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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SECRETARIA-GERAL DAS SESSÕES
ATA Nº 46, DE 19 DE NOVEMBRO DE 2003
- SESSÃO ORDINÁRIA -
PLENÁRIO
APROVADA EM 26 DE NOVEMBRO DE 2003
PUBLICADA EM 28 DE NOVEMBRO DE 2003
ACÓRDÃOS DE NºS 1.722 a 1.766 e 1.768 a 1.770
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ATA Nº 46, DE 19 DE NOVEMBRO DE 2003
(Sessão Ordinária do Plenário)
Presidência do Ministro Valmir Campelo
Repr. do Ministério Público: Dr. Lucas Rocha Furtado
Secretário-Geral das Sessões, Dr. Eugênio Lisboa Vilar de Melo
Secretária do Plenário: Dra. Elenir Teodoro Gonçalves dos Santos
Com a presença dos Ministros Marcos Vinicios Vilaça, Humberto Guimarães Souto, Adylson
Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, dos Ministros-Substitutos
Lincoln Magalhães da Rocha (convocado em virtude da aposentadoria do Ministro Iram Saraiva) e
Augusto Sherman Cavalcanti (convocado para substituir o Ministro Benjamin Zymler), bem como
do Representante do Ministério Público, Dr. Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral, o Presidente,
Ministro Valmir Campelo, invocando a proteção de Deus, declarou aberta a Sessão Ordinária do
Plenário, às quatorze horas e trinta minutos, havendo registrado as ausências do Ministro Benjamin
Zymler, por motivo de férias e do Auditor Marcos Bemquerer Costa, por motivo de viagem em
missão oficial (Regimento Interno, artigos 92 a 95, 99, 133, incisos I a V, e 28, incisos I e VI, e 55,
incisos I, b e III).
HOMOLOGAÇÃO DE ATA
O Tribunal Pleno homologou a Ata nº 45, da Sessão Ordinária realizada em 12 de novembro
corrente, cujas cópias autenticadas haviam sido previamente distribuídas aos Ministros e ao
Representante do Ministério Público (Regimento Interno, artigo 101).
COMUNICAÇÕES DA PRESIDÊNCIA
O Presidente, Ministro Valmir Campelo, fez em Plenário as seguintes comunicações:
1ª) PLANO ANUAL DE DIRETRIZES PARA 2004
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Nesta oportunidade, estou fazendo distribuir a Vossas Excelências exemplar do projeto do
Plano Anual de Diretrizes para 2004, para conhecimento e apresentação de sugestões até a próxima
sessão plenária.
O projeto resulta de discussões havidas no âmbito das diferentes unidades do Tribunal, dos
resultados da auto-avaliação de gestão e da pesquisa de satisfação dos servidores e, em especial, das
discussões desenvolvidas no Encontro de Dirigentes ocorrido no início do mês corrente. Também
foram consideradas as diversas iniciativas em curso, como as decorrentes do projeto de Apoio à
Modernização do TCU.
Neste Plano Anual de Diretrizes, estão sendo propostas metas de caráter eminentemente
operacional, que devem nortear as ações rotineiras de todas as unidades desta Corte de Contas, bem
como metas voltadas para a melhoria da qualidade e para a ampliação da capacidade de resposta por
parte do TCU, conforme orientações constantes do Plano Estratégico.”
2ª) ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA E ASSISTÊNCIA MÚTUA ENTRE O TCU E
O STF
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
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Comunico a Vossas Excelências que, na tarde de ontem, recebemos nesta Corte de Contas a
honrosa presença do Senhor Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Maurício Corrêa,
para assinatura de Acordo de Cooperação Técnica e Assistência Mútua entre o TCU e o STF.
O instrumento assinado tem por objetivo promover esforço conjunto na área de treinamento,
para o aperfeiçoamento profissional de servidores, visando ao desenvolvimento institucional.
Tal iniciativa mostra a importância que este Tribunal e o STF estão dando ao aspecto da
qualificação do corpo funcional, com evidente alinhamento às tendências mundiais no campo da
administração de pessoal.
De outra parte, serve para aproximar ainda mais os dois Tribunais, que se situam no topo das
respectivas áreas de atuação: o STF, na qualidade de órgão máximo da Justiça brasileira, e o TCU,
na condição de órgão máximo na fiscalização e exame das contas públicas federais.”
3ª) SISTEMA FISCALIS
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Com o objetivo de manter esta Casa ciente da execução do Plano de Fiscalização do
2º Semestre de 2003, comunico que, consoante dados do Sistema FISCALIS, tiveram início, no
período de 3/11/2003 a 14/11/2003, 30 fiscalizações, conforme quadro que transmito a Vossas
Excelências.”
4ª) CONTROLE EXTERNO E DEFESA NACIONAL: UMA INICIATIVA DE DIÁLOGO
PÚBLICO
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Apraz-me comunicar a Vossas Excelências que, no último dia 17, no Auditório Ministro
Pereira Lira, fiz a abertura do Evento ‘Controle Externo e Defesa Nacional: Uma Iniciativa de
Diálogo Público’. Tive o privilégio de ser acompanhado pelo Ministro-Substituto Lincoln
Magalhães da Rocha, juntamente com outras eminentes autoridades, entre as quais o Dr. Antônio
Carlos Ayrosa Rosière, representando o Ministro de Estado da Defesa; o Comandante da Marinha,
Almirante-de-Esquadra Roberto de Guimarães Carvalho; o Comandante Interino do Exército,
General-de-Exército Pedro Augusto da Silva Neto: e o Tenente-Brigadeiro-do-Ar Astor Nina de
Carvalho Neto, Chefe do Estado-Maior da Aeronáutica, como representante do Comandante da
Aeronáutica.
O referido Seminário – cuja execução ficou a cargo da 3ª Secretaria de Controle Externo com
o apoio do Instituto Serzedello Corrêa – prosseguiu ontem e se encerra hoje. Esse Encontro se
insere na boa e construtiva convivência que há muito vem norteando a política educativa e
orientadora do Tribunal para com os entes jurisdicionados, mormente com as Forças Armadas,
representadas pelas 672 Unidades Gestoras integrantes do Ministério da Defesa.
Sem dúvida, esta iiniciativa – de trazer ao debate importantes temas e questões relacionados
com os parâmetros da responsabilidade fiscal e social com vistas à eficiência do gasto público –
contribui para a divulgação e correta compreensão das atividades do Tribunal de Contas da União,
ao tempo em que propicia a melhoria do desempenho institucional e o aperfeiçoamento da
administração pública.”
5ª) O CONTROLE DAS AGÊNCIAS REGULADORAS
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
É com satisfação que comunico a Vossas Excelências que será realizado no próximo dia 25,
das 10 às 18 horas, no Auditório Ministro Pereira Lira, deste Tribunal, o Seminário ‘O Controle das
Agências Reguladoras’.
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Na ocasião, serão discutidos, entre outros aspectos, a autonomia e o controle das agências
reguladoras. Essas duas dimensões, quase sempre tidas como antagônicas, serão avaliadas sob as
perspectivas dos diversos setores do Estado brasileiro, num momento em que o tema ganha grande
destaque com a divulgação do anteprojeto que trata da reforma das agências pelo Governo Federal.
Participarão do Evento, como palestrantes: a Ministra de Estado Dilma Rousseff, da Pasta de
Minas e Energia; o Ministro do STF Carlos Ayres de Britto; a Senadora Ana Júlia Carepa,
Presidente da Subcomissão das Agências Reguladoras da Comissão de Fiscalização e Controle do
Senado Federal; a Subprocuradora-Geral da República Maria Caetana Cintra Santos, Coordenadora
da Câmara do Ministério Público Federal encarregada da defesa do consumidor, da ordem
econômica e da economia popular; a Presidente da Associação Brasileira de Agências Reguladoras,
Dr.ª Maria Augusta Feldman. O Encontro terá, ainda, como palestrantes, o Ministro desta Casa
Walton Alencar Rodrigues e o Procurador-Geral do MP junto ao TCU, Dr. Lucas Rocha Furtado,
bem como os especialistas em regulação Paulo Rabello de Castro, da RC Consultoria, e Alketa Peci,
da Fundação Getúlio Vargas.
Assim, ante a relevância do tema e a significativa participação de autoridades e especialistas
de escol, tenho a honra de convidar Vossas Excelências a estarem presentes nesse importante
acontecimento.
Nesta oportunidade, faço distribuir a Vossas Excelências a programação do referido
Seminário.”
6ª) PROJETO DE DECISÃO NORMATIVA
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Submeto à consideração de Vossas Excelências, nos termos do art. 74 do Regimento Interno
do Tribunal, o Projeto de Decisão Normativa que ‘Fixa, para o exercício de 2004, o valor a partir do
qual a tomada de contas especial deve ser imediatamente encaminhada ao Tribunal de Contas da
União, para julgamento’, elaborado pela Secretaria Adjunta de Contas e acompanhado da respectiva
justificativa.
Comunico que o respectivo processo (TC-020.215/2003-6) foi incluído no sorteio hoje
realizado, tendo sido sorteado Relator do mesmo o Auditor Marcos Bemquerer Costa.
Esclareço que, nos termos do art. 75 do Regimento Interno o ilustre Relator deverá submeter
ao Plenário, na próxima sessão, a proposta do prazo para receber emendas dos ministros ou
sugestões dos auditores e do Procurador-Geral junto a este Tribunal.”
7ª) PROJETO DE DECISÃO NORMATIVA
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Submeto à consideração de Vossas Excelências, nos termos do art. 74 do Regimento Interno
do Tribunal, o Projeto de Decisão Normativa que ‘Fixa limite para organização, de forma
simplificada, de processos de tomada e prestação de contas relativos ao exerício de 2003’,
elaborado pela Secretaria Adjunta de Contas e acompanhado da respectiva justificativa.
Comunico que o respectivo processo (TC-020.217/2003-0) foi incluído no sorteio hoje
realizado, tendo sido sorteado Relator do mesmo o Ministro Humberto Guimarães Souto.
Esclareço que, nos termos do art. 75 do Regimento Interno o ilustre Relator deverá submeter
ao Plenário, na próxima sessão, a proposta do prazo para receber emendas dos ministros ou
sugestões dos auditores e do Procurador-Geral junto a este Tribunal.”
8ª) PROJETO DE DECISÃO NORMATIVA
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
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Submeto à consideração de Vossas Excelências, nos termos do art. 74 do Regimento Interno
do Tribunal, o Projeto de Decisão Normativa que ‘Aprova, para o exercício de 2004, os coeficientes
a serem utilizados no cálculo das quotas para a distribuição dos recursos previstos no art. 159,
inciso I, alíneas a, b e c da Constituição Federal e da Reserva instituída pelo Decreto-lei nº 1.881,
de 27 de agosto de 1981’, elaborado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental.
Comunico que o respectivo processo (TC-020.256/2003-9) foi incluído no sorteio hoje
realizado, tendo sido sorteado Relator do mesmo o Ministro Humberto Guimarães Souto.
Esclareço que, nos termos do art. 75 do Regimento Interno o ilustre Relator deverá submeter
ao Plenário, na próxima sessão, a proposta do prazo para receber emendas dos ministros ou
sugestões dos auditores e do Procurador-Geral junto a este Tribunal.”
VIII SINAOP
- Comunicação do Ministro Adylson Motta
“Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Quero dizer que estive no Rio Grande do Sul, por determinação de Vossa Excelência, para
participar do VIII SINAOP.
É um simpósio que se realiza, que nasceu sob a inspiração do TCU, e que hoje é encampado
pelos 27 tribunais de contas estaduais e pelos tribunais de contas municipais, e que tem por
finalidade entrosar essas entidades.
Esse é um trabalho de fiscalização das obras públicas no Brasil, que é um setor onde temos
tido muitos problemas, inclusive de corrupção.
Coube a mim a honrosa tarefa de representar Vossa Excelência e este Tribunal.
A abertura do simpósio se deu no domingo e continua se desenvolvendo até depois de
amanhã, e terá inclusive a presença de Ministros do Supremo Tribunal Federal, a presença do
Governador do Estado – nos dias em que estive lá, no domingo e na segunda, já havia a presença
de 22 tribunais de contas.
É um encontro que realmente merece ser realizado e destacado pela objetividade com que são
tratados os assuntos, pela atualização, pela troca de informações, pela uniformização das nossas
atividades, e até pela motivação dos órgãos encarregados pelo controle externo.”
180 ANOS DO CONGRESSO NACIONAL
- Comunicação apresentada pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues
“Sr. Presidente
Srs. Ministros
Sr. Procurador-Geral
Gostaria de fazer o registro dos 180 anos do Congresso Nacional, a partir de sua instalação,
no Rio de Janeiro, em 1823, no prédio da Cadeia Velha, como a 1ª Assembléia Nacional
Constituinte e Legislativa do Império Brasileiro.
Desde então, mudaram-se as sedes que o albergaram, do Prédio da Cadeia Velha, para o
Palácio dos Arcos; dali, para os Palácios Tiradentes, a Câmara, e Monroe, o Senado; e enfim, para
Brasília, onde, pela primeira vez, as duas Casas, no mesmo prédio, se reuniram, mas permaneceu a
instituição secular, como epicentro fundamental da manutenção e aprimoramento das liberdades e
da democracia brasileira e como importante protagonista de todas as alterações institucionais
havidas no País.
O Congresso Nacional é o principal foro de debates do País, onde se defrontam ideologias e
idéias, no altar comum da democracia. Sua importância decorre de ser o mediador privilegiado da
manifestação da vontade popular, em face de sua proximidade com a população de todos os rincões
da Federação. Daí a sua inafastável importância para a construção da democracia, com seus
fundamentos da soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da
livre iniciativa e o pluralismo político.
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Se todos os Poderes se voltam à concretização dos objetivos fundamentais da República, ao
Congresso incumbe as responsabilidades iniciais, com reformas de substância, no sentido de
promover a sociedade a uma realidade mais livre, com mais justiça e solidariedade,
desenvolvimento, erradicação da pobreza e redução das desigualdades, com a promoção do bem de
todos os brasileiros.
Assim, os nossos parabéns ao Congresso Nacional por seus 180 anos de participação
marcante na vida nacional. Proponho, Sr. Presidente, dar formal conhecimento desta manifestação
do Plenário aos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, este como Presidente
do Congresso Nacional.”
- Fala do Presidente, Ministro Valmir Campelo
“Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Na qualidade de Presidente do TCU, e em nome da Corte de Contas, endosso as palavras do
eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, que acaba de fazer esta justa homenagem pela
comemoração dos 180 anos do Congresso Nacional.
Na verdade, estamos celebrando a própria democracia do País, cuja vida se manifesta
essencialmente por meio do Parlamento, onde pulsa o coração do Brasil. O povo fala por intermédio
do Legislativo. É por esse canal que se expressam as idéias e os ideais dos diversos setores da
sociedade.
Nas divergências dos pontos de vista dos seus membros é que se constrói a convergência para
as altas decisões pelas quais se materializam as aspirações da coletividade.
Foi o Parlamento que construiu o País, que deu suporte à nacionalidade, como bem destacou
o Presidente José Sarney, depois de relembrar a frase de Antonio Carlos de Andrada, na
Constituinte de 1823: ‘O que nos reúne, o que nos congrega, o que nos traz aqui é o amor ao
Brasil’.
Com participação decisiva na construção da história brasileira, o Congresso Nacional tem sido
palco de acontecimentos marcantes de resistência e de avanço nos vários campos de interesse do
País, na condição de caixa de ressonância da vontade popular, janela sempre aberta por onde
transita livremente a democracia. É a própria expressão de liberdade.
E atuando ao seu lado, o Tribunal de Contas da União sente-se honrado em participar dessa
longa trajetória, prestando-lhe indispensável apoio técnico no exercício do Controle Externo das
contas públicas, co-partícipes que são nessa nobre missão institucional.”
- Fala do Ministro Adylson Motta
“Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Gostaria de me associar às homenagens prestadas ao Congresso Nacional, até porque tenho
grande vínculo com aquela Casa.
Por três vezes o povo do Rio Grande do Sul me confiou mandato junto ao Congresso
Nacional, e tive, inclusive, a honra de chegar a Primeiro Vice-Presidente na Câmara dos Deputados.
E, no Congresso Nacional, fui o primeiro Deputado a ser Vice-Presidente do Congresso Nacional,
como reconhecimento do que estabelecia a nova Constituição Federal, e que até então não era
cumprido (art. 57, § 5º.
Como já disse, tenho um grande vínculo com aquela Casa. Todo o respeito e todo o carinho.
E, com todos os seus defeitos, ela ainda é o melhor espelho da sociedade brasileira.
Tive, inclusive, a honra de participar, a partir de um momento muito importante na vida
brasileira, quando a Nação assistiu ao maior debate que já houve no Brasil, que foi por ocasião da
elaboração da nossa nova constituição de 1988.
Assim, aquela Casa merece todo o respeito e as nossas homenagens. Muitas vezes
incompreendida, muitas vezes injustamente atacada, mas ela realmente é o símbolo e o alicerce da
nossa democracia.”
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XXII CONGRESSO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL
- Comunicação apresentada pelo Ministro Ubiratan Aguiar
“Sr. Presidente,
Srs. Ministros,
Sr. Procurador-Geral,
Comunico que no período de 11 a 14 de novembro participei, representando este Tribunal,
por delegação de Vossa Excelência, do XXII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, sediado
em João Pessoa/PB, oportunidade na qual se reuniu autoridades envolvidas intensamente com o
controle das contas públicas, debatendo temas importantes tanto para o controle quanto para a
administração pública.
Destaco, entre as palestras proferidas, a da lavra do eminente jurista Diogo de Figueiredo
Moreira Neto sobre o tema "Democracia e Tribunais de Contas", que muito contribuiu para o
crescimento intelectual da platéia, assim como a proferida pelo Professor Juarez Freitas que
abordou o tema "Controle Externo e Novas perspectivas do Direito Público", também muito
enriquecedora.
Ressalto que foi objeto de preocupação por parte dos organizadores do evento, da mesma
forma, o ser humano dentro de sua concepção humanística e filosófica, aspecto importantíssimo
para a melhora das relações interpessoais tão esquecidas e, paradoxalmente, tão importantes nos
dias atuais. Nesse enfoque, louvo a conferência proferida pela Dra. Dulce Magalhães sobre o tema
"Uma nova visão para novos caminhos", que premiou a abertura do Congresso com importantes
reflexões sobre vários aspectos da vida humana.
Registro a alta qualidade da organização de todo o evento na pessoa de seu Coordenador,
Conselheiro Luiz Nunes Alves, Presidente do Tribunal de Contas da Paraíba, ao qual agradeço a
recepção e acolhida.
Eventos da espécie são importantes na medida em que estreitam os laços entre os que labutam
com o controle da administração pública, viabilizando uma ampla cooperação entre os órgãos de
controle externo.
Obrigado pela atenção.”
ENCONTRO TÉCNICO NO MINISTÉRIO DA CULTURA
- Comunicação apresentada pelo Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha
“Senhor Presidente
Senhores Ministros
Senhor Procurador-Geral
Comunico a Vossas Excelências que, na qualidade de relator das contas do Ministério da
Cultura no atual biênio tive a grata satisfação de participar de encontro técnico no MinC, na última
quinta-feira, a convite do Secretário-Executivo do Ministério, Ministro em exercício, Senhor Juca
Ferreira, cujo objetivo foi apresentar ao corpo técnico do Tribunal e da Secretaria Federal de
Controle Interno a recém criada estrutura do MinC e as novas atribuições das secretarias, além de
debater assuntos relevantes para o controle em matérias de interesse do Ministério. Ademais, houve
apresentação do TCU e da SFC sobre os principais trabalhos recentemente desenvolvidos por esses
órgãos de controle na área.
Esse evento, de iniciativa da 6ª Secex, insere-se no escopo do programa do Diálogo Público
do TCU, haja vista que a aproximação com a clientela reveste-se de especial importância para a o
fortalecimento do papel didático desempenhado pelo Tribunal. Com efeito, ao estreitarmos os laços
com as unidades executoras das políticas públicas, com o espírito de colaboração, no sentido de
orientar os gestores públicos e de esclarecer o papel do TCU, a exemplo das várias ações
desenvolvidas e apoiadas pela Presidência desta Casa, estamos contribuindo para o tão almejado
aprimoramento da Gestão Pública.
Do profícuo encontro promovido pelo MinC, participaram o Secretário-Executivo do
Ministério, senhor João Luiz Silva Ferreira, o Secretário da Secretaria Federal de Controle Interno,
senhor Valdir Agapito Teixeira, o Secretário da 6ª Secex, senhor Ismar Barbosa Cruz, o Secretário
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da Secretaria de Formulação e Avaliação de Políticas Culturais do MinC, senhor Paulo Cesar
Miguez de Oliveira, o senhor Leopoldo Nunes da Silva Filho, representando o Secretário da
Secretaria para o Desenvolvimento das Artes Audiovisuais do MinC, o Secretário da Secretaria de
Apoio à Preservação da Identidade Cultural do MinC, senhor Sérgio Duarte Mamberti, o Secretário
da Secretaria de Articulação Institucional e de Difusão Cultural do MinC, senhor Márcio Augusto
Freitas de Meira, o Assessor Especial da Secretaria Executiva do MinC, senhor Adolfo Ribeiro
Schindler Neto, a Diretora da Diretoria de Gestão Interna do MinC, senhora Elaine Rodrigues
Santos, o Diretor da Diretoria de Fomento e Incentivo à Cultura do MinC, senhor Sérgio Luis de
Carvalho Xavier, a Consultora Jurídica do MinC, senhora Luciane Carneiro Pinto Romancini, bem
como a Assessora de Controle Interno, senhora Verônica Maria Gonçalves de Souza. Estiveram
presentes, ainda, as equipes técnicas da 6ª Secex, da SFC e das secretarias do MinC e representante
do Instituto Serzedello Corrêa .
Na oportunidade, o Senhor Juca Ferreira brindou-nos com exposição objetiva e clara sobre a
nova estrutura do Ministério e as diretrizes traçadas no sentido da formular uma política pública
para a área cultural. O Secretário esclareceu que o Ministério da Cultura vive momento de
profundas mudanças, de nova orientação macro-estratégica. Assim, a estrutura recém aprovada
reflete novo paradigma que preconiza , entre outros aspectos, a importância da Cultura para a
identidade nacional, a descentralização da ação do Ministério, o fortalecimento dos conselhos
municipais, a inserção da cultura popular no cenário cultural brasileiro, a valorização da
diversidade, a transversalidade no tratamento de questões culturais levando em conta os aspectos de
gênero, etnia, entre outros.
Os dirigentes do MinC presentes elogiaram a iniciativa da realização do evento, ressaltando a
importância de se estabelecer diálogo permanente com o TCU para o atingimento das metas do
Ministério. Aspectos como a transparência administrativa e a eficiência e eficácia das ações do
MinC foram destacadas como prioritários para a atual gestão. Houve manifestações, ainda, no
sentido de que outras reuniões sejam programadas com o objetivo de discutir questões técnicas
surgidas no processo de fiscalização do Ministério. A propósito, em sua apresentação, o Secretário
da 6ª Secex informou aos presentes que o Tribunal planeja promover no próximo ano, no âmbito
do programa de Diálogo Público, encontro de trabalho com toda a clientela daquela unidade
técnica, desta feita no TCU, quando serão apresentadas palestras sobre a atuação das diferentes
unidades do Tribunal e abordados assuntos atinentes ao controle externo.”
VIII TRÍDUO JURÍDICO
- Comunicação do Ministro-Subsituto Augusto Sherman Cavalcanti
“Senhor Presidente
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral
Comunico ao Plenário que, no período de 11 a 13 deste mês, por honrosa designação do
eminente Presidente Valmir Campelo, participei como conferencista no VIII Tríduo Jurídico
realizado na bela cidade de Macapá/AP. O Tríduo é evento organizado há oito anos pelo Centro de
Ensino Superior do Amapá – CEAP e contou, nesta oportunidade, com o apoio do Tribunal de
Contas do Estado do Amapá.
Devo louvar a iniciativa do CEAP e do TCE/AP, pois tratou-se de significativa oportunidade
de interação entre o Tribunal e o meio acadêmico, que reflete o crescente interesse dos meios
universitários em conhecer o trabalho realizado pelos tribunais de contas. Como conseqüência dessa
interação, tem-se recíproco enriquecimento, em que os tribunais de contas se vêem oxigenados e
motivados pelo pensamento acadêmico e a universidade se aprimora em melhor compreender e
avaliar o papel das instituições públicas.
Na ocasião, proferi palestra sobre ‘O papel dos Tribunais de Contas na defesa e no exercício
da cidadania’. Enfoquei na ocasião que a contrapartida do cidadão ao dever de pagar tributo é o
direito de fiscalizar e de saber como esses dinheiros são usados pelos administradores públicos,
direito esse que é concretizado mediante a ação dos tribunais de contas. Destaquei, ainda, a
realização de avaliações de programas governamentais – onde se verifica os resultados da atuação
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estatal voltadas para a promoção dos direitos sociais – e as formas de provocação da atuação dos
tribunais de contas pela sociedade, as representações e denúncias – por meio das quais os cidadãos
podem exercer importante forma de controle da atividade governamental, essencial à fruição dos
direitos políticos.
Muito Obrigado.”
MEDIDA CAUTELAR
O Tribunal Pleno homologou, nos termos do disposto no §1º do art. 276 do Regimento
Interno deste Tribunal, a Medida Cautelar consubstanciada no despacho exarado no dia
12.11.2003, pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, no seguinte teor:
“Sr. Presidente,
Srs. Ministros,
Sr. Procurador-Geral,
Nos termos do art. 276, § 1°, do Regimento Interno, trago ao conhecimento deste Plenário o
Despacho que proferi em 12.11.03, ver adiante transcrito, adotando medida cautelar com
determinação à Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – Infraero para a suspensão da
concorrência 18/SRGR/SBKP/2003, promovida por sua Superintendência Regional do Sudeste,
com o objetivo de contratar empresa para a prestação de serviços técnicos especializados de
gerenciamento social e execução do trabalho de cadastramento social e físico de famílias e imóveis
em assentamentos regulares e irregulares e elaboração e acompanhamento do plano de
reassentamento nas áreas necessárias para ampliação do aeroporto internacional de
Viracopos/Campinas – SP, até que este Tribunal delibere, em definitivo, sobre a matéria.
A referida medida originou-se de representação formulada pela empresa GAB Engenharia
Ltda., noticiando a existência de irregularidades no edital da licitação que estariam a comprometer a
isonomia entre os licitantes, a competitividade do certame e o julgamento objetivo das propostas.
Entre os pontos questionados, podem ser citados indícios de restrição à participação de potenciais
licitantes, a exigência de quantidades mínimas sem justificativa aparente e a utilização de critérios
subjetivos para avaliação e pontuação de propostas técnicas.
Ao apreciar preliminarmente a documentação encaminhada pela representante, a Secex/SP
entendeu que as regras contidas no edital em exame efetivamente estabeleciam restrições à
competitividade do certame e adotavam critérios subjetivos de julgamento de propostas,
contrariando dispositivos da Lei de Licitações e vasta jurisprudência desta Corte.
A meu ver, e conforme extensamente explanado em meu Despacho, são fortes os indícios de
restrição à competitividade do certame, dificultando a obtenção da proposta mais vantajosa, bem
como são claras as evidências de que se realizará uma avaliação subjetiva das propostas, de modo
que restam contrariados diversos dispositivos da Lei n° 8.666/93.
Ademais, a não divisão do objeto licitado e o teor de vários critérios de pontuação da proposta
técnica levam à suspeita de direcionamento da licitação, conforme ressaltou a unidade técnica.
Assim, por entender presentes o fumus boni iuris e o periculum in mora, considerei
necessário adotar medida cautelar no sentido de obstar o prosseguimento da licitação sob pena de se
ver concretizada uma contratação irregular, potencialmente causadora de prejuízo ao erário.
Deixei de determinar a audiência dos responsáveis por não ser necessária tal medida, uma vez
que a unidade técnica já havia diligenciado a entidade a respeito dos postos questionados.
É essa a comunicação que me cumpre, nos termos do art. 276, § 1°, do Regimento Interno.
NATUREZA: Representação.
ENTIDADE: Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária - Infraero.
INTERESSADO: GAB Engenharia Ltda.
ASSUNTO: ilegalidades constantes do edital da concorrência 18/SRGR/SBKP/2003,
patrocinada pela Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária – Infraero, através de sua
Superintendência Regional do Sudeste, com sede em Guarulhos/SP. Deferimento do pedido de
liminar. Autuação do processo.
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DESPACHO
Cuida-se de representação formulada pela empresa GAB Engenharia Ltda., com fulcro no art.
113, § 1º, da Lei 8.666/93, referente a ilegalidades contidas no edital da concorrência
18/SRGR/SBKP/2003, patrocinada pela Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária –
Infraero, por meio de sua Superintendência Regional do Sudeste, com sede em Guarulhos/SP.
De acordo com o edital (fls. 52/135), a abertura da licitação ocorreu no dia 04/11/2003 (item
2.1, fls. 55) e teve por objeto a “Contratação de empresa para a prestação de serviços técnicos
especializados de gerenciamento social e execução do trabalho de cadastramento social e físico de
famílias e imóveis em assentamentos regulares e irregulares e elaboração e acompanhamento do
plano de reassentamento nas áreas necessárias para ampliação do aeroporto internacional de
Viracopos/Campinas – SP”.
I – DESCRIÇÃO DOS FATOS
Em seu arrazoado, a representante aduz que o edital contém vícios que, em sua visão,
estariam restringindo a participação de interessados na concorrência. As principais questões são
retratadas a seguir:
Disparidade de objetos
Inicialmente, cita, às fls. 5, o item 5.7 do edital, sob o título “Habilitação Técnica”, que,
combinado com os itens 6.3.4. e 6.3.5.1 a 6.3.5.4, definiriam as atividades relacionadas aos serviços
licitados e à experiência exigida da equipe técnica. Ao comparar as exigências, o interessado
conclui que “o objeto licitado abrange as áreas de sociologia, assistência social, arquitetura,
engenharia e direito” (fls. 13).
Complementa, às fls. 13, que a licitação desrespeitou o art. 23 da Lei de licitações, pois
“envolveu uma gama de serviços que não se coadunam entre si. Numa simples análise de seu
objeto, verifica-se que ao invés de atender ao determinado no referido Artigo, o objeto da Licitação
vai frontalmente contrário ao ali determinado, juntando em um só objeto serviços distintos, que por
não terem relação intrínseca entre si, obrigaria ao fracionamento do objeto, ou a permissão de
consórcio de empresas (vedado também pelo Edital (item 4.2., letra a), para suprir a inexistência
de uma só empresa no mercado, que tenha em seu objeto social a prestação de tantos serviços
díspares” (fls. 13/14).
Considera, ainda, que “para cumprir a exigência do Edital, notadamente do seu objeto, seria
necessário a união de no mínimo 2 (duas) empresas, notadamente através de consórcio. Sendo uma
especializada em serviço social (sociologia e assistência social), devidamente registrada no CRESS
- Conselho Regional de Serviço Social, outra especializada em arquitetura e engenharia (estudos
ambientais, urbanismo, geotecnia e saneamento), evidentemente registrada no Conselho Regional
de Engenharia e Agronomia – CREA. Por si só, a amplitude do objeto já demonstra a sua
disparidade.” (fls. 14)
Especificação de quantidades mínimas
No tocante às exigências de quantidades mínimas referentes à emissão de laudos e realização
de estudos e pesquisas (alíneas “b1” e “b2” do item 5.7 do edital), assim como a apresentação de
atestados em nome da licitante (caput do mesmo item), considera-as inadmissível, argumentando às
fls. 23:
“Ademais, a exigência contida nos subitens ‘b2’ e ‘b3’, ou seja, a apresentação de atestados
com quantidades mínimas (Avaliação de imóveis, com pelo menos 800 (oitocentos) Laudos; e
Estudos, pesquisas, cadastros e diagnósticos socio-econômicos, com pelo menos 1.500 (mil e
quinhentas) pesquisas, EM UM ÚNICO CONTRATO.), inconcebível, pois tal critério é exclusivo,
ou seja, aquele que não o atender, estará fora do certame.
11
Então pergunta-se, e se as licitantes comprovarem possuírem atestado de execução de
serviços de características semelhantes de complexidade tecnológica e operacional equivalentes,
notadamente de Avaliação de imóveis, com pelo menos 750 (setecentos e cinqüenta) Laudos, e
Estudos, pesquisas, cadastros e diagnósticos socio-econômicos, com pelo menos 1.400 (mil e
quatrocentos) pesquisas, EM UM ÚNICO CONTRATO, essas empresas não estarão aptas a
realizar o Objeto licitado ???” (fls. 23)
Mais adiante (fls. 36/39), registra ter havido a mesma irregularidade também no item 9.3.1.3,
alíneas “d”, “e”, “f”, “g” e “h”, referentes à “Experiência e Conhecimento da Proponente na
Especialidade”. Nessas alíneas são estabelecidas faixas para pontuação referentes à experiência do
licitante: número de famílias atendidas (removidas e realocadas), número de pesquisas realizadas,
dimensão dos estudos de viabilização de empreendimentos (em número de famílias), número de
laudos de avaliação de imóveis emitidos e trabalhos de assessoria e acompanhamento realizados
(medido em número de famílias envolvidas no empreendimento). No seu entender, “dessa forma,
os critérios de pontuação impostos pelo Administrador Público demonstram claro direcionamento
do certame” (fls. 40).
Requisitos para a proposta técnica
Referindo-se ao item 9, relativo aos critérios de pontuação das propostas técnicas, o
interessado informa que, na sua ótica, “os quesitos que compõem a Experiência e Conhecimento do
Problema na especialidade (...) e Experiência e Conhecimento da Equipe Técnica (...),..., são
demasiadamente genéricos, padecem por insuficiência de maior clareza aos critérios de pontuação,
maior necessidade de um desdobramento conceitual de cada assunto e de um detalhamento de
pontuação a ser ofertada, o que não se encontra em todo o Edital” (fls. 31). Considera que o edital
deixou de estabelecer critérios objetivos para a obtenção das pontuações.
Tipo de Licitação
Finalizando sua explanação, a GAB Engenharia Ltda. considera que “o tipo de licitação
adotado pela INFRAERO, ou seja, ‘técnica e preço’, não se coaduna com o objeto do artigo 46
‘caput’ e parágrafo 3º da lei 8666/93, o que vem a demonstrar que o tipo de licitação adotado para
a presente contratação se afigura totalmente irregular” (fls. 41).
II – PEDIDO
Diante das ilegalidades suscitadas o representante solicita que o Tribunal suspenda
liminarmente a continuidade do procedimento licitatório, para evitar perecimento de direito e
prestigiar o interesse público, e para, no mérito, determinar à Infraero a realização de alterações
devidas no edital.
III - ANÁLISE
Disparidade de objetos
Em relação à primeira questão levantada pela empresa interessada, é possível verificar que a
Infraero espera da vencedora do certame capacidade para atuar em atividades diferentes, exigindo
dela característica multidisciplinar.
O item 6.3.4 do edital da concorrência nº 18/SRGR/SBKP/2003 (fls. 60/61) refere-se à
composição da terceira nota técnica, tendo por título “Experiência e Conhecimento da Proponente
na Especialidade” e divide-se em oito alíneas. As experiências exigidas contidas nas alíneas “b”,
“d” e “h” são claramente voltadas para trabalhos de cunho social (serviço social voltado para a
organização social no pós-ocupação em empreendimentos de habitação popular; gerenciamento e
execução de trabalho social com remoção de famílias; assessoria e acompanhamento à população).
12
Já as alíneas “a”, “c” e “e” parecem revestir-se de um misto de trabalho social e de engenharia
(ambiental/urbanismo) (gerenciamento e execução de trabalho social com exigência de licenças
ambientais; atuação em programas de regularização fundiária, planejamento urbano e
desenvolvimento de projetos de infra-estrutura urbana, com processo participativo das comunidades
beneficiadas; realização de cadastro e pesquisa sócio-econômica – ambiental). Os demais estão
voltados para atividades técnicas de engenharia civil, pois referem-se a estudos para viabilização de
empreendimentos habitacionais e avaliação de imóveis e de benfeitorias.
A equipe a ser disponibilizada pela prestadora de serviço (item 6.3.5, fls. 61/62) também é
multidisciplinar. A Infraero exige que o coordenador geral deva ser especialista em planejamento de
trabalhos sociais. Os coordenadores executivos, em número de dois, devem ser um formado em
sociologia ou assistência social e o outro engenheiro civil ou arquiteto. Já os três consultores
técnicos (item 6.3.5.2) devem ser especialistas em estudos ambientais e urbanismo, engenharia civil
(geotecnia e saneamento) e direito (área jurídico-fundiária). A equipe de apoio, com treze
profissionais, deverá, de acordo com o item 6.3.5.3 (fls. 62) do edital, ser composta por: sete
técnicos da área social, três arquitetos/engenheiros e três advogados.
Sem muito se aprofundar na questão, é de se esperar que a empresa contratada, atuando em
todas as áreas consideradas necessárias pela contratante, tenha estrutura suficiente para manter
equipe técnica com formações tão díspares em seus quadros, condição imposta pelo item 6.3.5.4,
que informa que “deverão ser comprovados os vínculos empregatícios da equipe técnica com a
PROPONENTE, através de Carteira Profissional e Fichas de Registro de Empregados (FRE),
Sócios e Diretores deverão comprová-lo na forma (sic) lei” (fls. 62). Cada técnico deve estar
trabalhando para a contratada há, pelo menos, um ano (item 9.3.1.4, “d”, fls. 70).
A impossibilidade de participação de consórcios, contida na alínea “a”, do item 4.2 do edital,
no caso em comento, contribui como fator restritivo à participação de interessados, uma vez que
existe a possibilidade de se alijar do processo empresas capazes de atender aos objetivos esperados
numa determinada área e não em outra. Uma empresa de engenharia especializada em questões
ambientais, por exemplo, não necessariamente terá advogados especializados em questões
fundiárias ou assistentes sociais com experiência em assentamento de famílias. A permissão ou não
de consórcio é questão que deve ser determinada pelo gestor responsável pelo empreendimento
público para o qual está-se licitando o serviço ou a aquisição, sendo, pois, escolha discricionária da
Administração, conforme propugna o caput do art. 33, da Lei nº 8.666/93. Essa escolha deve
considerar os possíveis malefícios ou benefícios que a participação de consórcios pode trazer para a
contratação. Marçal Justen Filho reconhece que “há hipóteses em que as circunstâncias do mercado
e (ou) a complexidade do objeto tornam problemática a competição. Isso se passa quando grande
quantidade de empresas, isoladamente, não dispuserem de condições para participar da licitação.
Nesse caso, o instituto do consórcio é a via adequada para propiciar ampliação do universo de
licitantes” (in “Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos”, Ed. Dialética, 5ª
edição, pág. 335).
Além da impossibilidade da participação de consórcios, não restam claramente identificadas
as razões pelas quais não se pôde, para o caso aqui tratado, parcelar a licitação, separando-se as
atividades de acordo com as diferentes áreas identificadas, possibilidade prevista no art. 23, da Lei
nº 8.666/93.
Especificação de quantidades mínimas
Em relação a este tópico, levantado pelo representante, o inciso I, do § 1º, do art. 30, da Lei nº
8.666/93 prescreve:
“Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:
(...)
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em
características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do
aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da
13
licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se
responsabilizará pelos trabalhos
§ 1o A comprovação de aptidão referida no inciso II do "caput" deste artigo, no caso das
licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas
de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes,
limitadas as exigências a: :
I - capacitação técnico-profissional: comprovação do licitante de possuir em seu quadro
permanente, na data prevista para entrega da proposta, profissional de nível superior ou outro
devidamente reconhecido pela entidade competente, detentor de atestado de responsabilidade
técnica por execução de obra ou serviço de características semelhantes, limitadas estas
exclusivamente às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação,
vedadas as exigências de quantidades mínimas ou prazos máximos;” (grifo nosso)
Ao estipular os valores mínimos e máximo para pontuar a experiência da proponente no item
9.3.1.3 (fls. 68/69), espera-se que tenha havido avaliação prévia dos responsáveis pela licitação,
com o fim de se identificar o impacto da introdução das faixas numéricas contidas nas alíneas “d” a
“h” do referido item no número de potenciais licitantes capazes de atender a tais exigências.
Sem o exame de documentos que justifiquem os parâmetros fixados não há como emitir juízo
afastando ou não a possibilidade de restrição à participação no certame.
Requisitos para a proposta técnica
Avaliando-se preliminarmente os critérios de pontuação constantes do item 9 do edital (fls.
66/70), constata-se ausência de critérios claros para atribuição de pontos às propostas técnicas. No
item 9.3.1.1 (caracterização do problema), por exemplo, as notas possíveis são zero, cinco, sete e
meio e dez. Para que consiga a nota máxima, impõe o edital que os licitantes demonstrem (1)
“pleno conhecimento do escopo do trabalho a ser desenvolvido”; (2) “identifiquem claramente os
problemas para a implementação do Plano de reassentamento”; e (3) “apresentem alternativas de
soluções adequadas para os problemas identificados”. Não se encontra no edital qualquer forma
de quantificação, assim como significado para as expressões “pleno conhecimento”, “identificação
clara dos problemas” e “alternativas de soluções adequadas”, o que induz a uma avaliação subjetiva
das propostas.
O próprio caput do item 9, por si só, é exemplo da carga subjetiva com que serão julgadas as
propostas, ao informar que a avaliação levará em consideração “a clareza e a objetividade da
Proposta, sua consistência, coerência global e o atendimento às exigências do Edital e seus anexos.
Serão atribuídas notas de 0 (zero) a 10 (dez) a cada alínea dos itens correspondentes, na
seqüência, de acordo com seus níveis de adequação, devendo as propostas conter elementos
suficientes para avaliação” (fls. 66). O edital não esclarece quais seriam os elementos suficientes
para a avaliação que se pretende efetuar ou mesmo o que seria uma proposta consistente e de
coerência global.
Essas verificações preliminares sugerem a existência de riscos ao atendimento ao princípio do
julgamento objetivo, insculpido no caput do art. 3º, da Lei de Licitações.
Tipo de Licitação
A crítica feita pela GAB Engenharia Ltda. no tocante à inadequação do tipo de licitação
utilizada baseia-se principalmente no fato da não caracterização dos serviços a serem contratados
como eminentemente intelectual. Mas não traz argumentos suficientes para afastar a possibilidade
de enquadrá-lo no § 3º do art. 46, da Lei nº 8.666/93. Por este motivo, considero prematuro tecer
considerações sobre este tópico, no momento.
IV – CONCLUSÃO
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Verifico existirem fundados indícios de restrição à participação de potenciais licitantes e de
ausência de critérios de julgamento objetivos. A exigência de que a mesma empresa seja capaz de
prestar serviços em áreas díspares, a exigência de quantidades mínimas sem justificativa aparente e
a utilização de critérios subjetivos para avaliação e pontuação de propostas técnicas estão a merecer
maior exame por parte desta Corte.
Ante o exposto, considerando a diligência já efetuada pela Secex/SP, com base em delegação
de competência, conforme despacho fls. 145, e considerando haver licitante habilitado (fls. 136),
determino:
a) a autuação do expediente como representação, com fulcro no art. inciso VII, do art. 237 c/c
o caput do art. 235 do RI/TCU, § 1º, do art. 69, da Resolução/TCU 136/2000 e § 1º, do art. 113, da
Lei 8.666/93;
b) a suspensão cautelar da concorrência 18/SRGR/SBKP/2003, com fundamento no art. 276
do Regimento Interno do TCU, até que o Tribunal decida sobre o mérito da questão suscitada;
c) a cientificação da Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária - Infraero do inteiro
teor do presente despacho, via fac-símile, ou outro meio eletrônico, com a confirmação de
recebimento e posterior remessa do original, nos termos do art. 276, § 4º, do Regimento Interno do
TCU;
d) chamar ao processo os licitantes que tenham apresentado proposta, para que se manifestem
sobre as questões levantadas pela representante;.
À Secex/SP para a instrução processual, autorizadas, desde logo, as medidas saneadoras que
se fizerem necessárias.
Brasília-DF, 12 de novembro de 2003.
a) Walton Alencar Rodrigues
Ministro-Relator”
MEDIDA CAUTELAR
O Tribunal Pleno homologou, nos termos do disposto no §1º do art. 276 do Regimento
Interno deste Tribunal, a Medida Cautelar consubstanciada no despacho exarado no dia
18.11.2003, pelo Ministro Guilherme Palmeira, no seguinte teor:
“Sr. Presidente,
Srs. Ministros,
Sr. Procurador-Geral,
Submeto à apreciação deste Plenário, nos termos do art. 276, § 1º, do Regimento Interno,
Despacho (ver adiante transcrito), datado de 19/11/2003, proferido por este Relator nos autos do
TC-020.497/2003-2, adotando medida cautelar para suspender a Tomada de Preços n.º 045/2003, do
tipo técnica e preço, em vias de ser promovida pelo Centro de Seleção e de Promoção de Eventos –
CESPE da Fundação Universidade de Brasília, visando à aquisição de produtos e serviços de
informática, ante a Representação formulada pela empresa Allen Rio Serviços e Comércio de
Produtos de Informática Ltda, nos termos do art. 113 da Lei de Licitações.
O representante insurge-se contra a necessidade de apresentação dos certificados ‘Microsoft
Gold Certified Partner’ – categoria support services e o ‘Microsoft Certified Technical Education
Center’, como também do preenchimento de requisitos, a seu ver, desarrazoados para qualificação
técnica, exigências essas, supostamente, não condizentes com o fornecimento de licenças de
softwares.
Um exame preambular da presente representação permite verificar que o órgão licitante,
mediante o procedimento licitatório atacado, visa adquirir solução corporativa Microsoft junto a
representante para grandes contas do referido fabricante (LAR – Large Account Reseller),
autorizada a operacionalizar o contrato Microsoft Select Acadêmico, contemplando em seu objeto –
item 1.1 do edital – o fornecimento global de licenças de uso de softwares aplicativos, servidores e
atualização de sistemas operacionais, suporte técnico, treinamento e consultoria.
15
Tal procedimento fere a orientação jurisprudencial desta Corte, assentada na Decisão n.º
811/2002 – TCU – Plenário (ata n.º 23/2002), e recentemente no Acórdão n.º 1521/2003 - TCU –
Plenário (ata n.º 39), no sentido de que devem ser celebradas licitações distintas para aquisição ou
atualização de licenças de software e para o fornecimento de serviços na plataforma Microsoft,
assim como devem ser especificados e contratados, separadamente dos demais serviços nesta
plataforma, os serviços de treinamento e certificações, de suporte técnico e de consultoria,
procedendo-se ao parcelamento ou à adjudicação por itens como forma de obtenção de melhor
preço entre os licitantes.
Sendo assim, entendendo presentes na representação, os requisitos necessários à adoção da
medida cautelar, ou seja, o fumus boni iuris e o periculum in mora, considerei necessário adotar
medida cautelar no sentido de obstar o prosseguimento da licitação, sob pena de se ver uma
contratação irregular, potencialmente causadora de lesão aos cofres públicos. Simultaneamente,
determinei à Unidade Técnica que procedesse à audiência dos responsáveis, em atendimento ao
disposto no art. 276, § 3º, do Regimento Interno.
É, portanto, com essas considerações que submeto à aprovação deste Plenário a medida
cautelar adotada mediante Despacho deste Relator.
TC 020.497/2003-2
Natureza: Representação
Entidade: Fundação Universidade de Brasília/Centro de Seleção e de Promoção de Eventos
Interessado: Allen Rio Serviços e Comércio de Produtos de Informática Ltda
DESPACHO DO MINISTRO-RELATOR
Trata-se de representação formulada pela empresa Allen Rio Serviços e Comércio de
Produtos de Informática Ltda, nos termos do art. 113 da Lei de Licitações, contra o edital da
Tomada de Preços nº 045/2003, do tipo técnica e preço, celebrado pelo Centro de Seleção e de
Promoção de Eventos – CESPE da Fundação Universidade de Brasília, visando à aquisição de
produtos e serviços de informática.
O Representante insurge-se contra a necessidade de apresentação dos certificados ‘Microsoft
Gold Certifield Partner’ – categoria support services e o ‘Microsoft Certified Technical Education
Center’, como também do preenchimento de requisitos, a ser ver desarrazoados, para qualificação
técnica, exigências essas, supostamente, não condizentes com o fornecimento de licenças de
softwares.
Um exame preambular do edital permite verificar que a unidade licitante, mediante o
procedimento licitatório atacado, visa adquirir solução corporativa Microsoft junto a representante
para grandes contas do referido fabricante (LAR – Large Account Reseller), autorizada a
operacionalizar o contrato Microsoft Select Acadêmico, contemplando em seu objeto – item 1.1 do
edital – o fornecimento global de licenças de uso de softwares aplicativos, servidores e atualização
de sistemas operacionais, suporte técnico, treinamento e consultoria.
Tal procedimento fere a orientação jurisprudencial desta Corte, assentada na Decisão nº
811/2002 – TCU – Plenário (ata nº 23), e recentemente no Acórdão nº 1521/2003 – TCU – Plenário
(ata nº 39), no sentido de que devem ser celebradas licitações distintas para aquisição ou atualização
de licenças de software e para o fornecimento de serviços na plataforma Microsoft, assim como
devem ser especificados e contratados, separadamente dos demais serviços nesta plataforma, os
serviços de treinamento e certificações, de suporte técnico e de consultoria, procedendo-se ao
parcelamento ou à adjudicação por itens como forma de obtenção de melhor preço entre os
licitantes.
Sendo assim, entendo presentes na representação os requisitos necessários à adoção da
medida cautelar, ou seja, o fumus boni iuris e o periculum in mora, na medida que, de fato, há
indícios relevantes da ilegalidade que foi praticada pela comissão de licitação, haja vista que o
edital ao fazer exigências de habilitação e qualificação técnica, sem levar em consideração a
diversidade da natureza dos itens constantes do objeto licitado, em tese, alijará do certame
16
impugnado potenciais fornecedores, e, conseqüentemente, poderá acarretar a seleção de proposta
menos vantajosa para a administração, implicando lesão aos cofres públicos.
Ante o exposto:
I – conheço da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade
previstos no art. 237, inciso VII, do Regimento Interno;
II – com fundamento no art. 69, § 3º, da Resolução TCU nº 136/2000, determino a autuação
do processo;
III – uma vez presentes os requisitos para a concessão de medida cautelar, a saber o periculum
in mora e o fumues boni iuris, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno, determino à
diretora-geral do Centro de Seleção e de Promoção de Eventos – CESPE da Fundação Universidade
de Brasília que suspenda a Tomada de Preços nº 045/2003, até que o Tribunal delibere
definitivamente sobre o mérito da matéria;
IV – determino à 6ª SECEX que, com fulcro no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92, promova
a audiência da diretora-geral do CESPE e do presidente da Comissão de Licitação da mencionada
unidade para que, no prazo de 10 (dez) dias úteis, apresentem razões de justificativa a respeito da
adoção de uma única licitação para a aquisição de forma global de bens e serviços de informática na
plataforma Microsoft, incluindo exigências quanto à apresentação de certificados e atestados de
prestação de serviços com restrição à participação de potenciais interessados, em desacordo com o
art. 37, caput, da Constituição Federal, os arts. 3º, § 1º, inciso I, e 23, § 1º, da Lei nº 8.666/93, e
orientação jurisprudencial desta Corte, firmada na Decisão nº 811/2002 – TCU – Plenário (ata nº
23/2002) e no Acórdão nº 1521/2003 – TCU – Plenário (ata nº 39);
V) determino que seja o presente despacho encaminhado nesta data, via fax, à Sra. Diretorageral do CESPE e ao presidente da Comissão Permanente de Licitação da entidade;
VI) seja dada ciência do presente Despacho ao representante.
À 6ª Secex, para a realização das providências supra.
Gabinete do Ministro, em 18 de novembro de 2003.
a) GUILHERME PALMEIRA
Ministro”
SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS
De acordo com o artigo 1º, 13 a 17 e 29º da Resolução nº 064/96, o Presidente, Ministro
Valmir Campelo, realizou, nesta data, sorteio eletrônico dos seguintes processos:
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DO PLENÁRIO
Processo: TC-011.265/2003-9
Interessado: Gerência Regional de Administração do Ministério da Fazenda em Pernambuco
Motivo do Sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Classificação: TC, PC, TCE
Relator Sorteado: Ministro Adylson Motta
Processo: TC-001.936/2003-1
Interessado: SINDESV/Sindicato dos Empregados de Empresas de Segurança e Vigilância do
Distrito Federal
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
Processo: TC-010.195/1997-1
Interessado: Antonio Bezerra de Almeida
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Motivo do Sorteio: Recurso de Revisão ao Plenário contra Decisão
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-020.283/2003-6
Interessado: Cícera Barbosa da Silva
Motivo do Sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
SORTEIO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO
AOS MINISTROS INTEGRANTES DO PLENÁRIO
Processo: TC-017.043/2003-8
Interessado: AUDITAR/União dos Auditores Federais de Controle Externo
Motivo do Sorteio: Processo Administrativo - Art. 28, inciso XIV do R.I.
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
SORTEIO
NORMATIVOS
DE
RELATOR
DE
PROCESSOS
ADMINISTRATIVOS
-
Processo: TC-020.256/2003-9
Interessado: Tribunal de Contas da União
Motivo do Sorteio: Processo Administrativo - Art. 13 da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Humberto Guimarães Souto
Processo: TC-020.215/2003-6
Interessado: Secretaria Adjunta de Contas
Motivo do Sorteio: Processo Administrativo - Art. 13 da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
SORTEIO POR CONFLITO DE COMPETÊNCIA
Processo: TC-014.163/2003-2
Interessado: Senado Federal
Motivo do Sorteio: Conflito de Competência - Art. 25 da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DA 1ª CÂMARA
Processo: TC-013.885/2000-9
Interessado: Prefeitura Municipal de Colônia do Piauí - PI
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-008.697/1995-7
Interessado: Superior Tribunal Militar
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
ATOS
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Relator Sorteado: Auditor Augusto Sherman Cavalcanti
Processo: TC-002.114/1999-2
Interessado: Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
Motivo do Sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Humberto Guimarães Souto
Processo: TC-012.976/1997-0
Interessado: Casa Militar da Presidência da República
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Humberto Guimarães Souto
Processo: TC-008.829/2001-7
Interessado: Fundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
Processo: TC-005.882/1995-8
Interessado: Tribunal Regional do Trabalho no Rio de Janeiro – Primeira Região
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Marcos Bemquerer Costa
Processo: TC-005.784/2002-8
Interessado: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-016.952/2001-5
Interessado: Prefeitura Municipal de Itabuna - BA
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Walton Alencar Rodrigues
Processo: TC-013.926/2001-1
Interessado: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, Prefeitura Municipal de
Mataraca - PB
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Walton Alencar Rodrigues
SORTEIO DE PROCESSOS AOS MINISTROS INTEGRANTES DA 2ª CÂMARA
Processo: TC-007.815/1997-2
Interessado: Tribunal Regional do Trabalho em São Paulo – Segunda Região
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Benjamin Zymler
Processo: TC-006.313/2003-7
Interessado:
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Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
Processo: TC-014.010/2002-5
Interessado: Caixa Econômica Federal
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: TC, PC, TCE
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
Processo: TC-009.986/2002-1
Interessado: Petrobrás Transporte S.A.
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Deliberação em relação)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha
Processo: TC-018.011/2000-4
Interessado: Fundo Nacional de Saúde
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Auditor Lincoln Magalhães Rocha
Processo: TC-015.261/1999-9
Interessado: Tribunal Regional do Trabalho – 13ª Região – João Pessoa – PB
Motivo do Sorteio: Recurso de Reconsideração (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Ubiratan Aguiar
PROCESSOS COMPENSADOS
(§ 3º do art. 11 da Portaria nº 519/1996, alterada pelas Portarias nºs 171/1997 e 174/1999)
Processo: TC-011.314/2002-7
Interessado: Núcleo Estadual do Ministério da Saúde em Pernambuco
Motivo do Sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Guilherme Palmeira
Processo: TC-004.511/2003-4
Interessado: Congresso Nacional
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-015.458/1997-0
Interessado: Identidade preservada (art. 55, § 1º, da Lei nº 8.443/92 c/c art. 35, § 4º, inciso II,
Motivo do Sorteio: Pedido de Reexame (Acórdão)
Classificação: Recurso e pedido de reexame
Relator Sorteado: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
Processo: TC-020.217/2003-0
Interessado: Secretaria Adjunta de Contas
Motivo do Sorteio: Processo Administrativo - Art. 13 da Res. 64/96
Classificação: Outros assuntos
Relator Sorteado: Ministro Humberto Guimarães Souto
20
PROCESSOS CONSTANTES DE RELAÇÃO
O Tribunal Pleno aprovou as Relações de Processos organizadas pelos respectivos Relatores
e proferiu os Acórdãos nºs 1.722 a 1.725, que se inserem no Anexo I desta Ata (Regimento
Interno, artigos 93, 94, 95, inciso V, 105 e 143).
PROCESSOS INCLUÍDOS EM PAUTA
Passou-se, em seguida, à apreciação dos processos incluídos na Pauta de nº 43, organizada
em 12 de novembro corrente, havendo o Tribunal Pleno aprovado os Acórdãos 1.726 a 1.765, que
se inserem no Anexo II desta Ata, acompanhados dos correspondentes Relatórios, Votos, Votos
Revisores e Declarações de Voto, bem como de Pareceres em que se fundamentaram (Regimento
Interno, artigos 15, 16, 95, inciso VI, 105 a 109, 133, incisos VI e VII, 141, §§ 1º a 6º e 8º, 67,
inciso V e 126):
a) Procs. nºs
275.001/1991-1, 926.230/1998-0, 001.658/2001-6, 001.842/2001-7,
005.296/2002-1,
007.313/2002-3,
016.905/2002-3,
018.269/2002-1,
006.465/2003-9,
009.419/2003-0, 013.810/2003-2, 014.108/2003-0 e 019.382/2003-1, relatados pelo Ministro
Marcos Vinicios Vilaça;
b) Procs. nºs
005.556/2003-0 e 015.183/2003-0,
relatados pelo Ministro Humberto
Guimarães Souto;
c) Procs. nºs 014.835/2001-0, 006.730/2002-1 e 012.470/2003-4, relatados pelo Ministro
Adylson Motta;
d) Procs. nºs 002.739/2003-7, 004.402/2003-0, 006.375/2003-0, 014.291/2003-2 e
017.101/2003-3, relatados pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues;
e) Procs. nºs 007.311/2003-7, 007.327/2003-7 e 011.900/2003-2, relatados pelo Ministro
Guilherme Palmeira;
f) Procs. nºs 015.163/2001-0, 003.276/2002-0 e 002.137/2003-0, relatados pelo Ministro
Ubiratan Aguiar;
g) Procs. nºs
000.495/1998-0, 002.666/1998-7, 011.711/1999-0, 013.743/2001-1 e
009.169/2003-5, relatados pelo Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha; e
h) Procs. nºs 014.973/1994-4, 575.335/1996-3 (com o Anexo nº 000.444/1996-0),
500.153/1997-3, 500.071/1998-5, 500.093/1998-9 e 002.898/2000-9, relatados pelo MinistroSubstituto Augusto Sherman Cavalcanti.
SUSTENTAÇÃO ORAL
Antes de iniciar a leitura da síntese de seu Relatório, o Ministro Marcos Vinicios Vilaça
proferiu as seguintes palavras:
“Senhor Presidente,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador,
Desejo, de princípio, registrar a ocorrência de três fatos após a inclusão deste processo em
pauta. Recebi, anteontem, petição sobrescrita pelos patronos da Aceco, solicitando a retirada deste
processo de pauta. Proferi, no pedido, o seguinte despacho:
‘Estando o TC 001.658/2001-6 já incluído em pauta para julgamento, veio a Aceco solicitar o
adiamento da apreciação do processo, até que se conclua a perícia determinada pela Justiça Federal
do Rio de Janeiro em ação movida pela empresa contra a União, com o objetivo de receber valores
pela prestação de serviços ao INTO, e o INTO é o Instituto Nacional de Traumato-ortopedia.
Segundo a empresa, a mencionada perícia poderia vir a afastar as conclusões da SECEX do Rio de
Janeiro e do Ministério Público do TCU, sobre a existência de super faturamento do contrato em
questão. Compreendo que a matéria, no âmbito deste Tribunal, já foi exaustivamente discutida e
está pronta para ser apreciada em caráter final, contendo os autos todos os elementos necessários à
formação de juízo. Não há, por conseguinte, razão para aguardar pela finalização de uma perícia
21
externa. Se fosse o caso de precisar apoiar a sua defesa em laudo técnico de terceiros, a empresa
incumbida do ônus dessa prova deveria tê-la produzido no tempo apropriado, valendo-se das
diversas oportunidades que lhe foram abertas para manifestação no processo. Entretanto, assim não
procederei. Por outro lado, eu creio que cumpre ao TCU firmar as suas posições independentemente
do que é decidido em outras instâncias, fortalecendo, assim, o seu compromisso institucional’. Sob
esses fundamentos indeferi a solicitação.
Depois, recebi, em meu gabinete, por meio de fax, uma peça denominada memorial, firmada
pelo Advogado do Sr. Paulo Cesar Rondinelli. Examinando-a verifiquei que não há qualquer
informação nova que pudesse, de alguma forma, alterar o entendimento de que tenho deste processo
e que apresentarei a seguir. E mais, pouco tempo atrás, o Sr. Paulo César Rondinelli, em fax
expedido do Rio de janeiro, requer o adiamento do julgamento designado para esta data, com a
máxima brevidade possível, em nome da ampla defesa.
Bem, tenho entendimento tranqüilo, absolutamente consciente de que todas as oportunidades
foram oferecidas para a manifestação reiterada das partes. Penso que sei distinguir bem o que é
amplo direito de defesa e o que é medida de procrastinação, pelo que, passarei a ler o resumo do
relatório, na forma do Regimento.
O representante do Ministério Público, Dr. Lucas Rocha Furtado, manifestou-se, oralmente no
referido processo.
O Dr. Alexandre Rcoha Pinheiro apresentou sustentação oral em nome da Aceco Produtos
para Escritório e Informática Ltda.
