/glogo14&id=1&size=2&collection=journals&index=journals/glogo]. Acesso em: 14 abr. 2013.
23
obtendo instituições de governança, regimes ou outras formas de normatização e resolução
das questões levantadas em torno da sustentabilidade. Mas para tal entendimento, mister
primeiro esclarecimento das características de governança sem governo, tal como ponderase abaixo.
Rosenau esclarece que, para estudos acerca de governança sem governo
são possíveis duas perspectivas distintas e conexas entre si: pode ser entendida como
um programa político, inseridos em uma lógica de interação, e formas coletivas de
regulamentação das atividades sociais, ou vista como um simples fenômeno observável nas
relações internacionais. Como programa político são os esforços de controlar as atividades
diante da fragmentação da autoridade sobre a condução dos assuntos no processo de
globalização. Nesse sentido, restringe-se ao plano político-normativo, a condução das
atividades, vislumbrando-se formulações normativas diversas, estipuladas em tratados,
organizações e regimes internacionais com apresentação de âmbitos de eficácia. E
como fenômeno observável, comporta perspectiva predominantemente empírica, com
variedade de fenômenos como os movimentos sociais globais, atividades das organizações
internacionais, mudanças na capacidade regulatória do Estado, organizações privadas e
redes transnacionais. 49
Nesse sentido, é possível observar, tanto sobre como se objetiva conduzir
politicamente determinada atividade, quanto a respeito de como tal atividade vem, de fato,
sendo conduzida no âmbito da governança sem governo, como estão sendo abordadas as
questões institucionalizadas, atividades, tanto das instituições existentes, quanto de outras
formas pactuadas para as ações coletivas pertinentes, seja entre Estados, seja entre Estado e
outros atores envolvidos.
Tais considerações dizem respeito à condução dos objetivos comuns, que, no
plano do direito, podem referir-se à formação do plano da eficácia, constituição de instituições
e regras, normas, e procedimentos, com a politização dos objetivos e sua normatização frente
à ponderação dos riscos, distribuindo normas de conduta entre os envolvidos, assim como
as formas que devem ser realizadas.50 É nesse sentido que as organizações internacionais e
regimes diversos são vislumbrados como instituições de governança, uma vez que consistem
nos instrumentos de definições de sistema de regras, direitos e deveres em face de questões
globais de interdependência.51
Com tais esclarecimentos, de início, deixa-se claro como a presente pesquisa
permeia os conceitos de institucionalização e instituição: os aplica tal como são entendidos
nesse contexto de institucionalização como a formação do plano da eficácia, sistema de regras
frente aos objetivos comuns diante de uma questão que pede por resolução dos principais
atores envolvidos e instituições consistem na própria estrutura formalizada. E dos atores que
podem ser abordados, restringe-se à atuação estatal e de empresas privadas.
Ademais, uma vez que diferentes âmbitos normativos interagem-se entre si, tendo
em vista sua institucionalização, essas relações podem ser descritas pela internacionalização
49
DINGWERTH, Klaus; PATTBERG, Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance, n. 12, 2006, p. 185–203.
50
ROSENAU, James N. Governança, ordem e transformação na política mundial. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 16. E também: DINGWERTH, Klaus; PATTBERG,
Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance n. 12, 2006, p. 185–203.
51
BARROS-PLATIAU, Ana Flávia. Novos atores, governança global e o direito internacional ambiental. Série Grandes
Eventos – Meio Ambiente, 2001, p. 01-11.
24
dos direitos. Isso porque o estudo dos efeitos dessas institucionalizações, instituições ou outras
formas pactuadas para se conduzir ações coletivas em torno de uma questão que demandou
resolução, pode ser vislumbrada na influência do direito internacional no direito interno e
vice-versa. Aprofundar-se sobre internacionalização dos direitos não se consiste no foco da
presente pesquisa, entretanto, ressalta-se que, seguindo os fundamentos de Mireille DelmasMarty, corresponde a um sistema de unificação, uniformização e harmonização entre as esferas
normativas diante das quais é possível vislumbrar formulação e cumprimento das normas.52 A
utilidade de tal relação aqui restringe-se a entender apenas a questão de traçarem-se estudos
no âmbito da governança sem governo – apresentada sua utilidade para o entendimento da
governança global do desenvolvimento sustentável – por meio da dinâmica entre direito
nacional e internacional, ensejada seja pelos efeitos das instituições, seja pelas buscas de
institucionalizações, ou pelos efeitos de outras formas pactuadas pelos atores envolvidos.
Tais considerações giram em torno das características da noção de governança
sem governo veiculada por Rosenau. Conceitualmente, consiste em composição que inclui
sistemas de regras em diferentes níveis da atividade humana, que foram constituindo-se
para conduzir a cooperação global face aos objetivos comuns. Essas normas englobam
tanto o campo nacional quanto internacional, assim como o exercício do controle possuir
uma repercussão transnacional.53 Tal definição possui quatro elementos essenciais que são:
sistema de regras, níveis da atividade, definição de objetivos e repercussão transnacional.
A respeito da delimitação dos níveis da atividade e de quais objetivos,
responde-se a uma demanda de racionalização e ponderação dos riscos para orientação
das ações que, conforme já ressaltado, dizem respeito aos diversos âmbitos de globalização
e interdependência. E a noção de repercussão transnacional, por sua vez, é ressaltada em
uma abordagem generalizada do termo, para explicar que as consequências não se limitam
a fronteiras e que podem atrelar-se também ao fato de que não foram necessariamente
ensejadas por atores estatais face ao sistema de regras vislumbrado.54
Sobre a questão de transnacionalidade, vale destacar uma possível interpretação
do conceito, visto no âmbito do direito internacional. Dinh, Daillier e Pellet explicam
que a concepção pode inspirar um panorama amplo, onde direito internacional público e
privado coexistem, e também referir-se restritivamente a regras criadas no âmbito privado.55
Interligando-se essa breve consideração com governança, ambas as perspectivas espelham
52
A unificação é raramente espontânea, e normalmente se realiza pelo direito internacional, pelas convenções que substituem as regras nacionais diferentes. A uniformização é um processo diferente que consiste em adaptar os direitos
nacionais às regras definidas pelas convenções internacionais, sendo que cada ordenamento mantém sua identidade,
suas técnicas, que então veiculam a aplicação de uma regra internacional comum. Tanto a unificação como a uniformização baseiam-se em um principio de identidade das práticas nacionais reguladas por uma norma comum a
ambas e conduzem a uma única decisão. A harmonização, entretanto, é ordenada diante da impossibilidade de identidade ou de proximidade entre os sistemas, diante de diferenças que são julgadas incompatíveis, diante dos quais se
definem critérios de comparação, argumento e interpretação. DELMAS-MARTY, Mireille. Trois défis pour un droit
mondial. Paris, Éditions du Seuil, novembre 1998, p. 118.
53
ROSENAU, James N. Governança, ordem e transformação na política mundial. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio
Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 15-16.
54
ROSENAU, James N. Governança, ordem e transformação na política mundial. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 16.; e também: DINGWERTH, Klaus; PATTBERG,
Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance, n. 12, 2006, p. 185–203.
55
DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET, Alain. Direito internacional publico. 2a ed. Tradução Vítor
Marques Coelho. Fundação Calouste Guldenkian, 2003, p. 40.
25
consequências face à globalização, com sua expansão também com efeitos no direito
internacional diretamente ligado à dinâmica das relações internacionais.
Quanto ao sistema de regras, tem-se como relevantes os aspectos de controle e
distribuições de poder, capacidade dos atores, que são questões que se inserem na natureza do
regime e descrição do sistema de regras, delineando-se sua legitimidade e eficácia. Nesse sentido,
sobre a estrutura normativa, importa saber como o controle é exercido, quem são os envolvidos,
como as normas são aplicadas, como é a interação entre esses atores, como o comportamento é
afetado e como reflete na efetividade das regras.56 Interessante relação pode ser delineada entre a
busca por tais características e o estudo do regime internacional pertinente.
Assim, do modelo de governança sem governo, tem-se que a característica
da institucionalização e suas consequentes instituições, bem como outras formas de
sistematização das ações coletivas para condução dos objetivos comuns constitui-se na
construção de mecanismos de eficácia a fim de implementar-se uma ordem legitimada por
ter sido delineada racionalmente entre os envolvidos. Com esse entendimento, a pesquisa
segue para uma compreensão da sua relação com os regimes internacionais. Faz-se mister
um melhor esclarecimento sobre essa interação, uma vez que viabiliza a posterior análise
do alcance da proteção sócio-ambiental no comércio no âmbito da governança global do
desenvolvimento sustentável.
1.1.4.1 Governança e os regimes internacionais
Governança e regimes internacionais, embora com aspectos em comum, não
se confundem. Relembrando-se o conceito precursor de Krasner, os regimes internacionais
se estruturam nos princípios, normas, regras e decisões, reflexos da convergência de
interesses dos seus atores. São específicos no que se refere à matéria e ao modo de tratá-la,
adquirindo uma verdadeira autonomia, uma sistêmica própria, descentralizando também
o processo de efetivar a norma. 57
Rosenau afirma serem os regimes internacionais formas de governança. Explica
que, como a governança, os regimes abrangem atores governamentais e não governamentais.
Ambos concordam sobre a necessidade de cooperação para os interesses compartilhados,
que justifica a aceitação de princípios, normas, regras e procedimentos, e cuja efetividade não
está necessariamente vinculada a uma autoridade central. Todavia, os regimes internacionais
referem-se a atividades específicas, com uma estrutura em que é possível, com maior precisão,
definir os envolvidos, normalmente especificados pelo próprio regime, assim como define
também o modo de efetividade de suas normas. 58
É possível afirmar que os comprometimentos internacionais, ligados à
natureza do regime, limitam a ação estatal envolvida, nas suas políticas internas. 59 São
56
DINGWERTH, Klaus; PATTBERG, Philipp. Global governance as a perspective on world politics. Global Governance, n. 12, 2006, p. 185–203.
57
KRASNER, Stephen D. Structural conflict: The third world against global liberalism. University of California Press, p. 04.
58
ROSENAU, James N. Governança, ordem e transformação na política mundial. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio
Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 21.
59
BOYLE, Alan. Relationship between International environmental law and other branches of International Law. In:
BONDANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta; HEY, Ellen. The Oxford Handbook of International Environmental
Law. Oxford University Press, 2007, p. 125-246; p. 126.
26
estruturas afetadas pelo comportamento desses atores e por uma série de outros fatores
contextuais. Os regimes podem afetar o comportamento intensificando a preocupação
com um problema, melhorando o ambiente contratual entre os participantes ou
capacitando-os para lidar com a questão. É possível examinar o impacto dos regimes
como provedores de autoridade, legitimidade e como mecanismos de efetividade. 60
Keohane retrata que outra função dos regimes é procurar estruturar um
equilíbrio nessas relações, ou seja, tentar corrigir assimetrias causadas pela política
mundial e condição dos atores envolvidos. 61 Nesse sentido, tem-se também que o papel
dos regimes jurídicos como provedores de governança na possibilidade de conjugar os
diferentes objetivos e impedir que a ação individual conduza à diminuição do bem-estar
social.62
É nessa interação que os regimes jurídicos internacionais são vistos como
instrumentos de governança, ao sistematizar o modo de realização de determinada
atividade, ligando os âmbitos nacionais e internacionais de forma legítima, na visão dos
envolvidos. Estudar a natureza do regime permite vislumbrar as bases da legitimidade
para as ações coletivas, assim como permite uma compreensão de como se dá a sua
efetividade. Com vista a esse contexto, vislumbra-se a seguir, o cerne entre governança
e o direito.
1.1.4.2 Governança e o direito
A expansão normativa internacional é diretamente relacionada com a tomada
de consciência das interdependências e a busca por sistematizações para reger as relações
comuns.63 Conforme segue abaixo, uma forma de se interpretar a pertinência da relação
entre governança e o direito pode orientar-se pelo estudo da legitimidade e efetividade da
norma jurídica, âmbito dentro do qual se insere uma análise da concretização do objetivo
almejado por determinada norma, no caso da presente pesquisa, do alcance da proteção
sócio-ambiental no liame normativo inserido na atividade comercial, como será visto nos
capítulos posteriores, pelos estudos de caso.
a) As bases da governança: a legitimidade do direito internacional
Busca-se aqui esclarecer a importância das noções de legitimidade e governança
sem governo, relação diante da qual utiliza o conceito de legitimidade como a concepção de
aceitação de determinada regra ou conduta por determinada sociedade ou grupo de pessoas. 64
60
YOUNG, Oran R. Teoria de Regimes e a busca de Governança Global. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU,
Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 371-398, p. 377.
61
KEOHANE, Robert O. The demand for international regimes. International Organization, vol. 36, No.
2, International Regimes (Spring, 1982), p. 325-355. Disponível em: <http://links.jstor.org/sici?sici=00208183%28198221%2936%3A2%3C325%3ATDFIR%3E2.0.CO%3B2-J>. Acesso em: 10 fev. 2013.
62
YOUNG, Oran R. Teoria de Regimes e a busca de Governança Global. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROSPLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009,
p. 371-398; p. 377.
63
DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET, Alain. Direito internacional publico. 2a ed. Tradução Vítor
Marques Coelho. Fundação Calouste Guldenkian, 2003, p. 74.
64
BERNSTEIN, Steven. Legitimacy in Global Environmental Governance. Journal of International Law & International Relations, vol 1 (1-2) p. 139-166.
27
Tal relação incorpora tanto uma medida empírica de legitimidade, de aceitação
da regra por uma comunidade; quanto um argumento normativo, que se refere à legitimidade
ou não daquele argumento de autoridade da norma.65 Em ambos os sentidos, a governança
global apresenta as bases de justificação de um conjunto de ações por certa comunidade,
que então serão institucionalizadas de forma a constituir-se em sistema de condução,
com princípios, regras e normas direcionando as ações dos atores envolvidos. No caso
da governança global do desenvolvimento sustentável, essa aceitação é o pressuposto que
relaciona a necessidade do direito em se apoiar em valores que abrangem os três pilares
do desenvolvimento sustentável, como elementos justificadores das ações coletivas, que se
fizeram necessárias diante das consequências de interdependências causadas por essas ações.
A legitimidade das instituições de governança como a OMC, ou dos regimes
internacionais em geral, ou mesmo das movimentações em torno da resolução de uma
questão de repercussão transnacional, como no caso do etanol, é identificada pelo estudo
das justificativas da elaboração e execução das normas pertinentes, ou seja, foram aceitas e
estão sendo aplicadas ou colocadas em discussão pelos atores envolvidos, por visarem um
objetivo comum, cuja apreciação é tida como importante. Na pesquisa em questão, tendo
o desenvolvimento sustentável inserido na atividade comercial, é possível dizer que suas
regras de condução foram legitimadas em torno de objetivos, dentre os quais, é interesse dos
envolvidos a condução sustentável da atividade.
Além disso, quando se relata acerca de governança global, nesta pesquisa, falase em movimentações voltadas para ações coletivas, onde a participação e apreciação do
interesse dos envolvidos é importante do ponto de vista normativo, a legitimação das ações
ocorre em vista de serem as normas reguladoras oriundas do consenso e de os mecanismos
de implementação permitirem a argumentação, ou seja, associa-se a legitimidade com a
forma pela qual as regras foram elaboradas; serão, pois, legítimas, por serem resultado do
discurso e da apreciação dos diferentes interesses envolvidos.66
Em outras palavras, a legitimidade relaciona-se com a governança global
na medida em que as normas jurídicas são reflexos do consenso entre as partes em uma
sistematização de regras que se formou como eficaz para englobar os diferentes interesses
envolvidos. Essa interação enfatiza o debate, argumentação e fundamentação das decisões,
para possibilitar a manifestação de dimensões morais, políticas e de fidelidades no âmbito
da normatização e implementação da norma. Nesse sentido, estando legítimas as normas, a
efetividade é proporcional ao grau de estabilização das expectativas associadas.67
E o modelo de governança é útil para identificar a legitimidade em seu âmbito
empírico e também normativo. Permite o estudo do que levou os atores buscarem consenso
e ações coletivas; da mesma forma, possibilita a percepção de quando e porque uma norma
65
BERNSTEIN, Steven. Legitimacy in Global Environmental Governance. Journal of International Law & International Relations, vol 1 (1-2) p. 139-166.
66
Significa preencher, ou pelo menos responder em maior intensidade à tensão entre fato e validade, entre a positividade do direito e a legitimidade pretendida por ele. Importante explicar que existem diferenças significativas na
teoria do agir comunicativo de Habermas e uma abordagem sobre governança global, que não cabe aqui a extensão.
O paralelo com Habermas é apenas para definir a posição da racionalidade no debate, uma vez que o consenso, na
governança global, legitima as bases institucionais. HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia: entre facticidade e
validade, volume I. Tradução: Flávio Beno Seibeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997, p. 128.
67
Nesse sentido, delineia-se que Habermas ressalta para a relevância de uma autoridade moral dos direitos subjetivos,
como pretensão de legitimidade, para além da legalização democrática. HABERMAS, Jürgen. Direito e democracia:
entre facticidade e validade, volume I. Tradução: Flávio Beno Seibeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997,
p. 121.
28
já existente não satisfaz determinados atores que, então, empenham-se para colocá-la em
debate, ou seja, já que o liame entre a norma e o interesse pela sua realização é o objetivo que
tornou possível sua existência, e tal objetivo atrela-se aos interesses does atores envolvidos,
sua legitimidade pode ser questionada no âmbito da governança global, por possibilitar
estudos em torno desse contexto da norma e dos atores que as implementam.
Vale dizer, a governança global possibilita a identificação de mecanismos de
eficácia e efetividades úteis para análise da adequação e cumprimento da norma jurídica e
da satisfação do resultado almejado. Nesse sentido, e conforme segue abaixo, é importante
compreender a relação entre efetividade da norma e estudos no âmbito da governança global.
b) Governança e efetividade do direito
A pertinência da análise no âmbito da governança global para o estudo da
efetividade do direito permite trabalhar com aspectos que ultrapassam o âmbito jurídico
da norma. Mais precisamente, por relacionar direito e relações internacionais, estudos na
governança global permitem a identificação de alguns possíveis critérios para avaliação da
efetividade jurídica. Critérios com repercussão no âmbito jurídico, mas que possuem espaço
em outras clivagens próprias das relações internacionais, de cunho político, econômico, entre
outros. Elementos na governança global giram em torno da movimentação dos atores, de
como e o porquê de agirem como o fazem e como isso reflete na estrutura jurídica envolvida.
A efetividade jurídica pode ser relacionada com governança global pela
abrangência de pluralidade de atores, assuntos, valores, e de formas das normas jurídicas,
regimes e assimetrias de poder, inerentes às relações internacionais. Associando-se à
presente pesquisa, a relação entre governança e efetividade jurídica permite a identificação
de elementos oriundos das relações políticas e/ou econômicas que repercutem na aplicação
do direito e concretização dos objetivos de determinada norma.
Vale relembrar que, para a construção da realidade jurídica efetiva, exige-se uma
integração dos problemas axiológicos, históricos, econômicos e sociais, essenciais para a
adequação do direito à realidade.68 Contudo, mesmo estando apta para a produção de seus
efeitos, sendo essa aptidão caracterizada na sua congruência técnica e formal, bem como sua
congruência valorativa e de adequação com a realidade69, não significa que eles realmente
ocorrerão; eis o plano da efetividade.
Efetividade jurídica é o grau de incidência de obediência à norma: remonta saber
se é ou não fiel e constantemente seguida. É o passo para além do mundo jurídico, sendo a
realização do direito no desempenho concreto de sua função social. Identifica-se, de modo
geral, uma diferença técnica entre eficácia e efetividade da norma, sendo a primeira a aptidão
para produzir seus efeitos, e a segunda, a análise da real produção desses efeitos.70
Especificamente para o âmbito normativo internacional, Varella exemplifica
como indicativos de efetividade para o grau de eficácia de uma norma, aspectos normativos
e aspectos que também são dotados de cunho político e econômico, cuja repercussão é maior
68
REALE, Miguel. Teoria Tridimensional do Direito. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1979, p. 08-14.
69
BOBBIO, Norberto. Teoria da Norma Jurídica. Trad. Fernando Pavan Baptista e Ariani Bueno Sudatti, apresentação
Alaôr Caffé. São Paulo: EDIPRO, 2001, p. 47-48.
70
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional
transformadora. 5. ed. Editora Saraiva, 2003, p. 247.
29
ou menor, dependendo de cada caso. No liame normativo, apresenta-se como indicativo
de efetividade a própria apresentação da eficácia pertinente, ou seja, as características da
organização do conjunto das normas em estudo: definição clara dos objetivos, graduação de
níveis de obrigações conforme as diferentes capacidades nacionais, existência de organizações
internacionais responsáveis pelo monitoramento e aprimoramento dos avanços produzidos,
existência de sanções para os casos de não cumprimento e mecanismos de soluções de
controvérsias com poder de sanção para as suas decisões. Quanto à eficácia política e
econômica da norma internacional, destacam-se a legitimidade do tema para os diferentes
atores, a concordância e participação dos Estados mais importantes, a viabilidade dos
procedimentos e objetivos almejados, o interesse econômico positivo dos atores envolvidos
e a sensibilização da população sobre o tema.71
Oran Young delimita que também é medida de efetividade para a eficácia da
norma a sua forma, em que se aprecia sua legitimidade, e também sua natureza jurídica,
que poderá apresentar sua capacidade de lidar com outros sistemas normativos. Tais
considerações podem atrelar-se à identificação de elementos não necessariamente jurídicos,
mas majoritariamente políticos e econômicos que refletem na aplicação da norma. A respeito
da forma, a concretização da norma dependerá, em alguma medida, da transparência no
monitoramento das condutas; e do ponto de vista da sua capacidade de lidar com outros
sistemas normativos, a sua natureza como norma jurídica, com maior ou menor força de
implementação (enforcement), aponta o seu grau de resistência dos mecanismos em face de
turbulências externas e internas, do rigor das regras reconhecidas que governam as mudanças
nas suas normas substantivas, da capacidade dos governos em implementar suas normas, das
assimetrias atreladas à distribuição do poder e grau maior ou menor de interdependência, e
da permanência da legitimidade das idéias de ordem intelectual que a sustentam. 72
Vale dizer, o direito internacional apresenta uma peculiaridade a mais com
relação à efetividade: por vezes refere-se à adoção de normas que inicialmente não buscam
solucionar o problema, mas dar sim buscar levantar sua discussão política e a organização
dos seus efeitos econômicos, políticos e sociais; funciona como primeiro passo para o
convencimento dos principais atores a comprometerem-se para tratar daquele tema. Ressalta
Varella que é uma medida política, mais do que jurídica. Assim, pode ocorrer que a norma
seja cumprida, mas não resolva o problema.73 Dessa forma, é possível vislumbrar a efetividade
jurídica pelo seu cumprimento e maximizado esse, quando é também efetiva em razão do
resultado que se almejava.
Relacionando-se esse ponto de vista com a perspectiva dos regimes
internacionais, a efetividade de um regime pode tomar duas perspectivas: focalizar a natureza
do problema e focalizar a capacidade de resolver o problema. Com relação à natureza do
problema, a idéia básica é que algumas dificuldades são intelectual e politicamente menos
complicadas e mais benignas que outras, portanto, mais fácil de resolver; com respeito
à capacidade de resolução, a efetividade pode tomar um sentido diferente, uma vez que
71
VARELLA, Marcelo Dias. A efetividade do direito internacional ambiental: análise comparativa entre as convenções
da CITES, CDB, Quioto e Basiléia no Brasil. In: BARROS-PLATIAU, Ana Flávia; VARELLA, Marcelo Dias (orgs.).
A efetividade do direito internacional ambiental. Brasília: Ed. UNICEUB, UNITAR e Unb, 2009, p. 29-50; p. 34-35.
72
YOUNG, Oran R. A eficácia das instituições internacionais: alguns casos difíceis e algumas variáveis críticas. In:
ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.). Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 239-253.
73
VARELLA, Marcelo Dias. A efetividade do direito internacional ambiental: análise comparativa entre as convenções
da CITES, CDB, Quioto e Basiléia no Brasil. In: BARROS-PLATIAU, Ana Flávia; VARELLA, Marcelo Dias (orgs.).
A efetividade do direito internacional ambiental. Brasília: Ed. UNICEUB, UNITAR e Unb, 2009, p. 29-50; p. 34-35.
30
alguns problemas são resolvidos mais rápidos porque existem capacidades institucionais e
políticas mais fortes por trás.74
O desafio intelectual e tecnológico é identificar o problema e as medidas
de efetividade; o desafio político é mobilizar atores relevantes em propósito de ações
coletivas para buscar uma solução efetiva. 75 Pela perspectiva da efetividade jurídica de
questões ambientais, e, em consequência do desenvolvimento sustentável, esse ponto de
vista é importante como ponto de avaliação da eficácia das instituições da governança
global. Analisar, pois, para além do cumprimento da norma é buscar elevar ao máximo a
concretização de questões ambientais e sociais, junto com valores econômicos, enquanto
pilares da sustentabilidade.
Na atuação do Estado em face de um modelo de governança, a efetividade
corresponde à realização das normas, compatibilizando os compromissos internacionais
com as necessidades nacionais e repercussões diversas, que dependem da sua capacidade
em gerir esta interação. Além disso, observando-se outros atores e relacionado a
determinado problema no âmbito da governança – aqui, se diz respeito à algumas empresas
privadas, contextualiza-se outros fatores de repercussão na concretização de um objetivo
normatizado.
Nos estudos dos capítulos segundo e terceiro desta pesquisa, como critério
utilizado para análise da efetividade das normas envolvidas em cada caso, estuda-se o alcance
da proteção sócio-ambiental almejada – e identificado em cada caso – nas ações estatais e de
empresas privadas. Em outras palavras, busca-se avaliar tal alcance na movimentação dos
atores principais envolvidos em cada caso, para a resolução do problema ou questão sócioambiental pertinente, ou seja, o que fizeram e como vêem agindo em torno de um problema
sócio-ambiental, respostas que terão seus elementos associados a questões tanto de proteção
sócio-ambiental, propriamente dita, quanto a colocações políticas, econômicas e sociais, a
serem identificadas no âmbito jurídico, quando da aplicação ou elaboração das normas.
Alinha-se, tem-se a utilidade do estudo no âmbito da governança global, dos
regimes internacionais, diante do caráter de sistematização de regras que possuem, a ser
aplicado em vista da condução de algum problema ou atividade comum a todos, sendo o
direito um dos seus instrumentos. Uma vez compreendida esta questão, é possível adentrar
no modelo da governança global do desenvolvimento sustentável, raciocínio que se segue.
1.1.5 A governança global do desenvolvimento sustentável: uma perspectiva
jurídica do direito como seu instrumento, no âmbito do comércio
Até aqui, restou entendido, primeiro, a pertinência de um estudo no âmbito da
governança global, em contraste com perspectivas gerais acerca da sistemática tradicional
das relações internacionais é, pois, capaz de englobar elementos de estudos que teorias mais
tradicionais das relações internacionais simplesmente não se mostram suficientes. Esclareceuse que, para a presente pesquisa, de modo geral, estudar no âmbito de governança global,
justifica-se na medida em que não se restringe à análise ds relações entre Estados, pois
74
Ibidem, p. 29-50, p. 34-35.
75
ANDRESEN, Steinar; SKJAERSETH. Science and technology from agenda setting to implementation. In: BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta; HEY, Ellen. The OXFORD handbook of international environmental law.
OXFORD University Press Inc., New York, 2007, p. 182-204; p. 185.
31
abordará também o âmbito das empresas privadas, e por encontrar-se na relação entre direito
nacional e internacional, aspecto jurídico do uso do termo “global”. Além disso, falar no
contexto da governança global é útil em razão do estudo situar-se também na dinâmica das
ações coletivas em torno dos efeitos de globalização e interdependência – nesta pesquisa, a
serem delineadas no âmbito do comércio, meio ambiente, questões sociais e desenvolvimento.
A partir desse panorama, compreendeu-se também a amplitude que a noção de
governança pode tomar, dentre as quais se julgou pertinente melhor entendimento sobre
governança sem governo, haja vista sua relação com a formulação de normas e sistemas de
regras, institucionalizados ou não, por parte dos atores envolvidos, públicos e privados, na
condução de alguma ação coletiva,, o que permitiu entendimento também da interface entre
governança, regimes internacionais e o direito. Buscou-se explicar então que, sendo o direito
instrumento de governança, o âmbito em torno de um modelo de governança pode trazer
elementos contextuais que explicam em alguma medida os motivos para o alcance ou não
de algum objetivo normatizado. Tais elementos podem ser de cunho não necessariamente
jurídico, mas políticos ou econômicos, embutidos na característica dos atores responsáveis
por sua implementação e na sua capacidade de lidar com as diferentes facetas das relações
internacionais e do âmbito nacional no qual estão inseridos. Para que não haja dúvidas, mais
uma vez explica-se que tais elementos serão delineados de acordo com cada estudo de caso,
no âmbito do estudo do alcance sócio-ambiental envolvido em cada caso.
A governança global do desenvolvimento sustentável, por sua vez, permeia
institucionalizações, instituições, regimes e outras formas de pactos tidos como mecanismos
de eficácia e efetividade, que visam lidar com os desafios dos efeitos da globalização
e interdependência. Conceitualmente, constitui-se então a composição resultante da
dinâmica ensejada no âmbito das ações coletivas globais em torno de uma questão de
desenvolvimento sustentável. Nesse contexto, destaca-se abaixo melhor compreensão
de algumas características gerais inseridas nesse âmbito, em torno da implementação da
proteção sócio-ambiental. Ressaltam-se elementos como a ponderação, formulação e difusão
dos riscos e sua normatização no direito internacional e nacional. Além disso, dados os
aspectos de transnacionalidade que as violações a valores ambientais e sociais podem tomar,
podendo afetar a tudo e a todos, podem ser vislumbrados como bens comuns globais,
exigindo-se, para a viabilidade de sua proteção, elementos como equidade, participação,
distribuição de direitos e deveres, apreciação dos diferentes interesses, a fim de que seja
possível a concretização das diversas clivagens do desenvolvimento sustentável, tanto nos
campos econômicos, quanto ambiental e social.
Juridicamente, desenvolvimento sustentável tornou-se a abordagem mais
compreensiva para lidar com questões globalizadas como proteção do meio ambiente,
implementação dos direitos humanos, desenvolvimento econômico, equidade,
democratização, justiça e paz.76 O desenvolvimento sustentável comporta questão de estratégia
global para conjugar interesses sociais, ambientais e interesses econômicos. São perspectivas
que integram a governança global do desenvolvimento sustentável. É dizer que, pelo norte
ensejado na noção de desenvolvimento sustentável, atores públicos e/ou privados organizamse, formulam sistemas de normas e de implementação de ações coletivas na condução das
atividades inseridas em suas relações comuns atreladas àquela questão específica.
Com o desenvolvimento sustentável, o direito internacional tornou-se mais
interconectado. A normatização dos diferentes setores não apenas regulava aquela atividade,
76
REDE Brasil Voluntário. Os objetivos do milênio. Disponível em: <http://www.objetivosdomilenio.org.br/objetivos/> Acesso em: 28 jan. 2013.
32
dispunha também acerca de como se compreendia o tratamento dos valores de proteção
ambiental e direitos humanos, quando envolvidos naquela atividade. Para apreciação de quais
elementos do desenvolvimento sustentável são então levados ao debate, para sua possível
institucionalização ou formulação de regimes e/ou regras para sua condução, a participação
dos atores para a definição dos riscos são características importantes no âmbito dessa
governança. Essa governança ressalta a importância central do papel de instituições formais
e informais, ou seja, das organizações internacionais, dos grupos científicos transnacionais,
sociedade civil e o setor privado na implementação do desenvolvimento sustentável.77
A inserção de mecanismos que permitam a formulação dos riscos e a sua
consideração são questões de legitimidade e de eficácia, por corresponder ao que será levado
em conta na sistematização da condução daquela atividade e ações coletivas. Nesse sentido,
Peter Haas chama atenção para a importância da interação com as comunidades epistêmicas78 ,
que são responsáveis pelo estudo dos riscos e por sua formulação. O resultado é o que Haas
chama de usable knowledge, que consiste na informação apurada sobre determinada questão,
que foi politicamente formada.79
Eis a importância das inovações tecnológicas para os problemas ambientais, a
ciência adverte o que fazer, enquanto a tecnologia determina a limitação e oportunidades
para os problemas alvos, limitações então determinadas politicamente em torno da interação
no campo das comunidades epistêmicas e na dinâmica das relações internacionais como
um todo.80 E, nesse sentido, a importância das comunidades epistêmicas ocorre na medida
em que desenvolvem e fazem circular no contexto político e jurídico, valores, interesses
e preferências, assim como permitem identificar participantes legítimos no processo de
formação da política, e influencias na forma e conteúdo, constituindo como os conflitos de
interesse serão resolvidos.81
Pela perspectiva jurídica, destaca-se a constituição e dinamização dessa
governança diante da formulação de sistemas, distribuição de responsabilidades, direitos e
deveres entre os envolvidos, mecanismos de implementação e, do ponto de vista do direito
nacional, envolve a inserção de aspectos do desenvolvimento sustentável e de mecanismos
para sua concretização, nas constituições e legislações, ou seja, a formulação de sua eficácia
normativa. E a sua implementação propriamente dita, depende de algumas questões que,
dentre outras, destacam-se a capacidade estatal e dos demais atores envolvidos, de conjugar
essa concretização com os diferentes interesses presentes. 82
77
HAAS, Peter M. Promoting knowledge based international governance for sustainable development. In THOYER,
Sophie; MARTIMORT-ASSO, Benoît (eds.). Participation for sustainability in trade. England: ASHGATE Publishing Limited, 2007, p. XXIV-XXVII; XXIII.
78
Segundo Peter Haas, comunidades epistêmicas são redes, em geral, transnacionais, de conhecimento baseado em
especialista com uma demanda de autoridade ao exigir a inserção deste conhecimento nas políticas de sua especialização. HAAS, Peter. Epistemic Communities. In: BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta; HEY, Ellen. The OXFORD handbook of international environmental law. OXFORD University Press Inc., New York, 2007, p. 791-806,
p. 799.
79
HAAS, Peter M. Promoting knowledge based international governance for sustainable development. In THOYER,
Sophie; MARTIMORT-ASSO, Benoît (eds.). Participation for sustainability in trade. England: ASHGATE Publishing Limited, 2007, p. XXIV-XXVII, p. XXV.
80
ANDRESEN, Steinar; SKJAERSETH. Science and technology from agenda setting to implementation. In BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta; HEY, Ellen. The OXFORD handbook of international environmental law.
OXFORD University Press Inc., New York, 2007, p. 182-204, p. 184.
81
HAAS, Peter. Epistemic Communities. In: BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta; HEY, Ellen. The OXFORD
handbook of international environmental law. OXFORD University Press Inc., New York, 2007, p. 791-806, p. 799.
82
OCDE Sustainable Development Studies. Institutionalising Sustainable Development. OCDE Publishing, 2007, p.
11.
33
Além disso, a proteção dos valores ambientais e sociais, como objetivos no
âmbito da governança global do desenvolvimento sustentável, pode ser caracterizada de
maneira geral, pela não-rivalidade e não-exclusividade, haja vista sua violação não estar
restrita a ator ou território, ou questão. Conforme visto, uma violação a tais questões podem
gerar efeitos a todos e alcança qualquer lugar; nesse sentido, são elementos essenciais na
dinâmica dessa governança, elementos como equidade e mecanismos de ações coletivas,
com nivelamento de responsabilidades, em que se intenta abranger ainda, as necessidades de
desenvolvimento da população, requerendo-se também sua participação. Pelas características
de não-rivalidade e não-exclusividade, de modo generalizado, tais valores entram na lógica
dos bens públicos globais junto com os desafios de paz e segurança, manutenção da saúde,
estabilidade financeira, compartilhamento de conhecimento e a abertura do mercado. 83
Contudo, essas são características gerais, uma vez que a implementação de
elementos sociais e ambientais do desenvolvimento sustentável depende de como é conduzido
em cada atividade e de acordo com o conjunto de normas para ela designados. Tendo em vista
então que a pesquisa em questão é abordada no âmbito jurídico do comércio nesse modelo
de governança, busca-se analisar o conceito de desenvolvimento sustentável delineado no
direito internacional econômico voltado para a atividade comercial, como instrumento dessa
governança, e, nessas condições, torna-se objeto de análise dos estudos de caso, tendo o
próprio desenvolvimento sustentável como parâmetro de avaliação do alcance da proteção
sócio-ambiental, conforme segue abaixo.
1.2 Do conceito de desenvolvimento sustentável pelo direito internacional
e parâmetros para análise do alcance da proteção sócio-ambiental
O conceito do desenvolvimento sustentável, veiculado pelo direito internacional,
levanta considerações acerca de como foram sendo integrados direito ao desenvolvimento e
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Tal aspecto normativo espelha nova
perspectiva do desenvolvimento, que não podia mais limitar-se ao âmbito econômico, mas
deveria integrar também os campos sociais e ecológicos. Para essa compreensão, primeiro
segue-se a linha normativa do conceito de desenvolvimento sustentável no direito internacional
e, na sequência, tem-se análise desse conceito enquanto parâmetro de desenvolvimento em
uma perspectiva integradora das três clivagens de sustentabilidade.
1.2.1 O conceito de desenvolvimento sustentável pelo direito internacional
O direito do desenvolvimento emergiu do direito internacional econômico, no
período após a 2ª Guerra Mundial, das negociações entre os países desenvolvidos e em
desenvolvimento, cujo início é simbolizado pela Conferência de Bretton Woods, visando à
reconstrução da ordem polícia e econômica internacional com o objetivo de desenvolvimento.84
Destaca-se que, com a Carta de Havana, na primeira rodada de negociações
do GATT (1946), promovia-se o desenvolvimento como uma construção com estágios
83
THOYER, Sophie. Global public good and governance of sustainable development. In: THOYER, Sophie; MARTIMORT-ASSO, Benoît (eds.). Participation for sustainability in trade. England: ASHGATE Publishing Limited, 2007,
p.43-60, p. 43.
84
Para um histórico da formação da OMC, ver: BARRAL, Welber, org. Tribunais internacionais: mecanismos contemporâneos de solução de controvérsias. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2004.
34
sucessivos na perspectiva econômica, sem, contudo, haver algo a respeito da criação de um
sistema preferencial. O desenvolvimento econômico aparece como ferramenta para a paz
mundial e como único meio de propiciar melhoria no nível de vida.85
A partir da segunda metade do século XX, tem-se momento de transição dos
alicerces da legitimidade das ações estatais internacionais. De uma lógica onde prevalecia
uma ênfase para a segurança nacional na estruturação das políticas internacionais para uma
em que, reconhecidos determinados âmbitos de globalização e interdependência, passasse a
permear mecanismos para promover a colaboração entre Estados, como forma de alcance
dos objetivos em comum.86 E o direito internacional se constrói como reflexo desta dinâmica
nas relações internacionais.
Assim, o direito do desenvolvimento segue com premissa no discurso da
cooperação. E, tendo em vista a divergência de nível em termos de potência econômica
e militar nas relações internacionais, corrobora-se aqui com a perspectiva teórica de que
o direito do desenvolvimento foi construído inicialmente como forma de manutenção do
poder por parte dos países desenvolvidos em detrimento aos países em desenvolvimento. 87
Nos anos que se seguem, no âmbito das negociações comerciais, os países em
desenvolvimento formulam uma série de reivindicações para essa condição de país em
desenvolvimento. Os objetivos incluíam crescimento econômico, igualdade na política
internacional, influência no processo de decisões internacionais, autonomia e preservação
da integridade territorial de invasão externa. As táticas variavam da criação de organizações
internacionais e programas como a UNCTAD, que promoveu o G77, além de alianças com
poderes maiores, guerras locais para manipular forças maiores, violências irregulares como
movimentos nacionais, entre outras. Consistiu nos esforços dos países em desenvolvimento
para assegurar controle e melhora pelo estabelecimento de regimes internacionais que
legitimam a um modo mais autoritário, ao invés do mercado liberal.88
Ilustram esse cenário, a Conferência de Bandoeng, em 1955, a UNCTAD, criada
em 1965, o G77 em meados de 70 e o PNUD. Nesse sentido, o direito do desenvolvimento
então compreende o conjunto de normas e princípios que asseguram os países do Sul,
condições propícias ao seu desenvolvimento, distinguindo-se do direito ao desenvolvimento,
que é o direito strictu sensu de cada um, ou cada país de desenvolver.89
Ressalta-se que o direito do desenvolvimento, nesse momento, ainda não tratava
de questões ambientais, sua perspectiva era predominantemente econômica. Entretanto, a
lógica sustentável começa a ganhar espaço e, a partir dos anos 60, o direito internacional
ambiental emerge e segue como resposta a um contexto caracterizado pela internacionalização
dos problemas ambientais até então locais ou regionais.90 São, pois, os estudos sobre os
85
VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 8-9.
86
CZEMPIEL, Ernst-Otto. Governança e democratização. In: ROSENAU, James N.; CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs.).
Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sérgio Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000, p. 335.
87
VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 9.
88
KRASNER, Stephen D. Structural conflict: The third world against global liberalism. University of California Press,
p. 14.
89
A título ilustrativo, um dos resultados destas pressões corresponde ao sistema de preferências no GATT, baseado
essencialmente nos princípios da não-reciprocidade, da desigualdade compensadora a fim de que se viabilizasse a
competitividade para os países do Sul no mercado dos países desenvolvidos. VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 08-12.
90
PORTER, Gareth, BROWN, Janet Welsh; CHASEK, Pamela S, Global environmental politics. 3. ed.
35
riscos ambientais, que se inserem na racionalização das decisões no campo político e com
consequências jurídicas, de prever e controlar as futuras consequências das ações humanas.91
Reconheceu-se a relevância da biodiversidade para um ambiente equilibrado,
e deste para a sobrevivência do homem na Terra, além da fragilidade com que estes se
mantêm.92 O desenvolvimento sustentável ganha força no contexto do direito internacional
ambiental que passa a direcionar a ação dos Estados e indivíduos para a regulamentação
das suas atividades, para conjugar o crescimento econômico e social, com a conservação
ambiental, e com isso, a possibilidade de continuidade das atividades humanas e a melhoria
da qualidade de vida.
Tal repercussão é ilustrada pela Declaração sobre o ambiente humano, oriunda
da Conferência das Nações Unidas em Estocolmo, no ano de 1972, com a participação
de delegações de 113 países, 700 representantes de cerca de 400 Organizações não
Governamentais e inúmeras Organizações Intergovernamentais. Em termos de governança,
o seu formato holístico e multidisciplinar foi inovador com a inclusão de vários círculos de
debates: envolvendo Estados e a sociedade civil organizada. 93
Essa Conferência marcou a criação do Programa das Nações Unidas para o
Meio Ambiente (PNUMA) e pela inclusão na pauta da questão do patrimônio comum da
humanidade, formado por bens públicos internacionais, tais como os fundos marinhos, os
oceanos, a atmosfera etc. Houve também que a incorporação da problemática ambiental
com estratégias de desenvolvimento, dado que as consequências de degradação ao meio
ambiente foram percebidas como resultado das disparidades políticas sociais e econômicas,
estando diretamente relacionadas com a pobreza de um lado e, de outro, com a apropriação
tecnológica por minorias ricas. 94
O conceito de desenvolvimento sustentável foi finalmente expresso, em 1987,
pelo Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, como “o
desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade
das gerações futuras para satisfazerem as suas próprias necessidades” 95 Essa racionalização
reflete uma nova hierarquia de valores. 96 Envolve o incremento para transformações na
ciência e na política em resposta aos problemas ambientais. As mudanças tecnológicas se
United States of America: Westview Press, 2000, p. 01-02.
91
BECK, Ulrich. World risk society. Polity Press: Cambridge, 2000, p. 03-06.
92
KISS, A, Introduction to International Environmental Law, 2nd Revised Edition, UNITAR, Geneva, Switzerland,
2005, p. 23-24.
93
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento sustentável: do conceito à ação de Estocolmo a Joanesburgo. In: VARELLA,
Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR,
UniCEUB e UnB, 2009, p. 37-48; p. 40.
94
SACHS, Ignacy. Desenvolvimento sustentável: do conceito à ação de Estocolmo a Joanesburgo. In: VARELLA,
Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR,
UniCEUB e UnB, 2009, p. 37-48, p. 41.
95
Descreve o Relatório da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente que a satisfação das necessidades e aspirações
humanas consiste no objetivo do desenvolvimento. Significa suprir as necessidades essenciais dos seres humanos,
como a alimentação, vestuário, habitação e emprego e lhes dar oportunidades de satisfazer suas aspirações por uma
melhor qualidade de vida. ONU. Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. O Conceito de desenvolvimento sustentável. Disponível em: <http://www.un-documents.net/ocf-02.htm> Acesso em 03
fev. 2013.
96
HERMITTE, Marie-Angèle. A fundação jurídica de uma sociedade das ciências e das técnicas através das crises e
dos riscos. In: VARELLA, Marcelo Dias. Direito, sociedade e riscos: A sociedade contemporânea vista a partir da
idéia de risco. Rede Latino-Americana e Européia sobre Governo dos Riscos. Brasília: UniCEUB, UNITAR, 2006, p.
11-56, p. 13.
36
dão diante dos problemas de degradação ambiental ligados ao crescimento econômico e
produção insustentável e, por outro lado, representa a forma de solução a estes problemas.97
As inovações na tecnologia tomam lugar no contexto comercial, envolvendo
companhias privadas e também tendem a ser o alvo de grupos de política ambiental.
Interferem na efetividade dos regimes internacionais, na medida em que assumem importante
características nas agendas, provendo as premissas para a formação de políticas coletivas.
Nesse sentido, a ciência permite o conhecimento do problema, enquanto a tecnologia
determina as possibilidades de respostas. O cenário político e a repercussão das questões e
dos atores envolvidos, por sua vez, definem o caminho a ser seguido. 98
Tal normatização se manifestou tanto em dois níveis: o da dimensão individual,
decorrente da conscientização dos cidadãos relativamente à perenidade dos recursos e à
necessidade de contribuir para a preservação da natureza, emergindo uma opinião pública
acerca da necessidade de proteção ambiental; e o da dimensão institucional, com a multiplicação
dos movimentos ambientalistas, de departamentos nos governos ligados ao meio ambiente
e de regimes internacionais ambientais. Refletiu também, no âmbito axiológico do direito,
para a constituição do direito ao ambiente como direito do homem, integrando a terceira
geração dos direitos fundamentais e da sua proteção como problema do Estado.99
Especificamente no plano internacional, tratados sobre diversos assuntos e
atividades passaram a ter que regulamentá-las para que sejam executadas de forma sustentável.
