FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO PÚBLICA BÁSICA DO DISTRITO FEDERAL:
CARACTERIZAÇÃO E “PROBLEMAS” COM O FUNDO CONSTITUCIONAL DO
DISTRITO FEDERAL (FCDF)
Francisco José da Silva (UFRGS/CNPq/SEDF)
[email protected]
Resumo: Este trabalho tem como objetivo caracterizar o financiamento da educação pública básica no
DF à luz das modificações decorrentes do uso de recursos provenientes do FCDF. Com base na
metodologia aplicada pela Secretaria de Fazenda do Distrito Federal, o governo registra que, no
período de 2002 a 2006, aplicou-se em MDE, entre 30,83% e 32,55% da sua receita de impostos. No
entanto, constata-se que, sem os aportes do FCDF, os percentuais, no mesmo período, variam de
11,11% a 17,5%, o que coloca o GDF no rol de entes federados que descumprem o artigo 212 da
Constituição Federal de 1988.
Palavras-chave: fundo constitucional; educação básica; impostos.
INTRODUÇÃO
No Distrito Federal, não há municípios (o artigo 32 da Constituição Federal não
permite), o que resulta, dentre outras especificidades, na existência de um sistema de
educação único para todas as 27 (vinte e sete) Regiões Administrativas – RA (antigas cidadessatélites). As escolas públicas localizadas nessas RA estão vinculadas ao GDF e à Secretaria
de Educação por intermédio das Divisões Regionais de Ensino (DRE). Atualmente, há 14
(quatorze) DRE, órgãos intermediários que coordenam administrativa e pedagogicamente as
escolas de uma determinada região.
E a existência desse sistema único tem conseqüências. O Fundef, por exemplo, teve
um efeito, basicamente, nulo na capital federal, não só porque o gasto aluno/ano sempre ficou
acima do valor mínimo por aluno/ano, mas também devido ao fato do mínimo estabelecido
pelo Fundo para o ensino fundamental (60%) já ser aplicado, uma vez que as matrículas de 1ª
a 8ª superavam, e muito, as outras etapas e modalidades. Portanto, trata-se de um ente
federado que ficou fora dos impactos do Fundo Público da educação mais importante na
década de 1990. Ou seja, enquanto alguns municípios, em especial do Norte e Nordeste,
foram significativamente impactados pelo Fundef, no DF nada aconteceu a esse respeito.
Aliás, vale registrar que o próprio Conselho de Acompanhamento e Controle Social do
Fundef (CACS), no período em estudo (2002 a 2006) nunca se reuniu de acordo com a
legislação, tendo até o último ano do Fundef uma ação muito limitada.
Considerando que o Fundef foi substituído pelo Fundeb, ainda é cedo para afirmar
como se comportará o sistema de ensino do DF diante da nova realidade. É provável que
alguma mudança (impacto?) aconteça, em especial, na educação infantil, sobretudo no que
tange à parcela de escolas verdadeiramente públicas. É que, no DF, há apenas 610 vagas
públicas em creches, sendo o restante resultado de convênios com entidades privadas. Na
verdade, a educação infantil, junto com a Educação de Jovens e Adultos e Educação Especial,
é a etapa da educação básica que poderá ser impactada de forma mais significativa. O ensino
médio já não é mais um problema no que se refere ao atendimento, pelo menos, de quem
procura a escola.
Mas a questão central desse artigo é o FCDF, o qual foi criado em 2002 (Lei Ordinária
Federal 10.633/02), com base no artigo 21, inciso XIV da Constituição Federal. Pode-se
afirmar que, assim como o repasse por repartição de recursos que todos os entes federados
fazem jus, o Fundo constitucional é também um tipo de transferência da União, só que, nesse
caso, apenas para a capital federal. Os aportes do Fundo aumentam de acordo com o aumento
da receita corrente liquida (RCL), o qual ultrapassou os 100% entre 2002 e 2006. Nesse
sentido, o sistema de educação do Distrito Federal, embora guarde semelhanças com as
demais redes de ensino do país (recebe as transferências da União por repartição de receita de
impostos; é contemplado por vários programas do Governo Federal custeados pelo salárioeducação; recebe a quota parte de estados e municípios do salário educação), tem uma
importante e fundamental especificidade, a qual diz respeito ao uso de parcela significativa do
Fundo citado na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Importante registrar que, embora o período em estudo envolva o ano de 2002, a
primeira execução do Fundo é de 2003, de maneira que os valores de 2002 constituem a
previsão para o ano seguinte e assim sucessivamente.
FUNDO CONSTITUCIONAL: OS IDEAIS DE JUSCELINO E O SONHO DE DOM
BOSCO SÃO VITORIOSOS?
Antes de adentrar na questão do financiamento da educação no DF, faz-se necessário
abordar, ainda que de forma breve, um pouco da história recente das articulações políticas dos
repasses para a capital da república, que, posteriormente seria feita com base na legislação
(Constituição Federal de 1988 e Lei 10.633/02).