REABERTURA DE DISCUSSÃO
Ao dar prosseguimento à discussão e votação, nos termos do § 5º do art. 119 do Regimento
Interno, do processo nº 002.666/1998-7 (v. Atas nºs /2003), referente à Consulta formulada por
pessoa sem legitimidade para tanto e Representações formuladas por Unidade Técnica do Tribunal
e pelo Ministério Público junto à Corte de Contas, ambas versando sobre a submissão da Ordem dos
Advogados do Brasil – OAB à jurisdição do TCU, o Presidente, Ministro Valmir Campelo,
concedeu a palavra ao Relator, Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, para proferir seu
Voto, ao 1º Revisor, Ministro Walton Alencar Rodrigues, ao 2º Revisor, Ministro Ubiratan Aguiar
e ao 3º Revisor, Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha, para apresentarem seus Votos
Revisores, havendo o Tribunal aprovado, por maioria, o Acórdão nº 1.765/2003 (v. inteiro teor do
Relatório e Voto apresentado pelo Relator, Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, dos
Votos Revisores apresentados pelos 1º, 2º e 3º Revisores, Ministro Walton Alencar Rodrigues,
Ministro Ubiratan Aguiar, Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha, da Declaração de
Voto apresentada pelo Ministro Guilherme Palmeira, e, ainda, do Acórdão aprovado nesta data, no
Anexo II a esta Ata).
Na participou da discussão do referido processo o Ministro Adylson Motta que havia se
declarado impedido.
PEDIDO DE VISTA
Foi adiada a discussão e votação do processo nº 006.301/1996-7, em face de pedido de vista
formulado pelo Ministro Humberto Guimarães Souto (art. 112 do Regimento Interno), após haver o
Relator, Ministro Ubiratan Aguiar proferido o seu Voto e apresentado a respectiva Proposta de
Acórdão e a Dra. Flávia Lopes Araújo apresentado, nesta oportunidade, a sustentação oral em
nome da Golden Cross Assistência Internacional de Saúde Ltda.
PROCESSO EXCLUÍDO DE PAUTA
A requerimento do Relator, Ministro Ubiratan Aguiar, foi excluído da Pauta nº 43/2003
citada, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, o processo nº 001.991/1998-1.
22
PROCESSO CONSTANTE DE RELAÇÃO ORIUNDO DA SESSÃO EXTRAORDINÁRIA
DE CARÁTER RESERVADO
Faz parte desta Ata, em seu Anexo III, ante o disposto no parágrafo único do artigo 133 do
Regimento Interno, o Acórdão nº 1.766, adotado no processo nº 009.538/2003-5, de Relatoria do
Ministro Walton Alencar Rodrigues, aprovado por intermédio da Relação nº 5, apresentada na
Sessão Extraordinária de Caráter Reservado, realizada nesta data.
PROCESSOS
RESERVADO
ORIUNDOS
DA
SESSÃO
EXTRAORDINÁRIA
DE
CARÁTER
Faz parte desta Ata, em seu Anexo IV, ante o disposto no parágrafo único do artigo 133 do
Regimento Interno, os Acórdãos nºs 1.768 a 1.770, acompanhados dos correspondentes Relatórios
e Votos em que se fundamentaram, adotados nos processos nºs 015.529/2002-9, 018.740/2002-0
e 012.083/1997-6, respectivamente, relatados na Sessão Extraordinária de Caráter Reservado,
realizada nesta data.
ENCERRAMENTO
O Presidente, Ministro Valmir Campelo – ao convocar Sessão Extraordinária de Caráter
Reservado para ser realizada a seguir – deu por encerrada às dezenove horas e trinta minutos, a
Sessão Ordinária, que havia sido prorrogada, e, para constar eu, Elenir Teodoro Gonçalves dos
Santos, Secretária do Plenário, lavrei e subscrevi a presente Ata que, depois de homologada, será
assinada pelo Presidente do Tribunal.
ELENIR TEODORO GONÇALVES DOS SANTOS
Secretária do Plenário
Aprovada em 26 de novembro de 2003.
VALMIR CAMPELO
Presidente
ANEXO I DA ATA Nº 46, DE 19 DE NOVEMBRO DE 2003
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS CONSTANTES DE RELAÇÃO
Relações de Processos organizadas pelos respectivos Relatores e aprovadas pelo Tribunal
Pleno, bem como os Acórdãos nºs 1.722 a 1.725 (Regimento Interno, artigos 93, 94, 95, inciso V,
105 e 143).
RELAÇÃO Nº 21/2003 – TCU – Gab. Min. Walton Alencar Rodrigues
Processo submetido ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno, arts. 143,
inciso IV, alínea “b”, e § 3º, e 288.
Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
RECURSO DE REVISÃO
ACÓRDÃO Nº 1.722/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo TC-650.177/1998-3 (com 2 anexos)
23
2. Grupo I - Classe I: Recurso de Revisão (Prestação de Contas)
3. Responsável: Soni de Carvalho, Diretora-Geral, CPF 289.921.729-15.
4. Unidade: Escola Técnica Federal de Santa Catarina (atual Centro Federal de Educação
Tecnológica de Santa Catarina) .
Vinculação: Ministério da Educação.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Humberto Guimarães Souto.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha.
7. Unidades técnicas: Secex/SC e Secretaria de Recursos – Serur.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS e relacionados estes autos de Recurso de Revisão em processo de Prestação de
Contas da Escola Técnica Federal de Santa Catarina, relativas ao exercício de 1997.
Considerando que a responsável interpôs Recurso de Revisão contra o Acórdão 1.644/2003,
por meio do qual a Primeira Câmara julgou suas contas irregulares e a condenou, solidariamente
com a empresa Conservex Serviços de Limpeza e Conservação Ltda., CNPJ 82.875.097/0001-40, a
recolher aos cofres do Tesouro Nacional as importâncias pagas a maior à empresa, em
desconformidade com a Portaria 3.256/1996 e Instrução Normativa 13/1996, ambas do então
Ministério da Administração e Reforma do Estado – MARE, quantias de R$ 1.803,24 (10/1/97), R$
2.927,35 (7/2/97), R$ 2.927,35 (5/3/97), R$ 2.362,07 (5/5/97), R$ 2.362,07 (13/6/97), R$ 2.362,07
(17/6/97), R$ 2.362,07 (2/7/97), atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora
calculados a partir das datas mencionadas até o efetivo recolhimento, fixando o prazo de 15
(quinze) dias para que os responsáveis comprovem, perante o TCU, o pagamento do débito
imputado;
Considerando que a notificação da responsável ocorreu em 12/9/03 (fl. 229 do anexo 1) e que
o recurso foi interposto em 1º/10/03 (fl. 1 do anexo 2);
Considerando que a peça recursal não preenche os requisitos específicos para espécie recurso
de revisão, previstos no art. 35, inciso I, II e III, da Lei 8.443/92;
Considerando que não é possível aplicar ao caso vertente o princípio da fungibilidade
recursal, em razão da intempestividade para a apresentação do recurso de reconsideração,
intempestividade esta que não pode ser relevada, com fulcro no parágrafo único do art. 32 da Lei
8.443/92, eis que não restou demonstrada a superveniência de fatos novos;
Considerando os pareceres uniformes no sentido do não-conhecimento do recurso;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão Plenária, com
fundamento nos arts. 32, parágrafo único, e 35, ambos da Lei 8.443/92, em:
9.1. não conhecer do recurso de revisão; e
9.2. dar ciência deste Acórdão à recorrente.
Ata nº 46/2003 – Plenário.
Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária.
VALMIR CAMPELO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
Fui Presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
RELAÇÃO Nº 076/2003
24
Gabinete do Ministro Ubiratan Aguiar
Relação de processos submetidos ao Plenário, para votação na forma do Regimento Interno,
arts. 93, 94, 95, inciso V e 105.
Relator: Ministro Ubiratan Aguiar
RELATÓRIO DE MONITORAMENTO
ACÓRDÃO Nº 1.723/2003 – TCU – PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em
19/11/2003, ACORDAM, por unanimidade, quanto ao processo a seguir relacionado, com
fundamento nos arts. 1º, incisos I. II e IV; 41 a 47 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os
arts. 1º, inciso I, II e VII; 230 a 233; 246; 249 a 252; 256 e 257 do Regimento Interno, e de acordo
com os pareceres emitidos nos autos, em enviar cópia do Relatório de fls. 231/251 ao Departamento
de Aviação Civil e ao VII Comando Aéreo Regional para fins de conhecimento e adoção das ações
necessárias à implementação das recomendações ainda pendentes, restituindo-se os autos à 3ª
SECEX para a realização das diligências propostas:
MINISTÉRIO DA DEFESA
01 - TC 017.929/2002-0 - c/01 volume
Apenso: TC-001.780/2001-2 - c/ 01 apenso: TC-014.143/2000-5
Classe de Assunto: V
Entidades: Departamento de Aviação Civil - DAC e VII Comando Aéreo Regional - VII
COMAR
Interessada: 3ª SECEX
ACÓRDÃO Nº 1.724/2003 – TCU – PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em
19/11/2003, ACORDAM, por unanimidade, quanto ao processo a seguir relacionado, com
fundamento nos arts. 1º, incisos I. II e IV; 41 a 47 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os
arts. 1º, inciso I, II e VII; 230 a 233; 246; 249 a 252; 256 e 257 do Regimento Interno, e de acordo
com os pareceres emitidos nos autos, em autorizar a adoção das medidas sugeridas no relatório da
Unidade Técnica, restituindo-se os autos à 3ª SECEX para continuidade do monitoramento e
realização das diligências propostas::
01 - TC 015.227/2001-0 - c/01 volume
Apenso: TC-017.597/2000-1
Classe de Assunto: V
Entidade: Diretoria de Engenharia da Aeronáutica
Interessada: 3ª SECEX
Recomendação: ao Comando da Aeronáutica
1.1 - que proceda a adequação dos indicadores constantes da ICA-171-34 e inclua novos
indicadores, nos termos que se seguem, esclarecendo as medidas adotadas para operacionalizá-los,
por ocasião do próximo envio de informações (12 meses após ter sido prolatado o Acórdão
n.º36/2003- TCU-Plenário):
ID
1
2
DENOMINAÇÃO
PERÍODO BASE
UNIDADE FÓRMULA
DE
GEOGRÁFICA DE MEDIDA
APURAÇÃO
Construção
de Anual
Nacional
Unidade
Construção
aeroportos
e
realizada/
aeródromos
de
construção
interesse nacional
planejada
Reforma e ampliação Anual
Nacional
Unidade
Obra
de
aeroportos
e
realizada/obra
25
3
aeródromos
de
interesse nacional
Implantação
de Anual
módulos de combate a
incêndio
planejada
Nacional
Unidade
Custo de construção de Anual
aeroportos
e
aeródromos
de
interesse nacional
Custo de reforma e Anual
ampliação
de
aeroportos
e
aeródromos
de
interesse nacional
Custo de implantação Anual
de
módulos
de
combate a incêndio
Regional
R$
Regional
R$
Custo real da
obra realizada/
custo planejado
Regional
R$
Custo regionalizado de Anual
construção
de
aeroportos
e
aeródromos
de
interesse nacional
Custo regionalizado de Anual
reforma e ampliação
de
aeroportos
e
aeródromos
de
interesse nacional
Custo regionalizado de Anual
implantação
de
módulos de combate a
incêndio
Percentual
de Anual
aeródromos
de
interesse militar com
infra-estrutura
desejável alcançada
Regional
R$
Custo real da
implantação
realizada/ custo
planejado
Custo real da
construção/
custo
médio
regional
Regional
R$
Custo real da
obra/
custo
médio regional
Regional
R$
Nacional
Unidade
11
Percentual da meta-Anual
alvo da Sistemática de
Gerenciamento
de
Aeródromos atingido
Nacional
Unidade
12
Percentual da meta Anual
anual da Sistemática
de Gerenciamento de
Aeródromos
no
exercício atingido
Nacional
Unidade
Custo real da
implantação
realizada/ custo
médio regional
n.º
de
aeródromos com
a infra-estrutura
desejável
alcançada/
número
de
aeródromos de
interesse militar
n.º
de
aeródromos com
dados recolhidos
e inseridos no
sistema/n.º total
de aeródromos
de
interesse
militar
n.º
de
aeródromos com
dados recolhidos
e inseridos no
sistema/n.º
de
aeródromos
previstos
no
exercício
4
5
6
7
8
9
10
Implantação
realizada
/implantação
planejada
Custo real da
construção
/
custo planejado
Recomendação: ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
1.2 - que inclua nos estudos que estão sendo realizados sobre as tarifas públicas e a
capacidade operacional de aplicação dos recursos arrecadados, conforme Aviso n.º153/2003/MP, de
05/08/2003:
1.2.1 - a possibilidade de não incluir os recursos previstos no EMAER-32 no teto
orçamentário estabelecido para o Comando da Aeronáutica, possibilitando desta forma que a
arrecadação obtida seja aplicada no programa sem que haja redução do valor a ser aplicado em
outros programas do Comando da Aeronáutica, e conseqüente postergamento da execução do
planejado;
1.2.2 - as alternativas de financiamento das ações do Programa EMAER-32, caso o ATAERO
seja extinto ou seus recursos não sejam mais distribuídos para o COMAER, em virtude da
transformação em lei do Projeto de Lei n.º3.846-B, de 2000, apresentando outras fontes de recursos
para o Programa de Infra-Estrutura de Aeródromos de Interesse Militar, demonstrando
comparativamente qual o impacto do financiamento do programa nas contas do Tesouro e qual o
impacto do ATAERO em relação às tarifas praticadas aos usuários dos aeroportos.
Determinação: à 3ª SECEX
1.3 - enviar cópia do Relatório de fls. 288/310 ao Ministério da Defesa, ao Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Estado Maior da Aeronáutica - EMAER, ao Comando da
Aeronáutica, à Secretaria de Finanças da Aeronáutica-SEFA, à Diretoria de Engenharia de
Aeronáutica - DIRENG e à Comissão de Aeroportos da Região Amazônica-COMARA para fins de
conhecimento e adoção das ações necessárias à implementação das recomendações ainda pendentes
REPRESENTAÇÃO
26
ACÓRDÃO Nº 1.725/2003 – TCU – PLENÁRIO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, em
19/11/2003, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 17, inciso IV, e 143, inciso
III, do Regimento Interno, de acordo com os pareceres emitidos nos autos, em conhecer da
Representação constante do processo a seguir relacionado para, no mérito, considerá-la procedente,
fazer as determinações sugeridas e autorizar sua conversão em processo de Acompanhamento (arts.
241 e 242 do RI/TCU), determinando-se à SECEX/BA nova instrução do feito após cumpridas as
medidas propostas.
01 - TC 010.302/2001-3
Classe de Assunto: VII
Entidades: Ministério do Trabalho e Emprego - MTE e Governo do Estado da Bahia
Interessada: Secretaria Federal de Controle Interno - SFC/CGU
Determinações: à Secretaria de Políticas Públicas de Emprego do Ministério do
Trabalho - SPPE/MTE
1.1 - que encaminhe ao Tribunal de Contas da União, no prazo de 30 (trinta) dias:
1.1.1 - os pareceres técnicos conclusivos acerca das justificativas encaminhadas à SPPE/MTE
pela Secretaria de Estado do Trabalho e Ação Social do Estado da Bahia - SETRAS/BA, quanto às
irregularidades elencadas na Nota Técnica nº 018/DSTEM, da Secretaria Federal de Controle
Interno - SFC, que relata os resultados da auditoria realizada na execução do Convênio
MTE/SEFOR/CODEFAT nº 012/99, celebrado entre o Ministério do Trabalho e Emprego - MTE e
o Governo do Estado da Bahia, tendo por objeto o desenvolvimento de ações no âmbito do Plano
Nacional de Qualificação do Trabalhador - PLANFOR;
1.1.2 - cópia do Relatório Final da Sindicância instaurada pelo Governo do Estado da Bahia
para a apuração das irregularidades referidas no item anterior, e seus desdobramentos;
1.1.3 - o elenco das providências adotadas por essa Secretaria para minimizar as ocorrências
(falhas/impropriedades) de natureza operacional apontadas na Nota Técnica nº 018/DSTEM, da
Secretaria Federal de Controle Interno - SFC, mormente no que respeita à supervisão,
acompanhamento e controle da execução (art. 35 da IN/STN 01/97 e do art. 19 da Resolução
Codefat 258/2000) da ações/objetivos fixados para o Plano Nacional de Qualificação do
Trabalhador - PLANFOR, no âmbito dos Estados da Federação;
1.2 - que encaminhe à Secretaria Federal de Controle -SFC/CGU, no prazo de 30 (trinta) dias,
a Tomada de Contas Especial referente ao débito de R$ 17.776,00, atinente às 8 (oito) ações de
treinamento que não teriam sido consideradas realizadas, pela SETRAS/BA (PEQ-1999), após a
apuração inicial das irregularidades atinentes à Nota Técnica nº 018/DSTEM, da Secretaria Federal
de Controle Interno - SFC, caso não acatadas definitivamente as justificativas apresentadas pelo
convenente;
Determinação: à Secretaria Federal de Controle Interno
1.3 - que, caso receba do Ministério do Trabalho e Emprego a eventual Tomada de Contas
Especial referente ao débito consubstanciado no item 4, da Nota Técnica
nº 810
DATEM/SFC/CGU-PR, de 10.09.2003, adote as providências a seu cargo e remeta o respectivo
processo a este Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias do recebimento;
Ata nº 46/2003 - Plenário
Data: 19/11/2003 - Ordinária
VALMIR CAMPELO
Presidente
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
27
Fui Presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
ANEXO II DA ATA Nº 46, DE 19 DE NOVEMBRO DE 2003
(Sessão Ordinária do Plenário)
PROCESSOS INCLUÍDOS EM PAUTA
Relatórios, Votos, Votos Revisores e Declarações de Voto emitidos pelos respectivos
Relatores, bem como os Acórdãos nºs 1.726 a 1.765, aprovados pelo Tribunal Pleno em 19 de
novembro de 2003, acompanhados de Pareceres em que se fundamentaram (Regimento Interno,
artigos 15, 16, 95, inciso VI, 105 a 109, 133, incisos VI e VII, 141, §§ 1º a 6º e 8º, 67, inciso V e
126).
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC-275.001/1991-1
Natureza: Pedido de Reexame
Órgão: Tribunal Regional Eleitoral do Ceará-TRE/CE
Recorrente: Newton Cavalcante Pinheiro
Sumário: Pedido de Reexame. Concessão de aposentadoria com excesso de percentual de
Gratificação Adicional por Tempo de Serviço (GATS) em decorrência de sentença judicial. Decisão
nº 625/94 deste Colegiado que considerou ilegal a concessão com recusa de registro ao ato
correspondente. Conhecimento. Provimento. Insubsistência da decisão recorrida. Legalidade da
concessão na forma deferida.
Este processo refere-se ao pedido de reexame interposto pelo Sr. Newton Cavalcante
Pinheiro, contra a Decisão nº 625/94, em que o Plenário considerou ilegal a concessão de
aposentadoria do recorrente e negou o registro ao respectivo ato, em razão da percepção de
Gratificação Adicional de Tempo de Serviço (GATS), no percentual de 45% sobre o vencimento,
obtida por meio de decisão judicial transitada em julgado anteriormente à Constituição Federal de
1988.
2. O recorrente, em seu arrazoado de fls. 94/97, pede, em preliminar, o sobrestamento do
presente recurso até que o Supremo Tribunal Federal julgue o MS nº 21.621-2, que trata de caso
conexo ao ora examinado. Em relação ao mérito, fez uso dos argumentos que passo a transcrever,
em parte:
“(...) Os adicionais vencidos até a entrada em vigor da Lei nº 8.112/90, deverão ser pagos
pelos valores com que foram concedidos por sentença judicial transitada em julgado, sendo
vantagens pessoais pro labore facto, e os que se vencerem após a entrada em vigor da mesma
deverão obedecer aos novos índices, visto que tem o Estado o poder de alterá-los, a qualquer
tempo.
Observa-se que a Constituição Federal não fixou a porcentagem dos qüinqüênios, proibindo,
apenas, que sejam concedidos com incidência recíproca de um sobre o outro. Não tocou nos
qüinqüênios já concedidos, mas determinou normas para os posteriores.
(...) que conheça e dê provimento ao presente recurso, para ver reformada a Decisão aqui
recorrida, ainda não consolidada, observando-se, ainda, os termos da preliminar aqui exposta,
pelo que se suplica pelo julgamento da legalidade da concessão e o conseqüente registro desta
aposentadoria sob análise.”
Parecer da Unidade Técnica
28
3. Na Serur, os pareceres são uniformes. Ressalta-se que o arrazoado do Sr. Newton
Cavalcante Pinheiro merece ser conhecido, uma vez que os pressupostos de recorribilidade,
legitimidade, adequação e singularidade foram devidamente observados, restanto prejudicado o
exame atinente à tempestividade.
4. Em relação ao mérito, a unidade técnica é pelo provimento do pedido de reexame para
tornar insubsistente a Decisão nº 625/94, do Plenário, e considerar legal a aposentadoria do
recorrente com o devido registro do respectivo ato.
Parecer do Ministério Público
4. O Ministério Público manifesta-se em consonância com a unidade técnica.
É o relatório.
VOTO
Os requisitos de admissibilidade do presente pedido de reexame foram preenchidos; portanto,
ele pode ser conhecido.
2. Quanto ao mérito, concordo com a unidade técnica e com o Ministério Público.
3. A pretensão do recorrente encontra guarida no novo juízo deste Tribunal, uma vez que na
Sessão de 01.06.1999 – Decisão nº 123 – a 1ª Câmara desta Casa modificou o entendimento até
então adotado relativamente à Gratificação Adicional por Tempo de Serviço em percentual superior
ao estabelecido na lei ordinária vigente à época da concessão, que havia sido incorporada nos
proventos de servidor por sentença judicial transitada em julgado, antes da atual Constituição.
4. Essa decisão fundamentou-se no julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal, ao
deferir o Mandado de Segurança nº 22.891-1/RS, quando aquela Corte, a quem cabe,
originariamente ou em última instância, a interpretação constitucional, entendeu que a vantagem em
comento não está em desacordo com a Constituição Federal de 1988.
5. Desde então, esse é o entendimento pacífico desta Corte. Cito as Decisões nº 212/99 do
Plenário, nº 41/02 da 1ª Câmara, nº 71/00 da 2ª Câmara e o Acórdão nº 512/03 da 1ª Câmara.
Posto isso, acolho os pareceres e VOTO no sentido de que este Plenário adote a acórdão que
ora submeto à sua apreciação.
T.C.U., Sala das Sessões, 19 de novembro de 2003.
Marcos Vinicios Vilaça
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.726/2003 - TCU – PLENÁRIO
1. Processo TC-275.001/1991-1
2. Grupo I - Classe I – Pedido de Reexame
3. Recorrente: Newton Cavalcante Pinheiro
4. Órgão: Tribunal Regional Eleitoral do Ceará - TRE/CE
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
5.1. Relator da decisão recorrida: Auditor Lincoln Magalhães da Rocha
6. Representante do Ministério Público: Dra. Cristina Machado da Costa e Silva
7. Unidades Técnicas: Sefip e Serur
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Pedido de Reexame interposto pelo
Newton Cavalcante Pinheiro contra a Decisão nº 625/94 do Plenário.
Sr.
29
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento no art. 48 c/c o art. 33 da Lei n.º 8.443/92,
em:
9.1-conhecer do pedido de reexame para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando
insubsistente a Decisão nº 625/94 deste Colegiado;
9.2-considerar legal a aposentadoria do Sr. Newton Cavalcante Pinheiro, determinando o
registro do ato correspondente; e
9.3 - dar ciência desta deliberação ao recorrente.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Adylson Motta (na Presidência), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e os
Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti.
ADYLSON MOTTA
na Presidência
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE I – PLENÁRIO
TC-926.230/1998-0
Apensos: TC-001.883/1998-4 e TC-775.042/1998-6
Natureza: Pedido de Reexame
Entidade: Secretaria de Saúde do Estado do Amapá
Responsável: Jardel Adailton Souza Nunes, ex-Secretário
Sumário: Representação acerca de irregularidades na aplicação de recursos do SUS.
Audiência. Multa. Determinações. Pedido de reexame. Admissibilidade. Conhecimento.
Provimento. Insubsistência do Acórdão nº 70/2001-Plenário. Juntada de cópia do Acórdão,
Relatório e Voto ao TC-011.099/2003-6. Encaminhamento deste processo ao Relator a quo.
Notificação do recorrente.
RELATÓRIO
Trata-se de pedido de reexame interposto por Jardel Adailton Souza Nunes, ex-Secretário de
Saúde do Estado do Amapá contra o Acórdão nº 70/2001-Plenário.
2. O presente processo originou-se de representação do Juiz Federal da Seção Judiciária do
Amapá, Marcelo Dolzany da Costa, referente a irregularidades na utilização de recursos
provenientes do Orçamento Geral da União alocados ao SUS. Chamado em audiência, o
responsável não logrou justificar as seguintes ocorrências:
- pagamento de indenização no valor de R$ 550.705,26 à empresa Neon Equipamentos Ltda.,
com recursos do SUS;
- não-aplicação de recursos oriundos do Convênio n.º 01/91-SUS no mercado financeiro,
contrariando o disposto no § 4º do art. 116 da Lei n.º 8.666/93.
3. Na Sessão de 18/4/2001, o Tribunal decidiu (Acórdão nº 70/2001-Plenário):
“(...)
30
8.2 – rejeitar, em parte, as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Jardel Adailton Souza
Nunes, e, em conseqüência, aplicar-lhe a multa prevista nos incisos II e III do art. 58 da Lei n.
8.443/92, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar
da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 165, inciso III, alínea ‘a’, do
Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada
monetariamente na data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da
legislação em vigor;
8.3 – autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei n. 8.443/92, a cobrança
judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
8.4 – determinar:
8.4.1 – à Secretaria do Tesouro Nacional que, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da
ciência, instaure a competente Tomada de Contas Especial, visando a apurar os fatos, identificar
os responsáveis e quantificar o dano, em relação ao pagamento pelo Governo do Estado do
Amapá, na data de 09/02/1996, valendo-se de recursos provenientes da fonte SUS, da importância
de R$ 550.705,26 (quinhentos e cinqüenta mil, setecentos e cinco reais e vinte e seis centavos) à
empresa Neon Equipamentos Ltda., referente à rescisão do Contrato n. 002/93–Sesa, de
03/05/1993, devendo, ainda, nesse mesmo prazo, encaminhar o respectivo processo à Secretaria
Federal de Controle Interno e informar a este Tribunal as providências que adotar;”
4. Por meio do exame de admissibilidade de fl. 162 - vol. 1, a Serur opina pelo conhecimento
do recurso.
5. O ACE responsável examinou o mérito do recurso da seguinte forma (instrução de fls.
34/36 – vol. 1):
“3.Inconformado, o Sr. Jardel Adailton Souza Nunes interpôs o recurso de fls. 01/09 deste
Volume, onde declara que não era Titular da Secretaria de Saúde no período em que vigorou o
Convênio n° 01/91 – exercício de 1996. Encaminha anexos ao recurso os Decretos do Governador
do Estado do Amapá de nos. 4.181, de 22.7.1997, e 1.494, de 12.5.1998 (fls. 10/11), pelos quais foi
nomeado, respectivamente, Secretário Interino e Secretário de Estado da Saúde. Requer ao final
seja seu recurso acolhido, posto que a penalidade não deve recair sobre quem não tenha dado
causa à irregularidade, nem contribuído para sua ocorrência.
4.A instrução de fls. 26/28 ratificou o exame de admissibilidade de fl. 16, pelo qual o presente
feito foi conhecido como Pedido de Reexame, com fulcro no art. 69, § 1°, da Resolução TCU n°
136/2000, c/c os arts. 212, § 3°, e 230, do RI/TCU. A referida instrução concluiu, antes do
pronunciamento quanto ao mérito, pela necessidade de diligência para obtenção da relação de
Secretários de Saúde do Estado do Amapá e respectivos períodos de mandato, nos anos de 1995 e
1996. Em atendimento à diligência proposta, foi encaminhado a este Tribunal o documento de fl.
31 deste Volume, contendo informações prestadas pela Secretaria de Estado da Saúde do Amapá.
MÉRITO
5.O documento de fl. 31 informa terem sido Secretários de Saúde no Estado do Amapá, no
período assinalado: Gilson Ubiratan Rocha – 2/1 a 19/6/1995; Antenor Ferrari – 19/6 a
4/10/1995; Jocy Furtado de Oliveira – 4/10/1995 a 22/7/1997.
6.Conforme observou a precedente instrução (fl. 27, Volume 1), com relação à irregularidade
assinalada no item ‘b’ do Acórdão n° 070/2001 – Plenário, ‘... as razões que fundamentaram a
proposta da unidade técnica e, por conseqüência, a decisão desta Corte de Contas, referem-se a
fatos que ocorreram antes da data de assinatura do Decreto n° 4.181 (22.07.97) – nomeação do Sr.
Jardel Adailton Souza Nunes no cargo de Secretário da Saúde’. A Secex/AP, por sua vez, apontou,
com relação ao Convênio n° 01/91 – SUS, ‘... que a última movimentação financeira ocorreu na
data de 28/11/95, restando de saldo a quantia de R$ 38.958,24 (trinta e oito mil, novecentos e
cinqüenta e oito reais e vinte e quatro centavos) até a data de 29/2/96. Ressalte-se que nesse
intervalo, em conformidade com os documentos anexados, não houve aplicação de tais recursos’.
7.Depreende-se assim que a irregularidade que ensejou aplicação de multa – não-aplicação
de recursos oriundos do Convênio n° 01/91 no mercado financeiro, contrariando o disposto no § 4°
do art. 116 da Lei n° 8.666/93, não ocorreu no período de responsabilidade do recorrente.
8.Finalmente, ante as novas informações apresentadas pelo documento de fl. 31 deste
Volume, que repercutem na responsabilização pela irregularidade descrita no item ‘b’ do último
31
‘Considerando’ do Acórdão n° 070/2001-Plenário, entendemos deva ser submetida à apreciação
do Douto Ministério Público a conveniência e oportunidade de interposição de Pedido de Reexame
do referido Acórdão, nos termos do art. 48 da Lei n.° 8.443/92.
CONCLUSÃO:
9.Ante todo o exposto, submetemos os autos à consideração do Sr. Diretor, propondo:
a)seja conhecido o presente recurso como Pedido de Reexame, com fulcro no art. 48 da Lei
n.° 8.443/92 c/c o art. 230 do RI/TCU, para, no mérito, conceder-lhe provimento, tornando-se
insubsistentes os subitens 8.2 e 8.3 do Acórdão n.° 070/2001-TCU-Plenário;
b)seja submetida à apreciação do Douto Ministério Público a conveniência e oportunidade
de interposição de Pedido de Reexame, tendo em vista os novos elementos consubstanciados no
documento de fls. 31;
c)seja encaminhada cópia do Relatório, Voto e Acórdão que vier a ser prolatado, aos órgãos
relacionados nos subitens 8.4.3 e 8.6 do Acórdão n° 070/2001-Plenário;
d)seja o Recorrente informado da deliberação que vier a ser proferida.”
6. O Diretor e o Secretário manifestam concordância com a proposta do analista.
7. O Ministério Público junto ao TCU, representado pela Procuradora Cristina Machado da
Costa e Silva, se manifesta pelo provimento do recurso. Quanto à proposta da unidade técnica
acerca da conveniência e oportunidade de interposição de Pedido de Reexame, o MP/TCU não
vislumbra interesse em recorrer. Segundo a Procuradora, o procedimento mais adequado consiste
em encaminhar, após o julgamento do presente Pedido de Reexame, o processo ao Relator a quo, a
fim de que, a seu critério, dê prosseguimento ao feito. Estando os autos no Ministério Público, foi
encaminhada pela Secretaria Federal de Controle Interno documentação relativa à Tomada de
Contas Especial instaurada em decorrência do item 8.4.1 do Acórdão nº 70/2001-P, acerca da qual o
MP/TCU fez algumas observações:
“10.O Ofício nº 1.851/DPTCE/DP/SFC/CGU-PR dá conta da instauração de Tomada de
Contas Especial da Secretaria de Estado de Saúde do Amapá, em razão de irregularidades
verificadas na aplicação dos recursos oriundos do Convênio nº 01/91-SUS.
11.Convém, todavia, rememorar o comando expresso no subitem 8.4.1 do Acórdão em
análise:
‘8.4 – determinar:
8.4.1 – à Secretaria do Tesouro Nacional que, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da
ciência, instaure a competente Tomada de Contas Especial, visando apurar os fatos, identificar os
responsáveis e quantificar o dano, em relação ao pagamento pelo Governo do Estado do Amapá,
na data de 09/02/1996, valendo-se de recursos provenientes da fonte SUS, da importância de R$
550.705,26 (quinhentos e cinqüenta mil, setecentos e cinco reais e vinte e seis centavos) à empresa
Neon Equipamentos Ltda., referente à rescisão do Contrato n.º 002/93-Sesa de 03/05/1993,
devendo, ainda, nesse mesmo prazo, encaminhar o respectivo processo à Secretaria Federal de
Controle Interno e informar a este Tribunal as providências que adotar;’
12.Note-se que não houve determinação para instauração de TCE relativa ao Convênio nº
01/91-SUS. Na verdade, em relação a este Convênio a única irregularidade apontada foi a
ausência de aplicação dos recursos no mercado financeiro.
13.Relevante observar que a Coordenação de Prestação de Contas do Fundo Nacional de
Saúde entendeu que os recursos impugnados pelo Tribunal não se referiam ao Convênio nº 01/91,
pelas seguintes razões (fls. 359/60, vol. principal):
‘- O último repasse do Convênio nº 01/91, ocorreu através de Termo Aditivo nº 01/93 cujo
objeto visava adquirir ampolas de hormônio para o crescimento no valor de R$ 129.600,00 tendo
sua vigência encerrada em 31/12/94 e encontra-se em situação de homologado no Siafi;
- O pagamento efetuado pelo Governo do Estado do Amapá à empresa Neon Equipamentos
Ltda., ocorreu em 09/02/1996 no valor de R$ 550.705,26, portanto, além de posterior à vigência do
Convênio é superior ao valor repassado através do termo Aditivo.
Relativo ao Convênio nº 01/91, referenciado na letra ‘b’ do Acórdão em comentário, ensejou
apenas na aplicação de multa em virtude da não aplicação dos recursos no mercado financeiro,
contrariando o § 4º do Art. 116 da Lei nº 8.666/93.’
32
14.Parece-nos, assim que a determinação não foi fielmente cumprida pela destinatária,
Secretaria do Tesouro Nacional, vez que necessário se fazia uma averiguação mais aprofundada
sobre a origem dos recursos. Caberia, assim, a reiteração da determinação e, com vistas ao
melhor esclarecimento da questão, o envio àquele órgão de cópias do Relatório e Voto que vierem
a ser proferidos.
15.Em face do exposto, esta representante do Ministério Público manifesta-se de acordo com
a proposta da Serur no sentido de que a Corte de Contas conheça do presente Pedido de Reexame
para, no mérito, dando-lhe provimento, tornar insubsistentes os subitens 8.2 e 8.3 do Acórdão nº
70/2001-TCU-Plenário.
16.Em acréscimo, propomos que seja reiterada a determinação constante do subitem 8.4.1,
encaminhando-se ao órgão cópias do Relatório e Voto que vierem a ser proferidos.
17.Finalmente, após o julgamento deste Recurso, sugerimos que os autos retornem ao
Relator a quo a fim de que, ao seu prudente critério, seja dado prosseguimento ao feito com a
audiência do Secretário de Saúde responsável pela não-aplicação dos recursos oriundos do
Convênio nº 01/91-SUS no mercado financeiro, contrariando o disposto no § 4º do art. 116 da Lei
nº 8.666/93.”
É o Relatório.
VOTO
O recurso preenche os requisitos de admissibilidade previstos na Lei nº 8.443/92 e portanto
pode ser conhecido.
2. No mérito, os pareceres são pelo provimento do recurso. A unidade técnica e o MP/TCU
reconhecem que o Sr. Jardel Adailton não era o responsável pela Secretaria de Saúde do Estado do
Amapá à época das irregularidades. De acordo com as informações obtidas pela Serur, o Sr. Jardel
assumiu a Secretaria em 22/7/1997. O pagamento da indenização à empresa Neon foi feito em
9/2/96, ao passo que o Convênio SUS nº 1/91 teve sua vigência encerrada em 31/12/1994, conforme
notícia do Fundo Nacional de Saúde (fl. 359, vol. principal).
3. Assiste razão ao recorrente, portanto, em pedir a reforma do julgado.
4. Resta apreciar as questões relativas ao encaminhamento do processo, suscitadas pelo
Ministério Público.
5. Em primeiro lugar, julgo adequado o envio dos autos ao Relator a quo, a fim de dar
prosseguimento ao feito e para responsabilizar o Secretário da Saúde do Estado do Amapá à época
das irregularidades.
6. Quanto à proposta de reiteração da determinação constante do item 8.4.1 do Acórdão nº
70/2001-P, deixo de acolhê-la, pelas razões que passo a expor.
7. A documentação acostada aos autos, referida pelo MP/TCU, trata de comunicação da
Secretaria Federal de Controle Interno à Secex/AP acerca da conclusão da Tomada de Contas
Especial determinada pelo Acórdão nº 70/2001-P. Pelo teor do expediente, a TCE apreciou
irregularidades na aplicação dos recursos do Convênio nº 01/91-SUS. Todavia, o item 8.4.1 do
acórdão em questão não se refere aos recursos repassados por este convênio. Com razão, portanto, o
Ministério Público ao afirmar que a determinação não foi cumprida. A reiteração seria, a princípio,
a solução adequada.
8. Mas um detalhe me faz divergir. A TCE instaurada pela Secretaria Federal de Controle
Interno já deu entrada neste Tribunal e foi autuada sob o nº TC-011.099/2003-6, Relator Ministro
Lincoln Magalhães da Rocha. O processo encontra-se atualmente na Secex/AP para exame das
alegações de defesa (último andamento em 23/9/2003).
9. Assim, parece-me suficiente a juntada de cópia deste Acórdão bem como do Relatório e
Voto ao TC-011.099/2003-6, para as providências que o Relator julgar convenientes.
Com essas observações, acolho parcialmente a proposta da unidade técnica e do Ministério
Público e Voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação do Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
33
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.727/2003 - TCU – PLENÁRIO
1. Processo n.º TC – 926.230/1998-0
2. Grupo I, Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame
3. Responsável: Jardel Adailton Souza Nunes, ex-Secretário
4. Entidade: Secretaria de Saúde do Estado do Amapá
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
5.1 Relator da deliberação recorrida: Ministro-substituto José Antônio Barreto de Macedo
6. Representante do Ministério Público: Procuradora Cristina Machado da Costa e Silva
7. Unidades Técnicas: Serur e Secex/AP
8. Advogados constituídos nos autos: não consta
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos este Pedido de Reexame aposto ao Acórdão nº 70/2001Plenário.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer do presente Pedido de Reexame, para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando
insubsistentes os subitens 8.2 e 8.3 do Acórdão n.° 070/2001-TCU-Plenário;
9.2 notificar o recorrente desta deliberação, encaminhando-lhe cópia dos correspondentes
Relatório e Voto;
9.3 juntar cópia deste Acórdão bem como do Relatório e Voto que o fundamentam ao TC011.099/2003-6; e
9.4 encaminhar os presentes autos ao Relator a quo.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – Plenário
TC 014.835/2001-0 (com 5 volumes)
Natureza: Pedidos de Reexame
Interessados:
–Jatan Indústria e Comércio Ltda (CNPJ 57.575.086/0001-06) – empresa representante; e
34
–Luiz Gustavo Ancine de Castro (CPF 182.363.081-20), Zander Cavalcante Arruda (CPF
305.187.841-34) e Cleber Tavares Rosa (CPF 610.752.561-00) – Presidente e membros da
Comissão Permanente de Licitação
Órgão: Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF
Advogados: Gabriel de Britto Campos (OAB/DF 15.219), Renata Barbosa Fontes (OAB/DF
8.203), César Augusto Maluf Vieira (OAB/DF 16.801), Gleuton Maciel Gonçalves (OAB/DF
17.724), Marconni Chianca Toscano da Franca (OAB/DF3.638-E), Renato Pereira Maurer
(OAB/DF 3.968-E), Renato Pereira Negrão Costa (OAB/DF 4.055-E) e Sandra Arlette Rechsteiner
(OAB/DF 4.856-E).
Sumário: Pedidos de Reexame em processo de Representação. Conhecimento. Alegações dos
recorrentes não lograram modificar o juízo de mérito emitido mediante a deliberação atacada. Nãoprovimento. Ciência aos interessados.
RELATÓRIO
Tratam os autos de Pedido de Reexame interposto pelos Sres Luiz Gustavo Ancine de Castro,
Zander Cavalcante Arruda e Cleber Tavares Rosa, Presidente e membros, respectivamente, da
Comissão Permanente de Licitação do Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF
(fls. 01/20-Vol. 4) contra o Acórdão nº 346/2002-P, prolatado na Sessão de 25/09/2002, por meio
do qual este Tribunal, conhecendo as Representações formuladas pelas empresas Jatan Indústria e
Comércio Ltda e Comércio de Calçados Marxander Ltda sobre supostas irregularidades praticadas
no âmbito do mencionado Departamento na condução da concorrência pública nº 01/01, destinada à
aquisição de botas de cano longo, aplicou àqueles senhores a multa prevista no art. 58, II, da Lei
nº 8.443, de 16 de julho de 1992, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais).
Também referem-se os autos a Pedido de Reexame interposto pela empresa Jatan Indústria e
Comércio Ltda (fls. 02/10-Vol. 5) contra o item 8.1.2 do referido Acórdão que considerou
parcialmente procedente a representação por ela formulada.
A Serur propôs o conhecimento de ambos os recursos, ante o preenchimento dos requisitos de
admissibilidade previstos em lei.
Sendo os dois recursos distintos quanto a seu objeto, foram analisados separadamente pela
área técnica.
1.Pedido de Reexame dos Sres Luiz Gustavo Ancine de Castro, Zander Cavalcante
Arruda e Cleber Tavares Rosa
Em preliminar, argüíram, em síntese, os recorrentes: a) carência de objeto, pois o assunto
tratado no processo não se insere na competência desta Casa, uma vez que da ação dos interessados
não decorreu qualquer dano ao erário; b) ainda que tivessem praticado ato ilegal e merecedor de
sanção, estariam submetidos ao art. 116, da Lei nº 8112/90; c) nulidade da decisão, tendo em vista o
não pronunciamento do Ministério Público nos autos; e d) não concorrência no processo das
condições da ação preconizadas no processo civil ordinário (carência de legitimidade do TCU e de
interesse).
A análise da Serur deixou consignado que os argumentos supra não podem ter o respaldo
deste Tribunal. Em primeiro lugar, porque o objeto deste processo, ao contrário do alegado, está
inserido nas competências desta Corte de Contas, tanto por dispositivo constitucional genérico (art.
74, §2º, CF/88) quanto por força de diploma legal específico (Lei nº 8.666/93), tendo este Tribunal
o poder, por conseqüência, de decidir nos processos, conforme dispõe o art. 1º, XVI, da Lei
nº 8.44/92.
Em segundo, os processos no âmbito do TCU tem rito específico estabelecido na sua lei
orgânica, regimento interno e regulamentos, aplicando-se, apenas subsidiariamente, as disposições
do Código de Processo Civil, ressaltando, contudo, que é inequívoca a legitimidade das partes no
presente processo (os representantes e o TCU como “autores”, conforme dispõe a legislação retro
mencionada e os ora recorrentes como “réus”, decorrente do vínculo entre eles e o objeto da “ação”,
qual seja, a concorrência pública impugnada) e o interesse processual, já que evidente a necessidade
de instauração do processo de representação para que seja alcançado o interesse público almejado.
35
Da mesma forma é cristalina a possibilidade jurídica do pedido , havendo as previsões legais e
regulamentares para a formulação de representação junto a este Tribunal, para seu regular
processamento e apreciação, inclusive com a aplicação de sanções.
Em terceiro e último, porque nos autos de representação não é obrigatória, neste Tribunal, a
oitiva do Ministério Público, que, conforme dispõe o art. 81, II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de
1992, essa obrigatoriedade cinge-se apenas nos processos de contas e nos concernentes a atos de
admissão de pessoal e concessão de aposentadorias, reformas e pensão.
Em relação ao mérito, assim se manifestou a Unidade Técnica (fls. 38-41-Vol. 5):
“Alegação
22.No mérito, os recorrentes agrupam suas alegações sob quatro títulos: ‘Da contradição da
Proposta de Decisão’, ‘Da ausência de fato concreto imputável aos requerentes’, ‘Da ausência de
prejuízo ao erário e do Cancelamento do Item I- botas de couro, do edital de licitação’ e ‘Da
ausência de razoabilidade’.
23.No primeiro título alegam que o Acórdão recorrido ‘merece reforma total, uma vez que
[...] não apontou com clareza e precisão o suporte fático apto a justificar a desproporcional e
absurda penalidade imposta’. Que ‘a causa de todas as intempéries promovidas e observadas na
presente licitação foi a péssima dicção do instrumento convocatório [...], tendo inclusive o Relator
assim se pronunciado às fls. 697 [v.3], in verbis: ‘A conclusão a que chegamos é que o principal
problema em relação à classificação das propostas foi a definição dos parâmetros técnicos
estabelecidos no edital, fato já analisado e de responsabilidade do Coordenador-Geral de
Logística’’, o que já seria ‘motivo mais que suficiente para a propositura da extinção do processo
em relação aos requerentes, uma vez que esses não participaram da elaboração do edital’.
24.Arrematam o argumento afirmando que ‘resta pois realçada a contradição do Eminente
Ministro-Relator e do Corpo Técnico quando, mesmo reconhecendo a imperfeição do Edital, propõe
a aplicação de multa severa e desproporcional aos servidores que não tinham outra saída senão
cumprir fielmente as regras editalícias, que, segundo o próprio Tribunal, constituía em severo
problema’.
Análise
25.A Proposta de Decisão condutora do Acórdão recorrido assim manifestou-se, no essencial,
a respeito da participação dos recorrentes nas irregularidades apuradas na presente Representação:
‘18.Conforme dito, essa mesma questão foi motivo de audiência do Presidente e dos membros
da Comissão de Licitação, cujas razões de justificativas não afastam, segundo penso, a
irregularidade que praticaram no certame em foco. Não obstante tenham agido corretamente ao
promover a desclassificação de todas as propostas apresentadas pelas empresas, por não
atenderem a especificações constantes do Edital, ao promoverem o julgamento das propostas
reapresentadas pelas empresas Jatan Ltda. e Master Atalaia Ltda., classificaram a proposta da
empresa Master Atalaia, cujo laudo técnico não atendia as exigências concernentes aos quesitos
‘Tensão de ruptura’, ‘Módulo a 300%’ e ‘Alongamento à queda’, nos termos prescritos no Anexo I
do Edital.
19.O caráter vinculante do instrumento convocatório é princípio insculpido no art. 3º, caput,
da Lei de Licitações. O art. 41 dessa norma legal afirma que a Administração não pode descumprir
as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada. [...]
20.Omissis
21.No caso vertente, ao examinar os argumentos de defesa oferecidos pelo Presidente da
CPL, observo que aquela Comissão simplesmente desconsiderou a exigência prevista no Edital
(fl. 530, vol. 2): ‘Considerando que nos relatório e certificados de ensaios constantes às fls. (...)
não fazem referência a tais índices, fato que, entre outros, levou a desclassificação de todas as
participantes do certame com abertura de prazo para nova apresentação de nova documentação e
proposta, nos termos do art. 48 da Lei nº 8.666/1993. E ainda, que por ocasião de apresentação do
relatório de ensaio – Certificado 022-LA, pela empresa Master Atalaia, onde o Laboratório de
36
Análise de Material de Intendência (CRL 061/99) informa que tais ensaios não são credenciados
pelo Inmetro, levou a CPL a ignorar tais números’.
22.Vê-se, portanto, que o não-atendimento daquelas especificações levou, entre outros
motivos, à desclassificação de todas as propostas. No entanto, no segundo julgamento – do qual só
duas empresas participaram – aquela exigência foi desconsiderada pela Comissão, sem o prévio
conhecimento de todos os licitantes de que o atendimento de tais índices não seria requerido.
23.O procedimento da Comissão da Licitação afrontou o princípio da vinculação ao
instrumento convocatório insculpido no caput do art. 3º da Lei nº 8.666/1983, bem assim o art. 41
do mencionado diploma legal que impõe à Administração o dever de cumprir as normas e
condições do Edital. Assim, tenho por correta a proposta do ACE no sentido de rejeitar as
justificativas do Presidente da CPL e aplicar-lhe a multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei
nº 8.443/1992. Creio também que esse mesmo juízo deve ser proferido relativamente aos membros
da CPL’.
26.Os recorrentes consideraram que transcrições de instruções da unidade técnica, constantes
do Relatório que integra o Acórdão recorrido, fossem um posicionamento do Relator. Este equívoco
resultou na desconsideração do que foi acima transcrito, e que é, na realidade, a fundamentação para
a responsabilização e aplicação de penalidade aos recorrentes.
27.Assim, o ato praticado pelos membros da CPL, que configurou irregularidade quanto a sua
legitimidade, foi terem desconsiderado exigência prevista no Edital (item 21 da Proposta de
Decisão). Tal atitude ‘afrontou o princípio da vinculação ao instrumento convocatório insculpido no
caput do art. 3º da Lei nº 8.666/1983, bem assim o art. 41 do mencionado diploma legal que impõe
à Administração o dever de cumprir as normas e condições do Edital’ (item 23 da Proposta de
Decisão), ensejando a rejeição, em parte, das razões de justificativa dos recorrentes e a sua
penalização.
Alegação
28.No segundo título – ‘Da ausência de fato concreto imputável aos requerentes’ – asseveram
que ‘não é crível que o eminente Ministro-Relator tenha fundado seu entendimento acerca da não
remessa à Coordenação-Geral de Logística das propostas apresentadas pela segunda vez, em uma
presunção que não conseguiu ele próprio ou o Corpo Técnico comprovar nos autos. É de todo
inaceitável que a decisão seja firmada em uma frágil e superficial expressão ‘desta feita, ao menos
formalmente elas não foram submetidas à análise da Coordenação-Geral de Logística’ [Relatório
integrante do Acórdão recorrido, fl. 697, v. 3]’.
29.Continuam os recorrentes afirmando que ‘a Proposta de Decisão deveria esclarecer com
presteza, absoluta clareza se houve ou não remessa da proposta técnica ao órgão competente,
lastrear tão importante decisão em uma hipotética possibilidade de remessa haver sido feita ‘ao
menos formalmente’ é de todo absurdo e merece a pronta reforma por parte dessa Corte’.
Análise
30.Como visto nos itens 25 a 27, o Relator não fundou seu entendimento ‘em uma frágil e
superficial expressão’. Mais ainda, a Proposta de Decisão deixou assente, com toda a clareza, os
fundamentos de fato e de direito que conduziram à condenação e às penalidades aplicadas aos
recorrentes, não havendo, portanto, necessidade de nos estendermos nesta análise além do que já foi
dito nos itens citados.
Alegação
31.No título ‘Da ausência de prejuízo ao erário e do Cancelamento do Item I – botas de couro,
do edital de licitação’, os recorrentes alegam que, ‘ainda que se admita que na segunda apresentação
de propostas a Comissão [Permanente de Licitação] julgou sozinha a proposta técnica, [...] ainda
assim nenhuma sanção poderia ser imposta aos requerentes...’, já que ‘ante a brutal diferença de
preços entre a oferta da Master Atalaia Ltda. e a média do SIREP, a Comissão de Licitação, em um
37
ato digno de louvor, entendeu por bem sugerir o cancelamento do item 01 bota de couro, a fim de,
em nova licitação, buscar a Administração Pública o melhor preço, satisfazendo, assim, a finalidade
do processo licitatório (art. 3º da Lei nº 8.666/93)’.
32.Concluem os recorrente dizendo que a Decisão recorrida ‘funda-se no ato da CPL que
julgou as propostas técnicas das empresas Jatan e Atalaia, ao invés de remetê-las à CoordenadoriaGeral de Logística, que por si só, reconheçamos, não produziu qualquer dano ao erário’ e que ‘o ato
seguinte da CPL, que sugeriu o cancelamento do item 01 – botas de couro, [...] torna menor e
absolutamente sem importância’ o primeiro ato que ‘essa Corte julga equivocado’.
Análise
33.Também nesta alegação os recorrentes confundem as instruções da unidade técnica,
transcritas no Relatório, com a fundamentação desenvolvida pelo Relator na Proposta de Decisão,
como ocorreu nas alegações resumidas nos itens 28 e 29.
34.Na análise procedida nos itens 25 a 27 ficou assente que a irregularidade imputada aos
recorrentes foi terem desconsiderado exigência prevista no Edital (item 21 da Proposta de Decisão)
e não ‘no ato da CPL que julgou as propostas técnicas das empresas Jatan e Atalaia, ao invés de
remetê-las à Coordenadoria-Geral de Logística’ como entendem nesta alegação.
35.Ressalte-se que a atitude da CPL de ‘sugerir o cancelamento do item 01 bota de couro, a
fim de, em nova licitação, buscar a Administração Pública o melhor preço, satisfazendo, assim, a
finalidade do processo licitatório’ não a isenta da infração ao ‘princípio da vinculação ao
instrumento convocatório insculpido no caput do art. 3º da Lei nº 8.666/1983, bem assim o art. 41
do mencionado diploma legal’ (item 23 da Proposta de Decisão), fundamento da penalização
imposta aos recorrentes, ora sob recurso.
Alegação
36.No título ‘Da ausência de razoabilidade’ os recorrentes argumentam que ainda que se
considere ‘que o ato da CPL ao julgar pessoalmente as propostas técnicas, fato descrito pelo
Excelentíssimo Senhor Relator como ‘ao menos formalmente elas não foram submetidas à análise
da Coordenação-Geral de Logística’, constituiu uma falta que afrontou o disposto no art. 41 da Lei
nº 8.666/93, impõe-se o reconhecimento da completa ausência de razoabilidade na penalidade
aplicada’.
37.Dizem também que o disposto no inciso II do art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de
1992, que o Tribunal pode aplicar multa aos responsáveis por ato praticado com grave infração à
norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, ‘não sendo definida em lei deve ser obtemperada pelo julgador com muita prudência,
ante a dificuldade em definir-se com precisão o que constitui grave infração à norma legal e o
subjetivismo que cerca essa definição. Nesse sentido, porém, não é aceitável que o simples ato de
julgar uma proposta técnica [...] possa ser considerado como grave infração à norma legal de tal
modo que esteja inserido ao lado de atos tipificados no art. 58...’.
38.Concluem os recorrentes requerendo que ‘caso esse Egrégio Plenário entenda que o ato
praticado é merecedor de alguma sanção, que não seja imposta pelo art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992, em face da absoluta ausência de proporcionalidade entre o ato praticado e a
penalidade aplicada’.
Análise
39.Primeiramente deve ser dito, mais uma vez, que os fundamentos de fato e de direito que
levaram ao Acórdão ora recorrido foram aqueles que constaram na Proposta de Decisão, transcritos
no item 25, e não o ‘ato da CPL ao julgar pessoalmente as propostas técnicas’, como entenderam os
recorrentes. Portanto, a irregularidade imputada aos recorrentes foi terem desconsiderado exigência
prevista no Edital, com infringência ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório
38
insculpido no caput do art. 3º da Lei nº 8.666/1983, bem assim o art. 41 deste mesmo diploma
legal.
40.Por este motivo, como visto nos itens 19 e 20 desta instrução, e sem grande espaço para
subjetivismo, contrariamente ao que defendem os recorrentes, os membros da CPL incorreram na
cominação prevista no art. 194 § 2º do RI/TCU, qual seja, a multa do art. 220 que prescreve:
‘Art. 220. O Tribunal poderá aplicar multa, nos termos do art. 58 da Lei nº8.443/92,
atualizada na forma prescrita no § 2º deste artigo [...] aos responsáveis por contas e atos adiante
indicados, observada a seguinte gradação:
I – omissis
II – ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, no valor compreendido entre cinco e
cinqüenta por cento do montante referido no caput deste artigo;
[...]
§ 2º A multa de que trata o caput deste artigo será atualizada periodicamente, mediante
portaria da Presidência do Tribunal ...’.
41.Como a Portaria-TCU nº 58/2002, de 29/01/2002, fixou em R$ 21.822,02 o valor máximo
da multa a que se refere o caput do art. 58 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, o valor da multa
aplicada individualmente aos recorrentes, de R$ 2.000,00, não só enquadra-se nos limites da Lei
como está bem próxima ao seu limite inferior (8,7% para um limite inferior de 5%). Forçoso
concluirmos que o enquadramento legal da infração praticada pelos recorrentes realizou-se sem o
subjetivismo que alegam, bem assim o valor da multa que lhes foi aplicada atende aos princípios da
razoabilidade e proporcionalidade.
42.Pela análise acima expendida, das alegações oferecidas no recurso dos Sres Luiz Gustavo
Ancine de Castro, Zander Cavalcante Arruda e Cleber Tavares Rosa, Presidente e membros da
Comissão Permanente de Licitação do Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF,
concluímos por não apresentarem, quer em preliminar, quer no mérito, elementos que infirmem os
fundamentos do Acórdão nº 346/2002-TCU-Plenário, motivo pelo qual deve o mesmo ser mantido
nos seus exatos termos, em relação à parte por eles recorrida’.
2. Pedido de Reexame da empresa Jatan Indústria e Comércio Ltda.
Alegou a recorrente ter constatado no Acórdão recorrido algumas situações que merecem
especial atenção, e, após explicitá-las, solicitou o reexame das questões relatadas.
O primeiro tópico que questionou foi o entendimento de que não teria havido direcionamento
na licitação realizada, uma vez que ‘nenhuma empresa dentre o rol daquelas que participaram,
tinham o C.A em perfeita consonância com o Edital, exceto, é claro, a Master Atalaia, tendo
transcrito o item 5 do Voto condutor da Decisão Plenária TCU nº 819/2000 (‘5. O item qualidade é
o mais representativo quanto ao possível direcionamento do certame. O item 8.3.1.1. do edital
exige a apresentação de certificado ISO 9001. Esse fato, por si só, poderia ser objeto de
questionamento. Todavia, esse não é o principal problema. Do cotejo entre o item 8.3.1.1 do edital
e o certificado ISO 9001 apresentado pela empresa Politec Ltda, vislumbra-se que há coincidência
incomum. Os termos do edital são quase absolutamente coincidentes com o certificado da
prefalada empresa. Poder-se-ia pensar que o certificado é padronizado e que, por via de
conseqüência, os certificados apresentados por todas as empresas conteriam idêntica coincidência.
Tal fato, entretanto, não ocorre. Os certificados apresentados pelas empresas Montreal e Castmeta
não apresentam tamanho grau de identidade com os termos do edital...).
Aduziu, ainda, que as conclusões contidas no item 5 do Relatório que integra o Acórdão
recorrido (5. Consigna o Analista, relativamente aos indícios de direcionamento (subitem 3.3
retro), que os elementos trazidos ao feito pelos responsáveis permitem concluir que não houve
irregularidade nesse sentido. Assevera que, ao confrontar a data de confecção do edital (datado de
12/03/2001) com o primeiro laudo técnico apresentado pela empresa Master Atalaia, datado de
26/09/1997, fls. 357/362 (vol. 1), nota-se que não havia índices coincidentes, até aquele momento,
de modo que se pudesse aventar a possibilidade de algum direcionamento. Somente a partir da
39
reapresentação das propostas, ocasião em que a empresa Master Atalaia apresentou o laudo
anexado às fls. 342/345 (vol. 1), datado de 04/06/2001, quase 3 meses, portanto, do lançamento do
edital, é que ficou constatada a semelhança de valores) decorreram de uma análise errônea,
induzidas pelas alegações dos responsáveis ‘ao propor o cotejo entre o Edital e o laudo técnico
apresentado na primeira rodada de apresentação de propostas’ e que tal conclusão cai por terra no
momento em que se compara os termos do Edital com o Certificado de Aprovação de Equipamento
de Proteção Individual de Fabricação Nacional do Ministério do Trabalho e Emprego e não com o
laudo técnico’.
Para comprovar o que afirmou, consignou em seu recurso excertos do edital da licitação,
relativos às especificações contidas no Anexo I do Edital da Concorrência nº 001/2001 – itens
‘Descrição Geral’ (exigência de ‘solado de borracha vulcanizado diretamente ao cabedal’) e ‘16
– Palmilha de Montagem’ (exigência de que fosse ‘fixada pelo sistema ‘Black Ponto’ (costura
interna na palmilha ) – e as especificações insertas no C.A da Empresa Master Atalaia’ (‘palmilha
de montagem em couro blaqueada (costurada). Solado de borracha em peça única
vulcanizada diretamente ao cabedal’, ressaltando a data da de emissão desse último que seria ‘10
de novembro de 1997’).
Informou, em acréscimo, que o não cumprimento daquelas exigências foi justamente a causa
de nossa desclassificação, conforme doc. 14.
A Serur, na análise dos argumentos, asseverou que a situação configurada no Voto condutor
da Decisão nº 819/2000-TCU-Plenário, acima transcrita, não se confunde com a dos presentes
autos.
Que na decisão trazida como paradigma a questão principal era a quase absoluta coincidência
de catorze itens do edital com o certificado ISO 9001 apresentado pela empresa licitante, enquanto
que no presente caso o direcionamento estaria evidenciado pela escolha do método de fabricação do
calçado, ponto que discute abaixo.
O segundo ponto levantado pela interessada foi a afirmação constante no item 13 do Relatório
que integra o Acórdão 346/2002, no sentido de que a documentação acostada pela empresa Jatan
Ltda. não estava acompanhada de documentação técnica que pudesse dar suporte à acusação de que
o material entregue pela empresa Master Atalaia Ltda. estaria muito aquém do exigido no edital.
Asseverou que ‘neste aspecto, e por motivos óbvios, não conseguimos obter uma amostra das botas
entregues pela Master Atalaia de maneira oficial [...] para que pudéssemos enviá-la para análise
em laboratório. Porém estamos empenhados em concluir esta tarefa, para que possamos,
oportunamente, apresentar tal documentação’.
Segundo a Serur em nada a alegação de que não obteve amostra do produto do concorrente
para submetê-lo a exame em laboratório pode alterar o entendimento expresso no Acórdão
recorrido, já que a análise laboratorial é elemento constitutivo da irregularidade alegada, isto é,
só a partir do laudo de análise laboratorial tal alegação poderia ser levantada.
O terceiro ponto inquinado foi o entendimento de que não teria havido restrição à competição,
assunto tratado no item 8 da Proposta de Decisão que conduziu ao Acórdão recorrido (8. A
Representação oferecida pela Marxander Ltda., mister que se diga, desde logo, é improcedente.