A questão, primeiro, ganhou espaço setorial, com a manutenção das atividades por setores:
oceanos, fauna e flora etc; em um segundo momento, a regulamentação surge diante do
aparecimento dos produtos tóxicos, atividades nucleares e o problema do desperdício; e, em
um terceiro período, o direito internacional visou atender os problemas ambientais globais
para a necessidade de se implementar a cooperação entre os países. E por essa normatização,
o conceito de desenvolvimento sustentável toma forma e conteúdo nos diversos âmbitos do
direito internacional. 100 Nesse cenário, sua concepção se sobressai da fusão dos princípios do
direito ao desenvolvimento e o da preservação do meio ambiente no direito internacional.101
Interessante ressaltar como Freestone delimita desenvolvimento sustentável.
O faz em vista de elementos substantivos e procedimentais, segundo interpretação da
Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente. 102 Os elementos substantivos, dispostos
nos artigos 3º ao 8º, são a utilização de recursos naturais, a integração entre proteção ambiental
97
ANDRESEN, Steinar; SKJAERSETH. Science and technology from agenda setting to implementation. In: BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta; HEY, Ellen. The OXFORD handbook of international environmental law.
OXFORD University Press Inc., New York, 2007, p. 182-204, p. 183.
98
Ibidem, p. 183.
99
SILVA, Vasco Pereira da. Verde Direito: o direito fundamental ao ambiente. In: DAIBERT, Arlindo (org). Direito
ambiental comparado. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 17-44, p. 20-21.
100 Ilustram o primeiro estágio, a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, de 1982, que trata da conservação
do ambiente marinho, com a regulamentação dos usos deste ambiente, como a navegação, e da emergência de se
tratar os novos problemas como a poluição do mar e suas consequências. A Convenção de Viena para a proteção da
Camada de Ozônio, de 1985, complementada pelo Protocolo de Montreal, a Convenção sobre Mudanças Climáticas
e outros. No segundo estágio, pode ser citada como exemplo, a Convenção sobre o controle de movimentos transfronteiriços de resíduos perigosos e sua eliminação, de 1992, e, no terceiro período, os acordos que enfatizam a relevância da cooperação entre os países para a implementação da conservação ambiental e do crescimento econômico
dos Estados, de forma que, ligando o desenvolvimento dos países com a conservação ambiental. KISS, A, Introduction to International Environmental Law, 2nd Revised Edition, UNITAR, Geneva, Switzerland, 2005, p. 28-29.
101 VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico ambiental. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 29-31.
102 BOYLE, Alan; FREESTONE, David. Introduction. In: FREESTONE, David; BOYLE, Alan (eds.) International law
and sustainable development: past achievements and future challenges. Oxford University Press, 1999, p.01-18; p. 08.
37
e desenvolvimento econômico, o direito ao desenvolvimento e a busca pela equidade na
alocação dos recursos para presentes e futuras gerações. Os princípios procedimentais,
artigos 10º ao 17º, são os princípios referentes à participação pública na tomada de decisão
e no processo de responsabilização ambiental.103 Tais perspectivas apoiadas no direito
internacional permitem visualizar a necessidade de inserção na norma, aspectos sobre a
conservação ambiental e questões atreladas ao social, como saúde, qualidade de vida etc.
Assim, a generalização da consciência ecológica nos anos oitenta e noventa trouxe
consigo uma nova base legitimadora das ações coletivas, que se inseriu nas forças políticas
e que ocasionou uma proliferação de leis no âmbito internacional e nacional, em matéria de
ambiente, que se seguiu de forma descentralizada, assimétrica e dispersa, com ponderações
distintas para cada âmbito do direito internacional. Aos poucos foram se mesclando direito
do desenvolvimento e direito do meio ambiente para tentar conjugar essa situação. Ademais,
conceito de desenvolvimento sustentável, para além dessa perspectiva normativa, pode ser
vislumbrado também por uma perspectiva integradora dos três âmbitos que o incorporam, tal
como segue abaixo.
1.2.2 Do conceito de desenvolvimento sustentável como parâmetro de
avaliação: uma perspectiva integradora
A efetividade jurídica do desenvolvimento sustentável envolve definir os três
parâmetros que o integram, e nesse sentido, importa observar que, do ponto de vista do
resultado, a efetividade deve atrelar-se à maximização da concretização dos elementos
inseridos nessas clivagens ambientais, sociais e econômicas; seja em procedimento, seja na
aplicação da norma final. Tem-se uma perspectiva integradora, a fim de delinear tais pilares
como critérios de efetividade do direito, como instrumento da governança global.
O modo como os valores ambientais, sociais e econômicos são dispostos na
governança global possui direta relevância com sua realização. 104 De modo geral, implica em
avaliar se desenvolvimento sustentável é prioridade nos âmbitos de tomada de decisão. Em
outras palavras, como as decisões abordam e integram os três pilares do desenvolvimento.105
Esse aspecto se relaciona com a capacidade de interação dos diferentes âmbitos e realização
dos interesses coexistentes. Nesse sentido, não é somente como tais valores estão
normatizados e como se dá a aplicação dessas regras, importa observar também como tais
regras estão sendo conduzidas, levando-se em consideração a interação entre os diferentes
setores e entre o governo e sociedade, que permitem aspectos de adequação do modelo
de governança ao contexto local, e, portanto, a realização de seus termos, das regras e dos
valores ali normatizados.106
Além disso, tal perspectiva integradora envolve dizer que o desenvolvimento
abrange tanto o crescimento econômico de um país, quanto à expansão das liberdades de
103 DECLARAÇÃO DO RIO DE JANEIRO SOBRE MEIO AMBIENTE. Disponível em: <http://www.ufpa.br/
npadc/gpeea/DocsEA/DeclaraRioMA.pdf>. Acesso em: 24 mar. 2013.
104 HAAS, Peter M. Promoting knowledge based international governance for sustainable development. In THOYER,
Sophie; MARTIMORT-ASSO, Benoît (eds.). Participation for sustainability in trade. England: ASHGATE Publishing Limited, 2007, p. XXIV-XXVII, p. XV.
105 OCDE Sustainable Development Studies. Institutionalising Sustainable Development. OCDE Publishing, 2007, p.
11.
106 OCDE Sustainable Development Studies. Institutionalising Sustainable Development. OCDE Publishing, 2007,
p.11.
38
seus cidadãos, como o acesso à saúde, educação etc, que então correspondem tanto ao fim,
quanto aos instrumentos do desenvolvimento. Isso porque tais elementos de desenvolvimento
podem ser traduzidos como parte dos âmbitos sociais, ambientais e econômicos do objetivo
maior de desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, Amartya Sen preceitua que “as pessoas
tem de ser vistas como ativamente envolvidas – dada a oportunidade – na conformação de
seu próprio destino, e não apenas como beneficiárias passivas dos frutos de engenhosos
programas de desenvolvimento”107
Segundo Ignacy Sachs, o desenvolvimento sustentável aposta na capacidade
natural da região, valorizando os seus recursos específicos para a satisfação das necessidades
fundamentais da população em matéria de alimentação, habitação, saúde e educação etc,
e fortalecendo o que aquela comunidade tem de fraquezas. Ou seja, não é meramente
aplicar um modelo de desenvolvimento, mas buscar uma adequação com as características e
condições de determinada localidade, a fim de maximizar a eficiência das atividades para o
desenvolvimento.108
E eficiência da norma, então, envolve não apenas o crescimento econômico
com o suprimento das necessidades locais, mas a possibilidade de continuidade da atividade
para aquela região. Esclarece Sachs, envolve a inserção de aspectos éticos não somente com
relação a que valores abordar, mas a qual tipo de estratégia de desenvolvimento se pretende
implementar:
Com efeito, ecodesenvolvimento subordina o crescimento a objetivos
sociais e explicita as condicionalidade ambientais sem descuidar-se da
viabilidade econômica, indispensável para fazer acontecer as coisas. Dito
isso, a viabilidade econômica avaliada à luz dos critérios macrossociais
não pode ser reduzida ao lucro medido com critérios microeconômicos.
Em outras palavras, o desenvolvimento deve pautar-se por dois princípios
éticos que se complementam: a solidariedade sincrônica com as gerações
presentes e a solidariedade diacrônica com as gerações futuras. A
harmonização dos objetivos sociais, ambientais e econômicos exige
ação conjugada sobre o padrão da demanda e as modalidades da oferta.
Nesse jogo de harmonização, a ação sobre a demanda, ou seja, os estilos
de vida e de consumo, visado à redução do consumismo desenfreado e
do desperdício dos recursos por parte das minorias ricas e à cobertura
universal das necessidades básicas da maioria pobre, é a variável mais
importante e, ao mesmo tempo, mais difícil de manejar. Entretanto, o
padrão da oferta depende da escolha das energias e dos demais recursos
naturais, das tecnologias empregadas e da localização das produções. As
mesmas produções tem impactos ambientais diferenciados segundo o
lugar onde acontecem.109
O desafio para a continuidade das atividades que utilizam recursos naturais
nessas regiões é gerar no seu complexo econômico social e político, o uso sustentável. E nesse
sentido, desenvolvimento sustentável corresponde à própria concepção de desenvolvimento
107 SEN, Amartya Kumar, Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Comanhia das Letras,2000, p. 71.
108 SACHS, Ignacy. Ecodesenvolvimento: crescer sem destruir. São Paulo: Vértice, 1986, p. 15-16.
109 SACHS, Ignacy. Desenvolvimento sustentável: do conceito à ação de Estocolmo a Joanesburgo. In: VARELLA,
Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR,
UniCEUB e UnB, 2009, p. 37-48; p. 39.
39
humano. Comporta como um instrumento que, não somente orienta como devem ser as
atividades, mas que também as promove.
Do raciocínio delineado acima, um ponto importante que ambos Sachs e Sen
acrescentam é a forma como este princípio pode ser realizado. Enfatizam a interação entre
a sociedade e os programas de desenvolvimento do governo, assim como oportunidades
fora do âmbito estatal. Nesse sentido, por um lado, a relação dessa perspectiva com o direito
internacional é que este apresenta uma série de disposições, em diferentes regimes, que
orientam como devem ser as atividades, sob o argumento da sustentabilidade e, por outro
lado, a capacitação nacional dos países é parte do sucesso da efetividade destas disposições
jurídicas internacionais.
Ademais, outro aspecto enfatizado especialmente por Sachs é tomar como
parte do processo não apenas os recursos e o seu uso sustentável, mas fazê-lo de forma
que sejam maximizadas as potencialidades locais para suprimir suas fraquezas. Em outras
palavras, não basta haver um programa e diretrizes para o desenvolvimento sustentável, é
preciso mecanismos de envolvimento e interação da sociedade e interessados com aqueles
que executam as normas.
Em que pese a coerência dos pensamentos acima descritos, desenvolvimento
sustentável, enquanto valor jurídico, não tem sua aplicação unificada nos ordenamentos,
nem do direito internacional. Nesse sentido, a sua concepção toma forma de acordo
com o seu uso110 , esse que, por sua vez, depende tanto da estrutura normativa e suas
condições de legitimidade e eficácia, quanto da clareza do texto e dos critérios legitimados
de interpretação e também do envolvimento de outros elementos não necessariamente
jurídicos, mas de cunho político, como a repercussão da decisão para as relações políticas.
Nesse sentido, mesmo reconhecidos juridicamente, não existe na prática, um
consenso sobre quais pilares de sustentabilidade são absolutos, pois, estão envolvidas no
processo de decisão e execução da atividade, diferentes categorias de interessados, cada
um seguindo as suas prioridades. 111 Diante disso, de um lado, quando há participação de
organizações internacionais é importante a forma como interpretam tais aspectos. De
outro lado, tem relevância também observar outros âmbitos de repercussão ainda que não
institucionalizados.
De modo generalizado, essa contextualização envolve tanto apreciar a
capacidade do Estado em lidar com essas questões, quanto a capacidade dos envolvidos
em intermediar os compromissos próprios com aqueles inseridos naquela governança.
Do ponto de vista jurídico, leva para a valorização do debate, da capacidade de interação
entre as diferentes esferas de atuação, públicas e privadas, seja na constituição, seja na
aplicação da norma.
Destarte, restou compreendido que se trouxe aqui governança global do
desenvolvimento sustentável a fim de contextualizar o cenário no qual se insere pesquisa
do alcance da proteção sócio-ambiental pela avaliação da atuação do Brasil no comércio.
No que diz respeito aos atores, restringem-se aqueles inseridos no âmbito estatal, mais
precisamente, no âmbito da atuação dos três poderes, em suas funções e ainda, de
110 ABREU, Luiz Eduardo. A Troca das palavras e a troca das coisas. Política e Linguagem no Congresso Nacional.
MANA, 11 (2), p. 329-356, 2005, p. 349.
111 THOYER, Sophie; MARTIMORT-ASSO, Benoît. Introduction: Participation for Sustainability in Trade. In: THOYER, Sophie; MARTIMORT-ASSO, Benoît (eds.). Participation for sustainability in trade. England: ASHGATE Publishing Limited, 2007, p. 01-13; p. 05.
40
empresas privadas, ambos a serem identificados nos casos que se seguem. Além disso,
também em vista do contexto dessa governança, é possível identificar em cada caso,
um conjunto de normas e ações coletivas em torno da resolução de um problema e,
por essa identificação, é possível delinear se tais normas estão sendo cumpridas e se
tal cumprimento está ou não levando ao resultado almejado pelos objetivos comuns
traçados naquela sistemática de normas ou ações coletivas, além de ser possível identificar
possíveis fatores de repercussão nesse resultado.
Ademais, compreendeu-se que, sendo o desenvolvimento sustentável um
objetivo almejado nessa governança global, tornou-se importante o entendimento de
como a presente pesquisa aplica o seu conceito, como parâmetro de análise do alcance
dos resultados, o que se buscou fazer pelo estudo de como foi moldado no direito
internacional econômico no âmbito da atividade comercial, assim como se procurou
também entender como seria sua aplicação em uma perspectiva integradora, a fim
de que se tenha a maximização do alcance dos resultados nos respectivos âmbitos
de desenvolvimento: social, ambiental e econômico. É essa perspectiva a ser aplicada
nos dos próximos capítulos, a fim de que, pelo estudo da interação entre elementos
dessas clivagens de sustentabilidade, buscou-se investigar o alcance da proteção sócioambiental almejada, no âmbito das ações públicas e privadas em torno da resolução de
uma questão comum.
41
CAPÍTULO II
A CONSTRUÇÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL VIA
INSTITUIÇÃO DA GOVERNANÇA GLOBAL: O CASO DOS PNEUS
REFORMADOS NA OMC
A OMC influencia na construção do desenvolvimento sustentável uma vez que
consiste em uma instituição da respectiva governança global. Apresenta mecanismos de
eficácia sócio-ambiental na promoção do desenvolvimento dos países, contudo, não é simples
essa realização em um regime predominantemente comercial, como é a organização. Tendo
em vista sua capacidade de afetar o direito nacional, destaca-se a importância do OSC para
a concretização do alcance de elementos sócio-ambientais envolvidos em cada caso. Alcance
esse que está, também, diretamente relacionado com a capacidade estatal em gerir os diferentes
interesses envolvidos, internos e internacionais, no âmbito das funções de seus poderes.
A pertinência do caso dos pneus reformados na OMC para a presente pesquisa
se dá diante da abrangência da controvérsia que permite analisar o Brasil na construção
do desenvolvimento sustentável, uma vez que foi capaz de envolver estes três âmbitos de
desenvolvimento – o econômico, ambiental e social – na atuação do OSC. Da mesma forma,
o caso pode contribuir na análise sobre as consequências de uma boa ou má governança
nacional, ou seja, a capacidade brasileira em interagir esses diferentes interesses. Nesse sentido,
é importante realizar uma análise preliminar sobre o papel da OMC na governança global
do desenvolvimento sustentável, em especial em relação à institucionalização, legitimidade
e eficácia para a relação com meio ambiente e saúde humana. Assim, teremos a base teórica
preliminar para uma possível análise do alcance da proteção sócio-ambiental em um caso
específico que ilustra o problema, o caso dos pneus reformados.
2.1 A OMC na governança global do desenvolvimento sustentável:
legitimidade e eficácia
Relacionar o papel da OMC na governança global do desenvolvimento
sustentável compreende sua importância para o direito do desenvolvimento, que se dá na
medida em que institucionaliza formalmente a promoção do desenvolvimento sustentável
e cria normas e mecanismos para o alcance desse objetivo. E nesse sentido, faz-se mister
uma compreensão mais aprimorada quando repercutem questões de meio ambiente e saúde
humana na organização.
Com cerca de 150 membros, a OMC é dotada de autonomia, não sendo submissa a
outras organizações e nem tendo que levá-las em consideração. Formada somente por Estados,
sua natureza jurídica é a de uma organização internacional de finalidade mista (política e
econômico-comercial), parauniversal, intergovernamental, de cooperação e independente.112
De modo geral, contém três grupos principais de normas: regras sobre encargos aduaneiros,
regras sobre limitações quantitativas, regras referentes a outras barreiras não tarifárias. 113
112 CRETELLA NETO, José. Direito processual na Organização Mundial do Comércio, OMC: casuística de interesse
para o Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 64.
113 UNCTAD. Solução de Controvérsias. Organização Mundial do Comércio: visão geral. Genebra: Nações Unidas,
2003, p. 28.
42
É sua função a implementação dos Acordos que engloba, ser um fórum
permanente para as negociações entre seus membros, administrar o Sistema de Solução de
Controvérsias e o mecanismo de revisão de política comercial (TPRM), que estabelece uma
apreciação e avaliação regular coletiva das políticas e práticas comerciais de cada membro.
Esses documentos de revisão são publicados, o que corresponde um ponto positivo em
termos de boa governança.114
Para tais objetivos, a organização possui vários órgãos, Comitês subordinados
e grupos de trabalho. Destacam-se: a Conferência Ministerial, órgão supremo, composta
por representantes de nível ministerial de todos os membros, com poderes para decidir
em todas as matérias dos acordos multilaterais da OMC; o Conselho Geral, composto por
diplomatas em nível de embaixador, representa os membros da OMC, sendo responsável por
dar continuidade no dia a dia da organização. Existem ainda os Conselhos Especializados,
Comitês e Grupos de Trabalho, dentre os quais se destaca o Comitê em Comércio e
desenvolvimento, e o Comitê em Comércio e meio ambiente.115
Destacam-se os órgãos quase judiciais inseridos no OSC, que são o Painel e o
Órgão Permanente de Apelação. Apresentam-se, em termos de governança, mecanismos de
ponderação de diferentes interesses e capacidades. O OSC é administrado pelo Conselho
Geral da OMC, e regido pelo ESC, que estabelece procedimentos para que uma disputa
comercial seja resolvida no marco das regras multilaterais e não por medidas unilaterais.116
A respeito do papel da organização na governança global, apresenta-se hoje
veículo de implementação do direito do desenvolvimento sustentável para o comércio, em
um contexto de globalização e interdependência, nas relações entre os Estados. Constitui-se
como fórum internacional legítimo de negociação, cujas normas acordadas são resultantes
do consenso e a composição contem também mecanismos para gerenciar os acordos entre
os membros, assim como possui mecanismos com alto grau de eficácia, em especial, pela
existência do OSC.
Esses aspectos alinham-se aos quesitos da legitimidade e eficácia, tanto quanto
ao processo de negociação, quanto ao reconhecimento dos princípios que regem esse
processo e quanto à concretização das normas resultantes. É possível afirmar que o papel do
OSC constitui-se não apenas como mecanismo de adequação do direito nacional às normas
da OMC, mas também como ferramenta de revisão da boa governança estatal; ou seja, ao
serem questionados, os Estados podem rever, racionalizar e aprimorar suas decisões.
Destaca-se o reconhecimento dos princípios, o consenso e a ação racional enquanto
elementos de governança. A constituição das normas e sua interpretação são discutidas com
bases nos princípios da organização, nos momentos de negociações (as rodadas, reuniões dos
114 Ibidem, p. 12.
115 Idem, p. 18-19.
116 O processo no OSC inicia-se com consultas ou pela mediação do Diretor Geral da OMC. Não havendo acordo em
60 dias, o reclamante pode solicitar um painel ao OSC. Decorrido os prazos pertinentes e após as reuniões com as
partes, o painel apresenta Relatório Provisório, com recomendações às partes, que têm uma semana para se manifestar, prorrogável até uma semana e então se tem o Relatório Final. O OSC deve adotar a decisão em 60 dias, exceto
se uma das partes notificar pretensão de apelação ao Órgão de Apelação, que não deve ser menor que 60 dias e maior
que 90, restringida às questões de direito ou à interpretação legal do painel. Nos 30 dias seguintes ao Relatório Final
definitivo, o país perdedor deve informar o modo de implementação. Pode negociar “um prazo razoável”, na impossibilidade de fazê-lo de imediato. Esse prazo não deve exceder 15 meses da adoção do Relatório Final, exceto em
“circunstâncias particulares”. Com o descumprimento, o país deve negociar com o reclamante uma compensação
e, sem acordo, este pode pedir ao OSC autorização para retaliar. UNCTAD. Solução de controvérsias. Organização
Mundial do Comércio: apelação. Genebra: Nações Unidas, 2003, p. 29-30.
43
Comitês, etc.) e pelos árbitros do OSC. É possível às partes, também em razão dos princípios
da organização, pedir esclarecimentos ao Comitê pertinente, por meio do Secretariado, sobre
alguma informação ou se existe dúvida a respeito da interpretação de determinado artigo.
Nesse sentido, a promoção da boa governança nacional é vislumbrada
principalmente nos princípios da organização e pela orientação específica para cada âmbito
de regulamentação da organização. Dentre os princípios, ressaltam-se os pilares do livre
comércio, multilateralismo, não-discriminação, reciprocidade e transparência, para os
objetivos de abertura comercial como meio de elevação dos padrões de vida, realização do
pleno emprego, desenvolvimento sustentável e da integração dos países em desenvolvimento
no comércio internacional.117 Visam à cooperação nas negociações, e buscam permitir um
cenário apto para a discussão e flexibilização dos interesses.
O multilateralismo é a perspectiva geral de que as regras negociadas refletem a
todos os membros. O princípio da não-discriminação visa o livre comércio e é composto,
essencialmente, pela Cláusula da Nação Mais Favorecida (artigo I do GATT/1994), que
proíbe o tratamento desfavorável de quaisquer produtos em relação aos produtos similares,
independente de sua origem; e pelo Princípio do Tratamento Nacional (artigo III do
GATT/1994), que visa o acesso aos mercados, em geral, proibindo tratamentos distintos
entre produtos nacionais e importados.
Pela característica de ser a OMC também um fórum político, ainda que
tenham algum peso os aspectos de barganha entre os membros, esses princípios permitem
considerável medida de proteção ao protecionismo e ao unilateralismo e permitem, ademais,
a redução dos custos do comércio. É nesse sentido também que orientam a reciprocidade
e transparência, além das características particulares de cada um desses princípios. O
princípio da reciprocidade, fundamental em um processo de negociação, visa limitar
a abertura comercial para uma liberalização que não favoreça a apenas uma das partes,
instrumentalizando uma racionalização das ações coletivas.118
Assim também o princípio da transparência corresponde a um mecanismo que
permite a previsão das ações orientadas pela instituição, o que possibilita um cenário para
investimentos, ações coletivas e cooperação. Interessante como a instituição conjuga o princípio
da transparência com a importância da confidencialidade, pois, propicia mecanismos para a
realização de ambos. O princípio da transparência se aplica como obrigação para os membros,
com respeito aos seus atos internos e também com relação ao acesso dos documentos na OMC,
são disponibilizados por meio de publicação após algum tempo e, por outro lado, o acesso `as
reuniões é controlado, a fim de preservar as partes que estão naquela negociação, de possíveis
pressões políticas ou econômicas para a direção daquela negociação.119
O princípio da transparência também dirige-se à governança nacional. Exige-se
igualmente que os membros publiquem todas as leis de comércio, regulamentos e decisões
judiciais, a fim de permitir que os governos e os comerciantes as conheçam e seja-lhes
117 UNCTAD. Solução de Controvérsias. Organização Mundial do Comércio: visão geral. Genebra: Nações Unidas,
2003, p. 10-11.
118 HOEKMAN, Bernard; MATTOO, AAditya. Development, trade and the WTO: a handbook. Washington: World
Bank, 2002, p. 42.
119 No âmbito do OSC, inclusive, o acesso é restrito aos Estados. O ESC apenas concede terceiros, com interesse
substancial no conflito, ou seja, também Estados. Assim, grupos ambientais não governamentais e outros interessados apenas podem apresentar seus argumentos por meio de lobbies junto aos governos de seus países. WEISS,
Edith Brown; JACKSON, John J. O enquadramento dos conflitos entre meio ambiente e comércio. In: VARELLA,
Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR,
UniCEUB e UnB, 2009, p.295-344; p. 324.
44
assegurado o acesso ao mercado. Do mesmo modo, existe a obrigação de manter ou instituir
tribunais de justiça, para que as decisões possam ser revistas, o que é essencial para garantir
a segurança e previsibilidade no comércio internacional.120 Uma vez estabelecidas as regras
na organização, cabe aos Estados a sua aplicação interna e execução, abordagem inserida no
âmbito nacional da governança.
Ao institucionalizar o desenvolvimento sustentável, a OMC acaba por
afetar a boa governança nacional: orienta, pois, como deve ser a atuação estatal tanto
substantivamente, quanto em termos procedimentais para o alcance dos objetivos da
organização, corroborados por seus membros. Diz respeito à adequação do direito
nacional às normas da OMC, com relação aos produtos e direitos envolvidos na atividade
comercial e exige também dos seus membros que tenham mecanismos de transparência
e de revisão, a fim de permitir tanto o conhecimento da perspectiva do Estado em
determinado assunto.
Além disso, a questão da legitimidade e eficácia pode ser vista na perspectiva
da racionalidade das decisões no seguinte sentido: tendo em vista a institucionalização
princípios, regras e procedimentos que exigem o debate e o consenso para as decisões são
assim tomadas como decisões racionais. E nesse raciocínio, a relação entre o direito nacional
e as regras da organização operacionaliza a cooperação e ponderação dos riscos da decisão.121
A possibilidade de os Estados levarem para o debate tais normas permite que racionalizem
e flexibilizem suas ações nacionais, promovendo a boa governança nacional tanto de forma
substantiva como procedimental. 122
Nesse raciocínio, o plano da eficácia pode ser visualizado pelos princípios e a
sua organização, conforme acima abordado e também pelas regras que visam uma equidade
entre os membros, tanto para possibilitar a atuação deles no mercado internacional, como
para balancear o desequilíbrio inerente à disparidade em termos de desenvolvimento.
De regra, a OMC é pautada por seu objetivo principal de incentivar o livre
comércio. No entanto, há exceções previstas, como para a proteção a saúde humana, da
proteção dos animais e dos vegetais (Artigo XX). Uma vez vislumbrada a organização da
instituição, faz-se mister um maior aprofundamento da relação entre comércio, saúde e
proteção do meio ambiente, o que se faz a seguir.
120 UNCTAD. Solução de Controvérsias. Organização Mundial do Comércio: visão geral. Genebra: Nações Unidas,
2003, p. 28.
121 Diferentemente da perspectiva adotada nessa pesquisa, Bhuiyan fala em realocação do poder (de regulamentação do
Estado) entre os níveis nacionais e internacionais, diante de sua interferência substantiva e procedimental no direito
nacional. BHUIYAN, Sharif. National Law in WTO Law. Effectiveness and good governance in the World Trading
System. Series: Cambridge Studies in International and Comparative Law, n. 55. Cambridge University Press, 2009, p.
13.
122 É possível que a relação entre direito nacional e as normas da OMC posa ensejar uma discussão de mitigação de
soberania. De fato, o conceito tradicional de soberania não resiste às modificações contemporâneas. Seguindo-se
o raciocínio de Lupi, a soberania relaciona-se com a OMC no seguinte sentido: atuação da OMC é dotada de uma
autonomia que foi cedida pelos seus Estados membros com uma cessão de competências específicas. Em termos de
conteúdo, Lupi explica que a margem de autonomia (do Estado brasileiro) pode ser definida através de um conceito
material de soberania, ou seja, o conceito de soberania será preenchido por uma dialética variável entre o grau de autonomia do Brasil na OMC. LUPI, André Lipp Pinto Basto. Soberania, OMC e MERCOSUL. São Paulo: Aduaneiras,
2001, p. 336-337.
45
2.2 A OMC e a relação entre comércio, proteção de questões ambientais
e saúde humana
A relação entre comércio, questões de meio ambiente e saúde humana enfrenta
constantemente um impasse: são âmbitos oriundos de lógicas distintas de tratamento e,
portanto, constantemente se chocam; a realização de um é normalmente caracterizada
como entrave para a concretização do outro. Tais elementos enquanto valores normatizados
envolvem diferenças entre o regime comercial e ambiental.
No caso da OMC, o tratamento ambiental e de saúde humana é tido como
exceção, ressaltado no artigo XX do GAT/1994, de forma que, ainda que tais valores tenham
sido inseridos pela instituição, tem efetividade restrita em comparação com a implementação
dos objetivos comerciais. Diante do limite normativo e institucional dessas questões, enfatizase o papel do OSC na sua realização. Com estas considerações, mister primeiro compreender a
disparidade entre regime ambiental e comercial para, em seguida, abordar a eficácia apresentada
pelo artigo XX do GATT/1994, o que leva para a questão da atuação do OSC, questões que
afetam diretamente na efetividade do desenvolvimento sustentável na OMC.
2.2.1 Considerações quanto à diferença entre o regime comercial e
ambiental
As diferenças entre o regime comercial e ambiental envolvem considerações acerca
da natureza dos problemas e das estruturas institucionalizadas, tais como reguladas no direito
internacional, que seguem em linhas distintas. Em especial, com respeito à OMC, refletem
nas consequências institucionais e normativas de as questões ambientais serem consideradas
exceções e a sua valoração ter um caráter secundário na resolução dos conflitos. 123
Do entendimento de que a efetividade pode ser construída acerca da capacidade
institucional para resolver o problema, a disparidade entre o regime ambiental e comercial
demonstra diferentes perspectivas de efetividade. De um modo geral, é possível afirmar
que o direito internacional ambiental, com todas as suas falhas estruturais, é repleto de
soluções tecnológicas para os problemas do meio ambiente e, diferentemente, a OMC,
enquanto parte do regime comercial, embora dotada de uma estrutura mais consubstanciada
institucionalmente, não possui uma efetividade plena com respeito à solução do problema
ambiental propriamente dito. 124 ,
A inadequação entre a natureza da lógica ambiental e comercial reflete na própria
constituição da norma, nos conceitos que envolve. Consiste na distinção normativa entre
produto e processo. Do ponto de vista ambiental, o processo de fabricação de um produto
é, com muita frequência, mais importante que o produto e, em termos comerciais, o foco
normativo é normalmente para os produtos, como ocorre com a maioria das regras da OMC.
Nesse sentido, no direito internacional ambiental, busca-se o campo conceitual
em questões de estrutura e processo. As questões ambientais tem dimensões políticas de
123 BOSSELMANN, Klaus. Jurisprudência das Cortes Internacionais em matéria ambiental: fazendo a sustentabilidade
valer. In: DAIBERT, Arlindo (org.). Direito ambiental comparado. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p.323-345; p. 338.
124 ANDRESEN, Steinar; SKJAERSETH. Science and technology from agenda setting to implementation. In BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, Jutta; HEY, Ellen. The OXFORD handbook of international environmental law.
OXFORD University Press Inc., New York, 2007, p. 183-204, p. 185.
46
escolhas sobre quais problemas e formas irá abordar. Envolvem impactos com processos
físicos complicados que podem ser entendidos somente com a ajuda da ciência, e por isso a
relação direta da regulamentação dos procedimentos com os problemas ambientais, elemento
complicado de se conjugar em uma relação comercial cuja regulamentação volta-se, em sua
grande maioria, não para o processo, mas para o produto. 125
Além disso, com relação à estrutura institucional do regime, tem-se que as
normas ambientais internacionais são, na maioria, de caráter não cogente (soft-norms), o que
torna consideravelmente limitada sua efetividade jurídica, se forem comparados o regime da
OMC com normas de caráter vinculante (hard-law). Ademais, o direito internacional ambiental
não possui uma estrutura unificada e conta com cerca de 500 tratados que muitas vezes se
sobrepõem.126 As secretarias dos acordos são separadas e os sistemas de monitoramento
individualizados para cada tratado. Os mecanismos de fundos públicos para induzir a
capacidade nacional de cumprir os tratados são geralmente separados. 127
O PNUMA, locus privilegiado para uma eventual coordenação da governança
global do meio ambiente no sistema onusiano, limita-se a propiciar informação e administração
de vários desses tratados e não possui uma estrutura unificada e vinculante como a OMC,
não podendo estabelecer tratados. Além disso, o seu orçamento depende majoritariamente de
doações, o que sugere um caráter de filantropia e não de obrigação com o meio ambiente.128
Fora os problemas do PNUMA, as falhas do regime ambiental incluem a
fragmentação na governança global ambiental: ausência de consenso acerca de regras
e conceitos de uma atividade, ausência de coordenação efetiva entre as secretarias e os
tratados ambientais, a incoerência entre os diferentes instrumentos disponíveis, com a
descentralização da responsabilidade com o meio ambiente. Essa fragmentação reflete a falta
de consenso internacional sobre as prioridades, normas e atuação, assim como a dificuldade
de definição do problema e soluções apropriadas. 129
Além disso, o direito comercial é anterior ao ambiental e arranjado para o lucro,
cuja efetividade depende do grau de compatibilidade com interesse privado, enquanto o
ambiental é mais recente e apoiado por um público difuso. 130 Weiss e Jackson esclarecem:
O sistema de comércio internacional, construído sobre o princípio
da vantagem comparativa, tem o objetivo de promover o crescimento.
Ele obriga os países a reduzir barreiras ao comércio eficiente – tarifas,
quotas de importação, subsídios e outras barreiras não-tarifárias – de
125 BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, JUTTA; HEY, Ellen. International Environmental Law: Mapping the Field. In:
BODANSKY, Daniel; BRUNNÉE, JUTTA; HEY, Ellen. The OXFORD handbook of international environmental
law. OXFORD University Press Inc., New York, 2007, p. 01-28; p. 06.
126 LE PRESTRE, Philippe; MARTIMORT-ASSO, Benoît. A reforma na governança internacional do meio ambiente:
os elementos do debate. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (org). Proteção internacional
do meio ambiente. Brasília: UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p.399-480, p. 401.
127 WEISS, Edith Brown; JACKSON, John J. O enquadramento dos conflitos entre meio ambiente e comércio. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (org). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília:
UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 295-344; p. 311.
128 LE PRESTRE, Philippe; MARTIMORT-ASSO, Benoît. A reforma na governança internacional do meio ambiente:
os elementos do debate. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 399-480, p. 407.
129 Ibidem, p. 422-423.
130 WEISS, Edith Brown; JACKSON, John J. O enquadramento dos conflitos entre meio ambiente e comércio. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília:
UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 295-344, p. 299.
47
modo a capacitar as economias a crescer. Não se ocupa, com muita
freqüência, dos processos pelos quais os produtos são produzidos ou
os recursos coletados. Assim, não lhe importa tanto se os processos
são ambientalmente sustentáveis; pelo contrário, as normas ambientais
a respeito do tema são vistas como incomodas barreiras ao comércio.
(...) Não surpreende que os dois esforços – proteger o meio ambiente e
promover o comércio irrestrito – choquem-se. As interseções entre o meio
ambiente e o comércio provocam colisões entre governos, organizações
não-governamentais, grandes empresas e outros atores e em cada uma
dessas comunidades, como, por exemplo, entre governo federal e estadual
ou local, ou entre diferentes ONGs.131
A perspectiva ambiental contrasta consideravelmente com a que predomina no
comércio. A primeira é aberta, confia no acesso público à informação e está acostumada a
exigir a participação pública direta na tomada de decisões. Em contraste, a cultura do comércio
é mais fechada. Assuntos comerciais tem sido considerados por muitos governos, como de sua
exclusiva competência, onde a participação pública não está vinculada diretamente à tomada
de decisão. Ainda que haja empenhos para a transparência, essa é conjugada com a segurança
jurídica dos negócios que tráz a regra do sigilo para preservar o acordo entre as partes. 132
Na OMC existe, entretanto, o Comitê de Comércio e Meio Ambiente, que
foi encarregado da relação entre as disposições do sistema multilateral do comércio e as
medidas comerciais para fins ambientais. Suas responsabilidades englobam intermediar as
relações entre as regras da OMC e regras de encargos e taxas e exigências ambientais, regras
sobre a transparência de medidas comerciais com propósitos ambientais, a relação entre
os mecanismos de resolução de conflitos da OMC e outros temas encontrados em acordos
ambientais multilaterais, sobre o efeito de medidas ambientais no acesso ao mercado e a
questão da exportação de bens que são proibidos no país de origem. 133
Ademais, participam no Comitê de Estados Membros e observadores. Há
cooperação com o Comitê sobre agricultura, o Comitê sobre barreiras técnicas, Comitê
sobre medidas sanitárias e fitossanitárias, o Comitê sobre comércio e desenvolvimento e
o Comitê de subsídios134 . Trata-se de âmbito que pode chegar a soluções importantes. As
mudanças observadas pelo Comitê devem ser enviadas ao Conselho da OMC; no entanto,
não são vinculantes. Embora o Comitê reúna-se regulamente, pouco progresso é visto de
forma concreta.135
Isso porque afirma-se falta de clareza e cooperação entre a OMC e outros
organismos como a Organização Mundial da Saúde (OMS), a Organização Trabalhista
Internacional (OTI), e o PNUMA. Além disso, não se admite a participação de pessoas
131 Ibidem, p. 297.
132 WEISS, Edith Brown; JACKSON, John J. O enquadramento dos conflitos entre meio ambiente e comércio. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília:
UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 295-344; p. 318.
133 Ibidem, p. 297.
134 OLIVEIRA, Bárbara da Costa Pinto. Meio ambiente e desenvolvimento na Organização Mundial do Co-
mércio: normas para um comércio internacional sustentável. São Paulo: IOB Thomson, 2007, p. 98.
135 WEISS, Edith Brown; JACKSON, John J. O enquadramento dos conflitos entre meio ambiente e comércio. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília:
UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 295-344, p. 297.
48
físicas, e a participação de terceiros não-estatais restringe-se ao status de amicus curiae, que
apresenta considerável limite na sua participação.136
Nesse sentido, a OMC, por apresentar uma estrutura centralizada, com
responsabilidade definida, vinculante e com mecanismos que são capazes de exigir o
cumprimento da norma, apresenta alto grau de relevância dentre as instituições da governança
global para a efetividade do desenvolvimento sustentável. Entretanto, a pluralidade de atores
e assuntos envolvidos nos problemas ambientais, junto com as divergências de natureza entre
o regime ambiental e o regime comercial, determina certo grau de deficiência institucional da
OMC para a atuação em cooperação com as outras organizações.
Dada as especificidades sistemáticas que essa institucionalização centralizada
acarreta, existe um tratamento aos problemas ambientais na OMC que segue, entretanto,
uma lógica distinta dos tratamentos nos regimes ambientais, embora o fato gerador dessas
considerações seja semelhante: a necessidade de se integrar a proteção ambiental e à saúde
humana como valores a serem apreciados no desenvolvimento nas atividades humanas, que
no caso da OMC, consiste no comércio.
Em outras palavras, a organização apresenta forte institucionalização, aspecto
capaz de acrescer à efetividade dos objetivos em comum. Entretanto, com relação aos
problemas ambientais existe uma limitação considerável na sua eficácia, onde prevalece a
lógica da eficiência econômica, em que os valores ambientais e de proteção à saúde, ainda
que considerados na fundamentação da decisão de um tribunal internacional como o OSC,
são pontos secundários desta, conforme se vislumbra a seguir.
2.2.2 A proteção do ambiente e da saúde na OMC: a aplicação do artigo
XX do GATT 1994
A atual estrutura de eficácia da OMC é bastante limitada em relação à
efetividade da proteção ambiental e, portanto, em relação à eficácia da governança global
do desenvolvimento sustentável.137 Com respeito à relação entre comércio, questões em meio
ambiente e saúde humana, o desenvolvimento sustentável é vislumbrado como princípio.138
Para a sua promoção, existem normas de conteúdo de proteção ambiental ao longo
dos acordos da OMC, como aquelas relacionadas com medidas sanitárias e fitossanitárias, e
também, a atuação do próprio Comitê de Comércio e meio ambiente. Na medida em que se
visa, posteriormente, a avaliação empírica da sua aplicação, com o caso dos pneus, destacase, entre esses dispositivos, a regra do artigo XX do GATT 1994. São ressaltadas também
algumas regras acerca da sua aplicação, consolidadas na jurisprudência da OMC, que estão
diretamente ligadas à interpretação desse artigo no caso dos pneus reformados.
É nesse artigo que se vislumbra a fundamentação da proteção do meio ambiente
e saúde humana no âmbito do direito internacional econômico. Concede aos Membros regras
que permitem justificar as discriminações e restrições ao comércio que visem a conservação
136 LE PRESTRE, Philippe; MARTIMORT-ASSO, Benoît. A reforma na governança internacional do meio ambiente:
os elementos do debate. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 399-480, p. 407.
137 JACKSON, John H. The jurisprudence of GATT and the WTO: insights on treaty law and economic relations.
Cambridge University Press, 2002, p. 438.
138 BOSSELMANN, Klaus. Jurisprudência das Cortes Internacionais em matéria ambiental: fazendo a sustentabilidade
valer. In: DAIBERT, Arlindo (org.). Direito ambiental comparado. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 232-345; p. 335.
49
ambiental e proteção da saúde humana, desde que aplicadas de uma forma razoável que
não seja arbitrária e injusta, segundo o caput do artigo.139 Pela regra desse artigo, não é da
competência da organização conceituar o que é ou não é prejudicial ao meio ambiente e à
saúde humana, mas sim orientar a ação estatal, quando envolver tais objetivos no âmbito do
comércio. O dispositivo permite que os Estados executem suas políticas públicas, desde que
as realize de forma justa e não arbitrária.
O caput desse artigo avalia a maneira pela qual a medida é aplicada, a fim de prevenir
que as exceções sejam utilizadas para disfarce de protecionismo. Não fica caracterizada
a legitimidade da exceção se a aplicação da medida que resultou em discriminação, foi
assinalada como injustificável ou arbitrária. É a justificação da discriminação que circunscreve
a oportunidade de execução de políticas públicas legítimas e ações que visam implementálas. A restrição disfarçada ao comércio fica caracterizada em geral quando a justificativa não
condiz com os compromissos assumidos internacionalmente pelo Estado.
Ressalta-se que a falta de um acordo próprio para disciplinar a matéria, dificulta
uma compilação em adequar a legislação nacional às diretrizes da OMC em conservação
ambiental e proteção da saúde humana. Quando envolvem comércio, enfatiza a importância
do OSC nesse âmbito; importância ainda maior por ser um mecanismo compulsório de
solução.140 Dado o alargamento da disposição, dizer o que é “arbitrário” e o que é “injusto”
acaba sendo papel do OSC na interpretação das controvérsias que lhe são apresentadas que,
então, dependerá das provas e da coerência nos argumentos apresentados pelas partes.
A relação entre comércio e meio ambiente enseja, de um lado, a verificação
da existência ou não de um protecionismo disfarçado e, de outro lado, a relação entre a
sanção comercial e a efetividade da proteção ambiental e à saúde humana.141 Corresponde
à questão da caracterização142 das regras de aplicação do artigo XX, que então envolverá
a definição dos parâmetros que legitimarão ou não a exceção. Acerca desse aspecto, é
importante compreender o modo da interpretação em três etapas do artigo XX, e como são
caracterizados os elementos “necessidade”, “arbitrariedade” e “injustiça”.
Klaus Bosselmann, em uma análise da jurisprudência das Cortes Internacionais
em matéria ambiental, ressalta alguns casos anteriores à OMC no sistema GATT, que
merecem serem apontados haja vista sua ligação com a interpretação da exceção de questões
ambientais. Entre eles, destaca-se o caso Atum-Golfinho I – México vs. Estados Unidos
(1991), em que ainda não se tinha a forma hermenêutica das três fases do artigo XX, mas,
todavia, para o reconhecimento da exceção, exigiu-se a relação da necessidade da medida
com a inevitabilidade do problema. E ainda, o painel impôs o ônus da prova à parte que
invocava o artigo para justificar o seu pleito.143
139 GATT/1994. Disponível em: <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/gatt47_02_e.htm> Acesso em:
01.mar.2013.
140 MICHELOT, Agnès. Environmental and trade. Geneva, Switzerland: UNITAR, p. 05-06.
141 WEISS, Edith Brown; JACKSON, John J. O enquadramento dos conflitos entre meio ambiente e comércio. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília:
UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 295-344; p. 299.
142 Sharif Bhuiyan estuda a relação entre as regras da OMC com direito nacional. E traz a noção de “caracterização”
para abordar quando regras de um sistema legal chegam a um órgão de julgamento internacional como fato para ser
avaliado; sua natureza é diferente da natureza de um mero fato, possui, pois, natureza normativa. BHUIYAN, Sharif.
National Law in WTO Law. Effectiveness and good governance in the World Trading System. Series: Cambridge
Studies in International and Comparative Law, n. 55. Cambridge University Press, 2009, p. 123.
143 BOSSELMANN, Klaus. Jurisprudência das Cortes Internacionais em matéria ambiental: fazendo a sustentabilidade
valer. In: DAIBERT, Arlindo (org.). Direito ambiental comparado. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 232-345, p. 335339.
50
Posteriormente, o autor cita o caso Atum-Golfinho II, enfatizando sua
importância para o estabelecimento de etapas na interpretação do artigo XX, e segue com
o caso Tartaruga-Camarão, da Índia e outros contra os Estados Unidos (1998), em que o
Órgão de Apelação rejeitou a abordagem do painel que não seguiu a interpretação trifásica
do artigo XX, na ordem de primeiro verificarem-se as exceções, para depois verificar-se o
caput, consolidando-se essa regra de interpretação. 144
No caso Atum-Golfinho II – Comunidades Européias e Holanda contra os
Estados Unidos, também anterior à OMC, de 1994, foi o marco da atual abordagem que diz
respeito ao teste de três etapas para a consideração das exceções do Artigo XX. Primeiro,
deveria ser determinado se a política acusada de violar os dispositivos da organização se
inseria no campo das políticas para conservar ou para proteger saúde ou vida. Segundo,
deveria ser determinado se as medidas para as quais a exceção estava sendo invocada eram
“necessárias”. Terceiro, deveria ser determinado se a medida fora aplicada de maneira
coerente com o caput, ou seja, se não foi injusta ou arbitrária.145
Nesse caso, em geral, a questão ambiental girava em torno do embargo à
importação de atum por procedimentos que colocassem em perigo a vida dos golfinhos.