Logo após a transferência da capital para o Planalto Central, os ideais de JK (Juscelino
Kubitschek) e o sonho de Dom Bosco (“essa terra dará leite e mel em abundância”) azeitavam
os pedidos de repasses ao governo federal para custear despesas “fixas” da nova cidade,
sobretudo referentes às principais áreas sociais que, nos primórdios da cidade, já foram sendo
criadas. Primeiras escolas, hospitais, a polícia militar local, corpo de bombeiros, polícia civil,
etc. Para custear as despesas, a cada ano políticos radicados na cidade ou amantes da mesma
tratavam de garantir transferências de verbas para a capital. Toda sorte de apadrinhamento
político tinha de ser lugar “cativo” nessas ações “democráticas”, sempre feitas pelos homens
de confiança de JK. Mas ocorre que, com o passar do tempo, as negociações, apesar do teor
apaixonado, tornaram-se relativamente difíceis, não só devido à saída de JK do poder e à
ascensão e queda de Jânio Quadros, mas também devido ao crescimento da ditas áreas sociais.
Com os militares, passa-se para um momento de setorialização dos pedidos de
recursos. A segurança pede para si, educação e saúde, idem, embora isso não fosse percebido,
nem mesmo pela “atenta” impressa na época. Tinha se tornado um processo desgastante, mas
sempre vitorioso. Com a instalação do Golpe Militar, apesar de toda a truculência dos novos
donos do poder, inclusive com a desvinculação de verbas para educação na Constituição de
1967, os repasses foram garantidos , tornando possível uma razoável estruturação das áreas de
educação, saúde e segurança. Nessa época o número de contratados cresce significativamente
nas três áreas citadas, com destaque para a extinta Fundação Educacional do Distrito Federal
(FEDF). Enfim, as poucas vozes que podia falar, mal ou bem, garantiram montantes da União
para a capital da república, embora a defesa dessas verbas já estivessem mais restritas aos
parlamentares de Brasília, ou melhor, que moravam em Brasília, já que a representação da
capital pelo voto de forma ampla ocorreria apenas anos depois.
A partir da década de 80, talvez devido ao processo de redemocratização do país, os
repasses passam a ser envoltos de mais debates e polêmicas, ainda que, no final de cada ano,
fossem aprovados. Nesta mesma década,
não obstante a cidade já tivesse crescido e
desenvolvido parte da sua economia, a Constituição Federal de 1988 (art. 21, inciso XV)
aprova um “fundo próprio” para o DF, com a seguinte função: Organizar e manter a polícia
civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar
assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de
fundo próprio. Pode-se afirmar que com a aprovação do Fundo e ao mesmo tempo a
transformação da capital federal em um ente federado na Constituição Federal de 1988 - o que
resulta em algumas prerrogativas não desprezíveis no que se refere à arrecadação de impostos
próprios - configura-se uma dupla prerrogativa para a capital da república.
No entanto, mesmo com o estabelecimento legal do tal fundo na letra da lei maior, as
polêmicas em torno dos vultosos repasses não cessaram, em parte devido a disputas políticas
localizadas, e em grande parte devido à própria crise do Estado brasileiro que, sobretudo na
década de 1990, impõe um ajuste fiscal incompatível com algumas atividades sociais, até
então desenvolvidas em várias cidades e estados brasileiros. Na visão de grande parte do país,
Brasília e o Distrito Federal passaram a ser vistos com uma espécie de “ilha da fantasia”,
quase terra do “leite e do mel em abundância” como no sonho de Bom Bosco, mas com a
diferença que as tais benesses estariam sendo pagas pelo país inteiro. Obviamente isso gerou
mais pressão para que o repasse do tal fundo para o DF, agora constitucionalizado, fosse , no
mínimo, questionado. Mas uma pressão que poderia ser prejudicial ao Fundo só veio a
beneficiá-lo, pois, diante de “ameaças” constantes e inúmeros constrangimentos dos
governadores do DF indo até o Palácio do Planalto para pedir recursos todos os anos, as
forças políticas do DF e entorno da capital, ao que parece e como mostra a realidade no marco
legal, articularam o possível e o impossível e aprovaram, enfim, a Lei 10.633, em 2002, que
cria o Fundo Constitucional do DF (FCDF).
Já no seu art. 1º, é dito a que veio o Fundo:
Fica instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal – FCDF, de natureza
contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e
manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do
Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos
de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição
Federal.
O referido marco legal, então, institucionalizou uma prática de repasse de verbas do
governo central às capitais iniciado nos longínquos tempos coloniais. Sepulta, quase que
definitivamente, os entraves políticos direcionados e relacionados à liberação de recursos
federais para a capital da república. Mas isso significa que os ideais de JK e o sonho de Dom
Bosco foram vencedores? A resposta é um simples e complexo ao mesmo tempo: não
necessariamente!
FUNDO CONSTITUCIONAL DO DF: INVERTE-SE O “BENEFICIÁRIO”?