Com base nas informações obtidas da Diretoria de Suprimento do Exército Brasileiro, concluiu o
ACE da 3ª Secex, Paulo Henrique Ramos Medeiros, no Relatório da Inspeção que realizou na
DPRF, que ‘a tecnologia de vulcanização direta ao cabedal produz calçados mais resistentes para
a aplicação que se pretende, ou seja, utilização como equipamento de proteção aos policiais
rodoviários’ (fl. 457, vol. 2). Ademais, consignou que a ‘alegação de restrição à competitividade é
descabida pois outras empresas, além da Master Atalaia, vencedora da licitação, detêm a
tecnologia de vulcanização direta ao cabedal’ (fl. 458, vol. 2)’).
Segundo o recorrente, ao contrário do que foi afirmado na referida proposta de decisão, a
exigência de que o sistema de fixação do solado seja do tipo ‘borracha vulcanizada ‘diretamente
ao cabedal’ [...] restringe o caráter competitivo da licitação àquelas poucas empresas que
detenham este sistema, em total afronta ao art. 3º da Lei nº 8.666/93.
40
Alegou, ainda, o recorrente, que o Analista, pelo que se extrai da leitura do item 8, chegou a
esta conclusão com base nas informações obtidas da Diretoria de Suprimento do Exército
Brasileiro. Ocorre que o Ilmo. Sr. Antônio Carlos Dias, Coordenador Geral de Logística, um dos
principais responsáveis pelo procedimento, pelo que consta, é Coronel do Exército. A nosso ver,
com o devido respeito à opinião técnica proferida pelo representante daquele órgão, tal situação
está por prejudicar a isenção necessária para a sua aceitação.
Finalizou o tema trazendo argumentos com vistas a demonstrar que a alegação de que os
calçados com solados vulcanizados ‘diretamente ao cabedal’ são mais resistentes para o fim a que
se destina na licitação realizada não procede. Para isso apresentou laudos técnicos (fls. 7/ 8-Vol.5)
que atestam que o sistema por ela adotado (sistema blaqueado) para fixação dos solados das botas
obteve resultados melhores (971 N contra 832 N) do que aquele unicamente aceito no Edital
(vulcanizados diretamente ao cabedal).
Quanto às ponderações do recorrente, assim se pronunciou a Serur:
‘O recorrente abordou, basicamente, dois pontos nas alegações acima resumidas. O primeiro
refere-se à restrição do caráter competitivo da licitação com a exigência de serem os solados das
botas ‘vulcanizados diretamente ao cabedal’. O segundo é que tal método de fabricação não resulta
em calçados mais resistentes do que aqueles produzidos pelo método que utiliza o recorrente, qual
seja, o sistema blaqueado (solado costurado).
63.O primeiro ponto está claramente definido no Acórdão recorrido, como se depreende do
trecho transcrito no item 57, e não há fundamento para que seja modificado. Observe-se o que o
próprio recorrente diz, nos últimos parágrafos das alegações ora sob análise (fl. 9, v. 5), litteris:
‘Ressalte-se que o que está por restringir o caráter competitivo da licitação é a expressão
‘diretamente ao cabedal’, isoladamente da palavra vulcanizado, já que todos os solados de
borracha, independentemente do modo como são fixados no calçado são vulcanizados.
Tornou-se rotineira a ação de alguns poucos (em torno de 5) licitantes inescrupulosos que,
aproveitando-se do desconhecimento técnico de servidores já extremamente ocupados com
inúmeras tarefas, levianamente ‘sugerem’ especificações técnicas dirigidas para si, e depois
aproveitam-se deste expediente para afastar concorrentes e elevar seus preços’ [grifamos].
64.Ora, se diversos licitantes oferecem calçados com solado vulcanizado diretamente ao
cabedal não é razoável inferir-se que há restrição ao caráter competitivo da licitação, até porque tal
atitude, quando eivada de má-fé, está associada à intenção do seu direcionamento a uma
determinada empresa, o que seria improvável poder configurar-se com tal variedade de
fornecedores.
65.Evidentemente que se outras opções de solado fossem admitidas, muito provavelmente
seria ampliado o número de licitantes. Desta forma a exigência de solado vulcanizado diretamente
ao cabedal teria, necessariamente, de encontrar justificativa na sua maior adequação ao uso a que se
destinava, o que será discutido a seguir.
66.O segundo ponto abordado nestas alegações – que o solado vulcanizado diretamente ao
cabedal não resulta em calçados mais resistentes do que aqueles produzidos pelo método blaqueado
(solado costurado) – merece reparo. De início, as justificativas para adoção daquele primeiro
processo de fabricação foram apresentadas pelo Presidente da CPL ao Sr. Eduardo Kutudjian, em
Despacho datado de 12/04/01 (fl.72, v. principal), respondendo ao pedido de impugnação oposto ao
edital da Concorrência nº 01/2001, abaixo transcritas, no essencial:
‘2) ...optamos pelo produto descrito, que no entendimento desta Administração é o que
oferece maior segurança aos policiais que cumprem suas jornadas de trabalho em situações
inóspitas, quer seja pelo vapor resultante da incidência dos raios solares sobre o asfalto, quer seja
pela necessidade de enfrentar chuvas e lama, ou ainda, quando expostos a vazamentos de produtos
químicos por ocasião de acidentes na rodovia’.
67.Mais uma vez, agora na análise de recurso interposto pela mesma empresa representada
pelo Sr. Eduardo Kutudjian (fl. 101, v. principal), o Presidente da CPL descreve o uso a que se
destinam as botas objeto da licitação, nos seguintes termos:
41
‘Cabe lembrar que o serviço desenvolvido pelos servidores operacionais deste DPRF não
desenvolvem suas atividades em repartições fechadas, sim em ambientes de alta periculosidade e
de extrema insegurança, como locais de acidentes automobilísticos em geral, onde os mesmos são
expostos a possíveis contaminações por sangue humano e elementos químicos diversos, portanto
necessitando de maior proteção individual...’
68.Destacamos que essas considerações que levaram à definição do tipo de solado deveriam
preceder a própria abertura do processo licitatório, constando dos autos, o que não pudemos
constatar nos autos do presente processo de Representação. De toda forma, entendemos que a
comunicação reiterada ao ora recorrente, conforme descrito nos itens 66 e 67, acima, supre a falta e
até autoriza supor que tais considerações tenham sido cogitadas anteriormente à elaboração do
Edital nº 001/2001.
69.Justificadas as condições especiais de utilização dos calçados licitados, restaria a
necessidade de comprovação de que o calçado com solado vulcanizado diretamente ao cabedal se
prestaria melhor ao atendimento de tais condições. Este ponto foi tratado na instrução da 3ª Secex
(fl.457, v. 2), como abaixo transcrito:
30. ...devemos verificar se procedem as alegações da Empresa Jatan, quanto às supostas
desvantagens do solado vulcanizado diretamente ao cabedal.
30.1. Para investigar este ponto específico, buscamos orientações técnicas junto ao maior
consumidor brasileiro de botas de cano longo (ou botas de segurança), o Exército Brasileiro, com
aquisições anuais em torno de 170.000 peças. De acordo com a Diretoria de Suprimento do
Comando do Exército, há vários anos o Exército adquire somente botas com solado vulcanizado
diretamente ao cabedal, pois experiências anteriores com outras tecnologias teriam se mostrado
insatisfatórias. Para ilustrar comparativamente quais são as opções disponíveis no mercado,
anexamos documento (cuja origem seria o Exército Brasileiro), fornecido pelos gestores do DPRF,
que descreve diferentes tipos de solado (fls. 355/356)’ [v. 1].
70.O documento fornecido pelo DPRF, acima citado, tece uma comparação entre os diversos
tipos de solado disponíveis, que transcrevemos nos trechos pertinentes:
‘As Indústrias Brasileiras de calçados produzem basicamente quatro tipos de solados para
uso profissional. [...] São destacadas aqui as vantagens e desvantagens no uso de cada tipo.
[...]
3 – Solado em borracha costurado ou colado
Apesar do solado ser confeccionado de uma matéria prima nobre, que é a borracha, não
apresenta uma durabilidade muito diferente dos demais já citados, uma vez que o mesmo, quando é
costurado junto ao cabedal (couro) e entra em contato com a água, possibilita a infiltração,
conforme já citado no item 1 – Solado em PVC.
Outro fator desfavorável é o apodrecimento da linha de costura que também, quando em
contato com a água, produz fungos que a degeneram, inutilizando totalmente o calçado.
Quando o solado é colado ao cabedal ocorre a mesma infiltração de água, provocando o
descolamento e a conseqüente inutilização do calçado.
4 – Solado em borracha vulcanizada diretamente ao cabedal
Confeccionado de matéria prima nobre, este se sobressai em todos os aspectos em relação
aos outros tipos de solado. Pelo fato de o mesmo ser fixado e vulcanizado diretamente ao cabedal
(processo pelo qual a fixação se dá a uma temperatura acima de 180ºC), a possibilidade de
infiltração de água no calçado se torna nula.
Devido a este processo de fixação, o solado em borracha vulcanizada suporta altas
temperaturas e contato mais prolongado com elementos corrosivos, o que dá uma maior proteção
ao usuário, que muitas vezes precisa se submeter a situações de alta periculosidade, tais como
incêndios e vazamentos de produtos químicos, para desempenhar sua função.
A borracha, por ser de alta resistência à abrasão, dá uma durabilidade superior a dois anos.
Sendo assim, este solado foi aprovado e adotado como padrão pelas três forças militares
brasileiras, Aeronáutica, Exército e Marinha...’.
71.Assim, a maior resistência que se pretende com a exigência de solados vulcanizados
diretamente ao cabedal não se restringe à característica de separação do solado do cabedal, como
entende o recorrente quando apresenta os laudos técnicos que mostraram ser mais resistentes os
42
solados blaqueados que os diretamente ao cabedal. Isto é, a exigência de solado vulcanizado
diretamente ao cabedal está respaldada em uma outra característica, estritamente relacionada à
finalidade a que se destinam as botas, que o torna mais adequado que o solado blaqueado.
72.Deve ser ressaltado que tal conclusão não se baseia em simples opinião do Sr. Antônio
Carlos Dias, Coordenador-Geral de Logística, cuja ‘isenção’ foi colocada em dúvida pelo recorrente
por tratar-se de ‘Coronel do Exército’. Na verdade entendemos que seu posto não é fator
qualificador ou desqualificador da sua opinião. Importa que, como Coordenador-Geral de Logística
do DPRF, tenha se cercado dos cuidados necessários para embasar a opção de escolha de solados
vulcanizados diretamente ao cabedal, o que esta análise constatou que foi feito.
73.Destacamos que a alegação de inexistência de norma técnica que ‘fixe critérios para aferir
se o solado é produzido vulcanizado, prensado, moldado ou injetado ‘diretamente ao cabedal’’, o
que infringiria ao determinado no item ‘d’ do Acórdão recorrido, é irrelevante para o deslinde do
caso presente, já que não tratamos aqui deste assunto, mas sim da diferença entre os métodos de
fabricação do solado vulcanizado diretamente ao cabedal e blaqueado e se estas justificam a escolha
do primeiro método como o mais adequado ao atendimento da finalidade a que se destinam as botas
objeto da Concorrência nº 001/2001”.
Por fim, a quarta e última questão aventada pela empresa Jatan refere-se ao fato de que foi
consignado no item 29 da Proposta de Decisão condutora do Acórdão recorrido de que não teria
sido evidenciada a restrição à competitividade, em decorrência da exigência da apresentação do
Certificado de Aprovação emitido pelo Ministério do Trabalho. Segundo a recorrente, não foi
apenas a simples de exigência de apresentação do aludido certificado que teria acarretado a restrição
ao caráter competitivo, mas também a exigência de sua compatibilidade com os termos do Edital,
levando num primeiro momento, todas as propostas à desclassificação e na segunda rodada de
abertura de propostas, as outras três licitantes deixaram de participar.
Afirmou a Serur que o recorrente retorna à alegação que fez no que intitulou “o terceiro
ponto a relatar” (itens 57 a 61), qual seja, que a exigência de que as botas de couro operacionais
tivessem seu solado “vulcanizado diretamente ao cabedal”, como constou no Edital, configura
restrição ao caráter competitivo da licitação. Este assunto foi amplamente analisado nos itens 62 a
64, motivo pelo qual não voltaremos a sua análise.
Ao final, concluiu a Serur que os argumentos expendidos pela Jatan Indústria e Comércio
Ltda. não lograram elidir os fundamentos do Acórdão nº 346/2002-TCU-Plenário.
Ante todo o exposto, propôs a referida Unidade Técnica, com fulcro art. 48 da Lei nº 8.443,
de 16 de julho de 1992, que sejam conhecidos os Pedidos de Reexame interpostos, respectivamente,
pelos Senhores Luiz Gustavo Ancine de Castro, Zander Cavalcante Arruda e Cleber Tavares Rosa,
Presidente e membros da Comissão Permanente de Licitação do Departamento de Polícia
Rodoviária Federal – DPRF, e pela empresa Jatan Indústria e Comércio Ltda., para, no mérito,
negar-lhes provimento, mantendo-se o Acórdão recorrido nos seus exatos termos, cientificando-se
os recorrentes da decisão que vier a ser proferida (fl. 47/8).
É o Relatório.
VOTO
Preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no parágrafo único do art. 32 e arts. 33
e 48, conforme disposto no parágrafo único desse último, todos da Lei nº 8.443, de 16 de julho de
1992, devem os presentes Pedidos de Reexame serem conhecidos.
Não deve ser provido o recurso interposto pelo Presidente e membros da Comissão de
Licitação do Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF, conforme aduzido pela instrução
no âmbito da Serur.
43
De fato, as preliminares alegadas pelos recorrentes são totalmente improcedentes, não
padecendo estes autos de qualquer vício de nulidade, uma vez que em completa consonância com os
normativos constitucionais, legais e regulamentares que regem a matéria (§ 2º do art. 74 da CF/88,
§ 1º do art. 113 da Lei nº 8.666/93, parágrafo único do art. 43 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de
1992, inciso II do art. 81 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, inciso III do art. 62; inciso VII do
art. 237 e inciso IV c/c § 2º do art. 250 todos do Regimento Interno/TCU).
Da mesma forma, não procedem as alegações relativas ao mérito, tendo em vista que não
foram dirigidas ao real fundamento que acarretou a aplicação de multa aos interessados, qual seja, a
desconsideração de exigência prevista no Edital na classificação da empresa Master (nos quesitos:
“Tensão de Ruptura”, “Módulo a 300%” e “Alongamento à queda”), afrontando o princípio da
vinculação ao instrumento convocatório insculpido no caput do art. 3º da Lei nº 8.666/1983, bem
assim no art. 41 do mencionado diploma legal que impõe à Administração o dever de cumprir as
normas e condições do Edital e não, como afirmaram os recorrentes, o fato de a comissão de
licitação ter julgado as propostas técnicas das empresas Jatan e Atalaia, ao invés de remetê-las à
Coordenadoria-Geral de Logística.
Não há que se falar em falta de razoabilidade na medida da penalidade aplicada, já que ficou,
percentualmente, quase no patamar mínimo permitido.
Igualmente endosso, in totum, a análise feita pela Serur no tocante ao recurso interposto pela
empresa Jatan Indústria e Comércio Ltda.
Alegou em seu recurso, fundamentalmente, que, ao contrário do entendido por este Tribunal,
teria havido sim direcionamento na concorrência em foco, em virtude da semelhança entre os
termos do edital (Anexo I) com aqueles constantes no Certificado de Aprovação – CA da empresa
Master Atalaia, vencedora da licitação, no que tange às características técnicas exigidas para
cabedal e solado da bota; bem como restrição à competitividade, ante à exigência de que a fixação
do solado das botas que se queria adquirir fosse do tipo “borracha vulcanizada diretamente no
cabedal”, tecnologia essa que poucas empresas deteriam, como também exigência da apresentação
de Certificado de Aprovação emitido pelo Ministério do Trabalho e de sua compatibilidade com os
termos do edital.
Quanto ao primeiro fato alegado, ressalto que, por ocasião da apreciação da Representação,
foi descartada a ocorrência de direcionamento quando, após o cotejamento entre o edital, datado de
12/03/01, e o laudo técnico emitido por laboratório oficial apresentado primeiramente pela empresa
Master, datado de 26/09/97, não ficou evidenciado qualquer índice coincidente, sendo que somente
a partir da reapresentação das propostas (já que havia sido reaberto prazo para nova apresentação,
uma vez que somente duas empresas haviam sido classificadas) – 3 meses após o lançamento do
edital – é que se constatou semelhança de valores. Todavia, alegou a recorrente, nesta oportunidade,
que se a comparação for feita entre o termo do edital e do CA apresentado também na primeira vez
pela referida empresa, datado de 10/11/97, a coincidência no que tange às características técnicas
exigidas para cabedal e solado da bota se verifica.
Realmente, tal afirmação se confirma. Ambos se referem à solado de borracha vulcanizada
diretamente no cabedal. Mas, parece-me que não foi a única empresa. Apesar de não constar nos
autos o CA das empresas Artefatos de Couro Ypiranga Ltda e Diana Paolucci S/A, segundo a ata do
1º julgamento realizado (fl. 314-Vol. 1) as duas haviam sido classificadas, aliás as únicas. Logo, há
que se concluir que ambas atendiam às especificações exigidas quanto ao solado e o cabedal.
Ademais, conforme os laudos técnicos insertos às fls. 363/70, as empresas Fujiwara Equipamentos
de Proteção Individual Ltda e São Paulo Alpagartas S/A também atendiam tais especificações.
Assim, quanto a essas características, cinco empresas satisfaziam, já de primeiro, as exigências do
edital, o que me leva a endossar as conclusões da área técnica deste Tribunal de que não está
caracterizada, in casu, direcionamento da licitação para uma empresa específica.
Penso que também não procede a alegada restrição à competitividade, em virtude da
exigência de que a fixação do solado das botas que se queria adquirir fosse do tipo “borracha
vulcanizada diretamente no cabedal”. Primeiro pelo acima informado (existência de 5 empresas que
dominariam essa técnica).
44
E, segundo, porque cabe à Administração a caracterização do objeto a ser adquirido, quer
dizer, na sua discricionariedade, eleger o que melhor se adeqüe às suas necessidades. Busca-se, para
isso, junto ao mercado, conhecer o que está disponível – tudo o que pode estar relacionado com a
exata definição do objeto, sempre em consonância com sua finalidade e a necessidade da
contratação. Se no mercado existem poucos, muitos ou apenas um fornecedor não há que ser fato
vinculante da referida escolha. Não obstante, obriga-se o administrador, ante o princípio da
motivação, a justificar a escolha feita, justamente para que se afaste qualquer pecha de
irregularidade na decisão tomada, como por exemplo direcionamento ou restrição do caráter
competitivo. E tal motivação deve ocorrer previamente ou contemporaneamente ao ato.
Verifico que a administração frisou as condições especiais dos serviços para os quais se
queria o tipo de calçado selecionado, bem assim os motivos por que a escolha recaiu naquele tipo de
solado, conforme se extrai da informação da CPL (fl.72-VP), ainda no curso da licitação, “ optamos
pelo produto descrito, que no entendimento desta Administração é o que oferece maior segurança
aos policiais que cumprem suas jornadas de trabalho em situações inóspitas, quer seja pelo vapor
resultante da incidência dos raios solares sobre o asfalto, quer seja pela necessidade de enfrentar
chuvas e lama, ou ainda, quando expostos a vazamentos de produtos químicos por ocasião de
acidentes na rodovia’, como também (fl. 101-VP) quando descreveu o uso a que se destinam as
botas objeto da licitação, Cabe lembrar que o serviço desenvolvido pelos servidores operacionais
deste DPRF não desenvolvem suas atividades em repartições fechadas, sim em ambientes de alta
periculosidade e de extrema insegurança, como locais de acidentes automobilísticos em geral, onde
os mesmos são expostos a possíveis contaminações por sangue humano e elementos químicos
diversos, portanto necessitando de maior proteção individual...’.
Ressalto que, como asseverou a própria Serur, não foi possível, no processo de
Representação, verificar se a motivação precedeu a própria abertura do processo licitatório, mas que
as alegações acima expostas autorizam supor que tais considerações tenham sido cogitadas
anteriormente à elaboração do Edital nº 001/2001.
Quanto às assertivas da empresa Jatan de que o solado escolhido não era o que melhor se
prestaria ao atendimento das necessidades da administração, a 3ª Secex, então responsável pela
apuração dos fatos (fl.457-Vol 2), esclareceu que para investigar este ponto específico, buscamos
orientações técnicas junto ao maior consumidor brasileiro de botas de cano longo (ou botas de
segurança), o Exército Brasileiro, com aquisições anuais em torno de 170.000 peças. De acordo
com a Diretoria de Suprimento do Comando do Exército, há vários anos o Exército adquire
somente botas com solado vulcanizado diretamente ao cabedal, pois experiências anteriores com
outras tecnologias teriam se mostrado insatisfatórias. Para ilustrar comparativamente quais são as
opções disponíveis no mercado, anexamos documento (cuja origem seria o Exército Brasileiro),
fornecido pelos gestores do DPRF, que descreve diferentes tipos de solado (fls. 355/356) – Vol.1.
Tal documento tece uma comparação entre os diversos tipos de solado disponíveis, como
abaixo transcrito:
‘As Indústrias Brasileiras de calçados produzem basicamente quatro tipos de solados para
uso profissional. Esses solados são denominados: Solado em PVC, Solado em Poliuretano-PU,
Solado em Borracha Costurado ou Colado e Solado em Borracha Vulcanizada Diretamente ao
Cabedal. São destacadas aqui as vantagens e desvantagens no uso de cada tipo.
[...]
3 – Solado em borracha costurado ou colado
Apesar do solado ser confeccionado de uma matéria prima nobre, que é a borracha, não
apresenta uma durabilidade muito diferente dos demais já citados, uma vez que o mesmo, quando é
costurado junto ao cabedal (couro) e entra em contato com a água, possibilita a infiltração,
conforme já citado no item 1 – Solado em PVC.
Outro fator desfavorável é o apodrecimento da linha de costura que também, quando em
contato com a água, produz fungos que a degeneram, inutilizando totalmente o calçado.
Quando o solado é colado ao cabedal ocorre a mesma infiltração de água, provocando o
descolamento e a conseqüente inutilização do calçado.
4 – Solado em borracha vulcanizada diretamente ao cabedal
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Confeccionado de matéria prima nobre, este se sobressai em todos os aspectos em relação
aos outros tipos de solado. Pelo fato de o mesmo ser fixado e vulcanizado diretamente ao cabedal
(processo pelo qual a fixação se dá a uma temperatura acima de 180ºC), a possibilidade de
infiltração de água no calçado se torna nula.
Devido a este processo de fixação, o solado em borracha vulcanizada suporta altas
temperaturas e contato mais prolongado com elementos corrosivos, o que dá uma maior proteção
ao usuário, que muitas vezes precisa se submeter a situações de alta periculosidade, tais como
incêndios e vazamentos de produtos químicos, para desempenhar sua função.
A borracha, por ser de alta resistência à abrasão, dá uma durabilidade superior a dois anos.
Sendo assim, este solado foi aprovado e adotado como padrão pelas três forças militares
brasileiras, Aeronáutica, Exército e Marinha...’.
Como concluiu a instrução da Serur, a maior resistência que se pretende com a exigência de
solados vulcanizados diretamente ao cabedal não se restringe à característica de separação do
solado do cabedal, como entende o recorrente quando apresenta os laudos técnicos que mostraram
ser mais resistentes os solados blaqueados que os diretamente ao cabedal. Isto é, a exigência de
solado vulcanizado diretamente ao cabedal está respaldada em uma outra característica,
estritamente relacionada à finalidade a que se destinam as botas, que o torna mais adequado que o
solado blaqueado.
Ante essas considerações, entendo que foi suficientemente motivada a opção por uma
tecnologia (solados vulcanizados diretamente ao cabedal) em detrimento a outras.
Assim, acolhendo a proposta formulada pela Unidade Técnica, Voto por que o Tribunal adote
o Acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de novembro de
2003.
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.728/2003 –TCU – Plenário
1.Processo TC 014.835/2001-0 (com 05 volumes)
2.Grupo I, Classe de Assunto I – Pedidos de Reexame
3.Interessados: – Jatan Indústria e Comércio Ltda (CNPJ 57.575.086/0001-06) – empresa
representante; e Luiz Gustavo Ancine de Castro (CPF 182.363.081-20), Zander Cavalcante Arruda
(CPF 305.187.841-34) e Cleber Tavares Rosa (CPF 610.752.561-00) – Presidente e membros da
Comissão Permanente de Licitação
4.Órgão: Departamento de Polícia Rodoviária Federal – DPRF
5.Relator: Ministro Adylson Motta
5.1Relator da deliberação recorrida: Auditor Marcos Bemquerer Costa
6.Representante do Ministério Público: não atuou
7.Unidades Técnicas: Serur / Secex/MG
8.Advogados constituídos nos autos: Gabriel de Britto Campos (OAB/DF 15.219), Renata
Barbosa Fontes (OAB/DF 8.203), César Augusto Maluf Vieira (OAB/DF 16.801), Gleuton Maciel
Gonçalves (OAB/DF 17.724), Marconni Chianca Toscano da Franca (OAB/DF3.638-E), Renato
Pereira Maurer (OAB/DF 3.968-E), Renato Pereira Negrão Costa (OAB/DF 4.055-E) e Sandra
Arlette Rechsteiner (OAB/DF 4.856-E)
9.Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Pedidos de Reexame interpostos
pelos Sres Luiz Gustavo Ancine de Castro, Zander Cavalcante Arruda e Cleber Tavares Rosa,
Presidente e membros, respectivamente, da Comissão Permanente de Licitação do Departamento de
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Polícia Rodoviária Federal – DPRF e pela empresa Jatan Indústria e Comércio Ltda contra o
Acórdão nº 346/2002-P, prolatado na Sessão de 25/09/2002, por meio do qual este Tribunal,
conheceu as Representações formuladas pela mencionada empresa e pela Comércio de Calçados
Marxander Ltda sobre supostas irregularidades praticadas no âmbito do mencionado Departamento
na condução da concorrência pública nº 01/01, destinada à aquisição de botas de cano longo e, no
mérito, considerou parcialmente procedente a da primeira empresa e improcedente a da segunda,
como também aplicou ao Presidente e membros da referida comissão de licitação a multa prevista
no art. 58, II, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator em:
9.1. conhecer, com fulcro no do art. 48, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, o Pedido de
Reexame interposto pelos Sres Luiz Gustavo Ancine de Castro, Zander Cavalcante Arruda e Cleber
Tavares Rosa, como também o Pedido de Reexame interposto pela empresa Jatan Indústria e
Comércio Ltda para, no mérito, negar-lhes provimento;
9.2. dar ciência desta deliberação aos interessados.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta (Relator), Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
ADYLSON MOTTA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE I – PLENÁRIO
TC–014.973/1994-4 (com 7 volumes)
Natureza : Pedido de Reexame
Entidade : Tribunal Regional do Trabalho – TRT/1ª Região
Recorrentes:
- José Maria de Mello Porto (CPF: 012.183.877-34);
- Ana Maria Passos Cossermelli (CPF: 021.457.907-72)
Advogado : não consta.
Sumário: Pedidos de reexame interpostos pelos responsáveis contra o Acórdão nº 013/1999TCU-Plenário. Ausência de elementos suficientes para ensejar a reforma do acórdão recorrido.
Conhecimento. Não-provimento do pedido de reexame interposto pelo Sr. José Maria de Mello
Porto. Provimento do pedido de reexame interposto pela Sra. Ana Maria Passos Cossermelli.
Ciência aos recorrentes.
RELATÓRIO
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Trata-se de dois pedidos de reexame, sendo um interposto pela Presidente do Tribunal
Regional do Trabalho – TRT/1ª Região, contra o subitem 8.3.2 da Decisão n.º 031/1999-TCUPlenário e, o outro, interposto pelo ex-Presidente do Tribunal Regional do Trabalho – TRT/1ª
Região, contra o Acórdão n.º 013/1999-TCU-Plenário, que, em processo decorrente de denúncia,
aplicou-lhe multa de R$ 3.000,00 (três mil reais), em razão de irregularidades praticadas no
processo licitatório e na execução do contrato para realização de obras e serviços de engenharia nos
prédios do Fórum Coqueijo Costa, da Junta de Conciliação e Julgamento de São João do Meriti/RJ,
da Junta de Conciliação e Julgamento de Nova Iguaçu/RJ e da Junta de Conciliação e Julgamento
de Niteroi/RJ.
2.Considerados admissíveis os pedidos de reexame, foram os autos submetidos à análise da
Secretaria de Recursos, de cuja análise de mérito do Analista Informante destaco o seguinte:
“EX-PRESIDENTE DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO – TRT/1ª REGIÃO
ALEGAÇÃO
8.Alega que, em nenhum momento, teria praticado irregularidades ou dano ao erário, tendo se
pautado na observância das normas, “embora” buscando gerir com eficiência e eficácia (fls. 02 e 10,
vol. 6). A decisão teria sido rigorosa e desnecessária, pois o fato ensejador da multa (Acórdão n.º
013/1999), que lhe parece equivocada, já teria sido objeto de determinações ao TRT. Ademais, a
cominação de multa estaria reservada aos casos mais graves de violações legais ou dano (fl. 12, vol.
6). Nos casos de falhas formais, o art. 158 e seu § único do RI/TCU e o art. 16, II da Lei Orgânica
determinariam apenas recomendações ou ressalvas (fls. 02 e 10, vol. 6). Os motivos que teriam
levado à cominação de multa, contidos no parecer do MP/TCU, estariam ligados, principalmente, à
celebração dos aditivos, advindos de desdobramentos naturais da reforma (fls. 11/12, vol. 6).
Embora o texto legal se refira a processos de contas, outro não poderia ser o entendimento do TCU
em processos de denúncia, pois a doutrina seria a mesma, não havendo alteração do princípio
filosófico em decorrência do tipo de processo (fl. 02, vol. 6).
ANÁLISE
8.1Não há incompatibilidade entre a legalidade e a gestão com eficácia e eficiência.
Corroboramos o seu entendimento quanto à manutenção dos critérios de julgamento,
independentemente de tratar-se de processo de contas ou de denúncia. O Acórdão n.º 013/1999,
assim como o Acórdão n.º 54/99 que o retificou neste item, trazem dentre os seus considerandos
que: “...constatou-se a existência de atos praticados com grave infração a dispositivos do Decretolei n.º 2.300/1986”. A aplicação de multa nesses casos está expressamente prevista no inciso II do
art. 58 da Lei n.º 8.443/1992. Restando comprovado o ato, e enquadramento deste na tipificação da
Lei Orgânica do TCU, a decisão não pode ser considerada desnecessária. O fato de a infração ter
sido objeto de determinação ao Direção Geral do TRT, não impede a aplicação de multa. Ademais,
as falhas não foram de natureza exclusivamente formal.
ALEGAÇÃO
9.Como o Edital foi publicado em 20/04/93 e o contrato (fls. 336/343 do Proc. TRT-SAF n.º
247/1993) firmado em 17/05/93, a licitação fundamentou-se no Decreto-lei n.º 2.300/1986, o qual
não teria sido violado. A subsunção ao Decreto foi reconhecida no Acórdão n.º 013/1999 – P.),
conforme fl. 10, vol. 6. Examinando o art. 55, § 4º, do Decreto-lei n.º 2.300/1986, não vislumbra
impedimento legal, pelo que teria autorizado os acréscimos. Nesse sentido, o despacho da Seção de
Legislação Contratual do TRT (fl. 622) e doutrina de Hely Lopes Meirelles (fls. 11/12, vol. 6).
ANÁLISE
9.1A subsunção ao Decreto-lei n.º 2.300/1986 foi reconhecida pelo TCU nos termos expostos.
Entretanto, dissentimos do entendimento de que não teria havido alteração do objeto. As alterações
foram tantas que ou não se licitou o objeto pretendido, ou este foi alterado substancialmente, pelo
que tanto o embasamento legal quanto a doutrina não tem o condão de elidir as impropriedades.
ALEGAÇÃO
10.Informa que não teria sido responsabilizado pelos pagamentos indevidos referentes a
reajuste do TA e do contrato; e em virtude das outras falhas, tendo sido determinado a observância
da Lei das Licitações e a correção do Termo de Cessão do Imóvel onde se situa o Fórum C. Costa
(fl. 08, vol. 6). Entende que o TCU, por meio da Decisão n.º 031 – P., teria cumprido sua missão
48
constitucional ao coibir procedimentos licitatórios considerados falhos, resultando em TCE para
apurar eventuais prejuízos (fls. 02/03, vol. 6). Se admitido como errôneo o entendimento sobre o
art. 55, § 4º do Decreto-lei n.º 2.300/1986, dever-se-ia considerar que a licitação foi respaldada por
pareceres jurídicos da Seção de Legislação Contratual e da Secretaria de Auditoria Interna, tendo o
TCU firmado entendimento que, quando o administrador age sob tal orientação, não lhe caberia
responsabilidade (fl. 12, vol. 6).
10.1A autorização para os cinco aditamentos foi concedida pelo então Diretor Geral (fls. 486v do Proc. TRT-SAF n.º 247/93). No 1º, houve justificativa do Setor Técnico (fls. 435/436 e
442/445). No 2º, a Seção de Legislação Contratual – SELEC esclareceu que seria possível o
acréscimo superior a 50%, com base no art. 55, § 4º, do Decreto-lei n.º 2.300/1986. A Secretaria de
Auditoria Interna corroborou o acréscimo, em virtude de o processo ter se iniciado na vigência do
Decreto-lei n.º 2.300/1986 (fls. 04/06, vol. 6). Segundo o Setor Técnico do TRT-1º Região (fl. 200
do Proc. TRT-SAF n.º 72/94), a proposta relativa ao 5º TA (fls. 197/198) atendia ao solicitado e o
preço era compatível com o orçado. A Secretaria de Auditoria Interna teria afirmado que não havia
nada a impedir a lavratura. A Auditoria Interna examinou a minuta do TA e o 6º TA (fls. 307 e
309), conforme fl. 06, vol. 6, não opondo ressalva. A Divisão de Projetos e Obras – DIOB assinalou
que os serviços extras não implicariam alterações do objeto (fls. 07/08, vol. 6). A partir da
denúncia, não teria sido comprovado locupletamento, dano ou malversação, pois não teriam
ocorrido. Das questões da audiência, apenas oito (15%) não teriam sido considerados justificados,
os quais comenta (fls. 02/03, vol. 6).
ANÁLISE
10.2Quanto ao fato de a celebração das avenças ter se baseado em pareceres técnicos,
transcrevo trecho de precedente deste TCU: “Não é de todo verdadeiro o argumento de que à
administração...é prescindível o conhecimento técnico científico, financeiro ou legal, em face da
existência de pessoal qualificado no corpo técnico...nas ...áreas...consultadas na celebração de um
contrato. Ao administrador cumpre...o exercício de atividades inerentes ao....planejamento,
coordenação, supervisão e controle. A asserção, embora coerente com a....realidade, é temerária e
reúne algo de exagero gramatical.....no nosso direito objetivo, não é dado alegar o desconhecimento
da lei, especialmente tratando-se de um administrador público....presume-se que... detenha, para
bem gerir, uma gama razoável de conhecimentos gerias e específicos... ressalvada a absoluta certeza
de estar necessariamente e suficientemente assessorado, sob pena de, maculados seus atos de
gestão, ver-se....compelido a constatação desta natureza” (itens 19.3 e 19.3.1, fls. 211, V.P. do TC
n.º 524.084/1992 – 0).
10.3Segundo os itens 18 a 21, às fls. 341/342, transcrevemos trechos do Voto que
fundamentou a Decisão n.º 881/97 e o Acórdão n.º 271/97 (Ata n.º 47/97). “4.15.2Em que pese a
jurisprudência deste Tribunal...de '... quando o administrador age sob entendimento de parecer
jurídico não se lhe deve imputar responsabilidade.' não vislumbramos....as condições para aplicação
desse entendimento’. ‘4.15.3...o procedimento compõe-se de vários atos sucessivos. A hierarquia,
por meio da qual se submetem os atos técnicos à consideração dos superiores, é uma das formas de
controle administrativo. Ao anuir aos pareceres, o superior também se responsabiliza, pois a ele
cabe argüir qualquer falha...É...essa a razão de ser da hierarquia. Caso assim não fosse, não haveria
sentido em que todos os componentes da cadeia decisória participassem da contratação.’ 19...ao
administrador compete, em última instância, impedir que irregularidades sejam cometidas em
decorrência de pareceres jurídicos que, por serem carentes de fundamento legal, venham a sustentar
ações contrárias à lei ou ao interesse público. 20.O posicionamento do MP/TCU...tem sido no
sentido de que ‘deve-se verificar 'se o parecer está devidamente fundamentado, se defende tese
aceitável, se está alicerçado em lição de doutrina ou de jurisprudência’. 21....não é essa a situação
existente nos presentes autos, tendo em vista que foi constatada a ocorrência de grave infração à
norma legal...”.
10.4Até o momento, não há comprovação de dano, locupletamento ou malversação pelo
responsável (a TCE relacionada aos reajustes indevidos não o responsabiliza). O pedido de reexame
versa sobre os oito itens (15%) ainda não justificados, sendo irrelevantes, no momento, as demais
questões (fls. 239/246, V.P.), mesmo porque superadas.
ALEGAÇÃO
49
11.Conforme o MP/TCU (fls. 02 e 10, vol. 6), os serviços teriam sido prestados, além de não
ter sido constatado superfaturamento, tendo recomendado a análise dos cinco TA´s que
extrapolaram em 102% o valor inicial para a reforma. Essa questão unificou os pareceres e levou à
cominação da multa (fl. 10, vol. 6). Transcreve parecer do MP/TCU favorável a que os recursos não
fossem restituídos (fl. 12, vol. 6).
ANÁLISE
11.1Não há nos autos assertiva contrária à consecução dos serviços, embora tal fato não
exima o recorrente da responsabilidade (item 14 à fl. 341). Os pareceres do MP/TCU, assim como
os oriundos desta Secretaria de Recursos tem mero caráter opinativo, competindo ao Ministro
Relator a atribuição de elaborar Relatório e Voto (inciso I do art. 81 do RI/TCU), para que só então
os órgãos decisórios deste Tribunal (Câmaras ou Plenário de acordo com a matéria a ser julgada e a
fase em que se encontra o processo, conforme arts. 15, 16 e 17 do RI/TCU) deliberem sobre o
mérito.
ALEGAÇÃO
12.A ausência de despacho de aprovação da abertura da licitação n.º 210/93 tipificaria vício
formal, suprido pela homologação pelo ordenador, caracterizando sua ciência, sendo que a evolução
processual evidenciaria autorização tácita. Quanto à falta de indicação da disponibilidade de
orçamento, afirma que, homologada a licitação, foi emitido o empenho e paga a despesa,
demonstrando a inclusão no orçamento de 1993. O mesmo raciocínio seria aplicável à ausência de
aprovação do projeto básico, ratificado na homologação, caracterizando vício formal, sem prejuízo
ao erário (fl. 03, vol. 6).
ANÁLISE
12.1A lei estabelece um ritual próprio para a licitação, não competindo ao administrador, de
forma discricionária, deixar de cumprir tais atos. Ao administrador só é permitido fazer o que a lei
determina. Os normativos atinentes não estabelecem a possibilidade: de autorização tácita, de
homologação de atos não autorizados nos termos da lei, de emissão “a posteriori” de empenho, ou
de aprovação do projeto básico pela homologação. A definição dos atos e da autoridade competente,
visa assegurar que, em caso de irregularidades, poder-se determinar a responsabilidade. Ao
homologar um procedimento irregular e agindo em descompasso com a lei, o recorrente, pelo fato
de ocupar cargo hierarquicamente superior, avoca para si a responsabilidade, devendo arcar com as
conseqüências, ainda que não tenha sido o executor direto dos atos.
ALEGAÇÃO
13.Informa que os serviços extras, contratados por meio dos cinco aditivos, não puderam ser
previstos em virtude da falta de informações técnicas do órgão cedente quanto à estrutura da
edificação e das próprias condições em que se encontrava o prédio. Os serviços extras não teriam
provocado alteração do objeto (do contrato ou da prestação), nem ampliado as medidas originais de
seus elementos, o que restaria caracterizado nos autos TRT-SAF n.º 247/93 e TRT-SAF n.º 72/94.
Alega que não existiriam dúvidas quanto ao fato de reformas quase sempre acarretarem a
necessidade de serviços diversos dos previstos inicialmente.
13.1Alega que todos os serviços extras contratados que superaram o limite de 50% (2º ao 5º
TA´s) não acarretaram alteração do projeto básico inicial, caracterizando a hipótese do art. 55, § 4º,
do Decreto-lei n.º 2.300/1986. Embora conste na cláusula 1ª do 1º TA – ajuste e alteração do objeto,
na verdade, o que o TA regula é o acréscimo dos serviços em razão de sua natureza (reforma). O
termo “alteração” não teria sido utilizado para representar modificação, estando mantidas as
características e estruturas do projeto básico original. Os acréscimos decorrentes da constatação de
que havia a necessidade de serviços não previstos seriam indispensáveis à consecução do projeto
básico e dos projetos complementares previstos na Especificação dos Serviços de fls. 03/20 do
Processo TRT-SAF n.º 247/93 (fl. 07, vol. 6).
13.2Ressalta que os serviços licitados teriam sido mantidos e executados na íntegra. Os
serviços contratados a partir do 2º TA (inclusive) teriam decorrido do desenvolvimento do contrato.
Ou se realizava tais serviços, ou o contrato restaria inviabilizado, acarretando prejuízo não só ao
TRT/1ª Região, como ao erário e aos jurisdicionados. Não se poderia cogitar de solicitar à empresa
a realização dos serviços; e depois negar-lhe o pagamento alegando extrapolação do limite,
50
caracterizando enriquecimento ilícito. Se os serviços fossem realizados sem previsão contratual, a
Administração teria que proceder ao pagamento, por meio de ajuste (fls. 07/08, vol. 6).
13.3Afirma que o 1º TA teria ajustado o acréscimo contratual conforme a proposta de fls.
420/425, a qual cotava os serviços descritos às fls. 04/05, vol. 6. O 2º TA (fls. 650/651) estipulou
acréscimo para execução dos serviços listados à fl. 05, vol. 6. O 4º TA originou-se de solicitação do
órgão técnico do TRT-1ª Região, proposta de fls. 123/125 do Processo TRT-SAF n.º 72/94
(continuidade ao processo TRT-SAF n.º 247/93). O 5º TA (fls. 205/206) redundou em acréscimo
decorrente de obras civis para instalação de monta-cargas. O 6º TA teve por objeto a conversão dos
valores contratuais para o padrão monetário do real, não implicando em acréscimos (fls. 05/06, vol.
6). A obra totalizaria 5.000 m2 distribuídos em subsolo e mais treze pavimentos, encontrando-se o
prédio em avançado estado de deterioração, estando inclusive condenado pela defesa civil (fls.
11/12, vol. 6).
ANÁLISE
13.4Não corroboramos o entendimento de que os serviços extras, contratados por meio dos
cinco aditivos, não poderiam ser previstos. Mais do que ao órgão cedente, competia ao executor e à
empresa responsável pelas obras conhecer, não só, a real situação da edificação, por meio de
inspeção in loco, como também ter a exata noção das condições em que a obra deveria ser entregue.
Nesse aspecto, reveste-se de especial importância o projeto básico, o qual foi aprovado “a
posteriori”, na homologação.
13.5As alterações foram de tal magnitude que ou não se licitou a obra que se pretendia ou esta
foi significativamente alterada pelos aditivos. Não merecem ser acolhidas as assertivas relacionadas
à não-alteração do objeto, pois “...o 1º TA tinha por objeto...segundo sua Cláusula 1ª, ‘alterar o
objeto da prestação pactuada no contrato original’ (fl. 352, anexo I), enquanto que o escopo dos
demais...aditivos era ‘ampliar o objeto da prestação pactuada no contrato original (fls. 455 e 471 do
anexo I e fls. 52 e 86 do anexo II)”. As reformas que acarretam a necessidade de serviços diversos
dos previstos são aquelas que não foram adequadamente planejadas, como in casu.
13.6A condenação pela defesa civil evidencia a situação do imóvel, a qual não poderia ser
desconhecida pelo recorrente. Não se pode conceber que parte dos serviços contratados, por meio
dos aditivos, não pudesse ser prevista já na fase inicial, a menos que não tivessem sido
adequadamente cumpridas as exigências da Lei de Licitações, consubstanciadas em projeto
suficiente à caracterização da obra. Um acréscimo de 102%, nos dizeres de Raul Armando Mendes
(in “Comentários ao Estatuto das Licitações e Contratos Administrativos”, 2ª ed., Saraiva, 1991, p.
182) “pode dar ensejo à fraude no princípio da licitação, levando o administrador a fazer
contratações de acréscimos maiores do que o próprio objeto contratado. Deve ser desprezado, a fim
de evitar futuras contestações...” (item 13 à fl. 341).
13.7Encontrar-se-iam nesta parcela previsível, dentre outros, serviços como: retirada do
entulho preexistente; esvaziamento do subsolo, que se encontrava inundado; emassamento das
paredes internas com massa látex; substituição do vidro blindex fixo para porta blindex; instalação
de sistemas de pressurização e circuito elétrico para alimentação das bombas de incêndio; instalação
de porta corta-fogo, de dois sistemas completos de pára-raios e de alarme de incêndio sonoro;
pintura, eletrostática; substituição de esquadrias; fornecimento e instalação de porta de PC da Light,
de porta para grupo gerador, de porta para casa de máquinas de exaustão do subsolo, de cantoneiras
para aresta e azulejos da cozinha industrial; recuperação do mármore do hall de entrada do térreo;
substituição de tinta acrílica por tinta texturizada; obras civis para instalação de monta-cargas.
13.8Segundo o MP/TCU: “os serviços de combate a incêndio e do estacionamento, objetos
dos aditivos nºs 1 e 3, não constavam do objeto inicialmente contratado, não se enquadrando,
portanto, na hipótese do art. 55, § 4º, do Decreto-lei n.º 2.300/1986...” (fl. 290). Ressalta o
MP/TCU: “todos os aditivos foram firmados já na vigência da Lei n.º 8.666/1993, que veda no seu
art. 65, § 2º, o acréscimo acima do limite estabelecido no § 1º do mesmo artigo que, no caso em
tela, seria de 50%” (fl. 290). Cumpre registrar que os aditivos foram firmados em data anterior à Lei
n.º 8.883/1994 (itens 4 a 9 às fls. 339/340). Efetivamente não se pode cogitar de solicitar à empresa
a realização dos serviços e depois negar-lhe o pagamento. Poder-se-ia, sim, contratar a empresa de
forma que constasse no contrato original os serviços a serem realizados de forma mais precisa, sem
que fossem “necessárias” alterações que importassem acréscimos de 102 %.
51
ALEGAÇÃO
14.Ao assumir a Presidência do TRT/1ª Região, teria adotado procedimentos para delimitar o
comportamento funcional e disciplinar, principalmente dos envolvidos com aspectos econômicofinanceiros. Para tanto, expediu instruções aos assessores e secretários para que se balizassem pelo
cumprimento dos normativos e dos preceitos da legalidade e da moralidade (fls. 08/09, vol. 6). Na
época, foi criada a Secretaria de Auditoria, com atuação prévia e atribuições específicas. Os
processos de compra, estocagem e suprimento de material teriam sido disciplinados por ato
específico. Foi determinada a publicação sistemática de resumos de convites para ampliar a
competição e dar transparência. Nos dois anos de sua gestão também teriam sido delegados aos Srs.
Vice-Presidente e ao Diretor Geral a competência específica para exercerem a função de ordenador
de despesas na execução orçamentária e financeira. Tais ações objetivaram criar mecanismos
eficazes para o acompanhamento, controle e fiscalização da despesa, garantindo-lhe a aplicação nos
limites autorizados por lei, pelo que os atos sub examine não seriam de má-fé (fl. 09, vol. 6).
ANÁLISE
14.1A mera adoção de procedimentos formais não é suficiente para que os atos enquadrem-se
dentro dos preceitos legais. Como se demonstrou, apesar da adoção das orientações, não foram
observados, em alguns casos pelo próprio responsável (vide a homologação de licitação não
previamente autorizada), os mandamentos legais, pelo que restaram descumpridos vários
dispositivos correlatos. Merece destaque a criação da auditora interna, entretanto, tal área mostrouse insuficiente para examinar e corrigir as práticas distanciadas dos dispositivos legais.
14.2Para que a descentralização atinja os fins pretendidos, deve ser colocada em prática
sempre com o acompanhamento da autoridade delegante, a qual deve certificar-se da adequação e
da capacidade dos delegados, os quais, in casu, ocupavam cargos em comissão, sob pena de incorrer
em culpa “in eligendo”. Caso a delegação se mostre incapaz de atingir os fins pretendidos, pode (ou
deve) a autoridade delegante alterar a delegação ou mesmo avocar a responsabilidade para si, com
vistas a assegurar o exato cumprimento da lei. Ressalta o Exmo. Ministro Relator em seu Voto: “o
instrumento da delegação de competência não afasta da autoridade delegante, hierarquicamente
superior, a responsabilidade pelos atos do delegado...está expressamente indicado nos aludidos
termos aditivos que o TRT/1ª Região será representado...pelo seu Presidente, Sr. Juiz José Maria de
Mello Porto, não restando dúvida a respeito da responsabilidade desse dirigente...”, conforme item
15 à fl. 341. Não há nos autos, até o momento, qualquer ilação de má-fé.
Srª PRESIDENTE DO TRIBUNAL REGIONAL DO TRABALHO – TRT/1ª REGIÃO
ALEGAÇÃO
15.Com relação à letra “b” (“rever a cláusula 4ª do Termo de Cessão de Uso do imóvel
situado na Rua Santa Luzia, 173 (Fórum Coqueiro Costa), à vista do disposto no art. 64, § 3º, do
Decreto-lei n.º 9.760, de 05/09/1946”) do Ofício n.º 1178/2000 – Secex/RJ (fl. 377, V.P.), a Srª
Juíza Presidente do TRT/1ª Região encaminhou cópia do Ofício n.º 070/02- INSS/GEXRJC da
Divisão de Administração do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS (fl. 02, vol. 7). Neste,
o Sr. Chefe da Divisão de Administração relata que, segundo Parecer 17.2001 n.º 239/01 da
Procuradoria da Previdência do Rio de Janeiro (fl. 488, V.P.), o imóvel em tela integra o patrimônio
do INSS e não o da União Federal, o que impede o cumprimento do item correlato da Decisão ora
guerreada. A mesma informação consta do ofício encaminhado pelo Sr. Chefe de Gabinete do
Diretor-Presidente do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS (fls. 485/494, V.P.).
ANÁLISE
15.1O Termo de Cessão de Uso encontra-se às fls. 11/13, vol. 1. A cláusula 4ª – Dos
Encargos – prevê que “a partir do 13º mês de assinatura deste instrumento, o Cessionário
juntamente com os impostos, taxas e quaisquer outros tributos que incidam ou venham a incidir
sobre o imóvel, pagará ao cedente a taxa de ocupação que será oportunamente arbitrada” (fl. 12,
vol. 1).
15.2Segundo o § 3º do art. 64 do Decreto-lei n.º 9.760/46:
Art. 64 – Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que
seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.
52
§ 3º – A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização
gratuita de imóvel seu, auxílio ou colaboração que entenda prestar.
15.3A determinação desta Corte de Contas foi no sentido de que fosse revista a cláusula que
determinava a revisão da cessão onerosa do imóvel, pois contrária ao dispositivo legal, o qual
menciona a cessão gratuita de imóvel (fl. 270, V.P.). Assim, a informação de que a propriedade do
imóvel não pertence ao patrimônio da União, mas do INSS, não impede que sejam envidados
esforços pelo TRT/1ª Região no sentido de se desonerar da taxa de ocupação prevista por meio da
cláusula 4ª do Termo de Cessão de Uso. Assim, há que ser negado provimento ao recurso impetrado
pela Srª Presidente do órgão.
CONCLUSÃO
16.Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo que:
a) seja conhecido o pedido de reexame interposto pelo Sr. ex-Presidente do Tribunal Regional
do Trabalho – TRT/1ª Região, para, no mérito, negar-lhe provimento;
b) seja conhecido o pedido de reexame interposto pela Srª Presidente do Tribunal Regional do
Trabalho – TRT/1ª Região, para, no mérito, negar-lhe provimento;
c) sejam os autos encaminhados ao Relator a quo, Exmo. Ministro Adylson Motta para dar
prosseguimento ao feito, tendo em vista a análise pela Secex/RJ das alegações e defesa do Sr.
Vornei Mendes e da empresa POWER Construções Ltda.
d) sejam os recorrentes comunicados acerca da decisão que sobrevier.”
3.A Diretora da 1ª DT da Serur aduziu à instrução realizada pelo Analista Informante o
seguinte registro:
“Registramos, em complemento à instrução precedente, que assiste razão ao Sr. José Maria de
Mello Porto quando alega que a autorização para os cinco termos aditivos foi concedida pelo então
Diretor-Geral. Para nós, esse fato não afasta a responsabilidade do recorrente, pois trata-se de
manifestação técnica, e, na esteira do entendimento do Sr. Analista, presume-se que o administrador
público, para bem gerir, detenha uma gama razoável de conhecimentos gerais e específicos,
ressalvada a absoluta certeza de estar necessariamente e suficientemente assessorado, sob pena de
ver maculados seus atos de gestão (subitem 10.2 – fl. 10). Outrossim, cabe consignar que os
aditivos foram assinados pelo recorrente.”
4.O Sr. Secretário da Serur manifestou sua concordância com os pareceres do Analista e da
Diretora, pelo não-provimento dos pedidos de reexame.
5.Solicitada a manifestação nos autos do Ministério Público junto ao TCU, foi emitido parecer
da autoria do ilustre Subprocurador-Geral Dr. Paulo Soares Bugarin (fl. 18, vol. 7), concordando
com o parecer da Serur.
É o Relatório.
VOTO
Verifico que os pedidos de reexame interpostos pelos responsáveis merecem ser conhecidos
por este Tribunal, porquanto atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 33,
evocado pelo art. 48, parágrafo único, da Lei nº 8.443/92.
2.Quanto ao mérito, considero adequada a análise realizada pela Serur em relação ao pedido
de reexame interposto pelo Sr. José Maria de Mello Porto, a qual conclui pelo não-provimento do
recurso. Com efeito, em sua peça recursal, o responsável não logrou trazer aos autos elementos
capazes de elidir as irregularidades que fundamentaram o acórdão recorrido. Ademais, quanto aos
termos aditivos que elevaram o custo da reforma no prédio do Fórum Coqueijo Costa em 102%,
esta é uma irregularidade que não pode ser desconsiderada. Ainda que seja sabida a dificuldade de
se prever com precisão os custos de tais obras – e para fazer frente a essa imprevisibilidade a lei
8.666/93 permite, neste caso, aditivos de até 50% do valor contratado –, ter o valor final da obra
duplicado por meio de sucessivos aditivos demonstram tão-somente que o projeto básico não foi
53
realizado de forma adequada, já que, conforme mencionado no parecer da Serur, boa parte das obras
e serviços incluídos nos termos aditivos eram perfeitamente previsíveis.
3.Com relação ao recurso interposto pela Presidente do Tribunal Regional do Trabalho –
TRT/1ª Região, Srª Ana Maria Passos Cossermelli, entretanto, com as devidas vênias da Serur,
tenho entendimento diverso daquele emitido por aquela Unidade Técnica, porquanto o ofício
conhecido como pedido de reexame, juntamente com o Parecer 17-200.1 Nº 0239/01 (fls. 488/493,
v.p.), da Procuradoria da Previdência Social, demonstram que o imóvel objeto da determinação
contida no subitem 8.3.2 da Decisão nº 031/99-TCU-Plenário não pertence ao patrimônio da União,
mas sim ao do INSS.
4.A citada determinação foi emitida nos seguintes termos, in verbis:
“8.3.2. adote providências no sentido de rever a Cláusula Quarta do Termo de Cessão de Uso
do imóvel situado na Rua Santa Luzia, 173 (Fórum Coqueijo Costa), à vista do disposto no art. 64,
§ 3º, do Decreto-lei nº 9.760, de 05.09.1946.” [grifei]
5.Ora, a norma legal que deu azo à referida determinação – o Decreto-lei nº 9.760/46 – aplicase tão-somente aos imóveis da União, não alcançando aqueles pertencentes às Autarquias Federais,
como é o caso do INSS. Não se aplicando ao caso a referida norma, perde a razão de ser a citada
determinação.
Ante o exposto, discordando em parte dos pareceres da unidade técnica e do MP/TCU, VOTO
por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.729/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo: TC–014.973/1994-4 (com 7 volumes).
2. Grupo: II – Classe de Assunto: I – Pedido de Reexame.
3. Recorrentes: José Maria de Mello Porto (CPF: 012.183.877-34) e Ana Maria Passos
Cossermelli (CPF: 021.457.907-72).
4. Entidade: Tribunal Regional do Trabalho – TRT/1ª Região.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
5.1. Relator da Deliberação Recorrida: Ministro Adylson Motta.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Dr. Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Advogado: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a dois pedidos de reexame, sendo um
interposto pela Srª Presidente do Tribunal Regional do Trabalho – TRT/1ª Região, com vistas a
alterar a Decisão n.º 031/1999-TCU-Plenário; e o outro interposto pelo Sr. ex-Presidente do
Tribunal Regional do Trabalho – TRT/1ª Região, com o intuito de reformar o Acórdão n.º
013/1999-TCU-Plenário, ratificado pelo o Acórdão n.º 054/1999.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento nos arts. 15, inciso II, do Regimento
Interno do TCU, e 48, c/c o art. 33, da Lei n° 8.443/92, em:
9.1. conhecer do pedido de reexame interposto pelo MM juiz José Maria de Mello Porto para,
no mérito, negar-lhe provimento;
9.2. conhecer do pedido de reexame interposto pela MM juíza Ana Maria Passos Cossermelli
para, no mérito, dar-lhe provimento, tornando insubsistente a determinação contida no subitem
8.3.2 da Decisão nº 031/99-TCU-Plenário;
54
9.3. dar ciência desta deliberação aos recorrentes.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti
(Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC–575.335/1996-3 (com 1 volume)
Anexo: TC-000.444/1996-0 (com 5 volumes)
Natureza: Recurso de Revisão
Órgão: Tribunal Regional do Trabalho – 1ª Região
Recorrente : Ministério Público junto ao TCU
Advogado : não consta
Sumário: Recurso de revisão interposto pelo MP/TCU, contra o julgamento pela regularidade
das contas do órgão relativa ao exercício de 1995. Conhecimento. Não-provimento. Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra a
deliberação da 1ª Câmara, contida na Relação nº 04/98 do Ministro Carlos Átila Álvares da Silva,
Ata nº 06/98, que julgou regulares as contas relativas ao exercício de 1995 do Tribunal Regional do
Trabalho – 1ª Região.
2.Tendo sido considerado admissível o recurso, foi realizado o exame de mérito pela Serur, do
qual destaco o seguinte, conforme redação dada no despacho do diretor da 1ª DT daquela unidade
técnica:
“2.É relevante destacar que o Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público junto ao
TCU tem por objetivo, consoante informado na instrução, a reabertura das contas do Tribunal
Regional do Trabalho da 1ª Região – TRT/RJ, exercício de 1995, para que, em uma nova
deliberação, este Tribunal as julgue regulares com ressalva, com quitação aos responsáveis, ante a
ocorrência no aludido órgão, no exercício de 1995, das impropriedades identificadas no TC575.549/1995-5, realizando, em conseqüência, as determinações necessárias de modo a prevenir a
ocorrência de outras semelhantes (fl. 01, vol. 1).
3.Impende informar que não há na peça recursal a indicação precisa das impropriedades que,
a juízo do Recorrente, impõem a reabertura das contas objeto deste processo. Todavia, pode-se
presumir que essas impropriedades são aquelas que desencadearam as determinações mencionadas
na decisão proferida na Relação n. 81/2001, do Gabinete do Ministro WALTON ALENCAR
55
RODRIGUES, Ata n. 39/2001, 1ª Câmara, Sessão de 30.10.2001, quando foi apreciado Relatório de
Auditoria realizada pela Secex/RJ no TRT/RJ (TC-575.549/1995-5, Vol. Principal, fls. 106 e 107).
Essas determinações foram comunicadas ao TRT/RJ, por meio do Ofício 1588/SECEX/RJ, de
27/11/2001, inserto à fl. 105 do Vol. Principal do TC-575.549/199-5, o qual dispõe que o órgão em
referência:
a)abstenha-se de adquirir veículos com características luxuosas e destinados à representação
de autoridades;
b)impeça a utilização de veículos oficiais fora do horário de expediente administrativo e em
atividade estranha ao Serviço Público;
c)mantenha os veículos oficiais nas dependências do TRT – 1ª Região, quando não estiverem
sendo utilizados;
d)leve a efeito o controle de consumo de combustível, natureza de utilização e destino dos
veículos exclusivos dos juizes; e
e)restrinja a condução de veículos oficiais a servidores habilitados para tal função.
4.Releva esclarecer que, de fato, as impropriedades que provocaram as determinações acima
transcritas poderiam ensejar, em princípio, a reabertura das presentes contas, julgadas regulares em
acórdão proferido na Relação n. 04/98, do Ministro CARLOS ÁTILA, Ata n. 06/98, Sessão de
10/03/1998, 1ª Câmara, uma vez que se mostram, por si sós, capazes de impor modificação no
mérito desse julgamento. Não poderia deixar de ressaltar, contudo, que, para se alterar julgamento
destas contas, de regulares com quitação plena, para regulares com ressalva, com quitação,
consoante pretensão do Recorrente, os responsáveis, uma vez ocorrendo agravação das situações
anteriores, deverão ser ouvidos em audiência para apresentarem suas razões de justificativa,
conforme determina o art. 288, § 3º, do RI/TCU c/c o art. 12, III, da Lei n. 8.443/92, sob pena de
infringência aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
5.Esse procedimento, previsto nos normativos acima indicados, aliado aos diminutos efeitos
práticos que desse novo julgamento poderão advir, alterando-se, conforme afirmado, o julgamento
destas contas de regulares para regulares com ressalva, merece reflexão por parte desta Casa no
sentido de questionar se essa medida - um novo julgamento, com os procedimentos que o
antecedem - não fere o princípio da razoabilidade e, até mesmo, o da economicidade, especialmente
por se ter presente que as determinações que resultariam dessa nova deliberação já foram realizadas
pelo Tribunal por ocasião da prolação da decisão proferida na Relação n. 81/2001, comentada no
item 3, retro.