A discriminação relacionava-se ao conceito dado pela legislação americana a respeito das
nações intermediárias, que eram aquelas para as quais o embargo era direcionado, a não
ser que houvesse um acordo entre o país responsável pela captura e os Estados Unidos. As
Comunidades Européias argumentaram no OSC que eram restrições quantitativas sobre a
importação, o que era incompatível com normas da OMC e os Estados Unidos argumentaram
que estavam sendo contemplados pelas exceções do artigo XX.146
O Painel considerou que a política era inserida no âmbito de proteção à vida e
saúde dos golfinhos dentro da jurisdição americana. Mas entendeu que medidas para mudar
as políticas dos outros países não poderiam ser consideradas “necessárias” para a proteção da
vida animal, não ultrapassando a segunda etapa - e, nesse sentido, também se constituía como
medida arbitrária e injustificável. Com efeito, foi a primeira menção ao desenvolvimento
sustentável pelo painel que o reconheceu como princípio legal, mas também o tratou como
mera alegação secundária.147
O papel do OSC é fundamental para barrar o unilateralismo e intermediar a
ponderação de questões ambientais com a harmonização dos ordenamentos e contextos
envolvidos. Isso porque dada a diversidade contextual de cultura, economia, desenvolvimento
etc., os países são dotados de diferentes ajuizamentos acerca dos valores sociais, ambientais
e econômicos.148
144 Ibidem, p. 335-339.
145 Nesse caso, os Estados Unidos estavam impondo embargo às nações intermediárias (França, Itália, Espanha, Reino
Unido e Holanda). As Comunidades Européias requereram o estabelecimento de um Painel, frustrado o consenso
pela fase da consulta. Os Estados Unidos aprovaram na sua legislação, novo ato a respeito da conservação do golfinho, modificando a definição de “nações intermediárias”, excluindo França, Holanda e Reino Unido, além de outras
modificações, de maneira que o embargo não seria aplicado se o país responsável pela captura chegasse a um acordo
com os Estados Unidos para trabalhar pela redução da pesca acidental de golfinhos. Idem, p. 335-339.
146 BOSSELMANN, Klaus. Jurisprudência das Cortes Internacionais em matéria ambiental: fazendo a sustentabilidade
valer. In: DAIBERT, Arlindo (org.). Direito ambiental comparado. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 232-345, p. 335339.
147 Ibidem, p. 335-339.
148 JACKSON, John H. The jurisprudence of GATT and the WTO: insights on treaty law and economic relations.
Cambridge University Press, 2002, p. 428.
51
Assim, tem-se que o modo de aplicação do artigo XX afeta diretamente a
construção do conceito do desenvolvimento sustentável na OMC e nos contextos nacionais
dos Estados. A forma pela qual é veiculada detém forte aspecto jurisprudencial e insere-se no
âmbito da internacionalização dos direitos ao buscar uma harmonização entre ordenamentos,
por intermédio da adequação destes com as suas regras. O caso dos pneus, conforme se
verifica a seguir, ilustra essa relação. O grau de eficácia sobre tais questões depende de como
são conduzidos os choques entre comércio e meio ambiente.
2.3 A controvérsia dos pneus reformados na OMC
O caso dos pneus reformados, na OMC, engloba a relação entre comércio,
questões ambientais e questões de proteção à saúde humana. A controvérsia surgiu em vista
da restrição da importação de pneus recauchutados, fundamentada pelo governo brasileiro,
como medida de proteção à saúde pública e ao meio ambiente.
Inicialmente, faz-se um resumo da demanda na OMC, passando-se rapidamente pelos
principais argumentos das Comunidades Européias e do Brasil, assim como os principais pontos
da decisão do OSC, que envolveram questões ambientais e de saúde com o objetivo de permitir o
estudo de temas que são abordados logo em seguida. Uma vez compreendidas as problemáticas
sanitárias e ambientais, desenvolve-se como as incoerências nacionais foram se constituindo, ao
ponto de ensejar a demanda e levar à caracterização das medidas brasileiras como arbitrárias por parte
do OSC. Essa parte do estudo permite contextualizar o Brasil na construção do desenvolvimento
sustentável no momento anterior e que permeou a controvérsia na OMC.
Na sequência, a pesquisa caminha para análise do modo como o OSC tratou
das questões de meio ambiente e saúde no comércio, estudando-se a interpretação do artigo
XX do GATT/1994. Posteriormente, trata do momento seguinte à controvérsia, voltandose para a maneira pela qual o Brasil vem tratando a implementação do desenvolvimento
sustentável com vistas para o cumprimento da decisão.
2.3.1 Do resumo do contencioso no Órgão de Solução de Controvérsias
da OMC
Tendo em vista a abrangência de pontos que podem ser abordados no caso,
destaca-se a seguinte perspectiva: até a decisão do painel, serão ressaltados os principais
elementos questionados, a fim de posteriormente ilustrar como constituídos pelo Brasil;
no âmbito do Órgão de Apelação e o que se seguiu, destacam-se alguns aspectos sobre
a interpretação do artigo XX do GATT 1994, assim como os principais pontos do laudo
arbitral, uma vez que estão relacionados com análise posterior.
2.3.1.1 Dos principais pontos até a decisão do Painel
Destacam-se alguns dos argumentos das Comunidades Européias, das medidas
que questionou, e da defesa do Brasil, uma vez que será vislumbrado como os contrastes
foram desenvolvidos no momento anterior e que percorreu a controvérsia. Não se abordou
a Decisão do painel, tendo em vista que foi superada pela Decisão do Órgão de Apelação.
52
O estabelecimento do painel ocorreu em 17 de novembro de 2005, por Reclamação
das Comunidades Européias, que questionaram, dentre outras medidas: a imposição pelo
Brasil de banimento à importação de pneus usados, na medida em que alcançavam os pneus
reformados; a imposição de banimento à importação de pneus reformados, pelo artigo 40
da Portaria SECEX n.º 14/2004; a imposição de multa sobre a importação, comercialização,
transporte, armazenagem, guarda ou manutenção em depósitos de pneus reformados
importados, em que se destaca o Decreto presidencial n.º 3.919/01; a isenção da proibição de
importações a pneus remoldados importados dos países integrantes do MERCOSUL, em
cumprimento da decisão do Tribunal ad hoc do MERCOSUL, por meio da Portaria SECEX
14 de 2004, e das respectivas penalidades financeiras, através do Decreto Presidencial No.
4592 de 11 de fevereiro de 2003. Alegou também a inadequação de uma série de Portarias,
Decretos e mesmo uma Lei do Rio Grande do Sul, que demonstravam discriminação no
comércio de pneus reformados.149
A Comunidade Européia retratou que tais medidas eram contrárias às normas
da OMC, em especial, aos artigos: I:1 (Cláusula da Nação Mais Favorecida); artigo III:4
(Tratamento Nacional); artigo XI:1 (Eliminação de Restrições Quantitativas) e artigo
XIII:1(Aplicação Não- Discriminatória das Restrições Quantitativas) do GATT/1994.
Sustentou que o Brasil não precisaria impedir a importação de pneus para atingir seus
objetivos, e que deveria ter encorajado melhor a recauchutagem de pneus de origem nacional
com campanhas de sensibilização ou então com o uso das compras públicas para impor a
instalação de pneus recauchutados nos veículos oficiais.
Além disso, argumentou que havia medidas alternativas à proibição, como
formas de o Brasil efetivar os objetivos almejados, e indicaram como exemplo o depósito
controlado em pilhas e aterros, atividades que se tornaram proibidas na própria demandante.
Sugeriram também como alternativa para a melhora do processo de reforma de pneu, coleta
e mecanismos de destinação, como a coincineração.150
Dentre os argumentos de defesa, o Brasil alegou que a proibição das importações
de pneus reformados (contida na Portara SECEX 14/2004) justificava-se pelo Artigo XX(b)
do GATT, pois era medida necessária para proteger a saúde e vida humana, animal e vegetal;
que as multas (aplicadas de acordo com o Decreto 3.919/2001) também estavam justificadas
pelo Artigo XX(b) e (d) do GATT, pois eram necessárias para proteger a saúde e vida humana
e animal e o meio ambiente e para assegurar o cumprimento da proibição das importações; e
que a isenção limitada aos países do MERCOSUL do banimento das importações pelo Brasil
(tornada efetiva através da Portaria No. 14 de 17 de novembro de 2004) estava autorizada
pelo Artigo XXIV, pois fora adotada de acordo com as obrigações do Brasil no âmbito do
MERCOSUL, e era justificada pelo Artigo XX(d), sendo também necessária para assegurar
o cumprimento de suas obrigações com o MERCOSUL. 151
149 A isenção da proibição de importação concedida a países do MERCOSUL é a previsão do artigo 40 da Portaria
SECEX 14/2004, e aplica-se exclusivamente a pneus remoldados, subcategoria de pneus reformados. A isenção das
multas associadas à proibição de pneus reformados está prevista no artigo 1º do Decreto 4.952 de 11 de fevereiro
de 2003 (Anexo BRA-79 submetidos pelo Brasil ao Painel) e isenta a importação de todas as categorias de pneus
reformados originários em países do MERCOSUL das multas previstas no artigo 47-A do Decreto 3.179 e alterações.
OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafo 2. Disponível em: <http://www.wto.org/english/
tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 05 nov. 2013.
150 OMC. WT/DS332/R. Parágrafos i 218- i221. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/Relat%C3%B3rio%20
-%20Parte%20descritiva%20-%20Port%20I.pdf> Acesso em: 07 jun. 2013.
151 OMC. WT/DS332/R de 02 de junho de 2007. Parágrafo i.28. Disponível em: <http://www.wto.org/english/
tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 07 jun. 2013.
53
Nesse sentido, as medidas restritivas mostravam-se caracterizadas como
exceções, pois serviam para evitar o risco de danos ambientais e sanitários diretamente
envolvidos com o acúmulo de pneumáticos usados. De modo geral, o Brasil explicou que,
enquanto pneus reformados, possuíam vida útil mais curta, uma vez que não lhes cabia nova
reforma e os problemas acumulavam-se em vista do aumento da demanda pela importação,
pois os reformados importados eram consideravelmente mais baratos.152
Demonstrou-se que as consequências dessa situação tornavam-se ainda mais
graves em vista da incapacidade brasileira em comportar medidas de destinação final para a
grande quantidade de pneus envolvidos (40 milhões de pneus por ano). O Painel, embora tenha
corroborado com a análise do risco, apurada pelo Brasil, julgou as restrições mencionadas,
como arbitrárias face ao caput do artigo XX, e que, portanto, não se justificavam como
restrições.153
2.3.1.2 Do momento posterior ao Painel
Destaca-se, dentre os argumentos e interpretações ensejadas, aqueles
relacionados com a interpretação do artigo XX do GATT de 1994. Em 3 de setembro de
2007, as Comunidades Européias notificaram o OSC sobre a sua intenção de entrar com
recurso de apelação sobre determinadas questões de jurisprudência e de interpretações
abordadas no Relatório do Painel, de acordo com o Artigo 16.4 do ESC. Entregaram sua
petição de Apelante em 10 de setembro de 2007 e, no dia 28 daquel mesmo mês, o Brasil
entregou sua petição de apelado.154 Dentre as questões levantadas no recurso de apelação,
as Comunidades Européias questionaram: a análise de “necessidade” feita pelo Painel e a
interpretação do caput do artigo com relação à isenção do MERCOSUL, assim como a
entrada de pneus tendo em vista as liminares. 155
152 BRASIL. WT/DS332 – Primeira petição. Parágrafo 63. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/pneus_primeira_peticao.pdf>. Acesso em: 07 jun. 2013. Nesse sentido, enquanto a importação de um pneu novo tinha um
custo médio de 60 euros, o pneu recauchutado era de 2,5 euros, (frete e impostos incluídos), e em certos casos a
um décimo do preço praticado na Europa. VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation
Mondiale du Commerce: Un révélateur des divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale
De Droit Économique, 2008, pp. 487-507.
153 O Relatório do Painel por si só não é o foco do presente trabalho, uma vez que foi superado pela Decisão do Órgão
de Apelação; mas, de um modo geral, destaca-se que foi circulado entre os membros da OMC em 12 de junho de
2007. Em suma, decidiu que: no que se refere à proibição pelo Brasil das importações de pneus reformados, a Portaria SECEX 14/2004 e o Decreto Presidencial 3.919 eram incompatíveis com o artigo XI:1 do GATT 1994 e não
se justificavam pelo Artigo XX(b) do GATT 1994; que o Decreto não se justificava seja pelo Artigo XX(b) ou pelo
Artigo XX(d) do GATT 1994. Com relação às restrições legislativas estaduais à comercialização de pneus reformados importados e as obrigações associadas à destinação dos mesmos, eram incompatíveis com o Artigo III:4 e não
se justificavam segundo Artigo XX(b) do GATT 1994. Com relação à alegação da isenção ao MERCOSUL ser ou
não incompatível com os Artigos XIII:1 e I:1 do GATT 1994, o Painel decidiu exercitar seu atributo de economia
processual, julgando ser desnecessário apreciar essa última disposição. Dessa forma, o Painel recomendou que o
OSC solicitasse ao Brasil fazer com que as medidas consideradas incompatíveis entrem em conformidade com suas
obrigações no âmbito do GATT 1994.
154 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 71. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>, Acesso em: 07 jun. 2013.
155 De modo geral, as Comunidades Européias pleitearam que a isenção do MERCOSUL era incompatível com os Artigos I:1 e XIII:1 do GATT 1994, e que a isenção do MERCOSUL era incompatível com os Artigos I:1 e XIII:1 e não
se justificavam segundo o Artigo XXIV ou o Artigo XX(d) do GATT 1994, respectivamente. OMC. WT/DS332/
AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafos 64 a 70. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/
dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 07 jun. 2013.
54
Desses argumentos, de modo geral, o Brasil se defendeu: primeiro, quanto à
“necessidade”, que a medida restritiva contribuía em alta medida com a proteção ambiental
e que as alternativas dadas não eram sustentáveis; que a isenção ao MERCOSUL não era
discriminação arbitrária e injustificada, pois somente introduziu a isenção após determinação
do Tribunal Arbitral do MERCOSUL e, ainda que discriminatória, foi adotada para permitir
a liberalização do comércio, o que é expressamente reconhecido pelo artigo XXIV do GATT
1994 e segundo o direito internacional. Ressaltou também que executou da forma mais limitada
possível, a fim de cumprir a decisão daquele organismo e também convir com sua política de
proteção da saúde e do meio ambiente no Brasil. Com respeito às liminares, ressaltou ser o
resultado do funcionamento do Estado Democrático de Direito, que não havia nada de ilegal
ou pouco razoável na conduta dos poderes legislativos, executivos e judiciário. 156
O Órgão de Apelação, por sua vez, se posicionou no sentido de que o painel
não se equivocou ao constatar que a Proibição de importação contribuía para a consecução
do objetivo brasileiro de redução do risco. Ao confirmar a insustentabiliade das medidas
alternativas, corroborou com a perspectiva de que o painel não errou na sua ponderação de
pesos e contrapesos. Sobre a apuração da necessidade, o Órgão de Apelação decidiu também
que o painel não deixou de realizar uma avaliação objetiva dos fatos do processo, como exigido
pelo Artigo 11 do DSU, ao analisar a contribuição da Proibição de importação para a consecução
de seu objetivo, mantendo a decisão do painel sobre a afirmação da necessidade da medida. 157
Sobre a arbitrariedade, reverteu a decisão acerca de que a isenção do
MERCOSUL somente resultaria em discriminação arbitrária e injustificada se fosse alto o
volume de importação de pneus reformados. Reverteu a decisão do Painel para afirmar que
a isenção ao MERCOSUL era discriminação arbitrária e injustificável e que a importação
por meio de liminares configurava restrição disfarçada ao comércio também arbitrária e
injusta. Decidiram também que a importação de pneus usados via decisões judiciais resultou
na aplicação da Proibição de importação de forma a constituir discriminação arbitrária ou
injustificável, revertendo a decisão do Painel que considerou que a arbitrariedade estaria
ligada à quantidade dos pneus objeto das demandas e o seu comprometimento com a política
ambiental, além de retratar que nem as liminares, nem a isenção ao Mercosul eram aleatórias
e ações racionais do Brasil. 158
No que se refere à arbitrariedade ou não da discriminação pela isenção
em cumprimento da decisão do MERCOSUL, vale ressaltar que o Órgão de Apelação
retratou que era necessário ir para a causa da razão para a discriminação, reconhecendo
que o Brasil introduziu a isenção para o cumprimento da decisão. Considerou também
que a decisão emitida pelo tribunal arbitral do MERCOSUL não era raciocínio aceitável
para discriminação porque não tinha relação com o objetivo legítimo perseguido pela
Proibição de importação que se encaixa no artigo XX.b, indo mesmo de encontro com
esse objetivo, julgando a discriminação como arbitrária e injustificável. Isso porque o
Órgão de Apelação levou em consideração os argumentos de defesa do Brasil perante
o MERCOSUL, não levaram em consideração as exceções ambientais ali previstas no
artigo 50 d. do Tratado de Montevidéu.159
156 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafos 64 a 70. Disponível em: <http://www.wto.org/
english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 07 jun. 2013.
157 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/
dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 07 jun. 2013.
158 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Decisões e Conclusões. Disponível em: <http://www.wto.
org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 07 jun. 2013.
159 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafos 225, 226, 228 e 234. Disponível em: <http://
55
Nesse sentido, o Órgão de Apelação decidiu manter a decisão do Painel com
relação à caracterização da necessidade da Proibição da Importação e que o Painel não
violou o artigo 11 do ESC, apurando objetivamente os fatos. Reverteu, entretanto, a
análise do painel com respeito ao caput do artigo XX, de que a isenção do MERCOSUL
somente resultaria em discriminação injustificável e restrição disfarçada sobre o comércio
se realizada em volumes de importação que comprometessem significativamente a
consecução do objetivo da proibição. Reverteu também a decisão do painel de que a isenção
do MERCOSUL não resultou em discriminação arbitrária e decidiu que a isenção resultou
na aplicação da Proibição de maneira discriminatória, arbitrária ou injustificável. Também
reverteu a decisão do Painel a respeito da aplicação da Proibição de forma discriminatória
e injustificável em vista das liminares concedidas. Considerou que tal caracterização não
estaria atrelada à quantidade do volume importado, e que, portanto, as liminares ensejaram
em uma discriminação arbitrária ou injustificável da proibição. 160
Após a decisão do Órgão de Apelação, foi elaborado Laudo Arbitral para
determinar um prazo para que o Brasil fizesse a adequação nacional com as disposições
da OMC. O Brasil argumentou nesse âmbito, que precisava de 21 meses a contar da
tomada do Relatório do Órgão de Apelação, para implementação da decisão, destacando
que era o tempo necessário para que as adequações fossem resolvidas no tempo inerente
ao andamento do ordenamento interno. Propôs, para a implementação da decisão a
adequação das incoerências ensejadas pelas liminares, leis do Rio Grande do Sul
e isenção do Mercosul, da seguinte forma: primeiro a resolução das liminares, pelo
julgamento da ADPF n.101, que estava pendente no STF, e assim também relacionou os
julgamentos acerca de leis discriminatórias do Rio Grande do SuI. Além disso, colocou
que o Brasil iniciou regulamentação de regime comercial para pneus usados, comum
para o MERCOSUL. O painel arbitral concedeu 12 meses. 161
Da defesa brasileira na implementação da Decisão, destacou-se: os aspectos
positivos e negativos em comparação com o estado anterior ao desenvolvimento do
Brasil, em razão das ações no STF (ADPF e ADI) e das isenções ao MERCOSUL. Com
essas considerações processuais da controvérsia, o estudo segue para analisar o contexto
brasileiro que levou à caracterização da discriminação arbitrária ou injustificável. A
análise retrata também as consequências da interação entre Estado e sociedade e a
repercussão das empresas, reagindo às ações do governo brasileiro, que resultou no
enfraquecimento da institucionalização nacional do desenvolvimento sustentável.
2.3.2 Elementos do contexto brasileiro que ensejaram a controvérsia na
OMC
O comércio de pneus usados ocasiona a destinação dos pneus quando se tornam
resíduos, produtos inservíveis, potencialmente danosos ao meio ambiente e à saúde pública.
Do ponto de vista nacional, o caso envolveu o interesse econômico na geração de renda e lucro
pela atividade comercial, questão defendida principalmente pelas empresas importadoras
www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 07 jun. 2013.
160 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Decisões e Conclusões. Disponível em: <http://www.wto.
org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 07 jun. 2013.
161 OMC. WT/DS332/16. ARB-2008-2/2. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/DS332_16_arbitr.pdf>.
Acesso em: 01 jun. 2013.
56
de pneus usados e que os comercializam, seja como usado, reformados, recauchutados ou
remoldados. Afirma-se essa perspectiva também no interesse de empresas estrangeiras
exportadoras relacionadas com esse comércio, localizadas na União Européia.
Esse interesse confrontou-se com consequências ambientais e sanitárias na
destinação final dos resíduos, questão intensificada pela fraca infraestrutura nacional brasileira,
cumulada com as doenças características de um clima tropical e com a pouca efetividade
das normas ambientais. Tais elementos representam a visão defendida pelo governo, com
sua medida de restrição às importações que, por outro lado, teve sua efetividade afetada
negativamente em vista da pressão de entidades privadas no âmbito nacional, regional e
multinacional, contraste vislumbrado a seguir.
2.3.2.1 As questões ambientais dos pneus inservíveis no Brasil
A questão ambiental remete à gestão dos resíduos gerados, ou seja, ao contexto
da destinação dos pneus inservíveis, que não são mais capazes de objeto de reforma que
lhe permita condição de rodagem adicional. Para compreender a complexidade da questão,
exige-se aqui, um esclarecimento conceitual entre pneus novos e usados, em especial, na
diferença da vida útil dos pneus reformados.162 Os pneus reformados possuem ciclo de vida
menor que os pneus novos, pois o número de reformas é limitado, tornando-se, portanto,
resíduo em um tempo mais rápido. Para os pneus de automóveis, o número de reforma é
limitado a uma vez; portanto, quando entram no Brasil, os pneus reformados europeus não
podem ser utilizados em reforma. 163
O problema ambiental agravou-se com a entrada de milhares de pneus (mais de 40
milhões anuais) reformados da União Européia, aumentando o número de resíduos gerados,
em quantidade maior do que a composição brasileira pudesse comportar. Nesse sentido, o
Brasil esclareceu em defesa na controvérsia, que não havia um método racionalmente eficaz
de destinação que fosse tanto ambientalmente adequado quanto economicamente viável
para lidar com os resíduos gerados a cada ano, incorrendo, assim, no descarte indevido.164 As
consequências dessa situação remetem-se para danos ao meio ambiente e à saúde humana.
O descarte indevido relaciona-se com danos à fauna e à flora e, em localidades
de clima tropical, está diretamente relacionado com a proliferação de doenças como a
dengue, cólera, malária, febre amarela etc. Em um país como o Brasil, esse problema é ainda
mais grave do que na Comunidade Européia, sobretudo em razão das doenças tropicais;
em sua condição de país em desenvolvimento, ainda apresenta debilidade na capacidade
pública em fiscalizar a destinação de pneus inservíveis, gerir os interesses coletivos, interação
social e conjugar este domínio com os interesses privados envolvidos. Os pneus, quando são
162 Pneus reformados englobam aqueles para carros de passeio, para veículos comerciais, para aviões e outros. Os
pneus reformados de que trata essa controvérsia classificam-se nas posições 4012.11 (automóveis), 4012.12 (ônibus
e caminhões), 4012.13 (aeronaves), e 4012.19 (outros tipos) da Convenção Internacional sobre a Descrição Harmonizada de Commodities e Sistema de Codificação, realizada em Bruxelas, em 14 de junho de 1983. BRASIL. Primeira
Petição. p. 09. WT/DS332. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/pneus_primeira_peticao.pdf>. Acesso
em 27 mai. 2013.
163 Pneus de automóveis (subposição tarifária 4012.11) podem ser reformados uma única vez; pneus de caminhões
(subposição tarifária 4012.12) podem ser reformados mais de uma vez, mas apenas um número limitado de vezes.
BRASIL. Primeira Petição. p. 09. WT/DS332. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/pneus_primeira_peticao.pdf>. Acesso em 27 mai. 2013.
164 BRASIL. Primeira Petição. p. 09. WT/DS332. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/pneus_primeira_peticao.pdf>. Acesso em 27 mai. 2013.
57
descartados e armazenados em pilhas, servem como ambiente adequado para a reprodução
e desenvolvimento de mosquitos transmissores dessas doenças tropicais.
Constantes crises de saúde pública são anunciadas anualmente em todas as
regiões brasileiras, devido a doenças transmitidas por mosquitos e cuja política mais eficiente
é a prevenção, evitando a proliferação dos seus vetores, que se reproduzem em água parada.
Por isso, é o pneu um dos meios diretos de reprodução, servindo como habitat ao acumular
água. Os níveis de infectados por malária não diminuem significativamente, com 540.047
casos registrados no Norte, em 2006.165 Assim também ocorre com os casos de dengue no
país, segundo a Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde, que registrou, em
2007, 559.954 casos suspeitos de dengue, 1.541 casos confirmados de Febre Hemorrágica da
Dengue (FHD) e 158 óbitos por FHD (Tabela 1), com uma taxa de letalidade para FHD de
10,2%.166 Em 2008, também foi registrado aumento de casos em várias áreas, como o Ceará,
com 442 casos hemorrágicos e suspeita de epidemia também para 2009.167
Para o ano de 2009, estima-se piorar o quadro de epidemia de dengue. No
Espírito Santo, o Núcleo de Vigilância Ambiental da Secretaria de Estado da Saúde (Sesa)
registrou 24.989 notificações de dengue em todo o Estado, até o dia 06 de abril. Referemse à décima quarta semana epidemiológica desse ano. Foram notificados, até o dia 15 de
abril, 708 casos suspeitos da dengue grave que evoluíram para cura, incluindo 13 de outros
Estados. Do total, 99 foram confirmados como Dengue com Complicações (DCC) e 58
como Febre Hemorrágica da Dengue (FHD). Os demais estão sob investigação. 168
São problemas já duradouros que o Brasil enfrentou no período anterior
à controvérsia - e que ainda enfrenta. O controle pelas autoridades ambientais é difícil
porque pneus são despejados em terrenos abandonados ou guardados no fundo de quintal de
residências particulares. Por exemplo, no Distrito Federal são recolhidos, anualmente, cerca
de 240 mil pneus inservíveis. Estima-se que destes, 25% são jogados ilegalmente em terrenos
baldios, o que demonstra também uma falta de conscientização da população.169
O problema piora com a relação entre o transporte desses resíduos, a dimensão
territorial do Brasil, a fraca infraestrutura das estradas brasileiras e a localização das empresas
produtoras de pneus recauchutados. Uma vez que a produção nacional é concentrada
somente em algumas regiões e não há controle efetivo sobre como é realizado o transporte
desses pneus, isso acaba por acarretar na possibilidade de contaminação entre as diferentes
regiões. Com efeito, houve também um aumento da renda dos brasileiros nos últimos anos
e facilitação de crédito, o que ocasionou um crescimento da indústria automobilística e, por
consequência, uma maior quantidade de pneus utilizados.170
165 CÍVEIS. Malária. Disponível em: <http://www.cives.ufrj.br/informacao/malaria/mal-iv.html>. Acesso em 16 abr.
2013.
166 MINISTÉRIO da Saúde. Portal Saúde. Disponível em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/boletim_
dengue_010208.pdf>. Acesso em 15 abr. 2013.
167 TV CANAL13. Ceará registra primeira morte por dengue no ano de 2009. Disponível em: <http://www.tvcanal13.
com.br/noticias/ceara-registra-primeira-morte-por-dengue-no-ano-de-2009-59148.asp> Acesso em 16 abr. 2013.
168 ESHOJE. Saúde. Disponível em: <http://www.eshoje.com.br/noticia.asp?edicao=&id=1567&editoria=saude>.
Acesso em 15 abr. 2013.
169 RODRIGUES, Gizella. Cidades, Meio Ambiente: Montanhas de pneus. Brasília: Correio Brasiliense, 10 de abril de
2009, p. 21.
170 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des
divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, pp. 487-507.
58
Além disso, resíduos de pneus empilhados também apresentam risco substancial
de incêndios. Tais incêndios geram óleos pirolíticos e cinzas com resíduos químicos perigosos
e metais pesados, emitem fumaça tóxica que contêm dioxinas, furanos, partículas e outros
compostos altamente perigosos e frequentemente cancerígenos. Emissões derivadas da
queima de pneus e de incineradoras provocam danos significativos à saúde que incluem
mortalidade prematura, deterioração das funções pulmonares, supressão do sistema
imunológico, problemas nos rins, deficiências de aprendizado, cegueira parcial, problemas
respiratórios, problemas do coração e torácicos e câncer. A queima não controlada também
se relaciona com a emissão dos gases de efeito estufa. Além disso, o acúmulo de pneus em
aterros também são causas de danos à fauna e à flora, em razão da presença de compostos
orgânicos, estranhos ao ambiente. 171
A insuficiência da composição brasileira para o tratamento dos pneus inservíveis
agrava-se também em vista da inviabilidade das alternativas existentes de destinação dos
resíduos (como a queima, o aterro ou o uso de pneus picotados para produção de asfalto),
vez que não são suficientes para impedir os danos ambientais e à saúde humana. Isso porque
dependem de determinadas condições tecnológicas, da capacidade do Estado e da organização
social dos países para que possam proporcionar uma estrutura tecnologicamente adequada
e que atue junto com uma sociedade ecologicamente consciente de seu papel na proteção
ambiental e de saúde humana.
Foi nesse sentido que, em vista desta inviabilidade das alternativas para o Brasil,
e da quantidade em demasia do número de resíduos resultado do aumento das importações
que o governo brasileiro tomou como medida de proteção ambiental e sanitária a proibição
da importação dos pneus usados, com vistas a prevenir e minimizar os danos da atividade,
conforme se descreve a seguir.
2.3.2.2 As medidas do governo brasileiro para a questão dos pneus
inservíveis
Discorrem-se aqui sobre as medidas do executivo, principalmente, e também
sobre reflexos dessas ações ao conjugarem-se com alguns lobbies feitos pelo setor privado.
Com relação ao judiciário e legislativo, especificamente nesse momento que antecedeu e
permeou a controvérsia na OMC, o que se vislumbrou foram resultados incoerentes com a
política ambiental do executivo.
Com respeito ao legislativo, de um lado não houve movimentações de forte
relevância, a não ser pela discriminação causada por leis no Rio Grande do Sul, levantadas
na OMC como discriminações. Com exceção de algumas leis, como por exemplo, a Lei nº
3.632, de 28 de julho de 2005, que proibiu a importação de pneus usados no Distrito Federal,
projetos em torno de se corroborar com um aprimoramento na política pública sobre o tema
não passaram de projetos172
171 BRASIL. Primeira Petição. p. 10. WT/DS332. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/pneus_primeira_peticao.pdf>. Acesso em 27 mai. 2013.
172 Podem ser citados como exemplo: PL 1259/1995, que dispõe sobre reciclagem de pneus inservíveis, de autoria de Pedro Novais do PMDB/BA; PL 1610/1999, que dispõe sobre o reaproveitamento de pneus nacionais por recapagem,
de autoria de Pompeu Mattos do PDT/RS; PL 2075/1999, que dispõe sobre coleta e destinação dos pneus usados,
de autoria de Luiz Bittencourt do PMDB/GO; PL 3606/2000, que dispõe sobre Política Nacional de Resíduos
Sólidos, de autoria de Ronaldo Vasconcellos do PFL/MG; Pl 13/2003, que estabelece condições para a entrada de
pneus importados, de autoria de Iara Bernardi do PT/SP; PL 121/2003, que estabelece a Política Nacional de Re-
59
Em vista desse contexto, enfatizam-se as ações do executivo para demonstrar
que sua intenção era, de fato, resolver os problemas sanitários ambientais que se faziam; e,
com relação ao judiciário, haja vista essa parte da pesquisa retratar ao status quo, destacou-se
brevemente apenas a importância do julgamento da ADPF e ADI, iniciativas também do
executivo, vale ressaltar.
As medidas do executivo, observadas por seus resultados, espelhavam uma
política ambiental. Tendo em vista a responsabilidade com a proteção à saúde humana e ao
meio ambiente, o governo estruturou uma série de obrigações; mas, para que os resultados
de proteção se tornassem efetivos, instituiu medidas de restrição ao comércio, verificadas
como única alternativa de prevenção do risco consubstanciado. A eficácia dessas medidas se
aprimorava ao ponto de chegar a uma medida provisória, ato equivalente a lei. Entretanto,
esse caminho foi barrado frente a um conflito político interno nesse poder, em razão de lobby
do setor privado importador para que a medida provisória não fosse assinada.
As políticas brasileiras englobaram programas de controle de destinação final
sustentável, campanhas constantes de saúde pública, em todas as mídias, de conscientização
dos problemas sanitários e do combate contra a multiplicação de mosquitos e contra a
queima de pneus. Um dos principais instrumentos, no entanto, para evitar o rápido aumento
dos impactos negativos ambientais e sanitários era o aumento da vida útil dos pneus,
contribuindo para que demorassem a se tornar resíduos, fomentando-se a indústria nacional
para essa atividade de reforma dos pneus nacionais. Importante ressaltar que trata-se de um
momento anterior à controvérsia dos pneus reformados na OMC, quando também não havia
demanda desconcertante de pneus reformados europeus. 173
Por consequência, foram estabelecidos níveis apropriados de risco com a fixação
de um período de ciclo de vida útil de um pneu, de forma a possibilitar a gestão do problema
sanitário e ambiental. A proibição à importação, explica-se, não foi medida de restrição
disfarçada ao comércio global, decorreu da emergência elencadas pelas consequências de
surtos de dengue e malária no país e da relação direta com o acúmulo de pneus inservíveis.
A medida materializou-se em ato de interpretação de uma legislação brasileira anterior até
mesmo à OMC, que proibia importação de artigos usados. Legislação essa, inclusive, não
apenas com fundamento em disposições ambientais constitucionais e infraconstitucionais,
mas também no direito internacional, pela Convenção de Basiléia. 174
síduos Sólidos, de autoria de Leonardo Mattos do PV/MG; a PL 449/2003, que altera a Lei 6.938/1981, para incluir
o artigo 13-A, que proíbe a importação de bens usados, de autoria de Antônio Carlos Mendes Thame do PSDB/
SP; PL 822/2003, que obriga os órgãos públicos a utilizarem nas suas frotas, 20% de pneus remoldados, de autoria
de Colombo do PT/PR; PL 1072/2003, que acrescenta o artigo 56-A à Lei 9.605/1998, tipificando como crime
a importação de pneus usados ou reformados, de autoria de José Carlos Araújo do PFL/BA; PL 5231/2005, que
proíbe a importação de pneus usados em carcaças, recauchutados, recapados ou remoldados, de autoria de Antônio
Carlos Mendes Thame do PSDB/SP; PL 6402/2005, que veda a importação de pneus usados, incluindo reformados
e inservíveis, de autoria de Eduardo Cunha do PMDB/RJ; PL 5745/2005, que torna obrigatória a utilização da borracha reciclada de pneus inservíveis nas produções de mistura e concretos asfálticos para pavimentação, de autoria de
Leodegar Tiscoski do PP/SC; PL 6014/2005, que proíbe importação de pneus usados, de autoria de Jorge Pinheiro
do PL/DF; PL 7047/2006, que institui o Programa Nacional de Resíduos Sólidos, autoria de Luciano Zica do PT/
SP; e o PL 1991/2007, que institui também uma Política Nacional de Resíduos Sólidos, de autoria do poder executivo.
CONGRESSO NACIONAL. Disponível em: <http://www2.camara.gov.br/> Acesso em 01. Abr. 2013.
173 ROCHA, Maria Elizabeth Guimarães Teixeira. Atualmente, Ministra do Superior Tribunal Militar. Fez parte da equipe do executivo que atuou na defesa no âmbito da controvérsia no caso dos pneus na OMC. Em entrevista concedida
à Gabriela Garcia Batista Lima, em 05 de março de 2009. E também: VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO,
Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
174 ROCHA, Maria Elizabeth Guimarães Teixeira. Atualmente, Ministra do Superior Tribunal Militar. Fez parte da equipe do executivo que atuou na defesa no âmbito da controvérsia no caso dos pneus, na OMC. Em entrevista conce-
60
Diversas normas foram se formando em respeito ao tratamento de pneus usados:
Portaria DECEX 08/91; Decreto Legislativo n. 34 de 16 de junho de 1992 e Decreto 875 de
19 de julho de 1993; Resolução CONAMA 23 /96; Resolução CONAMA 258/99; Resolução
CONAMA 301/02; Instrução Normativa IBAMA IN nº 08/02; Portaria SECEX n.º 8, de 25
de setembro de 2000, que foi substituída em seu inteiro teor pela Portaria SECEX n.º 17, de 1 º
de dezembro de 2003, mais tarde consolidada na Portaria SECEX n.º 14, de 17 de novembro de
2004; Portaria nº 02/02 da SECEX, Decreto n.º 3.179, de 14 de setembro de 2001 e Decreto nº
4592, 11/02/2003. Para ilustrar a relação das medidas com a intenção de resolver os problemas
ambientais e sanitários, ressalta-se aqui breve histórico normativo brasileiro.
A proibição de artigos usados já existia desde 1991. A fim de tratar os problemas
sanitários ambientais, estendeu essa proibição para os pneus usados, a fim de se evitar o
acúmulo e danos decorrentes. Nesse sentido, o governo brasileiro, por Meio do Ministério
do Desenvolvimento e Comércio Exterior, proibiu a importação de pneus usados com base
na Portaria DECEX n. 08 de 14 de maio de 1991, que proibia a importação de artigos usados.
Ressalte-se que se fundou também o Decreto Legislativo n. 34 de 16 de junho de
1992, ato pelo qual o Brasil tornou-se signatário da Convenção da Basiléia sobre o Controle de
Movimento Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e seu Depósito, ratificando-a pelo Decreto
875 de 19 de julho de 1993. Por essa Convenção, tem-se o direito estatal de proibir a entrada
de resíduos perigosos estrangeiros e outros resíduos em seu território. Foi uma medida tomada
para evitar-se que a importação de pneus tomasse proporções muito amplas e colocasse o nível
de risco sanitário e ambiental preestabelecido muito acima dos níveis considerados aceitáveis.175
Posteriormente, reforçando a proibição anteriormente existente, e também com
base nos princípios da Convenção da Basiléia, o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), organismo na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, em 12 de dezembro
de 1996, editou a resolução n. 23, que vedou expressamente a importação de pneus usados.
Além disso, esse mesmo órgão classificou os pneus usados como resíduos inertes pela
Resolução CONAMA n. 235, de 07 de janeiro de 1998.
Nesse raciocínio, como outra medida na administração da atividade comercial
envolvida, pela Resolução n. 258, de 1999, o CONAMA implementou a obrigação de coletar
e dar destinação final sustentável a esses pneus inservíveis, que foi imposta para as empresas
fabricantes e para as importadoras de pneus para uso em veículos. Essa medida foi reforçada
pela Resolução do CONAMA n. 301 de 2003.176 O IBAMA, a fim de executar a política
pretendida, determinou o cadastramento de fabricantes e importadores de pneus a fim de
fiscalizar o cumprimento com a destinação ambientalmente adequada dos pneus inservíveis,
pela Instrução Normativa IBAMA IN nº 08/02.
dida à Gabriela Garcia Batista Lima, em 05 de março de 2009. E também: ADPF n. 101. Petição Inicial. Disponível
em:
<http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=181175&tipo=TP&descricao=ADPF%2F101>.
Acesso em 23 abr. 2013.
175 ADPF n. 101. Petição Inicial. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=181175
&tipo=TP&descricao=ADPF%2F101>. Acesso em 23 abr. 2013.
176 Por essas resoluções, é possível visualizar a sustentabilidade em três momentos principais: no seu recolhimento,
enquanto aguarda por uma destinação sustentável e o próprio processo de reciclagem dos pneus, como aqueles para
transformá-lo em matéria prima para asfalto ou combustível para cimenteiras. Atualmente, para cada quatro pneus
novos fabricados no país ou importados, as empresas fabricantes e importadoras devem dar destinação final a cinco
pneus usados. Além disso, para cada três pneus reformados importados, de qualquer tipo, os importadores deverão
dar destinação final a quatro pneus velhos. As empresas devem comprovar anualmente ao IBAMA, que providenciou
o descarte adequado. MMA. RESOLUÇÃO CONAMA nº 258, de 26 de agosto de 1999. Disponível em: <http://
www.mma.gov.br/estruturas/a3p/_arquivos/36_09102008030342.pdf>. Acesso em 10 abr. 2013.
61
No entanto, nessa época, as medidas restritivas não tiveram como acompanhamento
a formação de infraestrutura para comportar a atividade na forma como estava sendo normatizada.
Esse contexto refere-se especificamente ao estabelecimento das obrigações de recolhimento
e destinação final, mas não havia como concretizar esse recolhimento plenamenteo, pois não
existiam ainda postos de recolhimento, vez que foram se consolidando com o tempo. 177
Por essa normatização, outras ações fizeram-se presentes. Foram sendo estabelecidos
postos de recolhimento dos pneus, tanto por iniciativa das empresas, quanto por movimentação
de programas do governo em propagandas de conscientização. Entretanto, ainda hoje, não
são suficientes. Vale destacar, que, atualmente, segundo a Associação Nacional da Indústria de
Pneumáticos, existem 374 postos de recolhimentos espalhados pelo país, de forma que é possível
se afirmar que 85% dos pneus usados tornam-se combustíveis para cimenteiras.; 15%, matéria
prima para asfalto e 5% destinam-se à sola de sapato e dutos fluviais. 178 Além disso, programas
de combate à dengue permeiam todo o país, mas as consequências sanitárias ambientais ainda
continuam.179São aspectos positivos, entretanto, por si só, não é sustentável. De fato, mesmo com
as ações de conscientização ambiental e atribuições de responsabilidades com a sustentabilidade,
as consequências sanitárias e ambientais não cessaram.180
Nesse sentido, houve movimentações para a estruturação de uma atividade
sustentável; no entanto, além de correrem em velocidade menor que os surtos sanitários e
ambientais, não tinham alcance efetivo pleno. Em vista desse contexto, com caráter meramente
interpretativo, a Secretaria do Comércio Exterior editou a Portaria n. 08 de 25 de setembro de
2000, proibindo licença à importação de pneu recauchutado e usado, fosse como bem de uso,
fosse como matéria prima. Para reforçar essa medida, o Decreto 3.919 de 2001 incluiu o artigo
47-A no Decreto 3.179 de 21 de setembro de 1999, estabelecendo a importação como infração
administrativa, com pena de R$ 400,00 (quatrocentos reais).
No entanto, visando cumprir o laudo arbitral do MERCOSUL, editou-se a Portaria
SECEX n. 02, de 08 de março de 2002, autorizando exceção à proibição referente à importação de
pneumático remoldado para o âmbito do MERCOSUL. A fim de ajustar a punição administrativa
ao laudo, o Decreto 4592 inseriu o parágrafo 2º ao artigo 47-A do Decreto 3.179/99.
Em 01 de dezembro de 2003, o DECEX editou a portaria 17, revogando a
Portaria DECEX 08/1991; a Portaria 08/2000, regulamentando a proibição da importação
com a exceção concedida ao MERCOSUL. Por fim, revogando-se a Portaria 17/2003, editouse a Portaria 17 de novembro de 2004, regulamentando a proibição da importação com a
177 SILVA, Vicente Gomes da. Atualmente consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente. No momento anterior e
que permeou a controvérsia na OMC, era Procurador Geral do IBAMA. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia
Batista Lima, em 23 de março de 2009.
178 ANIP. Disponível em:
<http://www.anip.com.br/index.php?cont=detalhes_noticias&id_noticia=380&area=43&titulo_pagina=Últimas%20Notícias>. Acesso em: 20 abr. 2013.
179 Por exemplo, na região do Amapá, o governo estabeleceu parceria com a empresa Sobral, no Ceará, que recolheu
26 toneladas de pneus usados para elaboração de asfalto. O GLOBO. Portal Amazônia. Amapá leva 26 toneladas
de pneus para o Ceará em programa de combate à dengue. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/cidades/
mat/2009/04/18/amapa-leva-26-toneladas-de-pneu-para-ceara-em-programa-de-combate-dengue-755338113.
asp>. Disponível em: 19 abr. 2013. Assim também é em outras regiões, como no Rio de Janeiro, onde também existem programas de recolhimento de pneus e conscientização da população, para atuarem na prevenção da dengue.
Governo do Rio de Janeiro. Rio contra a dengue. Disponível em: <http://www.riocontradengue.com.br/conteudo/
index.asp>. Acesso em: 20 abr. 2013.
180 SILVA, Vicente Gomes da. Atualmente consultor jurídico do Ministério do Meio Ambiente. No momento anterior e
que permeou a controvérsia na OMC era Procurador Geral do IBAMA. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia
Batista Lima, em 23 de março de 2009.
62
exceção concedida ao MERCOSUL. Tais medidas visaram cumprir o laudo arbitral no âmbito
do MERCOSUL e regulamentar o comércio de pneus usados para um que não causasse risco à
saúde e meio ambiente. Segue tabela com resumo das normas, para uma melhor compreensão.
Figura 1: Tabela - Principais normas brasileiras envolvidas no caso dos pneus reformados
NORMA
ASSUNTO
Portaria DECEX 08/91
Foi revogada pela Portaria Secex 21/96, com exceção dos arts. 19 a 27 e 29
a 32.
Destaca-se:
Art.27 – Não será autorizada a importação de bens de consumo usados
(V.Ato Decl.Norm.CST 12/92.)
Decreto Legislativo n. 34 de
16 de junho de 1992
e Decreto 875 de 19 de julho
de 1993
O primeiro consiste no ato pelo qual o Brasil tornou-se signatário da
Convenção da Basiléia sobre o Controle de Movimento Transfronteiriços de
Resíduos Perigosos e seu Depósito, ratificando-a pelo segundo.
Resolução
CONAMA
23 /96
Dispõe sobre o controle dos movimentos transfronteiriços de resíduos
perigosos e de seu depósito, atendendo a Convenção de Basiléia. Destaca-se:
Art. 4º Os Resíduos Inertes - Classe III não estão sujeitos à restrições de
importação, à exceção dos pneumáticos usados cuja importação é proibida.