Pois bem, o fato é que o DF, em função desse acréscimo de verbas, reforçado e
garantido, conforme já dito, a partir de 2002, com a aprovação da Lei 10.633/02, tem um
formato de financiamento igual e ao mesmo tempo diferente dos outros entes federados, já
que o FCDF existe apenas para o DF. Mas interessa, nesse momento, apresentar como este
Fundo tem sido (re)distribuído entre as áreas sociais do DF. Pois bem, ainda que, na letra da
lei, a área de segurança pública, sobretudo a polícia civil, a polícia militar e o corpo de
bombeiros militar, tenha prevalência em relação à educação, não é possível, ao analisar as
transferências reais, desconsiderar o montante de verbas que tem “beneficiado” a educação ao
longo da existência legal do Fundo, chegando a números e percentuais muito significativos
em relação a vários itens nas quais as verbas são aplicadas.
De acordo com as projeções de gasto para o ano de 2008, o item pessoal ativo da
educação, por exemplo, é responsável por 31,55% do total investido com os ex-servidores das
áreas de segurança, educação e saúde. Aliás, esta, também considerada junto com a educação
“assistência financeira”, recebe apenas 16,65%. Não há dúvida que a segurança é responsável
pelo percentual maior, no caso 51,81%, mas se esta for desagregada, os gastos com pessoal
ativo da área de educação superam todos os outros, já que os percentuais seriam os seguintes:
polícia civil (20,86%); polícia militar (21,01%); corpo de bombeiros militar (9,29%). Na
própria Secretaria de Segurança Pública, os gastos com o seu pessoal “interno” é responsável
por um percentual que chega a ser ridículo, se comparado com a educação, a saber: 0,63%. Se
considerarmos o gasto com pessoal inativo, a “vantagem” para educação aumenta, uma vez
que a mesma atinge o percentual de 39,38%, muito próximo aos 39,41% que são resultado da
soma de todos os inativos da segurança (policiais militares, policiais civis e bombeiros). Ou
seja, no que tange aos trabalhadores aposentados, a educação está em empate técnico com as
carreiras da área de segurança, que, por sua vez, vale frisar, são o objeto e o objetivo do
Fundo.
Tabela 1 – Gastos – pessoal ativo e inativo com recursos do FCDF (previsão 2008)
Itens de despesa
Segurança (total)
Polícia Civil
Política Militar
Corpo de Bombeiros
Secr. Seg. Pública
Funap
Assist. Financeira
Saúde
Educação
Total
Total geral
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
R$
Ativos
R$
%
2.085.672.383,00 51,81%
839.846.602,00 20,86%
845.976.598,00 21,01%
373.964.859,00
9,29%
25.386.814,00
0,63%
497.510,00
0,01%
1.940.196.851,00 48,19%
670.170.460,00 16,65%
1.270.026.391,00 31,55%
4.025.869.234,00 100,00%
Fonte: TCDF (Loa/2007)
CARACTERIZAÇÃO DAS FONTES DE RECURSOS
Inativos
R$
%
R$ 848.583.394,00 39,41%
R$ 311.843.743,00 14,48%
R$ 336.271.511,00 15,62%
R$ 191.550.634,00
8,90%
R$
8.917.506,00
0,41%
R$
R$ 1.304.397.947,00 60,59%
R$ 456.539.281,00 21,20%
R$ 847.858.666,00 39,38%
R$ 2.152.981.341,00 100,00%
R$ 6.178.850.575,00
As fontes de recursos aplicadas nas escolas públicas do Distrito Federal, de maneira
geral, são as seguintes: a) verbas de receita de impostos (arrecadação própria e transferências
da União por repartição); b) verbas provenientes do Fundo Constitucional do Distrito Federal,
previsto na Constituição Federal (também um tipo “específico” de transferência da União); c)
verbas provenientes do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), na forma
de vários programas, tais como Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Programa
Nacional de Merenda Escolar (PNME); Programa Nacional de Transporte Escolar e outros; d)
verbas do salário-educação (cota distrital = cota estadual + municipal). A seguir, breve
abordagem das duas primeiras, tendo em vista que o foco de discussão tem como questão
central a suposta aplicação (in)adequada e/ou distorcida das verbas de receita de impostos
arrecadados em função do uso das verbas do Fundo Constitucional do DF.
No que se refere à arrecadação própria do Distrito Federal, o ICMS é o imposto mais
significativo, sendo responsável, em média, por 60,53%, no período de 2002 a 2006, o que
significa que todos os outros (IPVA, ITCD, IPTU, ISS ITBI, IRRFDF) são responsáveis,
também em média, por 40%.