6.Nesse contexto, entendo, com as devidas vênias, que neste caso possa ser aplicado, em
nome da racionalização administrativa, os mesmos princípios contidos na medida prevista no art.
213 do RI/TCU, aplicáveis a casos de maior gravidade, consoante pode ser observado, por exemplo,
na Decisão n. 521/2002-1ª Câmara e no Acórdão n. 910/2003-Plenário, quando esta Casa, a título
de racionalização administrativa, deixou de julgar o mérito das contas apreciadas nessas decisões,
mesmo estando diante de processo em que havia débito devidamente apurado. Penso que, com mais
razão, essa medida pode ser aplicada no presente caso, deixando o Tribunal de realizar novo
julgamento das contas autuadas neste processo.
Diante do exposto, proponho que:
a)seja conhecido o Recurso de Revisão sob exame, por preencher os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 35, III, da Lei n. 8.443/92, para, no mérito, negar-lhe provimento;
b)seja autorizada a juntada do TC-575.549/1995-5 ao presente processo (TC-575.335/19963).”
3.O Ministério Público junto ao TCU, representado pela Procuradora Dra. Maria Alzira
Ferreira, manifesta-se, em cota singela aposta no verso da fl. 18, vol. 1, de acordo com a análise
realizada pela unidade técnica.
É o Relatório.
VOTO
56
Verifico que o presente recurso de revisão merece ser conhecido por este Tribunal, porquanto
atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 35 da Lei nº 8.443/92.
2.Quanto ao mérito, muito embora esteja de acordo com o argumento da Serur de que são
diminutos os efeitos práticos que poderão advir de um novo julgamento das contas objeto destes
autos pela regularidade com ressalvas, ao invés de regulares, entendo, por outro lado, que não
podemos olvidar que a função precípua desta Corte é o julgamento de contas. Portanto, considero
que a exatidão do exercício dessa função sobrepõe-se ao princípio da economicidade evocado como
razão para se evitar novo julgamento. Ademais, os exemplos de julgados citados no despacho do
Diretor da 1ª DT da Serur, baseados no art. 213 do RI/TCU, não se equiparam ao presente caso,
pois naqueles ocorreu o arquivamento sem julgamento do mérito e sem o cancelamento do débito,
enquanto que, neste caso, já ocorreu o julgamento do mérito, o qual, porém, conforme as pretensões
do presente recurso de revisão, estaria a demandar reforma.
3.Entretanto, compulsando os autos, verifico que das impropriedades ensejadoras das
determinações prolatadas quando da deliberação proferida no TC-575.549/1995-5, e que, a
princípio, são a razão da interposição do presente recurso de revisão por parte do MP/TCU, apenas
são atinentes ao exercício de 1995 – objeto das presentes contas – a aquisição de dois veículos
Volkswagen Santana 2000, que, por serem modelos superiores aos veículos de serviço Volkswagen
Santana 1.8 adquiridos à mesma época, foram considerados pela equipe de auditoria como veículos
de representação, e não de serviço.
4.Entendo que este simples fato, por ser de pequena materialidade e envolver um critério
subjetivo ao definir o que seria, no caso, a diferença qualitativa entre um veículo de serviço e um de
representação, não é suficiente para justificar a alteração do julgamento das presentes contas,
mormente considerando que o TRT 1ª Região já foi objeto de determinações visando sanar as
impropriedades praticadas no período abrangido pela auditoria realizada naquele órgão.
Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.730/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo: TC–575.335/1996-3 (com 1 volume), Anexo: TC-000.444/1996-0 (com 5
volumes)
2. Grupo: I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão.
3. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU.
4. Órgão: Tribunal Regional do Trabalho – 1ª Região.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Carlos Átila Álvares da Silva.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora Dra. Maria Alzira Ferreira.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Advogado: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto pelo Ministério
Público junto ao TCU contra a deliberação da 1ª Câmara, contida na Relação nº 04/98 do Ministro
Carlos Átila Álvares da Silva, Ata nº 06/98, que julgou regulares as contas relativas ao exercício de
1995 do Tribunal Regional do Trabalho – 1ª Região.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 35 da Lei n° 8.443/92, c/c o art.
15, inciso III, do Regimento Interno do TCU, em:
57
9.1. conhecer do recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU para, no
mérito, negar-lhe provimento, mantendo nos seus exatos termos a deliberação da 1ª Câmara, contida
na Relação nº 04/98 do Ministro Carlos Átila Álvares da Silva, Ata nº 06/98;
9.2. autorizar a juntada do TC-575.549/1995-5 ao presente processo;
9.3. arquivar os presentes autos.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti
(Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC–500.153/1997-3 (com 3 volumes)
Natureza: Recurso de Revisão
Órgão: Tribunal Regional Federal – 5ª Região
Recorrente : Ministério Público junto ao TCU
Advogado : não consta
Sumário: Recurso de revisão interposto pelo MP/TCU, contra o julgamento pela regularidade
com ressalva das contas do órgão relativa ao exercício de 1996. Conhecimento. Não-provimento.
Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra a
deliberação da 1ª Câmara, contida na Relação nº 42/98 do Ministro Humberto Guimarães Souto,
Ata nº 27/98, que julgou regulares com ressalva as contas relativas ao exercício de 1996 do Tribunal
Regional Federal – 5ª Região.
2.Tendo sido considerado admissível o recurso, foi realizado o exame de mérito pela Serur, do
qual destaco o seguinte:
“6. No que interessa aos presentes autos, alega o recorrente que foi constatada a prática de
nepotismo durante o exercício de 1997 no Tribunal Regional Federal da 5ª Região, configurada pelo
exercício de função comissionada em desacordo com o disposto no art. 10 da Lei n.º 9.421/96, cujo
teor passamos a transcrever:
Art. 10. No âmbito da jurisdição de cada Tribunal ou Juízo é vedada a nomeação ou
designação, para os Cargos em Comissão e para as Funções Comissionadas de que trata o art. 9° ,
de cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou
juízes vinculados, salvo a de servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das Carreiras
58
Judiciárias, caso em que a vedação é restrita à nomeação ou designação para servir junto ao
Magistrado determinante da incompatibilidade.
7. O recorrente, baseado na citada auditoria, aponta à fl. 02 como afronta ao dispositivo legal
supratranscrito o exercício de função comissionada pelos seguintes servidores:
1.º) Maria Lúcia Marinho Costa: esposa do Juiz Ridalvo Costa, do TRF – 5ª Região, onde
exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do referido Juiz,
tendo sido nomeada mediante Ato n.º 97/89, DOE de 14/06/89, com posse e exercício em 06/07/89;
2.º) Maria Teresinha Santos Meira, esposa do Juiz José de Castro Meira, do TRF – 5ª Região,
onde exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do referido
Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 68/90, DJU de 16/02/90, com posse e exercício em
16/02/90;
3º) Helga Moser da Silva, esposa do Juiz Petrucio Ferreira da Silva, do TRF – 5ª Região, onde
exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do referido Juiz,
tendo sido nomeada mediante Ato n.º 20/89, DOE de 13/05/89, com posse e exercício em 15/05/89;
4º) Guilherme Moser da Silva, filho do Juiz Petrúcio Ferreira da Silva, do TRF – 5ª Região,
onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no gabinete do referido
Juiz, tendo sido nomeado mediante Ato n.º 137/93, DJU de 02/04/93, com posse e exercício em
05/04/93;
5º) Giltes Moura Costa Guimarães, esposa do Juiz José Lázaro Alfredo Guimarães, do TRF –
5ª Região, onde exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do
referido Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 68/89, DOE de 06/06/89, com posse e exercício
em 07/06/89;
6º) Maria Isabel Moura Costa Guimarães, filha do Juiz José Lázaro Alfredo Guimarães, do
TRF – 5ª Região, onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no
gabinete do referido Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 97/92, DJU de 27/04/92, com posse
e exercício em 27/04/92;
7º) Moacir Alfredo Guimarães Neto, filho do Juiz José Lázaro Alfredo Guimarães, do TRF –
5ª Região, onde exerce a função comissionada de Assessor Judiciário, Código FC-08, no gabinete
do referido Juiz, tendo sido nomeado mediante Ato n.º 129/93, DJU de 31/03/93, com posse e
exercício em 31/03/93;
8º) Kátia Teixeira de Carvalho, sobrinha do Juiz Nereu dos Santos Pereira Filho, do TRF – 5ª
Região, onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no gabinete do
referido Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 106/89, DOE de 02/08/89, com posse e
exercício em 04/08/89;
9º) Celito Ferreira da Silva, irmão do Juiz Petrúcio Ferreira da Silva, do TRF – 5ª Região,
onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no gabinete do referido
Juiz, tendo sido nomeado mediante Ato n.º 114/92, DJU de 07/05/92, com posse e exercício em
07/05/92;
ANÁLISE
8. Inicialmente, cabe esclarecer que por ocasião da interposição do recurso pelo Ministério
Público junto ao TCU, ainda não havia sido objeto de apreciação pelo Plenário desta Corte a
auditoria em que foram constatados os fatos acima identificados, ensejadores do referido recurso.
9. O relatório de auditoria em questão foi apreciado pelo Plenário desta Corte em Sessão
datada de 19 de março do corrente ano, ocasião em que foi prolatado o Acórdão n.º 243/2003.
Ocorre que as conclusões da Secex/PE, no que concerne ao Tribunal Regional Federal da 5ª Região,
não foram confirmadas pelo Tribunal, consoante excerto do voto do Ministro Relator que passamos
a transcrever:
O Tribunal, em diversas oportunidades, firmou o entendimento no sentido de que a nomeação
de parentes de juízes para os cargos e funções comissionadas no âmbito do Poder Judiciário pode
ser admitida no caso de se constatar que, à época do ato, inexistia dispositivo legal vedando tal
prática. Isso porque, nos termos já decididos, configurado o ato jurídico perfeito, não poderia o
mesmo, em nome da segurança jurídica, ser prejudicado por lei posterior.
(...)
59
Por último, quanto aos servidores lotados no Tribunal Regional Federal da 5ª Região, é de se
esclarecer que não foi localizado nenhum dispositivo legal anterior à Lei nº 9.421/96,
impedindo a designação de parentes ou cônjuge para cargos em comissão nesse Tribunal, nos
moldes definidos na legislação pertinente aos órgãos acima citados.
Desse modo, constata-se em alguns dos casos mencionados na instrução que, quando das
respectivas nomeações, inexistia lei que as proibisse, devendo, portanto, ser respeitados os atos
constituídos àquela época, conforme entendimento reiteradamente firmado por este Tribunal. Em
outros casos, evidencia-se que os servidores são detentores de cargo efetivo e não exercem funções
comissionadas junto ao magistrado determinante da incompatibilidade, não violando assim o
disposto no art. 10 da Lei nº 9.421/96.
Nessas circunstâncias, diferentemente da Unidade Técnica, entendo que nada há ser
providenciado em relação às situações acima mencionadas. (grifo nosso)
10. Assim sendo, os novos elementos trazidos aos autos pelo recorrente revelam-se incapazes
de alterar o mérito da deliberação recorrida, devendo, portanto, ser negado provimento ao presente
recurso.
11.Outrossim, importa salientar que nenhuma das nomeações elencadas no item 7 desta
instrução ocorreu no curso do exercício a que se referem as presentes contas.
CONCLUSÃO
12.Em vista do exposto, elevamos o assunto à consideração superior, propondo que:
a)seja conhecido o Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público junto ao Tribunal,
com fundamento nos arts. 32, inciso III, e 35, inciso III, da Lei n.º 8.443/92, para, no mérito, negarlhe provimento;
b)seja o recorrente comunicado da deliberação que vier a ser adotada por esta Corte.”
3.O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Dr. Paulo
Soares Bugarin, em parecer à fl. 15, vol. 3, manifesta sua concordância com a análise realizada pela
unidade técnica.
É o Relatório.
VOTO
Verifico que o presente recurso de revisão merece ser conhecido por este Tribunal, porquanto
atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 35 da Lei nº 8.443/92.
2.Quanto ao mérito, estou de acordo com a análise realizada pela Serur, no sentido de se
conhecer e negar provimento ao recurso, tendo em vista que a suposta irregularidade ensejadora do
presente recurso, decorrente das nomeações relacionadas no Relatório adjunto a esta Proposta de
Deliberação, foi considerada insubsistente quando da prolação, por este Tribunal, da deliberação
nos autos do TC-016.118/1999-5.
Ante o exposto, concordando com os pareceres uniformes da Unidade Técnica e do Ministério
Público junto ao TCU, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.731/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo: TC–500.153/1997-3 (com 3 volumes).
2. Grupo: I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão.
3. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU.
4. Órgão: Tribunal Regional Federal – 5ª Região.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
60
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Humberto Guimarães Souto.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Dr. Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Advogado: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto pelo Ministério
Público junto ao TCU contra a deliberação da 1ª Câmara, contida na Relação nº 42/98 do Ministro
Humberto Guimarães Souto, Ata nº 27/98, que julgou regulares com ressalva as contas relativas ao
exercício de 1996 do Tribunal Regional Federal – 5ª Região.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 35 da Lei n° 8.443/92, c/c o art.
15, inciso III, do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. conhecer do Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU para,
no mérito, negar-lhe provimento, mantendo nos seus exatos termos a deliberação da 1ª Câmara,
contida na Relação nº 42/98 do Ministro Humberto Guimarães Souto, Ata nº 27/98;
9.2. arquivar os presentes autos.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti
(Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC–500.071/1998-5 (com 2 volumes)
Natureza: Recurso de Revisão
Órgão: Tribunal Regional do Trabalho – 6ª Região
Recorrente : Ministério Público junto ao TCU
Advogado : não consta
Sumário: Recurso de revisão interposto pelo MP/TCU, contra o julgamento pela regularidade
com ressalva das contas do órgão relativa ao exercício de 1997. Conhecimento. Não-provimento.
Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra a
deliberação da 2ª Câmara, contida na Relação nº 56/98 do Ministro Adhemar Paladini Ghisi, Ata nº
61
34/98, que julgou regulares com ressalva as contas relativas ao exercício de 1997 do Tribunal
Regional do Trabalho – 6ª Região.
2.O Ministério Público junto ao TCU fundamenta o presente recurso na constatação da
Secex/PE, nos autos do TC-016.118/1999-5, da prática de nepotismo naquele órgão, configurada
pelo exercício de função comissionada em desacordo com o disposto no art. 10 da Lei nº 9.421/96
da Sra. Maria de Fátima de Araújo Castro Chaves, ocupando o cargo de assessor de juiz no gabinete
da Juíza Maria de Lourdes Cabral de Melo, do TRT-6ª Região, tendo tomado posse em 13/04/95,
sendo que essa servidora tem parentesco de 1º grau com a referida juíza.
3.Tendo sido considerado admissível o recurso, foi realizado o exame de mérito pela Serur, no
qual é relatado que a interposição do recurso ocorreu antes da apreciação por este Tribunal da
auditoria em que foi constatado o fato acima mencionado. Contudo, uma vez apreciado o relatório
de auditoria por esta Corte, ficou demonstrado que não havia irregularidade quanto à nomeação da
supracitada servidora, conforme o seguinte trecho do voto condutor do acórdão recorrido:
“Analisando os atos de nomeação dos servidores Maria de Fátima de Araújo Castro
Chaves e Elias Vieira de Souza, do TRT da 6ª Região, à luz da legislação e deliberações
pertinentes, observa-se, no tocante à citada servidora, que não havia, quando de sua nomeação para
exercer função comissionada junto a magistrado com o qual tem relação de parentesco (abril de
1995), nenhum dispositivo vedando tal procedimento, dada a sua condição de titular de cargo
público de provimento efetivo (técnico judiciário). Assim, diferentemente da posição da Secex/PE,
não vislumbro irregularidade na nomeação da Sra. Maria de Fátima.”
4.Ante esta deliberação, a Serur propõe o conhecimento e não-provimento do presente recurso
de revisão.
5.O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Dr. Paulo
Soares Bugarin, em parecer à fl. 15, vol. 2, manifesta sua concordância com a análise realizada pela
unidade técnica.
É o Relatório.
VOTO
Verifico que o presente recurso de revisão merece ser conhecido por este Tribunal, porquanto
atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 35 da Lei nº 8.443/92.
2.Quanto ao mérito, estou de acordo com a análise realizada pela Serur, no sentido de se
conhecer e negar provimento ao recurso, tendo em vista que a suposta irregularidade ensejadora do
presente recurso foi considerada insubsistente quando da prolação, por este Tribunal, da deliberação
nos autos do TC-016.118/1999-5.
Ante o exposto, concordando com os pareceres uniformes da Unidade Técnica e do Ministério
Público junto ao TCU, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.732/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo: TC–500.071/1998-5 (com 2 volumes).
2. Grupo: I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão.
3. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU
4. Órgão: Tribunal Regional do Trabalho – 6ª Região.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Adhemar Paladini Ghisi.
62
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Dr. Paulo Soares Bugarin.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Advogado: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto pelo Ministério
Público junto ao TCU contra a deliberação da 2ª Câmara, contida na Relação nº 56/98 do Ministro
Adhemar Paladini Ghisi, Ata nº 34/98, que julgou regulares com ressalva as contas relativas ao
exercício de 1997 do Tribunal Regional do Trabalho – 6ª Região.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 35 da Lei n° 8.443/92, c/c o art.
15, inciso III, do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. conhecer do Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU para,
no mérito, negar-lhe provimento, mantendo nos seus exatos termos a deliberação da 2ª Câmara,
contida na Relação nº 56/98 do Ministro Adhemar Paladini Ghisi, Ata nº 34/98;
9.2. arquivar os presentes autos.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti
(Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC–500.093/1998-9 (com 1 volume)
Natureza: Recurso de Revisão
Órgão: Tribunal Regional Federal – 5ª Região
Recorrente : Ministério Público junto ao TCU
Advogado : não consta
Sumário: Recurso de revisão interposto pelo MP/TCU, contra o julgamento pela regularidade
das contas do órgão relativa ao exercício de 1997. Conhecimento. Não-provimento. Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra a
deliberação da 1ª Câmara, contida na Relação nº 42/98 do Ministro Humberto Guimarães Souto,
Ata nº 27/98, que julgou regulares as contas relativas ao exercício de 1997 do Tribunal Regional
Federal – 5ª Região.
63
2.Tendo sido considerado admissível o recurso, foi realizado o exame de mérito pela Serur, do
qual destaco o seguinte:
“6. No que interessa aos presentes autos, alega o recorrente que foi constatada a prática de
nepotismo durante o exercício de 1997 no Tribunal Regional Federal da 5ª Região, configurada pelo
exercício de função comissionada em desacordo com o disposto no art. 10 da Lei n.º 9.421/96, cujo
teor passamos a transcrever:
Art. 10. No âmbito da jurisdição de cada Tribunal ou Juízo é vedada a nomeação ou
designação, para os Cargos em Comissão e para as Funções Comissionadas de que trata o art. 9° ,
de cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau, inclusive, dos respectivos membros ou
juízes vinculados, salvo a de servidor ocupante de cargo de provimento efetivo das Carreiras
Judiciárias, caso em que a vedação é restrita à nomeação ou designação para servir junto ao
Magistrado determinante da incompatibilidade.
7. O recorrente, baseado na citada auditoria, aponta à fl. 02 como afronta ao dispositivo legal
supratranscrito o exercício de função comissionada pelos seguintes servidores:
1.º) Maria Lúcia Marinho Costa: esposa do Juiz Ridalvo Costa, do TRF – 5ª Região, onde
exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do referido Juiz,
tendo sido nomeada mediante Ato n.º 97/89, DOE de 14/06/89, com posse e exercício em 06/07/89;
2.º) Maria Teresinha Santos Meira, esposa do Juiz José de Castro Meira, do TRF – 5ª Região,
onde exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do referido
Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 68/90, DJU de 16/02/90, com posse e exercício em
16/02/90;
3º) Helga Moser da Silva, esposa do Juiz Petrucio Ferreira da Silva, do TRF – 5ª Região, onde
exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do referido Juiz,
tendo sido nomeada mediante Ato n.º 20/89, DOE de 13/05/89, com posse e exercício em 15/05/89;
4º) Guilherme Moser da Silva, filho do Juiz Petrúcio Ferreira da Silva, do TRF – 5ª Região,
onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no gabinete do referido
Juiz, tendo sido nomeado mediante Ato n.º 137/93, DJU de 02/04/93, com posse e exercício em
05/04/93;
5º) Giltes Moura Costa Guimarães, esposa do Juiz José Lázaro Alfredo Guimarães, do TRF –
5ª Região, onde exerce a função comissionada de Chefe de Gabinete, Código FC-08, no gabinete do
referido Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 68/89, DOE de 06/06/89, com posse e exercício
em 07/06/89;
6º) Maria Isabel Moura Costa Guimarães, filha do Juiz José Lázaro Alfredo Guimarães, do
TRF – 5ª Região, onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no
gabinete do referido Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 97/92, DJU de 27/04/92, com posse
e exercício em 27/04/92;
7º) Moacir Alfredo Guimarães Neto, filho do Juiz José Lázaro Alfredo Guimarães, do TRF –
5ª Região, onde exerce a função comissionada de Assessor Judiciário, Código FC-08, no gabinete
do referido Juiz, tendo sido nomeado mediante Ato n.º 129/93, DJU de 31/03/93, com posse e
exercício em 31/03/93;
8º) Kátia Teixeira de Carvalho, sobrinha do Juiz Nereu dos Santos Pereira Filho, do TRF – 5ª
Região, onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no gabinete do
referido Juiz, tendo sido nomeada mediante Ato n.º 106/89, DOE de 02/08/89, com posse e
exercício em 04/08/89;
9º) Celito Ferreira da Silva, irmão do Juiz Petrúcio Ferreira da Silva, do TRF – 5ª Região,
onde exerce a função comissionada de Diretor de Divisão, Código FC-07, no gabinete do referido
Juiz, tendo sido nomeado mediante Ato n.º 114/92, DJU de 07/05/92, com posse e exercício em
07/05/92;
ANÁLISE
8. Inicialmente, cabe esclarecer que por ocasião da interposição do recurso pelo Ministério
Público junto ao TCU, ainda não havia sido objeto de apreciação pelo Plenário desta Corte a
auditoria em que foram constatados os fatos acima identificados, ensejadores do referido recurso.
64
9. O relatório de auditoria em questão foi apreciado pelo Plenário desta Corte em Sessão
datada de 19 de março do corrente ano, ocasião em que foi prolatado o Acórdão n.º 243/2003.
Ocorre que as conclusões da Secex/PE, no que concerne ao Tribunal Regional Federal da 5ª Região,
não foram confirmadas pelo Tribunal, consoante excerto do voto do Ministro Relator que passamos
a transcrever:
O Tribunal, em diversas oportunidades, firmou o entendimento no sentido de que a nomeação
de parentes de juízes para os cargos e funções comissionadas no âmbito do Poder Judiciário pode
ser admitida no caso de se constatar que, à época do ato, inexistia dispositivo legal vedando tal
prática. Isso porque, nos termos já decididos, configurado o ato jurídico perfeito, não poderia o
mesmo, em nome da segurança jurídica, ser prejudicado por lei posterior.
(...)
Por último, quanto aos servidores lotados no Tribunal Regional Federal da 5ª Região, é de se
esclarecer que não foi localizado nenhum dispositivo legal anterior à Lei nº 9.421/96,
impedindo a designação de parentes ou cônjuge para cargos em comissão nesse Tribunal, nos
moldes definidos na legislação pertinente aos órgãos acima citados.
Desse modo, constata-se em alguns dos casos mencionados na instrução que, quando das
respectivas nomeações, inexistia lei que as proibisse, devendo, portanto, ser respeitados os atos
constituídos àquela época, conforme entendimento reiteradamente firmado por este Tribunal. Em
outros casos, evidencia-se que os servidores são detentores de cargo efetivo e não exercem funções
comissionadas junto ao magistrado determinante da incompatibilidade, não violando assim o
disposto no art. 10 da Lei nº 9.421/96.
Nessas circunstâncias, diferentemente da Unidade Técnica, entendo que nada há ser
providenciado em relação às situações acima mencionadas. (grifo nosso)
10. Assim sendo, os novos elementos trazidos aos autos pelo recorrente revelam-se incapazes
de alterar o mérito da deliberação recorrida, devendo, portanto, ser negado provimento ao presente
recurso.
11.Outrossim, importa salientar que nenhuma das nomeações elencadas no item 7 desta
instrução ocorreu no curso do exercício a que se referem as presentes contas.
CONCLUSÃO
12.Em vista do exposto, elevamos o assunto à consideração superior, propondo que:
a)seja conhecido o Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público junto ao Tribunal,
com fundamento nos arts. 32, inciso III, e 35, inciso III, da Lei n.º 8.443/92, para, no mérito, negarlhe provimento;
b)seja o recorrente comunicado da deliberação que vier a ser adotada por esta Corte.”
3.O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Dr. Jatir
Batista da Cunha, em parecer à fl. 15, vol. 1, manifesta sua concordância com a análise realizada
pela unidade técnica.
É o Relatório.
VOTO
Verifico que o presente recurso de revisão merece ser conhecido por este Tribunal, porquanto
atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 35 da Lei nº 8.443/92.
2.Quanto ao mérito, estou de acordo com a análise realizada pela Serur, no sentido de se
conhecer e negar provimento ao recurso, tendo em vista que a suposta irregularidade ensejadora do
presente recurso, decorrente das nomeações relacionadas no Relatório adjunto a esta Proposta de
Deliberação, foi considerada insubsistente quando da prolação, por este Tribunal, da deliberação
nos autos do TC-016.118/1999-5. Além disso, assere a unidade técnica que nenhuma das
nomeações ocorrera no curso do exercício a que se referem estas contas.
Ante o exposto, concordando com os pareceres uniformes da Unidade Técnica e do Ministério
Público junto ao TCU, VOTO por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.
65
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.733/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo: TC–500.093/1998-9 (com 1 volume).
2. Grupo: I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão.
3. Recorrente: Ministério Público junto ao TCU
4. Órgão: Tribunal Regional Federal – 5ª Região.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
5.1. Relator da deliberação recorrida: Ministro Humberto Guimarães Souto.
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Dr. Jatir Batista da Cunha.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Advogado: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de recurso de revisão interposto pelo Ministério
Público junto ao TCU contra a deliberação da 1ª Câmara, contida na Relação nº 42/98 do Ministro
Humberto Guimarães Souto, Ata nº 27/98, que julgou regulares as contas relativas ao exercício de
1997 do Tribunal Regional Federal – 5ª Região.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 35 da Lei n° 8.443/92, c/c o art.
15, inciso III, do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. conhecer do Recurso de Revisão interposto pelo Ministério Público junto ao TCU para,
no mérito, negar-lhe provimento, mantendo nos seus exatos termos a deliberação da 1ª Câmara,
contida na Relação nº 42/98 do Ministro Humberto Guimarães Souto, Ata nº 27/98;
9.2. arquivar os presentes autos.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti
(Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE I – PLENÁRIO
TC–002.898/2000-9 (com 3 volumes)
Natureza: Recurso de Revisão
Entidade: Universidade Federal de Roraima - UFRR
66
Responsável: Sebastião Alcântara Filho (CPF 001.747.857-72)
Advogado : não consta
Sumário: Recurso de revisão contra o Acórdão nº 568/2002-TCU-1ª Câmara. Contas julgadas
irregulares, com imputação de débito. Argumentos insuficientes para ensejar a reforma do acórdão
recorrido. Conhecimento. Não-provimento. Ciência ao recorrente.
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de revisão interposto pelo Sr. Sebastião Alcântara Filho, ex-Reitor da
Universidade Federal de Roraima, contra o Acórdão nº 568/2002-TCU-1ª Câmara, prolatado em
processo de tomada de contas especial instaurada em cumprimento à determinação inserta no
subitem 8.4, alínea “c”, do Acórdão nº 012/2000-TCU-Plenário, que o condenou em débito de R$
10.000,00 (dez mil reais), em razão do pagamento efetuado à empresa FORT TUR referente a
translado de servidores com destino a Caracas/Venezuela, sem a autorização ministerial, sem a
documentação comprobatória da efetiva realização do evento, sem a justificativa para a participação
no evento e utilizando um serviço de receptivo/translado.
2.Realizada a análise preliminar de admissibilidade, o recurso foi considerado admissível com
base no art. 35, inciso III, da Lei nº 8.443/92.
3.Encaminhados os autos à Secretaria de Recursos para análise, foi emitido parecer às fls.
21/28, vol. 3, da autoria do ACE Luiz Marcelo da Ros, endossado pelos dirigentes daquela Unidade
Técnica, do qual destaco a seguinte análise de mérito:
“8.Argumento a (os documentos feitos presentes comprovariam que a viagem de professores à
Venezuela respaldava-se na Portaria/MEC 188/95 e no Decreto 1.387/95, e que teria sido
‘estritamente de interesse científico e cultural da UFRR’, documentos esses que o recorrente só teria
conseguido obter após a prolação do acórdão (folhas 03 e 05 do volume 3).
8.1.O artigo 95, caput, da Lei 8.112/90, dispõe que o servidor civil do Poder Executivo não
pode se ausentar do país, para estudo ou missão oficial, sem autorização do Presidente da
República. Essa competência foi delegada aos Ministros de Estado pelo artigo 2o , caput, do Decreto
1.387/95, conforme segue:
‘Art. 1º O afastamento do País de servidores civis de órgãos e entidades da Administração
Pública Federal, com ônus ou com ônus limitado, somente poderá ser autorizado nos seguintes
casos, observadas as demais normas a respeito, notadamente as constantes do Decreto nº 91.800, de
18 de outubro de 1985:
I - negociação ou formalização de contratações internacionais que, comprovadamente, não
possam ser realizadas no Brasil ou por intermédio de embaixadas, representações ou escritórios
sediados no exterior;
II - missões militares;
III - prestação de serviços diplomáticos;
IV - serviços relacionados com a atividade fim do órgão ou entidade, de necessidade
reconhecida pelo Ministro de Estado;
V - intercâmbio cultural, científico ou tecnológico, acordado com interveniência do Ministério
das Relações Exteriores ou de utilidade reconhecida pelo Ministro de Estado;
VI - bolsas de estudo para curso de pós-graduação stricto sensu.
§ 1º A participação em congressos internacionais, no exterior, somente poderá ser autorizada
com ônus limitado, salvo nos casos de financiamento aprovado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), pela Financiadora de Estudos e Projetos FINEP ou pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, cujas
viagens serão autorizadas com ônus, não podendo exceder, nas duas hipóteses, a quinze dias.
§ 2º O afastamento do País na forma disposta no parágrafo anterior; quando superior a quinze
dias, somente poderá ser autorizado mediante prévia audiência da Casa Civil da Presidência da
República, inclusive nos casos de prorrogação da viagem.
67
§ 3º Nos casos não previstos neste artigo, as viagens somente poderão ser autorizadas sem
ônus.
Art. 2º Fica delegada competência aos Ministros de Estado e ao Advogado Geral da União
para autorizarem os afastamentos do País, sem nomeação ou designação, de servidores civis da
Administração Pública Federal [grifo].
Parágrafo único. O afastamento de servidores dos órgãos essenciais da Presidência da
República e Agência Espacial Brasileira será autorizado pelo Ministro de Estado Chefe da Casa
Civil.
Art. 3º A autorização deverá ser publicado no Diário Oficial da União, até a data do início da
viagem ou de sua prorrogação, com indicação do nome do servidor, cargo, órgão ou entidade de
origem, finalidade resumida da missão, país de destino, período e tipo do afastamento.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos afastamentos que tenham por objeto
os assuntos de que trata o art. 4º do Decreto nº 79.099 [Regulamento para Salvaguarda de Assuntos
Sigilosos], de 6 de janeiro de 1977, cuja classificação, para os fins deste Decreto, será feita pelo
Ministro de Estado competente.
(...)’
8.2.A delegação feita ao Ministro da Educação foi posteriormente subdelegada aos reitores
das universidades federais por meio da Portaria/MEC/GM 188/95, a seguir transcrita:
‘Art. 1° - Fica delegada aos reitores de Universidades Federais, aos Diretores-Gerais dos
Centros Federais de Educação Tecnológica e aos Diretores das Instituições Federais Isoladas de
Ensino Superior, seja qual for a sua natureza jurídica, a delegação de competência para autorização
de afastamento do País, sem nomeação ou designação, relativo ao seu pessoal docente e técnicoadministrativo, prevista no Art. 2° do Decreto 1.387, de 07 de fevereiro de 1995.
Parágrafo Único - A subdelegação prevista neste artigo somente poderá ser exercida nos casos
de financiamento aprovado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNPq, pela Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP ou pela Fundação Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, cujas viagens serão autorizadas com ônus,
bem como assim quando o afastamento for sem ônus ou com ônus limitado para a Administração
Pública Federal, no interesse das referidas instituições.
Art. 2° - O afastamento do País de servidores das Instituições de Ensino Superior a que se
refere esta portaria, com financiamento pelas fundações de apoio de que trata a Lei 8.958, de 20 de
dezembro de 1994, será autorizado pelo Ministro da Educação e do Desporto.
Art. 3° - A subdelegação de que trata esta Portaria será exercida nos restritos limites ali
consignados e da legislação específica em vigor, responsabilizando-se a autoridade subdelegada
pelos atos que eventualmente venha a praticar em desacordo com as rotinas legais e os princípios
que regem a Administração Pública’ (grifos).
8.3.Como se verifica, a subdelegação, quando o afastamento acontece com ônus para a
Administração, é restrita aos casos de financiamento aprovado pelo CNPq, pela FINEP ou pela
CAPES. Contudo, ao contrário do alegado pelo recorrente, os documentos e argumentos
apresentados não informam qualquer participação do CNPq, da FINEP ou da CAPES no
afastamento de que se trata, o qual, portanto, necessitava de prévia autorização ministerial, na forma
do artigo 2o , caput, do Decreto 1.387/95. Assim, não merece acolhida o argumento.
9.Argumento b (comprovariam a participação dos professores no evento – o 1o Simpósio
Cultural entre a UFRR e a Universidade Central da Venezuela - os relatórios de viagens de folhas
34, 36 e 38 do volume principal).
Argumento c (conforme comprovariam os documentos às folhas 12-15 do volume 2 destes
autos, a visita dos professores da UFRR à Venezuela teria ocorrido após intenso intercâmbio entre
as instituições).
9.1.Os mencionados relatórios de viagem informam a participação dos professores Dirceu
Medeiros de Morais, Antônio César Silva Lima e Fernando Antônio Menezes da Silva no 1o
Simpósio Cultural entre a UFRR e a Universidade Central da Venezuela, que teria acontecido entre
09/11/97 e 15/11/97 na cidade de Paracaima, em Roraima.
9.2.No entanto, segundo o documento à folha 15 do volume 2, no mesmo período informado
acima, teria havido a visita de comitiva da UFRR a instituições de ensino nas cidades de Caracas,
68
Valencia e Barquisimeto, na Venezuela. À folha 06, o recorrente parece insinuar que tal visita teria
decorrido de convite feito pela Coordinadora de Bienestar Social para la Educación da localidade de
Santa Elena de Uairén para que professores da UFRR participassem do I ENCUENTRO
INTERNACIONAL DE INNOVACIONES EDUCATIVAS EM ESCUELAS DE FRONTERAS
VENEZUELA-BRASIL (folha 14 do volume 2). Contudo, trata-se de eventos diversos em
localidades diversas. Conforme se verifica às folhas 16-17 do volume 3, Santa Elena de Uairén se
situa na fronteira com Roraima, a apenas 220 Km de Boa Vista pela rodovia BR 174.
9.3.Por sua vez, as Portarias 876/97-GR e 883-97-GR referem-se à designação dos
professores mencionados acima para representar a UFRR na Semana Cultural do Brasil, evento
promovido pela Embaixada do Brasil em Caracas no período de 10 a 16/11/97.
9.4.Trata-se, portanto, de declarações contraditórias do próprio recorrente. Acrescente-se que
nenhum dos roteiros aventados pelo recorrente se fez acompanhar de qualquer documentação
comprobatória que não cópia não-autenticada de ‘CARTA DE INTENÇÃO’ que teria sido assinada
em 13/11/97, na cidade de Barquisimeto, Venezuela, pelo reitor da Universidad Centroccidental
Lisandro Alvarado (UCLA) e pelo reitor da UFRR, Sr. Sebastião Alcântara Filho (folha 16 do
volume 2).
9.5.Opondo-se à presença do Sr. Sebastião Alcântara Filho na Venezuela em 13/11/97, existe
relatório de viagem em que aquele responsável declara sua presença na cidade de São Paulo (SP) de
04 a 15/11/97 (folha 197 do volume principal). Contudo, tal declaração não é verdadeira, pois a
SECEX/RR verificou que o Sr. Sebastião Alcântara Filho voou de Brasília para Boa Vista em
10/11/97 (folhas 08 e 198 do volume principal). Mas, se por um lado a cópia do bilhete comprova
que aquele senhor não permaneceu em São Paulo por todo o período entre 04 e 15/11/97, por outro,
demonstra que lhe teria sido impossível embarcar no veículo da Fort Tur que teria partido de Boa
Vista para a Venezuela às 04:00, conforme informação que consta à folha 40 do volume principal.
À mesma folha, consta ainda que o retorno teria sido em 16/11/97, embora o Sr. Sebastião
Alcântara Filho tenha utilizado bilhete aéreo entre Boa Vista e Brasília em 14/11/97 (folha 199 do
volume principal).
9.6.Observe-se, ainda, que, segundo informações às folhas 14-20 do volume 3, Boa Vista está
a cerca de 1.520 Km de Caracas, distância percorrida em cerca de 16 a 18 h de automóvel. A
viagem de ida e volta a Caracas, portanto, somaria 3.040 Km. Quando se considera a distância de
702 Km da viagem Caracas - Barquisimeto – Caracas (entre as duas, encontra-se Valencia, a
terceira cidade mencionada no roteiro da folha 15 do volume 2), a viagem totalizaria 3.742 Km,
número sensivelmente inferior aos 8.000 Km informados na nota fiscal da Fort Tur Viagens Ltda.
(folha 42 do volume principal). A diferença de 4.258 Km não pode ser atribuída a meros
deslocamentos nos arredores das cidades que teriam sido visitadas.
9.7.Também cabe observar que a nota fiscal emitida pela Fort Tur data de 05/11/97 (folha 42
do volume principal), enquanto as versões apresentadas pelo recorrente se referem a eventos que
teriam acontecido entre 09 e 15/11/97.
9.8.Ora, cabe ao responsável provar a correta gestão dos recursos públicos, conforme
determinam os artigos 70, § único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-lei 200/67 e 66 do
Decreto 93.872/86. Além disso, a jurisprudência deste Tribunal é pacífica no mesmo sentido
(Acórdão 11/1997-TCU-Plenário; Acórdão 87/1997-TCU-Segunda Câmara; Acórdão 234/1995TCU-Segunda Câmara; Acórdão 291/1996-TCU-Segunda Câmara; Acórdão 380/1995-TCUSegunda Câmara; Decisão 200/1993-TCU-Plenário; Decisão 225/1995-TCU-Segunda Câmara;
Decisão 545/1992-TCU-Plenário). A respeito, vale citar trecho do voto do Sr. Ministro Adylson
Motta na Decisão 225/2000-TCU-Segunda Câmara:
‘Há que se destacar, ainda, que, além do dever legal e constitucional de prestar contas do bom
e regular emprego dos recursos públicos recebidos, devem os gestores fazê-lo demonstrando o
estabelecimento do nexo entre o desembolso dos referidos recursos e os comprovantes de despesas
realizadas com vistas à consecução do objeto acordado. Assim, é imperioso que, com os
documentos apresentados com vistas a comprovar o bom emprego dos valores públicos, seja
possível constatar que eles foram efetivamente utilizados no objeto pactuado, de acordo com os
normativos legais e regulamentares vigentes.’
69
9.9.Contudo, conforme se expôs, os documentos apresentados pelo recorrente não logram
comprovar que a viagem teria acontecido no interesse da UFRR.
9.10.Mesmo que se relevem a não-autenticação da cópia da carta de intenção e as
contradições entre os documentos e argumentos apresentados, aceitando-se como comprovada a
presença do recorrente na instituição venezuelana em 13/11/97, a carta de intenção que teria sido
firmada é desprovida de quaisquer disposições concretas, não sendo suficiente para justificar o
gasto com a viagem, a qual, de resto, não fora autorizada.
(...)
10.Argumento d (conforme comprovariam os documentos às folhas 16-25 do volume 2, os
estreitos contatos entre as universidades de Roraima e da Venezuela teriam produzido resultados
concretos e positivos).
10.1.Trata-se de argumento impertinente, pois não se questionou nestes autos o mérito dos
contatos entre as instituições, mas tão-somente a regularidade do pagamento de R$ 10.000,00 à
empresa FORT TUR ‘referente a translado de servidores com destino a Caracas/Venezuela, sem a
autorização ministerial (...), sem a documentação comprobatória da efetiva realização do evento,
sem a justificativa para a participação no evento e utilizando um serviço de receptivo/translado’
(primeiro ‘considerando’ do acórdão).
10.2.De resto, os documentos mencionados limitam-se a (1) cópia não-autenticada de carta de
intenção sem qualquer disposição concreta, (2) cópia de projeto de curso de pós-graduação da
UFRR com previsão de participação no corpo docente de professor venezuelano da cidade de
Mérida, a qual, contudo, não constou do roteiro à folha 15 do volume 3, e (3) autorizações de
afastamentos de servidores da UFRR para participação em cursos de pós-graduação na Venezuela,
em que apenas um caso se refere a curso realizado após novembro de 1997 e em instituição
mencionada naquele roteiro.
11.Argumento e (caso não acolhidos os argumentos de mérito, a boa-fé do recorrente,
considerada à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, fundamentaria a aplicação
da Súmula/TCU 106, medida, de resto, inafastável em decorrência das limitações financeiras do
recorrente).
11.1.Não há que se falar em boa-fé do recorrente. Conforme registrado no voto que compõe o
Acórdão 012/2000-TCU-Plenário (prolatado no TC 000.820/1998-9, sigiloso), no qual foi
determinada a instauração desta tomada de contas especial,
‘restaram comprovadas irregularidades na contratação de empresas para prestarem serviços
nos certames vestibulares realizados nos exercícios de 1996 e 1997 pela Universidade Federal de
Roraima, com fracionamento de despesas; na concessão de diárias; nos pagamentos efetuados a
maior ao Hotel Aipana; na aquisição da coleção de revistas ‘Globo Rural’ por valores
manifestamente elevados; no pagamento efetuado à empresa FORT TUR (...); na remoção de
professores para o interior do Estado de Roraima, com a conseqüente concessão de ajuda de custo,
sem que os mesmos tenham efetivamente se mudado para as cidades onde deveriam passar a
residir’ (folha 04 do volume principal).
11.2.De resto, a Súmula/106 é aplicável apenas aos beneficiários de boa-fé de concessões
ilegais de reformas, aposentadorias e pensões.
12.Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:
a)que se conheça do presente recurso de revisão por atender ao estabelecido nos artigos 32,
III, e 35, III, da Lei 8.443/92, negando-se-lhe, contudo, provimento;
b)que se informe o recorrente da deliberação que vier a ser proferida.”
4.O Ministério Público junto ao TCU, representado pela Procuradora Dra. Maria Alzira
Ferreira, manifestou-se, em cota singela aposta no verso da fl. 29, vol. 3, de acordo com análise da
Serur.
É o Relatório.
VOTO
70
Verifico que o presente recurso de revisão merece ser conhecido por este Tribunal, porquanto
atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 35 da Lei nº 8.443/92.
2.Quanto ao mérito, considero adequada a análise realizada pela Serur, a qual demonstrou que
o responsável não logrou trazer aos autos elementos capazes de elidir as irregularidades ensejadoras
da sua condenação nestes autos. Com efeito, ficou demonstrado que a subdelegação de competência
contida na Portaria/MEC/GM 188/95 não alcança o caso da viagem em tela e, além disso, o
recorrente não conseguiu comprovar que essa viagem teria ocorrido no interesse da UFRR.
Observa-se ainda que permanece injustificada a contratação de serviço de receptivo/translado,
acarretando dano considerável ao erário.
3.Não há também como atender ao pleito do recorrente de aplicação da Súmula 106 deste
Tribunal, ainda que restasse demonstrada sua boa-fé – o que, efetivamente, não ocorreu –, pois,
conforme apontado no parecer da Serur, tal Súmula aplica-se tão-somente aos beneficiários de boafé de concessões ilegais de aposentadorias, reformas e pensões.
Ante o exposto, concordando com os pareceres uniformes da unidade técnica e do Ministério
Público junto ao TCU, VOTO por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à apreciação
deste Colegiado.
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Augusto Sherman Cavalcanti
Relator
ACÓRDÃO Nº 1.734/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo: TC–002.898/2000-9 (com 3 volumes).
2. Grupo: I – Classe de Assunto: I – Recurso de Revisão.
3. Responsável: Sebastião Alcântara Filho (CPF 001.747.857-72).
4. Entidade: Universidade Federal de Roraima.
5. Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.
5.1. Relator da Deliberação Recorrida: Ministro Iram Saraiva.
6. Representante do Ministério Público: Procuradora Dra. Maria Alzira Ferreira.
7. Unidade Técnica: Serur.
8. Advogado: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Recurso de Revisão interposto pelo Sr.
Sebastião Alcântara Filho, ex-Reitor da Universidade Federal de Roraima, contra o Acórdão nº
568/2002-TCU-1ª Câmara, prolatado em processo de tomada de contas especial instaurada em
cumprimento à determinação inserta no subitem 8.4, alínea “c”, do Acórdão nº 012/2000-TCUPlenário, que o condenou em débito de R$ 10.000,00 (dez mil reais), em razão do pagamento
efetuado à empresa FORT TUR referente a translado de servidores com destino a
Caracas/Venezuela, sem a autorização ministerial, sem a documentação comprobatória da efetiva
realização do evento, sem a justificativa para a participação no evento e utilizando um serviço de
receptivo/translado.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, com fundamento no art. 35 da Lei n° 8.443/92, c/c o art.
15, inciso III, do Regimento Interno do TCU, em:
9.1. conhecer do recurso de revisão interposto pelo Sr. Sebastião Alcântara Filho para, no
mérito, negar-lhe provimento, mantendo nos seus exatos termos o Acórdão nº 568/2002-TCU-1ª
Câmara;
9.2. dar ciência desta deliberação ao recorrente.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
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12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan
Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti
(Relator).
VALMIR CAMPELO
Presidente
AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE II – PLENÁRIO
TC-013.810/2003-2
Natureza: Solicitação
Interessado: Deputado Federal Carlos Santana
Entidade: Banco Central do Brasil – Bacen
Sumário: Solicitação de membro da Câmara dos Deputados para realização de auditoria na
Procuradoria do Banco Central do Brasil. Não-conhecimento da solicitação por ausência de
legitimidade da autoridade signatária. Considerações acerca da matéria, ante a perspectiva de
iniciativa própria da Relatoria. Matéria já apreciada por este Tribunal nas contas anuais da
autarquia. Conformidade das terceirizações de serviços (contratações de mão-de-obra indireta ou
locações de mão-de-obra) com a legislação aplicável ao Banco Central do Brasil. Medidas adotadas
pela Procuradoria em defesa dos interesses da entidade pública. Informação ao solicitante acerca do
entendimento desta Corte de Contas. Ciência da deliberação à Presidência do Banco Central do
Brasil.
RELATÓRIO
Mediante o Ofício nº 141/GAB 286-CD, de 30/07/2003, o Deputado Federal Carlos Santana
encaminha a este Tribunal cópia de documento destinado à Presidência do Banco Central do Brasil
e solicita seja verificada a possibilidade de realização de auditoria especificamente na Procuradoria
da autarquia, com vistas a apurar as reiteradas e vultosas multas aplicadas pela Justiça à entidade
em decorrência de litigância de má-fé em processos judiciais, com prejuízos ao erário.
2. Aponta o solicitante que o Ministério Público considerou que o Banco Central do Brasil
litiga de má-fé e que, em documento da 17ª Vara do Trabalho, se noticia que a entidade foi multada,
por esse motivo, em valor correspondente a 70.389.490,30 TRs, equivalente a mais de um milhão
de reais.
3. No documento dirigido ao Banco Central do Brasil, o advogado Napoleão Tomé de
Carvalho (OAB/RJ nº 1.311-A), que o subscreve, noticia a tramitação de um conjunto de
reclamações na justiça trabalhista, propostas nos anos de 1989 a 1993 contra a autarquia por
trabalhadores contratados na agência regional do Rio de Janeiro, supostamente como mão-de-obra
temporária, de empresa interposta. No andamento das ações, os reclamantes obtiveram êxito no
reconhecimento de vínculo empregatício com a autarquia. Aponta o patrono a necessidade de
intervenção da Presidência da autarquia na agência regional com o fim de impedir a dilapidação dos
cofres públicos em virtude dos atos comissivos e omissivos que teriam sido praticados por
prepostos do banco, em litigância de má-fé. Ao final, no pedido, o advogado formula proposta de
72
acordo entre os trabalhadores e a autarquia, variável segundo cada processo, contendo, entre outros
aspectos, compromisso de doação de parte dos valores dos precatórios ao Programa Fome Zero.
4. Em despacho à fl.1 dos autos, determinei fosse examinada a matéria pela 2ª Secex. Na
instrução de fls. 194/197, o expediente recebeu tratamento de denúncia, com a chancela de sigilo,
tendo sido a matéria analisada basicamente nos seguintes termos:
“[...]
Contraditório
5. Diante das denúncias, a primeira providência seria ouvir os responsáveis em audiência,
para que se manifestassem. Contudo, seguindo na leitura dos autos, observamos que o Bacen já se
manifestou sobre o assunto, conforme documentos às fls. 174/193.
6. Trata-se de dois ofícios: o primeiro (fls. 174/175), da Procuradoria-Geral do Banco
Central do Brasil à Procuradoria da República no Distrito Federal, em resposta a pedido de
‘esclarecimentos pormenorizados sobre os fatos constantes do Processo Administrativo PA-MPFPGR 1.00.000.003349/2002-18, instaurado por requerimento do advogado Napoleão Tomé de
Carvalho’ (fl. 178). O segundo (fls. 186/187), do Presidente do Banco Central ao Ministro-Chefe
da Secretaria-Geral da Presidência da República, manifestando-se sobre ofício encaminhado por
parlamentar.
7. Tais ofícios encaminham, respectivamente, a COTA/2002/03892 e a COTA/2002/05531,
com basicamente o mesmo conteúdo, nos quais as lides trabalhistas são circunstanciadas e o
posicionamento da Procuradoria do Banco Central, defendido.
8. Abaixo, reproduzimos os trechos que esclarecem a posição do Bacen em frente da
denúncia apresentada.
9. ‘Oportuno salientar que o Sr. Napoleão Tomé de Carvalho, advogado em diversas
reclamações trabalhistas propostas contra o Banco Central do Brasil, vem, de forma reiterada e
desprovida de ética, tentando discutir administrativamente questões que devem ser solucionadas
pelo Poder Judiciário, até porque já a ele submetidas’ (fls. 174 e 187). ‘Vários outros
esclarecimentos acerca da impossibilidade de solução administrativa da questão foram
encaminhados ao advogado, que insiste em requisitar a intervenção de diversas autoridades, tanto
do Legislativo quanto do Executivo e, agora, do Ministério Público, para solucionar questão
particular’ (fl. 174).
10. ‘(...) nenhuma multa foi aplicada em decorrência de dolo do Procurador responsável pelo
feito. Igual postura decorre, sim, de convicções jurídicas, não podendo o Procurador adotar uma
atitude pusilânime de simplesmente não recorrer das decisões contrárias ao seu convencimento
pelo simples fato de ser possível que o Judiciário considere protelatória sua irresignação. Os atos,
pois, não decorrem de um tentativa de afrontar o Judiciário ou mesmo dolosamente lesar o erário,
mas, ao revés, demonstram a intransigência desta Procuradoria na defesa dos interesses do Banco
Central do Brasil, que em última análise são o próprio interesse público’ (fls. 184 e 191).
11. ‘Outro ponto merece relevo: independentemente do que tenha dito o ilustre
Subprocurador-Geral do Trabalho ao se manifestar acerca dos embargos opostos contra a decisão
proferida em recursos de revista, convém explicitar que o próprio Ministério Público do Trabalho
manifestou-se favoravelmente ao recurso de agravo de petição do Banco Central do Brasil e, mais,
interpôs recurso de revista contra a decisão que lhe negou provimento. Frise-se ainda que, como
consignado inclusive no relatório do acórdão que julgou o recurso de revista, a ProcuradoriaGeral do Trabalho, por seu órgão atuante junto ao Tribunal Superior do Trabalho, opinou pelo
provimento do recurso de revista interposto pelo Banco Central, a fim de que se declarasse a
nulidade da decisão regional e se determinasse o retorno dos autos ao primeiro grau de jurisdição
para que processe ao julgamento dos embargos à execução. Importante dizer que a manifestação
do Subprocurador-Geral, no ponto em que considerou temerária a irresignação da autarquia, não
foi acolhida no julgamento monocrático dos embargos, somente foi aplicada multa no julgamento
do agravo regimental, oportunidade na qual não foi conferida vista ao Ministério Público, como
consignado no acórdão’ (fls. 191/192).
Análise
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12. Os documentos autuados como denúncia no âmbito do TCU são originalmente
endereçados ao Presidente do Banco Central, no intuito primordial de obter um acordo
administrativo de créditos trabalhistas em discussão na esfera judicial.
13. De tais documentos, nota-se que o Sr. Napoleão, advogado dos ex-funcionários do Bacen
na ação trabalhista contra o Banco, vem tentando mobilizar diversos entes públicos com o fim de
pressionar o Bacen a fazer o acordo. A presente denúncia é apenas mais uma tentativa do citado
advogado. Já recorreu a dois deputados federais, à Procuradoria da República no Distrito
Federal, ao próprio Banco Central, e agora ao TCU.
14. Do que nos foi apresentado, cabe-nos analisar se as multas aplicadas pelo Poder
Judiciário ao Banco Central por litigância de má-fé representam de fato perigo ao erário e se se
justifica a realização de uma auditoria no Bacen em vista da presente denúncia.
15. Quanto ao primeiro ponto, entendemos que, embora o Bacen venha sendo derrotado no
Judiciário, a conduta da sua Procuradoria visa, essencialmente, a esgotar todas as possibilidades
jurídicas de, tanto quanto possível, preservar o erário. Apesar de o Poder Judiciário reprovar a
conduta da Procuradoria e por isso lhe aplicar multas por litigância de má-fé, entendemos
pertinentes as razões apresentadas pela Procuradoria, transcritas no item 10 desta instrução, uma
vez que não identificamos nos autos indícios de má-fé nem dolo em lesar o erário.
16. Por isso, e por se tratar, em nosso entender, de um caso bastante particular, entendemos
não haver nos autos elementos que justifiquem, por si só, a realização de ‘uma auditoria no Bacen,
especificamente no setor de Procuradoria daquela autarquia’.
Proposta de Encaminhamento
17. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer a presente denúncia, por atender aos requisitos de admissibilidade, para, no
mérito, considerá-la improcedente, de acordo com o artigo 53 da Lei nº 8.443/92, c/c artigo 234 do
Regimento Interno do TCU;
b) dar ciência da decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal, bem como do voto e relatório
que a fundamentarem, ao denunciante e ao deputado Carlos Santana; e
b) arquivar o presente processo.”
5. O titular da 1ª Diretoria Técnica da 2ª Secex manifestou-se por que “as informações
prestadas pelo Banco Central, fls. 174/193, apontam no sentido de que a questão das multas se
encontra, ainda, sub judice, e, quanto à possibilidade de abrir uma auditoria no Bacen, [...] o
denunciante não tem legitimidade para tal solicitação, nos termos dos arts. 43 da Resolução nº
136/2000 e 232 do Regimento Interno, não devendo ser conhecida, a teor do § 2º desse dispositivo
regimental”. O dirigente da Unidade Técnica pôs-se de acordo com o Diretor Técnico (fl. 198).
É o relatório
VOTO
O expediente de que tratam os presentes autos não se insere na espécie denúncia, uma vez que
o remetente atua na qualidade de autoridade pública – membro da Câmara dos Deputados. Nesse
contexto, apesar de factível o exame como representação, o objetivo a que se presta o documento o
caracteriza como solicitação de auditoria, devendo como tal ser tratado, sem necessidade de
chancela de sigilo.
2. Quanto à admissibilidade da solicitação de auditoria, aponto a ausência de atendimento ao
requisito de legitimidade da autoridade signatária, por não figurar entre as relacionadas nos incisos I
a III do art. 232 do Regimento Interno/TCU, razão por que o expediente não deve ser conhecido por
este Tribunal, nos termos do § 1º do referido dispositivo regimental.
3. Todavia, não vejo empecilho a que este Relator possa trazer, por iniciativa própria, algumas
considerações acerca da matéria noticiada no documento, especificamente quanto à conduta da
Procuradoria do Banco Central do Brasil.
4. A problemática acerca da suposta irregularidade na contratação de mão-de-obra indireta ou
terceirização pelo Banco Central do Brasil mereceu exame por esta Corte de Contas já nos idos de
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1989, relativamente às contas anuais da autarquia de 1980 a 1984, estendendo-se posteriormente,
nos anos de 1993 e 1996, ao aprofundamento dos estudos sobre o assunto.
5. Assim, num primeiro momento, no julgamento das contas do Banco Central do Brasil dos
exercícios de 1980 a 1984 (processos TC-030.158/1981-8, 029.752/1982-5, 032.890/1983-4,
023.220/1984-8 e 018.743/1985-4), entendeu este Tribunal que a autarquia utilizava indiretamente,
mediante contratos com firmas especializadas, força de trabalho em contrariedade à legislação
pertinente, no caso, a Lei nº 5.845/72 e o Decreto nº 74.448/74. Consoante consta do Anexo II da
Ata nº 44, Sessão Plenária de 13/09/89, decidiu esta Corte de Contas, entre outras medidas, por: a)
recomendar à autarquia a adoção, até o final de 1989, de efetivas providências visando à
regularização da incorreta utilização de mão-de-obra indireta; e b) determinar a realização de
diligência in loco, após o prazo fixado na alínea anterior, objetivando constatar a eliminação
dessa pendência.
6. Num segundo momento, no acompanhamento da referida recomendação, o assunto foi
tratado no TC-000.384/1990-9, restando esclarecido, em voto do então Relator, Ministro Luciano
Brandão Alves de Souza, que a entidade utilizava excepcionalmente a modalidade de contratação
indireta em áreas de suporte à atividade-fim, evitando a absorção de atividades que a distanciassem
de sua missão institucional.
7. Seguindo entendimento da então 7ª IGCE, o Relator consignou que a mão-de-obra
contratada de forma indireta pelo Bacen não era de natureza administrativa, por isso não se
incluindo no grupo de “serviços auxiliares” em que recaía a vedação do art. 2º, § 2º, da Lei nº
5.845/72. Compreendia, predominantemente, funções de artífices, em suas diversas modalidades,
para execução de serviços de custódia (vigilantes), transporte (motoristas), conservação, limpeza,
operação de elevadores e outros assemelhados. As restrições que alcançavam as contratações
indiretas de pessoal ou terceirizações efetuadas pelo Banco Central, desde que estas não visassem
ao exercício de atividades administrativas, provinham, na verdade, das disposições da lei de
diretrizes orçamentárias para o ano de 1992 (Lei nº 8.211/91). Tal norma admitiu, no art. 11, § 1º, a
realização de despesas com locação de mão-de-obra até o limite de 50% dos créditos orçamentários
correspondentes ao exercício de 1990, atualizados monetariamente.
8. Mediante a Decisão nº 164/93-TCU-Plenário, foi determinada a juntada do TC000.384/1990-9 às contas do exercício de 1992 para verificação da fiel observância do limite
imposto no art. 11, § 1º, da Lei nº 8.211/91 (LDO para 1992), bem como feita recomendação à
CISET/MF, no sentido de consignar, no respectivo relatório de auditoria, informação sobre o
cumprimento da legislação aplicável à contratação indireta de pessoal (locação de mão-de-obra)
pela autarquia. Por meio do Acórdão nº 128/98-TCU-Plenário, proferido no TC-016.194/1993-4, as
contas do exercício de 1992 foram julgadas regulares com ressalvas, não havendo, entre estas,
referência às contratações de mão-de-obra indireta.
9. Registro, também, acerca do mesmo tema, que foi autuada neste Tribunal em 1996, como
processo TC-006.125/1996-4, representação feita pelo Juiz-Presidente da 3ª Turma do TRT/9ª
Região a respeito de suposta contratação de pessoal pelo Bacen sem concurso público, com
infringência do art. 37, inciso II, da Constituição Federal. No exame da matéria pela então 7ª
Secex, foi esclarecido que a existência de contrato de trabalho entre os reclamantes e o Banco
Central do Brasil (individualmente, nos períodos de 17/08/75 a 17/12/92, 01/10/82 a 17/12/92, e
05/02/76 a 17/12/92) não decorria de ato administrativo da autarquia, mas de decisão da justiça
trabalhista, não havendo que se falar em descumprimento da Constituição Federal. Mediante a
Decisão nº 430/96-TCU-Plenário, a representação foi considerada improcedente.
10. O presente relato evidencia, portanto, que esta Corte de Contas entendeu que as
contratações foram efetuadas pelo Banco Central do Brasil de forma regular, como terceirização de
serviços. Nessa perspectiva, a conduta da Procuradoria da autarquia com vistas a buscar, na via
judicial, meios de reverter as decisões da justiça trabalhista acerca da formação de vínculo
empregatício entre a autarquia e os reclamantes insere-se na competência do respectivo setor
jurídico, com o dever de defender os interesses da entidade pública mediante a adoção das medidas
legais cabíveis.
11. No que se refere especificamente às penalidades aplicadas ao Bacen, as multas ainda estão
sub judice consoante apontado pela 2ª Secex. Observo, ademais, que as medidas adotadas pela
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Procuradoria da entidade, embora tenham sido inicialmente consideradas protelatórias pela justiça
trabalhista, obtiveram êxito em algumas instâncias, a exemplo de anulação de decisões, refazimento
de cálculos de valores devidos e exclusão de parcelas prescritas e honorários advocatícios
incabíveis, conforme se noticia no documento intitulado COTA/2002/03892/DEJUR/PREXT (fls.
176/185).