Resolução
CONAMA 258/99
Dispõe sobre a obrigatoriedade dos fabricantes e importadores de
pneumáticos de coletar e dar destinação final, ambientalmente adequada,
aos pneus inservíveis. Destaca-se:
Art. 9o A partir da data de publicação desta Resolução fica proibida a destinação final
inadequada de pneumáticos inservíveis, tais como a disposição em aterros sanitários, mar,
rios, lagos ou riachos, terrenos baldios ou alagadiços, e queima a céu aberto.
Resolução
CONAMA 301/02
Altera dispositivos da Resolução nº 258/99
Art.2º
IV - pneu ou pneumático inservível: aquele que não mais se presta a processo de reforma
que permita condição de rodagem adicional, conforme código 4012.20 da Tarifa Externa
Comum-TEC.” (conforme a tabela NCM 4012.20.00 = pneumáticos usados)
Art.3º
I - a partir de 1º de janeiro de 2002: para cada quatro pneus novos fabricados no País
ou pneus importados, novos ou reformados, inclusive aqueles que acompanham os veículos
importados, as empresas fabricantes e as importadoras deverão dar destinação final a um
pneu inservível;
II - a partir de 1º de janeiro de 2003: para cada dois pneus novos fabricados no País ou
pneus importados, novos ou reformados, inclusive aqueles que acompanham os veículos
importados, as empresas fabricantes e as importadoras deverão dar destinação final a um
pneu inservível; (NR)
Art. 11. Os distribuidores, os revendedores, os reformadores. os consertadores, e os
consumidores finais de pneus, em articulação com os fabricantes, importadores e Poder
Público, deverão colaborar na adoção de procedimentos, visando implementar a coleta dos
pneus inservíveis existentes no País. (NR)
Art. 12-A. As regras desta Resolução aplicar-se-ão também aos pneus usados, de
qualquer natureza, que ingressarem em território nacional por força de decisão judicial.
(NR)
63
Instrução
IBAMA
IN nº 08/02
Normativa
Art. 1° Instituir, no âmbito do IBAMA, os procedimentos necessários ao cumprimento
da Resolução CONAMA n.°258, de 26 de agosto de 1999, quanto ao cadastramento
de fabricantes e importadores de pneumáticos para uso em veículos automotores e bicicletas,
assim como o cadastramento de processadores e destinadores de pneumáticos de veículos
automotores e bicicletas.
c) destinação ambientalmente adequada de pneumáticos inservíveis: qualquer procedimento
ou técnica, devidamente licenciada pelos órgãos ambientais competentes, nos quais
pneumáticos inservíveis inteiros ou pré-processados são descaracterizados, por meios físicos
ou químicos, podendo ou não ocorrer reciclagem dos elementos originais ou de seu conteúdo
energético. A simples transformação dos pneumáticos inservíveis em retalhos, lascas ou
cavacos de borracha não é considerada destinação ambientalmente adequada dos mesmos.
Art. 2° Os fabricantes e importadores de pneumáticos para uso em veículos automotores e
bicicletas, bem como os processadores e destinadores de pneumáticos inservíveis, deverão se
inscrever no Cadastro Técnico Federal, junto ao IBAMA, conforme disciplinado no art.
1° da Instrução Normativa n° 10, de 17 de agosto de 2001.
Decreto 3179
21/09/1999
Dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente.
Decreto nº 3.919
14/09/2001
Acrescenta artigo ao Decreto 3179/99
Art. 47-A Importar pneu usado ou reformado: multa de R$ 400,00 por unidade.
Parágrafo único: incorre na mesma pena, quem comercializa, transporta, armazena,
guarda ou mantém em depósito pneu usado ou reformado, importado nessas condições.
Decreto
nº
11/02/2003
4592
Art. 1º O Art.47 A do Decreto 3179/99 passa a vigorar acrescido do seguinte
parágrafo, renumerando-se o atual parágrafo único para 1º: “Ficam isentas do
pagamento da multa a que se refere este artigo as importações de pneumáticos reformados
classificados nas NCM 4012.1100, 4012.1200, 4012.1300 e 4012.1900, procedentes
dos Estados Partes do MERCOSUL, ao amparo do Acordo de Complementação
Econômica no 18”.
Portaria
SECEX
nº
08/00
da
Não será deferida licença de importação de pneumáticos recauchutados e usados, seja como
bem de consumo, seja como matéria-prima, classificados na posição 4012 da Nomenclatura
Comum do Mercosul – NCM (conforme lista dos NCMs 40.12 = pneumáticos
recauchutados ou usados)
Portaria
SECEX
nº
02/02
da
Art. 1º Fica autorizado o licenciamento de importação de pneumáticos remoldados,
classificados nas NCM 4012.11.00 4012.12.00, 4012.13.00 e 4012.19.00,
procedentes dos Estados Partes do MERCOSUL ao amparo do Acordo de
Complementação Econômica nº 18. (conforme lista dos NCMs, os códigos acima
significam: 4012.11.00 = pneus recauchutados de passeio; 4012.12.00 = pneus
recauchutados de ônibus e caminhões; 4012.13.00 = pneus recauchutados de veículos
aéreos; 4012.19.00 = Outros
Art. 2º As importações a que se refere o artigo 1º deverão obedecer ao disposto nas normas
constantes do regulamento técnico aprovado pelo Instituto de Metrologia, Normalização e
Qualidade Industrial – INMETRO para o produto, assim como as relativas ao Regime
de Origem do MERCOSUL e as estabelecidas por autoridades de meio ambiente.
Restrita a países do MERCOSUL e para os “pneus remoldadados” (que é
uma das categorias de pneus reformados).
64
Portaria
SECEX
nº
17/03
da
Art. 39. Não será deferida licença de importação de pneumáticos usados,
seja como bem de consumo, seja como matéria-prima, classificados na
posição 4012 da NCM, à exceção dos pneumáticos remoldados, classificados
nas NCM 4012.11.00, 4012.12.00, 4012.13.00 e 4012.19.00, originários e
procedentes dos Estados Partes do MERCOSUL ao amparo do Acordo de
Complementação Econômica no 18.
Parágrafo único. As importações originárias e procedentes do MERCOSUL deverão
obedecer ao disposto nas normas constantes do regulamento técnico aprovado pelo Instituto
de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – Inmetro para o produto, assim
como nas relativas ao Regime de Origem do MERCOSUL e nas estabelecidas por
autoridades de meio ambiente.
Portaria
SECEX
nº
14/04
da
Revoga em seu inteiro teor a Portaria SECEX nº 17/03. Dispõem sobre
Procedimentos para Licenciamento de Importação.
Art. 40. Não será deferida licença de importação de pneumáticos recauchutados e usados,
seja como bem de consumo, seja como matéria-prima, classificados na posição 4012 da
NCM, à exceção dos pneumáticos remoldados, classificados nas NCM 4012.11.00,
4012.12.00, 4012.13.00 e 4012.19.00, originários e procedentes dos Estados Partes do
MERCOSUL ao amparo do Acordo de Complementação Econômica no 18.
Parágrafo único. As importações originárias e procedentes do MERCOSUL deverão
obedecer ao disposto nas normas constantes do regulamento técnico aprovado pelo Instituto
de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro) para o produto, assim
como nas relativas ao Regime de Origem do MERCOSUL e nas estabelecidas por
autoridades de meio ambiente.
O Brasil viu-se na situação de se enquadrar ao direito internacional em respeito
ao laudo arbitral do MERCOSUL, onde perdeu a demanda e, ao mesmo tempo, lidar com os
problemas internos sanitários e ambientais. Com apreço a ambas as perspectivas, a isenção
ao MERCOSUL foi concretizada mediante cotas, a fim de materializar-se um determinado
controle nas consequências da atividade.181 Essas ações brasileiras, entretanto, são vistas
pelo OSC na OMC, como medidas discriminatórias, independente da sua intenção, o que
importa é o resultado das ações frente a sua incoerência com os problemas que as restrições
questionadas pretendiam evitar.
Quando esse contexto começou a permear o momento da controvérsia na
OMC, houve interação e troca de informações entre os Ministérios, tanto nas reuniões
interministeriais, quanto informalmente, a título de esclarecimento de dúvidas e a fim
de proporcionar um argumento coerente frente à OMC, perspectivas unificadas como a
posição do Brasil acerca na sua defesa na controvérsia.182 Entretanto, a maior movimentação
do executivo foi no ajuizamento da ADPF para as liminares e de ADI para as leis estaduais
do Rio Grande do Sul que discriminavam a restrição comercial. A manifestação do STF era
essencial para a caracterização da postura sustentável do Brasil, tanto internamente quanto
no âmbito internacional. 183
Pela ADPF, fundando-se na existência de violação ao artigo 225 da Constituição
Federal, combateu os argumentos das liminares que já estavam causando um prejuízo
181 GODINHO, Daniel Marteleto. Câmara de Comércio Exterior – CAMEX- Secretaria-Executiva. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia Batista Lima em 27 de março de 2009.
182 SCHMIDT, Luiz Fellipe. Coordenação-Geral de Contenciosos. Palácio Itamaraty. Em Entrevista concedida à Gabriela Garcia Batista Lima, em 12 de março de 2009.
183 ROCHA, Maria Elizabeth Guimarães Teixeira. Atualmente, Ministra do Superior Tribunal Militar. Fez parte da equipe do executivo que atuou na defesa no âmbito da controvérsia no caso dos pneus, na OMC. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia Batista Lima, em 05 de março de 2009.
65
sanitário e ambiental permitindo a entrada de mais de 5 milhões de pneumáticos usados.
Sobre a defesa das liminares, levantavam ofensa ao princípio da livre iniciativa e isonomia;
dispunham que os atos proibitivos só regulamentavam sobre pneus usados e não pneus
recauchutados e remoldados; que as proibições foram atribuídas por atos que não tinham
a legitimidade para tal atribuição e que as Resoluções 258/99 e 301/02 teriam revogado a
proibição ao dispor sobre a destinação de pneus remoldados.184
Na ADPF demonstrou-se exaustivamente o interesse ambiental e sanitário, já
aqui retratados, assim como a relevância internacional da questão. Nesse momento que
permeia a controvérsia na OMC, entretanto, a mora do STF concorreu para formação de
ação ilícita frente à organização, quais sejam as discriminações injustas e arbitrárias.
Vale dizer, houve, de um lado, toda uma movimentação do executivo tanto em
torno de uma política ambiental no tratamento dos pneus inservíveis, em uma dinâmica
que integrasse a sustentabilidade na atividade pela atribuição da responsabilidade com a
conservação ambiental, quanto visando harmonizar sua perspectiva com a do judiciário
(pela ADPF) e legislativo (pela ADI). Esse contexto seguiu como uma situação de urgência,
repercutindo na presidência da República para a elaboração de uma Medida Provisória, que
então, iria consolidar a política ambiental com peso de lei e não norma regulamentadora
ou ato do poder executivo como são os Decretos e as Resoluções. 185
O efeito da Medida Provisória ensejaria fortalecimento em termos de segurança
jurídica, uma hierarquia normativa que atribuiria maior consistência e unicidade à política
ambiental centralizando essas regras dispostas em diferentes mecanismos normativos.
Entretanto, desencadeou-se movimentação do setor privado importador de pneus
mediante lobby da empresa BS Colways Pneus para que a Medida Provisória não fosse
assinada, , principal financiadora das campanhas e programas de educação ambiental para
a responsabilidade no cuidado com os pneus inservíveis.186
A comunicação dos envolvidos no conflito pela mídia, realizando propaganda
constantemente na batalha de contrainformação, a pressão política com os apelos de
financiamentos de campanha, a retórica da perda de empregos decorrente da diminuição
da atividade econômica, a pressão dos sindicatos pela manutenção dos empregos, as
demandas de consumidores, tudo isso acaba entrando no jogo da disputa e interferindo na
tomada de decisão.187
A respeito dos resultados do lobby, independentemente de se debater a
legitimidade ou não dessa movimentação – que não cabe aqui discutir – é possível perceber
as consequências por duas perspectivas: de um lado, acarretou em uma omissão do executivo
em face de uma questão de urgência, que legitimava a consolidação de uma Medida Provisória;
por outro lado, não houve omissão, vez que não deixou de existir uma política ambiental
tratando do tema frente justamente a sua urgência. Além disso, a situação resultante foi que
184 ADPF n. 101. Petição Inicial. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/geral/verPdfPaginado.asp?id=181175
&tipo=TP&descricao=ADPF%2F101>. Acesso em 23 abr. 2013.
185 ROCHA, Maria Elizabeth Guimarães Teixeira. Atualmente, Ministra do Superior Tribunal Militar. Fez parte da equipe do executivo que atuou na defesa no âmbito da controvérsia no caso dos pneus, na OMC. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia Batista Lima, em 05 de março de 2009.
186 VARELLA, Marcelo Dias. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia Batista Lima.
187 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur
des divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p.
487-507.
66
o governo deixou passar a oportunidade de fortalecer a política ambiental vislumbrada e
trazer-lhe maior peso normativo ao dar-lhe força de lei.
Nesse sentido, de um lado, a formação do quadro normativo foi realizada dentro
das atribuições do poder executivo em nome do interesse público de proteção à saúde e
meio ambiente. No entanto, mesmo que o processo normativo tenha tido a participação dos
interessados, o debate e o consenso não são quesitos suficientes para a efetividade da medida.
Outras formas de participação, não necessariamente institucionalizadas, repercutem na
tomada de decisão pertinente. Nesse caso, pode-se afirmar que o lobby exercido enfraqueceu o
sistema de ações dentro do poder executivo: havia, pois uma Medida Provisória já elaborada,
com urgência e interesse público, pendente apenas de assinatura, o que não ocorreu em vista
da pressão exercida pelo setor privado, interessado para que não fosse assinada.
Do ponto de vista da efetividade norma jurídica, percebe-se que foi afetada
negativamente em vista de movimentações de entes privados na tomada de decisão
pública pertinente, que impediu o estabelecimento formal de uma norma. Visualiza-se um
enfraquecimento da institucionalização do próprio desenvolvimento sustentável na interação
entre setor público e setor privado.
Não há como afirmar, entretanto, que se houvesse consubstanciado esse peso
de lei, necessariamente não iria haver incoerências internas nacionais causadas pela atuação
dos outros âmbitos do poder, que ensejaram a responsabilidade do Brasil perante a OMC.
Afinal, a atuação dos três poderes são esferas autônomas e distintas entre si. As empresas
tinham outros instrumentos que podiam utilizar para enfraquecer a política ambiental, tal
como fizeram em termos nacionais e, mediante pressão política junto aos seus governos em
termos regionais e multilaterais, conforme se vislumbra a seguir.
2.3.2.3 A reação dos principais atores às políticas públicas
As empresas reagiram utilizando-se de três níveis jurídicos: nacional, regional e
multilateral, âmbitos esses que repercutiram um no outro. Em nível nacional, a reação diz respeito
às liminares pleiteadas no judiciário; em nível regional, mediante pressão política das empresas,
o Uruguai demandou contra o Brasil no Tribunal do MERCOSUL e, Em relação ao aspecto
multilateral, também em razão de pressão política, as Comunidades Européias questionaram o Brasil
na OMC. Importante explicar, essa divisão entre as reações para categorizá-las em nacional, regional
e internacional vislumbra aqui uma questão didática de visualização das incoerências internas do
Brasil, que levaram à caracterização da medida de proibição à importação como arbitrária e injusta.
a) As reações no âmbito nacional e suas consequências: as liminares
Do ponto de vista nacional, as empresas importadoras, inconformadas com
as restrições às importações de pneus usados, demandaram no judiciário, ganhando o
direito de importação mediante liminares, que repercutiam inter partes. A consequência de
maior relevância foi que a propagação dessas medidas demandadas pelo âmbito privado
e a morosidade do Judiciário no julgamento definitivo legitimaram a iniciativa da União
Européia de provocar o OSC na OMC para questionar a exceção obtida por liminares à
proibição de pneus, vez que possibilitava a entrada de pneus a algumas empresas e não a
todas, caracterizando uma discriminação entre as empresas exportadoras.
67
A repercussão da situação ensejou a proposição de uma ADPF, pelo Presidente
da República no Supremo Tribunal Federal, para tornar tais liminares nulas. O papel da
ADPF, além de tornar efetiva a política ambiental existente, era também o de harmonizar
em uma perspectiva apenas, as ações do Judiciário e as ações do Executivo. Isso permitiria
demonstrar que não havia incoerência na posição que o Brasil levantou no âmbito
internacional. Entretanto, a mora do judiciário acarretou a caracterização da incoerência, e,
portanto, na responsabilidade internacional do Brasil.
Na ADPF, as empresas levantavam argumentos em defesa das liminares e
ressaltaram que existia uma diferença de conceituação do objeto das liminares e o objeto
demandado multilateralmente. Alegavam, pois, que as liminares tratavam de permitir a entrada
de matéria-prima, que os pneus usados importados não eram resíduos, mas sim matéria-prima
para a sua atividade de reforma de pneus. Diziam que a importação era importante para a
qualidade do produto final, pois os pneus usados nacionais não tinham condições sequer
de serem matéria-prima. Além disso, ressaltou-se que a proibição da importação resultava
na inviabilização da atividade econômica e, por conseguinte, ensejava consequências sociais
relevantes como a demissão em massa de funcionários com a transferência das indústrias
para os demais integrantes do MERCOSUL. 188
É possível afirmar que tais empresas pretendiam a todo custo cobrir o interesse
econômico pelo produto mais barato, diante do custo de importação quase que insignificante
dos pneus usados importados, interpretando restritivamente o conceito veiculado pela
proibição com suas consequências econômicas e sociais. Isso porque a quantidade de pneus
usados nacionais era suficiente para comportar o mercado da atividade de reforma de pneus.
As importações autorizadas pelas liminares, em toneladas de pneus, passaram de 1,5 milhões
de tonéis em 2000, para quase 10 milhões de tonéis em 2005. 189
As empresas aproveitaram a falta de uma unicidade no conceito entre as demandas
existentes no escopo nacional, regional e multinacional, de pneus usados, reformados,
remoldados e recauchutados. Para explicar melhor, embora as consequencias ensejassem a
entrada de pneus usados, no plano jurídico, a discussão nacional era para permitir a entrada
de pneus usados como matéria-prima, passíveis de reforma; no plano regional, a discussão
era em torno dos pneus remoldados e no plano multinacional era sobre pneus reformados,
ambos os tipos que não podem passar por uma nova transformação, portanto, com a vida
de uso reduzida.
Ao argumentar que importavam matéria-prima, pretendiam também diferenciar
o seu objeto daquele pleiteado no MERCOSUL, que se referia a pneus remoldados; do
objeto multilateral, em que o pleito dizia respeito a pneus reformados - categorias de pneus
usados que não podiam, em geral, passar por uma nova reforma. De toda forma, as liminares
recaíram na autorização de importação de pneus usados, que englobam tanto os remoldados
e os reformados.
Destaca-se que essa falta de unicidade conceitual poderia sido resolvida com a
implementação da Medida Provisória, entretanto, não foi implementada em vista da pressão
privada mediante lobby, no executivo. Todavia, mais uma vez, não há como afirmar se a
188 ABIP. Petição como amicus cureae na ADPF 101. Disponível em : <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/processoAudienciaPublicaAdpf101/anexo/ABIP_manifestacao.pdf>. Acesso em 21. abr. 2013.
189 OMC. WT/DS332/AB/R. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.
htm>. Acesso em: 05 nov 2013.
68
Medida Provisória iria impedir esse quadro, vez que, vale repetir, a atuação dos três poderes
é independente e faz parte do Estado de Direito.
Tendo em vista as liminares e as leis estaduais do Rio Grande do Sul, que permitiam
a importação de pneus, foi em função da morosidade do STF no julgamento da ADPF e ADI que iriam unificar judiciário e legislativo com a visão do executivo - que incoerências entre os três
poderes se consolidaram e ocasionaram uma contradição entre o âmbito nacional e a posição
que o Brasil alegou na OMC. Segundo Accioly e Nascimento e Silva, “pode-se considerar
como incontestável a regra segundo a qual o Estado é internacionalmente responsável por
todo ato ou omissão que lhe seja imputável e do qual resulte a violação de uma norma jurídica
internacional ou de suas obrigações internacionais”. 190
Ainda que a OMC tenha o seu próprio mecanismo de análise e modo de
efetivação do cumprimento das suas normas e obrigações internacionais, a responsabilidade
civil internacional poder ser analisada nesse âmbito, haja vista ser um princípio de direito
internacional público.191 A responsabilidade internacional vislumbra uma orientação geral de
direito internacional público, é vinculada ao resultado efetivo das políticas públicas e ignora
eventuais divergências entre as divisões internas do Estado. 192
Ter a responsabilidade internacional como parâmetro, significa focalizar a análise
para os atos do Estado em sua continuidade, avaliando e responsabilizando a manutenção
da sua postura ao longo do tempo, perante o direito internacional. Nesse sentido, o Órgão
de Apelação entendeu que houve uma discriminação, vez que as liminares concedidas
contradiziam a política ambiental argumentada pelo Executivo. Esse aspecto foi essencial na
caracterização da aplicação da proibição como ação discriminatória e injusta:
Por fim, observamos que, não obstante a Proibição de importação de
pneus usados contida no Artigo 40 da Portaria SECEX 14/2004, alguns
reformadores ingressaram com mandados de segurança e obtiveram
liminares que permitem a importação de caraças de pneus usados para
a fabricação de pneus reformados. Embora o governo brasileiro tenha
recorrido perante o sistema judicial brasileiro, os resultados obtidos em
seu esforço para impedir a concessão de liminares para importação de
pneus usados ou obter a revogação das mesmas foram ambíguos.193
Afirma-se, nesse sentido, que, ainda que as liminares pleiteadas inserissemse no exercício regular do Estado de Direito, o judiciário as concedeu de forma que
190 SILVA, Geraldo Eulálio do Nascimento; ACCIOLY, Hildebrando. Manual de direito internacional público. 15 ed. ver.
e atual. por Paulo Borba Casella. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 149.
191 VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional Público. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 366.
192 Roberto Freitas e Marcelo Varella ressaltam a existência de um conflito entre as lógicas interna e internacional.
Na lógica internacional, existe apenas um Estado, nesse caso, o Brasil. Os resultados efetivos são as únicas fontes
informadoras do cumprimento das normas internacionais. Internamente, ocorre uma batalha, entre o Executivo e
empresas do setor. Para a Justiça, ao conceder as liminares, acreditavam estar atuando temporariamente em atenção
ao direito de uma determinada empresa, que litigava em um processo específico. Na prática, o conjunto de decisões,
ao ser considerado como uma discriminação arbitrária ao comércio internacional impõe ao Brasil a obrigação de
tornar possível a livre importação de pneus usados. Nesse sentido, mesmo se a batalha estivesse praticamente ganha
internamente, (grande parte da importação dos pneus usados era barrada pelo Executivo), o fato de haver uma
pequena percentagem restante (9,2%) foi suficiente para garantir a constatação pelo OSC do aumento da quantidade
nos últimos anos e a condenação contra o Brasil, obrigando a inversão e a aceitação da importação livre de pneus.
VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des
divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
193 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 132. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai 2013.
69
suas decisões iam contra a política ambiental vislumbrada pelo Executivo. Do ponto de
vista da responsabilidade internacional, a avaliação limita-se aos resultados em concreto
das medidas. O que se visualizou foi que, enquanto o governo brasileiro alegava em sua
política externa que foram tomadas medidas de restrições ao comércio de pneus usados,
algumas empresas estavam importando mesmo assim, acarretando em uma incoerência que
legitimou, posteriormente, a iniciativa da Comunidade Européia em provocar o OSC, na
OMC. A responsabilidade internacional também pôde ser vislumbrada nas ações estatais
em consequência das reações regionais às medidas restritivas impostas, conforme se segue.
b) A reação no âmbito regional e suas consequências: a isenção do MERCOSUL
Em termos regionais, no MERCOSUL, o Uruguai obteve sucesso ao questionar
as medidas brasileiras, com uma ação no tribunal arbitral daquele bloco. A proibição de
importação de remoldados tinha sido questionada no Tribunal Arbitral do MERCOSUL
mediante a alegação de que impedia a liberação do comércio naquele âmbito, e que, tendo
ganho a demanda (à época, irrecorrível), passou a exportar para o Brasil, pneus remoldados.
O governo, então, reformulou o ordenamento interno, proibiu a importação de
pneus usados, à exceção daqueles remoldados oriundos do MERCOSUL, a fim de cumprir
decisão do Tribunal bloco econômico. Tal medida consta na portaria SECEX 14/2004,
que passou a vigorar junto com a multa prevista no Decreto Presidencial 3.179/1999, com
alterações do Decreto Presidencial 3.919/2001, que prevê a multa de R$ 400,00 por unidade
de pneu usado importado não enquadrado na exceção ao MERCOSUL.
Ressalta-se que a livre exportação de pneus do Uruguai para o Brasil tinha
por consequência facilitar a exportação das empresas européias para o Brasil, por meio do
Uruguai. Em todo caso, as empresas exportadoras foram liberadas dessa necessidade de
passar pelo Uruguai em razão de decisões do judiciário brasileiro.194
Um importante aspecto merece ser aqui destacado: na demanda no MERCOSUL,
o Brasil não alegou em sua defesa exceções ambientais, o que poderia ter feito diante do
artigo 50 d do Tratado de Montevidéu (similar ao artigo XX b do GATT). Enquanto uma
ação estatal, o cumprimento da decisão do MERCOSUL repercutiu como motivo capaz
de configurar violação ao princípio da nação mais favorecida. O Órgão de Solução de
controvérsias considerou que a quantidade importada via Uruguai era representativa e que
o fato desses pneus estarem ingressando via MERCOSUL não se justificava pela existência
de um sistema regional de integração. Assim, ao acatar a decisão do Tribunal Arbitral do
MERCOSUL, o Brasil deveria também aceitar a importação de pneus de todos os demais
Estados exportadores.
Essa postura de não ter alegado questões ambientais em sua defesa foi um
aspecto essencial na configuração da arbitrariedade da restrição brasileira, conforme o Órgão
de Apelação:
Em vista disso, observamos, como o Painel, que o Brasil poderia ter
buscado justificar a Proibição de importação contestada, com base na
saúde humana, animal e vegetal segundo o Artigo 50(d) do Tratado de
Montevidéu perante o tribunal arbitral criado no âmbito do MERCOSUL.
O Brasil, no entanto, decidiu não fazê-lo. Não cabe a nós tentar julgar a
194 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur
des divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p.
487-507.
70
decisão do Brasil de não evocar o Artigo 50(d), que desempenha uma
função semelhante à do Artigo XX(b) do GATT 1994. No entanto, o Artigo
50(d) do Tratado de Montevidéu, bem como o fato de que o Brasil poderia
ter levantado essa questão na defesa perante os procedimentos arbitrais do
MERCOSUL, demonstra, na nossa opinião, que a discriminação associada
à isenção do MERCOSUL não é necessariamente resultado de conflito
entre os dispositivos do MERCOSUL e do GATT 1994. 195
Colocou a isenção como arbitrária e injustificável, ainda que tenha sido
estabelecida em cumprimento de uma decisão internacional. Nessa altura da avaliação, o foco
do Órgão de Apelação para tal caracterização foram os resultados da isenção propriamente
ditos:
Nesse caso, a discriminação entre os países do MERCOSUL e outros
Membros da OMC na aplicação da Proibição de importação foi
introduzida como conseqüência de decisão de tribunal do MERCOSUL.
O tribunal decidiu contra o Brasil porque a restrição à importação de
pneus remoldados era incompatível com a proibição a novas restrições
comerciais segundo a legislação do MERCOSUL. Na nossa opinião, a
decisão emitida pelo tribunal arbitral do MERCOSUL não é raciocínio
aceitável para discriminação, porque não tem relação com o objetivo
legítimo perseguido pela Proibição de importação que se encaixa na esfera
do Artigo XX(b), e até mesmo vai de encontro a esse objetivo, mesmo
que levemente. Da mesma maneira, somos da opinião de que a isenção do
MERCOSUL resultou na aplicação da Proibição de importação de forma
a constituir discriminação arbitrária ou injustificável.196
A defesa do Brasil perante o MERCOSUL é ação estatal e enquanto tal, não
demandou as exceções ambientais quando teve a oportunidade frente àquele organismo. Ao
que parece, o Órgão de Apelação não só avaliou a isenção da proibição para o MERCOSUL,
mas avaliou também a incoerência entre a alegação de defesa do Brasil na OMC em relação à
defesa anterior do Brasil no MERCOSUL, já que ambos tratavam de casos análogos.
c) As reações no âmbito multinacional
No nível multilateral, é a partir de uma iniciativa da BIPAVER 197, uma
associação de empresas que reformam pneus a uma série de membros da Comunidade
Européia, que a Comunidade Européia abriu um contencioso contra o Brasil na OMC.
Houve uma investigação comunitária que concluiu, em setembro de 2004, que as
medidas brasileiras violavam vários compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito da
OMC, com o fim de preservar sua indústria nacional de fabricação de pneus.198
195 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 234. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai 2013.
196 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 228. Disponível em: [http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm]. Acesso em: 05 mai 2013.
197 BIPAVER. Home Page disponível em : <http://www.bipaver.org/index.html>. Acesso em 01. Jun. 2013.
198 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des
divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507. E
também : BIPAVER. EU legislation. Disponível em : <http://www.bipaver.org/5.html> Acesso em 01. Jun. 2013.
71
Importante explicar, as repercussões multinacionais conjugam aquelas
veiculadas nacional e regionalmente. Isso porque a maioria das empresas importadoras
brasileiras de pneus usados, assim como as empresas exportadoras do Uruguai, eram
filiais das empresas inseridas nas Comunidades Européias.199 Esse contexto propiciou
em larga medida as pressões exercidas contra a proibição do governo Brasileiro.
Tais empresas tinham interesse na exportação, em vista das restrições
ambientais européias recém estipuladas para a destinação dos pneus usados. Nas
Comunidades Européias, em especial, pela Diretiva 1999/31/CE, impediu-se que os
pneus usados fossem enterrados em aterros sanitários a partir de 2006, a principal
forma de destinação até então. Deste modo, houve uma redução nas alternativas
disponibilizadas às empresas para a destinação final dos pneus usados, que então se
utilizaram das possibilidades comerciais possíveis. Essa situação ensejou um segundo
aspecto no interesse econômico das empresas importadoras brasileiras: o aumento na
oferta abaixou o preço do pneu usado, e, portanto, o custo da importação era tão baixo
que o lucro às importadoras brasileiras se elevava. 200
A controvérsia ensejada pelas Comunidades Européias, na OMC, contra o
Brasil caracterizou tal válvula de escape: as empresas podiam manter o mercado interno
europeu e obedecer a nova legislação com a exportação dos pneus usados. As empresas
nacionais tinham maior interesse nos pneus usados importados, pois além de serem de
origem de empresas das quais são filiais, a oferta cresceu ao ponto de tornar o preço do
pneu abaixo do custo, e, portanto, ocasionando maior lucro à sua atividade. Diante disso,
pleiteavam seus direitos, cujas consequências puderam ser vislumbradas juridicamente,
no âmbito nacional, regional e multinacional, conforme se demonstrou.
2.3.2.4 Considerações acerca da construção do desenvolvimento
sustentável no momento anterior e que permeou a controvérsia na OMC
O quadro apresentado por essa contextualização de elementos que se inserem
no caso dos pneus reformados na OMC permite algumas considerações acerca do Brasil
na construção do desenvolvimento sustentável. A política pública ambiental ensejada pelo
executivo, ainda que tenha previsto a conscientização ambiental e tenha estipulado obrigações
às empresas quanto ao recolhimento e destinação final dos resíduos, não foi suficiente para
englobar a quantidade de pneus inservíveis, quantidade que engloba o volume desconcertante
de pneus usados importados. O governo, então aplicou restrições ao comércio, vez que os
problemas sanitários e ambientais não cessavam.
Defendendo interesses econômicos, o setor privado utilizou mecanismos
judiciais nacionais, regionais e multilaterais, e também de instrumentos não-normativos que
interfiram tanto na formação de normas internas, como foi o caso da Medida Provisória
com vistas à uma política ambiental nacional, quanto para que se formassem as demandas
no MERCOSUL e na OMC.
No âmbito do MERCOSUL, o Brasil foi demandado para autorizar a entrada de
pneus remoldados do Uruguai; o fato de não ter levantado questões ambientais pode ilustrar
199 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des
divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
200 Ibidem, p. 487-507.
72
uma fraca institucionalização de elementos de desenvolvimento sustentável no governo pela
pouca capacidade de absorver e conjugar os diversos interesses envolvidos. De toda forma,
essas questões, tanto das pressões privadas nas tomadas de decisão, quanto no contexto
da não efetividade da sustentabilidade e da falta de unicidade de perspectiva nas ações
públicas, levam à caracterização das instituições brasileiras como fracas para a promoção do
desenvolvimento sustentável.
Essa perspectiva contribuiu para que o Brasil não conseguisse o sucesso da sua
defesa na controvérsia na OMC. Vale ainda ressaltar: essas falhas são acrescidas também
em vista da demora do STF em unificar a posição do judiciário e do legislativo com as
políticas veiculadas pelo Executivo. O ponto principal para compreender a responsabilidade
internacional do Brasil aqui, consiste na caracterização da discriminação injustificada diante
da contradição entre as diversas ações estatais brasileiras, cuja repercussão foi ensejada pela
movimentação do setor privado, seja por instrumentos judiciais, seja por formas de pressão
política frente aos governos respectivos.
Uma vez compreendido cenário anterior e que permeou a controvérsia, mister
agora analisar como questões de meio ambiente e saúde humana foram vislumbradas na
OMC, conforme se segue.
2.3.3 A interpretação do artigo XX pelo OSC
Tendo em vista a OMC como instituição da governança global, esta parte da
pesquisa visa analisar, no momento da controvérsia, a constituição do desenvolvimento
sustentável no modo como o OSC interpretou o artigo XX no caso dos pneus, a fim de
vislumbrar como repercutiu para a construção da sustentabilidade brasileira, em vista da
internacionalização dos direitos.
A OMC analisou, objetivamente: a existência da discriminação ao comércio,
a sua caracterização como necessária e a sua compatibilidade com caput do art. XX do
GATT/1994. A necessidade engloba avaliar a respeito da legitimação do risco escolhido pelo
Brasil e na relação substantiva da medida questionada com as consequências ambientais que
se pretende evitar.
A apuração da arbitrariedade e injustiça da medida discriminatória, tal como
aplicada pelo OSC, direciona-se para a coerência entre as ações estatais discriminatórias
e o objetivo das proibições questionadas. A análise da interpretação do OSC sobre essas
considerações tem como parâmetro os valores ambientais e de proteção à saúde vislumbrados
na tomada de decisão, permitindo avaliar como é construída a sustentabilidade, em vista da
aplicação do artigo XX do GATT/1994, conforme se segue.
2.3.3.1 A apuração da necessidade
O painel avaliou se a medida brasileira era necessária para o objetivo de proteger
os animais e vegetais. Isso envolve o estudo do grau de contribuição da medida questionada
para tais questões, e, portanto, na sua relação com o reconhecimento da legitimidade da
definição do risco envolvido (art. XX,b). Nesse sentido, definem-se dois principais elementos
para a apuração da necessidade, pelo grau de contribuição da medida: o reconhecimento da
73
legitimidade do risco apurado pelo Brasil, a relação entre esse risco e as medidas alternativas
e, por último e não menos importante, a caracterização da contribuição como substantiva e
não meramente marginal.
Destaca-se, é nesse momento da avaliação, pelo OSC, que os elementos proteção
ambiental e à saúde humana ganham espaço na implementação da norma. A necessidade
é a capacidade de contribuição substantiva da medida restritiva para o grau de proteção
ambiental e à saúde humana escolhido pela parte envolvida, ou seja, a minimização do risco,
junto com a ausência de alternativas plausíveis201 e como uma primeira crítica negativa ao
OSC, que é a sua interpretação restritiva, não se referindo como proteção ao meio ambiente,
mas sim a uma leitura literal do dispositivo202; ademais, é uma interpretação restritiva cujas
consequências são de limitar a efetividade da proteção ambiental no comércio internacional.
Com relação ao risco, tem-se que consiste na racionalização das decisões a fim de
controlar os seus resultados.203 A verificação do risco nessa demanda ocorreu pela análise da
relação de causalidade entre o que se pretendia proibir e as consequências ambientais e sanitárias
que se pretendiam evitar com essa proibição; e também, pela a relação das medidas alternativas
com a manutenção dessa prevenção. Esses elementos permitem caracterizar, nesse sentido, o
grau de contribuição da medida para a proteção da saúde humana e recursos ambientais.
Ressalta-se que o Brasil visou, com a restrição comercial, “reduzir os riscos do
acúmulo, transporte e destinação associados com a geração de pneus inservíveis no Brasil
o máximo possível.”204 E, ao longo do processo, o Brasil comprovou largamente o nexo de
causalidade entre os problemas sanitários e de danos ao meio ambiente frente ao acúmulo de
pneumáticos inservíveis. Sobre essas questões, o painel avaliou que o acúmulo dos resíduos
pneumáticos representava uma ameaça à saúde humana e ao meio ambiente devido às
doenças transmitidas por mosquitos, tais como dengue, febre amarela e malária e, também,
pelo aumento dos riscos de incêndios e, consequentemente, incinerações altamente tóxicas.
Nesse sentido, concluiu-se pela adequação da política brasileira ao artigo XX,b, decisão
corroborada pelo Órgão de Apelação:
A conclusão do Painel, com a qual concordamos, é que ‘se o setor doméstico
reformar mais pneus nacionais, o número total de pneus inservíveis será
reduzido, proporcionando uma segunda vida a alguns pneus usados
que, de outra forma, se tornariam imediatamente em resíduos, após sua
primeira vida, que seria a única.’ Por essas razões, o Painel constatou
que a redução [da quantidade] de pneus inservíveis seria o resultado da
Proibição de importação e que, portanto, esta contribuiria para reduzir
a exposição aos riscos associados como o acúmulo de pneus inservíveis.
201 OMC. WT/DS332/AB/R.Parágrafo 53. Disponível em: [http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/
ds332_e.htm], Acesso em: 05 nov. 2013.
202 Destaca-se a crítica: “Nesse ponto, houve uma interessante interpretação do grupo especial, concordando com a Comunidade Européia, no sentido de indicar que o GATT não permite a proteção do “meio ambiente” enquanto tal, mas
apenas de animais e vegetais, por uma interpretação literal da alínea b do art. XX. Trata-se de uma questão importante
porque se restringe o escopo da proteção interpretada em outros contenciosos. Meio ambiente seria um conceito amplo, que abrange diversos outros objetos e formas de interação entre seus objetos, além dos conceitos previstos de
‘animais’ e ‘vegetais’. Trata-se de uma interpretação conforme o texto, mas aquém das expectativas dos diversos atores,
demonstrada em outros contenciosos ambientais na OMC.” VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto.
L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des divergences internes aux pays en développement. Revue
Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
203 BECK, Ulrich. World risk society. Polity Press: Cambridge, 2000, p. 03-06.
204 OMC. WT/DS332/R. Parágrafos 56 e 57. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>, Acesso em: 05 mai 2013.
74
Como a análise do Painel foi qualitativa, o Painel não procurou estimar,
em termos quantitativos, a redução do número de pneus inservíveis como
resultado da Proibição de importação, ou o horizonte temporal de tal
redução. Essas estimativas teriam, inquestionavelmente, sido úteis e teriam
reforçado a fundamentação da constatação do Painel. Não obstante, não
nos parece equivocado concluir, com base nas hipóteses apresentadas,
testadas e aceitas pelo Painel, que menos pneus inservíveis seriam gerados
a partir da Proibição de importação do que na ausência deste.205
Além disso, ficou também comprovado que as medidas alternativas sugeridas pelas
Comunidades Européias não afastavam o risco consubstanciado, vez que o empilhamento,
incineração e o aterro eram também ameaças à forte poluição que se pretendia evitar. Sobre
este aspecto, o Órgão de Apelação confirmou a decisão do painel:
O Brasil não busca atingir um nível específico de saúde e segurança ou
apenas proteção contra doenças transmitidas por mosquito ou emissões
provenientes da queima de pneus (acumulação de riscos). Antes, o Brasil
busca reduzir os riscos do acúmulo, transporte e destinação associados com a
geração de pneus inservíveis no Brasil o máximo possível. Por ter a determinação
do Painel identificado corretamente o nível de proteção buscado pelo Brasil,
e a Comunidade Européia, em seu recurso de apelação, não contestar essa
determinação segundo o Artigo 11 do DSU, as denúncias de erro por parte
da Comunidade Européia relativas a alternativas razoavelmente disponíveis
estão fora do âmbito da revisão do recurso de apelação. 206
Uma vez caracterizado o acúmulo de riscos que se pretendia prevenir e,
verificando-se que as medidas alternativas não contribuíam para a prevenção pretendida,
a medida estava relacionada com a contribuição da minimização do risco, pelo Brasil. 207 O
grau da contribuição da restrição foi caracterizado também por ter sido substantivo e não
meramente marginal. Isso permite vislumbrar a posição dos valores ambientais e de proteção
à saúde humana como centrais para avaliação da caracterização da necessidade. Tratar
substancialmente tais valores corresponde à própria apuração do choque entre preocupação
ambiental e de saúde, com o comércio internacional. In verbis:
“Nesse ponto, pode ser útil recapitular nossas opiniões sobre a necessidade
da Proibição de Importação nos termos do Artigo XX (b) do GATT 1994.
Essa questão ilustra as tensões que podem existir, de um lado, entre o comércio
internacional e, de outro, preocupações ambientais e de saúde decorrentes
do manejo de resíduos provenientes de um produto no fim de sua vida útil.
Nesse sentido, o princípio fundamental é o direito dos Membros da OMC de
determinar o nível de proteção que consideram adequados em um determinado
contexto. Outro elemento chave na análise de necessidade da medida segundo
o Artigo XX (b) é a sua contribuição para a consecução de seu objetivo. Haverá
contribuição sempre que existir uma relação genuína entre os fins e os meios,
entre o objetivo almejado e a medida em questão. Para ser caracterizada como
205
OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 153. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 nov 2013.
206 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafos 56. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>, Acesso em: 05 nov. 2013.
207 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafos 53. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>, Acesso em: 05 nov. 2013.
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necessária, a medida não precisa ser indispensável. No entanto, a sua contribuição
para a consecução do objetivo deve ser substantiva, e não meramente
insignificante, especialmente se a medida em questão for tão restritiva do ponto
de vista comercial como uma proibição à importação. Portanto, a contribuição
da medida tem que ser ponderada em relação à sua restritividade comercial,
levando-se em consideração a importância dos valores subjacentes do objetivo
almejado por ela. Como componente chave de uma política abrangente que visa
a redução dos riscos decorrentes do acúmulo de pneus inservíveis, a Proibição de
importação produz tal contribuição substantiva para a realização de seu objetivo.
Assim como o Painel, consideramos que essa contribuição é suficiente para se
concluir que a Proibição de importação é necessária, na falta de alternativas
razoavelmente disponíveis.”208
A necessidade foi delineada diante da possibilidade de contribuição substantiva
da restrição comercial para o objetivo de proteção da saúde e meio ambiente, no nível de risco
estipulado pelo Brasil, verificada a falta de razoabilidade das medidas alternativas. Destacase que, ao avaliar o grau de possibilidade de contribuição da medida, e não a contribuição
efetiva, vislumbra-se que existem dois elementos distintos: um é a existência de um objetivo
de proteção ao meio ambiente e à saúde humana e o outro é a capacidade de contribuição da
restrição para a realização desse objetivo.
Quando essa diferença é visualizada, pode-se dizer que a questão ambiental/
sanitária é dotada de certa autonomia em relação ao remanente do artigo, ou seja, existe
independentemente do restante do dispositivo estar preenchido; todavia, para ser levada em
consideração, precisa estar relacionada com a capacidade de a restrição comercial . Por isso
a afirmação da relatividade da autonomia das ponderações ambientais e sanitárias do artigo
XX em relação às demais normas. Resta, pois, a análise do caput, logo abaixo.
2.3.3.2 A análise do caput do artigo XX do GATT 1994
O caput expressamente visa legitimar a aplicação da medida já considerada
incompatível com uma obrigação do GATT 1994, mas que se encaixa em um dos parágrafos
do Artigo XX. Para tanto, exige a configuração de dois principais aspectos: primeiro, uma
medida justificada provisoriamente, segundo um dos parágrafos do Artigo XX, não deve
ser aplicada de maneira a constituir “discriminação arbitrária e injustificável” entre países
em que prevalecerem as mesmas condições; e, em segundo lugar, essa medida não deve ser
aplicada de forma a constituir “restrição disfarçada ao comércio internacional”. Por meio
dessas exigências, o caput visa garantir aos membros que as exceções sejam exercidas de boa
fé para proteger interesses considerados legítimos segundo o Artigo XX.
Esta caracterização sofreu divergências relevantes entre a decisão do Painel e
a decisão do Órgão de Apelação, que, embora juridicamente tenha sido empregada com
consistência, o modo dessa interpretação enseja considerável impacto negativo à apreciação
de questões ambientais no comércio, e, portanto, para o desenvolvimento sustentável. Em
outras palavras, afirma-se uma crítica à sistematização da forma de apreciação das exceções
ambientais e, face à essa fraca eficiência, a crítica estende-se à maneira pela qual ocorreu sua
interpretação, vez que, ainda que o artigo tenha sido efetivo em relação ao cumprimento
208 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 210. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>, Acesso em: 05 mai. 2013.
76
da norma, não foi efetivo com relação aos resultados almejados de proteção ambiental e de
proteção à saúde humana.
Nesse sentido, a análise do caput diz respeito à avaliação das medidas brasileiras
como discriminações injustas e arbitrárias. Em especial, destacam-se aqui diferenças nas
avaliações do Painel e do Órgão de Apelação com respeito à consideração das consequências
ambientais no momento da tomada de decisão, para a caracterização da arbitrariedade e
da consideração das medidas brasileiras como restrições disfarçadas ao comércio. Essas
divergências são vislumbradas nas avaliações feitas com relação à isenção da proibição ao
MERCOSUL e à questão das liminares que iam de encontro às proibições, descaracterizando
a posição internacional ambiental que o Brasil afirmou perante à OMC.
a) A análise do caput a respeito da isenção do MERCOSUL
Quando o Painel pronunciou-se a respeito do caput do artigo XX do GATT
1994, primeiro sobre a arbitrariedade ou não da isenção ao MERCOSUL , bem como se era
injustificada, ressalta-se que não avaliou a relação da defesa do Brasil no MERCOSUL ter sido
diferente da sua defesa na OMC, colocando que a decisão do MERCOSUL dava condições
de julgar a isenção concedida pelo Brasil.209 O Painel ateve-se ao volume da importação,
como parâmetro de avaliação.210 Nesse sentido, observa-se que não houve questionamento
da legitimidade da ação em função dos tratados regionais, mas em função dos impactos da
medida no plano concreto.211
Seguindo-se esse raciocínio, as questões ambientais e de saúde humana foram
ponderadas como relevantes no momento da decisão, pois o painel delimitou não ter sido
uma discriminação arbitrária tendo em vista o volume de importação do MERCOSUL (cerca
de 2 mil toneladas212) ser desproporcionalmente menor do que o volume de importação
das Comunidades Européias (cerca de 14 mil toneladas213), o que de fato levaria a danos
ambientais irreversíveis.