Tabela 2 – Evolução do ICMS e outros impostos no DF (2002-2006)
2002
2003
2004
2005
2006
Outros impostos e dívida
ICMS e dívida ativa do ICMS
ativa
R$
%
R$
%
R$ 1.799.832.865,44 61,57% R$ 1.123.529.444,28 38,43%
R$ 2.206.587.303,15 62,74% R$ 1.310.268.485,83 37,26%
R$ 2.616.362.153,83 62,56% R$ 1.565.832.443,33 37,44%
R$ 2.935.812.784,00 60,77% R$ 1.895.165.699,60 39,23%
R$ 3.316.095.596,53 59,50% R$ 2.257.615.058,90 40,50%
Média
60,53%
39,47%
R$
R$
R$
R$
R$
Total
2.923.362.309,72
3.516.855.788,98
4.182.194.597,16
4.830.978.483,60
5.573.710.655,43
Fonte: Secretaria de Fazendo do DF
Quanto às transferências da União, no caso apenas as efetivadas por intermédio da
repartição de receita de impostos (FPE, FPM, IPI-Exp e Lei Kandir 86/97) são responsáveis
por apenas 18,26%. O restante fica por conta do FCDF, o que deixa claro o peso do mesmo
no que tange às transferências constitucionais. E o “constitucionais” aqui é por conta do
Fundo estar previsto na Carta Magna em vigor, no seu artigo 21. Percebe-se a partir de 2004 o
aumento dessa participação, ano que a participação das transferências de impostos por
repartição é responsável por apenas 15,83% contra 27,44% do ano anterior. Essa tendência de
queda continua até 2006, quando atinge o percentual de 15,41%. Neste ano, então, 85% das
transferências da União foram realizadas pelo FCDF. O fato é que, em média, no período de
2002 a 2006, o FCDF responde por 81,74% das transferências constitucionais
Tabela 3 – Transferências por repartição de recursos e FCDF (2002-2006)
2002
2003
2004
2005
2006
Média
Tranf. União (rep. Rec)
FCDF
R$
%
R$
R$ 229.285.090,65 21,12% R$
856.389.849,00
863.195.123,04
R$ 326.515.284,36 27,44% R$
R$ 244.093.354,90 15,83% R$ 1.297.418.848,96
R$ 304.838.024,98 17,13% R$ 1.475.237.972,79
R$ 319.358.985,91 15,41% R$ 1.753.714.779,13
R$ 274.322.038,28 18,26% R$ 1.305.052.314,07
%
78,88% R$
72,56% R$
84,17% R$
82,87% R$
84,59% R$
81,74% R$
Total
1.085.674.939,65
1.189.710.407,40
1.541.512.203,86
1.780.075.997,77
2.073.073.765,04
1.579.374.352,35
Fonte: Secretaria de Fazendo do DF
O Fundo Constitucional ganha ainda mais importância e destaque quando fica
constatado que o mesmo, de 2002 a 2006, tem um aumento de 104,78%, enquanto as outras
transferências crescem apenas 39,28%. Em valores monetários, isso significa a passagem de
856 milhões em 2002 para mais de 1,7 bilhão em 2006.
Tabela 4 – Transferência da União para o DF (2002 a 2006)
Tipo
Transf. União rep.
Rec.
Transf. União – FCDF
Total
R$
2002
2006
R$
229.285.090,65
R$
319.358.985,91
R$
1.753.714.779,13
856.389.849,00
R$ 1.085.674.939,65
R$
2.073.073.765,04
Aumento
R$
R$
90.073.895,26
R$
897.324.930,13
Média
%
39,28%
104,78%
72,03%
Fonte: Secretaria de Fazendo do DF
Ao agregar todos os impostos arrecadados no DF (ICMS e todos os demais) e as
transferências da União (repartição de receitas mais o FCDF) e compará-los, verifica-se que
os primeiros respondem, no período em estudo, a 73,33% em média. Portanto, as
transferências da União não atingem, sequer, 1/3 de 2002 a 2006, o que significa que, do total
de receita de impostos, o GDF supera, e muito, o total de transferências da União, nesse caso
as referentes à repartição por receita de impostos somada à parte do FCDF que é canalizada
para educação. Atente-se que os valores e percentuais mostrados são referentes a 25% dos
impostos arrecadados no DF e das transferências.
Tabela 5 – 25% do Impostos arrecados no DF e transferências União (2002-2006)
%
Transf. União (repartição +
FCDF)
R$
%
72,92%
271.418.734,91
27,08%
74,72%
297.427.601,85
25,28%
73,07%
385.378.050,97
26,93%
73,07%
445.018.999,44
26,93%
72,89%
73,33%
518.268.441,26
27,11%
26,67%
Impostos DF
R$
R$
2002 730.840.577,43
R$
2003 879.213.947,25
R$
2004 1.045.548.649,29
R$
2005 1.207.744.620,96
R$
2006 1.393.427.663,86
Média
Total
R$
1.002.259.312,34
R$
1.176.641.549,10
R$
1.430.926.700,26
R$
1.652.763.620,40
R$
1.911.696.105,12
Fonte: Secretaria de Fazenda do DF
Como será mostrado no próximo tópico, contudo, essa importância do DF em
arrecadar não se materializa, necessariamente, em mais aplicação de verbas na educação; pelo
contrário, o resultado, segundo a interpretação aqui feita, é que sequer o Governo do Distrito
Federal aplicou, no período em estudo, o que estabelece o artigo 212 da Constituição Federal,
quanto mais os percentuais alegados pelo governo da época, no casos os percentuais acima de
30%, conforme será mostrado a seguir.