Ante o exposto, acolhendo o parecer da Unidade Técnica com as considerações acrescidas,
voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à deliberação do Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.735/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo nº TC-013.810/2003-2
2. Grupo I – Classe de Assunto II: Solicitação
3. Interessado: Deputado Federal Carlos Santana
4. Entidade: Banco Central do Brasil – Bacen
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 2ª Secex
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação formulada pelo Deputado Federal
Carlos Santana para realizar-se auditoria na Procuradoria do Banco Central do Brasil com a
finalidade de apurar suposto prejuízo ao erário decorrente de litigância de má-fé na justiça
trabalhista.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 – com fundamento no art. 232, caput e § 1º, do Regimento Interno/TCU, não conhecer da
presente solicitação de auditoria, por não preencher o requisito de admissibilidade concernente à
legitimidade do solicitante;
9.2 – encaminhar ao solicitante cópia desta deliberação e das Decisões Plenárias nºs 164/93 e
430/96, acompanhadas dos relatórios e votos que as fundamentam, informando-lhe que esta Corte
de Contas considerou regulares as terceirizações de serviços (contratações de mão-de-obra indireta
ou locações de mão-de-obra) efetuadas pelo Banco Central do Brasil, por estarem em conformidade
com a legislação aplicável à autarquia;
9.3 – dar ciência desta deliberação à Presidência do Banco Central do Brasil.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
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Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE II - PLENÁRIO
TC-014.108/2003-0
Natureza: Solicitação do Congresso Nacional
Entidades: Banco Central do Brasil (Bacen) e Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel)
Interessado: Senado Federal
Sumário: Solicitação do Senado Federal para a realização de fiscalização com o objetivo de
esclarecer as possibilidades de controle e troca de informações entre o Bacen e a Aneel sobre
aspectos econômico-financeiros das concessionárias de energia elétrica. Determinação de inspeção.
Apresentação do sistema legal, dos poderes fiscalizatórios de cada autarquia e de solução para a
obtenção de dados de interesse da Aneel. Comunicação ao Senado Federal. Ciência aos
interessados. Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de solicitação aprovada pelo Senado Federal no sentido de que o TCU efetue
“auditoria de natureza operacional no Banco Central e na Agência Nacional de Energia Elétrica
(Aneel), com vistas a:
1. esclarecer os limites de competência na fiscalização financeira e contábil das empresas
concessionárias de serviços públicos de energia elétrica, a cargo de ambas as autarquias;
2. circunstanciar a proposta de soluções conjunturais e estruturais que visem a aumentar a
eficiência da fiscalização dos serviços de eletricidade pelo poder público, com o intuito de diminuir
a assimetria de informações dentro da própria administração.” (fls. 1/3)
2. Esta solicitação partiu de requerimento de autoria da Senadora Ana Júlia Carepa, que, ao
indagar formalmente a Aneel “sobre remessas para o exterior, transferência de recursos entre
empresas coligadas e tomada de empréstimos envolvendo empresas concessionárias do Grupo
Rede” (que reúne fornecedoras de energia elétrica com cobertura de cerca de 30% do território
nacional), obteve a informação da autarquia de que esta não teria competência “para fiscalizar
remessas de recursos ao exterior pelas concessionárias”, atividade que caberia ao Banco Central e
que seria protegida pelo sigilo bancário. (fl. 2)
3. Segundo matéria jornalística, lembrada pela Senadora, “no momento em que as empresas
do setor elétrico pleiteavam compensações tarifárias e não tarifárias para recompor os seus fluxos
de caixa, o Banco Central informava que o setor elétrico foi o campeão de remessas de divisas
para o exterior. Do ponto de vista do Banco Central, são certamente remessas regulares. Mas do
ponto de vista da concessão, podem ser remessas regulares ou não. Só a Aneel teria condições
técnicas para avaliar essa regularidade. Mas, estranhamente, a agência reguladora não pode ter
acesso a essas informações”. (fl. 3)
4. Por estarem envolvidas na solicitação entidades (Aneel e Bacen) pertencentes a listas de
unidades jurisdicionadas distintas, o processo foi remetido a sorteio de Relator, cabendo a mim tal
função. (fl. 8)
5. Em instrução preliminar (fl. 6), a Secretaria de Fiscalização de Desestatização (Sefid)
apresentou o assunto e, em reunião no meu Gabinete, manifestou seu entendimento de que as
questões de interesse do Senado Federal seriam melhor atendidas, em termos de agilidade e
precisão, por intermédio de fiscalização na modalidade inspeção, no lugar de uma auditoria
operacional. Tal percepção foi levada a conhecimento do Gabinete da Senadora Ana Júlia Carepa,
que compreendeu as vantagens da inspeção neste caso.
6. Dessa maneira, o Tribunal, por meio do Acórdão nº 1.360/2003-Plenário, determinou à
Sefid que realizasse a mencionada inspeção, cujo relatório, de autoria do Analista Gualter Ramalho
Portella, aprovado no âmbito da unidade técnica, vem apresentado a seguir (fls. 156/168):
77
“(...) De acordo com a matriz de planejamento (fl. 155) elaborada para esta inspeção, duas
questões deveriam ser respondidas:
a)Os dados e informações recebidos pela Aneel são suficientes para que, no âmbito de sua
competência, ela possa formar opinião conclusiva acerca da situação econômico-financeira e
operacional das concessionárias de serviços de energia elétrica?
b)Existem entraves legais ou burocráticos para o fluxo de informações relevantes de interesse
mútuo entre as agências reguladoras que fiscalizam o setor elétrico?
02.A presente solicitação foi motivada pelo requerimento de informações ao Banco Central e
à Aneel, de autoria da Ilustre Senadora Ana Júlia Carepa, sobre remessas para o exterior,
transferência de recursos entre empresas coligadas e tomadas de empréstimos envolvendo
empresas concessionárias do Grupo Rede. Em atendimento ao pleito, a Aneel alegou não ter
competência para fiscalizar remessas de recursos para o exterior enquanto que o Banco Central
eximiu-se de apresentar as informações, com fulcro no sigilo bancário.
03.A fase de execução da inspeção desenvolveu-se mediante a realização de uma reunião, em
07 de outubro, com o Superintendente de Fiscalização Econômico-Financeira da Aneel, Sr. Romeu
Rufino, e duas no Banco Central do Brasil, sendo a primeira, em 09 de outubro, com os Chefes do
Departamento de Capitais Estrangeiros e Câmbio – Decec, Sr. José Maria Ferreira de Carvalho e
Sr. Geraldo Magela, e a segunda, em 16 de outubro, com o Chefe-Adjunto do Departamento de
Combate a Ilícitos Cambiais e Financeiros – Decif, Sr. Fernando Celso.
04.À Superintendência de Fiscalização Econômico-Financeira da Aneel compete executar as
atividades relacionadas ao processo de controle e fiscalização econômico-financeira e contábil das
concessões, permissões e autorizações dos serviços e instalações de energia elétrica, conforme o
inciso XI, do art. 23, do Regimento Interno da Aneel (fls. 17 a 26).
05.Ao Departamento de Capitais Estrangeiros e Câmbio – Decec – compete o
acompanhamento e regulamentação do mercado de câmbio e dos estoques e fluxos de capitais com
o exterior, a captação, tratamento e divulgação dos dados relativos ao mercado de câmbio e aos
capitais estrangeiros no País e brasileiros no exterior e a aplicação das penalidades previstas na
regulamentação em vigor que dizem respeito às ocorrências relacionadas com a sua área de
atuação.
06.Por fim, ao Departamento de Combate a Ilícitos Cambiais e Financeiros – Decif –
incumbe a prevenção e combate aos ilícitos cambiais e financeiros no âmbito do Sistema
Financeiro Nacional, o monitoramento das operações dos mercados financeiro e de câmbio, a
condução dos processos administrativos punitivos instaurados pelo Banco Central e o
encaminhamento ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional e ao Conselho de
Controle de Atividades Financeiras dos recursos interpostos em processo administrativo punitivo.
As competências dos referidos Departamentos do Banco Central foram extraídas da sua página na
Internet (fls. 27 a 35).
DA COMPETÊNCIA PARA A FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E CONTÁBIL DOS
SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA
07.De posse das informações colhidas nos referidos encontros e de todas as normas
concernentes às atribuições do Banco Central e da Aneel, tratamos de atingir o primeiro objetivo
da inspeção, que é delimitar as competências de cada um desses órgãos no que se refere à
fiscalização financeira e contábil das empresas concessionárias de serviços públicos de energia
elétrica.
08.Relativamente ao Banco Central, a Lei n° 4.595/64, que dispõe sobre a política e as
instituições monetárias, bancárias e creditícias, estabelece suas competências. Especificamente, o
art. 10 do referido diploma, abaixo transcrito, descreve as competências privativas do Banco
Central:
‘Art. 10. Compete privativamente ao Banco Central do Brasil:
I - emitir moeda-papel e moeda metálica, nas condições e limites autorizados pelo Conselho
Monetário Nacional (Vetado);
II - executar os serviços do meio circulante;
III - determinar o recolhimento de até cem por cento do total dos depósitos à vista e de até
sessenta por cento de outros títulos contábeis das instituições financeiras, seja na forma de
78
subscrição de letras ou obrigações do Tesouro Nacional ou compra de títulos da dívida pública
federal, seja através de recolhimento em espécie, em ambos os casos entregues ao Banco Central
do Brasil, na forma e condições por ele determinadas, podendo:
a) adotar percentagens diferentes em função:
1- das regiões geo-econômicas;
2- das prioridades que atribuir as aplicações;
3- da natureza das instituições financeiras;
b) determinar percentuais que não serão recolhidos, desde que tenham sido reaplicados em
financiamentos à agricultura, sob juros favorecidos e outras condições por ele fixadas;
IV - receber os recolhimentos compulsórios de que trata o inciso anterior e, ainda, os
depósitos voluntários à vista das instituições financeiras, nos termos do inciso III e § 2º do art. 19;
V - realizar operações de redesconto e empréstimo a instituições financeiras bancárias e as
referidas no inciso III, alínea b, deste artigo, e no § 4º do art. 49 desta Lei;
VI - exercer o controle do crédito sob todas as suas formas;
VII - efetuar o controle dos capitais estrangeiros, nos termos da Lei;
VIII - ser depositário das reservas oficiais de ouro, de moeda estrangeira e de direitos
especiais de saque e fazer com estas últimas todas e quaisquer operações previstas no convênio
constitutivo do Fundo Monetário Internacional.
IX - exercer a fiscalização das instituições financeiras e aplicar as penalidades previstas;
X - conceder autorização às instituições financeiras, a fim de que possam:
a) funcionar no País;
b) instalar ou transferir suas sedes, ou dependências, inclusive no exterior;
c) ser transformadas, fundidas, incorporadas ou encampadas;
d) praticar operações de câmbio, crédito real e venda habitual, de títulos da dívida pública
federal, estadual ou municipal, ações, debêntures, letras hipotecárias e outros títulos de crédito ou
mobiliários;
e) ter prorrogados os prazos concedidos para funcionamento;
f) alterar seus estatutos;
g) alienar ou, por qualquer outra forma, transferir o seu controle acionário;
XI - estabelecer condições para a posse e para o exercício de quaisquer cargos de
administração de instituições financeiras privadas, assim como para o exercício de quaisquer
funções em órgãos consultivos, fiscais e semelhantes, segundo normas que forem expedidas pelo
Conselho Monetário Nacional;
XII - efetuar, como instrumento de política monetária, operações de compra e venda de
títulos públicos federais;
XIII - determinar que as matrizes das instituições financeiras registrem os cadastros das
firmas que operam com suas agências há mais de um ano.
§ 1º No exercício das atribuições a que se refere o inciso X deste artigo, com base nas
normas estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional, o Banco Central do Brasil estudará os
pedidos que lhes sejam formulados e resolverá conceder ou recusar a autorização pleiteada,
podendo (Vetado) incluir as cláusulas que reputar convenientes ao interesse público.
§ 2º Observado o disposto no parágrafo anterior, as instituições financeiras estrangeiras
dependem de autorização do poder executivo, mediante decreto, para que possam funcionar no
País (Vetado).’
09.A leitura do transcrito artigo e da totalidade da Lei n° 4.595/64 (fls. 36 a 56) evidencia
que o foco da fiscalização do Banco Central do Brasil é direcionado ao mercado financeiro. Não
há que se imaginar, portanto, as empresas concessionárias de serviços públicos de energia elétrica
como fiscalizadas ou jurisdicionadas ao Banco Central do Brasil.
10.Deve-se ressaltar que uma das principais incumbências do Banco Central é supervisionar
o mercado financeiro. Devido ao fato de que no mercado financeiro é liquidada grande parte dos
pagamentos e recebimentos da economia, as transações financeiras realizadas pelos agentes
econômicos podem vir a sofrer escrutínio mais rigoroso por parte do Banco Central, sem que a
apuração de uma transação específica signifique jurisdição do Banco Central sobre o setor
econômico em que dado agente econômico atue.
79
11.Por exemplo, de acordo com o inciso VII, do art. 10, da Lei n° 4.595/64, compete ao
Banco Central, na forma disciplinada pela Lei n° 4.131/62 (fls. 57 a 74), efetuar o controle sobre
os capitais estrangeiros. Eventualmente, uma transação envolvendo capitais estrangeiros realizada
por concessionária de serviços públicos de energia elétrica pode ser investigada pelo Banco
Central. Estão sujeitas a essa investigação todas as pessoas físicas e jurídicas que realizam
transações no mercado financeiro. Nesse mister, não interessa ao Banco Central a natureza ou
campo de atuação da empresa responsável pela operação financeira, mas sim a legalidade da
operação em si. Não se trata de ser fiscalizado pelo Banco Central, mas de, casualmente, ter
operação realizada no âmbito do mercado financeiro sob investigação da referida instituição.
12.As competências da Aneel, por sua vez, são prescritas pelos arts. 29 e 30, da Lei n°
8.987/95, que cuida do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto
no art. 175 da Constituição Federal, e pelo art. 3°, da Lei n° 9.427/96, que institui a Agência
Nacional de Energia Elétrica – Aneel e disciplina o regime das concessões de serviços públicos de
energia elétrica. Os artigos dos referidos diplomas legais são a seguir, respectivamente,
transcritos:
Lei n° 8.987/95
‘Art. 29. Incumbe ao poder concedente:
I - regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação;
II - aplicar as penalidades regulamentares e contratuais;
III - intervir na prestação do serviço, nos casos e condições previstos em lei;
IV - extinguir a concessão, nos casos previstos nesta lei e na forma prevista no contrato;
V - homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na forma desta Lei, das normas
pertinentes e do contrato;
VI - cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas
contratuais da concessão;
VII - zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar queixas e
reclamações dos usuários, que serão cientificados, em até trinta dias, das providências tomadas;
VIII - declarar de utilidade pública os bens necessários à execução do serviço ou obra
pública, promovendo as desapropriações, diretamente ou mediante outorga de poderes à
concessionária, caso em que será desta a responsabilidade pelas indenizações cabíveis;
IX - declarar de necessidade ou utilidade pública, para fins de instituição de servidão
administrativa, os bens necessários à execução de serviço ou obra pública, promovendo-a
diretamente ou mediante outorga de poderes à concessionária, caso em que será desta a
responsabilidade pelas indenizações cabíveis;
X - estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservação do meio ambiente e
conservação;
XI - incentivar a competitividade; e
XII - estimular a formação de associações de usuários para defesa de interesses relativos ao
serviço.
Art. 30. No exercício da fiscalização, o poder concedente terá acesso aos dados relativos à
administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da concessionária.
Parágrafo único. A fiscalização do serviço será feita por intermédio de órgão técnico do
poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, conforme previsto em
norma regulamentar, por comissão composta de representantes do poder concedente, da
concessionária e dos usuários.’
Lei n° 9.427/96
‘Art. 3º Além das incumbências prescritas nos arts. 29 e 30 da Lei nº 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995, aplicáveis aos serviços de energia elétrica, compete especialmente à Aneel:
I - implementar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração da energia
elétrica e o aproveitamento dos potenciais hidráulicos, expedindo os atos regulamentares
necessários ao cumprimento das normas estabelecidas pela Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995;
II - promover as licitações destinadas à contratação de concessionárias de serviço público
para produção, transmissão e distribuição de energia elétrica e para a outorga de concessão para
aproveitamento de potenciais hidráulicos;
80
III - definir o aproveitamento ótimo de que tratam os §§ 2º e 3º do art. 5º da Lei nº 9.074, de
7 de julho de 1995;
IV - celebrar e gerir os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de
energia elétrica, de concessão de uso de bem público, expedir as autorizações, bem como fiscalizar,
diretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões e a prestação dos serviços
de energia elétrica;
V - dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre concessionárias,
permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses
agentes e seus consumidores;
VI - fixar os critérios para cálculo do preço de transporte de que trata o § 6º do art. 15 da Lei
nº 9.074, de 7 de julho de 1995, e arbitrar seus valores nos casos de negociação frustrada entre os
agentes envolvidos;
VII - articular com o órgão regulador do setor de combustíveis fósseis e gás natural os
critérios para fixação dos preços de transporte desses combustíveis, quando destinados à geração
de energia elétrica, e para arbitramento de seus valores, nos casos de negociação frustrada entre
os agentes envolvidos.’
13.Depreende-se do arranjo normativo acima que a Aneel dispõe de amplos poderes
fiscalizatórios. Adite-se que a combinação dos dispositivos do art. 30, da Lei n° 8.987/95 (fls. 75 a
84), e do art. 3°, da Lei n° 9.427/96 (fls. 85 a 95), confere à Aneel a competência para, no exercício
da fiscalização do setor elétrico, solicitar quaisquer informações de caráter administrativo,
contábil, técnico, econômico e financeiro das concessionárias. Destarte, vê-se que apenas à Aneel é
conferida a competência para a fiscalização do setor elétrico. A eventual supervisão do Banco
Central acerca de uma transação comandada por concessionária do setor elétrico está adstrita às
suas características financeiras intrínsecas, conforme acima discutido. Ao Banco Central não
compete o exercício da fiscalização dos serviços públicos de eletricidade.
14.Dessa forma, entendemos que os limites das competências respectivas da Aneel e do
Banco Central, no âmbito do setor elétrico, estão precisamente demarcados. À Aneel compete a
fiscalização do setor elétrico enquanto que ao Banco Central cabe a fiscalização do mercado
financeiro.
15.A distinção entre as respectivas áreas de atuação das duas agências não significa que,
circunstancialmente, uma delas não possa ter em seu banco de dados informações valiosas para o
exercício da competência da outra. O fluxo dessas informações depende da eficiência de
comunicação entre as duas agências e faz surgir a hipótese de haver entraves legais e burocráticos.
DA ADEQUAÇÃO DOS INSTRUMENTOS NORMATIVOS E OPERACIONAIS À
FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA
16.Antes da investigação desses possíveis entraves, é necessário verificar se as referidas
agências dispõem de ferramentas normativas que possibilitem a obtenção dos dados necessários à
formulação de juízos de valor a respeito dos seus objetos de fiscalização. Ater-nos-emos, para
efeitos desta inspeção, no arcabouço normativo da Aneel devido ao fato de a solicitação do Senado
Federal ter por objeto a fiscalização do setor elétrico, que, conforme visto, está a cargo da Aneel.
17.O foco de atuação da Aneel, conforme disposto nas leis n° 8.987/95 e n° 9.427/96, é a
prestação adequada do serviço de eletricidade tendo em vista o interesse coletivo. A fim de atingir
esse objetivo, a Aneel, com base no seu poder regulador, demanda um fluxo periódico de
informações prestado pelas concessionárias. Entre essas informações, estão o Relatório de
Informações Trimestrais – RIT e Manual de Contabilidade do Serviço Público de Energia Elétrica.
Este último, instituído por meio da Resolução Aneel n° 444, de 26/10/2001, visa padronizar a
forma de contabilização das operações desenvolvidas pelas concessionárias a fim de, entre outros
objetivos, permitir uma análise comparativa dos seus respectivos desempenhos. As concessionárias
são obrigadas a elaborar o Balancete Mensal Padronizado – BMP, de acordo com as disposições
contidas no referido Manual, encaminhando-o à Aneel, no prazo máximo de 40 (quarenta) dias,
após findo o mês de competência.
18.O Relatório de Informações Trimestrais – RIT (fls. 96 a 119), por sua vez, é composto por
um conjunto de formulários, criados através da Portaria DNAEE n° 05, de 08 de janeiro de 1997,
numerados seqüencialmente e desdobrados por atividade de produção, transmissão, distribuição,
81
administração e comercialização, nos termos do que estabelece o Decreto n° 1.717, de 24 de
novembro de 1995. Esse relatório deve ser enviado à Aneel até 45 (quarenta e cinco) dias após o
término do trimestre. Tanto o RIT quanto o BMP contêm informações detalhadas de natureza
operacional e financeira que permitem à Aneel concluir sobre a solidez econômico-financeira da
concessionária e sua repercussão na prestação adequada dos serviços de energia elétrica.
19.Deve-se frisar, no que tange às operações financeiras das concessionárias, que a
preocupação institucional da Aneel reside na influência que as decisões de financiamento – tomada
ou amortização de empréstimos e aumentos de capital ou distribuição de dividendos – podem ter na
prestação adequada dos serviços de energia elétrica.
20.Há que se notar, ainda, que as informações financeiras constantes do Relatório de
Informações Trimestrais e do Balancete Mensal Padronizado são suficientemente tempestivas e
abundantes para que a Aneel tenha conhecimento da distribuição de dividendos, amortização de
empréstimos, aumentos de capital de empresas controladas no exterior e captação de recursos.
Ademais, a Aneel conta com a prerrogativa dada pelo art. 30 da Lei n° 8.987/95 de solicitar dados
adicionais às concessionárias. Dessa forma, concluímos que as informações recebidas pela Aneel
são suficientes para o exercício a contento da sua função fiscalizadora.
DA CIRCULAÇÃO DAS INFORMAÇÕES ENTRE AS AGÊNCIAS
21.Entretanto, conforme anotado na reunião de 07 de outubro de 2003, com o Sr. Romeu
Rufino, a colaboração e a troca de informações entre as agências reguladoras podem ser
instrumentos valiosos no processo de fiscalização. Com efeito, na mesma reunião, foi discutida a
hipótese de confirmação, por uma outra agência, das informações prestadas à Aneel pelas
concessionárias. Por exemplo, a informação sobre o aumento de capital de empresa controlada no
exterior poderia ser confirmada pelo sistema de registros de capitais estrangeiros do Banco
Central. Em certas circunstâncias, essas confirmações emprestariam mais confiabilidade aos
dados utilizados pela Aneel para desempenhar suas funções fiscalizadoras.
22.Com o intuito de investigar possíveis soluções para aumentar a eficiência da fiscalização
dos serviços de eletricidade, diminuindo a assimetria de informações dentro da própria
administração, a equipe deste Tribunal indagou ao Banco Central, durante a reunião com os
Chefes do Departamento de Capitais Estrangeiros e Câmbio – Decec, Sr. José Maria Ferreira de
Carvalho e Sr. Geraldo Magela, sobre a possibilidade de a Aneel ter acesso às informações
constantes do seu banco de dados.
23.Após uma breve explanação sobre os procedimentos operacionais do Banco Central na
área de registro de capitais estrangeiros e remessas de recursos para o exterior, disciplinados pela
Lei n° 4.131/62 e MP nº 2.224/91 (fls. 120 e 121), foi lembrada a impossibilidade de o Banco
Central, por espontânea vontade, enviar a outras agências informações amparadas pelo sigilo
bancário, nos termos do art. 2°, da Lei Complementar n° 105/2001 (fls. 122 a 128), a seguir
transcrito:
‘Art. 2° O dever de sigilo é extensivo ao Banco Central do Brasil, em relação às operações
que realizar e às informações que obtiver no exercício de suas atribuições.’
24.Entretanto, a leitura mais cuidadosa da referida Lei Complementar revela que, mesmo
com o dever de manter o sigilo de informações, o Banco Central está obrigado a informar aos
órgãos públicos competentes as irregularidades e os ilícitos administrativos, ou indícios de sua
prática, com fulcro no § 2°, do seu art. 9°, a seguir transcrito:
‘Art. 9° Quando, no exercício de suas atribuições, o Banco Central do Brasil e a Comissão de
Valores Mobiliários verificarem a ocorrência de crime definido em lei como de ação pública, ou
indícios da prática de tais crimes, informarão ao Ministério Público, juntando à comunicação os
documentos necessários à apuração ou comprovação dos fatos.
§ 1° (...)
§ 2° Independentemente do disposto no caput deste artigo, o Banco Central do Brasil e a
Comissão de Valores Mobiliários comunicarão aos órgãos públicos competentes as
irregularidades e os ilícitos administrativos de que tenham conhecimento, ou indícios de sua
prática, anexando os documentos pertinentes.’
25.Vê-se, pelo disposto no artigo acima, que é compulsória a comunicação do Banco Central
aos órgãos competentes. Nos casos em que houver, pelo menos, indícios de cometimento de crime
82
definido em lei como de ação pública, deve o Banco Central comunicar ao Ministério Público.
Adicionalmente, se houver, pelos menos, indícios do cometimento de irregularidades ou ilícitos
administrativos afetos a outros órgãos, estes também devem ser informados.
26.Nos casos em que não estejam presentes os indícios de cometimento de crimes de ação
pública, subsiste a obrigação do Banco Central de comunicar aos órgãos competentes as
irregularidades e os ilícitos administrativos, bem como os indícios de sua prática. Portanto, parece
que o intento da referida lei complementar é o de coibir o trânsito gracioso de informações
financeiras, sem que haja um propósito de cumprimento de competências constitucionais, legais ou
fiscalizadoras.
27.Em reforço ao argumento de que a Lei Complementar n° 105/2001 não coíbe o
encaminhamento de informações entre os órgãos públicos competentes, desde que relacionadas
com apuração de prática de ilícitos penais e administrativos, transcreve-se o § 3°, do seu art. 1°:
‘Art. 1°(...)
§ 1° (...)
§ 2° (...)
§ 3° Não constitui violação do dever de sigilo:
I (...)
IV – a comunicação, às autoridades competentes, da prática de ilícitos penais ou
administrativos, abrangendo o fornecimento de informações sobre operações que envolvam
recursos provenientes de qualquer prática criminosa;’
28.Retornando aos assuntos tratados na reunião com os Chefes do Departamento de Capitais
Estrangeiros e Câmbio – Decec, foi sugerida uma saída alternativa aos, aparentemente infundados,
óbices trazidos pela Lei Complementar n° 105/2001 à prestação de informações diretas pelo Banco
Central aos órgãos públicos. Trata-se da Lei n° 9.051/95 (fl. 129), que dispõe sobre a expedição de
certidões para a defesa de direitos ou esclarecimento de situações. A seguir, seu art. 1° é
transcrito:
‘Art. 1º As certidões para a defesa de direitos e esclarecimentos de situações, requeridas aos
órgãos da administração centralizada ou autárquica, às empresas públicas, às sociedades de
economia mista e às fundações públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, deverão ser expedidas no prazo improrrogável de quinze dias, contado do registro do
pedido no órgão expedidor.’
29.As disposições da Lei n° 9.051/95, que regulamentou o inciso XXXIV, alínea b, do art. 5°,
da Carta Política, poderiam ser utilizadas pela Aneel, no caso em tela, e por qualquer órgão público
competente para, indiretamente, obter informações ou esclarecer situações de seus fiscalizados.
Assim, partiria da agência reguladora interessada a demanda para que seu fiscalizado
providenciasse certidões acerca das questões a serem esclarecidas. A entidade fiscalizada, por sua
vez, solicitaria a certidão ao órgão público detentor do banco de dados e, em seguida, a apresentaria
ao órgão público requerente.
30.Com efeito, o disposto no art. 30, da Lei n° 8.987/95, combinado com as cláusulas do
Contrato de Concessão que se referem à fiscalização dos serviços, permite que a Aneel exija das
concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica a apresentação de certidões com o
intuito de esclarecer situações. A título de exemplo, serão apresentadas algumas cláusulas do
contrato de concessão de distribuição de energia elétrica celebrado entre o Poder Concedente, por
intermédio da Aneel, e as Centrais Elétricas do Pará – CELPA (fls. 130 a 154) que demonstram a
competência da Aneel para, no âmbito das suas funções fiscalizadoras, demandar informações:
‘CLÁUSULA OITAVA - FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS
A exploração dos serviços objeto deste Contrato será acompanhada, fiscalizada e controlada
pelo Poder Concedente por intermédio da Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel.
Primeira Subcláusula - A fiscalização abrangerá o acompanhamento e o controle das ações
da Concessionária nas áreas administrativa, contábil, comercial, técnica, econômica e financeira,
podendo a Aneel estabelecer diretrizes de procedimento ou sustar ações que considere
incompatíveis com as exigências na prestação do serviço adequado.
Terceira Subcláusula - Os servidores da Aneel ou os prepostos do órgão fiscalizador,
especialmente designados, terão livre acesso a pessoas, obras, instalações e equipamentos
83
vinculados aos serviços, inclusive seus registros contábeis, podendo requisitar, de qualquer setor
ou pessoa da Concessionária, informações e esclarecimentos que permitam aferir a correta
execução deste Contrato, bem como os dados considerados necessários para o controle estatístico
e planejamento do sistema elétrico nacional.
Sétima Subcláusula - A fiscalização financeira compreenderá o exame das operações
financeiras realizadas pela Concessionária, inclusive as relativas à emissão de títulos de dívida.
Nona Subcláusula - A Aneel poderá determinar à Concessionária o desfazimento de qualquer
contrato por ela celebrado, quando verificar que dele possam resultar danos aos serviços
concedidos, ou tratamento diferenciado a consumidores que se encontrem na mesma situação ou
classe de atendimento.
Décima Primeira Subcláusula - O desatendimento, pela Concessionária, das solicitações,
recomendações e determinações da fiscalização implicará a aplicação das penalidades autorizadas
pelas normas dos serviços ou definidas neste Contrato.’
31.Chamam a atenção as prerrogativas da Aneel para sustar ações nas áreas administrativa,
contábil, comercial, técnica, econômica e financeira que considere incompatíveis com as
exigências da prestação do serviço adequado, requisitar informações que permitam aferir a correta
execução do contrato e examinar as operações financeiras. Adite-se que a Aneel pode mesmo
determinar o desfazimento de qualquer contrato quando entender que este possa ser prejudicial aos
serviços concedidos. Portanto, parece não haver dúvidas quanto à legalidade de eventual demanda
da Aneel por certidões com o intuito de esclarecer quaisquer situações concernentes à execução do
contrato de concessão.
32.Igualmente, deve-se frisar que, partindo a demanda da agência reguladora, o Banco
Central do Brasil, mediante autorização da concessionária, pode encaminhar a certidão
diretamente à Aneel, evitando dúvidas quanto à autenticidade do documento. Esse procedimento
encontra amparo no já citado § 3°, do art. 1°, da Lei Complementar n° 105/2001, novamente
transcrito:
‘§ 3° Não constitui violação do dever de sigilo:
I (...)
V - a revelação de informações sigilosas com o consentimento expresso dos interessados;’
33.É importante destacar, neste momento, a importância da fiscalização das operações
financeiras das concessionárias de distribuição de energia elétrica. Devido à complexidade e à
sofisticação que as operações financeiras alcançaram nas últimas décadas, é prudente que a Aneel
conte com as informações constantes dos bancos de dados do Banco Central e CVM a fim de que
possa zelar de forma efetiva pelo correto cumprimento das cláusulas dos contratos de concessão
sob sua tutela.
34.Mais do que precaução, o acesso a informações financeiras que carreguem indícios de
irregularidades ou ilícitos administrativos é elemento indispensável para a Aneel, tendo em vista
que essas operações financeiras podem, inclusive, sempre que prejudicarem a prestação adequada
dos serviços, ensejar a caducidade do contrato ou intervenção na concessionária, nos termos do
contrato de concessão e do art. 32 da Lei n° 8.987/95, respectivamente.
35.Concluímos, portanto, que não há entraves legais que impeçam a circulação de
informações financeiras entre o Banco Central do Brasil e a Aneel e que contribuam para a
ineficiência da fiscalização dos serviços de eletricidade pelo poder público. As alternativas legais
para afastar a eventual assimetria de informações no processo de fiscalização dos serviços de
eletricidade foram descritas neste relatório, não cabendo às agências envolvidas alegar o
desconhecimento das normas para justificar o não-cumprimento de suas competências legais e a
não-prestação de informações solicitadas pelo Congresso Nacional.
DO ENCAMINHAMENTO DE INFORMAÇÕES AO PODER LEGISLATIVO
36.O art. 4°, da supracitada lei complementar, corrobora o entendimento de não haver
vedação ao trânsito de informações necessárias ao exercício de competências constitucionais e
legais, nos seguintes termos:
‘Art. 4° O Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários, nas áreas de suas
atribuições, e as instituições financeiras fornecerão ao Poder Legislativo Federal as informações e
84
os documentos sigilosos que, fundamentalmente, se fizerem necessários ao exercício de suas
respectivas competências constitucionais e legais.
§ 1° As comissões parlamentares de inquérito, no exercício de sua competência
constitucional e legal de ampla investigação, obterão as informações e documentos sigilosos de que
necessitarem, diretamente das instituições financeiras, ou por intermédio do Banco Central do
Brasil ou da Comissão de Valores Mobiliários.
§ 2° As solicitações de que trata este artigo deverão ser previamente aprovadas pelo Plenário
da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, ou do plenário de suas respectivas comissões
parlamentares de inquérito.’
37.Observe-se que Banco Central e CVM são obrigados a fornecer informações ao Poder
Legislativo Federal. A condição é que as informações sejam necessárias ao exercício de
competências constitucionais e legais. Exemplificativamente, o Banco Central e a CVM estariam
vinculados à prestação de informações sigilosas constantes de seus bancos de dados à Comissão
Parlamentar de Inquérito se essas informações fossem necessárias à apuração do fato determinado
que ensejou sua criação.
38.Ademais, no âmbito do exercício do controle externo, o Congresso Nacional poderia, com
fulcro no transcrito art. 4°, solicitar diretamente à CVM e/ou ao Banco Central as informações
necessárias ao cumprimento das suas obrigações constitucionais. No caso em tela, o Senado
Federal poderia ter solicitado diretamente ao Banco Central as informações referentes às remessas
de recursos efetuadas pelo Grupo Rede a fim de que pudesse exercer suas funções de controle
externo sobre a Aneel.
39.Por fim, entendemos que a inspeção realizada, devido ao grau de aprofundamento que
obteve na matéria que constituiu seu objeto, supriu a necessidade de realização de auditoria
operacional.
40.Ante todo o exposto e com base no item 9.2, do Acórdão n° 1.360/2003-TCU-Plenário,
propõe-se:
a) Informar ao Senado Federal que:
a.1) a competência da Aneel para a fiscalização contábil e financeira das concessionárias de
energia elétrica é definida pelos arts. 29 e 30, da Lei n° 8.987/95, e pelo art. 3°, da Lei n°
9.427/96;
a.2) a competência do Banco Central do Brasil para a fiscalização financeira das
concessionárias de energia elétrica restringe-se às operações realizadas no âmbito do mercado
financeiro, conforme dispõe a Lei n° 4.595/65;
a.3) a Aneel pode valer-se dos preceitos da Lei n° 9.051/95, combinados com os arts. 29 e 30,
da Lei n° 8.987/95, para exigir das concessionárias de energia elétrica certidões que contenham
informações constantes dos bancos de dados do Banco Central do Brasil;
a.4) o Banco Central do Brasil, nos termos do § 2°, do art. 9°, da Lei Complementar n°
105/2001, deve comunicar à Aneel as irregularidades e os ilícitos administrativos de que tenha
conhecimento das concessionárias de energia elétrica, ou indícios de sua prática, anexando a
documentação pertinente;
a.5) o Banco Central do Brasil, nos termos do art. 4°, da Lei Complementar n° 105/2001,
deve fornecer ao Poder Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que,
fundamentalmente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas competências
constitucionais e legais;
a.6) a efetiva e adequada utilização dos dispositivos legais vigentes afasta a ocorrência de
assimetria de informações que possa prejudicar a fiscalização das concessionárias de energia
elétrica;
b) Encaminhar cópias ao Senado Federal, Aneel e Banco Central deste relatório e, ainda, do
Voto e do Acórdão que venham a ser proferidos;
c) O arquivamento do presente processo.”
É o relatório.
85
VOTO
Acredito que, com a inspeção realizada pela Sefid, foram alcançados os objetivos pretendidos
pelo Senado Federal, na presente solicitação, no sentido de se esclarecerem os poderes
fiscalizatórios do Banco Central e da Aneel sobre as concessionárias de energia elétrica, no aspecto
do comportamento econômico-financeiro destas, e de encontrar uma solução para a escassa troca de
informações a respeito do assunto entre aquelas autarquias.
2. Para a Aneel, é importante saber de eventual existência de excessiva folga financeira em
favor da concessionária, num contrato de concessão – manifestada, por exemplo, em freqüente
remessa de recursos para o exterior pela empresa –, com a finalidade de verificar a verdadeira
prestação de um serviço adequado, conceito que inclui a modicidade das tarifas cobradas dos
usuários (§ 1º do art. 6º da Lei nº 8.987/95).
3. Pela lei, a Aneel dispõe de alguns mecanismos para efetuar o controle dos reflexos
financeiros do contrato de concessão sobre o patrimônio da concessionária. Contudo, a segurança
dos dados a que a Aneel tem acesso poderia ser incrementada com os elementos que, em princípio,
são do conhecimento restrito do Banco Central.
4. Foi evidenciado que a lei também coloca como dever do Banco Central a comunicação de
ilícitos administrativos, ou indícios deles, às autoridades que detêm competência para reprimi-los,
sem que consista tal procedimento violação ao sigilo bancário. Entretanto, não será tarefa tão fácil o
Banco Central associar o que seja uma operação financeira regular, do seu ponto de vista, a um ato
praticado em detrimento de um contrato de concessão, principalmente diante das complexidades e
controvérsias que envolvem a proteção ao segredo das transações bancárias.
5. Por isso, considero pertinente o uso da solução alternativa proposta pela Sefid, pela qual a
própria Aneel, valendo-se do seu poder fiscalizatório, poderá requerer à concessionária informações
sobre as suas operações bancárias registradas no Banco Central, conseguindo assim dar efetividade
ao controle financeiro dos contratos de concessão.
Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.736/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-014.108/2003-0
2. Grupo I, Classe de Assunto II - Solicitação do Congresso Nacional
3. Entidades: Banco Central do Brasil (Bacen) e Agência Nacional de Energia Elétrica
(Aneel)
4. Interessado: Senado Federal
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Sefid
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de solicitação do Congresso Nacional.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator e com base nos artigos 231 e 232 do Regimento Interno,
em:
9.1 - informar ao Senado Federal que:
9.1.1 - a competência da Aneel para a fiscalização contábil e financeira das concessionárias de
energia elétrica é definida pelos arts. 29 e 30 da Lei n° 8.987/95 e pelo art. 3° da Lei n° 9.427/96;
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9.1.2 - a competência do Banco Central para a fiscalização financeira das concessionárias de
energia elétrica restringe-se às operações realizadas no âmbito do mercado financeiro, conforme
dispõe a Lei n° 4.595/65;
9.1.3 - a Aneel pode valer-se dos preceitos da Lei n° 9.051/95, combinados com os arts. 29 e
30 da Lei n° 8.987/95, para exigir das concessionárias de energia elétrica certidões que contenham
informações constantes dos bancos de dados do Banco Central;
9.1.4 - o Banco Central, nos termos do § 2° do art. 9° da Lei Complementar n° 105/2001,
deve comunicar à Aneel as irregularidades e os ilícitos administrativos de que tenha conhecimento,
praticados pelas concessionárias de energia elétrica, assim como os indícios de sua prática,
anexando a documentação pertinente;
9.1.5 - o Banco Central, nos termos do art. 4° da Lei Complementar n° 105/2001, deve
fornecer ao Poder Legislativo Federal as informações e os documentos sigilosos que,
fundamentalmente, se fizerem necessários ao exercício de suas respectivas competências
constitucionais e legais;
9.1.6 - a efetiva e adequada utilização dos dispositivos legais vigentes afasta a ocorrência de
assimetria de informações que possa prejudicar a fiscalização das concessionárias de energia
elétrica;
9.2 - dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, à
Presidência do Senado Federal, à Senadora Ana Júlia Carepa, à Aneel e ao Banco Central; e
9.3 - arquivar o processo.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE II - PLENÁRIO
TC-006.375/2003-0 (com 2 volumes e 1 anexo)
Natureza: Solicitação do Congresso Nacional (Levantamento de Auditoria)
Entidade: Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM
Responsável: Miguel Antonio Cedraz Nery, Diretor-Geral
Interessadas: Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal e Senadora Ana Júlia
Carepa
Sumário: Levantamento de Auditoria. DNPM. Compensação Financeira sobre a Exploração
de Recursos Minerais-CFEM. Taxa Anual por Hectare-TAH. Verificação do regular pagamento por
parte da Companhia Vale do Rio Doce S.A. Matéria submetida ao crivo do Poder Judiciário. Refoge
à competência do Tribunal imiscuir-se acerca da correção dos juízos proferidos. Comunicação ao
Presidente da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal e à Senadora Ana Júlia
Carepa. Arquivamento dos autos.
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RELATÓRIO
Trata-se de solicitação da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, originária
de requerimento da Exmª Senadora Ana Júlia Carepa, para verificar a correção dos valores devidos
pela Companhia Vale do Rio Doce a título de Compensação Financeira sobre a Exploração de
Recursos Minerais – CFEM e de Taxa Anual por Hectare – TAH pesquisado.
A fim de atender a solicitação, foi efetuado Levantamento de Auditoria no Departamento
Nacional da Produção Mineral – DNPM, no período de 1ª a 12/9. Nesse trabalho, a equipe de
fiscalização verificou os critérios utilizados pelo Departamento Nacional da Produção Mineral para
calcular os valores devidos a título de CFEM e de TAH, coletou a legislação aplicável, bem como
examinou as ações empreendidas pela autarquia para apurar e cobrar as dívidas correspondentes,
particularmente aquelas devidas pela Companhia Vale do Rio Doce S.A.
Transcrevo, a seguir, a síntese do relatório apresentado pela equipe de auditoria (fls. 13/26):
“(...) segundo entendimento do DNPM, a Compensação Financeira pela Exploração de
Recursos Minerais – CFEM é calculada sobre o valor do faturamento líquido, obtido por ocasião
da venda do produto mineral, ou sobre o valor do consumo, no caso da utilização pelo próprio
minerador em processo de industrialização. Para efeito do cálculo da CFEM, o DNPM considera
como deduções os tributos incidentes na comercialização (IOF, ICMS, PIS, COFINS) como
também as despesas com transporte e seguro incidentes na etapa de comercialização do produto,
para entrega no local determinado pelo comprador, conforme disposto na Instrução Normativa
DNPM n.º 06, de 09.06.2000. Entretanto, o Sindicato Nacional da Indústria da Extração de Ferro e
Metais Básicos - SINFERBASE contestou judicialmente este entendimento, obtendo êxito em
mandado de segurança, com pedido de liminar, para deduzir, para efeito de apuração da base de
cálculo da CFEM, todas as despesas pagas ou incorridas com o transporte ou o seguro da
substância mineral, desde a sua extração até a entrega do produto mineral comercializado no local
ajustado com o comprador. A Sentença n.º 1445/2001 proferida em 1ª instância na 22ª Vara da
Seção Judiciária do Distrito Federal, concedeu a segurança coletiva para que as empresas filiadas
ao SINFERBASE pudessem efetuar a dedução pleiteada, sem que fossem sujeitadas às sanções
estipuladas nas Instruções Normativas DNPM n.º 07/2000 e 08/2000.
O DNPM, conforme Minuta de Relatório de Fiscalização da Compensação Financeira pela
Exploração de Recursos Minerais – CFEM às fls. 357/401, apurou em fiscalização na Companhia
Vale do Rio Doce S/A – CVRD os seguintes valores de débito (atualizados para setembro de 2003)
concernentes ao período de julho de 2001 a dezembro de 2002: R$ 25.630.742,74 relativos a
minério de ferro, R$ 164.678,82 referentes a ouro e R$ 15,39 relativos a prata, todas substâncias
extraídas dentro dos limites da jurisdição do Distrito do DNPM no Pará, no município de
Parauapebas. Ressalte-se que os valores apresentados pela CVRD sob a denominação de
‘transporte’ e ‘frete’ não foram considerados como deduções da base de cálculo da CFEM pelo
DNPM, mas somente os fretes destacados nas Notas Fiscais de Venda. Tampouco foram deduzidos
os valores de ICMS destacados nas Notas Fiscais de Venda, mas somente os saldos devedores
(positivo) registrados nos Livros de Registro de Apuração de ICMS, conforme disposto na
Instrução Normativa DNPM n.º 06, de 09.06.2000. Ademais, em função da Cessão de Direitos
Minerários da CVRD para a Sibra-Eletrosiderúrgica Brasileira S/A, em 09.04.2001, quando SIBRA
começou a utilizar o Sistema Norte da CVRD para escoar sua produção de minério de manganês,
foram excluídos todos os valores relativos aos meses de abril, maio e junho de 2001, da CVRD,
incluindo-se estes no débito da SIBRA. Conforme minuta de relatório de fiscalização do DNPM às
fls. 342/354, foi apurado para a SIBRA um débito relativo à CFEM no valor de aproximadamente
R$ 2,5 milhões, atualizado para agosto de 2003 (fls. 353).
Os montantes devidos a título de Taxa Anual por Hectare foram objeto de depósito judicial
pela CVRD, totalizando o valor nominal estimado de R$14,1 milhões no período de 1998 a 2003.
Contudo, devido à desistência da empresa e de outras recorrentes no âmbito do Recurso Especial
n.º 445.690 – DF, no Superior Tribunal de Justiça, o montante corrigido, após despacho do juiz,
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deverá ser revertido ao DNPM, quando então será conhecido o valor exato, atualizado, pago pela
CVRD referente à TAH. ”
VOTO
Preliminarmente, conheço da solicitação da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado
Federal por preencher os requisitos de admissibilidade.
A questão suscitada cinge-se ao exame da regularidade de apuração e cobrança dos valores
devidos pela Companhia Vale do Rio Doce S.A.-CVRD a título de Compensação Financeira pela
Exploração de Recursos Minerais – CFEM e de Taxa Anual por Hectare-TAH, por parte do
Departamento Nacional da Produção Mineral-DNPM.
Conforme exposto no relatório, as controvérsias envolvendo a cobrança da Taxa Anual por
Hectare restaram superadas, haja vista a desistência da empresa em dar prosseguimento à demanda
judicial e a concordância do DNPM. Assim, os valores depositados em juízo pela CVRD desde
1998, que alcançam em valores atuais cerca de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de reais),
poderão ser levantados oportunamente pelo DNPM, na dependência apenas de o processo, que se
encontrava no STJ, retornar ao juízo de origem.
Já quanto à Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM,
também objeto de questionamento judicial (Mandado de Segurança 2000/29918-8), verifica-se que
as decisões têm sido desfavoráveis para o DNPM. Com efeito, o juízo de 1º grau decidiu que é
ilegal a restrição contida na IN/DNPM 6/2000, que limita a dedução das despesas com transporte e
seguro apenas à etapa de comercialização do produto. De igual modo, em sede de apelação, o
Ministério Público Federal opinou pela manutenção da sentença concessiva da segurança.
Estando a matéria sendo discutida judicialmente, refoge à competência do Tribunal imiscuirse acerca da correção dos juízos proferidos.
Sem embargo, importa asseverar que a autarquia realizou fiscalização sobre o correto
pagamento da CFEM e da TAH pela CVRD, bem como tem adotado todas as providências cabíveis
para defender-se em juízo.
Ante o exposto, acolho os pareceres e voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora
submeto à apreciação deste Plenário.
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Walton Alencar Rodrigues
Ministro-Relator
ACÓRDÃO N° 1.737/2003 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo TC-006.375/2003-0 (com 2 volumes e 1 anexo)
2. Grupo I - Classe II – Solicitação do Congresso Nacional (Levantamento de Auditoria).
3. Responsável: Miguel Antonio Cedraz Nery, Diretor-Geral, (CPF não consta).
3.1. Interessadas: Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal e Senadora Ana
Júlia Carepa
4. Entidade: Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: Não atuou.
7. Unidade técnica: Semag.
8. Advogado constituído nos autos: não consta.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Levantamento de Auditoria no
Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM, com o objetivo de verificar a correção dos
valores devidos pela Companhia Vale do Rio Doce a título de Compensação Financeira sobre a
Exploração de Recursos Minerais – CFEM e de taxa anual por hectare pesquisado, a fim de atender
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solicitação da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal, originária de requerimento
da Exmª Senadora Ana Júlia Carepa,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator e com fundamento nos artigos 1º, II, 38, I e II, e 43, I, da Lei
8.443/92, em:
9.1. conhecer da solicitação formulada pela Comissão de Fiscalização e Controle do Senado
Federal, para informar que:
9.1.1. os montantes devidos pela Companhia Vale do Rio Doce S.A. – CVRD a título de Taxa
Anual por Hectare foram objeto de contestação e depósito judicial. Recentemente, entretanto, a
CVRD requereu desistência da demanda e o Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM
concordou com o encerramento do processo. Diante disso, os valores depositados em juízo pela
CVRD desde 1998, que alcançam em valores atuais cerca de R$ 15.000.000,00 (quinze milhões de
reais), poderão ser levantados oportunamente pelo DNPM, na dependência apenas de o processo,
que se encontrava no Superior Tribunal de Justiça, retornar ao juízo de origem;
9.1.2. a fiscalização dos valores devidos pela Companhia Vale do Rio Doce S.A. – CVRD a
título de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM, realizada pelo
Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, apurou, em caráter preliminar, débitos no
total de R$ 25.795.436,95. Esse valor, no entanto, foi calculado de acordo com os critérios fixados
na IN/DNPM 6/2000, cuja legalidade foi contestada judicialmente (Mandado de Segurança
2000/29918-8), tendo a sentença proferida, bem como o parecer do Ministério Público Federal
emitido, sido desfavoráveis para o DNPM, entendendo que é ilegal a restrição contida na referida
instrução normativa, que limita a dedução das despesas com transporte e seguro apenas à etapa de
comercialização do produto. Assim, a confirmar-se a decisão judicial, os valores inicialmente
apurados pelo DNPM serão substancialmente reduzidos;
9.2. determinar ao DNPM que encaminhe o relatório final da fiscalização relativa à
Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais realizada na CVRD no exercício de
2003 ao Tribunal e à Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal;
9.3. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e voto que a
fundamentam, ao Presidente da Comissão de Fiscalização e Controle do Senado Federal e à
Senadora Ana Júlia Carepa;
9.4. arquivar os presentes autos.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE III - PLENÁRIO
TC-019.382/2003-1
Natureza: Consulta
90
Órgão: Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da
República
Interessado: Luiz Gushiken, Ministro de Estado Chefe da Secretaria
Sumário: Consulta. Manutenção de lançamentos contábeis de valores irrisórios. Caso
concreto. Não-conhecimento. Valor mínimo para instauração de TCE. Relevância da matéria.
Determinação à Segecex para que estude o assunto. Ciência ao consulente. Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de consulta formulada pelo Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Comunicação
de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República – Secom/PR. É solicitado o
pronunciamento desta Corte acerca da possibilidade da baixa contábil da responsabilidade de dois
ex-servidores da Radiobras – Empresa Brasileira de Comunicação, sem prejuízo da manutenção do
registro no Cadin.
2. O consulente afirma que a pendência onera financeiramente aquela empresa, em razão da
necessidade dos lançamentos contábeis para manter créditos classificados como irrecuperáveis.
Parecer da Unidade Técnica
3. Ao examinar a presente consulta, a 6ª Secex, em pareceres uniformes, assim se manifesta
(fls. 5/9):
“(...)
2.1Tais inscrições originaram-se de tomadas de contas especiais simplificadas – em nome de
Carlos Antônio da Silva e Carlos Bonifácio Lopes – anexadas ao processo de tomada de contas
ordinária da Radiobrás referente ao exercício de 1995. As TCEs foram arquivadas sem o
cancelamento dos débitos, com fundamento no art. 93 da Lei n.º 8.443/92 c/c o § 1º do art. 6º da
IN/TCU n.º 13/96 – redação da época –, por meio da Relação n.º 44/99 do Ministro Valmir
Campelo, Ata 15/99 da 2ª Câmara. Referiram-se a dívidas não quitadas quando da exoneração dos
servidores.
2.2A autoridade consulente apresenta como fundamento os princípios da racionalidade e da
razoabilidade administrativa, além das disposições contidas na Portaria n.º 289/97 do Ministério
da Fazenda, alterada pela Portaria/MF n.º 248/2000, tendo em vista o pequeno valor das dívidas, o
custo de cobranças judiciais com remota possibilidade de êxito e que os obrigatórios lançamentos
contábeis têm onerado financeiramente a Empresa.
2.3As citadas portarias estabelecem limites de valor para a inscrição de débitos fiscais na
Dívida Ativa da União e para o ajuizamento das execuções fiscais pela Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional. Os atuais limites são, respectivamente, R$ 250,00 e R$ 2.500,00.
2.4Os débitos atualizados montam a R$ 104,74, para o Sr. Carlos Bonifácio Lopes, e R$
201,49, para o Sr. Carlos Antônio da Silva.
ADMISSIBILIDADE
3.1O expediente encaminhado pelo Exmo. Sr. Ministro Luiz Gushiken efetivamente trata de
uma consulta, pois diz respeito a dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e
regulamentares concernentes a matéria da competência do Tribunal de Contas da União.
3.2O Sr. Ministro é autoridade competente para formular consulta a esta Corte de Contas,
conforme dispõe o art. 264, inciso VI, do Regimento Interno.
3.3Contudo, a consulta sob exame versa apenas sobre caso concreto, não devendo, em razão
disso, ser conhecida, de acordo com o estabelecido pelo art. 265 do Regimento.
QUESTÃO RELEVANTE
4.1Não obstante a conclusão acima, o ofício encaminhado traz implícita uma questão de
relevância para o Tribunal e para a administração pública federal, pois diz respeito à
racionalidade e à economicidade da ação administrativa. Trata-se da regulamentação do valor
mínimo para instauração da tomada de contas especial.
91
4.2A IN/TCU n.º 13/96 e o Regimento Interno estabelecem haver um valor mínimo a partir do
qual a TCE deve ser imediatamente encaminhada ao Tribunal e abaixo do qual devem as contas
especiais ser constituídas de forma simplificada e anexadas às contas ordinárias do respectivo
órgão ou entidade. Não estabelecem valor mínimo para a instauração da forma simplificada. Desse
modo, qualquer que seja o valor do dano não ressarcido pelas vias administrativas, deve ser ele
objeto de tomada de contas especial, o que, consoante o montante envolvido, pode mostrar-se como
medida antieconômica, desprovida de razoabilidade e, portanto, contrária ao interesse público.
4.3Existe farta jurisprudência do Tribunal no sentido de desconsiderar a responsabilidade
sobre quantias de materialidade insignificante, em respeito ao princípio da economia processual
(Acórdão 121/96-1ª Câmara, Ata 14/96; Decisão 04/97-1ª Câmara, Ata 01/97; Acórdão 24/97Plenário, Ata 06/97; Acórdão 25/97-2ª Câmara, Ata 03/97; Acórdão 109/97-2ª Câmara, Ata 08/97;
Acórdão 133/97-2ª Câmara, Ata 09/97; Acórdão 19/98-1ª Câmara, Ata 02/98; Acórdão 77/98-2ª
Câmara, Ata 06/98; Acórdão 119/98-2ª Câmara, Ata 09/98; Acórdão 207/98-1ª Câmara, Ata
12/98; Acórdão 224/98-2ª Câmara, Ata 20/95; Acórdão 36/2000-1ª Câmara, Ata 03/2000). O
posicionamento do Ministério Público junto ao TCU nos autos do TC n.º 225.285/95-9 – Decisão
04/97 da 1ª Câmara –, traduz o pensamento do Tribunal:
‘As relações sociais, a partir do momento em que são 'disciplinadas por normas jurídicas,
transformam-se em relações de direito' (cf. Maria Helena Muniz, Curso de Direito Civil Brasileiro,
v. I, 11ª ed. p. 73). É por força desse vínculo jurídico que uma pessoa pode exigir de outra o
cumprimento de uma obrigação.
Assim, na precisa lição de Sílvio Rodrigues, 'relação jurídica é aquela relação humana que o
ordenamento jurídico acha de tal modo relevante, que lhe dá o prestígio de sua força coercitiva'
('In': Direito Civil; parte geral. v. I, 23ª ed., p. 36).
Segundo tal conceito, portanto, situações irrelevantes estariam excluídas, por absoluta falta
de necessidade, da incidência dessa força coercitiva.
Irrelevante é tudo aquilo 'sem expressão ou importância'. Irrelevância é a 'característica do
que é sem importância, que não tem interesse ou não é aplicável ao caso' (Enciclopédia Saraiva de
Direito, v. 46, p. 233).
Ora, não se pode pretender que uma quantia irrisória, a exemplo da questionada no presente
processo, não estando envolvidos outros bens jurídicos de maior relevância, possa acarretar, no
âmbito dos direitos obrigacionais, conseqüências positivas ou negativas. Essas seriam, quando
muito, de ordem moral.
Nesse contexto, cabe recordar que o Tribunal já desconheceu, por reputá-los módicos ou sem
expressão, débitos remanescentes nos valores de R$ 2,88 (TC 324.009/91-7, Acórdão nº 042, Ata
15/95- Plenário, Ministro-Relator Bento José Bugarin) e de 5,2022 UFIRs (TC 011.079/94-0,
Acórdão nº 263, Ata 37/95 - 1ª Câmara, Ministro-Relator Humberto Guimarães Souto).
Cabe citar aqui, trecho do Parecer do Ministério Público, no TC 324.009/91-7, já
mencionado, da lavra do Subprocurador-Geral Dr. Walton Alencar Rodrigues, inteiramente
acatado pelo Plenário desta Corte:
'Tendo em vista o princípio fundamental da economicidade, traduzido na esfera judiciária
como economia processual, que desautoriza a prática de atos em profundo descompasso com a
relação custo/benefício, opina o Ministério Público no sentido de que se dê quitação do débito ao
Sr. Ademar Dardengo, uma vez que qualquer esforço despendido pela Administração terá custo de
muito superior aos irrisórios valores residuais de R$ 2,88'.
Aceito como desprezível o valor do débito ora em questão, podendo pois ser desconsiderado,
padece a tomada de contas especial de ausência pressuposto de constituição e desenvolvimento
válido e regular.
Por todo o exposto, este representante do MP/TCU opina pelo arquivamento do presente
processo, nos termos do art. 163 do Regimento Interno/TCU.
92
Na oportunidade, sugere-se ao Tribunal que determine, a título de racionalização
administrativa e de economia processual, a realização de estudos com vistas a se definirem
critérios de valoração dos pressupostos de constituição e desenvolvimento, de forma a se
evitarem dispêndios com a instauração e andamento de processos que envolvam valores módicos
ou irrisórios.’
4.4Embora, nesse precedente citado, o Tribunal tenha decidido pelo arquivamento do
processo por ausência de pressuposto de desenvolvimento válido e regular, em geral a solução
dada, nos casos de TCE de valores módicos ou irrisórios, tem sido a do arquivamento sem
cancelamento do débito, e, portanto, sem a exclusão da responsabilidade.
4.5Infelizmente, a IN nº 13/96 – e as suas posteriores alterações – não veio a atender
totalmente à lúcida sugestão do MP/TCU, pois não foram definidos critérios de valoração do
pressuposto de constituição de contas especiais, embora, como já dito, tenham-se estabelecidos
critérios para a constituição de forma plena ou simplificada.
4.6Não é incomum os gestores se depararem com débitos de valores módicos ou irrisórios,
sujeitos por sua natureza e origem a tomada de contas especial, de improvável recuperação pelas
vias administrativas, mormente quando envolvem ex-agentes públicos ou recursos atinentes a
transferências voluntárias.
4.7A tomada de contas especial simplificada não se mostra uma medida adequada para
pequenas quantias, pois sua instauração e desenvolvimento, embora de custo bastante inferior ao
de uma tomada plena, envolve ações e gastos administrativos – como instauração, inscrição,
atualização e manutenção contábeis, arquivamento e manutenção de cadastro no TCU, sem falar
na possibilidade de vir a ser instruída e julgada no caso de o responsável apresentar sua defesa ou
recolher a dívida, ou de outras instruções eventuais – que podem ser em muito superiores ao
benefício trazido à sociedade, mesmo ocorrendo a recuperação do valor imputado.
4.8Claro exemplo é a presente consulta, que está a requerer a interferência de, pelo menos,
dois ministros da República para resolver questão absolutamente desprezível para a administração
pública e para o país, e que envolve um valor insuficiente para cobrir os custos diretos e indiretos
apenas da presente instrução.
4.9As inicialmente citadas portarias do Ministério da Fazenda incorporam os princípios da
economicidade, da eficiência e da razoabilidade administrativa, impedindo que pequenas dívidas
absorvam esforços de cobrança por parte da Procuradoria da Fazenda, racionalizando a
utilização de recursos públicos notoriamente escassos. Dívidas de valor consolidado igual ou
inferior a R$ 250,00 nem mesmo são enviadas para a procuradoria. As ações de cobrança limitamse e encerram-se no âmbito do órgão ou entidade de origem. Os valores consolidados até R$
2.500,00, embora encaminhados para a PGFN e inscritos na Dívida Ativa, merecem apenas
cobrança administrativa por parte da Procuradoria, não sendo intentadas execuções judiciais.
4.10O limite maior da Portaria/MF nº 289/1997 assemelha-se ao estabelecido pelo art. 10 c/c
arts. 6º e 7º da IN/TCU n.º 13/96, com a redação dada pela IN/TCU n.º 35/2000, pois estes
dispositivos dispõem que o débito, após apurado e enviado ao Tribunal na forma de tomada de
contas especial simplificada, é inscrito em cadastro específico e arquivado, não sendo, portanto,
em regra, objeto de julgamento e muito menos de cobrança executiva.
4.11Para o limite menor, no entanto, não se encontra similaridade nos regulamentos
processuais do TCU, vez que não há fixação de valor mínimo para a instauração da tomada de
contas especial simplificada.