Nesse sentido, para a tomada de decisão acerca da arbitrariedade, vale enfatizar,
o Painel levou em consideração as consequências ambientais e de danos à saúde humana.
Todavia, essa caracterização da arbitrariedade não foi consubstanciada pelo Órgão de
Apelação, que reverteu a decisão do Painel para afirmar que a isenção ao MERCOSUL
ensejava a aplicação da proibição de maneira discriminatória, arbitrária e injustificável,
configurando restrição disfarçada ao comércio. 214 Configurou-se que, para o OSC, o fato
de 14 mil toneladas de pneus reformados acarretar consequências negativas ambientais e de
209 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 219. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai. 2013.
210 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafos 27,28 e 31, principalmente. Disponível em: <http://www.wto.org/english/
tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm> Acesso em: 05 mai. 2013.
211 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des
divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
212 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafos 27,28 e 31, principalmente. Disponível em:
<http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai. 2013.
213 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafo 68. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai. 2013.
214 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Decisões e Conclusões. Disponível em: <http://www.wto.
org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai. 2013.
77
saúde humanas – consequências essas devidamente comprovadas ao longo da demanda –
não foi suficiente para comportar uma discriminação justa e não arbitrária.
O OSC levou em consideração a postura anterior do Brasil frente ao MERCOSUL
e, por outro lado, desconsiderou o fato de que as exceções que caracterizaram a discriminação
foram para cumprir a decisão do MERCOSUL.215 O Órgão de Apelação não reconheceu que
a decisão do MERCOSUL bastava para avaliar a arbitrariedade, vez que esta estava atrelada à
relação entre a posição do Brasil e os efeitos em concreto da medida. Como o Painel, ponderou
que a isenção constituía-se em ação racional, e não em ação aleatória. Mas discordou do Painel
na caracterização da arbitrariedade ao avaliar os efeitos da medida em concreto; não se ateve,
pois, às consequências ambientais envolvidas. O foco do órgão era a ação estatal:
Da mesma forma, decidimos que a isenção do MERCOSUL resultou na aplicação
da Proibição de importação de forma a constituir discriminação arbitrária e
injustificável. Além disso, revertemos a decisão no Painel, no parágrafo 7.287
do Relatório do Painel que, segundo o caput do Artigo XX do GATT 1994, a
discriminação somente seria justificável se a importação de pneus reformados
para o Brasil “ocorressem em quantidades tais que viessem a significativamente
comprometer o objetivo da medida em questão”. Portanto, revertemos as
decisões do Painel, nos parágrafos 7.288 e 7.289 do Relatório do Painel, de
que a isenção do MERCOSUL não resultou em discriminação injustificável.
Também revertemos as decisões do Painel, nos parágrafos 7.281 e 7.289 do
Relatório do Painel, de que, na medida em que a isenção do MERCOSUL não
resulta em ação “volúvel” ou “aleatória”, a Proibição de importação não se
aplica de forma a constituir discriminação arbitrária. 216
Conforme se ressaltou, o Órgão de Apelação levou em consideração duas
principais perspectivas que se complementam: efeitos da isenção e incoerência entre a
posição brasileira em sua defesa na demanda do MERCOSUL e perante à OMC. Os efeitos
da isenção eram discriminatórios, haja vista terem sido avaliados em comparação com a
posição do Brasil frente aos dois organismos. Ademais, o fato de não ter alegado questões
ambientais anteriormente ensejou a caracterização da aplicação da isenção como medida
discriminatória e injusta. Vale repetir, in verbis:
Em vista disso, observamos, como o Painel, que o Brasil poderia ter
buscado justificar a Proibição de importação contestada, com base na
saúde humana, animal e vegetal segundo o Artigo 50(d) do Tratado de
Montevidéu perante o tribunal arbitral criado no âmbito do MERCOSUL.
215 Trata-se de um processo de influência de uma Corte Internacional sobre outra. Segundo Marcelo Varella e Roberto
Freitas: “Nesse sentido, as lógicas de interpretação globais, com as do OSC, muito inspiradas no direito anglo-saxão,
impõem-se sobre sistemas regionais de integração de outras tradições jurídicas (o MERCOSUL, de tradição continental européia). Fazendo assim, elas forçam a mudança do rumo operado pela evolução natural de uma jurisprudência regional. Na prática, a decisão do OSC molda a forma de atuação dos árbitros regionais, induz à verificação de
como uma decisão regional seria revista pelo OSC, pois sabem que os Estados poderão exigir a constituição de outro
painel na OMC, caso estejam descontentes. Em virtude das diferenças dos poderes de sanção e da capacidade de
lhes dar efetividade, a decisão da OMC ira preponderar. Em outras palavras, a única solução possível para evitar uma
“revisão” da decisão regional é a aplicação das regras da OMC. Deste modo, os precedentes e formas de interpretação do direito fixados pelo OSC tornam-se universais.” VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto.
L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des divergences internes aux pays en développement. Revue
Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
216 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 233. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai. 2013.
78
O Brasil, no entanto, decidiu não fazê-lo. Não cabe a nós tentar julgar a
decisão do Brasil de não evocar o Artigo 50(d), que desempenha uma
função semelhante à do Artigo XX(b) do GATT 1994. No entanto, o Artigo
50(d) do Tratado de Montevidéu, bem como o fato de que o Brasil poderia
ter levantado essa questão na defesa perante os procedimentos arbitrais do
MERCOSUL, demonstra, na nossa opinião, que a discriminação associada
à isenção do MERCOSUL não é necessariamente resultado de conflito
entre os dispositivos do MERCOSUL e do GATT 1994.217
Nesse sentido, foi considerada uma inconsistência no comportamento do Brasil
frente ao direito internacional que a sua defesa anterior em um organismo internacional não
englobasse as ressalvas que argumentou posteriormente na OMC. Para o Órgão de Apelação,
em sua decisão, o fato de 14 mil toneladas de pneus reformados acarretarem consequências
negativas ambientais e de saúde humanas – consequências estas devidamente comprovadas
ao longo da demanda – não foi suficiente para comportar uma discriminação justa e não
arbitrária. Afirma-se que no direito internacional econômico, a solução é encontrada em
favor do livre comércio, pouco importando se a falta de coerência tinha, na prática, um peso
favorável à proteção ambiental. 218
Também, para caracterizar a isenção como restrição disfarçada ao comércio,
o Órgão de Apelação, em sua decisão, não tomou a atenção para efeitos ambientais como
elemento central, a não levar em consideração a diferença entre os danos que as quantidades
de importação de pneus vislumbradas em uma comparação da demanda do MERCOSUL
com a demanda da OMC. Neste sentido:
Concordamos com a observação da Comunidade Européia de que o
raciocínio desenvolvido pelo Painel para chegar à conclusão que está
sendo contestada foi a mesma feita em relação à discriminação arbitrária
e injustificável. Na verdade, o Painel condicionou a decisão sobre
restrição disfarçada ao comércio internacional à existência de importação
significativa de pneus reformados que comprometesse a consecução
do objetivo da Proibição de importação. Explicamos acima porque
acreditamos que o Painel errou ao decidir que a isenção do MERCOSUL
resultaria em discriminação arbitrária ou injustificável apenas se as
importações de pneus reformados de países do MERCOSUL ocorressem
em quantidades suficientes para comprometer de forma significativa a
consecução do objetivo da Proibição de importação. Como a conclusão
do Painel de que a isenção do MERCOSUL não resultou em restrição
disfarçada ao comércio internacional foi baseada em uma interpretação
que revertemos, essa decisão não se sustenta. Portanto, revertemos também
as decisão do Painel, nos parágrafos 7.354 e 7.355 do Relatório do Painel,
de que ‘a isenção do MERCOSUL ... não demonstrou até então resultar na
aplicação da [Proibição de importação] de maneira a constituir ... restrição
disfarçada ao comércio internacional’.219
217 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 234. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai. 2013.
218 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des
divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
219 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 239. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai. 2013.
79
Nessa perspectiva, ao interpretar como o Painel avaliou a relação da isenção ao
MERCOSUL com o caput do artigo XX do GATT 1994, o Órgão de Apelação descentralizou
a tomada da decisão, das conseqüências ambientais e sanitárias para a consideração das
conseqüências comerciais. Isto porque não tomou como relevante o fato de que o Brasil
conseguia comportar dentro da sua política ambiental, a quantidade de pneus usados
importados, oriundos da isenção, ainda tais informações eram elementos visíveis no processo,
e reconhecidos pelo Painel. Diferentemente, avaliou que a ação estatal caracterizada pela
isenção ia de encontro com os objetivos da proibição.
b) A análise do caput para a questão das liminares
Com respeito ao reconhecimento das liminares como elementos que
caracterizaram como injustas e arbitrárias as proibições questionadas, a diferença de
abordagem entre o Órgão de Apelação e o Painel foram as considerações a respeito da
quantidade de pneus nas importações por liminares estarem relacionadas com a afetação do
objetivo da proibição. O Órgão de Apelação, mas uma vez não se ateve às tais consequências
ambientais, mas sim aos efeitos comerciais da decisão.
O Painel determinou que a importação por liminares era configurada como
discriminação. Considerou que não eram ações volúveis ou aleatória, vez que resultaram de
um processo no judiciário brasileiro, e que, nesse sentido, não eram arbitrárias. Vislumbrou
que tais medidas iam de encontro com a contribuição da Proibição para prevenção do
risco. Entretanto, para o Painel, a quantidade de importações resultantes das liminares era
significativa para a caracterização da arbitrariedade, em vista da relação entre a quantidade
e as consequências ambientais a serem evitadas pela proibição, com a capacidade do Brasil
em contorná-las. Nesse sentido, avaliou que a quantidade que entrava por liminares estava
dentro da capacidade do Brasil no manejo das consequências sanitárias e ambientais.220
O Órgão de Apelação esclareceu que o Painel errou ao avaliar a arbitrariedade da
isenção com base no volume de importação, já que tal critério não tinha fundamentação nas
regras ou no âmbito das decisões pretéritas e análogas do OSC. Determinou que o critério de
avaliação seria a relação da isenção com o objetivo da medida, e não com as suas consequências. 221
Para apreciação das liminares, o Órgão de Apelação aplicou o mesmo raciocínio
que considerou para a caracterização da isenção ao MERCOSUL como injusta, arbitrária e
como restrição disfarçada ao comércio, não levando em conta como elemento central para
a sua avaliação, temas ambientais e sanitários. Novamente, ateve-se à relação da contradição
entre as consequências das liminares e os objetivos da proibição. In verbis:
Conforme explicado acima, a análise de se a aplicação de uma medida resulta
discriminação arbitrária ou injustificável deveria enfocar a causa ou a razão
dada para a discriminação. Para o Brasil, o fato de os reformadores poderem
utilizar carcaças importadas resulta da decisão das autoridades brasileiras
de cumprir as ordens da Justiça. Observamos que essa explicação não tem
relação como objetivo da Proibição de importação — de reduzir a exposição
220 OMC. WT/DS332/AB/R. Parágrafo 242. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai.2013.
221 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafo 229. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai 2013.
80
aos riscos decorrentes do acúmulo de pneus inservíveis ao máximo possível. A
importação de pneus usados por meio de liminares na Justiça vai, até mesmo,
de encontro ao objetivo perseguido pela Proibição de importação. Como
indicamos acima, há discriminação arbitrária e injustificável, nos termos do
caput do Artigo XX, quando um Membro tenta justificar a discriminação
decorrente da aplicação de sua medida mediante um raciocínio que não tem
relação com a consecução do objetivo que se encaixa na esfera de um dos
parágrafos do Artigo XX, ou vai de encontro a esse objetivo. Da mesma
forma, decidimos que a importação de pneus usados via decisões judiciais
resultou na aplicação da Proibição de importação de forma a constituir
discriminação arbitrária ou injustificável.(...) Da mesma forma, revertemos as
decisões do Painel, nos parágrafos 7.296 e 7.306 do relatório do Painel, de
que a importação de pneus usados por meio de liminares da justiça somente
resultará na aplicação da Proibição de importação de forma a constituir
discriminação injustificável na medida em que tais importações ocorrerem em
quantidades que comprometam significativamente a consecução do objetivo
da Proibição de importação. Além disso, pelas mesmas razões que foram
apresentadas no parágrafo 232, revertemos a decisão do Painel, no parágrafo
7.294 do Relatório do Painel, que as importações de pneus usados por meio de
liminares não resultaram em discriminação arbitrária, na medida em que tais
importações não foram decorrentes de ação ‘volúvel’ ou ‘aleatória’.222
Ressalta-se que o OSC reconheceu as dificuldades práticas na relação entre
diferentes poderes no Brasil, mas lembrou que o Estado brasileiro é responsável como um
todo pelo cumprimento coerente do direito internacional. Com o resultado da demanda,
o Brasil se viu frente a duas opções: a primeira é juridicamente aceitável, mas política e
ambientalmente inaceitável. Trata-se de cumprir as duas decisões (MERCOSUL e OMC)
e aceitar os pneumáticos uruguaios e europeus. A segunda é juridicamente complicada no
âmbito interno, mas ambientalmente aceitável: descumprir a decisão do MERCOSUL para
poder impedir a entrada massiva de pneus europeus. A dificuldade do desafio certamente
varia conforme o grau de inserção de cada Estado no contexto internacional, sua capacidade
interna de resistir ou impor suas vontades ou conforme o regime de negociação.223
Nessa situação, o Brasil vê-se desafiado a resistir aos reflexos dessa fragmentação
do direito internacional, prevalência da força normativa da OMC sobre o MERCOSUL e o
reflexo disso no âmbito nacional brasileiro, ao mesmo tempo em que visa a efetivação dos
seus objetivos internos. 224
Diante dessa análise, afirma-se que meio ambiente e proteção à saúde humana
enquanto valores vislumbrados pelo artigo XX do GATT/1994, não foram aplicados no
caso como prioridades, haja vista a própria sistematização ensejada pelo artigo. Isso porque,
ainda que configurada a necessidade da medida para proteção desses valores, para que a
exceção seja legitimada, mister análise da consistência do caput, e nessa, o OSC não se ateve
às consequências negativas ambientais e sanitárias da sua decisão, apenas se restringiram à
avaliação da atuação estatal.
222 OMC. WT/DS332/AB/R de 03 de dezembro de 2007. Parágrafo 247. Disponível em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds332_e.htm>. Acesso em: 05 mai 2013.
223 VARELLA, Marcelo Dias; FREITAS FILHO, Roberto. L’Organisation Mondiale du Commerce: Un révélateur des
divergences internes aux pays en développement. Revue Internationale De Droit Économique, 2008, p. 487-507.
224 Ibidem, p. 487-507.
81
Essas falhas deixam a cargo dos países mensurar adequação comercial e objetivos
ambientais, ainda que sigam em caminhos opostos. E, nesse sentido, a organização apresenta forte
institucionalização, aspecto capaz de acrescer à efetividade dos objetivos em comum; entretanto,
com relação aos problemas ambientais, existe uma limitação considerável na sua eficácia, e, portanto,
uma fraca institucionalização do desenvolvimento sustentável, onde prevalece a lógica da eficiência
econômica, em que os valores ambientais e de proteção à saúde são pontos secundários desta.
2.3.3.3 Da efetividade do desenvolvimento sustentável pela interpretação
do artigo XX do GATT/1994
Dois aspectos negativos e complementares a respeito da atuação do OSC são
levantados acerca da implementação do desenvolvimento sustentável. O primeiro consiste no
modo como a defesa brasileira anterior (à OMC), no âmbito do MERCOSUL, foi levada em
consideração na avaliação da atuação internacional do Brasil frente à OMC. A segunda crítica
consiste no modo como os valores ambientais e de proteção à saúde humana foram considerados.
Com respeito ao primeiro elemento, o modo sutil como a defesa brasileira no
MERCOSUL foi levada em consideração pelo OSC na avaliação da atuação internacional do
Brasil frente à OMC caracterizou-se como verdadeiro freio na concretização do desenvolvimento
sustentável no âmbito da governança global.
O argumento da divergência das defesas do Brasil – que ocorreram em momentos
distintos e em jurisdições internacionais distintas – teve peso maior que a caracterização da
necessidade. É dizer que, tendo em vista a apuração da compatibilidade do Brasil com a OMC,
uma organização internacional restringiu o alcance de um objetivo normatizado globalmente,
que é o desenvolvimento sustentável, ao exigir que o Brasil tivesse uma postura linear frente ao
direito internacional como um todo. De fato, a OMC é voltada para apuração da ação estatal;
entretanto, é voltada para orientar e avaliar a atuação dos Estados, tendo em vista a implementação
do desenvolvimento sustentável.
É certo que o direito internacional se desenvolve de forma dispersa e sem uma
lógica definida e que, por outro lado, a atuação dos Estados frente a esse direito fragmentado é
visto, não de acordo com cada lógica ou regime encontrado, mas sim como um todo. Frente a
essa fragmentação, o papel dos intérpretes de cada âmbito normativo é essencial no andamento
coerente dos objetivos comuns e não apenas na análise da compatibilidade jurídica e política entre
âmbitos internos e internacionais.
Nesse raciocínio, ganha espaço a segunda crítica vislumbrada com o estudo da
interpretação do OSC sobre o artigo XX do GATT 1994. O OSC avaliou a atuação estatal para
saber se a restrição imposta era necessária aos objetivos de proteção à saúde e meio ambiente e,
em um segundo momento, verificou sua consistência com o caput, na avaliação da arbitrariedade
ou não das medidas e sua caracterização como restrição disfarçada ao comércio. Destarte, a
regra disposta no artigo XX estava sendo seguida, e, portanto, juridicamente efetiva. As ações
estatais foram avaliadas e recomendaram-se adaptações aos acordos da OMC. Todavia, não há
efetividade com relação ao resultado de proteção dos valores configurados, pois, consequências
negativas do acúmulo de pneus ocasionados pelo volume demasiadamente alto das importações
continuam a existir.
Em que pese o OSC ter analisado estritamente o artigo XX do GATT com um
conteúdo predominantemente de coerência jurídica na formulação dos argumentos, avaliando
82
a atuação Estatal, o caso envolveu valorações acerca da proteção da saúde humana e da
conservação ambiental para a decisão de uma violação ou não às normas da OMC. Nesse sentido,
as consequências de temas sanitários e ambientais deveriam ter uma valoração mais apurada.
Vale dizer, pelo ato de interpretação, o OSC não apenas avalia a coerência do direito
nacional com o direito da organização, mas constitui o andamento do comércio internacional,
inclusive, quando relacionado com tais elementos não comerciais. Isso porque a eficácia existente
para vislumbrar tal relação tem como parâmetro prioritário a avaliação da consistência da atuação
estatal e, como ponto de valoração secundário as consequências ambientais reconhecidas no caso.
Esse aspecto de valoração secundária é que sustenta a afirmação da insuficiência dessa eficácia
para concretizar a sustentabilidade global.
Nessa situação, o Brasil vê-se desafiado a resistir aos reflexos das considerações
da OMC face ao contexto nacional e regional do Brasil, ao mesmo tempo em que visa
efetivar objetivos ambientais e sanitários internos.
2.3.4 Os reflexos da controvérsia da OMC no Brasil para a construção da
sustentabilidade
Com respeito à relação entre o Brasil, a efetividade dos âmbitos de sustentabilidade
e o caso dos pneus reformados, de modo geral, viu-se até aqui que a fraca institucionalização
nacional pesou negativamente para o país na controvérsia. Em vista desse contexto, os
reflexos da controvérsia da OMC no Brasil a serem analisados buscam saber se houve algum
tipo de avanço em algum aspecto desse quadro de falhas institucionais, no âmbito de estudo
de como as recomendações vem sendo aplicadas.
Após a decisão do OSC, o Brasil deveria realizar as medidas recomendadas, no
prazo implementado pelo Laudo Arbitral, encerrado em dezembro de 2008. A proposta da
efetivação das recomendações pelo Brasil foi apresentada em três passos: pediu 21 meses para
consolidar a finalização das importações por liminares; pediu 19 meses para implementar
uma política comum ao MERCOSUL sobre o comércio de pneus usados e pediu 21 meses
para declarar inconstitucional medidas estaduais que se propuseram a regulamentar o cerne
dessa atividade comercial. Com um total de 21 meses da adoção da Decisão do OSC. O
Brasil esclareceu ser esse prazo necessário, ainda que ultrapasse os 15 meses previstos no
artigo 21.3 (c), haja vista o tempo que as ações pertinentes decorriam no sistema normativo
brasileiro e do MERCOSUL. 225
Com vistas a essas considerações, discorre-se em torno das ações que vem sendo
tomadas pelo Estado brasileiro. Especificamente, tais esforços consistem na ADPF n. 101,
cuja repercussão erga omnes ganha espaço face à polêmica global que o comércio de pneus
usados ensejou e no processo de elaboração da política comum ao MERCOSUL sobre tal
atividade, uma vez que em tais âmbitos, houve alguma movimentação.226
225 OMC. WT/DS332/16. ARB-2008-2/2. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/DS332_16_arbitr.pdf>.
Acesso em: 01 jun. 2013.
226 Com respeito à terceira medida ensejada no laudo, sobre a ADI existente para tornar nulas leis no Rio Grande do Sul,
é importante explicar que a ADI correspondente (n. 3801), não foi abordada diretamente como objeto do presente
trabalho, haja vista ausência de novo andamento formal, desde 2007. Andamento disponível em: <http://www.stf.
jus.br/portal/processo/verProcessoPeticao.asp?numero=3801&classe=ADI&codigoClasse=0&origem=AP&recur
so=0&tipoJulgamento=M>. Acesso em: 09. Jun. 2013. De modo diverso, a ADPF disponibiliza elementos suficientes para a análise dos resultados do Brasil na construção do desenvolvimento sustentável.
83
2.3.4.1 Da ADPF n. 101
Afirmam-se alguns reflexos positivos e negativos da controvérsia no Brasil
que dizem respeito aos avanços na efetivação dos valores da sustentabilidade. No sentido
positivo, houve algumas movimentações no Estado sendo a ADPF n. 101 uma delas. Como
aspectos negativos ainda caracterizam-se algumas questões de fraca institucionalização no
âmbito do processo de julgamento. Além disso, o próprio tempo estabelecido pela OMC
consubstanciou-se como negativo, uma vez que não estava adaptado ao contexto brasileiro.227
Primeiro, é um avanço no que diz respeito à efetividade dos valores ambientais e
sociais, iniciativa do executivo para unificar a posição nacional brasileira, haja vista o alcance
erga omnes da ação. Para o laudo arbitral, o Brasil explicou que já havia sido ajuizado em
setembro de 2006, mediante iniciativa do presidente da República, ADPF, com objetivo de
cessar as importações, tornando nulas as liminares concedidas. Com a harmonização da
perspectiva do Judiciário com a política ambiental fomentada pelo Executivo, torna-se vazia
a arbitrariedade das medidas questionadas em razão da entrada de pneus por liminares.
Com relação a ADPF, não tendo sido julgada até o fim da controvérsia na
OMC, o governo brasileiro, em 31 de janeiro de 2008, aprontou em dinamizar o julgamento
peticionando no STF, para que tomasse nota da decisão da OMC e para que consolidasse
sua deliberação. Em vista da repercussão pública ensejada pela demanda, o STF realizou
audiência pública em 28 de junho de 2008, quando ouviu exposição dos representantes dos
interesses envolvidos, tanto do setor público, quanto do setor privado. 228
Ademais, soma-se ao quadro, iniciativa da própria Ministra Relatora, ao
determinar que a AGU fosse ouvida – atributo que decorreu de sua discricionariedade e não
de lei – face às polêmicas envolvidas. Visou-se com tais iniciativas, enriquecer de informações
para uma melhor racionalização das consequências da decisão. 229 Esse aspecto, por si só,
ilustra um fortalecimento institucional interno, tanto da AGU, em seu papel intermediador
entre Estado e sociedade para questões de sustentabilidade, quanto do próprio STF, lapidando
as consequências sociais, econômicas e ambientais de suas decisões.
Além disso, os valores ambientais e sanitários foram majoritariamente
acolhidos como importantes para o acolhimento da ação, uma vez que foram motivos
que auxiliaram na superação de preliminar de descabimento da ação, e fundamentais para
o seu julgamento parcialmente procedente, com efeito ex tunc, no voto da Relatora, em
plenário do dia 11 de março de 2009.
Sobre a preliminar, o Ministro Marco Aurélio teve seu voto vencido, no qual
sustentava pelo não cabimento da ação, porque não era própria para questionar decisão
judicial. Ademais, defendeu sua proposição de que não poderia “baratear” a natureza da
ADPF, para tecer importância do tema de fundo, emprestando-lhe contornos de ação
rescisória. Considerou que não estava em questão apenas meio ambiente, mas o próprio
ordenamento jurídico e que por isso, considerou inadequada a medida tomada.230
227 É importante explicar que a ADPF n. 101 ainda não teve sua demanda conclusa, uma vez que o Ministro Eros Grau
pediu vista dos autos e devolveu somente em 21 de março de 2009. Embora tenha sido incluído em pauta na semana do
dia 01 de junho de 2009, até o dia de fechamento da presente análise, 09 de junho de 2009, ainda não houve julgamento.
228 OMC. WT/DS332/16. ARB-2008-2/2. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/DS332_16_arbitr.pdf>.
Acesso em: 01 jun. 2013.
229 SANTOS, Letícia. Diretora do Departamento de Controle Concentrado da AGU. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia Batista Lima em 15 de abril de 2009.
230 MELLO, Marco Aurélio Mendes de Farias. ADPF n. 101. Plenário, 11 de março de 2009.
84
Os demais ministros votaram com a Relatora, pelo conhecimento da ação,
uma vez que o fundamento da ação consistia a defesa de preceitos fundamentais. Segundo
Celso de Mello, era cabível a ação, em contornos legítimos subsidiários, que já estavam
respaldados por alguns precursores análogos, de ADPF que tinham respaldo direto em
preceito fundamental. A legitimidade estava diretamente atrelada por envolver, de um lado,
o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado e o direito à saúde e, de outro, o dever
estatal de adotar ações e políticas públicas para preservar tais direitos.231
Ultrapassada preliminar, a Ministra-Relatora, Carmém Lúcia, no mérito, julgou
parcialmente procedente, para tornar ilegítimas as liminares concedidas, com ressalvas para aquelas
que já transitadas em julgado, resguardando-se as questões de meio ambiente e saúde humana
envolvidos. Além disso, em plenário, ao terminar o seu julgamento, pediu atenção para a celeridade,
haja vista ser a atuação do STF importante elemento no âmbito do cumprimento do laudo arbitral
na OMC pelo Brasil.232 Se o entendimento permanecer nesse sentido, pode-se afirmar aspectos
positivos, do ponto de vista nacional, uma vez que vincula o entendimento do judiciário acerca da
importação de pneus usados, tornando possível o controle do risco veiculado pelo executivo e, a
consequente efetividade da proteção ambiental e atenção para questões sanitárias.
A fraca capacidade de institucionalização do Brasil com vistas à sustentabilidade,
contudo, ainda permanece fortemente substancializada diante da demora no julgamento da
ação, que não saiu do prazo esperado pela OMC, perpetuando a arbitrariedade caracterizada
pelas liminares, além disso, também em vista do alongamento em que a demanda ainda se
encontra.
Vale ressaltar, o Brasil tinha argumentado, sobre a necessidade do prazo de
21 meses na sede do laudo arbitral, tempo que foi contabilizado em comparação com
o menor tempo de julgamento que uma ação dessa natureza levou no STF, que foi em
41 meses; e com o período de ações semelhantes. Estimou que para a ADPF n. 101,
período de 34 meses, que terminaria em setembro de 2009.233 Entretanto, o laudo arbitral
ateve-se à extensão expressamente permitida pela organização; mais uma vez, a norma foi
cumprida, mas não foi efetiva com relação ao resultado, por não alcançar as peculiaridades
brasileiras. Vislumbra-se em seguida, a outra medida de implementação, em que o Brasil
comprometeu-se a definir uma política comum de pneus usados no MERCOSUL.
2.3.4.2 O processo de implementação de política comum de comércio
de pneus usados no MERCOSUL
Como resposta à necessidade de adequar a questão da isenção ao MERCOSUL,
o Brasil argumentou que não podia simplesmente retirar a isenção, vez que se constituiu em
razão de uma decisão internacional daquele organismo. Solicitou 19 meses para que o país
pudesse implementar um novo regime para os pneumáticos usados, comum ao MERCOSUL,
e o órgão, no entanto, deu 12 meses.
231 Celso de Mello recorre aos antecedentes da ADPF n. 33 e outra, ADPF. 144, onde se entendeu viável essa ação contra
interpretação judicial que resultasse lesão a preceitos fundamentais. MELLO FILHO, José Celso de. ADPF n. 101.
Plenário, 11 de março de 2009.
232 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. ADPF n. 101. Plenário, 11 de março de 2009.
233 OMC. WT/DS332/16. ARB-2008-2/2. Laudo Arbitral. Disponível em: <http://www2.mre.gov.br/cgc/DS332_16_
arbitr.pdf>. Acesso em: 01 jun. 2013.
85
No Brasil foi criado Grupo de Trabalho Ad Hoc, em junho de 2008, pela Resolução
GMC No. 25/08 no MERCOSUL, a fim de estabelecer as normas desse regime. Entretanto, até
o início de 2009, não houve reunião desse grupo, estando o Brasil em atraso com essa medida
também. Além disso, formalizar um regime comum para o MERCOSUL significa enfrentar
impasses, não apenas de capacidade do Brasil em gerenciar interesses nacionais, regionais e
multilaterais, mas também de assimetrias entre os países do MERCOSUL, que consubstanciam
uma dificuldade maior no consenso entre os integrantes.234 Com respeito a esse tema, a decisão
da OMC também pesou negativamente pelo prazo curto de cumprimento da medida.
Se não fosse a flexibilidade das Comunidades Européias em abrir mão do prazo
de retaliação para esperar um tempo a mais, a fim de verem cumpridas as recomendações,
do ponto de vista jurídico internacional, o Brasil já poderia estar sendo demandado em
painel de autorização para retaliação na OMC, o que ensejaria consequências negativas para
o desenvolvimento do país. De certo modo, é possível afirmar essa flexibilidade como um
vestígio de cooperação, ainda que sutil se comparado com a não-cooperação no decorrer da
própria controvérsia reclamada pelas Comunidades Européias.
Pelo estudo, o caso dos pneus aponta as seguintes considerações: a respeito da
OMC, na aplicação do artigo XX, em que pese esse tenha sido paulatinamente analisado, não
foi satisfatório do ponto de vista do alcance da proteção sócio-ambiental, uma vez que são
aspectos que tiveram sua posição como secundária na tomada de decisão.
A respeito da dinâmica brasileira na construção da sustentabilidade, além de o país ter
que lidar com essa fraca eficácia para o alcance da proteção sócio-ambiental no comércio conduzido
pela OMC, tem-se que esforços governamentais estiveram atrelados à proteção ambiental e à saúde
desde o início da controvérsia na OMC, entretanto, a efetividade da proteção ecológica e da saúde
humana foram afetadas em vista da pouca capacidade do governo em gerir diferentes interesses, que
aqui não se alinhavam, situação que gerou repercussões para o alcance de tal proteção.
Essa pouca capacidade do governo reflete falhas no âmbito da eficácia jurídica
envolvida, aqui conduzida no âmbito do direito público, nacional e internacional, que então,
nesse caso, não se mostrou suficiente para nortear o alcance da proteção sócio-ambiental e o
desenvolvimento sustentável como um todo, no decorrer da atividade comercial.
Tal insuficiência pode ser diagnosticada: no âmbito internacional, ao constatar-se
que o artigo XX do GATT 1994 foi cumprido; porém, os elementos sócio-ambientais envolvidos
não tinham peso suficiente para direcionar a decisão do órgão para a sua proteção; no campo
nacional, ao verificar-se no momento inicial do estudo de caso, primeiro, uma considerável
falta de alinhamento de perspectiva entre os três poderes no âmbito jurídico envolvido para
a condução do caso em comum, qual seja, o comércio de pneus usados e, em segundo lugar,
o sistema de normas pertinente não era forte o suficiente para não ceder às pressões não
normativas (o lobby), o que afetou na condução da proteção sócio-ambiental na atividade.
Contudo, após a controvérsia, alguns aspectos na atuação dos atores brasileiros
envolvidos podem ser vistos como avanço, a exemplo da valorização das questões ambientais e
sociais na tomada de decisão da ADPF e do próprio esforço brasileiro para o cumprimento da
decisão da OMC, haja vista objetivo de implementação de regime comercial para o comércio
regional de pneumáticos remoldados. Os esforços brasileiros indicam que elementos sociais e
ambientais estão sendo levados à discussão e incorporando o âmbito da tomada de decisões de
modo positivo do ponto de vista da sua proteção.
234 GODINHO, Daniel Marteleto. Câmara de Comércio Exterior – CAMEX- Secretaria-Executiva. Em entrevista concedida à Gabriela Garcia Batista Lima em 27 de março de 2009.
86
CAPÍTULO III
O CASO DO BIOETANOL BRASILEIRO NA CONSTRUÇÃO DO
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: A EFETIVIDADE SÓCIOAMBIENTAL FACE AÇÕES PÚBLICAS E PRIVADAS
A descentralização da matriz energética e a busca pelas fontes renováveis limpas
ganharam maior ênfase internacional nas últimas décadas. Esse contexto é ressaltado, de
um lado, em vista dos problemas políticos, econômicos e ambientais em torno do petróleo
como fonte majoritária de energia e, de outro lado, em razão da própria emergência do
desenvolvimento sustentável. O ano de 2008 marcou um avanço na caracterização das questões
que envolvem os biocombustíveis, que desafiam para o alinhamento das preocupações
globais com as assimetrias inerentes ao cenário internacional e cuja busca construção do
desenvolvimento sustentável detecta-se, não pela atuação de uma instituição voltada para
tanto, mas pela iniciativa privada, principalmente.
O Brasil, que construiu considerável tradição no uso do etanol da cana-deaçúcar, o apresenta como modelo sustentável. O biocombustível é capaz de competir
internacionalmente com a gasolina, além de colaborar para a mitigação dos gases de efeito
estufa, conservação do ar, água e subsolo. Nesses moldes o etanol brasileiro contribui com
questões de segurança energética, qualidade de vida e crescimento econômico.
Todavia, a estabilização de um mercado internacional sobre o tema ainda
encontra obstáculos. Impasses de cunho políticos e econômicos, vislumbrados pelo
pequeno número de países produtores, pela dificuldade de uma padronização internacional
e mesmo por argumentos especulativos sobre a capacidade do combustível para o alcance
dos objetivos que propõe, conjugados com segurança alimentar, questões ambientais e
respeito de direitos humanos.
Entretanto, permeando o direito privado, nota-se a constituição
do desenvolvimento sustentável em torno do tema consiste nos esforços para a
internacionalização de questões de sustentabilidade para o âmbito global, no contexto
bioetanol. Esse cenário diz respeito aos empenhos do Estado brasileiro na promoção
dos biocombustíveis, esclarecendo sua relação com segurança energética, alimentar e
questões de desenvolvimento. Aborda também sobre a veemência da iniciativa privada em
interagir clivagens sociais, ambientais e econômicas, no âmbito da produção, importação
e investimentos em pesquisa, no cenário do etanol brasileiro.
Com essas considerações, busca-se contextualizar movimentações do Brasil
na construção do desenvolvimento sustentável, tomando como parâmetro os esforços na
expansão do etanol. Na construção desse raciocínio, uma ressalva: aqui não se estuda o
desenvolvimento sustentável pela sua institucionalização internacional e o reflexo dessa no
âmbito nacional, pois, não há ainda grau harmonizado do ponto de vista global sobre esse
assunto. Estuda-se pela lógica da construção do desenvolvimento sustentável a partir da
atuação pública, mas também privada.
Nesse sentido, destaca-se como uma continuidade da crítica à insuficiência
do direito público para a efetividade do alcance da proteção sócio-ambiental e,
consequentemente, do desenvolvimento sustentável ao demonstrar seus reflexos de
internacionalização não pela atuação de um organismo voltado especificamente para isso,
mas pela movimentação dos principais agentes envolvidos, em especial, de atores privados.
87
Vale dizer, não bastam incentivos e atuações estatais. A responsabilidade de sustentabilidade
deve atrelar-se também a instrumentos de direito privado, eis a maximização da sua eficácia
e, portanto, efetividade.
Para a construção desse raciocínio, descrevem-se, primeiro, alguns elementos
do cenário internacional, no qual o etanol é lançado, que dizem respeito a dois principais
aspectos: as preocupações globais, que giram em torno da segurança energética, questões
ambientais e sociais e também segurança alimentar, diante das quais apontam-se os
biocombustíveis como estratégia de sustentabilidade; e, em segundo lugar, reflete-se sobre
alguns entraves no comércio, que dificultam a consolidação do seu mercado mundial. Em
seguida, verifica-se que, apesar dessas barreiras, existem esforços públicos e privados de
consolidação de elementos de sustentabilidade no âmbito do bioetanol brasileiro e também
para sua internacionalização, com destaque para a projeção via instrumentos do direito
privado, em especial, na área contratual.
3.1 Do cenário internacional: questões emergenciais e dificuldade de
institucionalização global sobre o tema
Dentre os aspectos que impulsionaram os biocombustíveis, e em particular, o
etanol, são aqui expostos aqueles de maior repercussão de sustentabilidade, que são a segurança
energética, questões ambientais e sociais e segurança alimentar. Contudo, ainda existem impasses
que dificultam o acesso ao comércio internacional, não há, pois, uma convergência quanto aos
meios de condução do mercado, aspecto aqui ilustrado pela questão dos subsídios e da certificação,
que se inserem no contexto geral de ausência de uma harmonização de padrões sobre o tema.
Sobre esse aspecto, ressalta-se que movimentos internacionais em termos de cooperação ainda
estão sendo constituídos; contudo, as divergências que surgem, ao mesmo tempo em que são da
natureza do cenário político, desaceleram a formação de um regime eficaz sobre o tema.
Nesse sentido, segue-se o raciocínio, primeiro demonstrando-se as preocupações
globais e a pertinência do etanol e dos biocombustíveis como estratégia de sustentabilidade para, em
seguida, apresentar alguns aspectos que dificultam a consolidação do seu mercado internacional.
3.1.1 As preocupações globais em torno dos biocombustíveis: segurança
energética, questões ambientais, questões sociais e segurança alimentar
Os principais aspectos que impulsionaram a atenção para os biocombustíveis
ligam-se aos âmbitos da sustentabilidade. Em especial, destaca-se a eficiência energética
do etanol, no seu estudo com essas apreensões mundiais, representadas pela segurança
energética, juntamente com questões ambientais, sociais e segurança alimentar em torno da
produção de energia, conforme se verifica a seguir.
3.1.1.1 A segurança energética: diversificação, universalização,
produtividade e o etanol como vetor de desenvolvimento
A segurança energética relaciona-se diretamente com o cenário da complexidade
da dependência das economias no consumo de energia face às complicadas relações em
88
torno da produção e comércio do petróleo. Esse quadro enseja a necessidade global de
diversificação de formas alternativas de energia, com capacidade em suprir as demandas
existentes. E, tendo em vista ser o transporte uma das áreas mais afetadas, essas matrizes
alternativas devem ter eficiência energética equiparável da gasolina e das energias fósseis.
Contar com fontes energéticas de qualidade e a preços acessíveis é um pressuposto
essencial para o funcionamento das economias modernas. A dependência do sistema internacional de
energia no uso de combustíveis fósseis é, pois, cerca de 80%.235 Ressalta-se que a predominância dos
combustíveis fósseis consubstanciou-se pela sua disponibilidade em grandes quantidades, existência
de infraestrutura, custos de produção baixos, facilidade de transporte e armazenamento. O petróleo
é um recurso finito, no entanto, a sua demanda não diminui por uma série de fatores, dentre eles,
diante da aceleração do crescimento das economias emergentes, como da China e Índia.236
Nesse sentido, ao mesmo tempo em que a demanda por energia cresce,
perpetuam-se impasses políticos, econômicos e mesmo militares no atual cenário de produção
e comercialização de petróleo. Preocupam, pois, as consequências da centralização dos
produtores e exportadores de petróleo em alguns poucos e conturbados países, uma vez que, de
um modo geral, os países industrializados não possuem reservas expressivas de petróleo e gás
natural, com poucas exceções, como Austrália, Canadá e Noruega. Esse aspecto, combinado
com a dependência no petróleo como fonte energética, ilustram o problema.237
Conforme tabela abaixo, em 2008, os maiores produtores foram a Rússia, Arábia
Saudita, Estados Unidos e Irã; os maiores exportadores foram a Arábia Saudita, Rússia, Irã
e Nigéria; e os maiores importadores Estados Unidos, Japão, China, Coréia e Índia.238 A
preocupação se dá, pois, em vista da instabilidade política em alguns dos países produtores
e exportadores de petróleo, com impacto direto nos sistemas de produção e nas cadeias
logísticas, oferta e estabelecimento de preço, muitas vezes com caráter extraterritorial.239
Figura 2: Tabela - Maiores produtores, exportadores e importadores de petróleo, 2008
(em Toneladas métricas - Tm)
Produtores
Rússia
Arábia Saudita
Estados Unidos
Iran
China
México
Canadá
Venezuela
Kuwait
Emirados Árabes
Resto do mundo
Mundo
Tm
487
483
310
218
188
173
157
138
136
131
1516
3937
Exportadores
Arábia Saudita
Rússia
Iran
Nigéria
Noruega
Emirados Árabes
México
Canadá
Venezuela
Kuwait
Resto do mundo
Mundo
Tm
358
248
130
119
109
106
99
93
89
88
764
2203
Importadores
Estados Unidos
Japão
China
Coréia
Índia
Alemanha
Itália
França
Espanha
Reino Unido
Resto do mundo
Mundo
Tm
587
203
145
120
111
110
94
82
61
59
713
2285
235 GOLDEMBERG, José; NIGRO, Francisco E. B.; COELHO, Suani T. Bioenergy in the state of São Paulo: present
situation, perspectives, barriers and proposals. São Paulo Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p. 22.
236 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária I. Biocombustíveis e
Segurança energética. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 17 de
novembro de 2008, p. 01.
237 Ibidem, p. 05-07.
238 GOLDEMBERG, José; NIGRO, Francisco E. B.; COELHO, Suani T. Bioenergy in the state of São Paulo: present
situation, perspectives, barriers and proposals. São Paulo Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p. 15.
239 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária I. Biocombustíveis e
Segurança energética. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 17 de
novembro de 2008, p. 01.
89
Fonte: Adaptação de tabela utilizada por: José; NIGRO, Francisco E. B.; COELHO, Suani T. Bioenergy in the state of
São Paulo: present situation, perspectives, barriers and proposals. São Paulo Imprensa Oficial do Estado de São Paulo,
2008, p. 15. (Original em inglês; tradução livre). Tabela original da Agência Internacional de Energia (AIE).
Vale ressaltar, o petróleo é particularmente importante para o atendimento do
transporte e tais questões interferem diretamente no equilíbrio no estabelecimento do seu preço.
Ademais, o produto teve seu custo elevado também pelas exigências tecnológicas das atividades
de busca por novas reservas e extração, essas que ainda possuem alto risco de dano ambiental.240
Frente a esse contexto de reconhecidas incertezas e riscos, é compreensível que a
segurança energética apresente-se como prioridade mundial. Diante disso, nos últimos anos,
intensificou-se a atenção para busca de novas fontes de energia. Países como os Estados
Unidos, União Européia, China e Brasil, inclusive, já estabeleceram ou estão estabelecendo
diretivas para políticas de biocombustíveis. 241 O crescimento do interesse para energias
renováveis cresceu nos últimos anos: em 2004, tais investimentos globais eram inferiores a
20 bilhões de dólares e chegaram a 117,7 bilhões de dólares em 2007.242
O mercado de biocombustível ganha ênfase diante de incertezas do futuro no mercado
de petróleo. Nesse raciocínio, os biocombustíveis entram como formas alternativas de energias,
quadro emergencial em vista das complexidades acima delineadas. A aptidão de diversificação
se dá na seguinte perspectiva: são oriundos de fontes renováveis variáveis. Esse atributo, por sua
vez, relaciona-se com a possibilidade de facilitar o acesso à energia e, conjugando-se com um fator
tecnológico, pode responder elementos de eficiência energética. Nesse sentido, observa-se que
não basta propiciar o acesso universal, a energia produzida deve responder ao nível de qualidade
da demanda, aqui comparada pela produtividade da gasolina e combustíveis fósseis.
Com relação ao primeiro ponto, os biocombustíveis relacionam-se com a
universalização do acesso à energia diante da variedade de matérias-primas que podem ser
utilizadas. Cada região pode estudar o recurso de acordo com seu contexto e a partir dele,
fomentar sua produção de energia. O etanol ilustra bem esse cenário, com uma série de fontes
renováveis que cabem para sua produção, é feito por meio da conversão de açúcares (cana-deaçúcar, beterraba, uvas etc.) ou de carboidratos (milho, trigo, batata, mandioca, etc.).243 Por
oportuno, o etanol brasileiro é particularmente interessante em vista da prevalência global
do clima tropical nos países em desenvolvimento, condição substancial para sua produção.
E para aquelas regiões cujo clima é diverso, outros biocombustíveis podem ser aplicados,
conforme explicado, dada variedade de matéria-prima.244
A atratividade para o etanol em comparação aos outros biocombustíveis,
entretanto, diz respeito também a sua alta medida de produtividade. A produtividade
é o resultado da combinação clima, solo, tecnologia de produção e gestão. As maiores
240 Foi ressaltado na Conferência Internacional sobre Biocombustíveis que, embora tenham sido registradas novas
descobertas de reservas, das quais o Pré-Sal brasileiro é um exemplo, esse petróleo chega a um custo de produção
substancialmente mais elevado. Outra opção de petróleo abundante, as chamadas reservas de petróleo extrapesado,
tem juntamente com um custo elevado de extração a possibilidade de causar grandes danos ao meio-ambiente. São
questões que elevam o custo do petróleo e restringem o acesso à energia. BNDE; CGEE. Biocombustíveis como
vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária I. Biocombustíveis e Segurança energética. Documento de
Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 17 de novembro de 2008, p. 01.