FUNDO CONSTITUCIONAL DO DF: CONSEQÜÊNCIAS NA E PARA A EDUCAÇÃO
Por mais contraditório que seja, a canalização e uso de significativa parcela dos
recursos do FCDF na e para a educação não resultam, necessariamente, em benefícios para o
Distrito Federal, em especial no que se refere às verbas para Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino (MDE). Por quê? Porque a Secretaria de Fazenda do Distrito Federal adotou uma
metodologia de cálculo a qual inclui como receita e como despesa em MDE os recursos
oriundos do Fundo Constitucional. Além disso, inclui nesse montante a aposentadoria dos
inativos.
No período de 2002 a 2006, o Governo do Distrito Federal alega, comprova
(contabilmente) e aprova junto ao Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) até 2005 (as
contas de 2006 não foram aprovadas ainda) despesas com educação básica pública de mais de
32,43% em média.
Tabela 6 - Evolução da receita e despesa do DF com FCDF (2002-2006
Ano
2002
2003
2004
2005
2006
Receita (Imp.DF + transf.União)
R$
4.009.037.249,37
R$
4.706.566.196,38
R$
5.723.706.801,02
R$
6.611.054.481,59
R$
7.646.784.420,47
25% (art. 212)
1.002.259.312,34
1.176.641.549,10
1.430.926.700,26
1.652.763.620,40
1.911.696.105,12
Despesas em MDE* % "realizado"
R$ 1.304.783.687,22
32,55%
R$ 1.535.774.504,84
32,63%
R$ 1.789.270.824,20
31,26%
R$ 2.038.097.424,00
30,83%
R$ 2.470.680.577,11
32,31%
Média
32,43%
Fonte: Secretaria de Fazendo do DF
* despesas considerando aquelas realizadas com as fontes “impostos próprios” e transferências da
União (incluindo o FCDF)
Nesse mesmo período, sem os aportes do Fundo Constitucional, ou seja, considerando
apenas os impostos arrecadados (ICMS, IPVA, ITCD, IPTU, ISS ITBI e IRRFDF) e as
transferências por repartição da União (FPE, FPM, IPI-Exp e Lei Kandir 86/97), a média cai
vertiginosamente para 15,21%, sendo que no ano de 2004 o percentual atinge apenas 11,11%.
Tabela 7 - Evolução da receita e despesa do DF sem FCDF (2002-2006)
Receita (Imp.DF + tranf repart)
R$
3.152.647.400,37
R$
3.843.371.073,34
R$
4.426.287.952,06
R$
5.135.816.508,80
R$
5.893.069.641,34
25% (art. 212)
R$ 788.161.850,09
R$ 960.842.768,34
R$ 1.106.571.988,02
R$ 1.283.954.127,20
R$ 1.473.267.410,34
Despesas em MDE* % "realizado"
R$ 517.665.885,01
16,42%
R$ 672.579.381,80
17,50%
R$ 491.853.518,60
11,11%
R$ 664.384.824,70
12,94%
R$ 824.982.887,08
14,00%
Média
15,21%
Fonte: Secretaria de Fazendo do DF e Melo
* Foram consideradas apenas as despesas cobertas com fontes “impostos do DF” e transferências por
repartição (não inclui o FCDF).
O fato é que os percentuais aplicados sem os aportes do Fundo caracterizam
descumprimento do preceito constitucional (art. 212) de aplicar 25%, no mínimo, “da receita
resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e
desenvolvimento do ensino”. Na verdade, considerando que, em todos os anos, o maior
percentual foi de 17,5% (2003), o DF estaria em desacordo com a lei, mesmo que tivesse a
prerrogativa – que não tem, é bom frisar – de aplicar apenas o percentual de 18% de receita de
impostos que a União é obrigada a aplicar. Isso representa 2,4 bilhões de reais de verbas de
receita de impostos próprios não aplicada em educação pública no DF, no período de 2002 a
2006. A média do período é impressionante: 460 milhões. Ou seja, quase meio milhão de
reais não aplicado na manutenção e desenvolvimento da educação pública, conforme
estabelece a legislação em vigor. Vale ressaltar que os valores não aplicados passaram de
menos de 300 milhões, em 2003, para mais de 600 milhões em 2004, mantendo tendência de
alta até 2006, ano em que a diferença, a menor, entre o que o foi aplicado e o que deveria ser
aplicado fica em torno de 650 milhões. Em síntese, conforme já dito, no período, os valores
não aplicados, de acordo com a interpretação adotada nessa pesquisa, o GDF deixou de
aplicar 2,4 bilhões de reais na educação pública.
Tabela 8 – Evolução da receita, despesa e suposto montante não aplicado em MDE no DF (2002-2006)
2002
Imp arr.DF
Tranf.
s/FCDF
Rec. s/FCDF
25% art.