4.12Assim, em consonância com os princípios constitucionais da eficiência e da
economicidade e, ainda, de acordo com o princípio consagrado pelo art. 14 do Decreto-lei nº
200/67, qual seja o da racionalização do trabalho administrativo mediante a simplificação de
processos e a supressão de controles meramente formais ou cujo custo seja superior ao benefício,
deveria o Tribunal estudar a alteração da IN nº 13/96 de modo a incluir dispositivo que estabeleça
valor mínimo para instauração de tomada de contas especial simplificada. Evidente que tal
racionalização não elide a necessidade de o órgão ou a entidade credora adotar todas as medidas
administrativas necessárias e cabíveis, de acordo com a legislação que lhe é aplicável, inclusive a
devida inscrição do devedor no Cadin, para cobrança e ressarcimento do dano. Em harmonia com
essa medida, deveria também ser estudada autorização para o cancelamento das inscrições
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contábeis de responsabilidade relativas a valores consolidados iguais ou inferiores àquele valor
mínimo, de maneira a se evitar a manutenção de registros de ativos insignificantes e
irrecuperáveis.
PROPOSTA
5.1Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo que o
Tribunal:
a)não conheça da presente Consulta, com fundamento no art. 265 do Regimento Interno desta
Corte, uma vez que versa apenas sobre fato concreto;
b)encaminhe cópia do Relatório, Voto e Acórdão que vierem a ser proferidos à Secretaria
Geral de Controle Externo – Segecex, para que esta, no âmbito de sua competência, avalie a
conveniência e a oportunidade de propor ao Tribunal:
i.a alteração da IN/TCU n.º 13/96, de modo a incluir dispositivo que estabeleça valor mínimo
para instauração de tomada de contas especial simplificada, levando em consideração os limites
estabelecidos pelo Ministério da Fazenda por meio de sua Portaria n.º 289/97, modificada pela
Portaria n.º 248/2000;
ii.a autorização para o cancelamento das inscrições contábeis de responsabilidade relativas
a valores consolidados iguais ou inferiores ao valor mínimo acima referido, de maneira a se evitar
a manutenção de registros de ativos insignificantes e irrecuperáveis;
c)dê ciência da deliberação que vier a ser adotada, bem como do Relatório e Voto que a
fundamentarem, se for o caso, ao Exmo. Sr. Luiz Gushiken, Ministro de Estado Chefe da Secretaria
de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República;
d)arquive o processo.”
É o relatório.
VOTO
Os arts. 264 e 265 do Regimento Interno estabelecem os requisitos de admissibilidade das
consultas formuladas a esta Corte. De acordo com o art. 265, “o Tribunal não conhecerá de
consulta que (...) verse apenas sobre caso concreto, devendo o processo ser arquivado após
comunicação ao consulente.”
2. O Ministro Chefe da Secom/PR encaminha questão relativa à baixa da inscrição da
responsabilidade de dois ex-servidores da Radiobrás, originadas de TCEs arquivadas pelo TCU sem
cancelamento do débito.
3. A consulta versa sobre caso concreto; portanto, não há como conhecê-la.
4. De outro lado, o processo trata de assunto relevante para o Tribunal e a Administração
Pública, razão pela qual passo a abordá-lo.
5. Primeiramente, não preciso me alongar em considerações a respeito dos princípios da
eficiência e da economia processual. É evidente que a Administração não pode se enredar em
procedimentos que visem o ressarcimento de quantias de valor reduzido, pois o custo da
movimentação da máquina administrativa é alto. Os esforços devem se concentrar, portanto, nos
débitos mais elevados. Aponta nesse sentido a Portaria nº 289/97 do Ministério da Fazenda, que
trata dos limites para inscrição de débito com a Fazenda Nacional na Dívida Ativa e para o
ajuizamento de execução fiscal
“O Ministro de Estado da Fazenda (...) resolve:
Art. 1 ° Autorizar:
I - a não inscrição, como Dívida Ativa da União, de débitos para com a Fazenda Nacional de
valor consolidado igual ou inferior a R$ 250,00 (duzentos e cinqüenta reais); e
II - o não ajuizamento das execuções fiscais de débitos para com a Fazenda Nacional de valor
consolidado igual ou inferior a R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais).
(...)”
6. Também o Tribunal procura dar relevo às irregularidades de maior importância. Exemplos
disso são a existência de Tomada de Contas Simplificada, o limite abaixo do qual as tomadas de
94
contas devem ser encaminhadas junto com a Tomada de Contas Anual do órgão e a possibilidade de
arquivamento dos autos sem cancelamento do débito.
7. A IN nº 13/96, dispõe que as TCEs só serão imediatamente encaminhadas ao Tribunal se o
valor do dano for maior do que o fixado anualmente pela Corte por intermédio da Decisão
Normativa (para o exercício de 2003, o valor é R$15 mil, conforme DN nº 48/2002). Abaixo deste
valor, a TCE será elaborada de forma simplificada e anexada ao processo de tomada ou prestação
de contas anual do ordenador de despesa ou administrador (art. 7º, IN nº 13/96). Com base no art.
93 da Lei nº 8.443/92, o art. 10 da IN nº 13/96 estabelece que o TCU poderá arquivar, “sem
julgamento de mérito, de processo, a que se refere o art. 7º, sem cancelamento da dívida, a cujo
pagamento continuará obrigado o devedor para que se lhe possa ser dada quitação.”
8. O procedimento adotado pelo Tribunal, resumidamente descrito acima, refere-se ao limite
abaixo do qual a TCE será elaborada de forma simplificada (art. 7º, IN nº 13/96) e também se é
possível o arquivamento sem cancelamento do débito (art. 10). Não há norma a respeito do valor
mínimo a partir do qual a TCE deve ser instaurada. A princípio, a ocorrência de todo e qualquer
dano, por insignificante que seja, enseja a instauração de Tomada de Contas Especial, ante o
disposto no art. 8º da Lei nº 8.443/92. A situação – ausência de norma que fixe limite – pode
implicar a ocorrência de prejuízo à Administração, consistente na instauração de TCEs de valor
irrisório.
9. Assim, procede a proposta da 6ª Secex, no sentido de que este Tribunal avalie a
oportunidade e conveniência de incluir na IN nº 13/96 limite mínimo para instauração de Tomada
de Contas Especial.
10. É importante ressaltar que a questão nada tem a ver com o fato de o TCU encaminhar à
AGU o processo de cobrança executiva de todo e qualquer débito. A esse respeito, o Tribunal, até a
Decisão nº 94/2000-P (Sessão de 16/2/2000, Relator Ministro Adhemar Paladini Ghisi), observava
o limite de 1500 Ufirs fixado pela Decisão nº 466/95-P, abaixo do qual não se prosseguia a
cobrança judicial do débito. A partir da Decisão nº 94/2000-P, a Corte decidiu “encaminhar à
Advocacia-Geral da União todos os Acórdãos de condenação em débito ou aplicação de multa,
cujos valores não foram recolhidos, deixando à critério desse órgão fixar o valor a partir do qual
será ajuizada a respectiva cobrança executiva.”
11. Também acolho a proposta da 6ª Secex no tocante aos estudos referentes à autorização
para cancelamento de inscrições contábeis nas entidades da Administração Pública, apesar das
dúvidas que tenho quanto à competência do Tribunal para autorizar tal cancelamento. Nada impede,
evidentemente, que a questão seja estudada.
Diante do exposto, acolhendo a proposta da Unidade Técnica, Voto por que o Tribunal adote
a decisão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.738/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-019.382/2003-1.
2. Grupo I, Classe de Assunto: III - Consulta
3. Interessado: Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão
Estratégica da Presidência da República
4. Órgão: Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da
República
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 6ª Secex
8. Advogado constituído nos autos: não há
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9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Consulta formulada pelo Ministro de Estado
Chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, de acordo com o previsto no art. 1º, inciso XVII, da Lei nº
8.443, de 16 de julho de 1992, em:
9.1 não conhecer da presente Consulta, com fundamento no art. 265 do Regimento Interno
desta Corte;
9.2 determinar à Secretaria Geral de Controle Externo – Segecex que avalie a conveniência e
a oportunidade de propor ao Tribunal:
9.2.1 a alteração da IN/TCU n.º 13/96, de modo a incluir dispositivo que estabeleça valor
mínimo para instauração de tomada de contas especial simplificada, levando em consideração os
limites estabelecidos pelo Ministério da Fazenda por meio de sua Portaria n.º 289/97, modificada
pela Portaria n.º 248/2000;
9.2.2 a elaboração de ato normativo referente ao cancelamento das inscrições contábeis de
responsabilidade relativas a valores consolidados iguais ou inferiores ao valor mínimo acima
referido, de maneira a se evitar a manutenção de registros de ativos insignificantes e irrecuperáveis;
9.3 dar ciência desta deliberação, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, ao
Exmo. Sr. Luiz Gushiken, Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e
Gestão Estratégica da Presidência da República; e
9.4 arquivar o processo.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE IV - PLENÁRIO
TC-001.658/2001-6 (com 5 volumes)
Natureza: Tomada de Contas Especial
Entidade: Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia (INTO)
Responsáveis: Paulo César Rondinelli (ex-diretor-geral do INTO), Sérgio Albino de Souza
Castilho (ex-ordenador de despesas do INTO, por delegação), Aceco Produtos para Escritório e
Informática Ltda., Daysival Antônio Ferreira Mendonça (chefe do Serviço Jurídico do INTO) e
Luiz Carlos da Rocha (presidente da Comissão de Licitação do INTO)
Interessada: Caviglia & Cia. Ltda.
Sumário: Tomada de contas especial resultante de conversão de processo de representação.
Irregularidades em procedimento licitatório. Excessiva caracterização do objeto. Direcionamento da
licitação, por conter exigência atinente a detalhe exclusivo dos produtos vendidos por uma das
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licitantes, sem que fosse o único capaz de atender ao interesse público. Elementos que comprovam
ter sido a mesma licitante a autora do projeto que veio a demarcar o objeto licitado. Revogação do
certame para contratação direta da empresa, com base em inexigibilidade de licitação. Requisitos
para a inexigibilidade ausentes, sobretudo por haver viabilidade de competição. Falta de
justificativa do preço contratado. Contrato de prestação de serviços e compra-e-venda em
prestações, dissimulada numa cláusula de doação a termo. Financiamento com uso de juros
abusivos. Cobrança por serviços e por remuneração indevidos. Contas irregulares. Débito em
solidariedade entre os gestores e a empresa. Multa individual. Determinação para o desconto da
dívida de faturas com pagamento pendente. Determinação para o desconto das dívidas dos salários
dos gestores. Autorização para cobrança judicial das dívidas, caso necessário. Determinação para
ajuste dos valores ainda devidos por conta do contrato. Declaração de inidoneidade da empresa para
licitar na administração pública. Inabilitação dos gestores para exercício de cargo em comissão e
função de confiança. Ciência.
RELATÓRIO
Tratam os autos de tomada de contas especial resultante da conversão de processo de
representação de interesse da empresa Caviglia & Cia. Ltda., segundo a Decisão nº 756/2001Plenário, para apuração das responsabilidades de Paulo César Rondinelli, Sérgio Albino de Souza
Castilho e da Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. na prática de irregularidades na
contratação dessa última empresa com vistas à implantação, operacionalização e organização do
arquivo de documentação médica e científica do Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia (INTO),
tida como ilegal, imoral e antieconômica.
2. Além da conversão dos autos em tomada de contas especial, para quantificação do débito e
citação dos responsáveis, a Decisão nº 756/2001-Plenário requereu ao INTO a anulação do contrato
com a Aceco, fazendo-lhe determinação para observância de regras da Lei nº 8.666/93. Essa decisão
ainda determinou as audiências de Daysival Antônio Mendonça e de Luiz Carlos da Rocha para que
apresentassem justificativas, respectivamente, sobre a emissão de parecer jurídico favorável à
contratação irregular e sobre a revogação de concorrência sem deter competência para tanto e sem
dar-lhe motivação e publicidade. Por fim, a mesma decisão resolveu cientificar os interessados,
especialmente o Conselho Administrativo de Defesa Econômica e o Ministério Público Federal,
considerando os indícios de infrações atinentes à alçada dessas instituições, e solicitar ao Controle
Interno a investigação de outros contratos da Aceco com entidades da administração pública
federal, tendo em vista a existência de grande número de contratos fundados em inexigibilidade de
licitação.
3. Inconformada com o encaminhamento dado pelo Tribunal, a empresa Aceco exibiu
contestação, alegando não ter sido ouvida previamente. Por meio da Decisão nº 249/2002-Plenário,
foram tornados sem efeito os pontos da Decisão nº 756/2001-Plenário relativos à anulação do
contrato entre a Aceco e o INTO, mantendo-se os demais dispositivos, a fim de propiciar a análise
dos argumentos da empresa.
4. Todo o problema que cerca a contratação da Aceco pelo INTO começou em março de
2000, com a preparação do edital da Concorrência nº 012/2000, do tipo menor preço, para
empreitada por valor global, que previa a contratação da “operacionalização do serviço de
documentação científica/arquivo médico das unidades hospitalares do INTO e de todo o seu acervo
de documentação científica e de prontuários médicos de pacientes – visando à implantação de
sistemas modernos, seguros e informatizados de arquivamento através da implantação de técnicas
hodiernas de elaboração e feitura de pastas codificadas, além da organização e operação plena do
arquivo deste Instituto – com a disponibilização de:
I - arquivos deslizantes eletro-eletrônicos para prontuários médicos com inclusão de sistema
de monitoração que ofereça segurança aos usuários e ao cúmulo científico;
II - arquivos deslizantes mecânicos para fichas de prontuários, com sistema de travamento
automático que ofereça segurança aos usuários;
III - móveis, máquinas e equipamentos de informática específicos para o pleno funcionamento
e operação do ambiente de arquivo;
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IV - materiais e suprimentos para o perfeito funcionamento dos arquivos, móveis, máquinas e
equipamentos disponibilizados;
V - softwares (programas) de gerenciamento e de impressão de etiquetas, devidamente
acompanhadas das competentes licenças;
VI - profissionais especializados e devidamente treinados para organização, implantação,
operação e dinamização do citado serviço;
VII - (...) prestação de serviços técnicos de manutenção preventiva e corretiva dos arquivos,
móveis, máquinas, equipamentos e softwares (programas);
VIII - microfilmagem dos prontuários médicos e dos documentos científicos; e
IX - organização de cursos, palestras e treinamentos de reciclagem dos servidores públicos e
dos funcionários terceirizados em atividade profissional no serviço de documentação científica
desta instituição hospitalar (...).”
5. Afora a Aceco, as empresas Caviglia & Cia. Ltda. e Telos S/A se interessaram pelo
certame, mas verificaram que o objeto da licitação, no que diz respeito ao sistema de travamento
automático (eletrônico) dos arquivos deslizantes, para a segurança dos usuários, só poderia ser
atendido pela Aceco, por ser detalhe exclusivo do fabricante. Essas duas outras empresas são
igualmente fornecedoras de arquivos deslizantes, que, no entanto, se utilizam de sistema de
travamento mecânico, dependente da ação do usuário.
6. Em função disso, a Caviglia e a Telos interpuseram impugnação ao edital perante a
comissão de licitação do INTO, por entenderem, em suma, que havia restrição ao caráter
competitivo do certame. Sem dar resposta aos apelos, o INTO decidiu-se pela revogação do
certame, em 09/01/2001, deixando ainda de mandar publicar tal ato e motivando-o, simplesmente,
pelas “controvérsias apresentadas” pelas empresas Caviglia e Telos (fl. 302 do vol. 1), o que
implicou transgressão aos arts. 49, caput, e 109, § 1º, da Lei nº 8.666/93.
7. Logo em seguida, no dia 01/02/2001, o INTO contratou diretamente a Aceco, com
fundamento em inexigibilidade de licitação, para a prestação dos mesmos serviços da revogada
Concorrência nº 012/2000, acrescidos ainda da organização arquivística do almoxarifado do
hospital (Contrato nº 02/2001, fls. 334/370 do vol. 1). Cabe assinalar a diferença entre o preço
previsto na licitação frustrada, R$ 6.600.000,00 por 60 meses de serviços (ou R$ 110.000,00
mensais), e o contratado com a empresa Aceco, R$ 13.678.824,00 por 60 meses (ou R$ 227.980,40
mensais), isto é, cerca de 107% maior.
8. Uma peculiaridade no contrato assinado foi a estipulação de que os arquivos deslizantes
seriam, ao final, doados ao INTO, desde que o acordo tivesse cumprido os 60 meses. Consistiria,
portanto, em uma espécie singular de contrato administrativo de prestação de serviços conjugado
com promessa de doação.
9. Depois de efetuar inspeção no INTO, a Secex/RJ apresentou diversas ponderações
censurando o procedimento do hospital na contratação da Aceco, assim como os termos contratuais,
examinados sob os enfoques jurídico, técnico e econômico. Julgo pertinente repisar um trecho do
relatório de inspeção, o qual já havia servido de fundamentação para a Decisão nº 756/2001Plenário (fls. 129/140):
“(...)
DO PROCESSO DE INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO
DOS ASPECTOS JURÍDICOS
11.Dispõe o art. 26 da Lei nº 8.666/93, verbis:
‘Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e nos incisos III a XXIV do art. 24,
as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento
previsto no final do parágrafo único do art. 8º, deverão ser comunicados dentro de três dias a
autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de cinco dias,
como condição para eficácia dos atos;
Parágrafo único - O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de retardamento, previsto
neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes elementos:
I - caracterização da situação emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, quando
for o caso;
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
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III - justificativa do preço;
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão alocados.’
12.Conforme o dispositivo legal transcrito acima, o processo de inexigibilidade deve conter
os elementos apontados no parágrafo único do art. 26. Ao analisar o processo levado a efeito pelo
INTO, bem como suas razões para contratar (fls. 56 e 192/193, V. 1) constatamos as seguintes
ilegalidades:
i) quanto à razão de escolha do fornecedor: o parecer jurídico acostado ao processo indica
como razão de escolha do fornecedor o fato de somente a empresa Aceco ter participado da
concorrência, concluindo-se em seguida que somente a Aceco teria condições de cumprir o objeto
pretendido pela Administração. Ocorre que as empresas Telos S/A e Caviglia & Cia. Ltda. também
participaram do processo, tanto que apresentaram impugnação ao edital (fls. 251/330, V. 1).
O parecer sustenta, então, a razão de escolha do fornecedor na impossibilidade de
competição, já que foi considerado que a Aceco seria fornecedora exclusiva do objeto.
Ocorre que não basta que determinada empresa seja fornecedora exclusiva de um bem ou
serviço para que se dê guarida legal a sua contratação por inexigibilidade de licitação. É
necessário mais que essa simples verificação. É imprescindível que o objeto a ser contratado seja o
único a satisfazer as necessidades da Administração, bem como não haja no mercado nenhum
outro de características similares, capaz de satisfazer as necessidades da Administração. Deve o
objeto ter características que o tornem singular para a Administração, justificando dessa forma a
exclusividade no fornecimento.
Para a perfeita caracterização da razão de escolha do fornecedor, no caso da existência de
bens ou serviços similares, é preciso que seja demonstrado no processo que tais similares não
atendem às necessidades da Administração, sob pena de nulidade do processo.
No presente caso, existem no mercado, e a custo inferior, outros tipos de arquivos
deslizantes, sobre os quais a Administração deveria se posicionar, previamente, sobre a viabilidade
ou não em adquiri-los.
Ausentes no processo os elementos informativos da existência de produtos similares no
mercado capazes de atender às necessidades da Administração, bem como de parecer técnico
fundamentado no qual esteja consignado que somente os produtos comercializados pela Aceco
atendem à Administração, entendemos insuficientes as razões apontadas no processo quanto à
escolha do fornecedor, conforme determina o inciso II, do parágrafo único, do art. 26, da Lei nº
8.666/93. Nesse caso, necessário ouvir o autor do parecer jurídico quanto à emissão de opinião
favorável à contratação, ante a ausência do cumprimento do citado dispositivo legal.
ii) quanto à justificativa do preço: não há no processo nenhuma informação quanto à
adequação do preço proposto pela Aceco. Não foi realizada nenhuma pesquisa de mercado, no
sentido de justificar os preços contratados.
Durante a inspeção foi solicitado à nova administração informações sobre os seguintes
pontos, cujas respostas seguem transcritas, com grifos nossos:
- não-cumprimento do inciso III, do parágrafo único, do art. 26, da Lei nº 8.666/93;
Informação: ‘Quanto ao não-cumprimento do inciso III, do parágrafo único, do art. 26, da
Lei nº 8.666/93, informamos que não temos como justificar o preço proposto, por se tratar de
serviço exclusivo prestado pela firma Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda., em
conformidade com detalhamento constante do projeto básico pertinente ao Proc. nº
250057/0077/2001. Devemos esclarecer que para cada tipo de serviço semelhante prestado para
outras unidades, empresas, órgãos, etc. existem peculiaridades distintas de cada um deles, de
acordo com seus projetos, que refletem diferenças, muitas das vezes acentuadas, no comparativo de
preços.
Neste projeto estão envolvidos os serviços de operacionalização dos equipamentos,
monitoração, segurança, detecção precoce de incêndio, fornecimento de pessoal, etc., que de órgão
para órgão, todos esses pontos diferem em características, refletindo diferenças de orçamento.’
- informar se o Instituto realizou algum estudo de mercado sobre os preços ofertados pela
empresa Aceco e, em caso afirmativo, encaminhar cópia;
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Informação: ‘O INTO não realizou qualquer estudo de mercado sobre os preços ofertados
pela empresa Aceco, já que esses serviços, dentro da especificação que melhor atendia à Unidade,
principalmente no que se refere à segurança, eram singulares, sem parâmetros no mercado.’
- informar se o Instituto tem conhecimento dos preços de venda usualmente praticados pela
empresa Aceco quanto aos equipamentos fornecidos no contrato.
Informação: ‘O INTO tem conhecimento dos preços usualmente praticados pela empresa
Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. quanto aos equipamentos fornecidos no
contrato, levando-se em conta que se encontra acostada no processo em epígrafe farta
documentação dos diversos contratos entre a empresa e vários órgãos federais, estaduais e
municipais, conforme fls. 031/145.’
Conforme se verifica nas informações apresentadas, não foi cumprido o que determina o
inciso III, do parágrafo único, do art. 26, da Lei nº 8.666/93. O INTO afirma não ter como
justificar o preço por se tratar de fornecedor exclusivo, bem como que não realizou qualquer
estudo de mercado sobre os preços ofertados pela empresa Aceco.
Isso equivale a afirmar que o INTO aceitou passivamente os preços apresentados pela
empresa.
O comando legal se dá em outra direção. Exige do administrador uma postura ativa, de
busca por elementos que assegurem ser a contratação adequada para a Administração. Na prática,
verificou-se completa passividade da unidade quanto à justificação de preços.
A planilha de preços apresentada pela Aceco (fls. 20/25, V. 1) possui elementos facilmente
verificáveis por simples pesquisa de mercado. Itens da planilha como mão-de-obra, suprimentos,
equipamentos de informática, mobiliário, materiais de expediente, câmeras de vídeo e monitores,
entre outros, deveriam, por imposição legal, ter verificada a sua compatibilidade com os valores
correntes de mercado.
Quanto aos arquivos deslizantes elétricos com travamento eletrônico, poderia o INTO
verificar os valores praticados no mercado por empresas que comercializam tais arquivos com
travamento mecânico. Essa análise já traria suficientes elementos comparativos, conferindo
segurança para a contratação pretendida pelo INTO.
Pela total ausência no processo da justificativa de preço, além de ter descumprido o
dispositivo legal, assumiu o INTO, por inteiro, o risco de estar contratando serviço com preço
acima dos praticados no mercado, impondo-se nesse caso que seja verificado se houve ou não dano
ao erário na contratação promovida.
iii) ausência de singularidade do objeto: conforme define o Prof. Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes em sua obra Contratação Direta Sem Licitação, 1ª edição, singular é a característica do
objeto que o individualiza, distingue dos demais. É a presença de atributo incomum na espécie,
diferenciador. Afirma ainda que a singularidade, como textualmente estabelece a Lei, é do objeto
do contrato; é o serviço pretendido pela Administração que é singular, e não do executor do
serviço.
Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que ‘... as especificações não podem ultrapassar o
necessário para o atendimento do objetivo administrativo que comanda seu campo de
discricionariedade. Menos ainda poder-se-á multiplicar especificações até o ponto de singularizar
um objeto que não seja singular, visando, destarte, esquivar-se à licitação’.
Conforme pesquisa realizada, além da empresa Aceco, existem pelo menos cinco empresas no
mercado que comercializam arquivos deslizantes (...).
A diferença que existe no arquivo deslizante comercializado pela empresa Aceco para as
demais empresas é o fato de possuir um dispositivo de segurança eletrônico, denominado ‘Trava de
Segurança Automática’ (vide relatório fotográfico às fls. 26/38, V. 1). As demais empresas possuem
dispositivos semelhantes porém com travamento mecânico.
Nesse ponto reside toda a fundamentação utilizada pelo INTO para amparar o processo de
inexigibilidade de licitação, ou seja, que somente a empresa Aceco possui travamento de segurança
eletrônico.
Entretanto, alguns pontos devem ser questionados para que seja verificado se a existência do
travamento de segurança eletrônico torna os arquivos deslizantes oferecidos pela Aceco singulares.
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Foram solicitadas informações adicionais, ao INTO e à Aceco, por intermédio do INTO, com
as respostas que seguem:
Ao INTO:
- informar se a utilização de arquivos deslizantes mecânicos com travamento mecânico, no
lugar de arquivos deslizantes mecânicos com travamento automático, atenderia às necessidades do
Instituto. Em caso negativo, justificar detalhadamente os motivos do impedimento de utilização dos
arquivos com travamento mecânico.
Resposta: Informamos que os arquivos deslizantes mecânicos com travamento mecânico não
atenderiam à segurança dos usuários. Esse sistema de travamento automático garante a
integridade física dos usuários, devido ao fato de ter sido especialmente desenvolvido visando à
segurança no trabalho. O acionamento dessa trava independe do usuário, tornando o ambiente de
trabalho mais seguro ainda que este esqueça de acioná-lo, o que não aconteceria se o sistema de
travamento utilizado fosse o mecânico. (fl. 47, V. 1)
À Aceco:
- informar se a empresa comercializa arquivos deslizantes com travamento mecânico e, caso
afirmativo, informar, por relação, as unidades do Governo Federal que tenham adquirido tais
materiais na referida empresa;
Resposta: ‘Cabe aqui um esclarecimento inicial, nossa empresa comercializa arquivos
deslizantes com movimentação mecânica e arquivos deslizantes com movimentação eletroeletrônica. Os arquivos com movimentação eletro-eletrônica normalmente são utilizados para
acervos de médio e grande porte, onde, além da necessidade de compactação e segurança dos
documentos é importante a rapidez na recuperação e disponibilização da informação.
Nesse tipo de arquivo o travamento dos corpos é feito através de um sistema inteligente
passivo que monitora a utilização do corredor, garantindo a total segurança do operador (não
existindo esse componente pode o usuário ter sua integridade física comprometida devido ao peso
do arquivo e a força dos motores) e a integridade do documento.
Para sistemas com movimentação mecânica, e com até 4 metros de profundidade (arquivo
bastante menor que os instalados no INTO, e que não atendem a sua necessidade, o mercado
nacional oferece travamento mecânico individual (onde o usuário para garantir sua segurança,
precisa lembrar de acionar em dois corpos diferentes pequenos dispositivos e que devido a sua
dificuldade de uso raramente são utilizados). Esse sistema em hipótese alguma pode ser usado em
arquivos eletrônicos e com dimensões superiores a 5 metros, sob risco de afetar a segurança dos
operadores do arquivo’. (fl. 18, V. 1)
Quanto à resposta encaminhada pelo INTO, não há no processo nenhum estudo sobre o
impacto na segurança do trabalho ao se utilizar os arquivos deslizantes mecânicos com travamento
mecânico. Limitou-se apenas a afirmar que tais equipamentos oferecem riscos aos usuários, sem
contudo comprová-los.
Correto estaria se houvesse algum parecer técnico especializado no assunto, amparado pelas
Normas de Segurança do Trabalho e no qual fossem indicados os riscos aos quais estariam
submetidos os usuários.
O mesmo ocorre com relação à resposta encaminhada pela empresa Aceco, que apenas
afirma existir riscos ao usuários, sem contudo comprová-los.
Informou ainda a empresa Aceco que também fabrica arquivos com travamento mecânico,
podendo os mesmos serem utilizados, com segurança, em profundidades de até 5 (cinco) metros.
Nesse caso, deveria o INTO verificar tecnicamente a viabilidade de melhor formatação de
seu espaço físico a fim de propiciar o atendimento de suas necessidades através de processo
licitatório no qual fosse garantida ampla participação de interessados, com conseqüente redução
de custos.
Verifica-se, então, que apenas o item trava automática diferencia os arquivos deslizantes da
empresa Aceco daqueles encontrados no mercado nacional. E quanto ao referido item, não ficou
comprovado no processo:
1)a sua imprescindibilidade ao atendimento das necessidades do INTO;
2)a impossibilidade de o INTO utilizar os demais modelos existentes no mercado;
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3)a ausência de qualquer estudo ou parecer técnico, amparado pelas Normas de Segurança
do Trabalho, sobre a segurança aos usuários no manuseio de arquivos deslizantes com travamento
mecânico.
Dessa forma, conclui-se que o objeto contratado pelo INTO não se reveste de característica
de singularidade, fundamental para o amparo em inexigibilidade de licitação, operando-se a
nulidade do processo.
iv) ineditismo contratual: o contrato celebrado pelo INTO com a empresa Aceco se traduz
em um ineditismo contratual, conforme reconhece a própria empresa Aceco (fl. 18, V. 1).
Registram-se as seguintes cláusulas contratuais, com destaques nossos:
Cláusula Primeira – Do Objeto
O presente Contrato tem por objeto a contratação de empresa para prestação de serviços de
operacionalização do (1) serviço de documentação científica - arquivo médico (módulo I – Anexo I)
das Unidades Hospitalares do INTO.........visando à implantação de sistemas modernos, seguros e
informatizados de arquivamento com técnicas hodiernas de elaboração e feitura de pastas
codificadas, além de organização e operação plena dos arquivos deste Instituto......com a
disponibilização de:
I – Arquivos deslizantes eletro-eletrônicos para prontuários médicos .....
II – Arquivos deslizantes eletro-eletrônicos para almoxarifado .....
III – Arquivos deslizantes mecânicos .....
IV – Móveis, máquinas e equipamentos de informática .....
V – Materiais e suprimentos ......
VI – Softwares ......
VII – Profissionais especializados e devidamente treinados ......
Cláusula Décima Segunda – Da Doação
Todos os arquivos deslizantes, móveis, máquinas, equipamentos (Hardwares) e programas
(Softwares) que serão disponibilizados pela contratada, ao contratante, constantes dos módulos I e
II – Anexos I e II do presente instrumento contratual, exceto as máquinas, os materiais de
suprimentos, pastas prontuários, materiais de expediente e, obviamente, os profissionais
integrantes da equipe de trabalho de operacionalização do objeto deste contrato – serão de
propriedade do contratante ao final do 60º (sexagésimo) mês de contrato, ou seja, ao final do 5º
(quinto) ano de contrato. Os arquivos deslizantes e demais acima referidos no que tange à doação
terão que estar em perfeitas condições técnicas de uso e modernidade, principalmente os
equipamentos e programas utilizados na operacionalização do objeto deste contrato. Com relação
aos equipamentos específicos para prestação de serviços de microfilmagem, devidamente
relacionados nos itens 24 e 25 do módulo I – Anexo I, os mesmos estão excluídos dos termos desta
cláusula pelo simples fato de que os serviços de microfilmagem serão subcontratados conforme
previsão contratual.
Da análise das duas cláusulas contratuais reproduzidas acima, vislumbra-se um tipo
contratual inédito no campo do Direito Administrativo. Trata-se de uma prestação de serviços
associada a uma promessa de doação futura, condicionada a termo.
Não é um contrato puramente de prestação de serviço, não é um contrato de compra, nem
tampouco se reveste de características de contrato de arrendamento mercantil, ou seja, de leasing.
A propósito, as operações de arrendamento mercantil, as pessoas jurídicas autorizadas a
praticarem operações do gênero, bem como as cláusulas necessárias nos contratos arrendamento
mercantil encontram-se reguladas pela Resolução nº 2.309, de 28 de agosto de 1996, do Banco
Central. Conforme disposto no art. 1º da citada Resolução, a empresa Aceco não estaria habilitada
a praticar o arrendamento mercantil, pois não possui como atividade principal a prática de
operações de arrendamento mercantil, não é banco múltiplo e nem instituição financeira.
Dessa forma, constitui o contrato celebrado entre o INTO e a empresa Aceco modalidade
contratual inédita.
Vale frisar ainda que não há no contrato nenhuma disposição sobre a destinação dos bens
disponibilizados, para o caso de seu término [ocorrer] antes dos 60 (sessenta) meses, conforme
estabelecido em sua cláusula décima segunda. Isso equivale a dizer que os bens somente seriam
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transferidos ao INTO no caso de se completar a duração contratual inicialmente prevista,
obrigando-se o INTO às sucessivas prorrogações do contrato.
DOS ASPECTOS TÉCNICOS
13.Conforme levantado no item anterior, sob o aspecto técnico não há nenhuma informação
precisa no processo de inexigibilidade que fundamente tecnicamente a contratação sob exame.
14.A título de ilustração, poderia ter sido verificada a viabilidade de dispor dos arquivos
deslizantes de formas diferentes daquelas apresentadas nas plantas de localização de fls. 58/63, V.
1. Se fosse possível situar os arquivos no sentido perpendicular ao invés do longitudinal,
provavelmente seria possível a utilização de arquivos deslizantes com menor profundidade,
viabilizando o uso de arquivos com deslizamento e travamento mecânico, sem perda de espaço útil
e com menor custo para o INTO.
15.Dessa forma, o INTO deveria ter verificado tecnicamente e previamente a possibilidade de
melhor ocupar o espaço físico existente para disposição dos arquivos, para, a partir dessa
verificação, melhor definir o objeto a ser contratado.
DA ECONOMICIDADE
16.A partir das constatações iniciais de que o INTO não justificou os preços propostos pela
empresa Aceco, não realizou qualquer estudo de mercado sobre os preços ofertados pela empresa,
bem como não tem conhecimento dos preços de venda dos equipamentos disponibilizados ao INTO,
impõe que sejam verificados os aspectos de economicidade envolvidos na contratação. Para tanto,
utilizaremos, entre outros elementos, a planilha de preços de venda dos equipamentos
encaminhados pela empresa ao INTO (fls. 02/06, V. 1):
i) relação custo x benefício da contratação em razão do orçamento anual da unidade: o
valor mensal pago pelo INTO à empresa pela prestação dos serviços é de R$ 227.980,40 (duzentos
e vinte e sete mil, novecentos e oitenta reais e quarenta centavos). A despesa contratual anual
corresponde a R$ 2.735.764,80 (dois milhões, setecentos e trinta e cinco mil, setecentos e sessenta
e quatro reais e oitenta centavos).
Considerando que o orçamento do INTO é de cerca de R$ 30 milhões anuais (excluídas as
despesas com pessoal), o contrato consome quase 10% do orçamento da unidade.
Considerando que os serviços em questão, embora vitais para o funcionamento do INTO, são
elementares, e que até o momento da contratação eram realizados pela unidade com pessoal
próprio, podemos afirmar:
a)que não se justifica a aplicação de 10% do orçamento anual da unidade na contratação de
tais serviços, até mesmo em razão das dificuldades de recursos orçamentários para o setor de
saúde;
b)que o custo/benefício da manutenção do contrato é elevadíssimo para a unidade; e
c)que não se encontra presente o interesse público em sua manutenção.
ii) relação custo x benefício da contratação em razão do tipo do contrato – serviço:
conforme planilha apresentada pela Aceco, o preço de venda dos equipamentos e softwares
disponibilizados ao INTO (fl. 03, V. 1) é de R$ 1.037.051,51 (um milhão, trinta e sete mil,
cinqüenta e um reais e cinqüenta e um centavos).
Entretanto, o contrato celebrado com o INTO, com as ressalvas explicitadas no item 12, iv,
foi de prestação de serviços. Ocorre que a opção pelo contrato de prestação de serviços em
desfavor da compra dos arquivos deslizantes ocasionou prejuízos aos cofres públicos, conforme se
demonstra.
O custo mensal do contrato é de R$ 227.980,40. Expurgados os itens da planilha (fls. 20/25,
V. 1) como suprimentos, pastas de prontuários médicos, materiais de expediente, mão-de-obra e
manutenção preventiva e corretiva dos arquivos deslizantes de propriedade do INTO, tem-se o
valor mensal de R$ 174.677,23, que multiplicado por 60 (sessenta) meses de vigência contratual
resulta em uma despesa total de R$ 10.480.633,80 (dez milhões, quatrocentos e oitenta mil,
seiscentos e trinta e três reais e oitenta centavos).
Confrontando-se os custos de contratação dos serviços com os venda dos equipamentos
obtém-se que o investimento para contratação de serviços, já expurgados os itens mencionados
acima, é maior do que 10 (dez) vezes o valor de compra dos mesmos equipamentos (R$
103
10.480.633,80 divididos por R$ 1.037.051,51 equivale a 10,10 vezes). Mais uma vez verifica-se e
comprova-se a gestão antieconômica praticada no contrato.
Importante salientar ainda que após os 60 meses de contrato a Aceco repassaria os bens ao
INTO já depreciados por sua contabilidade, ou seja, a um custo muito reduzido para a empresa.
Outro fato a considerar é que caso o INTO tivesse optado pelos modelos de arquivos
deslizantes existentes no mercado certamente o valor de R$ 1.037.051,51 poderia ainda ser bem
menor. Tudo isso demonstra o elevado prejuízo presente e potencial imposto ao erário com a
contratação levada a efeito pelo INTO.
iii) dos arquivos deslizantes instalados no almoxarifado: conforme consta da planilha de
preços do contrato – Módulo II (fls. 23/24, V. 1), o INTO paga mensalmente à contratada o valor
de R$ 89.900,40 pelos serviços disponibilizados especificamente ao almoxarifado. Ocorre que no
mês de julho/2001 o INTO possuía em estoque o valor de R$ 137.773,98 em materiais diversos de
expediente (fl. 07, V. 1), que serão guardados no almoxarifado.
Por outro lado, o consumo mensal de materiais de expediente é da ordem de R$ 3.900,00, que
juntamente com o consumo de material gráfico, não ultrapassa o valor de R$ 10.000,00 mensais.
Observa-se então que o INTO paga cerca de R$ 90.000,00 para controlar um fluxo de
materiais cujo consumo é da ordem de R$ 10.000,00.
Em resumo, na gestão do almoxarifado obtém-se a absurda e injustificável relação: para
cada 10 (dez) reais gastos no almoxarifado, 1 (um) real se refere a material consumido e 9 (nove)
reais à guarda e controle dos materiais.
Não se justifica sob nenhum aspecto o gasto sob exame, reforçando-se mais uma vez a
nulidade do processo, que afronta os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e
eficiência da administração pública.”
10. Posteriormente, em atenção à Decisão nº 756/2001-Plenário, a Secex/RJ promoveu a
citação ou a audiência, conforme o caso, dos responsáveis identificados no processo. Nas citações,
foram registrados como débito os valores totais até então pagos por conta do Contrato nº 02/2001,
ou seja: R$ 135.890,20 em 09/03/2001; R$ 135.890,20 em 06/04/2001; R$ 200.739,37 em
18/05/2001; e R$ 227.980,40 em 28/06/2001.
11. Tendo os responsáveis juntado aos autos suas defesas, a unidade técnica as examinou
conforme se segue (fls. 321/336):
“(...)
3.1.O Sr. Daysival Antonio Mendonça, Chefe do Serviço Jurídico do INTO, em atenção ao
Ofício Secex/RJ nº 1.271/2001 (fl. 167), esclarece em seu expediente de fls. 195/211, basicamente,
que o seu parecer jurídico não emitiu nenhum questionamento sobre a parte técnica, afeta aos
setores competentes do INTO, não se imiscuiu na justificativa de preço, o instrumento contratual
observou o princípio da anualidade e que não houve má-fé na elaboração do seu parecer.
ANÁLISE:
3.1.1.Entende-se que o parecer emitido pelo responsável, constante por cópia às fls. 192/3 –
Vol. I, não foi determinante na definição da contratação direta por inexigibilidade de licitação.
Dessa forma, não se pode vincular à contratação questionada o parecer do Chefe do Serviço
Jurídico do INTO, especialmente por tratar-se de marginalização de licitação por critérios técnicos
e não ter ficado caracterizada a má-fé do parecerista em sua exposição.
3.2.A empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. apresentou quatro
memoriais, por intermédio dos seus representantes devidamente credenciados, constituídos das
peças de fls. 170/181 e 301/320 – Principal e fls. 1/216 e 217/220 – Volume II.
3.2.1.No primeiro documento recebido, em 01/10/2001 (fls. 170/181-Princ.), os procuradores
da empresa manifestam inconformismos com a iniciativa do Tribunal em adotar a Decisão nº
756/2001, sem observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa,
maculando o patrimônio moral e econômico-financeiro da Representada, reclamando a suspensão
dos termos da referida decisão, até que a defesa seja efetivamente exercida.
3.2.2.O segundo expediente, protocolado em 22/10/2001 (Vol. II – fls. 1/216), acolhido como
sendo as alegações de defesa da empresa, com o título de Pedido de Reexame, contém em seus
termos iniciais a defesa do procedimento adotado pelo INTO, acompanhada dos argumentos e
documentos julgados necessários, e as reivindicações, na parte final, do sobrestamento dos efeitos
104
da decisão recorrida e a comunicação ao INTO, à Secretaria Federal de Controle, ao Ministério
Público Federal, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica e ao Ministério da Saúde, no
sentido de desconsiderarem as determinações comunicadas por força da decisão guerreada.
3.2.3. Outro expediente, recebido em 23/10/2001 (Vol. II – fls. 217/230), refere-se a pedido de
expedição de certidão, informando o estágio do processo e a expedição de ofícios às entidades
encarregadas das demais investigações no âmbito de suas competências.
3.2.4. O último documento juntado aos autos, em 19/06/2002 (fls. 301/320-Principal), traz
novas argumentações sobre a questão da contratação perpetrada pelo INTO.
3.2.5.De imediato, registre-se que a questão preliminar perseguida pela empresa Aceco, no
sentido de ver suprimido o mandamento de anulação do contrato assinado com o INTO,
desonerando-se as demais instituições encarregadas das investigações determinadas, foi pacificada
com a deliberação constante da Decisão nº 249/2002-TCU-Plenário.
3.2.6.Dando-se prosseguimento, no que diz respeito à análise das alegações de defesa,
apresentadas em cumprimento à citação do Ofício Secex/RJ nº 1.270/2001 (fl. 166), tem-se que dos
arrazoados produzidos pelos prepostos da empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática
Ltda., indicados nos itens precedentes, extraem-se as seguintes informações:
3.2.6.1. Os advogados da empresa Aceco aduzem na Exposição Preambular da peça,
constitutiva do Vol. II, que comparecem aos autos tardiamente ‘quando fatos e premissas
ganharam corpo e alma de verdades, sem que à empresa tivesse oportunizado o pleno e inarredável
direito à ampla defesa.’
3.2.6.2. Em seguida, após transcreverem integralmente os termos da Decisão nº 756/2001TCU-Plenário e fazerem comentários sobre as razões que alicerçaram o Relatório de Inspeção
realizada no INTO (fls. 128/140-Princ.), originário desta TCE, fazem breve histórico do perfil da
empresa, com descrições da composição do ‘Grupo Aceco’, dos departamentos específicos que
integram as atividades da empresa e o faturamento dos últimos 5 (cinco) anos, informando a
parcela do faturamento correspondente ao setor público, a fim de demonstrarem que a contratação
sob enfoque ‘recebeu tratamento minimalista, como se o objeto do contrato administrativo nº
02/2001 se resumisse apenas à aquisição de arquivo deslizante, quando, na verdade, não passava
de um dos dez itens a serem disponibilizados pela contratada’.
3.2.6.3. Prosseguindo em suas alegações, discorrem sobre as dimensões do INTO, no tocante
à estrutura física, complexidade e importância de suas atividades, números de
atendimentos/pacientes, leitos e corpo médico, com o intuito de apresentar o cenário em que se
iniciou o processo de definição da solução de organização dos arquivos do Instituto.
3.2.6.4. Logo após, no tópico que diz respeito às ‘Razões da Inexigibilidade’, aduzem que
‘preocupados com a vida e a saúde daqueles a quem lhes competia dar a devida assistência, a
Diretoria do INTO, após visitar o Hospital das Clínicas e o Hospital Albert Einstein, em São Paulo,
e conhecer a sistemática de geração e arquivamento de prontuários médicos, por eles adotada e
que era específica para cada um deles, solicitou à empresa Aceco que desenvolvesse um sistema
que pudesse atender às necessidades próprias do Hospital’. No parágrafo seguinte comentam que
‘A solução sugerida pela Aceco compreendia um conjunto de sistemas que, atuando de forma
integrada, melhoraria significativamente a eficiência do sistema de prontuários médicos,
aumentaria a produtividade, tanto do corpo médico quanto dos servidores do Hospital, e
protegeria adequadamente os ambientes por ela gerenciados.’ Mais adiante, especificam
detalhadamente o que chamaram de ‘conjunto de sistemas’, consistindo em: ‘I- Sistema de
Identificação e Controle de Prontuários e de Geração de Etiquetas de Identificação; II – Sistema
de Gerenciamento do Arquivo de Prontuários e III – Sistema de arquivos deslizantes eletroeletrônicos’ (grifo do original)
3.2.6.5. Sobressaem das assertivas dos patronos da Aceco os seguintes comentários,
essenciais para o deslinde da questão:
‘Como se pode constatar, a solução para o problema do INTO, apresentada pela Aceco,
envolve complexos sistemas informatizados, todos desenvolvidos pela própria Aceco, com
tecnologia própria e exclusiva.’
105
‘Torna-se óbvio que um sistema com esse nível de tecnologia de ponta, para que pudesse ser
operado de forma adequada e apresentar os resultados desejados, demandava a contratação de
pessoal qualificado, os quais seriam treinados para essa finalidade.’
‘Por essas razões foi que a solução apresentada pela Aceco ao INTO envolvia softwares,
sistemas de arquivamento, organização e segurança, com serviços, equipamentos, materiais e
pessoal capacitado e treinado para executar, com competência, eficiência e segurança, o novo
sistema de arquivo médico e documentação científica do Hospital.’
‘Tal solução, como se pode constatar, representava não apenas o fornecimento de bens e
serviços exclusivos (todos os softwares dos sistemas mencionados são exclusivos da Aceco).’
‘Mais do que isso, ela representava um produto singular no mercado, que distinguia dos
demais, haja vista que concebido para a finalidade específica de satisfazer às necessidades do
Hospital.’
‘Tais características singulares do objeto do contrato afastam o dever de licitar, em face da
impossibilidade fática, lógica e jurídica do confronto licitatório, haja vista que nenhuma outra
empresa tinha apresentado uma solução para as necessidades do INTO de forma integrada e
completa como o fez a Aceco.’
3.2.6.6. Já na parte das alegações ‘Dos serviços Técnicos Profissionais Especializados e da
Exclusividade de Produtor, Empresa ou Representante Comercial’, os representantes da empresa
argumentam que no contrato ‘celebrado entre as partes, a fundamentação legal para a
inexigibilidade de licitação para o caso em análise se escorou no inciso II, do art. 25, da Lei nº
8.666/93, haja vista se tratar de serviços técnicos profissionais especializados.’ Prosseguindo,
comentam os entendimentos de alguns doutrinadores sobre os aspectos da inexigibilidade,
estabelecidos no art. 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, para em seguida aduzirem que ‘para
viabilidade da utilização do sistema de gerenciamento dos documentos do INTO se mostrou
imprescindível o emprego de arquivos eletro-eletrônicos, que, diferentemente dos arquivos
mecânicos ou elétricos comuns, se agregam aos softwares específicos e se subordinam aos
comandos que deles se originam, integrando o aparato que compõe os serviços técnicos
profissionais especializados.’ E sentenciam: ‘a Aceco é a única empresa nacional com capacidade,
legitimidade e reconhecida aptidão para executar os serviços de gerenciamento de arquivos e de
acervo de documentos.’
3.2.6.7. Manifestam-se, também, sobre o aspecto da exclusividade de produtor, empresa ou
representante comercial, previsto no inciso I, do art. 25, da Lei nº 8.666/93, em que pese não ter
sido o fundamento da contratação, e descrevem as linhas da empresa que dispõem de
exclusividade: ‘-arquivos deslizantes eletro-eletrônicos, testados sob as normas UL (Underwriters
Laboratories) de segurança contra incêndio; -software de gerenciamento e busca de documentos,
interligado a sistema eletrônico de monitoramento do ambiente operacional, com controle
permanente de segurança do usuário; e software de geração automática de etiqueta única de
identificação, contendo código de barra, dados, cores, números, letras, logotipo e a possibilidade
de mudança de layout com exclusão de informações. Esses bens só podem ser fornecidos por
produtor exclusivo – a Aceco...’
3.2.6.8. No capítulo reservado à ‘Razão da Escolha do Fornecedor’, alegam que ‘o INTO
não buscava apenas aquisição de arquivos deslizantes, uma vez que o simples fornecimento de bem
dessa natureza não resolvia seus problemas de armazenamento de prontuários, cujo quantitativo
(aproximadamente 120 mil) demandava uma solução gerencial consentânea com os recursos
tecnológicos que hoje são passíveis de serem encontrados no mercado.’ Diante disso, no
entendimento dos representantes da empresa, as manifestações contrárias das demais
concorrentes, que se insurgiram contra a licitação do INTO, desejavam na verdade o
fracionamento do objeto e a realização de licitações distintas para os arquivos, os softwares, a
mão-de-obra e o treinamento. Concluem que ‘Por essas razões, resta evidente que a escolha do
fornecedor encontra-se justificada pelo fato de somente a Aceco ter apresentado condições de
cumprir o objeto pretendido pala Administração.’
3.2.6.9. No tocante à ‘Justificativa do Preço’, argumentam os prepostos que ‘foram
elaboradas planilhas de custo para cada um dos módulos que compõem o objeto do contrato’,
contendo as especificações dos preços e a indicação do percentual de participação de cada um dos
106
itens no custo global do contrato, que no entendimento dos mesmos, ‘por si só, configura a
justificativa de preço’. Ao final alegam que ‘a justificativa de preço é um elemento formal da
inexigibilidade de licitação, que pode ser atendida tanto pelo oferecimento de preços comparativos,
quando possível, quanto pela planilha de custos que espelhe, de forma individualizada, os preços
dos diversos itens que integram o objeto contratado’.
3.2.6.10. Em prosseguimento às suas alegações, os missivistas comentam as manifestações do
Voto do Exmo. Sr. Ministro-Relator, na tentativa de demonstrarem supostos equívocos existentes
nas fundamentações que levaram o Tribunal a condenar a contratação, por não ter ficado
caracterizada a singularidade do equipamento, pois, no entendimento dos mesmos, tratava-se na
verdade da aquisição de um ‘conjunto de produtos e serviços’. Reputa-se desnecessária a inserção
integral das observações, tendo em vista que algumas já foram citadas anteriormente.
3.2.6.11. Destacam-se, no entanto, as controvérsias colocadas sobre o princípio da
economicidade, que no entender dos representantes da empresa ‘constitui razão para se que
revogue um contrato que se mostre antieconômico para a Administração Pública e, não, para que
se o anule’, apontando que o ‘custo do contrato envolve o fornecimento de bens e de serviços,
dentre os quais alguns fazem parte do custo normal de operação do Hospital e seriam eles
incorridos tivesse o INTO contratado com a Aceco ou não.’ Prosseguindo, descrevem os custos
envolvidos, tais como: bens móveis, materiais de expedientes, softwares, mão-de-obra
especializada, microfilmagem, treinamentos etc. Encerram afirmando que o valor em estoque do
INTO, em 2001, sugere ‘que a relação de custo efetuada pelo analista dessa Corte afigura-se
totalmente desprovida de fundamento’ e que ‘não se trata apenas de custo, haja vista que se o
contrato tiver as prorrogações nele previstas, ao final do prazo de cinco, todos os bens
disponibilizados passarão para a propriedade do Hospital, integrando o seu patrimônio.’
3.2.6.12. Mais à frente, destacam-se, também, as manifestações sobre a questão da
responsabilidade solidária da empresa Aceco, ante as contestações anteriores em outras avenças
com órgãos da Administração Pública, em especial as relacionadas aos processos TC015.174/1999-9 e 006.528/2000-6, quando informam que ‘a contratação de Aceco pelo Prodasen,
fato que se tornou objeto de repercussão na imprensa e utilizado por concorrentes como uma
verdade absoluta antes mesmo de sua investigação, recebeu aprovação do Ministério Público
Federal.’ Repudiam, ainda, ‘a falsa premissa segundo a qual a Aceco teria sido beneficiada na
licitação processada pela Agência Brasileira de Inteligência – ABIN’, tendo em vista que ao
contrário do afirmado ‘a Aceco foi prejudicada, pois a Caviglia e Cia. Ltda., sua concorrente
naquele certame, sagrou-se vencedora da licitação sem que o seu produto se adequasse ao
respectivo edital.’ Ao final sustentam que ‘pode-se afirmar que as relações que envolvem a Aceco e
Administração Pública, garimpadas pelo relatório de Inspeção na tentativa de formar um juízo
negativo acerca da imagem da empresa, não se prestam ao fim almejado, diante da manifesta
inexistência de irregularidades nas respectivas licitações e/ou contratações.’
3.2.6.13. Dando continuidade às suas argumentações, trazem posição doutrinária do ilustre
administrativista Marçal Justen Filho sobre a obrigatoriedade de indenização do contratado pelo
que houver executado, no caso de anulação do contrato administrativo, para em seguida
asseverarem que ‘impõe-se a essa egrégia Corte, na improvável hipótese de considerar nulo o
contrato, o que certamente não ocorrerá, reconhecer à contratada o direito à indenização pelo que
houver executado até a data do trânsito em julgado da decisão final e por outros prejuízos
regularmente comprovados, na forma do parágrafo único do art. 59 da Lei nº 8.666/93.’
3.2.6.14. As demais contestações, constantes da parte conclusiva do arrazoado da empresa,
já foram objeto de apreciação pelo Tribunal, quando foi devidamente reformado o decisum, por
meio da Decisão nº 249/2002-Plenário, já comentada anteriormente.
3.2.6.15. No outro expediente, recebido em 19/06/2002 (fls. 301/320-Principal), os patronos
da empresa Aceco revisitam as alegações e fundamentações apresentadas, até então, em defesa do
contrato assinado com o INTO, pormenorizadas nas peças de fls. 170/181-Princ. e 1/216-Vol. II,
para mais adiante defenderem as teses da preclusão da questão relacionada à anulação do
contrato, em face da declaração de nulidade do item 8.2 da Decisão nº 756/2001, e do direito de a
representada ser ressarcida pelos serviços contratados e executados, nos termos do art. 59 da Lei
nº 8.666/93.
107
ANÁLISE:
3.2.7.Os argumentos apresentados pelos advogados da empresa Aceco Produtos para
Escritório e Informática Ltda. indicam tratar-se na verdade de participação indevida do autor dos
projetos básico e executivo dos serviços, em desacordo com o estabelecido no art. 9º, inciso I, da
Lei nº 8.666/93, porquanto a caracterização da singularidade dos serviços deveu-se ao fato de que
a empresa Aceco, ao ser convidada a desenvolver ‘um sistema que pudesse atender às necessidades
próprias do Hospital’, sugeriu um conjunto de sistemas informatizados e integrados,
‘desenvolvidos pela própria Aceco, com tecnologia própria e exclusiva’, induzindo à
marginalização do procedimento licitatório.
3.2.7.1. A questão adquire contornos de maior gravidade se considerar-se que procedimentos
anteriores realizados por outros órgãos da Administração Pública Federal, para contratação dos
mesmos equipamentos, foram alvos de questionamentos sobre possíveis direcionamentos do objeto
à empresa Aceco, conforme os processos TC-015.174/99-9, que trata de Representação contra
licitação do TRF/1ª Região, anulada por existência de vícios no Edital, reconhecidos pelo próprio
TRF/1ª Região (Decisão nº 86/2000-Plenário – DOU: 29/02/2000), e o TC-006.528/2000-6,
referente à Inspeção realizada na ABIN, no qual o TCU manifestou-se no sentido de determinar à
ABIN que ‘abstenha-se de incluir nos instrumentos convocatórios excessivo detalhamento do
objeto, de modo a evitar o direcionamento da licitação ou a restrição de seu caráter competitivo,
devendo justificar e fundamentar tecnicamente quaisquer especificações ou condições que
restrinjam o universo de possíveis fornecedores dos bens ou prestadores de serviços o objeto do
certame’ (Decisão nº 79/2001-Plenário – DOU: 20/03/2001).
3.2.7.2. Outro aspecto importante é a possibilidade de que a Concorrência INTO nº 12/2001
tenha sido na verdade um simulacro de licitação, para respaldar a já sabida contratação direta,
por inexigibilidade de licitação, tendo em vista o Edital, constante por cópia às fls. 23/80 –
Principal, em seu Anexo III (fls. 70/72), discriminar detalhadamente os itens que a empresa Aceco
admite e confirma, por meio dos seus representantes devidamente credenciados, deter
exclusividade dos mesmos (arquivos deslizantes eletro-eletrônicos; software de gerenciamento e
busca de documentos, interligado a sistema eletrônico de monitoramento do ambiente operacional,
com controle permanente de segurança do usuário; e software de geração automática de etiqueta
única de identificação, contendo código de barra, dados, números e letras), caracterizando fraude
à licitação, nos termos do art. 90 da Lei nº 8.666/93, que tipifica como crime o ato de ‘frustrar ou
fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente o caráter competitivo do
procedimento licitatório, com intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da
adjudicação do objeto da licitação’.
3.2.7.3. Dessa forma, infere-se que são indignas as afirmações da empresa Aceco, em relação
à alegação de que a contratação se baseou no art. 25, inciso II, da Lei nº 8.666/93, haja vista que
os serviços contratados de operacionalização, implantação e organização do arquivo não se
revestem da natureza de singularidade, exigida pelo citado dispositivo, bem com não se enquadram
no rol dos serviços discriminados no art. 13 do referido normativo, em que pese a exegese
doutrinária de que o citado dispositivo legal não é exaustivo.
3.2.7.4. Os comentários sobre a exclusividade de produtor, empresa ou representante
comercial também não justificariam a contratação por inexigibilidade, porquanto o conteúdo do
art. 25, inciso I, da Lei nº 8.666/93 veda a preferência de marca, haja vista que o componente
eletro-eletrônico existente no equipamento não atribui ao mesmo a peculiaridade de exclusividade.
3.2.7.5. No tocante às alegações de que somente a Aceco dispunha de ‘condições de cumprir
o objeto pretendido pela Administração’ e que as demais empresas desejavam na verdade o
fracionamento do objeto e a realização de licitações distintas, conclui-se que tal assertiva só seria
cabível caso ficasse comprovada nos autos a realização de estudos técnicos idôneos, com os
elementos previstos no art. 12 da Lei nº 8.666/93, relacionados à segurança, funcionalidade e
adequação ao interesse público; economia na execução, conservação e operação; possibilidade de
emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para
execução; conservação e operação; e facilidade na execução, conservação e operação, e não em
dados, elementos e características concebidos pelo próprio interessado na contratação, que
108
fatalmente direcionou o objeto para atendimento dos seus interesses, em afronta aos princípios
constitucionais da legalidade, impessoalidade e moralidade.
3.2.7.6. Por outro lado, interpreta-se que não seria nenhum disparate que se realizassem
licitações distintas, preservada a modalidade pertinente, ante a existência de mandamento legal
constante do art. 23, §§ 1º e 2ª, da Lei nº 8.666/93.
3.2.7.7. Quanto à justificativa do preço contratado, conclui-se que a simples existência de
planilhas de custos no processo de inexigibilidade, sem a comprovação de que os preços dos
serviços são compatíveis com os praticados no mercado, não atende à exigência prevista na
legislação, visto que a obrigatoriedade é para se demonstrar nos autos o atendimento do princípio
da economicidade.
3.2.7.8. A justificativa de que os custos normais seriam incorridos independentemente da
contratação não pode prosperar, porque os valores despendidos, no curso normal de
funcionamento da Entidade, ficariam submetidos ao processo de aquisição por licitação, ao
consumo eventual e à demanda pelos serviços, de acordo com o fluxo operacional do INTO.
3.2.7.9. Em relação às controvérsias sobre os parâmetros utilizados para conceituação do
princípio da economicidade, com base nos dados utilizados na definição do custo/benefício dos
serviços, os prepostos da empresa focam suas argumentações nas divergências do valor do estoque
do INTO, porém, não contestam suficientemente as informações do item 16 do Relatório de
Inspeção (fls. 128/140-Princ.), quanto aos seguintes aspectos: o contrato consumia 10% do
orçamento total da Unidade (item 16-i); os custos anuais dos bens móveis do contrato
correspondiam a R$ 2.096.126,76 (174.677,23 x 12 = 2.096.126,76), enquanto o preço de venda
dos equipamentos e softwares é de R$ 1.037.051,51 (item 16-ii); o valor total da contratação
corresponde ao preço de 10 (dez) equipamentos (idem).
3.2.7.10. No tocante à questão da responsabilidade solidária da empresa Aceco, verifica-se
que a mesma teve contribuição decisiva na sua contratação direta pelo INTO, haja vista a
confirmação da sua participação na definição dos equipamentos e sistemas a serem utilizados na
execução dos serviços, que sabidamente detinham especificidades não atendidas por outros
concorrentes, muito embora essas características não inviabilizassem a pluralidade de soluções
técnicas, consoantes questionamentos anteriores, demonstrando a existência de equipamentos
similares, adequados a atender o interesse dos órgãos que haviam licitados os mesmos
equipamentos.
3.2.7.11. Por conseguinte, depreende-se que a situação da anulação do contrato se enquadra
perfeitamente na exceção prevista no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, porquanto ficou
caracterizado que a contratada deu causa à contratação indevida por inexigibilidade de licitação.
3.2.7.12. Deduz-se, portanto, que a empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda.
contribuiu efetivamente para consecução da sua contratação sem observância dos princípios
legais, devendo ter suas alegações rejeitadas por este Tribunal.
3.3.O Sr. Paulo César Rondinelli, ex-Diretor-Geral do INTO, em atendimento ao Ofício
Secex/RJ nº 1.268/2001 (fl. 164), apresentou a documentação encartada no Volume III dos autos,
cujos termos iniciais procuram rechaçar os fundamentos do Relatório de Inspeção realizada na
Instituição, alegando que, no curso dos trabalhos in loco, as informações obtidas pela Inspeção
não foram fornecidas por servidor competente para fazê-lo, acarretando a obtenção de
informações incorretas, que ensejam serem desconsideradas pelo Tribunal.