241 CHUM, Helena L.; ARVIZU, Dan E.; Biocombustíveis líquidos como alternativa viável para os combustíveis fósseis:
considerações sobre tecnologia e sustentabilidade. Revista Brasileira de Bioenergia. Ano 2. N. 3. Agosto, 2008, p. 41-47.
242 GOLDEMBERG, José; NIGRO, Francisco E. B.; COELHO, Suani T. Bioenergy in the state of São Paulo: present
situation, perspectives, barriers and proposals. São Paulo Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p. 69.
243 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 10.
244 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária I. Biocombustíveis e
Segurança energética. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 17 de
novembro de 2008, p. 10.
90
produtividades serão alcançadas ao conjugarem-se matéria prima ao ambiente adequado de
produção, em um solo com propriedades físicas, químicas e biológicas adequadas, mediante
o uso de gestão e tecnologia eficazes. 245
Nesse sentido, relaciona-se com a eficiência do produto para a criação de energia
que deve responder também a uma contribuição com questões ambientais, em especial, na
mitigação dos gases do efeito estufa, em comparação com a gasolina oriunda do petróleo. O
BNDE preparou estudo para tal comparação no qual considerou lavouras em condições de
boa produtividade. O gráfico ilustra a produtividade média de etanol por área, medida em
litros por tonelada de biomassa, para diferentes culturas:
Figura 3: Gráfico - Produtividade média de etanol por área para diferentes culturas
Fonte: Gráfico retirado de: BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio
de Janeiro: BNDES, 2008, p. 71. Nota do autor: Para a cana, explica-se, considerou-se produção de 80 toneladas de cana
por hectare, uma produtividade de 85 litros de etanol por tonelada de cana processada e a utilização de 30% do bagaço
disponível e metade da palha, convertida à razão de 400 litros por tonelada de biomassa celulósica seca.
Com respeito ao segundo aspecto, o âmbito da segurança energética envolve a
qualidade de produtividade do combustível alternativo. Esse segmento refere-se à capacidade
do combustível em produzir energia eficiente comparada com a energia que se intenta
substituir. Isso, entretanto, é questão de racionalização na escolha de qual matéria-prima
disponível será utilizada, assim como fomento de tecnologia.
Referindo-se ao caso do etanol, é importante demonstrar sua produtividade para
competir e eventualmente substituir a gasolina fóssil. Com uma série de fontes renováveis que
cabem para sua produção, é feito por meio da conversão de açúcares (cana-de-açúcar, beterraba,
uvas etc.) ou de carboidratos (milho, trigo, batata, mandioca etc.).246 Deve ser capaz de suprir a
demanda de energia ensejada, pois, refere-se à capacidade do combustível em produzir energia
eficiente comparada com a energia que se intenta substituir
245 A produtividade agrícola da cana-de-açúcar é medida em termos de toneladas de açúcar produzido por unidade de
área (tonelada de cana por hectare).
246 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 69.
91
Por oportuno, destaca-se a capacidade de competitividade do etanol brasileiro,
com relação à gasolina. A comparação entre os combustíveis em termos de eficiência pode ser
vislumbrada pelo seu consumo no Brasil e pela equiparação do seus preços em mercado. O
uso do etanol anidro como aditivo à gasolina é medida obrigatória, cujos ganhos em eficiência
vislumbram-se no rendimento do combustível e no menor grau de poluição que apresenta, vez
que substituiu o chumbo tetraetila, aditivo que acarreta maior grau de poluição. 247
O etanol da cana de açúcar do Brasil tem seu preço vinculado ao estabelecimento
do preço mínimo para os produtores, que deve cobrir os custos de produção - que cobrem
a matéria-prima; custos de capital correspondente aos investimentos produtivos realizados;
e, ser igual ou superior aos resultados que seriam obtidos caso a matéria-prima se destinasse
à fabricação de produtos alternativos. A respeito do caso do etanol da cana, os produtos
alternativos são basicamente o açúcar e o melaço. Essa relação é importante porque o estudo
do lucro do produtor é verificado pelo preço de indiferença do etanol anidro em função
do preço de açúcar. Para explicar melhor, do ponto de vista do lucro, faz sentido produzir
bioetanol a preço superior ao preço de indiferença. Naturalmente, essa avaliação aborda outras
considerações como compromissos e estratégias de mercado. 248
Vislumbrando estudo acerca da comparação entre os preços dos combustíveis,
averiguando-se sua competitividade e, portanto fomento do mercado ao longo de sua
consolidação, o BNDE elaborou gráfico que compara o preço da gasolina com o preço de
indiferença do etanol frente ao açúcar. A pertinência de se destacar esse gráfico consiste em
demonstrar sua larga capacidade em competir com a gasolina:
Figura 4: Gráfico - Preço de indiferença do etanol frente ao açúcar e preço internacional da
gasolina
247 O etanol é um excelente aditivo antidetonante e melhora a octanagem da gasolina-base de modo sensível, quanto
mais baixa a octanagem da gasolina-base, mais significativo o ganho devido ao etanol. Destaca-se o conceito de
octanagem:“é a medida de resistência de um combustível à auto-ignição e à denotação, avaliada pelos métodos Motor
(MON) e Research (RON), que permite inferir o comportamento de um motor alimentado com esse combustível,
respectivamente, em condições de carga elevada ou carga constante.” Há várias décadas, os principais combustíveis
encontrados nos postos são: gasolina regular e Premium, com octanagem mínima de 87 e 91, ambas sempre com um
teor de etanol anidro estabelecido entre 20% e 25%, conforme decisão do governo federal; e etanol hidratado, com
octanagem média superior a 110. BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento
sustentável. Rio de Janeiro: BNDES, 2008, p. 43.
248 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 53-54.
92
Fonte: Gráfico retirado de: BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento
sustentável. Rio de Janeiro: BNDES, 2008, p. 57
Além disso, mister destacar a respeito da tecnologia, uma vez que se relaciona tanto com
a maximização de eficiência energética, quanto com a minimização dos danos ao meio ambiente.
A produtividade envolve, pois, essa capacidade de gerar energia com menor impacto ambiental,
comparado com energias fósseis, tanto na sua produção, quanto no uso do combustível.249
Destarte, segue o raciocínio, vislumbrando-se questões ambientais que o etanol
e os biocombustíveis em geral respondem melhor que o uso dos combustíveis fósseis. O
cenário, no entanto, não é de benefícios absolutos, vez que os biocombustíveis ainda poluem,
contudo, em geral, são dotados de menor grau de poluição confrontados com o uso do petróleo
e seus derivados. Além disso, existem conflitos entre interesses de preservação ambiental com
interesses sociais, em específico, de manutenção de empregos, raciocínios a seguir expostos.
3.1.1.2 As principais questões ambientais e sociais envolvidas
A respeito de questões ligadas ao meio ambiente, optou-se por descrevê-las em
conjunto com algumas das considerações sociais, uma vez que estão intimamente interligadas.
A sustentabilidade dos biocombustíveis permeia o seu âmbito de produção, assim como a
produtividade do combustível. Do ponto de vista ecológico, alinha-se com sua capacidade de
tornar mínimos os níveis de poluição, em ambos os momentos e, pela perspectiva social, diz
respeito aos direitos humanos, erradicação do trabalho infantil e manutenção do emprego
dos trabalhadores no momento da produção. O raciocínio é ilustrado pelo etanol, primeiro
em vista das questões ambientais e depois em razão das sociais.
O impacto ambiental dos biocombustíveis em comparação com os combustíveis
fósseis relaciona-se diretamente pelo seu grau mais ameno de emissão de gases de efeito-estufa
e, portanto, colaboram para o tratamento do problema globalizado das mudanças climáticas.
A questão envolve produção e produtividade do produto; existem, pois, biocombustíveis
com menor produtividade e não tão benéficos com respeito a questões ecológicas. Sobre
esse aspecto, o etanol se destaca pela sua eficiência energética. Mas, de um modo geral, os
biocombustíveis ilustram um contexto positivo em contraste com os combustíveis fósseis.
Explica-se esse cenário geral, as mudanças climáticas são relacionadas com
o aquecimento global, esse que resulta da intensificação da emissão dos gases do efeito
estufa. Tal efeito consiste em uma ocorrência natural responsável pelo equilíbrio térmico
do planeta e possibilitando a vida na Terra. É, contudo, a sua intensificação acelerada o
foco dos problemas atrelados às mudanças climáticas, pois altera os padrões climáticos, com
uma série de efeitos para o ser humano. Os impactos da aceleração do aquecimento global
refletem consideravelmente no ambiente terrestre. Pode-se destacar recordes no registro de
altas temperaturas; o degelo acelerado nos pólos glaciais; o aumento no nível dos oceanos e
mares; as alterações nos padrões de ocorrência e intensidade de tempestades e furações etc.
Os principais gases de efeito estufa são o dióxido de carbono (CO2), o
metano (CH4) e o óxido nitroso (N2O). Outros gases são os hidrofluorcabonetos (HFCs),
os perfluorcarbonetos (PFCs) e o hexafluoreto de enxofre (SF6); entretanto, tem menor
importância, pois são emitidos em quantidades consideravelmente inferiores, apesar de terem
249 ROBERT, Paul (relator). Síntese das discussões. Plenária I – Biocombustíveis e segurança energética. Conferência
Internacional de Biocombustíveis. São Paulo, 17 de novembro de 2008, p. 02.
93
um potencial de aquecimento da atmosfera elevado e longa persistência na atmosfera. A emissão
dos combustíveis de energias fósseis colaboram ativamente para a emissão desses gases.250
A emissão de desses gases, no total, aumentou 70% entre 1970 e 2004, atingindo 26,9
bilhões de toneladas em 2004. Os gráficos a seguir demonstram o aumento da emissão dos principais
GEE, o CO2, CH4 e N2O, vislumbrando-se a velocidade que alcançaram no último século.
Figura 5: Gráficos - Aumento da emissão de gases de efeito estufa
Fonte: Gráficos do IPCC. Utilizados no documento de referência do BNDES para a Sessão Plenária
II “Biocombustíveis e Mudança de Clima” na Conferência Internacional sobre Biocombustíveis, São
Paulo, 18 de novembro de 2008, pp. 03-04.
250 BNDES. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária II. Biocombustíveis e Mudança de clima. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 18 de novembro de 2008, p. 70.
94
Reduzir as emissões desses gases é uma preocupação global e os biocombustíveis
apresentam-se como alternativas interessantes para tal objetivo. Essa perspectiva, vale
enfatizar, é uma visão geral, pois, as compensações nesses gases variam de acordo com cada
biocombustível, com a matéria-prima utilizada e com o modo de produção, ou seja, não
envolve só o produto final, mas a preparação do solo, qual fertilizante utilizado, como se deu
o seu transporte e distribuição.
O etanol merece destaque entre os biocombustíveis em vista da capacidade de
mitigação desses gases, tanto na sua produção, quanto em razão da sua eficiência energética
em contraste com a gasolina. A respeito da sua eficiência, o gráfico abaixo ilustra o balanço
de emissões de gases de efeito estufa que foram evitadas, em substituição à gasolina; com
destaque para o maior grau de produtividade do etanol da cana-de-açúcar, que consegue
evitar mais de 80% da emissão dos gases de efeito estufa, enquanto que o etanol da beterraba
evita mais de 40% e o etanol de grãos, quase 40 %:
Figura 6: Gráfico - Balanço de emissões em gases de efeito estufa (emissões evitadas
com etanol em substituição à gasolina)
Balanço de emissões de gases de efeito estufa baseado no
ciclo de vida do produto
(emissões evitadas com etanol em substituição à gasolina)
etanol da cana-de-açúcar (Brasil)
etanol de beterraba (UE)
etanol de grãos (EUA/UE)
-100%
-80%
-60%
-40%
-20%
0%
Fonte: Adaptado de gráfico elaborado por ÚNICA e Icone, em: ÚNICA. Responsabilidade
Socioambiental. A sustentabilidade da cana-de-açúcar brasileira: amenizando o aquecimento global.
São Paulo: ÚNICA, 2008. Fonte em que se basearam: Agência Internacional de Energia (AIE) 2004
e Macedo, I. de C. et. al. (2004). Nota dos autores: emissões calculadas com base no ciclo de vida
do produto.
Outro gráfico interessante compara as emissões de gases do etanol e da gasolina.
Um estudo originário do IBAMA, corroborado pelo BNDES, mostra como a emissão desses
gases pelos veículos produzidos no Brasil foi reduzido ao longo das décadas, por conta
do desenvolvimento tecnológico dos motores e da introdução do etanol, tanto hidratado e
anidro.
95
Figura 7: Gráfico - Evolução das emissões de veículos novos no Brasil
Fonte original: IBAMA. Gráfico retirado de: BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia
para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES, 2008, p. 55. Nota do autor: os valores
para os aldeídos estão multiplicados por 100, por serem bastante reduzidos.
Além disso, o modelo brasileiro proporciona colaboração com essa mitigação
ainda no momento da produção pelo reaproveitamento que as empresas vem adotando, do
bagaço da cana como matriz de energia nas indústrias para o etanol. Esse aspecto relacionase com âmbito econômico no que se refere à eficiência na produção, ou seja, a quantidade de
energia gasta para o processamento do combustível e o impacto ambiental desse processo.
Consiste no ganho de outro aspecto em razão da maximização da versatilidade da cana-deaçúcar, que pode oferecer reaproveitamentos. Nesse raciocínio, além de emitir menos gases
de efeito estufa, a sua produção também apresenta traços de sustentabilidade, em contraste
com a gasolina.251
Por oportuno, a mitigação também depende do modo de produção. A minimização
dos impactos ambientais na produção diz respeito aos usos dos recursos naturais e à tecnologia
utilizada. Envolve, dentre outros aspectos, utilização do solo, água, emissão de gases de efeito
estufa em razão das queimadas para a preparação da cana (no caso do etanol brasileiro) e usos
de fertilizantes que, por si só, possuem índices de emissão desses gases.
Vale ressaltar, por exemplo, o óxido nitroso, gás do efeito estufa, que tem lugar
em outras fases da produção dos cultivos dos biocombustíveis como pelo uso de fertilizante
nitrogenado ou também a questão das queimadas para o avanço das produções das respectivas
culturas.252 São, nesse sentido, atividades que merecem atenção dos atores que as aplicam a
fim de minimizar os danos ambientais em prol da sustentabilidade. Contudo, em vista do
grau de poluição do petróleo ser maior, os biocombustíveis ainda comportam peças-chave de
uma política integrada de energias renováveis para lidar com o problema.253
251 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 70.
252FAO. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2008. Biocombustibles: perspectivas, riesgos y
oportunidades. Roma: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, 2008, p. 63.
253 HELLER, Thomas C. (relator). Sumário das discussões. Sessão Plenária II – Biocombustíveis e mudança do clima.
Conferência Internacional de Biocombustíveis. São Paulo, 18 de novembro de 2008, p. 02.
96
Entretanto, algumas ressalvas devem ser feitas: o etanol brasileiro perpassa
por transformações, com esforços para não se estender a degradação de terras em vista do
avanço da cultura, com programas de rotatividade e de reutilização de solos degradados,
além de diminuição do uso de fertilizantes, racionalização da água e supressão gradual
das queimadas. É complexo conjugar preservação do meio ambiente com manutenção de
empregos, vez que eliminar as queimadas é mecanizar as atividades, o que pode envolver a
substituição de homens por máquinas.
Além disso, tradicionalmente, o etanol inseriu-se no quadro nacional de outros
problemas sociais gerais no país, como o trabalho infantil e trabalho em condições análogas
ao escravo. Existem atualmente iniciativas públicas e privadas para lidar com esses problemas
sociais e ambientais. Tais considerações serão aprimoradas mais à frente neste capítulo,
apenas adianta-se que, de modo superficial, remetem-se a elementos de uma gestão eficiente
e emprego de tecnologia.
São consequências que mostram que nem o etanol e nem os biocombustíveis
afirmam-se como uma resposta final aos problemas de degradação ecológica causados pelo
contexto da matriz energética dominante. É preciso ter em mente também que não se deve
deixar de lado questões sociais envolvidas na sua produção. Para além dos benefícios da
eficiência energética do etanol, é nesse sentido que alguns instrumentos de direito privado
estão a fomentar o desenvolvimento sustentável, exigindo aprimoramentos nesses âmbitos
sociais e ecológicos como requisito de formações jurídicas contratuais, conforme se verá
também ainda nesse capítulo, mais à diante.
Nesse panorama, de uma maneira geral, em comparação com a emissão de
gases de efeito estufa oriundos de combustíveis fósseis, energias de fontes renováveis, em
especial o etanol da cana-de-açúcar, respondem às preocupações globais de mitigação, uma
vez aprimorado seu modo de produção e produtividade que devem observar também para
questões de direitos humanos e ambientais. Essas questões, acrescidas das emergências
políticas e econômicas em torno da segurança energética fomentam-se como estratégia
para a descentralização da matriz de energia dominante, o petróleo. A produção dos
biocombustíveis, entretanto, enseja ainda outra preocupação global, que consiste na segurança
alimentar, conforme se verifica a seguir.
3.1.1.3 A segurança alimentar envolvida
Um tema recorrente na discussão das perspectivas para o bioetanol é o
uso das terras agrícolas, em relação a sua disponibilidade e o eventual impacto sobre
a disponibilidade de alimentos. De um lado, essa preocupação emergiu no âmbito
internacional em vista da alta nos preços das commodities agrícolas, supostamente
relacionadas com o aumento da atenção para os biocombustíveis. Por outro lado, são
considerações que exigem o uso racional do solo e para a maximização do aproveitamento
do agronegócio envolvido, ou seja, envolve uma legislação eficaz, boa gestão e o
incremento tecnológico.
Com relação ao primeiro aspecto, afirmou-se serem especulações as relações
entre a elevação dos preços das commodities e o fomento dos biocombustíveis, tendo em
vista o seguinte cenário: a variação nos preços das commodities está relacionada com a
capacidade de reserva dos alimentos, forma das atividades agrícolas e com a afetação
nessas reservas em vistas dos riscos agrícolas; além disso, os preços são vislumbrados
97
em vistas do grau de protecionismo dos países - também, porque aumentou da demanda
por commodities em vista do crescimento de países como a China e a Índia. É um contexto
que por si só, caracteriza a afetação no preço dos alimentos, não estando, portanto,
diretamente relacionado com a promoção dos biocombustíveis. 254
Esclarecido esse cenário, a segurança alimentar então engloba: disponibilidade
de alimentos, que é determinada pela produção nacional, capacidade de importação e
existência de reserva de alimentos; o acesso aos alimentos, que depende dos diversos
níveis de pobreza, do poder aquisitivo das famílias, dos preços, da existência de
infraestrutura de transporte e mercados e sistemas de distribuição de alimentos; da
estabilidade dessa disponibilidade e do acesso na sua relação com os riscos agrícolas,
flutuações nos preços; e, finalmente, de programas de assistência e distribuição e forma
de utilização dos alimentos. 255
Percebe-se, nessa perspectiva, que a segurança alimentar é uma questão de
eficiência na administração das diversas atividades e questões nacionais ligadas entre si,
na produção, distribuição, oferta e acesso aos mantimentos. Envolve desde o cultivo,
lavoura ou fabricação de alimentos, suas cadeias logísticas, até o poder de compra dos
consumidores.
Desmistifica-se a relação de necessário prejuízo da segurança alimentar ao
se promover os biocombustíveis. Pelo contrário, com base em uma estratégia adequada,
é possível incentivar o equilíbrio de ambas as atividades. Pois, em termos de produção
e mercado, uma vez que a segurança alimentar é diretamente afetada pelas flutuações
nos preços dos alimentos, a demanda pelos biocombustíveis pode colaborar para a
flexibilização do impacto dessas flutuações, na medida em que se apresenta como uma
fonte de demanda por produtos básicos agrícolas.
A fim de que isso seja viável, entretanto, faz-se mister um bom gerenciamento
das atividades, com vistas para a utilização racional dos recursos disponíveis e fomento
de cooperações entre atividades e atores. Do contrário, de fato, é possível que uma
atividade atrapalhe a outra; por exemplo, a China, quando começou a interessar-se pelo
etanol, havia disponibilizado para a sua produção o equivalente a uma safra inteira de
milho, mas acabou a utilizando para suprir a alimentação animal, haja vista a demanda
por alimentos. 256
Nesse sentido, é importante enfatizar que, permitir a coexistência entre
segurança alimentar e biocombustíveis, significa dizer que são necessárias ações racionais
e de cooperação entre os atores envolvidos, fomento de tecnologia e aproveitamento das
atividades ao máximo, com programas de rotação e reaproveitamento de terras.
Nesse aspecto, o etanol do Brasil também se destaca em vista do sucesso
na interação entre entidades públicas e privadas. É uma questão, pois, de aproveitar a
oportunidade que os biocombustíveis apresentam como vetores de desenvolvimento e
aprimorar a sua atuação. Destarte, conjugar as três principais esferas de preocupações –
254 CHIARETTI, Daniela. Entrevista José Goldemberg. Quatro mitos movem os ataques ao álcool de cana. Valor
Econômico Especial Etanol de cana-de-açúcar, maio, 2008, p. 26-28.
255FAO. El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2008. Biocombustibles: perspectivas, riesgos y
oportunidades. Roma: Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, 2008, p. 84.
256 REZENDE, Ellen Cordeiro. Ainda há muitas limitações no mercado internacional. Valor Econômico Especial Biocombustíveis. Novembro, 2008, p. 26-29.
98
energética, ambiental e alimentar – é uma questão de estratégia na condução da atividade,
que depende de cooperação entre os envolvidos.
Uma vez alinhados os problemas que giram em torno da produção,
distribuição, oferta e consumo dos biocombustíveis, interligam-se também elementos
positivos como crescimento econômico dos países, geração de renda e melhoria da
qualidade de vida. Mas para tanto, é importante uma governança nacional eficiente,
assim como a seriedade na atuação de outros atores envolvidos em respeito a princípios
de governança corporativa que visam transparência e produtividade sustentável, sempre
com vistas para o incremento tecnológico.
A segurança energética, questões ambientais e sociais e a segurança
alimentar definem-se como elementos a serem destacados para a formação de um
regime internacional jurídico sobre o tema. Todavia, mesmo que exista consenso sobre
a emergência desses segmentos, e que se tenha em vista a particularidade estratégica dos
biocombustíveis para lidar com esse cenário, ainda não há uma harmonização internacional
sobre a sua regulamentação. Nesse sentido, não se tem ainda uma consolidação efetiva
global desse mercado, o que acarreta em entraves aos biocombustíveis como vetores de
desenvolvimento, conforme segue abaixo.
Nesse contexto, tem-se o etanol brasileiro como excelente vetor de
sustentabilidade frente às preocupações globais com a segurança e eficiência energética,
assim como as questões ambientais e de alimentos. A exigência desses âmbitos e as
movimentações brasileiras, tanto políticas, tecnológicas e de iniciativas privadas, são
traços da ação brasileira na construção de uma governança global do desenvolvimento
sustentável pelo comércio. Entretanto, o cenário internacional ainda apresenta ressalvas
que desaceleram a expansão do etanol brasileiro, conforme se ilustra a seguir.
3.1.2 Das dificuldades da institucionalização pública global acerca do
tema
As dificuldades de institucionalizar o contexto das bioenergias em normas
internacionais públicas caracterizam-se por não haver ainda um padrão global
reconhecido, e para os biocombustíveis que já apresentam alguma presença global, como
o etanol, o número de países produtores ainda é pequeno, conforme gráfico abaixo, que
ilustrou a produção do ano de 2006. Ademais, ressalta-se que avanços nesse aspecto
ainda estão se consolidando.
Além disso, a expansão é barrada por empecilhos que decorrem da própria
dinâmica do cenário político, por ainda estar em construção um panorama de cooperação
entre os atores públicos internacionais. Ao mesmo tempo em que fóruns e discussões
políticas são necessários para viabilizar o conhecimento das intenções presentes, também
permitem conhecer elementos que incorrem em desacelerar a institucionalização
internacional almejada. Vale lembrar, na cena internacional, incide sobre a formação
da norma, pesos e contrapesos de cada país, ligados à sua capacidade de atuação e de
injunção de interesses, na sua relação com os demais atores. 257
257 STRENGER, Irineu. Relações Internacionais. São Paulo: LTr Editora LTDA, 1998, p. 14-15.
99
Figura 8: Gráfico - Distribuição da produção mundial de etanol em 2006
Fonte: Gráfico retirado de: BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento
sustentável. Rio de Janeiro: BNDES, 2008, p. 71. Nota do autor: os valores para os aldeídos estão multiplicados
por 100, por serem bastante reduzidos.
Especificamente para o âmbito do etanol, ressalta-se a divergência de
perspectivas quanto a alguns elementos-chave nos instrumentos de condução e promoção
do seu mercado. Em especial, tendo em vista sua relação direta com a condução do comércio
internacional, destaca-se: não há convergência a respeito da manutenção ou não de subsídios,
e, da mesma forma, não há consenso político sobre a legitimidade ou não de certificados
de sustentabilidade. Consistem em contrastes de interesses que dificultam o cenário da
cooperação internacional, de acordo com o grau de capacidade de persuasão e imposição de
interesse dos envolvidos.
Com relação ao primeiro aspecto, ilustra-se pelas relações entre os dois principais
produtores mundiais do combustível: Brasil e Estados Unidos. Existem compromissos
firmados para a difusão de um mercado internacional, entretanto, os Estados Unidos são
resistentes em suprimir medidas protecionistas, medidas de interesse do Brasil. Mesmo que
tais questões sejam postas em debates, não há um consenso; esse, portanto, ainda encontrase em formação. Em que pese não ser um quadro estático, serve para ilustrar como a
constituição de um regime jurídico eficaz na cena política é uma dinâmica lenta, o que, por
si só, interfere negativamente em termos de institucionalização.
O compromisso levantado diz respeito ao Protocolo de Intenções sobre
biocombustível, firmado entre o Brasil e os Estados Unidos, em março de 2007, que visou
iniciar ações de cooperação técnica e científica entre ambos, além de buscar ações coletivas
para fomentar o mercado do etanol em terceiros países.258 Ressalta-se que tais iniciativas são,
de fato, pontos positivos no caminho da consolidação do mercado, e isso aparentemente
contradiz a proposição de fraca cooperação entre esses países.
Contudo, essa confusão se esclarece na seguinte perspectiva: não se afirma
aqui, a ausência de cooperação, mas sim que ainda é inópia para a formação de um regime
internacional efetivo na matéria. O Protocolo enquanto elemento jurídico, apenas fortalece
258 ÚNICA. Perguntas mais freqüentes sobre o setor sucroenergético. São Paulo: ÚNICA, 2008.
100
o argumento inicial de que os biocombustíveis emergem como estratégia de descentralização
da matriz energética, configurando-se como um esforço para o fomento desse mercado,
com avanços no que diz respeito à capacitação de outros países para produção, assim como
fomento de pesquisas para aprimoramento da eficiência dos biocombustíveis. Todavia,
outros entraves refletem na dificuldade de sua consolidação, aqui enfatizados para alguns
impasses próprios da discussão política no tema.
Detecta-se que, em vista do Protocolo, é possível afirmar que os Estados Unidos
concordam com o Brasil sobre a importância de se consolidar o comércio internacional do
etanol e que para tanto, é importante aumentar o número de produtores e padronizar regras
em torno do combustível; entretanto, ainda discordam com o Brasil sobre outros aspectos,
em especial, sobre a manutenção dos subsídios agrícolas que alcançam o tema. Nesse
sentido, os Estados Unidos ainda englobam forte protecionismo, em vista, principalmente,
da sua tarifa de importação de R$ 0,54 por galão de etanol importado fora da Caribbean Basin
Initiative e também pela taxa de 2,5%, o que dificulta as importações diretas do Brasil.259
São empecilhos que refletem diretamente sobre o preço do produto, dificultando sua
competitividade internacional com o combustível que se intenta substituir, a gasolina.
Essa questão foi levantada na Conferência Internacional sobre Biocombustíveis,
realizada em São Paulo, em novembro de 2008. De uma análise restrita nesse campo
político260, os Estados Unidos justificaram o protecionismo como uma política de segurança
energética que estava voltada também para a própria promoção do mercado internacional
dos biocombustíveis, mesmo que, do ponto de vista dos países em desenvolvimento,
representavam claras barreiras ao acesso do mercado que se pretendia promover.
Vale ressaltar, a posição norte-americana era a de que os subsídios e as tarifas
eram necessários para a própria promoção do mercado internacional de biocombustíveis, pois
consistiam em medidas para que o etanol do milho competisse com o etanol brasileiro, que
detinha vantagens naturais como clima e outras como a tradição tecnológica. Nesse sentido,
o raciocínio caracterizava a manutenção dos subsídios como uma questão de diversificação
da matriz; eram, pois, uma forma de não centralizar a matriz energética no etanol brasileiro.
Vale ressaltar, eis a pertinência estrategista do discurso norte-americano: os subsídios foram
definidos como uma questão de “eficiência, para não trocar um problema pelo outro”261. Referiase, nesse sentido, à problemática da atual centralização da produção da matriz energética
dominante – o petróleo.
Por um lado, o entendimento demonstra-se legítimo ao retratar a importância
de não se permitir uma nova centralização. Contudo, limitar-se a esse argumento é não
259 REZENDE, Ellen Cordeiro. Ainda há muitas limitações no mercado internacional. Valor Econômico Especial Biocombustíveis. Novembro, 2008, p. 26-29.
260 Essa análise diz respeito ao estudo realizado pela mestranda na Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. A
pesquisa analisou o uso do conceito ‘desenvolvimento sustentável’ nos debates levantados, diante do contexto que
ali se apresentava: era, pois um fórum internacional para discussão de um tema com repercussão social, jurídica e
econômica no âmbito da sustentabilidade. Nesse sentido, teve por objeto os debates, a fim de se delinear a distância
ou aproximação do discursos com suas proposições de legitimação – as preocupações globais da segurança alimentar,
energértica e ambiental. A reflexão assemelhou-se a um relato etnográfico e, embora seja uma experiência de valor
limitado, por ter incidido em um cenário que pode mudar a qualquer instante como é o contexto político, tem sua
importância para ilustrar impasses políticos na formação de consensos que podem se revestir de normas. Explica-se também que, entraram para o estudo, não todos os argumentos de todos os debatedores, mas aqueles de maior
reflexo em relação ao conceito em estudo.
261 ROBERT, Paul (debatedor representante dos Estados Unidos). Debate da Sessão Plenária I – Biocom-
bustíveis e Segurança Energética. 17 de novembro de 2008. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis, Nov. 2008, São Paulo (SP).
101
enxergar para além do discurso político, uma vez que fomentar subsídios não se limita a
tornar o etanol do milho competitivo com o etanol da cana, mas restringe também o acesso
ao mercado para outros países em desenvolvimento e, nesse sentido, é entrave à consolidação
desse comércio e da caracterização dos biocombustíveis como vetor de desenvolvimento.
Por outro lado, ficou clara a ênfase para a necessidade de cada país adequar, por políticas
públicas, seus interesses nacionais aos objetivos globais.
Vale dizer, não estavam em debate apenas emergências globais e promoção de
energias alternativas, mas as assimetrias de cada país que repercutiam para o contraste de
interesses. Nesse sentido, curioso notar que a posição dos Estados Unidos foi defendida
a favor de um objetivo comum – a consolidação do mercado internacional do etanol –
contudo, argumentada por meio de uma proposição que se aplicava especificamente ao
contexto norte-americano: os subsídios eram necessários para lhe propiciar o mercado,
enquanto que para o Brasil e para os demais países em desenvolvimento, configuravam uma
restrição impeditiva ao comércio, já que dificultava o comércio do etanol. Tal cenário ilustra
o contraste de interesses nacionais em debate, ainda que haja consenso quanto ao fim que se
almeja. Eis a dinâmica da cena política como entrave à institucionalização, face à dificuldade
de concordância quanto aos meios.
Sendo os Estados Unidos importante ator no mercado do etanol, sua posição
interfere consideravelmente na condução desse comércio. Se permanecer nessa postura
inflexível quanto à manutenção dos subsídios, do ponto de vista dos países em desenvolvimento,
esvazia o quadro da cooperação internacional para a abertura do mercado. E isso alcança
a efetividade de sustentabilidade que os biocombustíveis pretendem concretizar, uma vez
que não basta apenas transferência de tecnologia e capacitação de produção em vários
países, como se consubstanciam os avanços em torno do Protocolo que assinou junto com
o Brasil, é preciso empenhos na difusão da oferta desse combustível para que o mercado
internacional se estabeleça. Os subsídios, nesse sentido, vão de encontro com os objetivos
de universalização do acesso e diversificação da matriz energética, com suas repercussões
ambientais e sociais.
A respeito dos certificados, também é complexa a harmonização a respeito
da sua legitimidade ou não, uma vez que também pode ser apresentado como forma de
restrição ao comércio.262 Além disso, esses mecanismos tem sua sistematização internacional
complicada uma vez que não existe padronização global sobre como e quais requisitos devem
ser cumpridos, tendo em vista que os biocombustíveis ainda se encontram em um cenário
embrionário de internacionalização.
O Brasil, pela Conferência mencionada, buscava esclarecer sua importância para
fomento do mercado sustentável. Contudo encontrava divergência nas posições de outros
países em desenvolvimento, como os países africanos, uma vez que esses sequer tinham ainda
tecnologia para trabalhar. Desse modo, não concordavam falar em certificação sem antes
discutir sobre padronização internacional, transferência de tecnologia e abertura do mercado
que colocavam como passos prioritários na consolidação internacional do mercado.263
Entretanto, sua instrumentalidade não deixa de ser interessante como forma
de incentivo da sustentabilidade no mercado, uma vez que exige que a produção cumpra
262 Debate da Sessão Plenária II - Biocombustíveis e sustentabilidade, mudanças climáticas. 19 de novembro
de 2008. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis, São Paulo (SP).
263 Debate da Sessão Plenária II - Biocombustíveis e sustentabilidade, mudanças climáticas. 19 de novembro
de 2008. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis, São Paulo (SP).
102
condições específicas. Apenas enfatiza-se que ainda não há consenso sobre sua legitimidade,
nem regulamentação via regime internacional, o que seria medida consideravelmente
pertinente na perspectiva da efetividade do desenvolvimento sustentável pelo comércio.
Vale ressaltar, a divergência de posições existente entre os países desenvolvidos
e países em desenvolvimento, com exceção do Brasil. Dentre os esforços em curso para
implantações de tais certificações, destacam-se: em janeiro de 2007 a Comissão Européia
estabeleceu como meta (não mandatória) introduzir até 2020 um teor de 10% de
biocombustíveis (etanol e biodiesel) nos combustíveis de transporte para os países membros,
cuja averiguação engloba sistema de certificação, em andamento; na Holanda, teve início,
em 2006, o desenvolvimento de critérios de sustentabilidade para bioenergias, com sistema
de monitoramento também em curso; na Alemanha, revisou-se recentemente a legislação de
fomento aos biocombustíveis, incluindo exigências obrigatórias de atendimento a critérios
de sustentabilidade; programas de orientações sobre como atuar na certificação estão sendo
implementados pelo UNEP e pela FAO.264
Destaca-se a Mesa Redonda sobre Biocombustíveis Sustentáveis, liderada pelo
Centro de Energia da Escola Politécnica Federal de Lausanne, na Suíça, que é uma iniciativa
internacional com o envolvimento de agricultores, empresas, ONGs, especialistas, agências
internacionais e de governos interessados em garantir a sustentabilidade da produção dos
biocombustíveis. Ressalta-se que a iniciativa vem promovendo reuniões, teleconferências
e debates, buscando construir um consenso em torno dos princípios e critérios de
desenvolvimento sustentável no tema. Outra demanda internacional consiste no grupo
de trabalho internacional, no âmbito do Acordo de Bioenergia da Agência Internacional
de Energia, que desenvolve atividades focadas no comércio internacional para estabelecer
convergências e padrões nesse escopo.265
Destarte, pela Conferência, restou claro ser o desenvolvimento sustentável
apenas o ponto de partida: destacar um mercado de biocombustíveis como saída para a
complexidade da matriz energética centrada no petróleo e oportunidade de desenvolvimento
sustentável eram apenas pressupostos de debate e de negociação, o “óbvio” para todos.
Envolveu três dias de debates abertos e em seguida, dois dias fechados para convidados
especiais e representantes de governo. Os debatedores eram de várias nacionalidades, traziam
a posição de seu país a respeito dos temas levantados e figuravam também especialistas sobre
os assuntos em questão. Dessa forma, constavam representados os interesses de proteção
ambiental, direitos humanos e direitos dos trabalhadores, assim como as perspectivas dos
Estados e atores interessados no fomento desse comércio.266
No primeiro dia de sessão plenária, levantou-se sobre segurança energética,
universalização e diversificação do acesso à energia. No segundo dia, foram relacionados
biocombustíveis e sustentabilidade, mudanças climáticas, assim como biocombustíveis,
segurança alimentar, geração de renda e desafios para os ecossistemas. No terceiro dia,
264 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 217-218.
265 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 218.
266 Como resultado do estudo da mestranda na Conferência, o conceito de desenvolvimento sustentável é apenas o
ponto de partida do debate: revestiu-se de argumentos sociais, ambientais e econômicos voltados para o interesse
global, mas também, enquanto discurso político, consubstanciou-se forma de legitimar ações presentes, que, ora
aparentavam ser em nome da sustentabilidade, ora não. Isso Ainda que o conceito exija cooperação internacional,
verificou-se constantes defesas de interesses próprios em nome dos interesses da humanidade. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis, Nov. 2008, São Paulo (SP).
103
buscou-se esclarecer considerações do mercado internacional para os combustíveis. Como
conclusão geral, apenas consubstanciou-se esses aspectos como preocupações globais e que
deviam ser inseridas em políticas públicas eficientes e fomentadas estrategicamente. Em
termos fáticos, destacou-se a dificuldade de consenso sobre como conduzir esse comércio.
A divergência quanto aos meios de gerenciamento do mercado comportou-se como impasse
para a formação de um regime internacional no tema e, portanto, para a própria padronização
que se criticou não ter.
Assim, segurança energética, segurança alimentar, questões sociais e ambientais
refletem preocupações globais. Contudo, para que se firme uma institucionalização eficiente
e global, importa a convergência de meios e não somente quanto aos fins. Tal conformidade,
entretanto, sofre influência dos atores com maior capacidade de atuação na cena política
internacional. E sobre esse aspecto, a concordância entre os sujeitos com força suficiente
para concretização efetiva de um regime ainda encontram-se em formação.
Influenciado tanto pelo contexto geral do desenvolvimento sustentável quanto
pelas próprias condições impostas por empresas no mercado internacional, atualmente,
a sustentabilidade do bioetanol brasileiro comporta em uma relação de eficiência entre o
econômico, ambiental e social na produção e no produto final. E, nesse sentido, o modelo
brasileiro de produção do bioetanol é capaz de contribuir para a diversificação das fontes de
energia, universalização no acesso, geração de renda e qualidade de vida, mitigação dos gases
do efeito estufa, sem afetar a segurança alimentar, conforme se verifica a seguir.
3.2 Aspectos do bioetanol brasileiro: efetividade do desenvolvimento
sustentável atrelada às ações estatais e privadas e sua projeção para o
âmbito global
Os aspectos da sustentabilidade do bioetanol brasileiro foram constituídos
na relação entre um amadurecimento tecnológico, ambiental e social na tradição
brasileira, junto com a intensificação do interesse mundial em energias limpas. Todavia,
o quadro ainda não é de todo positivo, uma vez que, conforme ressaltado, problemas em
torno de considerações ecológicas e também de direitos humanos prescindem de serem
respondidos. Para tanto, destaca-se que existem movimentações públicas e privadas
que vem sendo desenroladas ao ponto de afetar positivamente a efetividade jurídica
do desenvolvimento sustentável. O Brasil vem constituindo cenário não apenas de
aprimoramento do quadro brasileiro, com respeito às questões ambientais e de direitos
humanos, mas de projetar isso para o quadro global, tanto em forma de transferência
de tecnologia, como já ressaltado com Protocolo com os Estados Unidos; quanto pelo
fomento de difusão do produto e de pesquisas para novas inovações sustentáveis,
conforme será delineado abaixo.
Vale ressaltar, o sucesso na relação público/privada no Brasil em torno do
etanol complementa o resultado do capítulo anterior, de que em um quadro de pouca
ou nenhuma interação, divergência de interesses, centralização da tutela ambiental
nas atividades do estado, combinados com uma fraca institucionalização, interferem
negativamente na efetividade do desenvolvimento sustentável. Vislumbra-se esse
cenário em duas principais perspectivas: do etanol enquanto produto e como ocorre sua
produção.
104
Assim, primeiro segue-se um breve esclarecimento acerca de como se
desenrolou o mercado do etanol brasileiro, hoje inserido em um mercado autônomo,
uma vez que sua eficiência energética o tornou capaz de competir com a gasolina.;
tal resultado é fruto da interação público-privada. Para explicar melhor, esse primeiro
aspecto envolve-se diretamente com a atual competitividade em vista da produtividade
do etanol, por constituir-se como fator de aprimoramento da sua eficiência energética
e, portanto, colabora para os objetivos de diversificação da matriz energética, segurança
energética e mitigação dos gases de efeito estufa. São, pois, questões ligadas ao uso do
produto.
Em seguida, conjetura-se como o contexto do etanol brasileiro vem
respondendo às demandas econômicas, ambientais e sociais de sustentabilidade ao
desenrolarem-se alguns exemplos das ações entre os atores públicos e privados para
tratar de tais problemáticas que ainda perduram, uma vez que se tais questões não
estiverem sendo aprimoradas, não há como afirmar existirem esforços brasileiros para
a internacionalização do etanol e dos biocombustíveis como um modelo sustentável de
produção de energia. As perspectivas apresentadas tanto pelo produto, quanto pela
produção do etanol colaboram para as questões de segurança energética, segurança
alimentar, preocupações ecológicas e sociais. É pelo âmbito do etanol que se ilustra a
descentralização da tradicional tutela ambiental estatal para a esfera privada, seja pelas
parcerias formadas com o estado, seja pelos negócios multinacionais formados para
fomento de pesquisas em desenvolvimento sustentável ou pela inovadora inserção de
uma cláusula com tal exigência em contrato internacional.
3.2.1 O mercado do etanol e sua eficiência energética, reflexos da
interação entre atores públicos e privados
A eficiência energética do etanol da cana-de-açúcar foi amplamente demonstrada
na abordagem sobre as preocupações globais. Essa relação foi retratada pela capacidade do
combustível em colaborar com questões de segurança energética, mitigação dos gases de
efeito estufa e amenização da dependência na matriz dominante. Vislumbra-se pelo grau da
produtividade alcançado com o aprimoramento do produto em vista de constantes fomentos
tecnológicos. Vale dizer, foi principalmente em razão da sua maturidade tecnológica, que o
etanol se destacou em vista da sua melhor eficiência energética em comparação aos outros
biocombustíveis.
O etanol é conhecido há mais de um século no Brasil por pesquisas em entidades
públicas e privadas. Em uma retrospectiva, ressaltam-se esforços do governo em consolidar
uma oferta nacional e no decorrer do texto delineia-se como decorreram as iniciativas privadas
para o aprimoramento do combustível, com investimentos em pesquisas que resultaram na
melhoria da sua produtividade, tornando-o capaz de competir com a gasolina. Em seguida,
apresentam-se os aspectos de eficiência energética que resultaram desse cenário para o etanol
enquanto produto.
O uso regular do etanol como combustível automotivo vem sendo praticado
no Brasil desde 1931, haja vista o Decreto 19.717, assinado pelo presidente Getúlio Vargas,
instituindo a mistura compulsória de, no mínimo, 5% na gasolina. O teor obrigatório variou
nas décadas seguintes até 1975, quando os efeitos de uma crise nos preços do petróleo
chamaram a atenção para o combustível como alternativa e impulsionou o governo para
105
a instituição do Programa Nacional do Álcool, pelo Decreto 76.593/1975. Naquela época,
definiu-se como objetivo a obrigatoriedade de adicionar 20% de etanol (álcool anitro) na
gasolina, o que foi alcançado nacionalmente em 1983.267
É possível definir quatro momentos distintos acerca da produção do etanol em
larga escala no Brasil. De 1975 a 1979, o Governo incentivou o aumento da produção do
etanol para utilização como combustível misturado à gasolina, em vista do choque do preço
do petróleo em 1973, junto com a queda de preços internacionais do açúcar. Essa medida,
além de combater a queda de preços do setor açucareiro, pretendia também diminuir a
dependência dos combustíveis fósseis. A segunda fase, que vai de 1979 a 1989, foi marcada
pelo segundo choque no preço do petróleo, com uma série de incentivos públicos fiscais e
financeiros aos produtores e aos consumidores finais e teve o seu término diante da falta de
álcool hidratado nas bombas dos postos de combustível, o que abalou seriamente a confiança
do consumidor.268
A terceira fase, de 1989 a 2000, foi marcada pela desestruturação do conjunto de
incentivos econômicos governamentais ao programa. Houve apenas uma reserva de mercado
com a obrigatoriedade da mistura do álcool anidro em toda a gasolina distribuída, pela Lei
no 8.723, de 28 de outubro de 1993. A quarta fase seguiu de 2000 até os dias de hoje, com a
revitalização do álcool combustível, marcada pela introdução dos veículos flex-fuel em 2003
e pela possibilidade de aumento das exportações de etanol diante das preocupações globais
já levantadas. 269
Esses foram aspectos de fomento do mercado pelo governo. O mercado
nacional estabeleceu-se, porém, teve suas oscilações conforme apontado acima. Entretanto,
durante esse período, uma série de iniciativas privadas foram responsáveis pelo incremento
tecnológico do álcool, melhorando sua produtividade e, portanto, interesse pelo combustível
no mercado.
Antes mesmo da instituição do Proálcool, em que o setor privado se movimentava
por investimentos em pesquisas em prol do aumento da produtividade do combustível.
Retrata-se, dentre outros exemplos, pesquisas do Centro que hoje corresponde ao Centro
de Tecnologia Canavieira (CTC); seu antecessor foi constituído por iniciativa privada, da
Copersucar, que decidiu montar por conta própria, um programa de melhoramento genético
da cana-de-açúcar, que lançava dois tipos de cana por ano.270
A Coopersucar incorporou uma estação experimental de pesquisas, a Cooperativa
dos Usineiros do oeste do Estado de São Paulo (Copereste), que funcionava desde 1953 no
Estado de São Paulo e em 1970 já haviam sido produzidas 400 mil mudas de sementes
267 Caracteriza-se este marco como jurídico legal, entretanto o uso do etanol e a recomendação para a implantação de
uma infra-estrutura para a produção do combustível automotivo no Brasil remontam o ano de 1903, nas conclusões
do I Congresso Nacional sobre Aplicações Industriais do álcool. Em 1920 criou-se a Estação Experimental de Combustíveis e Minérios, futuro Instituto Nacional de Tecnologia, onde foram conduzidos testes com bons resultados em
veículos movidos com etanol (na época chamado álcool-motor) a fim de substituir a gasolina derivada do petróleo.
BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 153-154.
268 SIMÕES, Antônio José Ferreira. Biocombustíveis: a experiência brasileira e o desafio da consolidação do mercado
internacional. In: MRE. Biocombustível no Brasil, realidade e perspectivas. Disponível em: <http://www.mre.gov.
br/dc/temas/Biocombustiveis_02-experienciabrasileira.pdf>. Acesso em 24 mai. 2009.
269 Ibidem. Disponível em: <http://www.mre.gov.br/dc/temas/Biocombustiveis_02-experienciabrasileira.pdf>. Acesso em 24 mai. 2009.
270 CEZAR, Genilson. Busca da eficiência une governo e empresários. Valor Econômico Especial. Etanol de cana-deaçúcar. Maio, 2008, p. 40-43.
106
verdadeiras, provenientes de cruzamentos que permitiram ampliar as possibilidades de
produtividade do combustível. Esse resultado foi reflexo de muita cooperação com outras
instituições, inclusive públicas, como a recém criada Embrapa e o Instituto Agronômico de
Campinas (IAC), cujos laboratórios funcionavam nas instalações da Copersucar.271
Paralelamente, houve também na década de 70, o Instituto do Açúcar e do
Álcool (IAA), implantado pelo governo federal e a instalação do Programa Nacional de
Melhoramento da Cana-de-açúcar (Planalsucar), também trabalhando para ampliar a
variedade de cana e sua capacidade de adaptação a outras áreas, com o interesse de difundir
a cultura e o combustível para o resto do país. Nesse sentido, pesquisas corriam através
de coordenadorias instaladas em Maceió (Alagoas), Recife (Pernambuco), Campos, Rio de
Janeiro e Araras (São Paulo).272
Em 1974, como resultado do fomento de debates e consensos de atores públicos
e privados, foi elaborada proposta de estratégias ao Conselho Nacional de Petróleo para lidar
com a situação energética ensejada pela crise de 1973. Essa proposta continha o interesse
da Copersucar, que pretendia aproveitar a capacidade ociosa das destilarias anexas às usinas
açucareiras para a produção de álcool; continha também a preferência do Instituto do Açúcar
e do Álcool pela produção direta do combustível em destilarias autônomas.273
O governo federal instituiu o Proálcool, em 1975, apresentando-se como marco
legal do uso do etanol em maior escala.274 O Decreto estabeleceu linhas específicas de
financiamento, formalizou a criação da Comissão Nacional do Álcool e determinou uma
paridade de preço entre o bioetanol e o açúcar cristal standard, estimulando a produção
do combustível. Como fomento do mercado, foram previstas metas de produção que,
inicialmente, eram estimadas em 3 milhões de litros de etanol para 1980 e 10,7 bilhões de
litros para 1985. A produção entre 1975 e 1979 superou em 15% as metas estabelecidas, com
uma produção que avançou de 580 mil m3 para 3.676 mil m3. Em 1979.
Em vista da nova elevação do preço do petróleo, o governo federal reforçou o
suporte à produção do álcool com a criação do Conselho Nacional do Álcool e da Comissão
Executiva nacional do Álcool, com o Decreto 83.700. Nestas condições, a produção do álcool
atingiu 11,7 bilhões de litros em 1985, excedendo em 8% a meta inicialmente pretendida. 275
O conjunto de incentivos no Proálcool contribuiu para a expansão do setor,
em vista, dentre outros aspectos, da definição de níveis mínimos compulsórios de álcool
na gasolina mais altos, da garantia de um preço acessível ao consumidor, da garantia de
remuneração competitiva para o produtor de etanol, da abertura de crédito com empréstimos
em condições favoráveis para os usineiros incrementarem sua capacidade de produção,
redução dos impostos e do estabelecimento da obrigatoriedade de venda do combustível nos
postos de abastecimento. 276
271 CEZAR, Genilson. Busca da eficiência une governo e empresários. Valor Econômico Especial. Etanol de cana-deaçúcar. Maio, 2008, p. 40-43.
272 Ibidem, p. 40-43.
273 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 154.
274 GOLDMAN, Alberto; GOLDEMBERG, José. Foreword. In GOLDEMBERG, José; NIGRO, Francisco E. B.;
COELHO, Suani T. Bioenergy in the state of São Paulo: present situation, perspectives, barriers and proposals. São
Paulo Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p. 17.
275 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 155.
276 Ibidem, p. 155.
107
Todavia, vale ressaltar, foi diante de iniciativas privadas de investimento em
tecnologia e melhora da produtividade que tais ações do governo alcançaram o seu sucesso.
O programa do governo incentivava a capacitação da produção e os engenheiros do CTC
(do setor privado) forneciam pesquisas acerca da maximização da eficiência energética do
combustível, tecnologias aos associados e criavam soluções de melhor aproveitamento da
produção de açúcar junto com etanol. Por exemplo, na primeira metade da década de 80,
o CTC fomentou o desenvolvimento das moendas, pelas quais as usinas aumentaram sua
eficiência de 90% para 97% e mais do que dobraram a sua produtividade. O cenário foi
estimulante para as pesquisas do centro privado que, a partir de 1979, lançava duas variedades
de cana por ano, aprimorando a eficiência energética do combustível.277
Entretanto, é importante explicar, no início do programa Pró-alcool,
considerações sociais e ambientais não tinham um papel relevante, pois, conforme verificouse, foram razões estratégicas e econômicas que motivaram o estabelecimento do programa.
Os danos ambientais vinculados foram contextualizados pela degradação causada na queima
da cana de açúcar, causando poluição em massa, tanto para o ar quanto em razão do lixo
resultante do processo despejado nos cursos das águas em voltas. As falhas em questões
sociais, por sua vez, envolveram a falta de eficácia acerca das condições de trabalho existentes
nas décadas iniciais do programa; envolviam, pois, existência de trabalho semelhante ao
escravo e também trabalho infantil.278
Ademais, com o início da redução do preço do petróleo e a recuperação dos
preços do açúcar, os anos que decorreram 1985 envolveram uma série de outras dificuldades
que resultou na desmotivação da produção de etanol, encerrando-se a sua fase de expansão.
A década de 90 foi um momento em que houve considerável desatenção estatal para a sua
promoção, diante da mudança de perspectiva acerca do papel do Estado na economia
nacional, fomentando a liberalização e o rearranjo institucional, extinguindo o instituto
do Açúcar e do Álcool. Com essa atitude, a gestão dos temas relativos ao etanol passou
para o Conselho Interministerial do Açúcar e do Álcool (Cima), presidido pelo Ministério
da Indústria e Comércio até 1999, quando transferiu-se para o ministério da Agricultura.
Ressalta-se que esse rearranjo do papel dos agentes econômicos não foi consensual, com
conturbadas divergências entre governo, empresários liberais e conservadores, de forma que
a década de 90, além de não apresentar avanços no mercado do álcool, não foi também
palco de grandes movimentos em conjunto para a concretização de objetivos comuns nesse
âmbito. 279
Ainda a respeito da década de 90, pelo lado do consumo, também houve
desmotivação do uso do etanol ao ser percebido o risco da descontinuidade na oferta do
277 Hoje o CTC cresceu, deixou de pertencer a um grupo de usinas cooperativas e passou ser financiado por usineiros
de todo o Brasil, com cerca de 174 associados que respondem por cerca de 60% da produção brasileira. CEZAR, Genilson. Busca da eficiência une governo e empresários. Valor Econômico Especial. Etanol de cana-de-açúcar. Maio,
2008, p. 40-43.
278 GOLDEMBERG, José; NIGRO, Francisco E. B.; COELHO, Suani T. Bioenergy in the state of São Paulo: present
situation, perspectives, barriers and proposals. São Paulo Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2008, p. 15.
279 Com relação à reestruturação institucional neste âmbito, a Lei 9.478/1997 criou duas instituições importantes atualmente: o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), responsável pelo estabelecimento de diretrizes para
programas específicos de uso dos biocombustíveis e a Agência Nacional do Petróleo (ANP), renomeada pela Lei
11.097/2005 como Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e biocombustíveis e cujas atribuições incluem a
regulação, contratação e fiscalização das atividades econômicas dos biocombustíveis, a implementação da política nacional de biocombustíveis e proteção dos interesses do consumidor quanto ao preço, qualidade e oferta neste campo.
BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 156-157.
108
produto. Comercialmente, esse contexto levou à queda das vendas dos carros movidos a
álcool, cuja participação nas vendas em 1990 foi de apenas 11,4%, após terem significado
85% do total de veículos novos comercializados em 1985. O etanol perdeu espaço até o ano
de 2003, com o desenvolvimento da tecnologia flex. 280 Atualmente, ressalta-se que após cinco
anos da inserção da tecnologia no mercado, o Brasil chegou próximo a cinco milhões de
automóveis com motor flex já vendidos.281
Seguindo esse raciocínio, tanto o mercado quanto a competitividade do etanol
com a gasolina foram frutos de ações estatais e privadas que convergiam para objetivos em
comum. O etanol consegue responder a aspectos de eficiência energética, contudo, ainda não
apresenta um grau pleno de efetividade no que diz respeito às demandas ambientais e sociais.
A peculiaridade do contexto diz respeito à relação entre a atual construção dessa efetividade
e atuações integradas dos setores públicos e privados, assim como a internacionalização
dessa construção para o âmbito global. Nesse sentido, segue abaixo com a apresentação
gradual das repercussões jurídicas desse cenário, ressaltando-se sua eficácia jurídica nacional
e, em seguida, elementos da sua efetividade, esses ligados à interação dos setores públicos e
privados.
3.2.2 Eficácia nacional atual acerca da sustentabilidade do etanol
brasileiro
A respeito do plano da eficácia pública normativa, o Brasil adotou diferentes
mecanismos de política pública para inserir o etanol e os biocombustíveis na sua matriz
energética. Inicialmente, conforme vislumbrado com o Pró-álcool, o governo fomentou
esse mercado com obrigações legais e com incentivos fiscais e hoje o comércio nacional do
combustível é autônomo.
Atualmente, o governo promove a expansão da consolidação do mercado
e incentivos em pesquisas para outros biocombustíveis, como, por exemplo, com a
implementação do Programa Nacional de Promoção e Uso do Biodiesel. No âmbito do
etanol, tendo em vista que o mercado por si só basta para o seu comércio, o papel estatal
se limita à atenção para a regulamentação ambiental e social. E, nesse aspecto, a estratégia
brasileira se volta para as parcerias e cooperação com as entidades privadas na promoção da
sustentabilidade.
A legislação ambiental brasileira inclui normas de controle da produção até o uso
e disposição dos materiais. Destacam-se normas para regulamentar o uso do solo, água, uso
de defensivos agrícolas e fertilizantes, tratamento do impacto na fauna e flora próximo ao
local das usinas e controle de emissão de gases de efeito estufa.
Inicialmente, merece destaque a Resolução CONAMA 237/1997 a ser aplicada
à implantação e operação das usinas de etanol. A norma exige o cumprimento das fases do
licenciamento ambiental, que é composto pela Licença Prévia e que aprova a localização e
estabelece requisitos a serem atendidos nas fases seguintes, de licença de instalação, autoriza a
instalação e inclui medidas de controle ambiental e a licença de operação, autoriza a produção
após o cumprimento das exigências anteriores, devendo ser renovada periodicamente.
280 BNDES; CGEE. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro: BNDES,
2008, p. 156.
281 OLMOS, Marli. O talento brasileiro na engenharia do flex fluel. Valor Econômico Especial. Etanol de cana-deaçúcar. Maio, 2008, p. 44-47.
109
É necessária a apresentação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o
respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), regulados pela Resolução CONAMA
n. 01/1986 para a obtenção das licenças. Esse instrumento é aplicado no estabelecimento das
usinas e destilarias de etanol e visa analisar os impactos sociais e ambientais na implementação
da atividade em determinada região. É obrigatória a realização de audiências públicas e a
definição de uma compensação ambiental, como o plantio de espécies nativas ou a formação
de uma reserva natural.
A fim de controlar a expansão da cana, destaca-se o zoneamento econômico
ambiental, que comporta em instrumento regulamentado pelo Ministério do Meio Ambiente
para que as produções não avancem em áreas ambientalmente protegidas, em especial para
o Pantanal e o Amazonas, respaldando também uma avaliação de impacto ambiental.282 Em
complemento, ressalta-se a iniciativa do governo em ordenar a expansão da agroindústria
da cana no Brasil, em 2008, sob a coordenação do Ministério da Agricultura, Pecuária
e Abastecimento, que desenvolveu o Zoneamento Agroecológico da Cana-de-Açúcar,
classificando as áreas de acordo com sua aptidão e disponibilidade para essa cultura. Ao
indicar as áreas propícias para produção, demonstra aquelas áreas que não são, e nesse
sentido, complementa e aprimora o zoneamento econômico ambiental. 283
Outras legislações são destinadas ao tratamento do uso dos recursos naturais,
destacando-se o Código Florestal (Lei nº 4771/65, alterada pela Lei nº 7.803/89 e Medida
Provisória nº 2.166-67). Os aspectos legais relacionados às matas ciliares estão distribuídos
em diversas normas de nível estadual e federal. Existem outros âmbitos de regulamentação
como a Lei de Crimes Ambientais, legislação tributária referente aos imóveis rurais e vale
destacar também a legislação sobre Unidades de Conservação (Lei n. 9.985/2000).
Ademais, a produção eficiente de bioetanol de cana-de-açúcar impõe o plantio
de canaviais, monocultura cujo impacto ambiental depende das características originais do
terreno ocupado e da adoção de práticas atenuadoras. Nos primeiros casos, ocorre uma
substituição de usos do solo, enquanto, no segundo caso, podem existir impactos negativos
relevantes. Nesse contexto, a legislação brasileira determina que nas propriedades agrícolas,
preserve-se uma Reserva Legal, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à
conservação e à reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao
abrigo e à proteção de fauna e flora nativa, com no mínimo 20% da área total. Adicionalmente,
deve ser mantida a vegetação original das Áreas de Preservação Permanente – áreas nos
topos de morros, encostas e margens de corpos d’água. 284
Os recursos hídricos devem atender a Lei 9433/97, a Política Nacional de
Recursos Hídricos, que os regulam com base na quantidade e qualidade da água captada e
lançada pelo usuário. Todos os usos sujeitos à outorga são passíveis cobrança, como captação,
derivação, diluição de despejo, produção de energia, navegação e outros. Os custos que
afetam o setor industrial correspondem à captação de água, ao seu consumo e ao lançamento
de despejo.
282 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária III. Biocombustíveis
e sustentabilidade. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 18 de
novembro de 2008, p. 05.
283 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária III. Biocombustíveis
e sustentabilidade. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 18 de
novembro de 2008, p. 05.
284 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária III. Biocombustíveis
e sustentabilidade. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 18 de
novembro de 2008, p. 05.
110
Existe ainda a Lei nº 6.134 de 1988, do Estado de São Paulo, que determinou que
os resíduos das atividades (industriais e outras) não poderiam poluir as águas subterrâneas.
As condições particularmente favoráveis nos países das regiões tropicais úmidas, com regime
pluvial adequado e bem distribuído, permitem que a cultura da cana-de-açúcar desenvolvase praticamente sem irrigação. No Brasil, a irrigação na cultura da cana praticamente não é
utilizada na Região Centro-Sul, sendo adotada apenas nos períodos mais críticos na região
Centro-Oeste e, de modo um pouco mais frequente, na região Nordeste. No âmbito do
processo industrial, um volume importante de água entra na usina com a própria cana, já que
70% do peso dos colmos é constituído de água, vislumbrando-se o seu uso racional também
mediante a reciclagem e reutilização. 285
Além disso, a legislação brasileira dispõe ainda sobre o uso de agroquímicos.
A regulamentação dos agrotóxicos está estabelecida pela Lei 7.802, de 11 de julho de 1989,
regulamentada pelo Decreto n.º98.816 de 11 de janeiro de 1990. São os herbicidas, inseticidas,
fungicidas, maturadores, espalhantes adesivos, desfolhantes, entre outros. Complementam a
legislação Portarias da Secretaria de Defesa Agropecuária, IBAMA e ANVISA.
A menor utilização dos defensivos agrícolas decorre de procedimentos alternativos
de combate às doenças, principalmente por meio da seleção de variedades resistentes, em
programas de melhoramento genético e, sobretudo, pela adoção, com excelentes resultados,
de métodos biológicos de controle das principais pragas da cana. Devido à reciclagem de
nutrientes, a agroindústria da cana consome uma quantidade consideravelmente baixa de
fertilizantes convencionais.286
A queimada foi regulamentada pelo Decreto do governo federal, n. 2.661 de
08/07/98, com um cronograma para sua eliminação. O Decreto determina também áreas
de proibição da atividade como faixas de proteção nas proximidades de perímetros urbanos,
rodovias, ferrovias, aeroportos, reservas florestais e unidades de conservação, entre outros.
Para atender à legislação, a mecanização da colheita deve atingir no país, nos próximos onze
anos (2018), 100% de área cultivada.
Além disso, em São Paulo foi estabelecida legislação proibindo gradualmente a
queima de palha, com cronograma que considera as tecnologias disponíveis e o desemprego
esperado, incluindo a proibição imediata em áreas de risco. A Companhia de Tecnologia de
Saneamento Ambiental, órgão do governo do estado de São Paulo encarregado de garantir a
qualidade do meio ambiente, fiscaliza a execução dessa lei.
A respeito dessas considerações, ressalta-se a sustentabilidade em três principais
questões: importa que resulte necessariamente na mitigação dos gases do efeito estufa, tanto
na forma do processo de elaboração do etanol, como a eficiência do produto na sua utilização.
Além disso, é necessário verificar como a produção não afetará a segurança alimentar e
isso envolve o uso racional das terras disponíveis, o que acaba por abranger questões de
conservação ambiental, pois a disponibilidade vincula-se à possibilidade do uso das terras e
também influencia em observar ações no envolvimento da empresa com a sociedade para a
melhoria da qualidade de vida e do meio ambiente. No modelo do processamento do etanol
285 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária III. Biocombustíveis
e sustentabilidade. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 18 de
novembro de 2008, p. 05.
286 BNDE; CGEE. Biocombustíveis como vetor do desenvolvimento sustentável. Sessão plenária III. Biocombustíveis
e sustentabilidade. Documento de Referência. Conferência Internacional sobre Biocombustíveis. São Paulo, 18 de
novembro de 2008, p. 05.
111
brasileiro, uma vez vislumbrados os elementos iniciais legais e econômicos de condições do
solo e clima, pelos instrumentos de zoneamento, tem-se a plantação da cultura.
A partir daí, destaca-se como elemento de racionalização na ação sustentável,
conjugar a mitigação dos gases do efeito estufa com a manutenção dos empregos se dá,
em grande medida, na atenção para a coexistência da colheita manual e mecanizada. Isso
porque a primeira envolve a queima e, portanto, emissão dos gases e a segunda envolve a
mecanização o que acaba por causar em grande medida, a substituição de trabalhadores por
máquinas.
O âmbito social engloba, nesse sentido, dois principais campos de ação: respeito
aos direitos trabalhistas, abolição do trabalho infantil e manutenção de empregos e, como
um segundo aspecto, refere-se a projetos que melhorem a qualidade de vida social. Por
outro lado, relação ambiental e social é também uma questão de gestão orientada para a
capacitação profissional, junto com o incremento tecnológico, a fim de resolver esse impasse,
sem que se deixe de criar renda. Nesse sentido, essa é uma questão de gestão e racionalidade.
Destarte, no plano normativo, o tratamento para os biocombustíveis
encontram-se sistematizados. Sua efetividade, contudo, depende do grau de cumprimento
dessas normas, que aqui se afirmam serem em vista da atuação conjunta público-privada. A
conjetura é demonstrada juridicamente, por três principais elementos: um primeiro aspecto,
a forte interação jurídica e não somente política, da relação público/privada para consolidar
elementos de sustentabilidade; em segundo lugar, a peculiaridade de relações jurídicas
globais estarem se formando em torno do compromisso comum com a sustentabilidade; e,
como terceiro ponto, ressalta-se a inserção de uma cláusula de sustentabilidade em contratos
internacionais.
3.2.3 A efetividade jurídica do desenvolvimento sustentável no contexto
do etanol: exemplos de descentralização da tradicional tutela ambiental
estatal para a esfera privada
Tendo em consideração esforços brasileiros para a efetividade jurídica do
desenvolvimento sustentável em vista da interação entre setores públicos e privados e também
da iniciativa privada por si, conforma-se a relação do etanol com a segurança energética,
alimentar e questões ambientais. Contextualizam-se, nesse sentido, tanto elementos de
cumprimento das normas ambientais, quanto o refinamento da efetividade da norma jurídica
ambiental, uma vez que emergiram alguns indícios de descentralização da responsabilidade
tradicional tutelar estatal para a esfera privada.
Os exemplos abrangem três clivagens principais: a parceria público/privada,
na qual existe um refinamento jurídico da efetividade do desenvolvimento sustentável; a
atuação nacional do setor privado, em que se verifica um compromisso sério das empresas
em alcançar tais perspectivas; e, finalmente, vislumbram-se os esforços do setor privado
para a internacionalização da sustentabilidade para o quadro global, no âmbito do etanol,
em que se constituem também alguns aprimoramentos jurídicos da descentralização da
responsabilidade com os âmbitos ecológicos e sociais, seja na formação do negócio jurídico
pelo interesse comum da sustentabilidade, seja pelo estabelecimento de uma cláusula
contratual com tal exigência, em contrato internacional.
112
3.2.3.1 Do exemplo de descentralização por parceria público-privada
Ainda que o Estado seja responsável constitucionalmente pela regulamentação
e promoção dos âmbitos da sustentabilidade, o sucesso de tais normas é em larga medida
afetado pela interação com o setor privado envolvido. Sobre esse aspecto, mereceu destaque
o Protocolo entre a ÚNICA e o Estado de São Paulo. Isso porque, além de ser um avanço em
termos jurídicos, de descentralização da efetividade jurídica das clivagens do desenvolvimento
sustentável de sua tradicional posição nas atribuições do Estado, esse compromisso conjugou
para confecção do cenário brasileiro que chamou a atenção internacional de empresas,
cujo interesse permeou tanto uma perspectiva ampla, de simples interesse em fomentar
pesquisas em sustentabilidade, quanto uma mais restrita, com a inserção de uma cláusula de
sustentabilidade em um contrato internacional. Vale ressaltar, essa descentralização começa
por caracterizar um aspecto de complementação à insuficiência da eficácia pública estatal
para tratar do tema, haja vista os efeitos de globalização.
Retratando-se aqui primeiro sobre o aspecto da globalização, não custa lembrar
a observação de Ulrich Beck que explica, de modo geral, que as empresas possuem um papel
central na configuração da economia e da sociedade globalizada, mesmo que seja apenas pelo
fato de que poderem reter as fontes materiais (capitais, impostos, trabalho).287 Nesse sentido,
o Estado, com todas suas limitações institucionais, exerce responsabilidade de averiguação
acerca de respeito a direitos humanos, ambientais, sociais, âmbitos cuja atuação das empresas
preenche considerável influência, e define, por suas atividades, o grau de efetividade das
respectivas normas.
O ponto de encontro entre as atividades empresariais e as normas ambientais
acontece quando entram em cena os riscos ecológicos, pela inserção nos âmbitos de decisões,
de noções de causa e efeito com largo potencial para a degradação das condições de vida
humana.288 Essa descentralização ilustra a expansão da responsabilidade ambiental e social
em maior número de setores, o que aumenta a interação do direito interno e externo, do
âmbito público e privado. 289 Nesse sentido, perceber a interação entre direito público e
privado, de uma questão tradicionalmente vinculada ao direito público, configura-se como
intensificação da proteção ambiental e social no conceito jurídico de desenvolvimento
sustentável.
A respeito do Protocolo de cooperação, foi celebrado em junho de 2007, entre o
governo do Estado de São Paulo, a Secretaria de Estado do Meio Ambiente, a Secretaria de
Estado da Agricultura e Abastecimento e a União da Agroindústria Canavieira de São Paulo
(UNICA) para a adoção de ações destinadas a consolidar o desenvolvimento sustentável, na
indústria da cana-de-açúcar do Estado de São Paulo. Apresenta ganhos positivos no que se
refere ao âmbito ecológico, mas deixou a desejar, do ponto de vista social.
Por esse instrumento as empresas comprometeram-se em antecipar, nos terrenos
com declividade até 12%, o prazo final para a eliminação da queimada da cana-de-açúcar,
do ano de 2021 para 2014, adiantando o percentual de cana não-queimada em 2010, de
287
BECK, Ulrich. O que é globalização? equívocos do globalismo: respostas à globalização. Tradução de André Carone.
São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 14.
288 BECK, Ulrich. O que é globalização? equívocos do globalismo: respostas à globalização. Tradução de André Carone.
São Paulo: Paz e Terra, 1999, p. 175.
289 LE PRESTRE, Philippe; MARTIMORT-ASSO, Benoît. A reforma na governança internacional do meio ambiente:
os elementos do debate. In: VARELLA, Marcelo Dias; BARROS-PLATIAU, Ana Flávia (orgs). Proteção internacional do meio ambiente. Brasília: UNITAR, UniCEUB e UnB, 2009, p. 399-480; p. 401.
113
50% para 70%; antecipar, nos terrenos com declividade acima de 12%, o prazo final da
eliminação da queimada da cana-de-açúcar, de 2031 para 2017, adiantando o percentual da
cana não queimada, em 2010, de 10% para 30%. 290
Ademais, obrigaram-se também a não utilizar a prática da queima da cana-deaçúcar para fins de colheita nas áreas de expansão de canaviais; adotar ações para que não
ocorra a queima, a céu aberto, do bagaço da cana ou de qualquer outro subproduto. Além
disso, são deveres proteger as áreas de mata ciliar nas propriedades canavieiras e as nascentes
de água, implementar plano técnico de conservação do solo, incluindo o combate à erosão
e à contenção de águas pluviais, implementar plano técnico de conservação de recursos
hídricos e prática de reciclagem dos lixos.291
As obrigações do Estado, de acordo com o protocolo estão em fomentar
a pesquisa para o aproveitamento energético e econômico da palha da cana de açúcar,
fomentar a logística para o transporte, em especial para a exortação, conceder o certificado
agro-ambiental aos produtores agrícolas e industriais que aderirem ao protocolo e atenderem
aos seus dispositivos e estimular a adequada transição para a colheita de cana crua, em
especial para os pequenos e médios plantadores de cana, com área de até 150 hectares. O
Protocolo tem vigor por 60 meses, da data da assinatura, prorrogável por Termo Aditivo
com a participação de todas as partes. 292
Consiste o protocolo em mecanismo de acordo entre o Estado e a esfera
privada, como um contrato, em que ambos se comprometem à execução de obrigações com
vistas aos objetivos comuns. O avanço relativo à interação público-privada no status quo de
desenvolvimento consubstancia-se de modo sutil, na normatização de obrigações concretas
com compromissos de sustentabilidade.
Afirma-se sutil porque mesmo antes já havia considerável interação entre tais
atores, mas esse instrumento diferencia-se pela busca de um fortalecimento no compromisso,
pela constituição jurídica de deveres estatais e privados conjugados para o desenvolvimento
sustentável. Nesse sentido, o instrumento é fortalecido pela presença tanto do Estado,
quanto do setor privado, maximizando a eficácia da norma e, portanto, possibilitando sua
maior efetividade.
De um ponto de vista basilar no Direito, a relação jurídica formalizada é limitadora,
presidida por um princípio de força, representando técnica de distribuição de liberdades.293 E
por essa perspectiva, vislumbrou-se juridicamente a descentralização da responsabilidade da
proteção ambiental como função estatal, quesito que lhe foi tradicionalmente legado e que se
mostra insuficiente. Do ponto de vista da efetividade, vale lembrar, estabelece-se satisfatória
quando a norma é cumprida espontaneamente. 294
Nesse sentido, não é somente pela lógica da formulação das obrigações que se
afirma como positivo o protocolo, mas também por propiciar uma força normativa mais
290 PROTOCOLO de cooperação. Disponível em: <http://www.udop.com.br/download/legislacao/protocolo_unica.
pdf>. Acesso em 24 mai. 2009.
291 PROTOCOLO de cooperação. Disponível em: <http://www.udop.com.br/download/legislacao/protocolo_unica.
pdf>. Acesso em 24 mai. 2009.
292 PROTOCOLO de cooperação. Disponível em: <http://www.udop.com.br/download/legislacao/protocolo_unica.
pdf>. Acesso em 24 mai. 2009.
293 VILHENA, Paulo Emílio Ribeiro. Direito Público, direito privado. Sob o prisma das relações jurídicas. 2ª Ed. Belo
Horizonte: Livraria Del Rey Editora, 1996, p. 51-52.
294 REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 112.
114
substancializada, com a atribuição de responsabilidade com a sustentabilidade, com vistas
para a maximização do seu cumprimento espontâneo. Além de serem obrigações decorrentes
de lei, existem também elementos que a tornam uma obrigação análoga a de um contrato. É
possível afirmar que a efetividade jurídica do desenvolvimento sustentável ganhou grau de
maior exigibilidade.
Tais obrigações levam à mecanização, aspecto diretamente relacionado com
a substituição de homens por máquinas e, portanto, gerando desemprego. O Protocolo,
mesmo que substancialmente sustentável, carece de considerações sociais dirigidas ao âmbito
de manutenção dos empregos. Todavia, essa situação foi amplamente contextualizada por
iniciativas privadas de capacitação dos trabalhadores, conforme se segue.
3.2.3.2 A efetividade sócio-ambiental em vista da atuação do setor privado e
dos seus esforços de internacionalização jurídica para o desenvolvimento
sustentável global
Com intuito de vislumbrar se o setor privado, na sua atuação, de fato firmou
compromisso com o desenvolvimento sustentável, buscou-se saber se aplicavam suas ações
para as perspectivas ecológicas e sociais, além da econômica. Diagnosticou-se, como segue
abaixo, atividades de três principais empresas: a Cristalsev, a Bunge e a Cosan. Ressalta-se que
essas empresas apresentam indícios de internacionalização no âmbito da sustentabilidade,
aspecto que será elencado no próximo item, dedicado para análise jurídica dessa projeção.
Segue-se agora com as considerações engajadas no contexto nacional.
a) As ações de sustentabilidade da empresa Crystalsev
a.1) no âmbito nacional
A Crystalsev é controlada pela Santaelisa Vale, que em 2007 chegou a ser
responsável por cerca de 8% do total da cana de açúcar processada no Brasil e por 6,7%
da produção brasileira de etanol. 295 Diagnosticou-se uma série de ações para as clivagens
da sustentabilidade, principalmente de mitigação dos gases de efeito estufa, cuidado com
a biodiversidade local e interação com a sociedade, com incremento da qualidade de vida.
Contudo, o aspecto social de manutenção de empregos não apresentou atenção direta da
atividade.
Com relação aos aspectos ecológicos, a empresa integra a perspectiva sustentável
de maximização da eficiência na produção e no produto final, com a integração de todo
o processo produtivo no âmbito dos biocombustíveis. Isso tendo em vista a integração
do bagaço da cana como fonte de energia na própria produção, seja de açúcar, etanol ou
produtos como o plástico verde. Ademais, o bagaço se tornou também matéria prima para a
fabricação de papel, celulose e aglomerados.296
295 CRYSTALSEV. Notícias. 13/11/2008 - Amyris inicia produção de diesel renovável. Disponível em: <http://www.
crystalsev.com.br/internas/noticias_ler.php?not_id=110>. Acesso em: 20 mai. 2009.
296 CRYSTALSEV. Subprodutos. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/subprodutos.php>. Acesso
em: 20 mai. 2009.
115
Dentre as suas integrantes espalhadas pelo Brasil, dispõe de uma série de
projetos sócio-ambientais que englobam os âmbitos sociais e ambientais da sustentabilidade,
além do cumprimento das disposições legais pertinentes. Por exemplo, a Cia Açucareira Vale
do Rosário detém o Certificado Crédito de Carbono, sendo a primeira usina a receber tal
certificado, que é um atestado dos compradores de crédito de que segue os procedimentos
definidos pelo protocolo de Kyoto. A empresa investe, com o Programa de Adequação
Ambiental, no desenvolvimento de tecnologias que causem o menor impacto possível
no meio ambiente, estimulando também os fornecedores adotarem práticas socialmente
responsáveis. Esse projeto encontra-se também na usina Vertente, que atua em convênio
com a ESALQ, de Piracicaba, na Fazenda de Bela Vista em Altair. 297
A usina Pioneiros, que faz parte da empresa, engloba o Programa de Readequação
Ambiental, que consiste no plantio e cultivo de árvores que integraram a vegetação nativa
em áreas marginais, permitindo o controle da erosão das mesmas e proteção da flora e
fauna. Até 2005, foram plantadas 108.000 mudas de árvores nativas da região em áreas de
Preservação Permanentes. Além desse projeto, integra o Projeto Semear, que consiste na
administração de aulas teóricas nas escolas, práticas em seu viveiro educacional. A princípio,
o projeto desenvolve-se em Sud Mennucci e no Distrito de Bandeirantes D´Oeste, para
posteriormente ser estendido aos municípios onde a Pioneiros tenha alcance. Nas aulas
práticas, os alunos desenvolvem atividades como: plantio de sementes, plantio de mudas,
acompanhamento do crescimento dessas e outras atividades que os levem a refletir sobre a
importância e o prazer da preservação. 298
Outra usina com programas nesse sentido é a Usina Paraíso, que possui um
Comitê de Responsabilidade Sócio-Ambiental com práticas na educação ambiental em
escolhas do município, em parceria com a Secretaria Municipal da Educação e participa
da recomposição da mata ciliar do Rio Jacaré Pepira Mirim. Na área industrial, a empresa
possui circuito fechado na utilização da água nos processos. 299
A respeito dos projetos sociais, existe também ações da Cia Açucareira Vale do
Rosário. Apóia projetos sociais nas cidades de Morro Agudo, São Joaquim da Barra, Sales
de Oliveira e Orlândia, por repasse mensal de verbas ou doação de álcool e açúcar para o
desenvolvimento de suas atividades. Algumas das entidades são: Associação de Proteção a
Infância Getúlio Lima e a APAE em Orlândia; a Casa do Menor Santa Lúcia, a Conferência
São Vicente de Paulo, o Centro de Proteção a Infância e Maternidade e a APAE em São
Joaquim da Barra; a Casa da Criança Salense e a APAE em Sales de Oliveira; e a APAE de
Morro Agudo. Vislumbram-se ainda o Projeto “Arte na Terra”, desenvolvido na fazenda São
Luíz, que educa crianças, adolescentes e adultos sobre o meio ambiente, com atividades de
campo, vivências de plantios, colheitas, trilhas etc., e o Projeto de Visitas, apresentando o seu
agronegócio e como se dá a relação com a sustentabilidade. 300
Ainda em torno de projetos sociais, a usina Pioneiros engloba: o Projeto de
Esporte e Educação, em parceria com a Secretaria de Esportes da Prefeitura de Sud Mennucci,
beneficiando cerca de 200 crianças e adolescentes, menores de 18 anos, que cursam o primeiro
ou segundo grau e recebem orientação especializada, bem como materiais e uniformes para
297 CRYSTALSEV. Socioambiental. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>.
Acesso em: 20 abr. 2009.
298 CRYSTALSEV. Socioambiental. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>.
Acesso em: 20 abr. 2009.
299 Ibidem. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>. Acesso em: 20 abr. 2009.
300 Idem. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>. Acesso em: 20 abr. 2009.
116
participarem de competições esportivas; o Projeto Caminharte, também em Sud Mennucci,
com atividades culturais como a dança e a arte cênica, visando trabalhar a autoestima dos
participantes e valorizar os talentos artísticos do município. Fazem parte do projeto 207
crianças, adolescentes e jovens, com faixa etária compreendida entre 04 e 19 anos, que estejam
regularmente matriculados nas escolas do município, creches e entidade Sonho Meu.
Ademais, integram as seguintes ações: Projeto “Conhecer para Entender”,
em que apresenta para alunos de 1ª a 4ª séries do Ensino Fundamental das escolas de Sud
Mennucci e do Distrito de Bandeirantes D´Oeste os processos desenvolvidos em sua rotina
diária; o Programa Escola da família, em que é parceira de 10 escolas da região, fornecendo
açúcar para utilização nos projetos de padarias artesanais, festas típicas, geração de renda
para futuros projetos e produção de doces, gelados e alimentos em geral, distribuídos aos
participantes durante as atividades desenvolvidas. 301
Vale destacar, a Usina Paraíso, junto ao Grupo Uniethos e em parceria com a
ÚNICA, faz parte dos indicadores Ethos de Responsabilidade Social Empresarial, mantendo
um Centro de Educação Infantil para 90 crianças na faixa etária entre zero e seis anos, em
convênio com a Prefeitura Municipal, onde vários projetos são desenvolvidos. Possui também
o Selo de empresa Amiga da Criança, conferido pela Fundação Abrinq, devido aos projetos
implantados: Projeto Criança na Escola I, em parceria com a escola Estadual Professora
Dinah Lúcia Balestrero, com aproximadamente 1.100 crianças entre onze e dezesseis anos;
Projeto Criança na Escola II, com o objetivo de apoiar a Casa da Criança, entidade voltada
ao abrigo, alimentação, cuidados de higiene e educação em período integral, envolvendo
aproximadamente 130 crianças; e Projeto Criança na Escola III, que consiste em doações
financeiras à APAE de Brotas - Associação de Pais e Amigos dos Excepcionais. 302
Oferece também apoio a iniciativas públicas e privadas que mantêm escolinhas
de futebol com aproximadamente 250 crianças regularmente matriculadas nas escolas do
município e faz doações financeiras aos seguintes Hospitais: Santa Terezinha de Brotas/SP,
Amaral Carvalho de Jaú/SP, Ala infantil-Santa Casa de Jaú/SP e oferece cobertura de saúde
a todas as 90 crianças do Centro de Educação Infantil mantido em parceria com a Prefeitura
Municipal. Além disso, apóia o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil em Parceria
com a Secretaria Municipal da Ação Social. 303
Há ainda programas sociais na usina Mandu. Patrocina projetos como o
Programa Cidades pela Paz, que tem por objetivo aprofundar a compreensão da violência
e a necessidade da cooperação entre os diversos segmentos da comunidade; o Programa
Educacional Agronegócio na Escola, em parceria com a ABAG/RP e as Diretorias Regionais
de Ensino da Secretaria Estadual de Educação, transmitindo aos alunos da 1a série do ensino
médio conceitos fundamentais do agronegócio, apontando as inúmeras oportunidades
profissionais do setor; o Projeto Olímpico Branco Zanol, em que contribui com doações
mensais para oferecer melhores condições às famílias de baixa renda e contribui também
com doações para a Fundação LVF de Barretos, com o suporte do Projeto Lugar de Viver
Feliz, que tem como objetivo principal tirar ou evitar que crianças e adolescentes fiquem pelas
ruas, através da prática de esportes e aproveitamento escolar. Outra usina, a Usina Vertente
também possui projetos sociais, dentre os quais se destaca a doação de todo o mobiliário e
301 CRYSTALSEV. Socioambiental. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>.
Acesso em: 20 abr. 2009.
302 Ibidem. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>. Acesso em: 20 abr. 2009.
303 CRYSTALSEV. Socioambiental. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>.
Acesso em: 20 abr. 2009.
117
eletrodomésticos necessários, para a Creche Municipal Professora Maria Auxiliadora Foresto.
Além disso, mensalmente a empresa doa 200 litros de álcool à APAE e 600 litros de álcool à
delegacia de Guaraci e 300 litros para a delegacia de Altair. 304
Como pode se perceber existe vasta atuação na relação da empresa com a
sociedade para aumento da qualidade de vida, conscientização ambiental, além de outros
projetos ecológicos de cuidado com os recursos da água, biodiversidade e minimização do
impacto ambiental da atividade, entretanto, não se vislumbrou projetos específicos para
manutenção dos empregos, o que é um aspecto de merecedora superação, em termos de
efetivar-se plenamente a sustentabilidade. A empresa possui também alguma medida de
repercussão transnacional, conforme se segue.
a.2) As relações transnacionais da empresa Crystalsev
O âmbito jurídico privado transnacional repercute principalmente na
internacionalização das tecnologias e ações em parcerias e cooperação, seja pela transferência ou
pela autorização do seu uso, via contrato, e pelo investimento em novas tecnologias e combustíveis
renováveis e o interesse privado é voltado especialmente para as empresas atuantes.
Em abril de 2008, com fulcro na maximização da sustentabilidade pela
versatilidade da cana-de-açúcar, a empresa de biotecnologia americana, Amyris, fechou
contrato com a empresa brasileira Crystalsev. O objeto do contrato consiste em produzir diesel
e outros combustíveis a partir da cana-de-açúcar, tendo em vista conhecimento tecnológico
da norte-americana e capacidade da empresa brasileira em comportar a produção almejada.
A empresa Amyris é detentora da tecnologia capaz de produzir um novo
tipo de diesel a base de cana de açúcar, que é formado com a inserção de uma bactéria
durante o processo de fermentação da gramínea, que permite a modificação do açúcar em
mais de 50.000 diferentes moléculas, usadas em uma variedade de aplicações energéticas,
farmacêuticas e químicas, registrando-se que a intenção inicial da empresa na pesquisa era
desenvolver a bactéria para o combate a malária. 305
O diesel oriundo desse processo é compatível com os motores atuais e pode
ser misturado a diesel do petróleo, em até 80%, sendo registrado na Agência de Proteção
Ambiental como combustível renovável, cuja eficiência energética foi aprovada pela American
Society for Testing and Materials (ASTM) nas especificações para o diesel derivado do petróleo.
Relaciona-se com a sustentabilidade ao aumentar a diversificação de combustíveis mais
eficazes para a mitigação dos gases do efeito estufa e de resultar de uma fonte renovável.
Diferente do biodiesel e do etanol, esse é composto por hidrocarbonos – mesmo componente
dos combustíveis oriundos do petróleo – com a diferença de que resulta em emissão de gases
do efeito estufa (em especial o CO2) menor que a dos combustíveis fósseis.306
O primeiro produto está previsto para ser lançado em 2010, sendo possível a
sua utilização nos motores atualmente em uso. A Santelisa Vale, acionista majoritária, ficou
encarregada de disponibilizar dois milhões de toneladas de cana-de-açúcar para o projeto.
304 CRYSTALSEV. Socioambiental. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/socioambiental.php>.
Acesso em: 20 abr. 2009.
305 AMYRIL. Amyris renewable diesel receives EPA registration. Monday, 20 April 2009. Disponível em: <http://www.
amyris.com/index.php?option=com_content&task=view&id=130&Itemid=307>. Acesso em: 20 mai. 2009.
306 AMYRIL. Amyris renewable diesel receives EPA registration. Monday, 20 April 2009. Disponível em: <http://www.
amyris.com/index.php?option=com_content&task=view&id=130&Itemid=307>. Acesso em: 20 mai. 2009.
118
Por esse contrato foi disposto à empresa brasileira, a implementação da nova tecnologia na sua
principal planta, a Santa Elisa, no interior de São Paulo. Fornecerá a sua experiência técnica
e industrial para acelerar o desenvolvimento e produzir o combustível em escala comercial.
Além do diesel, encontra-se em pesquisa a possibilidade de produção de combustível de
aviação e gasolina.307
A produção em escala comercial está prevista para 2010 e partir de 2011, o
volume fabricado é previsto para a ordem de 4 milhões de litros. A relação entre as empresas
pela joint venture especifica direitos exclusivos de comercialização do combustível e a nova
empresa, denominada Amyris Crystalsev Biocombustíveis tem 70% do seu capital controlado
pela companhia americana e 30% pela brasileira. É a primeira grande união entre uma
empresa de alta tecnologia dos Estados unidos e um produtor de álcool e açúcar brasileiro.
Enquanto a americana fornece a tecnologia, a empresa brasileira fornecerá a cana-de-açúcar
e vai operar a fábrica para a produção do combustível.308
A usina piloto foi concluída em setembro de 2008 e transferida a tecnologia e o
suporte contínuo na manutenção. A usina visa a adaptação dos equipamentos em processo
de pequena escala para a escala comercial, consubstanciando pesquisas em engenharia para
projetar usinas em grande escala e produzir amostras de produto para teste de desempenho
no Brasil. Essa conclusão é um passo importante para atingir a meta de desenvolver e
comercializar o combustível que espera lançar em 2010.309
Vale ressaltar, a diversificação dos negócios da Crystalsev teve início em
2007, quando assinou um Memorando de Entendimento com outra empresa americana,
a Companhia americana Química (Dow), e um posterior contrato joint venture para criar o
primeiro pólo alcoolquímico integrado do mundo com escala industrial e cuja produção
inicial visa 350 mil toneladas por ano de polietileno (matéria prima do plástico) produzido
com etanol obtido a partir da cana de açúcar. A grande inovação desse projeto é a integração
das duas empresas em todo o processo, do plantio da cana até a fabricação e a comercialização
do chamado plástico verde.310
O produto é chamado de plástico verde, por ser oriundo de fonte renovável,
substituindo matérias-primas de fontes fósseis, como o gás natural e a nafta. 311 Por um
lado, é um elemento positivo por se tratar da substituição da fonte do produto por uma
fonte renovável. Por outro lado, entretanto, não é solução integral ao problema, haja vista o
produto final, o plástico, não ser biodegradável.
Todavia, é possível ilustrar como a internacionalização de aspectos de
sustentabilidade, ainda que de uma maneira geral e fomentada por instrumentos de direito
privado, o contrato de joint venture. Vale destacar que esse modelo contratual encontra-se
diretamente relacionado com um contexto globalizado, enquanto instrumento jurídico
fundamentador de uma política de internacionalização das empresas. Esse mecanismo é
307 CRYSTALSEV. Notícias. 13/11/2008 - Amyris inicia produção de diesel renovável. Disponível em: <http://www.
crystalsev.com.br/internas/noticias_ler.php?not_id=110>. Acesso em: 20 mai. 2009.
308 CAPOZOLI, Rosangela. Crystalsev: aposta em associações para ampliar aplicações do álcool. Valor Econômico
especial Biocombustíveis, Nov. 2008, p. 56-57.
309 CRYSTALSEV. Notícias. 13/11/2008 - Amyris inicia produção de diesel renovável. Disponível em: <http://www.
crystalsev.com.br/internas/noticias_ler.php?not_id=110>. Acesso em: 20 mai. 2009.