2003
2004
2005
2006
R$ 2.923.362.309,72
R$
3.516.855.788,98
R$
4.182.194.597,16
R$
4.830.978.483,82
R$
5.573.710.65
R$ 229.285.090,65
R$
326.515.284,36
R$
244.093.354,90
R$
304.838.024,98
R$
319.358.98
R$ 3.152.647.400,37
R$ 3.843.371.073,34
R$ 4.426.287.952,06
R$ 5.135.816.508,80
R$ 5.893.069.641,34
R$ 788.161.850,09
R$ 960.842.768,34
R$ 1.106.571.988,02
R$ 1.283.954.127,20
R$ 1.473.267.410,34
Desp.real.
R$
Não aplicado
R$ 270.495.965,08
517.665.885,01
R$
672.579.381,80
R$ 288.263.386,54
Não apl.
R$
491.853.518,60
R$ 614.718.469,42
R$
664.384.824,70
R$ 619.569.302,50
R$ 2.441.331.646,79
Fonte: Secretaria de Fazendo do DF
Caso se faça uma projeção com base nos valores aplicados em 2006, nos cinco
subseqüentes, ou seja, de 2007 a 2011, o “prejuízo” será de 3,25 bilhões de reais não
aplicados na educação pública e em descumprimento ao artigo 212 da Constituição Federal.
Fica claro e transparente que os percentuais aplicados em educação, literalmente,
“despencam” sem os aportes de recursos do FCDF e colocam o Governo do Distrito Federal
(GDF) no rol de entes federados que descumprem o que estabelece a Constituição Federal de
1988 para a educação básica [pública].
CAMINHO A ADOTAR: QUE TAL O CONTROLE SOCIAL AO INVÉS DA EXTINÇÃO
DO FCDF?
Não há dúvida que o FCDF ajuda no custeio da máquina administrativa do DF, o que
resulta em “economia” do seu próprio tesouro. Isso tem causado descontentamentos, via de
regra, por políticos e “forças” políticas de outras unidades da federação. Esse
descontentamento, diga-se de passagem, não assumido (ainda) abertamente, por vezes
desconsidera algumas questões essenciais.
R$
824.982.88
R$ 648.284.523,26
A primeira é que o governo federal é responsável junto com o governo federalda pela
segurança. Os repasses para esta área sempre foram previstos. Não se trata de apenas com
isso, explicar e justificar o Fundo e, por conseqüência, um dos seus resultados, no caso os
altos salários do pessoal da segurança, caso seja comparado com o salário de políciais de
outros estados ou com servidores públicos da própria capital, como os trabalhadores da
educação (professores, orientadores, auxiliares de ensino) e da saúde (médicos, enfermeiros,
etc.), mas de frisar que, embora o Fundo possa ser criticado, não faz sentido a existência da
capital sem segurança, educação e saúde pública qualificada, na medida em que isso, além de
ser incompatível com o “status” e as atividades da cidade, também prejudicaria a população,
quiçá, a parte que não pode comprar esses serviços no mercado. Obviamente que não faz
sentido um serviço público de baixa qualidade das áreas citadas em nenhum lugar. A questão
então é: se o Fundo fosse extinto seria possível melhorar a segurança, a educação e a saúde do
país como um todo? Seguramente, não, o que colocaria a suposta proposição de acabar com o
Fundo como um elemento simbólico da luta pela igualdade de diretos de receber as
transferências do governo federal. Ocorre que, caso isso seja considerado de forma plena,
enfim, levado às últimas conseqüências, ter-se-á que mudar outras formas específicas de
transferência de recursos, seja da União ou entre os entes federados, e não apenas recursos
canalizados para as áreas sociais, como é o caso do FCDF. Pode parecer, nesse momento,
uma ponderação mesquinha – e talvez seja mesmo- diante dos complexos desafios que se
apresentam para a educação e as demais áreas sociais, mas seria necessário também “correto”
(razoável) questionar o direito que alguns entes federados têm de receber os royalties do
petróleo devido à instalação de plataformas da Petrobrás no seu espaço territorial. E os tantos
outros “privilégios”, alguns em forma de Fundos, que estão institucionalizados (exemplos: o
Fundos Regionais e o Fundo que “atende” ou atendia ex-servidores dos extintos territórios)?
Não cabe agora citar todas as formas de possíveis “privilégios” que um ou outro ente federado
ou região tem ou teve direito em função de uma legislação; e não cabe porque o termo
privilégio exige análises que levem em conta outros fatores, e não apenas os montantes de
verbas que são ou não canalizados num determinado espaço/tempo. Dessa forma e com base
nessa postura, a discussão Fundo Constitucional não deveria ser feita de forma isolada de
outros marcos legais e contextuais no e do cenário político, social e histórico do Brasil.