3.3.1.1. Em seguida, faz breve relato da sua administração à frente do INTO, apontando os
avanços alcançados, alçando o Instituto ‘a uma posição de referência nacional, com projeção no
cenário internacional...’ , a ampliação da área física e a incorporação do Hospital Anchieta.
3.3.1.2. Na parte essencial de sua defesa, alega que o INTO vinha ‘amargurando o dissabor e
até mesmo prejuízos decorrentes de seu arcaico sistema de arquivos e guarda de prontuários’, ante
o elevado número de atendimentos ambulatoriais e tratamentos cirúrgicos, acarretando um ‘total
aproximado de 150.000 (cento e cinqüenta mil) prontuários médicos, entre ativos e inativos, além
de uma média aproximada mensal de 3.000 (três mil) novos prontuários por mês...’, que, nos
termos da legislação ética, devem ser guardados pelo prazo mínimo de 20 (vinte) anos, além de
eventuais questionamentos judiciais, caso não seja tempestivamente localizado o prontuário de
algum paciente, acarretando a responsabilização do administrador e prejuízos à União.
109
3.3.1.3. Prosseguindo, esclarece que diante desse quadro, da necessidade de manutenção do
‘sigilo das informações constantes das referidas fichas e/ou prontuários’ e da melhoria do acesso
aos prontuários médicos de pacientes usuários do nosocômio, a administração do INTO deu ‘início
ao processo nº 250057/1832/2000 de licitação, objetivando a contratação de firma especializada
em prestação de serviços de Operacionalização de Serviços de Documentação Científica e Arquivo
Médico, conforme detalhadamente descrito no edital.’ Continuado, acrescenta que ‘...publicados os
indispensáveis atos e dado início ao referido processo, habilitou-se a Aceco Produtos para
Escritório e Informática Ltda.; concomitantemente, as empresas Caviglia e Cia. Ltda. e Telos S/A
Equipamentos e Sistemas, opuseram impugnação ao edital, em face de constar do mesmo a
exigência de Arquivos Eletro-Eletrônicos Deslizantes com Sistema de Travamento Automático...’
(grifo do original)
3.3.1.4. Dando continuidade, aduz que ‘esse procedimento já basta para a análise da boa-fé
do Defendente. Soubesse desse fato, decerto não teria providenciado o processo de licitação,
optaria direto pelo processo legal de inexigibilidade.’ Prossegue acrescentando que ‘as referidas
impugnações foram apreciadas, tendo o Presidente da Comissão e seus membros diante das
controvérsias levantadas determinado a revogação da licitação...do que tiveram ciência os
Impugnantes.’
3.3.1.5. Mais adiante, argumenta que, ante as ponderações das demais licitantes e o
conseqüente insucesso da licitação, ‘após a ida de membros da Administração do INTO, até
inclusive pessoas não envolvidas no presente processo, à Feira Hospitalar, na cidade de São
Paulo, aos Hospitais Albert Einstein e Hospital São Paulo (que utilizam os mesmos serviços
contratados), na mesma cidade, o que poderá ser comprovado através de audiência ou prova
documental, onde pesquisaram opções, preços, serviços e concorrentes, e tendo efetuado a
exclusividade decidiu a Administração promover o processo de aquisição por Inexigibilidade de
Licitação, que tomou o nº 250057/0077/2001, da firma Aceco Produtos para Escritório e
Informática Ltda.’ (grifo do original)
3.3.1.6. Aduz, em prosseguimento, que o objeto do contrato assinado, com inexigibilidade de
licitação, é diferente do licitado, argumentando que ‘foram incluídos os mesmos sistemas de
controle também para o Almoxarifado, além de microfilmagens dos prontuários, fornecimento de
pastas/prontuários, materiais de escritório e pessoal especializado para manutenção e atualização
dos arquivos...o que justifica a diferença de preços identificada...’.
3.3.1.7. Logo em seguida, refuta, mais uma vez, as informações constantes do Relatório de
Inspeção, sob a alegação de que os dados estariam contaminados pelas ‘notícias divulgadas na
imprensa’ e pelo fato de a Aceco estar ‘arrolada em outros dois processos de Tomada de Contas
perante esse Tribunal’. Irresigna-se com a comparação do custo/benefício dos serviços de controle
do Almoxarifado, que chamou de ‘absurdo’ e ‘irreal’, ressaltando que o mesmo controla
‘medicamentos, equipamentos, material médico-cirúrgico, e demais utensílios em geral, com valor
mensal aproximado de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais), com estoque a ser controlado de
R$ 29.000.000,00 (vinte e nove milhões de reais)’. Rebate, também, a afirmativa de que ‘a trava
automática de segurança é dispensável’, com a alegação de que a segurança é um dos requisitos
exigidos pelo art. 12 da Lei nº 8.666/93. Repele a especulação do Relatório quanto à ‘arquitetura e
engenharia dos espaços físicos e disposição dos arquivos’.
3.3.1.8. No tocante à ausência de pesquisa de mercado, para identificação de outras
metodologias existentes, alude que ‘inobstante a ausência de documentos comprobatórios, foi
devidamente procedida por vários membros da Administração do INTO, efetivada em feira
hospitalar realizada na cidade de São Paulo’, que os serviços ‘contratados envolviam o
fornecimento do equipamento, tecnologia, computadores, software, profissionais especializados,
microfilmagens, materiais de escritório e cursos para treinamento dos servidores públicos do
nosocômio. Serviços estes singulares se comparados ao da empresa Caviglia ou da empresa Telos’,
e que os materiais fornecidos ‘não se limitam ao material comum, mas sim a um mais complexo,
como por exemplo as pastas destinadas ao prontuários, que mais do que simples pastas, por
possuir códigos de cores e barras, se traduzem em modernização, segurança e agilidade, seja na
busca dos prontuários seja no arquivamento dos mesmos.’
110
3.3.1.9. Em relação à economicidade, informa que ‘os preços foram pesquisados no
mercado..., bem como junto a diversos órgãos da administração pública que contrataram serviços
semelhantes, alguns que inclusive contrataram com a empresa Aceco’ e que ‘considerados os
preços de mercado e os preços contratados, bem como a natureza dos equipamentos, técnica,
serviços etc...., afigura-se o mesmo perfeitamente adequado ao princípio da economicidade’.
3.3.1.10. Dando continuidade aos seus argumentos, apresenta sua discordância com o
entendimento do Tribunal de que ‘a única diferença entre o produto por ela ofertado e os demais
refere-se apenas a detalhe do fabricante; o que não o torna de natureza diversa daqueles’,
defendendo a tese em contrário de que a contratada oferece ‘inúmeros outros equipamentos e
serviços até mesmo de natureza técnica além de material de consumo, etc...., ao passo que a
Caviglia, empresa denunciante, limita-se a fornecer arquivos, alguns modelos já até ultrapassados
no mercado.’ Em seguida, aduz que a contratação não acarretou prejuízos ao INTO, alegando que
isso poderá vir a ocorrer pela falta dos serviços contratados, que podem ser ‘cristalizados através
da morte de pacientes por falta de informações constantes dos prontuários, até a eventual
indenização postulada pelos familiares à União Federal. Isto sim, tem demonstrado a existência de
grandes prejuízos não só para a administração pública, mas também para a privada, em prejuízos
de elevada monta.’
3.3.1.11. Na parte final, manifesta-se a favor da existência das cláusulas contratuais que
estabelecem a doação dos equipamentos ao INTO, transcorridos os cinco anos de contratação, com
a alegação de que são ‘perfeitamente lícitas em suas essências, assim como em seu objetos’, cujos
objetivos seriam resguardar os interesses da Instituição. Ao final, encerra afirmando que o caso
não evidencia a existência de dolo, má-fé ou simples culpa do Defendente’, solicitando que o
Tribunal declare ‘a regularidade do processo de inexigibilidade em questão e das respectivas
contas.’
ANÁLISE:
3.3.2.De antemão, percebe-se que as fundamentações do ex-Diretor-Greral do INTO, Sr.
Paulo César Rondinelli, são insubsistentes, pois não se coadunam com os dados constantes dos
autos.
3.3.2.1. A cronologia dos fatos apresentados pelo responsável não se apresenta confiável,
quando afirma que só depois do insucesso da Concorrência nº 12/2001, acarretado pelo ingresso
dos recursos das demais licitantes, é que membros da Administração do INTO, ao comparecerem
em uma Feira Hospitalar e visitarem outras unidades congêneres, ‘pesquisaram opções, preços,
serviços e concorrentes, e tendo efetuado a exclusividade decidiu a Administração promover o
processo de aquisição por inexigibilidade de licitação com a firma Aceco’ (item 14.5). Segundo as
informações prestadas no curso da Inspeção realizada no Instituto, consta que a visita à Feira
Hospitalar teria ocorrido em 1999 (fls. 44/46-Vol. I), anterior à realização da licitação em
comento, donde se conclui, mais uma vez, que a licitação só ocorreu para respaldar a futura
contratação direta.
3.3.2.2. Depois, porque o Edital da Concorrência nº 12/2000 foi expedido com a exigência de
fornecimento de itens que só a empresa Aceco poderia ofertar, segundo seus próprios advogados
afirmaram, inclusive com detalhes intrínsecos aos equipamentos, consoante seu Anexo III: arquivos
deslizantes eletro-eletrônicos, software de gerenciamento de arquivos médicos integrado à
abertura do arquivo eletro-eletrônico, trava de segurança automática, câmera de vídeo para
arquivo deslizante (fls. 70/72 – Princ.).
3.3.2.3. Outra questão é a afirmação de que a empresa Aceco foi a única a se habilitar no
certame promovido pelo INTO, pois tem-se que a Concorrência 12/2000 estabeleceu a data de
29/12/2000 para recebimento das propostas (fl. 23-Princ.), prorrogada para 31/01/2001 (fl. 54-Vol.
I), o cancelamento da licitação ocorreu em 09/01/2001, consoante cópia da Ata à fl. 302 do Vol. I,
portanto a licitação não alcançou a fase de recebimento das propostas, impossibilitando a empresa
de apresentar suas condições e conseqüentemente ser considerada habilitada.
3.3.2.4. Ademais, as datas dos documentos juntados aos autos demonstram que já se sabia
que nenhuma outra empresa atenderia às exigências estabelecidas para os itens licitados, ficando
caracterizado que não houve interesse da Administração do INTO em realizar o competente estudo
de viabilidade técnica e operacional dos demais concorrentes, em confronto com as necessidades
111
efetivas do Hospital. Conforme se verifica: a licitação foi cancelada em 09/01/2001 (fl. 302-Vol. I);
as plantas baixas do Almoxarifado, Arquivo Médico e Radiografia foram confeccionadas em
17/01/2001 (fls. 57/63-Vol. I), constando a indicação de utilização dos arquivos padronizados da
Aceco ‘Linha 3000 Especial e Linha 2000’ (fls. 57/63-Vol. I); a autorização de abertura do
processo está datada de 23/01/2001 (fl. 56-Vol. I); a proposta da empresa Aceco é de 26/01/2001
(fls. 67/85-Vol. I); na mesma data, sua proposta é aceita pela Coordenação de Administração do
INTO (fl. 64-Vol. I). Note-se que, segundo as palavras do próprio ex-Diretor (item 14.6), o objeto
contratado é diferente do licitado, pois ‘foram incluídos os mesmos sistemas de controle também
para o Almoxarifado, além de microfilmagens dos prontuários’, tudo analisado e aprovado na
mesma data em que foi apresentada a proposta da Contratada.
3.3.2.5. Destacam-se, ainda, as manifestações da empresa Aceco nos processos nº
250057.2109/2000 e 250057.2110/2000, referentes às impugnações do Edital, pelas empresas
Telos e Caviglia, respectivamente (fls. 251/331-Vol. I), visto que, nesta fase processual, a referida
empresa Aceco, em que pese ter sido nominalmente citada nos recursos das reclamantes, não teria
nenhuma relação com a Administração do INTO, não podendo, portanto, se manifestar nos autos,
exceto se fosse convidada a fazê-lo.
3.3.2.6. Causa espécie, também, o silêncio da Direção do INTO sobre as questões levantadas
pelas reclamantes Telos e Caviglia, em especial no aspecto econômico da contratação desejada,
caracterizando que não houve interesse da Administração do INTO em realizar estudos idôneos da
viabilidade técnica/operacional dos demais concorrentes, em confronto com as necessidades
efetivas do Hospital e suas limitações orçamentárias.
3.3.2.7. A tentativa de justificar a diferença de preços, com a alegação de que o objeto
contratado é diferente do licitado, pois incluiu o Almoxarifado, conflita com as assertivas
anteriores do Responsável, quando pretendeu demonstrar a imprescindibilidade da informatização
do arquivo dos prontuários médicos, devido ao elevado número de prontuários produzidos no
Hospital anualmente, tendo em vista que o serviço de almoxarifado não estava incluído na licitação
anterior, indicando que o mesmo prescindia dos referidos sistemas contratados.
3.3.2.8. Crê-se desnecessário comentar as argumentações do responsável que procuram
desqualificar os dados do Relatório de Inspeção, sobre possíveis influências de notícias da
imprensa e a participação da empresa contratada em questionamentos anteriores junto ao
Tribunal, considerando-se que a menção das circunstâncias que envolviam a empresa Aceco se
destinou, tão-somente, a comprovar de forma irrefutável que os equipamentos licitados não
dispunham das características de exclusividade e singularidade, conforme exigido no art. 25 da Lei
nº 8.666/93.
3.3.2.9. No que diz respeito à afirmação de que foram realizadas pesquisas de mercado para
identificação de outras metodologias, em Feira Hospitalar, tem-se que tal argumentação carece de
provas concretas, que deveriam estar juntadas aos autos do processo de inexigibilidade, ou serem
apresentadas nesta oportunidade, acompanhadas das análises técnicas objetivas que inspiraram a
escolha do equipamento da empresa Aceco.
3.3.2.10. Da mesma forma, pode-se dizer da alegação em relação à pesquisa de preços junto
aos órgãos da Administração que contrataram serviços semelhantes, sem que tenha sido
apresentado qualquer documento probatório.
3.3.2.11. No tocante às teses sobre a lisura do contrato com a empresa Aceco, amparada no
fato de que o contrato ofereceu diversos equipamentos, serviços e materiais de consumo, e a
licitude das cláusulas contratuais estabelecendo a doação dos bens móveis ao INTO, ao final do
cumprimento dos sessenta meses contratuais, entende-se que tais práticas devam ser condenadas
por este Tribunal, tendo em vista que, conforme cogitado no Relatório de Inspeção, trata-se de
sistemáticas inéditas no campo do Direito Administrativo, com o propósito de fugir à eventual
restrição orçamentária nas naturezas de despesas próprias aos dispêndios do INTO, no que tange à
organização, manutenção e operação do arquivo médico/científico e do serviço de almoxarifado,
em desacordo com a Norma de Execução STN nº 4/97, bem como a obtenção de recursos para sua
execução, contrariando o art. 7º, § 3º, da Lei nº 8.666/93.
3.3.2.12. Dessa forma, entende-se que os argumentos apresentados pelo Sr. Paulo César
Rondinelli não foram suficientes para eliminar sua responsabilidade na contratação indevida da
112
empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. sem observância dos princípios
legais, devendo ter suas alegações rejeitadas por este Tribunal.
3.4.O Sr. Sergio Albino de Souza Castilho, ex-Ordenador de Despesas do INTO,
regularmente cientificado por meio do Ofício Secex/RJ nº 1.269/2001 (fl. 165-Princ.), apresentou
suas alegações, constantes do Volume IV, com as mesmas argumentações do ex-titular da Unidade,
já descritas nos parágrafos anteriores desta Instrução (item 3.3), com exceções dos destaques
dados à questão da doação dos bens, citando como um dos pressupostos da preocupação da
Administração com o princípio da economicidade, e à sua situação de responsável solidário,
alegando que ‘há que restar patentemente comprovada a prática de ato irregular pelo Defendente,
o que sequer foi mencionado, quer pelo Analista, quer pela Decisão em comento.’
ANÁLISE:
3.4.1.De imediato, registre-se que a responsabilidade solidária do Sr. Sérgio Albino de Souza
Castilho deveu-se ao fato de o mesmo ter sido o precursor da declaração de inexigibilidade de
licitação para a contratação da empresa Aceco, consoante expediente de fl. 56-Vol. I e publicação
do Extrato de Inexigibilidade no DOU (fl. 83-Princ).
3.4.1.1. Quanto à inclusão de cláusula no contrato prevendo a doação dos bens ao final da
contratação, a mesma obrigação constava no item 6.9 do Edital de Concorrência nº 12/2000 (fl. 30
-Princ.).
3.4.1.2. Também no caso do Sr. Sergio Albino de Souza Castilho, entende-se que seus
argumentos não foram suficientes para eliminar sua responsabilidade na contratação indevida da
empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda., sem observância dos princípios
legais, devendo ter suas alegações rejeitadas por este Tribunal.
3.5.O Sr. Luiz Carlos da Rocha, Presidente da Comissão Permanente de Licitação, citado por
intermédio do Ofício Secex/RJ nº 1.272/2001 (fl. 168), apresentou suas alegações de defesa nas
mesmas bases de argumentações dos demais membros da Administração do INTO, Destacam-se,
no entanto, as alegações de que a revogação da licitação ‘decorreu de decisão colegiada da
Administração’ e que ‘deixou de proceder à publicação, tendo em vista a ciência das empresas
interessadas diretamente junto ao INTO, mais especificamente com a Comissão licitante.’
ANÁLISE:
3.5.1.A cópia da Ata de Julgamento do Recurso de Impugnação confirma a informação
prestada pelo responsável, no quesito referente à revogação da licitação. Quanto à ausência de
divulgação do ato, o fato de as empresas interessadas terem tido conhecimento não ficou
devidamente comprovado nos autos.
3.5.2.No entanto, tendo em vista que a ausência de publicação da revogação da licitação não
contribuiu para a consecução da contratação indevida da empresa Aceco, crê-se que devam ser
acolhidas as justificativas apresentadas pelo responsável.
4.Registre-se, finalmente, que o Secretário da Secretaria Federal de Controle Interno (SFCI)
encaminhou, por intermédio do Ofício DC/SFC/CGU/PR nº 13/2002, demonstrativo das Unidades
Gestoras que realizaram pagamentos à empresa Aceco, até o mês de Outubro de 2001,
acompanhado das informações acerca das medidas adotadas pelas Unidades de Controle Interno
daquela SFCI (fls. 281/299), nos termos do item 8.4 da Decisão nº 756/2001-TCU-Plenário.
CONCLUSÃO
Como se verifica dos autos a inexigibilidade de licitação na contratação da empresa Aceco
foi influenciada por preferências subjetivas, cujos elementos definidores foram indicados pela
própria empresa contratada, ao invés de estudos técnicos competentes e idôneos.
As alegações apresentadas pelos responsáveis não foram suficientes para esclarecer os
aspectos jurídicos, técnicos e econômicos que motivaram a Administração do INTO a contratar a
empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. com inexigibilidade de licitação, nem
conseguiram demonstrar a singularidade do objeto contratado, devendo prevalecer os argumentos
constantes do Relatório de Inspeção (fls. 128/140), que demonstram cabalmente a inobservância
dos princípios constitucionais da impessoalidade, legalidade e moralidade, em afronta ao art. 37,
caput, da Constituição Federal.
Da mesma forma, deve-se reprovar as cláusulas contratuais que estabeleceram a doação dos
bens móveis, após o cumprimento do prazo contratual de sessenta meses, por caracterizar na
113
verdade a inclusão no objeto da licitação de obtenção de recursos para sua execução, o que é
vedado pelo art. 7º, § 3º, da Lei nº 8.666/93.”
12. Ao final, a Secex/RJ propôs que fossem julgadas irregulares as contas da Aceco, de Paulo
César Rondinelli e de Sérgio Albino de Souza Castilho, condenando-os solidariamente ao
pagamento das quantias despendidas com o Contrato nº 02/2001. Sustentou ainda que o TCU
determinasse ao INTO a decretação de nulidade do contrato em questão e que a empresa Aceco
fosse declarada inidônea para participar de licitação na administração pública federal, por prazo a
ser definido, nos termos do art. 46 da Lei nº 8.443/92.
13. Quanto às justificativas apresentadas por Daysival Antônio Mendonça e Luiz Carlos da
Rocha, a Secex/RJ sugeriu que fossem elas acolhidas.
14. Concordando em parte das conclusões da unidade técnica, o Ministério Público/TCU
aconselhou que se procedesse a um novo cálculo do débito, a fim de expurgar deste os valores a que
faria jus a empresa pelos serviços e bens efetivamente prestados e fornecidos. De outro lado, o
Parquet não vislumbrou má-fé da Aceco no sentido de fraudar a licitação revogada e assim dar azo
à sua contratação por inexigibilidade. A seguir, transcrevo a parte essencial do parecer do MP/TCU
(fls. 342/346):
“(...)
Consoante se verifica nos autos, a instrução a cargo da Secex/RJ adotou, para fins de cálculo
da dívida, a totalidade dos valores até então pagos pelo INTO à Aceco, nos termos do subitem 8.1
da Decisão nº 756/2001 – Plenário, alertando que, ‘se a decisão final vier a confirmar a nulidade
contratual em comento, deverá ser determinado ao INTO que se abstenha de efetuar os pagamentos
das faturas em aberto, sob pena de instauração de nova Tomada de Contas Especial’ (fl. 260 do
v.p.). (...)
Presentes os autos neste Gabinete, foram trazidos ao feito os elementos que se seguem, os
quais fizemos juntar à contracapa do volume principal:
a)instrumento de substabelecimento sem reserva dos Srs. Luis Alberto Pinheiro Gomes e
Alcoforado e Manoel Coelho Arruda Júnior em favor da Sr.ª Rowena Colombarol Santoro, no que
tange aos poderes conferidos pela firma Caviglia & Cia. Ltda.;
b) petição da empresa Aceco Ltda., contestando os argumentos deduzidos pela Secex/RJ.
Em suma, a petição da Aceco, autuada nesta Casa em 24/10/2002, aborda as seguintes
questões:
a)extinção do contrato celebrado entre a empresa e o INTO;
b)exclusividade de fornecimento, pela Aceco, no Brasil, de arquivos deslizantes eletroeletrônicos;
c)inexistência de fraude à licitação;
d)economicidade do contrato;
e)ausência de dano ao erário;
f)impropriedade da proposta de declaração de inidoneidade da Aceco para licitar.
À vista do que se contém no processo, manifestamo-nos de acordo, em parte, com o
encaminhamento sugerido pela Unidade Técnica, pelos motivos que passamos a expor.
Quanto aos Srs. Daysival Antônio Mendonça e Luiz Carlos da Rocha, respectivamente, chefe
do Serviço Jurídico e presidente da comissão de licitação do INTO, entendemos que, de fato, ante
as razões aduzidas na instrução de fls. 321-336 do v.p., merecem guarida as justificativas
ofertadas.
No que se refere, porém, ao encaminhamento acerca do contrato firmado com a Aceco,
algumas considerações são necessárias.
Em linha de consonância com a Secex/RJ, temos que, a despeito de toda a defesa aduzida nos
autos, inclusive da última manifestação da Aceco, acostada à contracapa do presente volume,
subsistem dúvidas acerca da legitimidade e regularidade da contratação. Não restaram bem
esclarecidas a inviabilidade de competição, a razão da escolha do fornecedor/executante e a
justificativa do preço (artigos 25 e 26, parágrafo único, incisos II e III, da Lei nº 8.666/93).
Quer-nos parecer que o regime escolhido para a execução do contrato, qual seja, a
empreitada por preço global (execução da obra ou serviço por preço certo e total – artigo 6º,
114
inciso VII, alínea ‘a’, da Lei nº 8.666/93), associado às diversas falhas na condução no processo,
comprometeu, sensivelmente, a lisura da contratação direta da empresa Aceco.
Em última instância, a alegada inviabilidade de competição decorreu do fato de a Aceco ter,
a pedido do Instituto (vide vol. 2, fls. 15, 18, 19 e 40), desenvolvido um ‘produto’ que atendia às
necessidades do INTO.
No regime de empreitada, em que cabe ao terceiro a execução do objeto com o dever de
fornecimento dos materiais e de assunção das despesas necessárias ao seu cumprimento, impõe-se,
na lição de Marçal Justen Filho, ‘(...) que a Administração conheça todas as características do
objeto e tenha noção de todos os custos’ (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos. 7ª ed. São Paulo: Dialética, 2000. p. 104), o que não se verificou na transação em
vértice.
In casu, não restaram afastados os fortíssimos indícios de antieconomicidade da
contratação, todavia, não vemos como possível, neste estágio processual, falar em imputação de
débito, visto não constarem dos autos elementos que nos conduzam, ainda que por aproximação, ao
valor de mercado dos serviços prestados pela Aceco ao INTO. A presunção de dano, porém,
permanece presente, máxime pela ausência de justificativa plausível do preço.
A respeito, não consideramos justa nem legal a glosa da totalidade dos valores pagos à
referida empresa, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração. Diferentemente das
conclusões da Secex/RJ, não vislumbramos, à luz dos elementos que compõem os autos, e a
despeito das graves e sucessivas falhas perpetradas na contratação em foco, intenção da empresa
de fraudar o certame, vale dizer, não vislumbramos má-fé.
Entendemos, pois, que a empresa Aceco Ltda. faz jus à percepção da remuneração contratual
ajustada, sem prejuízo do desconto ou da posterior cobrança dos valores possivelmente pagos a
maior, por força do superfaturamento que se venha a comprovar. Para tanto, faz-se necessário,
previamente à imputação de responsabilidade, apurar a diferença porventura existente entre os
preços contratados pelo INTO junto à Aceco e os preços então vigentes no mercado.
Destarte, e considerando que, no essencial, o expediente protocolizado, em 24/10/2002, pela
Aceco repisa argumentos já afastados pela Unidade Técnica ao longo das instruções, manifestamonos, preliminarmente, com as vênias de praxe, no sentido de que sejam os autos restituídos à
Secex/RJ, para fins de apuração das importâncias efetivamente devidas pelos responsáveis.
Por derradeiro, é de se ressaltar que os autos noticiam não mais estar em vigor o Contrato
Administrativo nº 02/2001. Em virtude de não mais vigorar o ajuste, damos por prejudicada a
declaração de sua nulidade, ante a perda de objeto, o que não obsta a aplicação, por parte deste
Tribunal, das sanções cabíveis.
É nesse sentido que, dadas as graves e sucessivas infrações perpetradas na contratação em
tela, manifestamo-nos, já neste momento, pela aplicação aos Srs. Paulo César Rondinelli e Sérgio
Albino de Souza Castilho, bem assim à empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática
Ltda., oportunamente, da multa prevista no artigo 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92.
Caso o eminente Relator entenda de modo diverso, acatando, de pronto, as conclusões da
Secex/RJ (fls. 333-336 do v.p.), sugerimos, em acréscimo à proposta da Unidade Técnica, que seja
dada ciência da deliberação que sobrevier à empresa Caviglia & Cia. Ltda., autora da
Representação, e à Dr.ª Mônica Campos de Ré, Procuradora da República no Estado do Rio de
Janeiro, tendo em vista a solicitação de fl. 275 do v.p.”
15. Por entender, naquele momento, que eram sensatas as observações do Ministério
Público/TCU, determinei à Secex/RJ que recalculasse o débito, para abater os valores devidos pela
fruição dos serviços e equipamentos da empresa Aceco. Assim, o débito corresponderia apenas ao
aspecto de antieconomicidade do contrato.
16. Em última instrução, a unidade técnica apresentou o novo cálculo do débito (fls. 375/383
e 392):
“(...)
CÁLCULO
3.Cuida-se, assim da ‘apuração das importâncias efetivamente devidas pelos responsáveis’.
Ressalvando-se, preliminarmente, nossa apreciação, concorde com as diversas instruções presentes
nos autos, a saber, que a caracterização como ato antieconômico de gestão do contrato sub
115
examine não se limita a valores superfaturados (‘diferença porventura existente entre os preços
contratados pelo INTO junto à Aceco e os preços então vigentes no mercado’), mas ao conjunto de
elementos descritos às fls. 118/124, 128/140 e 321/335 e constantes do Voto condutor da Decisão
nº 756/2001 (fls. 153/155), passemos ao deslinde da questão.
3.1As duas informações primárias são o orçamento previsto no Edital da Concorrência e o
valor do contrato celebrado (fls. 32 e 248-v. I, respectivamente). A tabela abaixo confronta esses
dados.
Mensal
Anual
Edital
R$ 110.000,00
R$ 1.320.000,00
Contrato
R$ 227.980,40
R$ 2.750.000,00
3.2Poder-se-ia, no entanto, objetar que o contrato incorpora elementos não previstos no
edital, tais como os serviços do almoxarifado. A descrição do objeto do Edital encontra-se à fl. 024
e a do contrato à fl. 074 v. I.
3.3Assim, em outra linha de investigação, examinam-se os dados apresentados pela empresa,
acerca do valor dos equipamentos e a composição de sua planilha de custos. A Tabela seguinte
apresenta os diversos itens da planilha de custos mensais da Aceco (fl. 4 v. I).
Itens
Ativo fixo
Comissão de vendas (10%)
Etiquetas Colorflex
Pastas prontuários
Fichas pacientes
Etiquetas internas
Material expediente
Despesas Administrativas (10% sobre o total
mensal)
Assistência Técnica
Impostos (8,85%)
Manutenção
Máquina microfilmagem
Pessoal
Custos Aceco (fl. 4 v. I)
R$ 103.404,35*
R$ 22.798,00
R$ 4.311,27
R$ 4.233,60
R$ 1.728,00
R$ 5.472,00
R$ 3.226,70
R$ 22.798,04
R$ 6.106,57
R$ 20.176,25
R$ 3.116,19
R$ 2.527,00
R$ 28.081,03
* Valor obtido pela dedução do custo contratual mensal (R$ 227.980,40) dos diversos
componentes de consumo mensal (R$ 124.574,65)
3.4Preliminarmente, não é possível deixar de assinalar que causa espécie que um contrato de
tal vulto e complexidade tenha sido objeto de deliberação num átimo por parte dos senhores Sérgio
Castilho e Paulo César Rondinelli. O processo de inexigibilidade foi aberto na sexta-feira, dia
26.01.2001 (fl. 055 v. I). Num só dia, ocorrem a proposta do Sr. Coordenador de Administração
Geral (fl. 056, v. I), a autorização do Diretor-Geral (fl. 056, v. I), as manifestações da Divisão de
Administração de Material e Patrimônio e da Divisão de Orçamento e Finanças (fl. 064, v. I), da
empresa Aceco (fls. 066-067, v. I). Na terça-feira, dia 30.01.2001, a despesa já era autorizada pelo
Sr. Coordenador de Administração Geral e ratificada pelo Diretor-Geral (fl. 248, v. I), embora o
extrato de inexigibilidade tenha sido publicado no DOU no mesmo dia 30 (fl. 245, v. I), informando
que a ratificação era datada de 29.01.2001. Mais curioso ainda é que as duas declarações do Sicaf
são datadas de 30 e 31.01.2001, respectivamente. Ademais, as plantas apresentadas pela Aceco
estão datadas de 05.02.2001 (fls. 080-083, v. I), isto é, após a conclusão formal do processo!
3.5O valor declarado dos equipamentos (‘ativo fixo’ – composto de: 1. Arquivo deslizante,
incluso itens de segurança e software, detecção a laser com software de inteligência artificial; 2.
Móveis, cadeiras, gaveteiros, cofres; 3. Estabilizadores, leitoras de códigos de barras,
microcomputadores, impressoras HP; 4. Software Colorflex/desenvolvimento) é de R$
1.037.051,51 (fl. 003, v. I). Pelos termos do contrato, após 60 meses tais equipamentos seriam
‘doados’ ao INTO (Cláusula Décima Segunda, fl. 221 v. I). Contudo, como registrado às fls. 248/9,
os equipamentos foram retirados após 12 meses. Vale dizer, os equipamentos, cujo custo a Aceco
incorporou totalmente à sua planilha de custos, continuam como sua propriedade, tendo sido
utilizados por um ano pelo INTO. Por conseguinte, o valor máximo que a empresa poderia cobrar
pelo ‘fornecimento’ corresponderia ao da depreciação dos equipamentos ao longo daquele
período, além de despesas operacionais e administrativas. Anote-se que, embora somente após 5
anos poderiam os equipamentos serem incorporados ao patrimônio público, a empresa amortizou
seu custo em apenas 12 meses (fls. 005 e 006, v. I). Como tais parcelas não sofrem redução no
fluxo de caixa previsto pela empresa, e como existe o pressuposto da celebração de aditivos
contratuais, tal artifício provocaria uma taxa de lucro extraordinária às custas do erário.
116
3.6Destarte, o valor máximo que poderia ser pago pelos itens componentes do ativo fixo é de
20%, ou seja, R$ 207.410,30. Naturalmente, tal montante seria devido mensalmente em 12 parcelas
de R$ 17.284,19. Isso na hipótese de prestação integral dos serviços, o que não se verificou. De
fato, a Aceco não faturou a totalidade do que fazia jus contratualmente, do que se conclui que não
prestou a totalidade dos serviços previstos. Adiante, esse fato será objeto de cálculo para ajuste.
3.7A empresa apresenta uma relação de itens componentes do ‘Consumo Mensal no Primeiro
Ano’, no total de R$ 124.574,65 mensais (fl. 004, v. I). Dois desses componentes, Impostos e
Despesas administrativas são percentuais calculados sobre o valor total do contrato. Logo,
qualquer ajuste corretivo, como o do item precedente acerca do material permanente, implicará em
recalcular tais itens.
3.8O item Comissão de Vendas (percentual de 10% sobre o total mensal) somente seria
justificável se aplicado sobre o total de bens efetivamente vendidos (Ativo fixo) e não, por exemplo,
sobre itens como pessoal. Em conseqüência, o valor mensal devido é de R$ 1.728,42.
3.9No que concerne ao componente ‘Assistência Técnica preventiva e corretiva’, sua inclusão
não se justifica. De fato, conforme previa o Edital e a Minuta de Contrato, tais serviços deveriam
ocorrer ‘sem nenhum ônus para o INTO’ e ‘de inteira responsabilidade da Contratada’ (fls. 042 e
062-063). Aliás, é de praxe nas relações de consumo que a assistência técnica de produtos
defeituosos, no período da garantia, seja efetuada às custas do fabricante (naturalmente, a
previsão desses custos está contida no preço cobrado pelos equipamentos). Nos diversos atestados
fornecidos pela empresa é mencionada uma garantia contratual de 10 anos (fls. 092-094, 096, 099,
103, v. I), assim como nos contratos com outras instituições públicas (fls. 118, 130, 145, 152, 158 e
177, v. I), e, ainda, na própria minuta de contrato constante do processo de inexigibilidade
(Cláusula Décima Quarta, fls. 222 e 223, v. I).
3.10A tabela subseqüente apresenta o resumo das observações e critérios de análise
adotados por esta instrução e seu impacto sobre os custos [mensais] devidos.
Custos Aceco (fl. 4Observações e critérios de análise
v. I)
R$ 103.404,75
Depreciação em 5 anos
de R$ 22.798,00
v. subitem 3.8 anterior
Ativo fixo
Comissão
vendas (10%)
Despesas
R$ 22.798,04
Administrativas
(10% sobre o
total mensal)
Assistência
R$ 6.106,57
Técnica
Impostos
R$ 20.176,25
(8,85%)
Pessoal
R$ 28.081,03
Custos devidos
R$ 17.284,19
R$ 1.728,42
O percentual deve ser calculado A calcular
sobre o total efetivamente devido.
v. subitem 3.9 anterior
Zero
As OBs de fls. 008 a 012 v. I, já A calcular
deduzem 5,85% correspondentes a
tributos federais. O percentual deve
ser calculado sobre o total
efetivamente devido.
A OB1017, às fls. 011 v. I registra oR$ 28.081,03
pagamento de R$ 25.077,84 relativo
a obrigações com a previdência
social (evento Siafi 520205).
3.11Desse modo, para concluir quanto ao valor mensal devido, calcula-se a partir dos
seguintes dados:
Componente
Ativo Fixo e Comissão de Vendas
Pessoal
Suprimentos Aceco
Material de Expediente
Assistência técnica e manutenção
Microfilmagem
Total parcial
Impostos (8,85%)
Despesas administrativas (10%)
Total
Valor Mensal
R$ 19.012,61
R$ 28.081,03
R$ 15.744,87
R$ 3.226,70
R$ 3.116,19
R$ 2.527,00
R$ 71.708,40
R$ 7.820,32
R$ 8.863,53
R$ 88.635,25
3.12Com respeito aos pagamentos efetuados, deve ser aplicado um fator corretivo, da
seguinte maneira. Multiplica-se o valor devido, obtido na tabela anterior, pela razão do valor
faturado sobre o valor previsto contratualmente. O resultado obtido, o valor devido corrigido, deve
ser deduzido do valor efetivamente pago de maneira a alcançar-se o montante pago a maior,
correspondente ao débito a ser imputado aos responsáveis. A tabela abaixo apresenta os
resultados.
Data
09.03.2001
06.04.2001
18.05.2001
28.06.2001
Valor faturado e% do faturamento Valor devido Valor pago a maior e
pago
previsto e dos serviços corrigido
débito a ser imputado
prestados
R$ 135.890,20
59,6
R$ 52.826,61
R$ 83.063,59
R$ 135.890,20
59,6
R$ 52.826,61
R$ 83.063,59
R$ 200.739,37
88,1
R$ 78.087,66
R$ 122.551,71
R$ 227.980,40
100
R$ 88.635,25
R$ 139.345,15
117
3.13Os valores apresentados na última coluna representam as importâncias devidas pelos
responsáveis a serem ressarcidas ao erário.
OUTROS ASPECTOS RELEVANTES
4.Adicionalmente, deve ser considerado o fato de que, embora ainda não tenham sido
liquidados, existe a expectativa da realização de outros pagamentos relativos ao contrato. Senão
vejamos.
4.1Consta dos autos um conjunto de notas fiscais, relativas aos serviços que teriam sido
prestados pela Aceco ao INTO nos meses de junho a dezembro de 2001 (fls. 252 a 258). Todas as
notas contêm no verso a informação prestada pela Chefe da Seção de Arquivo e Padronização
Documental do INTO, Anabete Gomes, atestando que o serviço foi prestado a contento. No seu
conjunto, essas notas totalizam R$ 1.805.122,48 (fl. 250 - onde consta na relação a NF 00457, no
valor de R$ 225.640,31, referente a janeiro de 2002, cuja cópia não foi anexada aos autos). Mesmo
considerando a existência de expediente, datado de 09.10.2001, em que o Diretor-Geral do
Instituto comunica à Aceco a rescisão contratual, é razoável prever-se que a empresa buscará,
inclusive por meios judiciais, o pagamento daquelas notas fiscais, ou, pelo menos, daquelas
relativas a junho, julho, agosto, setembro e a parcela referente aos 9 primeiros dias de outubro,
que totalizariam, em valores históricos, R$ 970.253,33.
4.2A hipótese de serem efetuados novos pagamentos (à data desta instrução nenhum novo
pagamento fora efetuado, conforme atestam os documentos Siafi às fls. 373-374), ainda que por
determinação judicial, não elimina a marca de antieconomicidade do contrato e, por conseguinte,
das obrigações dele decorrentes. Assim, quaisquer eventuais pagamentos que venham a ser
realizados pelo INTO relativos ao Contrato nº 02/2001 com a Aceco deverão ser imediatamente
comunicados ao TCU para efeito de imputação de débito aos responsáveis já identificados no cerne
desta TCE, aplicando-se a metodologia de cálculo utilizada na presente instrução.
CONCLUSÃO
5.À luz do exposto, sugere-se o encaminhamento dos autos ao gabinete do Exmo. Sr.
Ministro-Relator, Marcos Vilaça, informando que, em cumprimento à determinação de fl. 347,
foram apurados os seguintes valores:
Data
09.03.2001
06.04.2001
18.05.2001
28.06.2001
Valor
R$ 83.063,59
R$ 83.063,59
R$ 122.551,71
R$ 139.345,15
Adicionalmente às propostas apresentadas na instrução anterior às fls. 334-335, sugere-se
determinação no sentido de que quaisquer novos pagamentos que venham a ser realizados pelo
INTO relativos ao Contrato nº 02/2001 com a Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda.
sejam imediatamente comunicados a esta Corte para efeito de cálculo de débito aos responsáveis já
identificados no cerne desta TCE.”
17. Sobre o novo cálculo do débito, o Ministério Público/TCU assim se pronunciou,
concluindo com sua proposta de julgamento do processo (fls. 397/401):
“(...)
IV
Ante o que se contém no processo, reafirmamos nossa convicção de não ser justa nem legal a
glosa da totalidade dos valores pagos, reafirmando, também, a necessidade de cobrar da Aceco
Ltda. o montante pago a maior.
A metodologia de cálculo adotada pela Secex/RJ não merece reparos. Considerando as
dificuldades tendentes à apuração da diferença entre os preços contratados pelo INTO e os preços
então vigentes no mercado, bem como as divergências entre o objeto previsto no edital e o
efetivamente contratado, entendemos que a estimativa dos valores com base somente na planilha de
custos da Aceco Ltda. mostra-se adequada.
Por oportuno, também reafirmamos nosso convencimento, assentado no Parecer
anteriormente exarado (fls. 342-346), de que subsistem dúvidas acerca da legitimidade e da
regularidade da contratação, por não estarem bem esclarecidas a inviabilidade de competição, a
razão da escolha do fornecedor/executante e a justificativa do preço (artigos 25 e 26, parágrafo
único, incisos II e III, da Lei nº 8.666/93).
118
Nesse sentido, propusemos, então, dadas as graves e sucessivas infrações perpetradas na
contratação em tela, a aplicação aos Srs. Paulo César Rondinelli e Sérgio Albino de Souza Castilho,
bem assim à empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda., oportunamente, da multa
prevista no artigo 58, inciso II, da Lei nº 8.443/92. Desta feita, considerando a comprovação da
existência de dano ao Erário, mantemos a proposição de multa, sugerindo, porém, que a apenação
se dê com fundamento no artigo 57 da Lei nº 8.443/92.
V
Feitas essas breves considerações, e não sendo possível reconhecer a boa-fé dos
responsáveis, concordamos, em parte, com as proposições da Secex/RJ (fls. 321-336, 375-383 e
392), manifestando-nos, com as vênias de estilo, em atenção à audiência propiciada pelo eminente
Ministro Marcos Vinicios Vilaça, no sentido de o Tribunal:
a) acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Daysival Antônio Mendonça, chefe
do Serviço Jurídico do INTO, e pelo Sr. Luiz Carlos da Rocha, presidente da comissão de licitação
do INTO;
b) julgar irregulares as presentes contas e em débito os responsáveis solidários, Sr. Paulo
César Rondinelli, ex-Diretor-Geral do INTO, Sr. Sérgio Albino de Souza Castilho, ex-Ordenador
de Despesas do INTO-por delegação, e a empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática
Ltda., com espeque nos artigos 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea ‘c’, e 19, caput, da Lei nº 8.443/92,
condenando-os ao pagamento das importâncias abaixo especificadas, atualizadas monetariamente
e acrescidas dos encargos legais, calculados na forma prevista na legislação em vigor, até o dia do
efetivo recolhimento, estabelecendo-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para
que comprovem, perante este Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional:
Data
09/03/2001
06/04/2001
18/05/2001
28/06/2001
Valor
R$ 83.063,59
R$ 83.063,59
R$ 122.551,71
R$ 139.345,15
c) aplicar aos responsáveis nominados na alínea ‘b’ supra a multa prevista no artigo 57 da
Lei nº 8.443/92;
d) autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações,
nos termos do artigo 28, inciso II, do referido diploma legal;
e) determinar ao Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia – INTO que comunique
imediatamente ao TCU quaisquer novos pagamentos relativos ao Contrato nº 02/2001, firmado
com a Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda., para fins de cálculo de débito aos
responsáveis já identificados nesta Tomada de Contas Especial;
f) determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que apresente suas manifestações
acerca da legalidade e da economicidade, relacionadas às contratações da empresa Aceco
Produtos para Escritório e Informática Ltda., CNPJ nº 43.209.436/0001-06, com dispensa e
inexigibilidade de licitação, constantes dos levantamentos realizados pelas setoriais de controle
interno, de que trata o Ofício DC/SFC/CGU/PR nº 4.278/2002 (fls. 281/299), nos processos de
Prestações de Contas das respectivas unidades gestoras, referentes ao exercício de 2003;
g) enviar cópia da documentação pertinente ao Ministério Público da União, a teor do artigo
16, § 3º, da Lei nº 8.443/92;
h) determinar à Secex/RJ o atendimento às solicitações da Dr.ª Mônica Campos de Ré,
Procuradora da República, e do Sr. Daniel L. Brandão, Delegado de Polícia Federal (fls. 387 e
390);
i) encaminhar cópia da deliberação que sobrevier à empresa Caviglia & Cia. Ltda., autora
da Representação.”
18. Após a manifestação do Ministério Público/TCU, com os autos já no Gabinete deste
Relator, a empresa Aceco solicitou a apresentação de novo contraditório (fl. 403). Mediante
despacho, fundamentado inclusive no § 1º do art. 160 do Regimento Interno, indeferi o pedido (fl.
404). Mesmo assim, a empresa, a par de contestar o despacho de indeferimento, teceu comentários
acerca do cálculo final do débito efetuado pela Secex/RJ, concluindo inexistir dano ao erário,
conforme documento juntado aos autos (fls. 406/431). Solicitou a realização de perícia técnica, com
119
o objetivo de amparar a sua defesa. Foi requerida ainda pela empresa a produção de sustentação oral
na sessão de julgamento (fls. 432/433).
É o relatório.
VOTO
Mais do que antes, quando relatei a conversão deste processo em tomada de contas especial,
estou agora definitivamente convencido da existência de graves irregularidades no procedimento de
contratação da empresa Aceco, bem como na estipulação das cláusulas e condições contratuais.
Com o aprofundamento das investigações, e mesmo com os elementos juntados aos autos pelos
responsáveis, tornou-se possível o conhecimento da real motivação de alguns dos atos praticados
pelo INTO, no sentido contrário do interesse público, conforme ficará evidenciado a seguir. Desde
já, manifesto minha concordância com o exame das defesas dos responsáveis, efetuado pela
Secex/RJ e corroborado pelo Ministério Público/TCU, o qual tomo como parte dos fundamentos do
acórdão que irei propor.
O procedimento de contratação
2. Disposto a organizar os documentos médicos do hospital, sobretudo os prontuários de
pacientes, o INTO, em março de 2000, deu início a licitação, na modalidade de concorrência, com
vistas à contratação de empresa para o fornecimento de arquivos e de móveis e bens de informática
necessários à sua utilização e ainda para a prestação de vários serviços relacionados à operação
daqueles equipamentos, a exemplo dos trabalhos de desenvolvimento de software , de manutenção
do sistema, de treinamento de funcionários e de microfilmagem de escritos.
3. Não obstante a licitação pressupor competitividade, certos acontecimentos permitem
concluir que ao INTO não interessava a contratação de uma empresa que não fosse a Aceco.
Noutros termos, a licitação estava direcionada para ser vencida por tal empresa.
4. Como disse em sua defesa o ex-diretor-geral do INTO Paulo César Rondinelli, houve o
interesse da administração do hospital pelos produtos da Aceco durante visita a uma feira hospitalar
na cidade de São Paulo, onde a empresa possuía estande de exposição (fl. 11 do vol. 3). Embora o
responsável dê a entender que as informações sobre os arquivos comercializados pela Aceco só
tenham sido obtidas tempos depois de instaurada a licitação, o próprio INTO, ao responder a
questionamentos da equipe de auditoria do Tribunal, afirmou que a referida feira hospitalar foi
realizada em 1999, portanto antes do lançamento do certame. Foi confirmado também que os
arquivos vistos nessa feira, junto com outros dados “acrescentados ao projeto inicial”, subsidiaram
a abertura do processo licitatório (fls. 44/45 do vol. 1).
5. Em consonância com isso, é possível extrair da defesa da Aceco que tal projeto inicial teria
sido preparado por essa própria empresa, a pedido do INTO, circunstância igualmente percebida
pelo Ministério Público/TCU (fl. 345). Segundo a empresa, o INTO “solicitou à (...) Aceco que
desenvolvesse um sistema que pudesse atender às necessidades próprias do hospital” e os
“arquivos compõem apenas um dos itens do ‘produto’ que foi desenvolvido pela Aceco para
atender às necessidades específicas do INTO” (fls. 14/15 do vol. 2). Outras referências nesse
sentido podem ser encontradas num dos arrazoados apresentados pela empresa (fls. 18, 19 e 40 do
vol. 2).
6. Esse projeto concebido pela empresa, com a sua autoria encoberta, foi incorporado em
todos os detalhes na licitação, que atraiu duas outras firmas além da Aceco. Aqui se nota uma
primeira irregularidade grave: a participação direta da autora do projeto no certame, o que é
expressamente vedado pelo inciso I do art. 9º da Lei nº 8.666/93. Não poderia mesmo o projeto ter
sido feito em momento posterior ao certame, se era idêntico em especificações ao objeto da
licitação.
7. Vendo direcionamento na licitação, as duas potenciais concorrentes da Aceco protocolaram
suas impugnações ao edital, sob o argumento principal de que apenas essa empresa poderia cumprir
a exigência de os arquivos terem que dispor de sistema de travamento de segurança automático. Em
vez de reavaliar o requisito contestado, o INTO tomou as impugnações como um reconhecimento
de que nenhuma outra firma estaria apta a concorrer com a Aceco e simplesmente revogou o
certame, sem maiores explicações. Outras irregularidades foram assim cometidas, pela ausência de
120
fundamentação circunstanciada para a revogação da licitação e pela falta de resposta ao ponto
central das impugnações, omissões que violaram o inciso IX do art. 38 e o § 1º do art. 41 da Lei de
Licitações.
8. Ato contínuo, o INTO serviu-se da inexigibilidade de licitação para contratar a Aceco,
invocando o inciso II do art. 25 da Lei nº 8.666/93 (serviços técnicos de natureza singular, fl. 83) –
conquanto o parecer jurídico (fls. 192/193 do vol. I) e a autorização de despesa (fl. 248 do vol. I)
tenham-se fundado no inciso I do mesmo dispositivo (representante comercial exclusivo).
9. Sob um ou outro fundamento legal, a contratação direta por inexigibilidade de licitação
presume comprovada impossibilidade de disputa no mercado pelo objeto pretendido. Sendo uma
forma de proceder excepcional, não pode o administrador público incluir no objeto particularidades
excessivas que frustrem a competição.
10. Na situação vertente, o projeto encomendado à Aceco, no qual a empresa inseriu produtos
que só ela fornece, e que diferem por detalhe em relação a outros disponíveis no comércio, foi
transformado no objeto intencionado pelo INTO. A inviabilidade da licitação não decorreu, assim,
de uma real deficiência de mercado, no sentido de não poder prover a concorrência, porém sim da
individualização de um projeto como o único aceitável para a administração, sem que outros fossem
avaliados.
11. Antes de tudo, o interesse do INTO estava em adquirir uma solução de arquivística que
pusesse ordem nos documentos de uso do hospital e que permitisse fácil acesso a eles. Cada uma
das empresas do ramo poderia então comparecer a uma licitação com sua proposta de atendimento,
a ser julgada pelo INTO, em confronto com as demais, com base em critério de preço e, talvez, de
qualidade e tecnologia. Porém, ao escolher desde o começo um projeto, o hospital criou,
artificialmente, a inviabilidade de competição, visto que tornou impossível para outras empresas
satisfazerem características de produtos comercializados com exclusividade pela projetista.
12. Resumidamente, o que distingue os arquivos da Aceco é um sistema de segurança que
bloqueia o deslizamento das paredes de modo automático, a partir de um dispositivo de
monitoração eletrônica. Em suas defesas, os responsáveis também alegam que seria especial a
técnica empregada pela Aceco no que se refere ao software que controla a movimentação dos
arquivos e a localização dos documentos, por meio de códigos de barras. Não acolho essas últimas
alegações, em primeiro lugar, porque não foram examinadas alternativas tecnológicas; depois,
porque o fator determinante para a contratação da Aceco foi o sistema de segurança, e não o
software , de acordo com o próprio INTO (fl. 46 do vol. 1); e, por último, porque não há nos autos
prova de que outras empresas não seriam capazes de oferecer um projeto com o uso de código de
barras, cuja tecnologia se encontra bastante difundida.
13. Quanto à segurança, o verdadeiro diferencial que marca os produtos da Aceco é o
automatismo do sistema, porquanto os arquivos comercializados pelas concorrentes também
garantem proteção, embora mecanicamente, dependendo de uma singela ação dos usuários, que só
precisam apertar um botão para que os módulos sejam travados.
14. Da comodidade propiciada pelo produto da Aceco até a sua imprescindibilidade há uma
enorme distância. Com pouquíssimo esforço, uma análise de proporcionalidade sobre a exigência de
um sistema de segurança automático, neste caso, patenteia o exagero cometido. Um sistema de
segurança com acionamento mecânico pode atender muito bem às necessidades do hospital,
bastando cuidados mínimos. É como ocorre num automóvel. São vários os itens de segurança
oferecidos pelos fabricantes. Mas, ainda que se tratando da proteção pessoal do comprador,
dificilmente ele decidirá por adquirir todas as opções de segurança sem ponderar o custo e a
necessidade de cada uma delas com a possibilidade de se precaver dos riscos por outros meios.
15. Com muito mais moderação deve agir o administrador público, que aplica recursos
alheios, tão escassos sempre. Num ambiente de finanças debilitadas, como é o setor de saúde, as
despesas tem que ser dosadas com sabedoria. Requer-se um administrador parcimonioso, que saiba
se conter diante da persuasão do mercado, que se abstenha de efetuar gastos incondizentes com a
realidade e que, ao mesmo tempo, seja criativo, buscando bens de qualidade e funcionalidade na
medida das possibilidades de consumo, com o uso do procedimento licitatório.
16. Vale a pena repetir a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, bem recordada pela
Secex/RJ, de que as exigências para o objeto da licitação “não podem ultrapassar o necessário para
121
o atendimento do objetivo administrativo” e “menos ainda poder-se-á multiplicar especificações
até o ponto de singularizar um objeto que não seja singular, visando, destarte, esquivar-se à
licitação”.
17. Entretanto, foi exatamente o que aconteceu no presente caso, por se forçar a inserção no
objeto pretendido de um atributo que, conquanto reconhecidamente especial, estava muito além do
que precisava a administração para satisfazer ao interesse público. Não se pode confundir, afinal de
contas, a singularidade de um produto ou serviço com a singularidade do objeto demandado, esta
sim requerida para caracterizar a inexigibilidade da licitação. Trocar uma pela outra denota fuga do
procedimento licitatório, como aqui se verificou, quando existia viabilidade de competição entre
produtos aceitáveis em grau de segurança, com a agravante de não se haver justificado o preço
contratado, indo-se de encontro aos arts. 2º, 3º, 25 e 26, inciso III, da Lei nº 8.666/93. Neste caso, é
a empresa quem se esforça para justificar, com um tom de propaganda, a necessidade da
administração, como se vê de sua defesa.
18. Certamente deverá o administrador atentar para a questão da segurança, mas dentro dos
limites estritos de sua necessidade, a fim de garantir economia, como prescreve o art. 12 da Lei nº
8.666/93. Uma combinação de tais elementos em proporção vantajosa para a administração pode ser
alcançada, segundo a mesma lei, por intermédio do procedimento licitatório, a teor do art. 3º, o qual
além de tudo põe a salvo o princípio da igualdade. Não há como considerar razoável, sob a
perspectiva econômica, a contratação de um sistema de arquivos, para um hospital, o qual consumia
10% do seu orçamento.
19. Através de qualquer ângulo de observação, o procedimento de contratação da Aceco
passou ao largo da lei: por ter sido colocada como objeto de uma licitação uma solução de arquivos
com produtos de venda exclusiva da empresa; pelo fato de a empresa ter desenhado a solução e
participado do certame; pelo descomedido detalhamento do objeto licitado; pela infundada
revogação da licitação; pela contratação da empresa com indevida inexigibilidade de licitação, dada
a falta de singularidade do objeto e a comprovada viabilidade da concorrência; e pela ausência de
justificativa do preço contratado.
20. Não restam dúvidas sobre a gestão irregular dos administradores do INTO no
procedimento de contratação da Aceco. Cumpre agora analisar o comportamento da empresa, que,
em caso de fraude, ficará sujeita à pena de declaração de inidoneidade para licitar com a
administração pública, nos temos do art. 46 da Lei nº 8.443/92, e na linha proposta pela Secex/RJ.
21. Segundo o mencionado dispositivo legal, a aplicação da pena depende de “fraude
comprovada à licitação”. Para Damásio Evangelista de Jesus, em matéria de licitações, “fraude é o
emprego de artifício ou ardil, no sentido de enganar o licitante, afastando-o, com isso, da
competição pública” (Direito Penal, vol. 4, Ed. Saraiva, 9ª edição, 1999, pág. 231).
22. No meu entender, pelas circunstâncias que envolveram a contratação da Aceco,
exaustivamente descritas acima, é infactível dissociar as irregularidades constatadas de uma conduta
consciente da empresa e dirigida para a burla da licitação. Penso que existem elementos de prova
suficientes para tal conclusão, a começar do instante em que a empresa participou de uma
concorrência sabendo estar em causa um projeto por ela elaborado.
23. De acordo com o inciso I do art. 9º da Lei nº 8.666/93, o autor do projeto não pode
participar da licitação correspondente. Vejo que o comando, a par de subordinar a administração,
que sempre deve zelar pela observância das leis, lança-se diretamente sobre a pessoa do autor do
projeto, sem que para obedecê-lo seja preciso o policiamento de outrem. Marça Justen Filho vem a
propósito assinalar que tal “impedimento abrange aqueles que, dada a situação específica em que
se encontram, teriam condições (teoricamente) de frustrar a competitividade, produzindo benefícios
indevidos e reprováveis para si ou terceiro” (Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, Ed. Dialética, 8ª edição, 2000, pág. 118).
24. Note-se que a comprovação de ser a Aceco a autora do projeto não decorre apenas de uma
ilação sobre o conjunto probatório contido nos autos, pois, relembro, a ilegalidade foi admitida pela
empresa ao informar que, antes da licitação, o INTO “solicitou à (...) Aceco que desenvolvesse um
sistema que pudesse atender às necessidades próprias do hospital” (fls. 14/15 do vol. 2).
25. Além de saber, ou dever saber por lei, que não poderia concorrer à licitação, a empresa
sabia, e reconhece, que só ela seria capaz de atender a um dos requisitos do objeto do certame, no
122
que diz respeito ao sistema automático de segurança. Não por mera casualidade, mas sim porque a
licitação estava para ela direcionada, já que o objeto licitado equivalia a um projeto que incluía
particularidades exclusivas de seus produtos. Pelo menos desde quando aberta a concorrência, a
empresa tinha plena ciência de que se tratava de uma licitação disfarçada.
26. Uma coisa é a empresa considerar que tem os melhores produtos do mercado e que só
com eles pode trabalhar um projeto à altura das necessidades da administração pública. Ou ainda
ser contratada com indevida inexigibilidade de licitação para executar esse projeto, por erro da
administração. Até aí, a atitude da empresa é admissível. Outra coisa, esta digna de reprovação, é a
empresa fingir que está participando de uma licitação que de verdade não existe, por estar marcada,
iludindo os pretensos licitantes e todos que se dedicam a verificar os gastos públicos. Uma falsa
licitação que, inclusive, após frustrada, como não poderia deixar de ser, foi usada como instrumento
para legitimar a contratação direta da mesma empresa, com base em inexigibilidade.
27. Contudo, não há como esconder a malícia que permeia o procedimento de contratação da
Aceco, tanto por atos ou omissões da administração, quanto da própria empresa. Sendo assim,
solicitando vênias ao MP/TCU, que não vislumbrou má-fé por parte da Aceco, coloco-me do lado
da proposta da Secex/RJ, compreendendo ser o caso em que a lei determina a declaração de
inidoneidade da licitante, haja vista que a empresa, ciente do direcionamento em seu favor de uma
concorrência de que estava proibida de participar, apesar disso participou do certame, com fraude à
licitação. Considerando o limite previsto no art. 46 da Lei nº 8.443/92, sugiro que a sanção se dê
pelo prazo de 2 anos.
28. Enfim, por se encaixar com precisão na situação presente, trago o ensinamento de De
Plácido e Silva acerca do que seja agir de má-fé, ou com fraude: a má-fé “decorre do conhecimento
do mal, que se encerra no ato executado, ou do vício contido na coisa, que se quer mostrar como
perfeita, sabendo-se que não o é. A má-fé, assim, é revelada pela ciência do mal, certeza do engano
ou do vício, contido no ato ou conduzido pela coisa. Assim, se pelas circunstâncias, que cercam o
fato ou a coisa, se verifica que a pessoa tinha conhecimento do mal, estava ciente do engano ou da
fraude, contido no ato, e, mesmo assim, praticou o ato ou recebeu a coisa, agiu de má-fé, o que
importa dizer que agiu com fraude ou dolo. E quando não haja razão para que a pessoa
desconheça o fato, em que se funda a má-fé, esta é, por presunção, tida como utilizada”
(Vocabulário Jurídico, Ed. Forense, 1998, pág. 507).
As condições contratuais
29. O Contrato nº 02/2001, firmado com a Aceco em decorrência de inexigibilidade de
licitação, é de 1º/02/2001 e tinha vigência de 11 meses, embora com expectativa de durar 5 anos,
mediante sucessivas prorrogações. Por mês, o contrato consumiria R$ 227.980,40, o que daria R$
13.678.824,00 em 5 anos (fls. 334/370 do vol. 1).
30. A disponibilização dos arquivos deslizantes, junto com todo o aparato requerido para
operá-los, inclusive software , chamados assim de ativo fixo, constituíam o item mais representativo
do contrato, que ainda tinha por fim o fornecimento de materiais de expediente e a prestação de
serviços. Caso o contrato se conservasse pelos 5 anos esperados, a Aceco então doaria o ativo fixo
ao INTO. Se a duração não atingisse esse prazo, o ativo fixo seria retomado pela empresa.
31. Talvez em virtude da intervenção deste Tribunal, que já entrevia irregularidades na
contratação da Aceco, o INTO decidiu não mais prorrogar o contrato após 12 meses de vigência.