310 CRYSTALSEV. Projetos. Disponível em: <http://www.crystalsev.com.br/internas/projetos.php> Acesso em: 20
mai. 2009.
311 ROCKMANN, Roberto. Dow e Solvay: mais que recursos das indústrias na química sustentável. Valor Econômico
especial Biocombustíveis, Nov. 2008, p. 82.83.
119
parte de uma estratégia expansionista, haja vista suas sua peculiaridades de englobar, em
geral, maior controle do risco e reduzido investimento.312
Nesse sentido, as relações acima destacadas em torno de joint ventures são
exemplos de transnacionalização do incremento no âmbito do desenvolvimento sustentável
pela perspectiva da inovação tecnológica como meio e em vista do interesse da americana em
se relacionar com uma empresa que tenha uma governança voltada para a sustentabilidade.
Em outras palavras, destacam-se joint ventures intermediando transferência de
conhecimento e tecnologia para diversificar os biocombustíveis que podem ser produzidos
a partir da cana. Detecta-se, com isso, um caráter geral de inserção da responsabilidade com
o desenvolvimento sustentável na esfera privada. Na sequência, segue-se com exemplo das
ações de sustentabilidade da empresa Bunge.
b) As ações de sustentabilidade da empresa Bunge
b.1) no âmbito nacional
A Bunge tem a peculiaridade de demonstrar a capacidade brasileira em conjugar
segurança energética, questões ambientais e sociais, mesmo de manutenção de empregos.
Destaca-se em qualidade para conjugar segurança alimentar e produção de etanol. Atualmente,
a Bunge tem unidades industriais, silos e armazéns nas Américas do Norte e do Sul, Europa,
Ásia, Austrália e Índia, além de escritórios da BGA (Bunge Global Agribusiness) atuando
em vários países europeus, americanos, asiáticos e do Oriente Médio.
A empresa, em 2005, completou 100 anos de atividade no Brasil. Destaca-se que
a inserção da produção de etanol é recente entre suas atividades e que buscou a expansão
estratégica de seu negócio. No país, controla a Bunge Alimentos, com administração
central em Santa Catarina313, a Bunge Fertilizantes, com sede em São Paulo314, a Fertimport
também mantém a Fundação Bunge. Apresenta uma diversidade de ramos no agronegócio,
na produção de grãos, processamento de soja e trigo, produção de fertilizantes, ingredientes
para nutrição animal e em serviços portuários. Com mais de 300 unidades e mais de 9 mil
funcionários, entre indústrias, centros de distribuição, silos e instalações portuárias.315
A fim de tornar públicas suas atividades, a empresa publica Relatório de
Sustentabilidade anualmente. A respeito de investimento, o documento destaca que a
empresa, no início de 2008, firmou acordo com a Embrapa para investir, no período de
3 anos, R$ 2,3 milhões na difusão do Programa de Integração Lavoura-Pecuária-Floresta,
para a agricultura sustentável. Com isso, estimula a produção híbrida, que inclui uma fase
de plantio agrícola e outra com rotação de pastagens. Entre os benefícios da tecnologia está
o aumento de matéria orgânica no solo, além de ganhos econômicos, ambientais e sociais,
312 FERRAZ, Daniel Amin. Joint venture e contratos internacionais. Belo Horizonte: Mandamentos, 2001,
p. 29.
313 BUNGE. Empresa Unidades. Disponível em: <http://www.bungealimentos.com.br/empresa/unidades.asp?categor
ia=Administra%E7%E3o+Central&estado=%25>. Acesso em: 01 jun. 2009.
314 BUNGE. Fertilizantes. Quem somos. Disponível em: <http://www.bungefertilizantes.com.br/quemsomos/unidades.asp> Acesso em 01. Jun. 2009.
315 CAPOZOLI, Rosangela. Bunge: com aquisições, gigante americana entra no país. Valor Econômico especial Biocombustíveis, Nov. 2008, p. 58-59.
120
com a reutilização de áreas degradadas, evitando o desflorestamento. A produção do etanol,
como parte de suas atividades, integra no âmbito dessas produções. 316
Para esse segmento e ainda para as suas outras atividades, foi também objeto do
seu relatório o esclarecimento da relação das suas atividades com a questão do desmatamento,
sobretudo na Amazônia. E, como ação nesse sentido, formulou, em parceria com o governo,
Cartilha Responsabilidade Ambiental na Produção Agrícola, que orienta os agricultores sobre
o Código Florestal e a melhor forma de se produzir, com o mínimo impacto ambiental. A
tiragem inicial, distribuída para produtores do Cerrado, tem 20 mil exemplares. 317
Ademais, a empresa disponibiliza anualmente cerca de 23 milhões em projetos
ambientais, programas de conservação dos biomas brasileiros. Destaca-se sua atenção para
utilização da água, tanto em considerações acerca da educação ambiental na sociedade, quanto
para a inserção do uso racional nas suas produções. Neste sentido, em 2007, 70,5% da água
em suas produções foi reutilizada. Com respeito à preocupação das mudanças climáticas,
vale destacar que, além da inserção da produção do etanol, implementa a substituição da sua
matriz energética por fontes renováveis. Até o ano de 2007, 76% da sua energia utilizada na
produção do combustível, foi oriunda de biomassa. 318
Tal substituição diz respeito a Projeto de Desenvolvimento Limpo, para
utilização tanto da biomassa oriunda do bagaço da cana, como também da casca de arroz.
Além da economia de cerca de R$ 6 milhões por ano em combustível, o uso da biomassa
possibilitou à Bunge reduzir sua emissão de CO2 em 24.221 toneladas, entre setembro de
2003 e outubro de 2006. Esse projeto foi aprovado pelo Conselho Executivo do MDL, em
outubro de 2007 e deve gerar, em 2009, mais créditos de carbono para a Bunge.319
Além disso, a empresa apresenta investimentos em educação ambiental e projetos
sociais. Em 2007, firmou 298 parcerias com Secretarias de Educação e com o Serviço Social
da indústria, beneficiando 9,2 mil estudantes da rede pública de ensino. 320 Contribuiu ainda
para a melhoria da infraestrutura de hospitais, programas de aconselhamento e prevenção de
doenças e integração da sustentabilidade nas cadeias produtivas de suas atividades. 321
Interessante aliança da empresa, em 2007, foi a iniciativa Planeta Sustentável,
com a Editora Abril, Banco Real e CPFL Energia para discutir, informar e produzir
conhecimento sobre sustentabilidade. Além da publicação de reportagens científicas sobre o
tema, a parceria promoveu a distribuição de 2,5 milhões de cartilhas com dicas de consumo
sustentável, o Manual de Etiqueta para um Planeta Sustentável. 322
316 BUNGE. Relatório de Sustentabilidade 2008. Disponível em: <http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/
port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf>. Acesso em: 20 mai. 2009.
317 BUNGE. Relatório de Sustentabilidade 2008. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/
port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
318 Idem. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
319 Ibidem. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
320 Idibem. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
321 BUNGE. Relatório de Sustentabilidade 2008. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/
port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
322 Idem. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
121
Ademais, adotou diversas iniciativas em 2007, que mostram a importância do
engajamento dos públicos estratégicos, como o Workshop de Sustentabilidade Bunge e o
Fórum de Responsabilidade Social, que reuniu produtores rurais, entidades civis, poder
público e clientes para debater os desafios do desenvolvimento sustentável. O IV Destaque
Bunge Agricultor Brasileiro, a II Copa Bunge de Panificação e a manutenção do Prêmio
Fundação Bunge, em sua 52ª edição, valorizou a produção do conhecimento nos temas de
agroenergia e antropologia/arqueologia.323 Enfatiza-se, a empresa também vários traços de
sustentabilidade sendo internacionalizados, conforme se segue.
b.2) As relações transnacionais da empresa Bunge
A expansão transterritorial no âmbito dos biocombustíveis é aqui ilustrada
também por duas joint ventures entre a Bunge e a Itochu, uma das principais tradings do
Japão. A Bunge, entretanto, apresenta uma peculiaridade interessante dentre os projetos
sociais transnacionais que possui: firmou acordo internacional para erradicação do trabalho
escravo.
Relacionando-se primeiro a respeito desse acordo, explica-se que, ao todo,
cerca de 150 empresas nacionais e estrangeiras assinaram o acordo, firmado com o Instituto
Ethos e a ONG Repórter Brasil, sob o endosso do Ministério do Trabalho. Ao assinar
o pacto, a Bunge se comprometeu a agir pela erradicação dessa forma de exploração em
suas cadeias produtivas, adotando medidas como a suspensão acordos comerciais com
fornecedores que utilizaram trabalho considerado análogo ao escravo. 324
A respeito dos contratos de joint ventures, destaca-se que foram feitos em
vista do interesse internacional em negócios cujas empresas são compromissadas com a
sustentabilidade. A primeira joint venture visa a produção do açúcar e do etanol no Brasil, na
usina Santa Juliana, aquisição de 2007 da empresa brasileira, que processa 1,6 milhão de
tonelada de cana e deverá expandir sua produção para 4,2 milhões de toneladas. 325
A aquisição é parte da estratégia da Bunge para tornar-se um player global e
integrado no mercado de açúcar e de etanol – derivados de cana-de-açúcar. São produtos
considerados extensões naturais do core business da Bunge, o agronegócio. 326 Na primeira
joint venture a empresa japonesa adquire 80% da participação e a brasileira 20%, e com a
segunda, a empresa brasileira entra na participação com 80% e a japonesa 20%, também
para a produção de álcool e açúcar. 327
Ademais, desde 2003, a empresa alterou sua forma de gestão para uma dotada
de maior transparência e a divulgação de dados precisos, de como as suas atividades são
desenvolvidas, por meio do Relatório de Sustentabilidade, documento mencionado acima
para descrever suas atividades no âmbito nacional. Decisões locais com orientação global,
323 Ibidem. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
324 BUNGE. Relatório de Sustentabilidade 2008. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/
port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
325 CAPOZOLI, Rosangela. Com aquisições, gigante americana entra no país. Valor Econômico especial Biocombustíveis, nov. 2008, p. 58-59.
326 Idem. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
327 CAPOZOLI, Rosangela. Com aquisições, gigante americana entra no país. Valor Econômico especial Biocombustíveis, nov. 2008, p. 58-59.
122
as empresas Bunge estão unidas por políticas globais e pelo apoio a compromissos externos
que visam o desenvolvimento sustentável.328
Nesse sentido, o relatório apresenta as sessões de Política Mundial Ambiental,
Política Mundial de Sustentabilidade e Política de Sustentabilidade do Brasil. O documento
divulga a visão adotada pela empresa, com princípios de gerenciamento ambiental,
como indicadores de desempenho, avaliações de risco e treinamentos. Busca atuar com
responsabilidade social e com o uso responsável dos recursos naturais a partir de programas
para medir e avaliar o desempenho ambiental associado aos processos de suas instalações,
seus produtos e serviços.329
O Relatório ressalta ainda a transparência com seus públicos e a busca por
parcerias como o caminho mais seguro para que suas atividades produtivas atinjam o seu
objetivo de gerar valor para a sociedade. Além disso, a sua estratégia afirma-se global e
não somente nacional também para englobar colaborações com os objetivos do milênio da
ONU, de combate a pobreza, conservação ambiental etc. 330
A Bunge promoveu, em dezembro de 2007, a realização do Painel de
Stakeholders. O encontro reuniu clientes, colaboradores, representantes de entidades
ambientais e de consumo consciente, bem como instituições financeiras, em debate sobre
a atuação da Bunge, com foco na materialidade e no equilíbrio dos assuntos reportados
em seu relatório. A intenção foi ouvir a opinião desses públicos estratégicos para promover
melhorias na gestão dos seus agronegócios, conforme recomenda a terceira geração do
GRI (Global Reporting Initiative), metodologia aplicada no relatório. 331
De um modo geral, percebe-se a integração de aspectos de sustentabilidade nos
negócios empresariais, seja pelas emergências globais, seja pelo aumento da possibilidade
de lucro ou por uma conscientização ambiental e exigência do mercado. Vale dizer, a
sustentabilidade não comporta apenas uma questão de valor e manutenção da qualidade
de vida presente e futura, passa a integrar o âmbito de gestão dos negócios. Integrando-se
como elemento de negócios no setor privado, é possível afirmar que a efetividade sócioambiental caminha para uma abordagem ainda mais aprimorada juridicamente, como se
segue com o exemplo da COSAN, nos âmbitos nacionais e transnacionais.
c) As ações de sustentabilidade da COSAN
c.1) no âmbito nacional
A empresa está entre as líderes do Brasil no setor de álcool e açúcar, com 18
unidades produtoras e dois terminais portuários, em Santos, o grupo COSAN, apresenta
capacidade para moer aproximadamente 44 milhões de toneladas de cana. A companhia
detem a participação de 10,48% no mercado brasileiro. Suas unidades estão todas localizadas
328 BUNGE. Relatório de Sustentabilidade 2008. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/
port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
329 BUNGE. Relatório de Sustentabilidade 2008. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/
port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
330 Idibem. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
331 BUNGE. Relatório de Sustentabilidade 2008. Disponível em: [http://www.bunge.com.br/sustentabilidade/2008/
port/download/Bunge_Relatorio_Sustentabilidade_2008.pdf]. Acesso em: 20 mai. 2009.
123
no Estado de São Paulo, que apresenta condições ímpares de clima, solo e topografia, o que
favorece a COSAN na obtenção de um dos menores custos de produção. Além disso, a sua
infraestrutura e logística adequadas facilitam o escoamento da produção para os mercados
externo e interno.332
Destaca-se sua alta eficiência energética, em especial, em vista de constantes
melhorias no seu sistema de produção. Um deles é a Tecnologia de Geoprocessamento, que
usa desde 2003, com a utilização de imagens de satélite para o monitoramento da lavoura e o
Sistema de Informação Georeferenciadas, que facilitou a exploração do banco de dados por
meio de mapas temáticos.333
Também responde às questões de meio ambiente, inseridas no processo e no
produto final. No momento da produção, a utilização de energia já é feita pelo uso do bagaço
da cana e a empresa pretende colaborar com o lançamento desse mercado, por meio de
leilões. No primeiro leilão, vendeu 9.504.600 MWh de energia de reserva, por meio das
unidades Barra, Bonfim e Jataí, que será entregue durante 15 anos, a partir de 2010. 334
Outro negócio firmado foi com a empresa Rede, também para um negócio de
15 anos de fornecimento de energia, na comercialização de 3.000 gigawatts. Essa pretensão
da disposição desse mercado visa consolidar a colaboração do setor sucroalcooleiro como
fonte alternativa de energia para o Brasil. Além disso, prevê a inauguração da Unidade
Termo Elétrica (UTE) da unidade Gasa, localizada no município de Andradina (SP), com
a utilização também do bagaço e da palha da cana-de-açúcar, aumentando a capacidade
anual de moagem da unidade de 1,2 milhões de toneladas para 3,8 milhões de toneladas. A
potência instalada aumentará de 4 MW para 78 MW. Esse valor representará em produção
de energia o equivalente a 256.200 MWh de energia limpa e renovável, o equivalente para
iluminar uma cidade com 140 mil residências ou aproximadamente 500 mil habitantes.335
Possui ainda projetos ambientais para a recuperação das matas ciliares,
garantindo a manutenção da qualidade e quantidade de água nas nascentes e nos rios e, com
essa manutenção da flora, contribui para o fornecimento de abrigo e alimento para a fauna.
Um exemplo é a unidade Diamante, onde foram reflorestados aproximadamente 17 hectares,
através de áreas da Fazenda São Fernando (visando a recuperação da Nascente do Córrego
Bico de Pedra); Fazenda Floresta (com o objetivo de revitalizar as margens do rio Tietê);
Fazenda São José I, Distrito de Pontuduva (recuperação da nascente), Fazenda São José II,
Distrito de Pontuduva (revitalização das margens do córrego cachoeirinha) e Fazenda Santa
Teresa, Distrito de Pontuduva (revitalização das margens do rio Tietê). 336
Desde 1990, pelas unidades Da Barra, o plantio de árvores na região de Jaú é
intenso, totalizando cerca de 240 mil plantios de 80 espécies de árvores nativas diferentes
até hoje. Entre as fazendas de reflorestamento estão: Bosque, Pujo I, Ponte Alta, Quebra
Pote, Itaúna, São Domingos, São Rafael, Santa Theodora, Barreiro, Santa Rita, Bocaína,
Quilombo, Limoeiro, El Dorado, Lagoa Mansa, entre outros. Além disso, outra unidade,
a unidade Junqueira, em parceria com Prefeitura municipal de Rifaina, possui projeto de
332 COSAN. Identidade organizacional. Disponível em: <http://www.cosan.com.br/grupo_linha.aspx>. Acesso em: 05
jun. 2009.
333 COSAN. Agrícola. Controle de qualidade. Tecnologia de geoprocessamento. Disponível em: <http://www.cosan.
com.br/agricola_geo.aspx>. Acesso em 20 mai. 2009.
334 COSAN. Produção de energia elétrica é a bola da vez da COSAN. Jornal COSAN. Ed. 43 ago/set. 2008, p. 02.
335 Ibidem, p. 02.
336 COSAN. Reflorestamento é prática diária da companhia. Jornal COSAN. Ed. 43 ago/set. 2008, p.05.
124
reposição da vegetação nativa existente no local em uma área que abrange 3 hectares, para
formar um corredor interligando as margens do reservatório aos tributários e remanescentes,
oferecendo condições necessárias para a fauna circular na região.337
Apresenta outros projetos de educação ambiental e informatização como a
divulgação da coleta seletiva ou reciclagem entre os colaboradores, a fim de fomentar a
cultura da responsabilidade pessoal para com o meio ambiente. Consiste em um projeto com
a parceria dos setores da empresa, ambiental e de desenvolvimento humano e da Fundação
COSAN.338
Além disso – e esse é o cenário nacional em que mais destacam-se as iniciativas
para a efetividade do âmbito social de manutenção de empregos – verifica-se uma série de
programas de manutenção dos empregos dos trabalhadores, como o Programa SóCanaPura
que integra essa manutenção profissional com a melhoria da eficiência energética do
etanol. O programa visa melhorar a qualidade da matéria-prima desde o preparo do solo
até a colheita, para reduzir as matérias estranhas minerais e vegetais, além da redução da
lavagem da cana, que ajuda na economia do consumo da água. Visa a melhoria das técnicas
e operações, promovendo a profissionalização dos trabalhadores envolvidos e incrementa
remuneração, vez que o teor da matéria estranha mineral participa da pontuação do Programa
de Participação dos Resultados). 339
Ademais, em 2007, a COSAN criou o Programa Brotar com o objetivo de
capacitar os colaboradores do Grupo, aprimorando a execução das operações agrícolas.
A parceria com a RH - Desenvolvimento de Pessoas e Agrícola possibilitou não somente
a formação técnica de nossos profissionais, como a capacitação dos líderes em gestão de
equipes. A monitoria realizada no Programa verifica os resultados dos trabalhos, com
objetivo de garantir a qualidade, respeitando a segurança das pessoas e preservando o meio
ambiente.340
Os programas de capacitação na empresa estão sendo ampliados. Na safra
de 2007/2008 eram cinco programas, entre eles o Programa de Capacitação Industrial,
Programa Brotar, Programa de Desenvolvimento de Gestão Acelerada e o Programa
de Desenvolvimento Acelerado. Para a safra 2008/2009, os programas já somam mais
de 13, entre eles: Programa de Formação de Operadores de Colhedoras; Formação de
Mantenedores de Colhedoras; Ensino à Distância; Desenvolvimento de Liderança; Dream
Team (Projeto de Desenvolvimento do time logístico); Manutenção Preditiva; Planejamento
e Controle de Manutenção e Gestão de Melhoria Contínua. Os programas atendem à área
administrativa, industrial e agrícola, com públicos que variam desde trabalhadores rurais
até vice-presidentes e cujos cursos abrangem desde capacitação para liderança, interação
de equipes até primeiros socorros.341
Vale ressaltar, cerca de 450 colaboradores da área industrial das quatro
regionais da COSAN concluíram o Programa de Capacitação Industrial. Entre
participantes de gerência industrial a supervisores, essa primeira turma formou-se em
337 COSAN. Reflorestamento é prática diária da companhia. Jornal COSAN. Ed. 43 ago/set. 2008, p.05.
338 COSAN. Coleta Seletiva: é você zelando pelo meio ambiente. Jornal COSAN Edição 44. Out/Nov/Dez 2008.p.07.
339 COSAN. Agrícola. Controle de Qualidade. Programa SóCanaPura. Disponível em: <http://www.cosan.com.br/
agricola_scp.aspx>. Acesso em 20 mai. 2009.
340 COSAN. Agrícola. Controle de Qualidade. Programa Brotar. Disponível em: <http://www.cosan.com.br/agricola_
brotar.aspx>. Acesso em 20 mai. 2009.
341 COSAN. Colaboradores da Indústria Concluem PCI. Jornal COSAN Edição 44. Out/Nov/Dez 2008,p. 08-09.
125
novembro de 2008. O programa oferece cursos de mecânica e caldeiraria e foi desenhado
pela área industrial da companhia em parceria com a equipe de Desenvolvimento de
Pessoas. As aulas eram realizadas na própria unidade por instrutores do Senai (Serviço
Nacional de Aprendizagem Industrial), para a transmissão de informações técnicas e
trocas de experiências. Ressalta-se ainda que o programa não para, foram abertas novas
turmas em setembro e em outubro de 2008. 342
Em parceria com a Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep) e com o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CPNq), promoveu o
Curso de Capacitação e Qualificação de Recursos Humanos em Novas Tecnologias, que
durou do início do ano de 2008 até março de 2009, para a integração entre a qualificação
dos seus profissionais e o desenvolvimento de pesquisas, sendo 30 pessoas ligadas
diretamente à sede de Piracicaba e 30 pelo Programa de Ensino à Distância.343 A COSAN
apresenta também programas de inclusão do jovem no mercado de trabalho, seja pelo
seu Programa de Estágio remunerado, oferecido nas áreas universitárias administrativas,
agrícola e industrial sob a supervisão de profissionais das áreas respectivas344, ou pelo
Programa Menor Aprendiz, para a conscientização do campo de trabalho ao adolescente e
gerar oportunidades de primeiro emprego.345
Dessas relações vistas até aqui, a internacionalização de elementos de
sustentabilidade configuram-se em vista do interesse geral de aprimoramentos tecnológicos
ou esforços na difusão dos biocombustíveis, com consequências para a efetividade do
desenvolvimento sustentável. Vislumbra-se a seguir, finalmente, exemplo com aspectos mais
refinados em termos de repercussão jurídica nos esforços de internacionalização em torno do
etanol, cujas ações repercutem no âmbito privado do direito, uma vez que englobam contrato
internacional com inserção de uma cláusula contratual internacional de sustentabilidade.
c.2) As relações transnacionais da empresa COSAN
A COSAN possui importante presença no mercado estrangeiro, com contratos
estabelecidos com a Vertical, empresa com filiais em São Paulo, Rio de Janeiro, Houston, nos
Estados Unidos, Londres, Moscou, Genebra, Beijim, Mumbai e em Singapura.346 Também
com a Kolmar, com filial nos Estados Unidos e sede na suíça.347
Entretanto, o exemplo mais substancial da descentralização da responsabilidade
de efetivar os aspectos sócio-ambientais da tutela estatal consiste no contrato firmado entre
a empresa sueca Sekab, a COSAN e outras empresas brasileiras, que são Alcoeste, a Guarani
e NovAmérica.
342 Ibidem, p. 08-09.
343 COSAN. Profissionais da Indústria participam de novo programa de desenvolvimento. Jornal COSAN. Ed. 43 ago/
set. 2008, p. 08.
344 TAKABAIACHI, Maristela. Do estágio à profissionalização. Uma oportunidade que pode ser única à pessoa. Jornal
COSAN. Ed. 43 ago/set. 2008, p. 03.
345 COSAN. Programa da Fundação COSAN prepara jovens para o Mercado de Trabalho. Jornal COSAN. Ed. 42 jun/
jul. 2008, p.08-09.
346 VERTICAL. The ethanol and biofuels company. Disponível em: <http://www.verticaluk.com/ethanol/biofuels/
world.html>. Acesso em 24 mai. 2009.
347 COSAN. Mercado. Clientes. Disponível em: <http://www.cosan.com.br/mercado_cli_alcool.aspx>. Disponível
em: 20 mai. 2009.
126
Consiste em contrato de venda de etanol com a inserção expressa de critérios
de sustentabilidade. Firmado no meio do ano de 2008, foi intermediado pela SCA Trading,
prevendo a exportação de um volume total de 115 mil m3 de etanol durante um período de
nove meses. 348 O que é inovador nesse acordo é que as empresas produtoras junto com a
Sekab estabeleceram um processo de comprovação por meio de uma empresa internacional e
independente que deverá realizar uma auditoria em todas as unidades produtoras duas vezes
por ano, a fim de verificar o cumprimento dos critérios de sustentabilidade estabelecidos.349
Nesse sentido, o desenvolvimento sustentável é materializado como requisito a ser cumprido
no negócio jurídico firmado e não apenas como princípio norteador.
As exigências contratuais expressas são: a redução da emissão de dióxido de
carbono; patamares mínimos de mecanização da colheita; tolerância zero ao trabalho
infantil e não regulamentado; respeito aos pisos salariais do setor; adesão e cumprimento das
metas estabelecidas pelo Protocolo Agro-Ambiental. Dessa forma, as empresas evidenciam
o cumprimento às leis trabalhistas e o respeito às normas ambientais. 350
Nesse sentido, enquanto nos outros esforços de internacionalização da
sustentabilidade tiveram tais características atreladas à emergência da necessidade de novos
aperfeiçoamentos nos biocombustíveis e vislumbra-se apenas uma perspectiva geral da
interação entre direito privado e desenvolvimento sustentável, no exemplo em que a COSAN
faz parte, os efeitos jurídicos são concretos: expandiu-se a responsabilidade para com os
âmbitos da sustentabilidade na esfera jurídica privada internacional.
Especificamente com relação aos contratos, vislumbrou-se que se constituem
mecanismos de convergência da proteção ambiental e o interesse privado. Possuem
característica de instrumentalização entre as partes, com forte segurança jurídica. Visam
planejar racionalmente transações, com as previsões suficientes do que pode ocorrer
no futuro e as possíveis soluções; e, ainda, a existência de sanções legais que induzam o
cumprimento dos contratos ou punam o seu não cumprimento351. Em um mercado cuja
exigência pelo sustentável estabelece-se cada vez mais, há a ampliação do interesse privado
para a realização deste, o que sugere relacionar a proteção ambiental como ponto positivo de
competitividade, com caráter decisivo.352
Assim, conclui-se que, no âmbito do etanol, a internacionalização do modelo
brasileiro encontra-se contextualizada pela atuação pública e também privada. No âmbito
contratual, essa efetivação permeia o estabelecimento de relações transnacionais voltadas
para a busca de sustentabilidade, como ocorreu com as empresas Crystalsev e Bunge, e
a sua exigência objetiva e realizada no âmbito privado, e não público, que é o contrato
internacional encontrado no âmbito das relações da COSAN.
Instrumentos de direito privado podem ser capazes de acompanhar mudanças
envolvendo o desenvolvimento, adequando e adaptando-se à realidade, em segmentos
348 Alcoeste; COSAN; Guarani; NovAmérica; Sekab. Usinas celebram primeiro contrato de venda de etanol com critérios de sustentabilidade no mundo. Disponível em: <http://www.acucarguarani.com.br/pdfUpload/79.pdf>. Acesso
em 05. Jun. 2009.
349 Ibidem. Disponível em: <http://www.acucarguarani.com.br/pdfUpload/79.pdf>. Acesso em 05. Jun. 2009.
350 Alcoeste; COSAN; Guarani; NovAmérica; Sekab. Usinas celebram primeiro contrato de venda de etanol com critérios de sustentabilidade no mundo. Disponível em: <http://www.acucarguarani.com.br/pdfUpload/79.pdf>. Acesso
em 05. Jun. 2009.
351 FARIA José Eduardo. O direito na economia globalizada. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 205.
352 BELLIVIER, Florence; NOIVILLE, Christine. Traité dês contrats: contrats e viveant. Le droit de La circulation dês
ressources biologiques. France: Paris, Librairie Génerale de Droit ET de Jurisprudence, E.J.A, p. 216.
127
que a esfera pública não consegue comportar, utilizando novas técnicas para solucionar as
controvérsias jurídicas, transferência de tecnologia, que servem como respostas a problemas
ambientais e sociais etc. 353 O caso do etanol confirmou especificamente no âmbito dos
contratos internacionais. Por esse aprimoramento jurídico técnico, ressalta-se, a efetividade
da norma ambiental não somente foi descentralizada do poder público com relação à
responsabilidade pela sua concretização, mas também no que diz respeito à sua exigência,
uma vez inserido em contrato internacional. O refinamento ocorre pelas possibilidades que
a situação promove: expresso em contrato, torna possível sua exigência pela arbitragem,
por exemplo.354 E assim, outros elementos do direito privado podem ser utilizados para
promover a proteção do meio ambiente e qualidade de vida.
CONCLUSÃO
Na construção do raciocínio, buscou-se identificar empiricamente o alcance da
proteção jurídica do meio ambiente e de temas diversos sociais pela atuação do Brasil no
comércio diante do caso dos pneus e do bioetanol e os respectivos reflexos para a construção do
próprio desenvolvimento sustentável no país. Para tanto, buscou-se o auxílio da governança
global do desenvolvimento sustentável como instrumento de análise consideravelmente
pertinente para compreensão da relação entre direito e relações internacionais, na qual se
inseriu a pesquisa, e ainda com o amparo normativo e teórico do conceito de desenvolvimento
sustentável, segundo interação entre direito nacional e internacional. Nesse panorama, a
pesquisa focalizou-se principalmente na atuação dos principais atores no âmbito do direito
público e empresas privadas, envolvidos em cada caso e no estudo do tratamento que dava
para a implementação do direito com vistas à verificação do alcance da proteção sócioambiental.
Indagou-se como tal proteção foi realizada nos casos estudados, buscando-se
responder se as normas existentes eram suficientemente eficazes para tal efetividade; como
os elementos sócio-ambientais influenciavam a tomada de decisão de constituição e/ou
implementação da norma; como se deu a movimentação dos atores envolvidos para tanto; e
quais fatores repercutiram e influenciaram nessa concretização. Tais questionamentos atrelamse, dentre outras considerações, à colocação de que para o pleno alcance do desenvolvimento
sustentável, não basta o cumprimento da norma jurídica pertinente, importante sejam
cumpridos os resultados de conservação sócio-ambiental almejados.
Nesse sentido, delineado em cada estudo de caso, o alcance da proteção sócioambiental enquadrou-se como análise principal. Dessa, emergiram algumas considerações
acerca da situação da atuação brasileira no âmbito da governança global do desenvolvimento
sustentável e na própria concretização de elementos de sustentabilidade, no limite apresentado
353 FAUVARQUE-COSSON, Benedicte. Le droit international privé classique à l’epreuve des réseaux. Dispo-
nível em :<http://droit-internet-2001.univ-paris1.fr/pdf/vf/Fauvarque_B.pdf#search=%22FauvarqueCosson%22>. Acesso em: 30 abr 2013.
354 Ressaltam Clay Thomas e Luiz Claudio Aboim, que a arbitragem se apresenta como uma solução mais apta à velocidade na resolução de conflitos exigida pela globalização e o meio ambiente se apresenta como a questão mais global
possível. As vantagens, em geral, podem ser vistas, pela possibilidade de eleger um árbitro por sua perícia e estar esta
relacionada a uma questão de desenvolvimento e proteção ambiental, assim como poder escolher das normas que
regerão o conflito. Ademais, ainda que o árbitro disponha de liberdade de apreciação quanto à aplicação dos tratados,
não significa que possa desrespeitá-los, pois a execução da sentença, se contrária aos acordos internacionais ambientais e, portanto, à ordem pública, encontrariam entraves na sua execução. CLAY, Thomas; ABOIM, Luiz Claudio.
Arbitragem e meio ambiente. Revista brasileira de arbitragem, vol. 4, 2004, p. 32-43.
128
por cada caso concreto, ou seja, não se verificou a atuação do Brasil como um todo, mas sim
nos limites de cada estudo de caso. E ainda, a pesquisa permitiu também a identificação de
algumas colocações jurídicas no âmbito do aprimoramento do direito enquanto mecanismo
para o alcance da proteção sócio-ambiental.
A respeito do caso dos pneus, vislumbrou-se a construção do desenvolvimento
sustentável no Brasil, em face da influência de uma das instituições de governança global,
a OMC, pela análise da controvérsia dos pneus reformados. Para tanto, o estudo permeou
três principais momentos: o contexto brasileiro que ensejou a demanda, contrastando a
capacidade institucional do Brasil em concretizar a proteção ambiental e da saúde humana na
sua conjugação com interesses diversos; em segundo, como o OSC interpretou o artigo XX
do GATT/1994; e, em um terceiro momento, como o Brasil vem implementando a decisão
final do OSC. Cada um desses momentos apresentou resultados próprios e complementares.
Levantou-se a hipótese de que os reflexos da atuação do OSC no caso ensejaram
entraves para a construção da sustentabilidade, de modo que a eficácia sócio-ambiental da
instituição – especificamente, a aplicação do artigo XX do GATT 1994 – não foi suficiente
para a concretização dos elementos de desenvolvimento sustentável envolvidos, que eram
a proteção de recursos ambientais e da saúde humana. E, diante do raciocínio, afirmou-se
que o âmbito público do direito, tradicionalmente responsável pela efetividade da proteção
sócio-ambiental não é suficiente para tanto.
Para apresentação dos resultados respectivos é importante explicar a relação entre
o caso e os resultados acerca do Brasil no campo da governança global do desenvolvimento
sustentável identifica-se no estudo da dinâmica ensejada pelos atores para o alcance de tal proteção
em cada um desses momentos acima mencionados. Ademais, as considerações da perspectiva
jurídica de aprimoramento do direito como instrumento para a proteção sócio-ambiental dizem
respeito à analise da construção ou aplicação da eficácia normativa em cada um desses momentos.
No momento anterior e que permeou a controvérsia, o alcance da proteção
sócio-ambiental sofreu com a falta de uma unicidade de perspectivas na interação entre
os três poderes, que levou à confecção do ilícito internacional perante à OMC: enquanto o
poder executivo dizia implementar uma política ambiental na qual inseriam-se as medidas
restritivas questionadas, diferentes categorias de pneumáticos usados estavam sendo
importados, haja vista liminares concedidas na atuação do judiciário, leis estaduais que
permitiam a importação, além da exceção concedida pelo Brasil aos países do MERCOSUL,
haja vista controvérsia naquele âmbito jurídico regional.
Tal situação foi resultado por haver divergências de interesses e pouca capacidade
do Estado em conjugar tais entraves cujas repercussões tomam forma e conteúdo globais.
A atividade do Estado na defesa do interesse de proteção do meio ambiente e da saúde
humana na condução da atividade comercial pertinente restou prejudicada face à prevalência
do interesse privado não sustentável, com maior força de persuasão, âmbito em que empresas
utilizaram-se de diferentes mecanismos para defendê-los.
A pouca capacidade do governo nessa gestão caracteriza-se por não
conseguir, naquele primeiro momento, implementar a proteção sócio-ambiental diante
das movimentações causadas pelas empresas. Vale dizer, a política sócio-ambiental restava
prejudicada quando a proibição de importação era ultrapassada por permissões concedidas
por liminares e diante da utilização de lobby que interferiu na constituição de norma, pois a
medida provisória, cujo conteúdo esclarecia melhor a proibição da importação de pneumáticos
129
usados não foi constituída normativamente diante da atividade lobista que empenhou-se em
fazer prevalecer o interesse econômico.
Diante desse cenário, evidenciou-se a fraqueza da eficácia brasileira para
implementação da proteção ambiental e da saúde humana na atividade de comércio de
pneumáticos usados, já que as normas existentes não eram suficientes para permitir a condução
da atividade com a devida conservação sócio-ambiental. Além disso, mesmo que normas
resultem de sistemas transparentes, com debates e consenso e atribuição de responsabilidade,
a efetividade ambiental é afetada negativamente por fatores extranormativos, do qual o lobby
é exemplo macroscópico. Demonstrou-se a dificuldade de se atuar para a proteção sócioambiental no âmbito do direito público, ou seja, verificou-se também fraca a atuação dos
atores estatais para o alcance de tal proteção, uma vez que tinham maior repercussão na
implementação do direito, os interesses privados que eram não sustentáveis e visavam a
importação de pneumáticos usados, ainda que isso causasse danos à saúde e meio ambiente.
No segundo momento do estudo de caso, em que se estudou a implementação
do artigo XX do GATT 1994, é possível dizer que o caso dos pneus caracterizou como
baixo o grau de eficácia do referido artigo no que diz respeito à efetividade para além do
mero cumprimento da norma: não basta que a norma exista e que seja cumprida, urge que
se realizem no plano político jurídico os fins a que ela se destina. Isso porque o artigo
XX do GATT/1994, ainda que tenha sido cumprido, não levou ao resultado de proteção à
saúde e ao meio ambiente. É certo que a organização se dirige à atuação estatal e que cabe a
cada Estado a implementação do desenvolvimento sustentável. Todavia, a crítica se constrói
porque existe na OMC, responsabilidade considerável para essa concretização por parte do
OSC, quando interpreta a atuação estatal como adequada ou não à OMC. Nesse sentido, a
proteção da saúde e do meio ambiente deveriam ter uma valoração mais apurada, com valor
decisivo maior e não secundário, no momento da aplicação da norma.
Nesse sentido, do ponto de vista do aprimoramento do direito como instrumento
do desenvolvimento sustentável, a perspectiva enseja para a ineficácia do direito público nesse
caso dos pneus, pois, o resultado contextualizado no caso, conforme visto, foi legítimo, embora
sem efetividade de proteção sócio-ambiental pela atuação dos principais atores envolvidos.
O terceiro momento do estudo de caso, entretanto, apresentou alguns elementos
positivos à avaliação da movimentação brasileira na construção do desenvolvimento
sustentável e, portanto, para o fortalecimento da eficácia sócio-ambiental existente, haja
vista, principalmente, atuação do STF e esforços dos outros âmbitos do governo e mesmo
das empresas privadas, para o alcance da proteção do meio ambiente e saúde humana. No
STF, embora tenha se manifestado após longo tempo da solicitação de sua manifestação, se
observou a importância das questões sócio-ambientais na tomada de decisão, na apreciação
da ADPF 101, cuja repercussão vincula e afeta os diferentes âmbitos de atuação do governo.
Nessa terceira parte do estudo de caso, os pontos positivos acerca do Brasil na
construção do desenvolvimento sustentável verificam-se não no que diz respeito ao alcance
da proteção sócio-ambiental propriamente dita, mas diante da tendência do impacto da
importância de tal proteção na tomada de decisão no ator dotado de considerável repercussão
jurídica, que é o STF. Essa situação, por sua vez, repercute no alcance protetivo almejado, uma
vez que seus reflexos fortalecem tal perspectiva e permite que o Brasil se adeque à decisão da
OMC e também que tenha maior força para defender essa posição no âmbito internacional.
Com essas considerações acima apontadas, não se confirma de forma integral
a hipótese levantada de que os reflexos do caso dos pneus na OMC foram negativos para
130
a construção do desenvolvimento sustentável no Brasil, porque ainda que tenha perdido a
demanda, o terceiro momento do estudo demonstrou que movimentações em torno dos
poderes estatais convergiam para cada vez mais estabelecer a proteção sócio-ambiental, isso
tendo em vista os empenhos do executivo e no decorrer da ADPF 101 no STF. Confirmase, entretanto, parte da hipótese, principalmente diante dos dois primeiros momentos do
estudo, afirmando-se a insuficiência do âmbito do direito público para implementação do
desenvolvimento sustentável, uma vez que, nos três momentos, verificou-se fraca a eficácia
existente, já que as normas eram apreciadas e cumpridas, mas o resultado de proteção sócioambiental não era satisfatório. Nesse ponto, contudo, o terceiro momento apresentou avanços,
já que os elementos sociais e ambientais tenderam para uma maior repercussão na tomada de
decisão do STF. As questões de defesa do meio ambiente e de saúde humana foram interpretadas
com a devida relevância pelo STF, levando a um fortalecimento da eficácia existente.
Diante disso, no momento anterior e que permeou a controvérsia na OMC, o
Brasil não apresentava uma unicidade entre sua política externa e as movimentações em torno
da atividade comercial envolvida, o que correspondia a entraves para o país em sua atuação no
âmbito da governança global do desenvolvimento sustentável, especificamente, em uma de suas
instituições na OMC. Esse quadro, acrescido ao segundo momento do estudo de caso confirmam a
insuficiência do âmbito público do direito para a implementação do desenvolvimento sustentável.
Entretanto, o terceiro momento aponta para esforços estatais brasileiros com vistas ao alcance de
elementos de sustentabilidade, o que pode ser compreendido como fortalecimento de perspectiva
no âmbito das movimentações dos atores estatais brasileiros com poder considerável de decisão,
sobre a importância da implementação de elementos de sustentabilidade no comércio.
No terceiro capítulo, vale lembrar, o estudo da construção do desenvolvimento
sustentável se deu pela análise dos esforços públicos e privados no cenário do etanol. Como hipótese
levantada, procurou-se verificar a utilidade do âmbito jurídico privado para a implementação
do desenvolvimento sustentável, proposição que restou confirmada. Para a análise, primeiro
verificou-se os principais problemas reconhecidos mundialmente, que giram em torno do
comércio do etanol e dos biocombustíveis e estudou-se como o cenário etanol brasileiro interage
nessa relação. Os elementos sócio-ambientais correspondiam, conforme visto, tanto à proteção
ao meio ambiente e à saúde humana, tanto na produção do etanol, quanto no produto final; assim
como o respeito aos direitos trabalhistas e humanos, além de buscar constante aprimoramento e
diversificação de atividades e produtos sustentáveis nesse âmbito comercial.
Como resultados, é possível identificá-los pela perspectiva da atuação dos atores
envolvidos e pelo ponto de vista da repercussão dessas atuações para o aprimoramento
jurídico para o alcance da proteção sócio ambiental. A respeito dos atores envolvidos (Estado e
empresas), a convergência de interesses permitiu fortalecimento do alcance da proteção sócioambiental, ou seja, ambos visavam a implementação de elementos de sustentabilidade. Essa
convergência de interesses permitiu o alinhamento dos objetivos estatais com a capacidade de
fomento tecnológico privado, levando para buscas de diferentes formas de desenvolvimento pela
atividade comercial em torno da difusão do etanol. Tal convergência de interesse possibilitou
também a promoção do desenvolvimento sustentável tendo em vista relações jurídicas
transnacionais firmadas, diante do aumento do interesse das empresas privadas multinacionais
em investir em elementos de sustentabilidade em torno do etanol brasileiro.
Diante dessa questão, pode-se afirmar o fortalecimento do Brasil na busca pelo
desenvolvimento sustentável e, portanto, no âmbito da governança global do desenvolvimento
sustentável, haja vista atuação estatal e de empresas privadas, cujos interesses convergem.
Vale dizer, não é mais somente o Estado o principal interessado pela implementação de
131
elementos de sustentabilidade, e sim, é também interesse direto de diversas empresas. O caso
do bioetanol demonstrou um cenário onde existe uma boa relação de interação entre esferas
pública e privada e demonstrou que o alcance dos resultados de proteção do meio ambiente,
junto com a consideração às questões de direitos humanos e trabalhistas estão diretamente
relacionados não somente com o sucesso na interação entre os atores submergidos na questão;
mas também, e no grau do compromisso desses atores, públicos, e principalmente privados,
para o alcance desse objetivo e isso repercutiu no âmbito do direito.
É dizer que, do ponto de vista jurídico, enquanto atores públicos empenhamse para a consolidação de uma institucionalização global acerca do tema, a construção do
desenvolvimento sustentável nesse âmbito vem sendo estabelecida por atividades como o
investimento estrangeiro e contratos internacionais que, então, demonstram-se perspectivas
estratégicas de implementação de sustentabilidade.
Isso porque, do ponto de vista jurídico, pela atuação privada global, elementos
de sustentabilidade ganharam espaço jurídico gradativo: de simples fundamento de escolha
do negócio jurídico para o preenchimento de uma cláusula contratual. O caso demonstrou
que, no âmbito contratual, o alcance da proteção sócio-ambiental permeia duas principais
perspectivas: uma mais geral, em que demonstram estabelecimento de relações em vista do
interesse empresarial estrangeiro em cooperações de pesquisas, produção e fornecimento
de etanol; nesse sentido, seguem os exemplos das empresas Crystalsev e Bunge. A segunda
perspectiva é o contrato no âmbito das relações transnacionais da COSAN, no qual se
vislumbra aprimoramento jurídico da efetividade do desenvolvimento sustentável, haja vista
cláusula contratual expressa, exigindo seu cumprimento.
Tendo em vista esse contexto, existe interessante possibilidade de se maximizar
a efetividade da proteção ambiental e considerações sociais pelos contratos internacionais.
Verificou-se fortalecimento na eficácia normativa da proteção sócio-ambiental, que não se
restringiu à esfera pública do direito, âmbito tradicionalmente vinculado como responsável
para a proteção ambiental. Uma vez permeando de modo expresso e concreto, um contrato
internacional, amplia-se a possibilidade de aprimoramento na sua efetividade. Por esse
aprimoramento jurídico técnico, ressalta-se, a efetividade da norma ambiental não somente
foi descentralizada do poder público com relação à responsabilidade pela sua concretização,
mas também no que diz respeito à sua exigência, uma vez inserido em contrato internacional.
Ainda que a tutela da proteção ambiental tenha caráter público, não
há incompatibilidade jurídica em utilizar os instrumentos jurídicos privados como
complementares. A abordagem sustentável racionaliza a condução do interesse privado
e assim, é possível que outros elementos do direito privado possam ser utilizados para
promover a proteção do meio ambiente e qualidade de vida, adequando e adaptando-se à
realidade em segmentos que a esfera pública não consegue alcançar, como por exemplo, os
próprios contratos internacionais e que, portanto, merecem atenção de estudos acerca dessa
possibilidade de estarem atrelados à maximização do alcance da proteção sócio-ambiental.
A insuficiência do direito público espelha a força do setor privado. Instrumentos
relacionados com as atividades das empresas mostram-se, no contexto atual de globalização,
elementos-chave na concretização da sustentabilidade e da complementação necessária em
face da insuficiência das limitações do direito público. Inovar o sistema jurídico e buscar
essa interação entre instrumentos de direito públicos e privados pode ser uma alternativa
para mobilizar a conscientização sócio-ambiental dos atores submergidos em questões de
sustentabilidade, e, portanto, para o alcance da proteção sócio-ambiental.
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