A segunda questão é o fato do Fundo ser desconhecido até mesmo no DF, e por isso
não sofrer fiscalização e a devida pressão que merece por parte da sociedade civil e de
instituições outras do poder público. Isso tem comprometido uma melhor avaliação dos
resultados do Fundo. É fundamental que as ações deste Fundo sejam acompanhadas pela
sociedade como um todo. O “todo” aqui caráter amplo, de forma que não se restringe apenas
aos trabalhadores das principais áreas afetadas. Aliás, faz-se mister registrar que, em 2002, o
Presidente da República vetou o artigo 5º da lei 10.633 que tratava do Conselho de
Acompanhamento e Controle Social (CACS) do Fundo. E é importante frisar que todos os
incisos do artigo foram vetados, não apenas o “V” que garantia a presença da sociedade civil.
Ou seja, os “três representantes das entidade de classe, associações, conselhos profissionais e
outras instituições de cada uma das áreas da segurança, saúde e educação” (art. 5º, inciso V da
Lei 10.633/02) foram vetados juntamente com as outras representações (poder executivo
local, Ministério da Fazenda e Ministério Público do Distrito Federal). Os desdobramentos
desse veto e os ajustamentos posteriores com vistas à participação do GDF e dos ministérios
citados mereceria também uma averiguação mais atenta. Mas para efeito desse artigo, vale
apenas registrar que o desenho primário da lei contribuiu para um acompanhamento muito
modesto diante da importânica financeira e do significado de “privilégio” do Fundo
Constitucional, o que, no mínimo, significa retrocesso no difícil caminho da democratização
do Estado brasileiro.
Dessa forma e diante dos significativos montantes de verbas do Fundo Constitucional,
a discussão sobre o mesmo deveria ser focada não na sua extinção, e sim no seu controle e
acompanhamento social, quem sabe com a participação de entidades e sujeitos de outros entes
federados. É imprescindível que os indicadores de uma suposta qualidade dos resultados
sejam acompanhados, também, pela sociedade civil, em especial os trabalhadores das
principais áreas “beneficiadas” pelo Fundo. A participação de outras vozes nessa árdua tarefa
poderia, inclusive, ser um contraponto ao discurso da racionalização instrumental cada vez
mais presente no espaço público, a qual tem na economia (nas áreas sociais) e no controle dos
serviços e dos trabalhadores os seus principais pilares. Portanto, a proposta de um
acompanhamento efetivo do Fundo aqui sugerida é mais relevante do que a sua mera
extinção, em que pesem as mudanças para e no DF após a Constituição Federal de 1988.
Ou seja, o Fundo deixa de ser um privilégio e passa a ser mais um elemento de luta e
experienciação da democracia. É que o FCDF, assim como parte significativa de outros
Fundos e verbas públicas, é, na percepção de alguns políticos e grupos organizados, uma
verdadeira afronta aos ideiais de democratiação. A compreensão do “conteúdo” do Fundo
Constitucional precisa ser, urgementemente, compreendido e influenciado por outras vozes.
Não porque essas vozes sejam neutras e garantidoras de forma linear e a curto prazo do
melhor uso “social” do Fundo, e sim devido a, simplesmente, serem vozes até então não
escutadas e de sujeitos invisíveis.
Na verdade, essa mudança de foco, no caso da extinção do Fundo à participação social
do e no mesmo, é também um contraponto a disputas internas entre as áreas beneficiadas
(segurança, educação e saúde), infelizmente, com poucos capítulos de grandeza pública.
Apenas para citar um exemplo: hoje, no Distrito Federal, há uma disputa entre segurança e
educação, no que se refere à melhores salários que, momentaneamente, favorece a segurança.
Com a participação dessas novas vozes, essa “vantagem” a favor, em especial da polícia civil
do DF, poderá ser invertida, assim como o item salário poderá ser um ponto fora da pauta de
prioridades. Não há dúvidas que, caso a idéia seja estruturar e/ou reestruturar as principais
áreas sociais, o debate sobre salários dos trabalhadores não poderá ser tido como secundário,
mas seria feito de forma diferenciada. As outras vozes, então, além de ameaçarem as idéias de
extinção do Fundo e os políticos que o dominam (dentro e fora do DF), também agiria contra
corporativismos autofágicos a médio e longo prazos.
Portanto, o aumento de aporte de verbas para educação em função do FCDF não pode
ser tido, necessariamente, como benéfico e nem como uma benesse para a educação do DF. É
extremamente simplista argumentar pela extinção do Fundo, embora isso tenha sido feito com
base em argumentos, no mínimo, razoáveis. O principal argumento é o fato do Distrito
Federal ter se tornado um ente federativo após a Constituição de 1988. Com esse status de
ente federado, claro, passou a recolher e ter autonomia sobre vários impostos. Resumindo, em
função disso não seria correto a existência do FCDF. Outro argumento, esse mais relacionado
à realidade factual e social do país, é que, num país de redes públicas tão carentes, a
existência de um Fundo para o DF seria uma afronta, ou quase isso. No entanto, esses
argumentos, tendo em vista a falta de estudos sobre o FCDF, no que se refere à real origem e
usos desses recursos, acabam por tornar o debate artificial. Aliás, não só artificial, mas
improdutivo, no que tange a discussões mais amplas acerca do modelo de financiamento da
educação pública no país e ao próprio modo de produção capitalista.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os dados apresentados nesse trabalho são referentes ao período de 2002 a 2006,
portanto, já na vigência da Lei 10.633/02 (FCDF). Seria interessante investigação sobre o
período anterior, ou seja, com base nos repasses feitos após as devidas negociações políticas
citadas. É que, considerando que não existe milagre no que se refere ao custeio das atividades
sociais no DF, é provável que a cidade nunca tenha cumprido o preceito constitucional de
1988, caso a metodologia adotada exclua os repasses específicos para o DF, hoje realizados
por conta da lei do Fundo.
Outra questão interessante, do ponto de vista de análise, é que se o GDF aplicasse,
efetivamente, os 25% dos impostos arercadados no DF mais as transferências da União por
repartição de receitas de impostos em educação, os aportes “substituiriam” grande parte do
montante aplicado hoje com a “ajuda” do Fundo Constitucional. Ainda que sejam necessários
outros cruzamentos e atualização de dados, sugere-se, veementemente, que a prioridade, no
que tange a reivindicações não deva ser mais verbas do Fundo Constitucional para educação,
e sim a exigência que o Governo do Distrito Federal cumpra o estabelecido no art. 212 da
Constituição Federal. Talvez seja possível também avançar na discussão do Fundo continuar a
custear as despesas com os aposentados, desde que isso não implique em diferenciar os
trabalhadores em educação em momentos de luta política por melhores salários.
Mas ao que tudo indica, ou melhor, ao que as instituições do DF indicam, essa
reivindicação não será tranqüila, tendo em vista que a metodologia adotada pela Secretaria de
Fazenda, a qual inclui os aportes do Fundo Constitucional com receita e como despesa,
parece ser ponto passivo ou, pelo menos, ainda pouco entendido e questionado no Distrito
Federal. O próprio Tribunal de Contas do DF, até 2005 (as contas de 2006 não foram
aprovadas), aceitou a metodologia adotada, o que pode ter influenciado também a falta de
questionamento por parte da Câmara Legislativa.
De qualquer forma, faz-se mister investigaçã técnica e análise acadêmica que refaçam
e compreendam os “caminhos” das verbas de impostos arrecadados pelo DF e/ou de
transferências da União por repartição de receita de impostos. A pergunta é: para onde foi o
montante de receita de impostos não aplicado em educação básica pública? Muito se falou
que a verbas da educação teriam sido canalizadas para publicidade do governo, mas provas
consistentes ainda não foram apresentadas; aliás, se foram, falta divulgá-las de forma ampla e
irrestrita para a população do DF e do Brasil, haja vista que se trata de um questão de
interesse público.
O fato é que, com o Fundo, regularizaram-se os repasses para educação (e também
para a saúde). No entanto, há também que se atentar para alguns aspectos problemáticos
acerca do Fundo, além das “reclamações” dos outros entes federados. Uma é o fato do Fundo
ser aplicado, prioritariamente, em custeio de pessoal, deixando os outros itens de custo,
principalmente os investimentos, com percentual baixíssimo. Contudo, vale destacar que
mesmo na área de custeio, tida como prioritária, os aumentos salariais não acompanham os
percentuais de aumento da RCL, de forma que o Fundo não é uma política diretamente ligada
a aumentos para os trabalhadores em educação. Enfim, a existência do Fundo para a educação
pública em Brasília, conforme mostram os dados, não tem beneficiado a educação. É a
histórica do “parece, mas não é”. O governo local, no período em análise, não cumpre o artigo
212 da Constituição Federal, essa é a questão central.
E por fim, outro ponto que vale a pena citar é que o FCDF foi (e é) também objeto de
“disputa” do governo federal e local, em especial no âmbito dos seus respectivos tribunais de
conta (TCU e TCDF). Isso devido ao fato da União não ter repassado para as contas do GDF
o recursos do Fundo, mantendo-os na Conta Única do Tesouro Nacional, até o momento em
que são repassados de forma direta aos credores da administração distrital. Isso significa que
os recursos não ingressavam nos cofres do DF, não constando, “legalmente”, na previsão de
receita e de despesa relacionadas aos recursos do FCDF. Vale lembrar que o artigo 4º Lei nº
10.633/02 determina que "os recursos correspondentes ao FCDF serão entregues ao GDF
até o dia 05 de cada mês, a partir de janeiro de 2003, à razão de duodécimos". A alegação
tem como base a autonomia política, administrativa e financeira do DF. Essa discussão,
embora tenha sua relevância, não será tratada aqui. O que importa é que os GDF incluiu os
valores do Fundo como receita e como despesa e isso, conforme já afirmado, teve
conseqüências para o (des)cumprimento do artigo 212 da Constituição Federal.
REFERÊNCIAS
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