Consta dos autos que o último faturamento da Aceco por conta do contrato é de 1º/02/2002 (fl.
250). Nessa época, o INTO havia pago somente as faturas emitidas de março a junho de 2001. O
pagamento das faturas emitidas de julho de 2001 a fevereiro de 2002 estava sendo retido pelo INTO
e cobrado pela Aceco (fls. 247/250). Em março de 2002, o INTO consentiu com o pedido de
remoção do ativo fixo da empresa (fl. 251).
32. Surge preliminarmente a questão sobre a natureza de tal contrato, incomum no campo do
direito administrativo, conforme alertado pela Secex/RJ. Fica logo a dúvida sobre o motivo pelo
qual o INTO, que no seu dizer tanto precisava pôr ordem nos documentos médicos, preferiu
contratar a prestação de serviços, com a mera disponibilização dos arquivos para uso do hospital,
em vez de optar pela aquisição direta desses equipamentos. Também causa estranheza que a Aceco,
que, nas suas exatas palavras, “não é uma entidade filantrópica, mas, sim, uma empresa que visa ao
lucro” (fl. 416), no término do contrato faria uma doação ao hospital, apenas de bom grado.
123
33. Na verdade, em que pese a aparência, não se trata de um contrato que envolve uma
promessa de doação condicionada a termo. De forma dissimulada, tem-se aí um financiamento, ou
mais especificamente um contrato de compra-e-venda em prestações com reserva de domínio, com
uma necessária adaptação ao direito administrativo na questão do prazo, já que a duração não
poderia, desde o começo, ser fixada em 5 anos, a teor do art. 57 da Lei nº 8.666/93, razão pela qual
foram previstas prorrogações sucessivas até aquele limite.
34. No direito civil, ensinou Orlando Gomes, “a reserva de domínio é o pacto adjeto ao
contrato de compra-e-venda pelo qual o comprador só adquire a propriedade da coisa ao
integralizar o pagamento do preço, não obstante investir-se em sua posse desde o momento da
celebração do contrato. Trata-se de modalidade especial de venda a crédito, na qual o preço é
devido em prestações, a serem satisfeitas em determinado prazo. Não é, no entanto, simples venda
a prestações, pois sua característica consiste no fato de só se transferir o domínio da coisa ao
comprador quando este termina o pagamento do preço. O vendedor continua dono da coisa até ser
embolsado integralmente da quantia devida pelo comprador. A transmissão do domínio verifica-se,
integralizado o pagamento do preço, independentemente de nova declaração de vontade das partes.
(Contratos, Ed. Forense, 18ª edição, 1998, pág. 262)
35. Pois era exatamente isso que, obscuramente, previa o contrato entre o INTO e a Aceco. O
ativo fixo ficaria na posse direta do hospital até a integralização do preço, dividido em prestações
mensais iguais. Nesse meio tempo, a empresa manteria para si a propriedade dos bens, e dessa
maneira ficaria garantida na hipótese de o contrato não alcançar o final do prazo de 5 anos. Bastaria
executar a cláusula contratual que estabelecia a devolução do ativo fixo.
36. Seria agora de se perguntar, cuidando-se de uma venda a crédito, se há uma remuneração
pelo capital investido pela empresa nos equipamentos e no software , isto é, se há juros embutidos
nas prestações mensais pagas pelo INTO.
37. Sabe-se que o valor mensal do contrato é de R$ 227.980,40, que podem ser decompostos
em R$ 124.574,65 para serviços e despesas gerais e R$ 103.404,35 para o ativo fixo (fl. 4 do vol.
1). Portanto, em cada prestação a parcela equivalente ao ativo fixo é de R$ 103.404,35. Seriam 60
prestações (5 anos); logo, R$ 6.204.261,00 corresponderiam ao valor final do ativo fixo pago pelo
INTO.
38. Em documento subscrito pela Aceco, datado de 03/08/2001 (fls. 2/6 do vol. 1), ou seja,
posterior à assinatura do contrato, a empresa informa ao INTO o valor original (para pagamento à
vista) de todos os componentes do ativo fixo: R$ 1.037.051,51. Quer dizer, o INTO, ao final do
contrato, teria pago 6 vezes o preço à vista dos equipamentos. Na matemática financeira, a técnica
de anuidades permite calcular os juros inseridos nas prestações: 10% ao mês. A título de
comparação, em fevereiro de 2001, mês da assinatura do contrato, a TR mensal estava em 0,0368%
e a Selic, que engloba correção monetária, além de juros, estava em 1,0158%.
39. Veja-se que, também aqui, a fonte primária para a apuração da ilicitude é a própria
informação da Aceco, que cotou o valor de venda do ativo fixo em R$ 1.037.051,51.
40. Conforme dispõe o § 3º do art. 7º da Lei nº 8.666/93, “é vedado incluir no objeto da
licitação a obtenção de recursos financeiros para sua execução”. Há quem defenda que tal
comando não valeria para o caso de compras, por estar colocado na seção da lei que disciplina a
licitação de obras e serviços. Marçal Justen Filho entende que seria possível a administração
adquirir um bem mediante financiamento direto do fornecedor, contanto que os princípios da
moralidade e economicidade não fiquem em risco. Mas adverte que “a proibição contida no art. 7º,
§ 3º, objetiva repelir a translação para a Administração Pública do encargo de taxas ou comissões
de intermediação na obtenção de recursos financeiros”, que às vezes levam ao “surgimento de
esquemas reprováveis de captação de recursos” (ob. cit., págs. 141/142). Não há como não
considerar abusivos os juros contratuais negociados pela Aceco com o INTO, seriamente ofensivos
aos princípios da moralidade e da economicidade. Mesmo a empresa, numa tabela anexada aos
autos (fl. 5 do vol. 1), confirma o retorno de seu investimento em cerca de 11 meses apenas, depois
passando a ter lucros constantes.
41. Menos mal que o contrato não tenha subsistido aos 5 anos previstos, mas durante parte do
tempo em que vigorou ele produziu prejuízos aos cofres públicos, os quais precisam ser
contabilizados com vista à responsabilização civil daqueles que devam efetuar o ressarcimento: o
124
então diretor-geral do INTO Paulo César Rondinelli, subscritor do contrato; o então ordenador de
despesas do INTO Sérgio Albino de Souza Castilho, que adotou as providências para a contratação
direta da empresa, sendo o subscritor da declaração de inexigibilidade de licitação; e a Aceco,
subscritora do contrato e beneficiária dos recursos indevidamente pagos.
O débito
42. Com pertinência, o Ministério Público/TCU alertou que, para o cálculo do débito,
deveriam ser descontados dos valores pagos pelo hospital os direitos da empresa pelos serviços
efetivamente prestados. Reitero que, de acordo com o Siafi, até o momento apenas 4 meses de
serviço foram quitados pelo INTO, estando retido o pagamento dos 8 meses restantes.
43. Para calcular o débito, a Secex/RJ procedeu desta forma: com relação ao ativo fixo,
considerou como de direito da empresa o custo de depreciação dos bens, por seus valores originais,
durante o prazo de vigência do contrato (20% no ano, ou R$ 17.284,19 ao mês); no que tange aos
itens de comissão de vendas, despesas administrativas e impostos, que se cobram em percentuais,
recalculou-os, sendo que fez incidir o primeiro somente sobre o ativo fixo, e não sobre todo o valor
do contrato, como estava estipulado; quanto à cobrança por assistência técnica, ponderou que não
era devida, por força de cláusula contratual; por fim, manteve inalterados os preços contratuais de
pessoal, suprimentos, material de expediente e microfilmagem. Com a metodologia empregada e o
débito apurado o Ministério Público/TCU colocou-se de acordo.
44. Estando os autos no meu Gabinete, conclusos para o julgamento, a empresa Aceco, dois
meses após a emissão do parecer final da unidade técnica, requereu prazo para exercício de
contraditório, “em face da nova manifestação da Secex do Rio de Janeiro e, notadamente, do novo
pronunciamento do Ministério Público” (fl. 403). Encaminhou, em seguida, suas novas alegações
de defesa (fls. 406/431).
45. Por despacho (fl. 404), indeferi a solicitação, com fundamento no § 1º do art. 160 do
Regimento Interno, já que estava terminada a etapa instrutória. Porém, gostaria agora de
reconsiderar a minha posição anterior, para admitir a análise dos novos argumentos apresentados
pela empresa (fls. 406/431). E faço isso, que fique claro, não por equívoco nos fundamentos do
despacho, muito menos por divergir do dispositivo regimental, mas por compreender que a
modificação da metodologia de cálculo do débito, baseada em itens da planilhas de custos para
execução do contrato, exigiria mesmo, por dever, o chamamento da empresa para se manifestar
ainda durante a instrução.
46. São, em suma, as seguintes considerações que a empresa faz, nas suas palavras (fls.
428/429):
“(...)
b) os valores dos bens e serviços indicados pela Aceco em suas planilhas de custos não foram
questionados pelo Analista de Controle Externo desse eg. Tribunal, que os adotou como
verdadeiros;
c) as divergências entre os valores faturados pela Aceco e os que o referido Analista entende
como devidos decorrem:
c.1) de o Analista não admitir a despesa com assistência técnica de emergência, a qual
decorre da cláusula contratual que previa atendimento imediato, no prazo máximo de 60 minutos,
na hipótese da falha ou defeito em qualquer equipamento disponibilizado para o Hospital;
c.2) de o Analista não admitir que a comissão sobre vendas incida sobre o valor dos bens e
serviços, mas, apenas, sobre o valor que ele imputou a título de ‘amortização’ do ativo fixo;
c.3) a forma de cálculo do custo do ativo fixo, adotada pelo Analista, a qual pressupõe que os
bens fornecidos pela Aceco ao INTO poderiam ser revendidos no mercado, como bens usados, pelo
equivalente a 80% do valor original deles, suposição essa que não encontra respaldo na realidade
de mercado, além de ele não ter considerado que a remoção desses equipamentos implica diversos
outros custos, tais como desmontagem, embalagem, transporte, armazenamento, substituição de
peças, etc.; também não levou em consideração que um investimento dessa magnitude tem um custo
financeiro (custo do dinheiro imobilizado) e que a fornecedora tem de computá-lo, sob pena de
incorrer em prejuízo;
d) o contrato da Aceco com o INTO não causou qualquer dano ao erário, porque:
125
d.1) a Aceco somente recebeu os valores relativos aos quatro primeiros meses de vigência do
contrato, embora o mesmo tenha sido cumprido durante doze meses;
d.2) como demonstrado, os valores faturados durante o período de vigência do contrato
correspondem aos custos efetivos dos bens e serviços fornecidos, acrescidos da comissão de
vendas, impostos, despesas administrativas e margem de lucro pactuada;
d.3) mesmo que esse eg. Tribunal não acate as justificativas de custos ora apresentadas e
decida que os custos corretos são aqueles apontados pelo Analista da Unidade Técnica, o que se
admite apenas para argumentar, ainda assim a Aceco é credora do Poder Público, haja vista que
os serviços foram prestados durante doze meses mas somente recebeu as faturas relativas aos
quatro primeiros meses, havendo um saldo a seu favor, o qual não se pode negar seja devido;
d.4) não tendo a Aceco se locupletado de recursos públicos, muito pelo contrário, a
Administração Pública foi que se locupletou do seu investimento, porque recebeu o serviço e ainda
não o pagou, não pode ser apenada com a multa aplicável aos casos de dano ao erário, nem por
qualquer outra.”
47. Adicionalmente, a Aceco pediu que fosse determinada a realização de perícia técnica
sobre os valores apurados como débito, para que “os números dedilhados pelo Analista sejam
avaliados com mais isenção e, pois, menos tendenciosidade”, removendo “os vícios contidos na
instrução da unidade técnica” (fl. 414).
48. Para iniciar, rejeito o pedido de realização de perícia. Primeiro, porque não vejo qualquer
indício nas instruções da Secex/RJ que autorize concluir que ela tenha agido inclinada por outro
propósito que não a pura elucidação dos fatos que interessavam ao julgamento do processo. Aliás,
em estrito cumprimento da regra de conduta definida no inciso I do art. 86 da Lei Orgânica, que
impõe aos Analistas uma “atitude de independência, serenidade e imparcialidade.” Segundo,
porque as unidades técnicas do Tribunal existem e são qualificadas exatamente para desempenhar
esse papel, como o de apuração de débitos.
49. Na letra “b” das considerações da Aceco acima transcritas, a empresa aduz que a Secex/RJ
não teria contestado os custos dos itens de sua relação de bens e serviços. Isso não é uma inteira
verdade. Com efeito, a unidade técnica não pôde, por falta de bases de comparação, avaliar, por
exemplo, se o material de expediente foi cobrado pela empresa num preço justo. Entretanto, quanto
aos bens do ativo fixo, conquanto também não haja pronunciamento quanto à validade dos seus
valores originais, ficou mostrado que o preço contratual era extremamente excessivo. Observa-se
desse modo que a planilha de custos da própria Aceco não correspondia às condições contratuais, o
que quer dizer que o superfaturamento apurado é intrínseco ao contrato firmado, considerando o
preço pelo qual o mesmo produto poderia ser adquirido por outra pessoa, e não resultante da
comparação com bens similares oferecidos no mercado.
50. Ademais, os itens que não foram objeto de contestação pela unidade técnica tiveram seus
preços considerados regulares, não acarretando, pois, nenhum prejuízo para a empresa.
51. Conforme o subitem “c.1” supra, a empresa pugna contra o fato de a Secex/RJ haver
reputado indevido o pagamento por assistência técnica. Afirma a empresa que, diferentemente da
assistência técnica semanal, que seria gratuita, a assistência técnica emergencial implicava custos
adicionais que precisariam ser cobertos pela administração contratante. Vejamos o que diz a
cláusula contratual em questão (fl. 352 do vol. 1):
“Cláusula Décima Quarta – Da Manutenção Preventiva e Corretiva
A empresa Contratada terá que dispor de Equipe Técnica Própria, sediada na cidade do Rio
de Janeiro, para prestar serviços de Manutenção Preventiva e Corretiva, sem nenhum tipo de ônus
para o INTO, com inclusão de ‘Troca’ e ‘Substituição’ de peças defeituosas ou desgastadas com o
uso.
Subcláusula Primeira
O atendimento ao Contratante terá que ser numa periodicidade ‘Semanal’ –
independentemente das solicitações emergenciais – através da Equipe Técnica Móvel, em face da
programação de visitas sistematicamente programadas pela Contratada e em comum acordo com o
INTO.
126
Subcláusula Segunda
O atendimento ‘Emergencial’ dentro do horário de expediente da Contratada, terá que ser
feito em, no máximo, 60 (sessenta) minutos, isto é, 1 (uma) hora, após o pedido do Contratante à
Contratada, através da Central de Atendimento Telefônico da mesma, por intermédio da sua
Equipe Técnica Móvel. (...)”
52. Da leitura dessas regras percebe-se claramente que, ao contrário do que a Aceco quer
fazer crer, a manutenção e a assistência técnica, de que tipo fosse, ocorreria “sem nenhum tipo de
ônus para o INTO” e o atendimento semanal seria prestado “independentemente das solicitações
emergenciais”. Dessa forma, a cobrança de assistência técnica e mesmo de manutenção não condiz
com a disposição contratual e deve ser afastada, assim como entendido, em parte, pela Secex/RJ.
53. No subitem c.2 acima, a empresa replica a supressão da incidência da comissão de vendas
sobre pessoal e serviços, a qual compreende que deva recair sobre o valor total do contrato, como se
previa, e não somente sobre os bens do ativo fixo, como procedeu a unidade técnica.
54. De outro modo, tenho várias razões para julgar ilegítima a cobrança de comissão, seja
sobre as vendas, seja sobre os serviços e pessoal. Não foram explicadas a essência nem a finalidade
desse encargo incluído no preço contratual. Se é remuneração, como parece, é incompatível com o
lucro que a empresa já obteria, de 8% sobre cada bem ou serviço, embutido na planilha de custos, a
teor do último arrazoado por ela apresentado (fl. 416). Senão, haveria em parte incidência de
remuneração sobre remuneração, além da estipulação de lucros exorbitantes, afora ainda a questão
dos juros contratuais, anteriormente revelada.
55. A bem da verdade, talvez nem lucro nenhum fosse o caso de se pagar à Aceco, tendo em
conta as graves irregularidades que distinguiram o procedimento de contratação e as cláusulas
contratuais, com a caracterização da má-fé da empresa, consoante demonstrado. Segundo Marçal
Justen Filho, em comentário sobre indenização contratual, os valores devidos a uma contratada pelo
desfazimento do contrato abrangem o lucro, desde que o particular tenha agido de boa-fé:
“Mantendo o terceiro na ignorância acerca do vício e percebendo a prestação do contrato (nulo), a
Administração terá o dever de indenizá-lo integralmente” (ob. cit., pág. 536). Apesar de não ter
havido boa-fé na presente situação, prefiro não lançar mão da doutrina exposta, em face de o
contrato em exame não ter sido efetivamente anulado.
56. Na hipótese de a comissão consistir em custo por intermediação, significaria dizer que a
Aceco não teria vendido os bens e prestado os serviços diretamente, mas sim por pessoa interposta,
que faria jus a remuneração paga pela empresa. Absolutamente, não há lógica nisso, dado que o
contrato foi firmado com a empresa, sem previsão de intermediário.
57. Contudo, seja qual for a natureza que se queira dar à comissão sobre vendas inserida na
planilha de custos da empresa, não se justificaria a sua cobrança em cima do ativo fixo, diante do
desfecho que teve o contrato. Afinal, não houve a venda dos bens ao INTO, já que eles foram
devolvidos à empresa. Por tudo isso, é preciso fazer um ajuste no cálculo do débito efetuado pela
Secex/RJ, para excluir valores a título de comissão.
58. De conformidade com o subitem c.3 da defesa final da Aceco, a empresa procura refutar o
valor da indenização pelo uso do ativo fixo calculada pela Secex/RJ, equivalente a 20% do preço
real dos bens. A empresa assevera que, por ser constituído de bens usados, no mercado esse ativo
não conseguiria chegar a 80% do seu valor, ainda mais por estar incluído nele um software
desenvolvido especialmente para o INTO. Para ela, em virtude da “defasagem tecnológica que
atinge os bens de informática”, “bens dessa natureza, após um ano de uso, somente alcançam no
mercado um valor residual que não ultrapassa os 20%”. Porém, disse a empresa que o contrato
com o INTO estimava “uma defasagem média dos produtos em torno de 45%; logo, a sua revenda,
no mercado, após um ano de uso, somente recuperaria cinqüenta e cinco por cento do valor
original, em média” (fls. 422/423). A empresa também se queixou de não haverem sido computados
custos como os de transporte, instalação e desmontagem do sistema de arquivos.
59. Já foi esclarecido que o contrato entre o INTO e a Aceco reúne caracteres que o
individualizam como uma compra-e-venda em prestações com reserva de domínio. Mas isso se se
verificasse a expectativa de duração de 5 anos, quando então o ativo fixo seria transferido para a
propriedade do hospital, dispensada a celebração de outro termo.
127
60. Como a esperança de duração do contrato foi frustrada, por não haver sido prorrogado,
portanto sem que a tal fato se possa atribuir uma inadimplência do hospital, o que era para ser uma
compra-e-venda acabou se transformando em simples locação, já que o ativo fixo continuou de
propriedade da empresa.
61. Acontece que, dentro de cada prestação que seria paga pelo INTO, uma parcela
naturalmente se devia à amortização do preço do ativo que estava sendo adquirido a crédito. Outras
parcelas se compunham do lucro e dos juros cobrados pela vendedora.
62. Evidentemente, por se ter desnaturado a compra-e-venda e, sobretudo, por se ter
configurado a invalidade do financiamento, as prestações devem ser expungidas da parcela
referente aos juros. E foi isso que a Secex/RJ fez.
63. Para um produto cujo preço seria integralizado em 5 anos, em prestações mensais iguais,
pode-se dizer que, ao final de um ano – tempo que durou o contrato em questão –, teriam sido
amortizados 20% do valor de aquisição. São esses 20%, em que está incluso o lucro da empresa,
que servem para calcular a indenização devida, à conta de aluguel pelo uso dos equipamentos.
64. Por outro lado, talvez não por mera coincidência, os mesmos 20% correspondem ao custo
pela depreciação do ativo fixo, composto em boa parte de bens que se relacionam com a eletrônica.
Tal taxa de depreciação, determinada com base na vida útil dos bens, é uma das maiores admitidas
pela Receita Federal, sendo aplicável aos equipamentos de informática (“máquinas automáticas
para processamento de dados e suas unidades; leitores magnéticos ou ópticos, máquinas para
registrar dados em suporte sob forma codificada, e máquinas para processamento desses dados”,
cf. IN/SRF nº 162/98, e “computadores e periféricos (hardware)” e “aquisição e desenvolvimento
de logicais (software), utilizados em processamento de dados”, cf. IN/SRF nº 4/85).
65. Muito provavelmente, todo o ativo fixo de propriedade da Aceco ficaria, na sua
contabilidade, registrado em conta do ativo imobilizado, pelo tempo esperado de execução do
contrato, isto é, 5 anos. Se o contrato, porém, vigeu por um ano, por esse período, no mínimo, os
bens estiveram consignados no ativo imobilizado.
66. Sendo assim, foi aplicada a quota de depreciação sobre esses bens, de acordo com o § 2º
do art. 183 da Lei nº 6.404/76: “A diminuição de valor dos elementos do ativo imobilizado será
registrada periodicamente nas contas de: a) depreciação, quando corresponder à perda do valor
dos direitos que têm por objeto bens físicos sujeitos a desgaste ou perda de utilidade por uso, ação
da natureza ou obsolescência (...)”.
67. Nesse caso, a empresa pôde considerar como custo, dedutível do imposto de renda, a
supradita quota de depreciação, com fundamento no § 7º do art. 57 da Lei nº 4.506/64: “A
depreciação será deduzida pelo contribuinte que suporta o encargo econômico do desgaste ou
obsolescência.” Veja-se ainda que, “no contrato de locação puro e simples, ou tradicional, o risco
da obsolescência corre por conta do locador”, consoante o ensinamento de Célio Benjó (O leasing
na sistemática jurídica nacional e internacional, Rev. Forense, vol. 274, pág. 16).
68. Logicamente, o valor não depreciado do bem não pode ser tido como custo pela empresa,
ou seja, na situação que se discute, não se pode querer repassá-lo à administração pública. Além do
mais, a empresa está ganhando com o aluguel e o lucro (que constituem a indenização) e também,
nos termos da legislação tributária, com a dedução do imposto de renda.
69. Tem-se assim que a indenização calculada para o ativo fixo se mostra perfeitamente justa,
tanto se tomada pelas parcelas de amortização dos bens, quanto pelas quotas de sua depreciação, no
período de um ano em que o contrato vigeu.
70. Quanto à alegação da empresa de que 20% de depreciação seria uma taxa pequena, se
cotejada com preço de revenda dos bens no mercado, tenho motivos para não aceitá-la, e o primeiro
deles se refere exatamente ao fato de ser o percentual definido pela Receita Federal com base na
avaliação da vida útil que se espera para tais ativos.
71. Há de se ver igualmente que existem diversas empresas que atuam no mercado de
informática e eletrônicos, como a Xerox, a HP e a IBM, que financiam seus produtos mediante
leasing, empregando a taxa de depreciação permitida de 20% ao ano, mesmo considerando que,
nesse modelo de financiamento, é natural a possibilidade de devolução do bem à arrendadora, a
quem resta, nessa hipótese, pô-lo a revenda na condição de produto usado.
128
72. De outra parte, examinemos os bens que formam o ativo fixo previsto no contrato entre o
INTO e a Aceco (fl. 3 do vol. 1): arquivos deslizantes, incluído software de controle, no valor de
R$ 882.390,40; móveis, cadeiras, gaveteiros e cofres, no valor de R$ 60.807,60; estabilizadores,
leitoras de código de barras, microcomputadores e impressoras, no valor de R$ 28.853,51; e o
desenvolvimento do software Colorflex, no valor de R$ 65.000,00.
73. Observa-se que os bens eminentemente de informática somam R$ 93.853,51, menos de
10% do ativo fixo sob depreciação. Os arquivos deslizantes incorporam tecnologia de ponta mas
que é intrínseca ao produto e pouco significativa em relação a ele. Por fim, o desenvolvimento do
software Colorflex não pode configurar uma perda tão grande, haja vista que a empresa vende
soluções para outros hospitais e entidades, certamente com o emprego de ferramentas padronizadas.
Afora isso, o Colorflex representa no ativo fixo tanto quanto o item
móveis/cadeiras/gaveteiros/cofres, cuja taxa anual de depreciação seria de 10% apenas, segundo os
normativos referidos da Receita Federal. No conjunto, a aplicação de uma taxa de depreciação de
20% ao ano pode até estar sendo vantajosa para a empresa.
74. Com referência aos eventuais custos financeiro e de instalação dos bens, sustentados pela
Aceco, correm por conta do risco da atividade da empresa, consciente que estava das
irregularidades do contrato, mesmo porque não trouxeram eles, como contrapartida, benefícios para
o hospital, e assim não podem ser suportados pela administração pública.
75. Ainda no último arrazoado juntado aos autos pela empresa Aceco, na letra “d” e subitens
de sua conclusão, a empresa procura descaracterizar a ocorrência de dano ao erário, em função de
que só haveria recebido por 4 meses de trabalho, tendo prestado serviços ao longo de 12 meses.
Pensa assim que é credora da administração pública, que estaria se locupletando dos seus serviços.
76. Trata-se por certo de um raciocínio artificioso, desagregado dos fatos irregulares que
enredam o contrato firmado com o INTO. Nos quatro primeiros meses de execução contratual,
houve superfaturamento de preço (principalmente devido aos juros usureiros), o qual foi cobrado
pela empresa e pago pelo hospital, momento em que a parte superfaturada se converteu em dano ao
erário, efetivo, e não meramente suposto. Um dano cuja reparação se constitui, portanto, numa
obrigação por ato ilícito.
77. Para se precaver de maiores danos, deveria o hospital ter rescindido o contrato. Não o fez,
mas, numa atitude enfim prudente, reteve o pagamento de 8 meses de serviços, que, da mesma
maneira que os anteriores, contêm sobrepreços. Tal retenção, caso não se confirmassem as
irregularidades, nada mais seria do que uma mora contratual, nunca um ato ilícito. Ainda mais por
ter sido feita em legítima autoproteção.
78. Veja-se que o contrato foi extinto, e por conseguinte não há como adotar uma
compensação de valores de índole contratual, por meio da formalização de termo aditivo,
descontando-se o superfaturamento em serviços futuros, a exemplo do que o Tribunal tem proposto
noutros casos. Assim, o débito da empresa precisa ser reconhecido formalmente, o que se fará com
um acórdão, título bastante para a execução. Nada obstante, entendo que o acórdão, por garantia do
crédito e para poupar o processo de execução, deve conter dispositivo determinando ao INTO que
abata de sua dívida com a empresa os valores pagos anteriormente em excesso. Mesmo cuidando-se
de responsabilidade solidária da empresa com gestores do hospital, a que será decidida pelo
acórdão, o art. 275 do Código Civil autoriza ao credor exigir o pagamento da totalidade da dívida de
apenas um dos devedores. Aqui essa providência se mostra a mais segura para o erário.
79. Finalmente, é necessário recalcular o débito fornecido pela Secex/RJ, por causa da
exclusão dos itens referentes à comissão sobre vendas e à manutenção, conforme tópico
antecedente. Usando a mesma metodologia, tem-se o seguinte quadro de custos mensais contratuais,
com os ajustes:
Componente
Ativo fixo
Pessoal
Suprimentos Aceco
Material de expediente
Microfilmagem
Total parcial
Impostos (8,85%)
Despesas administrativas (10%)
Total
Valor Mensal
R$ 17.284,19
R$ 28.081,03
R$ 15.744,87
R$ 3.226,70
R$ 2.527,00
R$ 66.863,79
R$ 7.291,98
R$ 8.239,53
R$ 82.395,30
129
80. Mas, como a empresa não executou nem faturou, nos primeiros meses, a totalidade dos
serviços previstos no contrato, a tabela adiante auxilia a encontrar os débitos mensais:
Data
09/03/2001
06/04/2001
18/05/2001
28/06/2001
Valor faturado %
do
faturamento Valor devido Valor
pago
a
e pago
previsto e dos serviços retificado
maior e débito a
prestados
ser imputado
R$ 135.890,20
59,6
R$ 49.107,60 R$ 86.782,60
R$ 135.890,20
59,6
R$ 49.107,60 R$ 86.782,60
R$ 200.739,37
88,1
R$ 72.590,26 R$ 128.149,11
R$ 227.980,40
100
R$ 82.395,30 R$ 145.585,10
81. Também é necessário adotar a mesma metodologia para o cálculo dos valores que são
devidos pelo INTO, pela execução do contrato nos meses seguintes, cujos pagamentos foram
retidos. O pagamento de tais valores deverá ser precedido do desconto do débito apurado, consoante
a tabela anterior. Tomando por base planilha constante dos autos (fl. 250), que informa os valores
faturados pela empresa nos meses de julho/2001 a fevereiro/2002, é possível montar a seguinte
tabela:
Data
02/08/2001
04/09/2001
07/10/2001
02/11/2001
10/12/2001
09/01/2001
07/02/2002
09/03/2002
Valor faturado com% do faturamento previsto e Valor
devido
pagamento retido
dos serviços prestados
retificado
R$ 227.980,40
100
R$ 82.395,30
R$ 225.640,31
98,97
R$ 81.549,56
R$ 223.300,22
97,95
R$ 80.703,82
R$ 225.640,31
98,97
R$ 81.549,56
R$ 225.640,31
98,97
R$ 81.549,56
R$ 225.640,31
98,97
R$ 81.549,56
R$ 225.640,31
98,97
R$ 81.549,56
R$ 225.640,31
98,97
R$ 81.549,56
82. Além da obrigação pela reparação do dano causado, os responsáveis ficam sujeitos à
cominação da multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/92, conforme propuseram uniformemente os
pareceres emitidos no processo pela Secex/RJ e pelo MP/TCU. Considerando a reprovabilidade das
condutas dos agentes e o valor do débito, fixo multas individuais nos valores de R$ 50.000,00, para
a Aceco, e de R$ 25.000,00, para Paulo César Rondinelli (ex-diretor-geral do INTO) e para Sérgio
Albino de Souza Castilho (ex-ordenador de despesas do INTO, por delegação), individualmente.
83. Mais ainda, pela gravidade das irregularidades que marcaram o procedimento de
contratação da Aceco, assim como as condições contratuais estabelecidas, extremamente lesivas ao
erário, penso que seja o caso de aplicar aos gestores públicos Paulo César Rondinelli e Sérgio
Albino de Souza Castilho a sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função
de confiança no âmbito da administração pública, pelo prazo de 5 anos, conforme prevê o art. 60 da
Lei nº 8.443/92.
84. Por derradeiro, quero parabenizar a Secex/RJ pela excelente qualidade dos pareceres,
feitos com conhecimento técnico, harmonia, objetividade e neutralidade. Agradeço também o
Ministério Público/TCU, pela temperança e retidão de sempre.
Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.739/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-001.658/2001-6 (com 5 volumes)
2. Grupo I, Classe de Assunto IV - Tomada de Contas Especial
3. Entidade: Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia (INTO)
4. Responsáveis: Paulo César Rondinelli (ex-diretor-geral do INTO, CPF 367.095.307-87),
Sérgio Albino de Souza Castilho (ex-ordenador de despesas do INTO, por delegação, CPF
007.935.747-49), Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. (CNPJ 43.209.436/0001-06),
Daysival Antônio Ferreira Mendonça (chefe do Serviço Jurídico do INTO, CPF 101.361.007-59) e
Luiz Carlos da Rocha (presidente da Comissão de Licitação do INTO, CPF )
4.1 Interessada: Caviglia & Cia. Ltda.
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha, nos
autos; Procurador-Geral Lucas Rocha Furtado, oralmente, na Sessão
130
7. Unidade Técnica: Secex/RJ
8. Advogados constituídos nos autos: Ricardo José Klaym Nonato (OAB/DF nº 8.870),
Alexandre Rocha Pinheiro (OAB/DF nº 12.968), Luís Carlos Alcoforado (OAB/DF nº 7.202),
Carlos Henrique Gonçalves de Moura (OAB/DF nº 3.198/E), Flávio Rogério da Mata (OAB/DF nº
13.921), Marco Aurélio Mansur Siqueira (OAB/DF nº 10.808), Cesar Romero Vianna Junior
(OAB/RJ nº 81.200), Rowena Colombarol Santoro (OAB/SP nº 165.798), José Leovegildo Oliveira
Morais (OAB/DF nº 16.484), César Romero Vianna (OAB/RJ nº 33.000), Maria Fátima Henrique
de Rezende (OAB/RJ nº 34.167), Cláudio Roberto Vianna (OAB/RJ nº 82.207), Simone Vieira Pina
Vianna (OAB/RJ nº 82.903), Angélica Ferreira de Oliveira (OAB/DF nº 17.330), Mariana Barreto
de Oliveira Campelo (OAB/DF nº 3.921/E), Luiz Antônio F. B. Beltrão (OAB/DF nº 3.473/E),
Virgínia Alcebíades Madeira (OAB/DF nº 3.888/E), Julhiano César Avelar (OAB/DF nº 4.155/E),
Alde da Costa Santos Júnior (OAB/DF nº 7.447), Maria Zuleika de Oliveira Rocha (OAB/DF nº
10.407), Mila Maria de Lima Gomes e Umbelino Lôbo (OAB/DF nº 11.834), Mauro Porto
(OAB/DF nº 12.878), Leandro da Silva Soares (OAB/DF nº 14.499), Cláudio Coelho de Souza
Timm (OAB/DF nº 16.885) e Fabrício da Mota Alves (OAB/DF nº 17.060)
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial resultante da
conversão de processo de representação de interesse da empresa Caviglia & Cia. Ltda., segundo a
Decisão nº 756/2001-Plenário, para apuração das responsabilidades de Paulo César Rondinelli,
Sérgio Albino de Souza Castilho e da Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. na prática
de irregularidades na contratação dessa última empresa com vistas à implantação, operacionalização
e organização do arquivo de documentação médica e científica do Instituto Nacional de TraumatoOrtopedia (INTO).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator e com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea
“c”, e §§ 2º e 3º; 19, caput ; 23, inciso III, alíneas “a” e “b”; 28, incisos I e II; 46; 57 e 60 da Lei nº
8.443/92, c/c os arts. 214, inciso III, alíneas “a” e “b”, e 270 do Regimento Interno/TCU e o art. 3º
da Decisão Normativa/TCU nº 35/2000, em:
9.1 - acolher as razões de justificativa apresentadas por Daysival Antônio Mendonça, chefe do
Serviço Jurídico do INTO, e por Luiz Carlos da Rocha, presidente da comissão de licitação do
INTO;
9.2 - julgar irregulares as contas de Paulo César Rondinelli, de Sérgio Albino de Souza
Castilho e da Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda., condenando-os, solidariamente,
ao pagamento do débito representado pelas importâncias abaixo especificadas, atualizadas
monetariamente e acrescidas dos encargos legais, calculados na forma prevista na legislação em
vigor, até a data do efetivo recolhimento, e estabelecendo-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar
da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do
Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia:
Data
09/03/2001
06/04/2001
18/05/2001
28/06/2001
Valor
R$ 86.782,60
R$ 86.782,60
R$ 128.149,11
R$ 145.585,10
9.3 - aplicar a Paulo César Rondinelli, a Sérgio Albino de Souza Castilho e à Aceco Produtos
para Escritório e Informática Ltda. multas individuais nos valores de R$ 25.000,00 (vinte e cinco
mil reais), para os dois primeiros, e R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), para a última, fixando-lhes
o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação para que comprovem perante o Tribunal o
recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, as quais deverão ser atualizadas
monetariamente se pagas após o vencimento;
9.4 - determinar ao INTO que, caso esgotados os prazos a que se referem os subitens
anteriores sem que se verifique o recolhimento do débito pelos responsáveis (subitem 9.2), ou o
recolhimento da multa aplicada à Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. (subitem 9.3),
ou ambos, desconte os valores correspondentes dos pagamentos ainda não feitos pelo hospital
relativamente ao Contrato nº 02/2001, considerando, para tanto, o ajuste dos valores faturados pela
131
contratada, conforme a seguinte tabela, dando ciência ao Tribunal das medidas adotadas dentro de
30 (trinta) dias:
Data de vencimento da fatura
02/08/2001
04/09/2001
07/10/2001
02/11/2001
10/12/2001
09/01/2001
07/02/2002
09/03/2002
Valor devido ajustado
R$ 82.395,30
R$ 81.549,56
R$ 80.703,82
R$ 81.549,56
R$ 81.549,56
R$ 81.549,56
R$ 81.549,56
R$ 81.549,56
9.5 - determinar ao INTO e ao Ministério da Saúde que, caso esgotados os prazos a que se
referem os subitens anteriores sem que haja quitação do débito (subitens 9.2 ou 9.4), ou o
recolhimento das multas cominadas a Paulo César Rondinelli e a Sérgio Albino de Souza Castilho
(subitem 9.3), ou ambas as coisas, procedam, na forma da legislação em vigor, ao desconto dos
valores correspondentes dos salários ou proventos desses servidores, dando ciência ao Tribunal das
medidas adotadas dentro de 30 (trinta) dias;
9.6 - autorizar, desde já, caso se entenda necessária ou conveniente, a cobrança judicial das
dívidas constituídas por este acórdão;
9.7 - declarar a empresa Aceco Produtos para Escritório e Informática Ltda. inidônea para
participar de licitação na administração pública federal, pelo prazo de 2 (dois) anos;
9.8 - considerar graves as infrações cometidas por Paulo César Rondinelli e Sérgio Albino de
Souza Castilho, para declará-los inabilitados para o exercício de cargo em comissão ou função de
confiança no âmbito da administração pública federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos, mandando
notificá-los desta medida;
9.9 - determinar ao INTO que, depois de efetuados os descontos previstos no subitem 9.4
anterior, ao proceder a novos pagamentos por conta do Contrato nº 02/2001, adote a mesma
metodologia de ajuste dos valores faturados utilizada neste processo, de acordo com a tabela
constante do referido subitem;
9.10 - determinar ao INTO que, no caso de já haver procedido a novos pagamentos em
decorrência do Contrato nº 02/2001, além daqueles que constituem o débito desta tomada de contas
especial (subitem 9.2), calcule o débito adicional, empregando a metodologia definida neste
processo, para descontá-lo das faturas ainda não pagas, também devidamente ajustadas, e
comunique este Tribunal imediatamente acerca desse fato;
9.11 - determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que apresente suas manifestações
sobre a legalidade e a economicidade das contratações da empresa Aceco Produtos para Escritório e
Informática Ltda., com dispensa e inexigibilidade de licitação, constantes dos levantamentos
realizados pelas setoriais de controle interno, de acordo com o Ofício DC/SFC/CGU/PR nº
4.278/2002, nos processos de prestações de contas das respectivas unidades gestoras, referentes ao
exercício de 2003;
9.12 - enviar cópia integral dos autos ao Ministério Público Federal no Rio de Janeiro, aos
cuidados da Procuradora da República Mônica Campos de Ré, com vistas ao ajuizamento das ações
civis e penais cabíveis, bem assim à Superintendência Regional da Polícia Federal no Rio de
Janeiro, aos cuidados do Delegado Daniel L. Brandão; e
9.13 - dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, ao
Ministro de Estado da Saúde, ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao
Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República, à Controladoria-Geral da União, à
Secretaria Federal de Controle Interno, ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica do
Ministério da Justiça, ao INTO e à empresa Caviglia & Cia. Ltda.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar e os MinistrosSubstitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman Cavalcanti.
12.2. Ministro com voto vencido: Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha.
132
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-005.296/2002-1
Natureza: Levantamento de Auditoria
Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT
Interessado: Congresso Nacional
Sumário: Fiscobras 2002. Adequação de trechos rodoviários no Corredor Leste - BR381/MG - Antônio Dias - Nova Era. Falhas na execução de contratos firmados pelo então DNER.
Determinações. Comunicação aos interessados.
RELATÓRIO
Este processo tem por objeto o levantamento de auditoria relativo à adequação de trechos
rodoviários no Corredor Leste - BR-381/MG - Antônio Dias - Nova Era (PT nº
26.782.0230.5725.0101), incluído no Plano Especial de Auditoria de 2002 com a finalidade de
subsidiar o Congresso Nacional na elaboração da lei orçamentária para o exercício de 2003, por
meio do sistema Fiscobras.
Parecer da Unidade Técnica
2. Quanto à importância socioeconômica do empreendimento, a equipe de auditoria da
Secex/MG esclareceu que “o trecho faz parte da BR-381, importante via de ligação entre cidades
pólos (São Paulo, Belo Horizonte, João Monlevade, Ipatinga, Governador Valadares, etc),
possibilitando o escoamento de parte da produção do Vale do Aço (...). Além disso, vai reduzir o
tempo de ligação entre as cidades do Vale do Aço e todas as outras no sentido oposto ao trecho
(João Monlevade, Belo Horizonte, São Paulo). Outro aspecto importante é o aumento da segurança
no trecho, que corta uma serra.”
3. Quanto à execução financeira/orçamentária, os analistas apresentaram o seguinte quadro de
desembolso, bem como informaram que o valor estimado para conclusão da obra corresponde a R$
64.894.472,84:
Ano
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
Valor Orçado (R$)
7.000.000,00
139.645.864,00
58.710.855,00
300.000,00
3.800.000,00
1.300.000,00
1.000.000,00
0,00
900.000,00
Valor Liquidado (R$)
Créditos Autorizados (R$)
1.182.300,68
7.000.000,00
90.777.365,57
161.645.414,00
60.128.177,00
72.593.775,00
300.000,00
300.000,00
3.687.634,30
3.700.000,00
627.589,11
944.300,00
1.295.942,90
2.500.000,00
487.471,42
1.500.000,00
972.527,64
900.000,00
4. No tocante à execução física, a equipe acrescentou que 5% dos trabalhos tinham sido
realizados (serviços de recuperação de encostas, aterros, retirada de barreiras, recomposição de
erosões, revegetação de taludes e adequação de 10km do segmento) e que a obra estava paralisada.
5. Transcrevo, em síntese, as informações relativas aos contratos principais, que apresentaram
indícios de irregularidades:
5.1. Contrato PG-022/93-00:
5.1. Contratada: Construtora ARG Ltda.;
133
5.1.2. Objeto: execução de obras de restauração rodoviária; Rodovia - BR-381/MG; Trecho Timóteo - João Monlevade; Subtrecho - Antônio Dias - Nova Era - km 285,7 - km 320,8; 35,1km;
5.1.2. Irregularidades:
a) o objeto do contrato foi modificado, tendo sido realizadas obras de adequação em 10km do
trecho. Na ocasião, já tramitava no DNER processo de licitação para a restauração e adequação do
mesmo subtrecho, sendo a concorrência vencida pela Construtora ARG Ltda. (Contrato PD/60020/01-00);
b) “o termo de recebimento não especifica os serviços executados, afirmando que os serviços
foram executados de conformidade com as especificações técnicas do contrato, incorrendo em erro,
já que o objeto foi modificado com a realização de obras de adequação em 10km no trecho
especificado”;
5.2. Contrato PD/6-0020/01-00:
5.2.1. Contratada: Construtora ARG Ltda.;
5.2.2. Objeto: complementação da restauração e adequação de capacidade na Rodovia BR381/MG. Trecho: Timóteo - João Monlevade; Subtrecho: Antônio Dias - Nova Era; Segmento: km
283,6 ao km 319,5 - Extensão: 35,9km;
5.2.3. Irregularidade: os Contratos PG-022/93-00 e PD/6-0020/01-00 apresentam o mesmo
trecho (com extensão de 35,1km para o Contrato PG-022/93-00 e 35,9km para o PD/6-0020/01-00),
caracterizando superposição de objetos.
6. Na conclusão, a equipe, com a anuência do titular da Secex/MG, propôs (fls. 25/27):
6.1. Audiência do Sr. Sebastião de Abreu Ferreira (presidente da Comissão de Recebimento
Definitivo dos Serviços relativos ao Contrato PG-022/93-00) para apresentar razões de justificativa
quanto às seguintes ocorrências, com violação do art. 37, caput, da Constituição Federal e do art.
63, inciso I, alínea “b”, do Decreto-lei nº 2.300/86:
a) recebimento em definitivo da obra com objeto diverso do previsto no Contrato PG-022/9300;
b) atestação, no Termo de Recebimento Definitivo assinado em 15/10/2001, de que foram
“executados os serviços de adequação e restauração na rodovia BR-381/MG, trecho: Timóteo João Monlevade, subtrecho: Antônio Dias - Nova Era, segmento: km 285,70 - km 320,80, extensão:
35,10km, contrato de empreitada PG-022/93-00”, sendo que este trecho foi objeto de nova
contratação 28 (vinte e oito) dias após a assinatura do referido termo de recebimento para a
execução de serviços com as mesmas características (Contrato PD/6-0020/01-00, assinado em
13/11/2001) dos serviços executados;
6.2. Audiência do Sr. José Elcio Santos Monteze (ex-Chefe do 6º Distrito do DNER) para
apresentar razões de justificativa sobre:
a) superposição de objeto, já que os Contratos PG-022/93-00 e PD/6-0020/01-00 apresentam
parte do trecho da obra coincidente (com extensão de 35,1km para o Contrato PG-022/93-00 e
35,9km para o PD/6-0020/01-00), infringindo o art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 2º,
parágrafo único, alínea “d”, da Lei nº 4.717/65;
b) mudança de objeto, transformando o que seria uma contratação para execução de obras de
restauração rodoviária em serviços de adequação de trecho, relativamente ao Contrato PG-022/9300, contrariando o art. 37, caput, da Constituição Federal e o art. 56 do Decreto-lei nº 2.300/86,
além do Princípio da Razoabilidade, já que na mesma ocasião iniciava-se o processo licitatório para
execução dos serviços de adequação do respectivo trecho;
7. Após a realização das audiências, os responsáveis apresentaram razões de justificativa que
motivaram o seguinte pronunciamento da Secex/MG (fls. 83/90):
“(...)
Os responsáveis afirmam que:
a) As obras de restauração da Rodovia BR 381/MG foram licitadas em 12/03/93, de acordo
com as condições previstas no Edital nº 092/92, realizado pelo extinto DNER. Em decorrência do
procedimento licitatório foi assinado, em 29 de abril de 1993, o contrato de empreitada a preços
unitários nº PG-022/93-00, regido pelo Decreto-lei nº 2.300, de 21.11.1986, e suas alterações
posteriores, e pelas Normas e Procedimentos Administrativos sobre Contratações de Obras e
Serviços de Engenharia vigentes no DNER.
134
b) De acordo com o contrato, os trabalhos, referentes ao objeto Execução de Obras de
Restauração Rodoviária, obtidos através dos itens da proposta comercial da contratada, eram:
- Terraplenagem..................................................41,64%
- Pavimentação...................................................29,86%
- Drenagem........................................................15,30%
- Obras-de-Arte Correntes..................................2,22%
- Sinalização.......................................................2,45%
- Obras Complementares...................................3,79%
- Estabilização de Obras de Terraplanagem ....4,74%
c) O objeto contratual englobava não apenas os serviços correspondentes à restauração da
pista de rolamento, mas também serviços correspondentes à restauração da terraplanagem,
incluindo remoção de escorregamento de cortes, recuperação de erosões, abatimentos em aterros e
alargamento de pista (acostamentos), bem como recuperação e execução de dispositivos de
drenagem.
d) O Contrato PG-022/93-00 foi objeto de 15 (quinze) Termos Aditivos, verificando-se que,
destes, 11 referem-se a Suspensão de Prazo Contratual / Devolução de Prazo Contratual; todos
causados por descontinuidade de liberação de recursos orçamentários/financeiros; 1 refere-se à
conversão de padrão monetário; 2 referem-se à prorrogação de prazo contratual e 1 refere-se a
aumento de valor contratual, com inclusão de novos preços unitários, para serviços não constantes
na planilha contratual.
e) Durante cada período chuvoso ocorria necessidade da execução de serviços de recuperação
de escorregamento de cortes, recuperação de erosões e abatimentos de aterros e a recuperação de
dispositivos de drenagem. Como as liberações eram parciais, o DNER ficava obrigado a tomar a
opção pela manutenção normal do tráfego da estrada em detrimento dos serviços de restauração da
pista de rolamento, provocando repetidas mobilizações e desmobilizações da empreiteira,
consumindo os prazos contratuais, gerando a necessidade da elaboração do Termo Aditivo de
Prorrogação de Prazo Contratual, além de não permitirem uma seqüência normal dos serviços
contratuais.
f) Quanto ao Aditivo decorrente do 4o Relatório de Revisão de Projeto em Fases de Obra,
tem-se que a revisão foi ditada pela necessidade de se proceder aos trabalhos de restauração do
pavimento do segmento compreendido entre os km 304 e 314, segmento com alto índice de
acidentes.
g) O projeto de restauração da Rodovia BR 381/MG, elaborado em 1986, foi também objeto
de quatro Relatórios de Revisão de Projeto em Fases de Obra, apresentados e aprovados de acordo
com as normas e procedimentos do DNER.
h) Apesar do grande número de Termos Aditivos e da necessidade de elaboração de quatro
Relatórios de Revisão de Projeto em Fases de Obra, os itens de serviços necessários à consecução
do objeto contratual foram mantidos durante o período de vigência do contrato, observando ainda
que os novos serviços incluídos na Planilha Contratual visaram, apenas, a possibilidade de
execução da obra adotando-se procedimentos técnicos com vantagens para a Administração.
i) As soluções para o segmento compreendido entre os km 304 e 314 foram apresentadas no
4o Relatório de Revisão de Projeto em Fases de Obra, obtendo a aprovação de todos os setores do
extinto DNER envolvidos em seu estudo, incluindo a aprovação final pela Diretoria de Engenharia,
o Comitê de Gestão Interna e o Conselho de Administração, todos na Administração Central de
Brasília.
j) O segmento rodoviário, objeto da intervenção, destacava-se entre os campeões de
acidentes com vítimas fatais da BR-381/MG, no trecho entre Belo Horizonte e Ipatinga.
k) Os serviços de restauração executados em nenhum momento contrariaram o objeto
contratual, pois mais de 90% da plataforma foi aproveitada, efetuando-se apenas as retificações e
melhoramentos nas curvas mantidas no projeto de restauração, buscando, de um lado, uma
perfeita adaptação da plataforma da rodovia à topografia da região e, de outro, tirar todas as
vantagens que a geologia permite. Esse procedimento é uma prática usual adotada nos contratos
de restauração e vem ao encontro da recomendação contida no item 8.1., alínea ‘a’, da Decisão nº
827/2002-TCU-Plenário.
135
l) Pretendeu-se deixar uma pista perfeitamente ‘encaixada’ e que poderá ser, em breve,
duplicada segundo os números definidos pelo Programa de Exploração de Rodovias - PER,
elaborado pelo DER-MG, quando dos estudos do Programa de Concessão de Rodovias do Estado
de Minas Gerais.
m) Efetuar a restauração do pavimento simplesmente executando recapeamento da pista e
mantendo as condições originais do traçado seria atitude irresponsável e que contribuiria para
aumentar as estatísticas de acidentes do trecho. Além de economicamente desaconselhável, tendo
em vista a deterioração acentuada do pavimento entre a época de elaboração dos projetos e a
época de liberação dos recursos para execução dos serviços, uma simples restauração do
revestimento asfáltico, sem uma intervenção profunda, apresentaria, dentro de pouco tempo, os
mesmos defeitos que naquele momento eram visíveis a qualquer um que trafegasse pelo local.
n) Efetuar a restauração, executando apenas um recapeamento com Concreto Betuminoso
Usinado a Quente, seria, também, uma atitude irresponsável. Uma restauração tradicional
contribuiria apenas para tornar mais perigoso o segmento, pois teríamos, em um determinado
período, uma pista de rolamento que permitiria uma velocidade maior no segmento, provocando,
com certeza, inúmeros acidentes, para pouco tempo depois continuar a provocar acidentes pelo
seu, novamente, péssimo estado de conservação.
o) As obras de Restauração Rodoviária objeto do Contrato PG 022/93-00 entre o km 285,7 e
o km 320,8 não foram totalmente concluídas, principalmente em função da descontinuidade e
insuficiência na alocação de recursos. Os recursos empenhados no ano eram utilizados, de forma
sistemática, na remoção de escorregamento de cortes, na recuperação de erosões e abatimentos
dos aterros e na recuperação de dispositivos de drenagem, problemas provocados pelas chuvas em
seus períodos de maior intensidade. A região de implantação da BR-381/MG, no trecho
compreendido entre Nova Era e Antônio Dias, apresenta topografia e geologia extremamente
desfavorável para desenvolvimento de rodovias, com cortes e aterros altos, constituídos de
materiais de baixa qualidade quanto ao comportamento - areia e areia misturada com silte. Essa
situação desfavorável, aliada à falta de conservação rotineira do trecho, provoca a cada período
chuvoso novos problemas de escorregamentos de cortes e erosões e abatimentos nos acostamentos
que, apesar de constarem da planilha inicial do contrato, têm seus quantitativos sempre
aumentados ao final de cada período chuvoso.
p) No mês de maio de 2001 o DNER verificou, de acordo com as planilhas apresentadas, que
a meta física prevista no 4o Relatório de Revisão do Projeto para o Contrato PG-022/93-00 estava
praticamente atendida, optando por determinar o encerramento do referido contrato. Como a
complementação da obra era imperiosa, elaborou-se o Edital nº 0101/01-06, referente à
concorrência para a execução de complementação dos serviços de restauração e adequação de
capacidade de Rodovia Federal, Lote Único, da Rodovia BR-381/MG, trecho Timóteo - João
Monlevade, subtrecho Antônio Dias - Nova Era, segmento km 283,6 ao km 319,5.
q) Transcorrido prazo superior àquele previsto legalmente, de um lado a Comissão composta
pelos Engenheiros do DNER, nomeados pela Portaria nº 06 057 do Engenheiro Chefe do 6o DRF, e
de outro lado o Representante Legal e o Responsável Técnico da Contratada, tendo verificado que
foram executados os serviços objeto do Contrato PG-022/93-00, iniciados em 08.05.93 e
concluídos em 12.04.01, e que os mesmos encontravam-se em bom estado de conservação e
executados, a contento, de conformidade com as especificações técnicas do Contrato, lavraram o
Termo de Recebimento Definitivo dos Serviços, em 15 de Outubro de 2001.
r) O Termo de Recebimento Definitivo das Obras foi elaborado de acordo com minuta
padrão do DNER, e atesta a efetiva execução e sua conformidade com as especificações técnicas
contratuais dos serviços relacionados na medição final, elaborada, conferida e aprovada pelos
Departamentos competentes do DNER. Verifica-se que as modificações introduzidas no contrato,
através de Termos de Aditamento Contratual, prevalecem sobre as cláusulas e condições
contratuais originais, permanecendo válidas apenas aquelas cláusulas e condições contratuais
originais que não tiverem sido retificadas, alteradas ou modificadas pelo citado Termo, que fica
fazendo parte integrante e inseparável do contrato.
s) Observa-se que as modificações introduzidas no Contrato PG-022/93-00, através de
Termos Aditivos, foram limitadas às Ordens de Paralisação e de Reinício, determinadas pela
136
Administração, à alteração do Padrão Monetário Contratual, em virtude do Plano Real e à
inclusão de cinco itens de serviços ditados pela necessidade de ajustes técnicos na execução dos
serviços conforme 4o Relatório de Revisão de Projeto em Fases de Obra, objetivando a eliminação
de pontos de problemas repetitivos, além de duas prorrogações de prazo contratual, justificadas e
aprovadas pela Administração Central de Brasília.
t) Os itens de serviços constantes da planilha original permaneceram válidos por todo o
período contratual, alterando-se apenas os quantitativos previstos inicialmente, em função das
liberações parciais dos recursos e dos períodos chuvosos ocorridos durante a vigência do contrato,
cujas conseqüências são sempre imprevisíveis em qualquer contrato de obras rodoviárias e que, em
função das condições topográficas e geológicas da área de desenvolvimento da BR-381/MG,
apresentam-se de forma muito mais acentuada.
u) Finalmente, verifica-se nas cópias dos projetos, anexas, que os objetos contratuais
referentes aos Contratos PG-022/93-00 e PD/6-0020/01-00 são completamente distintos. O
primeiro contrato citado tem como objeto a Execução de Obras de Restauração Rodoviária,
executadas de acordo com os trabalhos descritos na proposta do contrato, enquanto o Contrato
PD/06-0020/01-00 tem como objeto a Complementação da Restauração e Adequação de
Capacidade na Rodovia BR 381/MG, sendo resultante das considerações feitas ao longo deste
relato, e conta com dois segmentos distintos, unidos pelos 10km (trecho entre os km 304 e 314
restaurados através do Contrato PG-022/93-00), desde Antônio Dias (km 283,6) ao início dos
10km de restauração (km 304) e do final dos 10km (km 314) até o Rio Piracicaba, junto ao acesso
Sul a Nova Era, km 319,5.
v) Nesses dois segmentos do Contrato PD/06-0020/01 foram previstas, no projeto básico,
duas adequações de traçado, resultado da introdução de conceitos necessários para o perfeito
funcionamento da rodovia:
- uma modificação de traçado a que foram obrigados os técnicos, para fugir da região mais
crítica geologicamente, na Região da Prainha, onde, além da erosão contínua dos maciços
existentes - tanto em cortes, como em aterros - há presença de erosão eólica. Este problema vem
ocorrendo por causa do vento ter levado material arenoso de dois cortes situados na área mais
angulosa da rodovia, descalçando pedras de grande porte que foram retiradas em situação
emergencial, problema este que continua existindo no local, pois os cortes são altos, há grande
presença de material arenoso e existem blocos de pedra aflorando. Para fugir dessa área de risco
constante e, coincidentemente, de péssimo traçado, preconiza-se a construção de um viaduto que
‘conserta’ a topografia do segmento em termos de traçado.
- o outro conceito adotado se refere à passagem da rodovia na zona urbana de Nova Era. A
cidade vem se desenvolvendo, ultrapassando a faixa de domínio da rodovia e trazendo, como
conseqüência, a necessidade de se duplicar a pista. Desta forma, a maneira mais conveniente e
economicamente mais viável é a implantação de uma multivia com separador central desde a
entrada do Distrito Industrial até a ponte sobre o Rio Piracicaba, com cerca de 4,5km de extensão.
x) A complementação das obras no segmento compreendido entre os km 304 e 314 se refere
às interseções, em dois níveis, nos acessos a Santa Maria de Itabira e a Itabira. Todos os outros
serviços necessários à execução de um segmento rodoviário foram executados através do Contrato
PG-022/93-00, e os quantitativos dos serviços referentes a essas duas interseções constam da
planilha do Contrato PD/06-0020/01-00, não havendo a menor possibilidade de superposição de
objetos nem a possibilidade de execução de serviços ou a existência de mesmos serviços nos dois
contratos.
DA ANÁLISE
Pela análise dos documentos apresentados cabe destacar a grande quantidade de
paralisações das obras, causadas for falta de recursos no orçamento. Conforme se verifica à fl. 74,
houve nada menos de seis termos aditivos referentes a paralisações das obras, sendo o primeiro em
01.01.94 e o último a partir de 13.04.01. Tal fato, que constatamos ser comum também em outras
obras auditadas por este Tribunal, traz grande prejuízo ao erário e a sociedade, pois além de
aumentar o custo das obras adia o retorno do benefício aos cidadãos.
Entendemos que ficou comprovado que não houve recebimento definitivo da obra com objeto
diverso do previsto no Contrato PG-022/93-00. As obras foram recebidas de acordo com o previsto
137
no contrato e com seus termos aditivos posteriores, baseados em revisões de projeto devidamente
autorizadas por áreas hierarquicamente superiores. De igual modo, entendemos que não houve
irregularidade na atestação do Termo de Recebimento Definitivo do Contrato PG-022/93-00, nem
superposição de objeto entre este contrato e o Contrato PD/6-0020/01-00. Conforme se verifica nos
projetos de engenharia contidos nos volumes 1 e 2, os serviços referentes aos Contratos PD/60020/01 e PG-022/93-00 são diferentes e complementares, não se configurando irregularidade.
Prova disso são as fotos constantes às fls. 10 a 20 do volume 2, onde se mostram os novos trajetos
da rodovia e, principalmente, o mapa de situação de fl. 6 do volume 2, onde se esclarece que o
objeto do projeto básico do Contrato PD/6-0020/01 se refere aos km 283,6 a 304 e 314 a 319,5,
não incluindo o trecho entre os km 304 e 314, cujas obras já se encontravam, quando da
elaboração do projeto, em setembro de 2000, em execução. Tal esclarecimento é pertinente, vez
que pelo que se observa na cláusula primeira do Contrato PD/6-0020/01-00, à fl. 19 do volume
principal, o segmento das obras envolveria todo o trecho compreendido entre os km 283,6 e
319,5.
(...)
O objeto do Contrato PG-022/93-00 englobava tanto os serviços correspondentes à
restauração da pista de rolamento, quanto os serviços correspondentes à restauração da
terraplanagem, incluindo remoção de escorregamento de cortes, recuperação de erosões,
abatimentos em aterros e alargamento de pista (acostamentos), bem como recuperação e execução
de dispositivos de drenagem.
Quanto ao Contrato PD/6-0020/01-00, este se referia à complementação, restauração e
adequação da rodovia, excluindo o trecho compreendido entre os km 304 e 314, conforme se
constatou acima, incluindo alterações de trechos, viaduto na região da Prainha, passagens
inferiores nos km 315,30 e 315,35, cortina atirantada, passarelas nos km 315,5 e 317,5, acesso a
posto e abrigo de ônibus.
Quanto à mudança de objeto, transformando o que seria uma contratação para execução de
obras de restauração rodoviária, em serviços de adequação de trecho, relativamente ao Contrato
PG-022/93-00, entendemos que a solução encontrada veio ao encontro das prioridades constatadas
pelos órgãos responsáveis, por se tratar de trecho com difíceis condições técnicas e alto índice de
acidentes.
CONCLUSÃO
Em face dos argumentos/documentos apresentados em razão da audiência dos Srs. José Élcio
Monteze e Sebastião de Abreu Ferreira, entendemos que as justificativas apresentadas são
satisfatórias, suficientes para esclarecer as dúvidas levantadas no Relatório de Auditoria. Verificase que essas dúvidas foram causadas principalmente devido à má elaboração da cláusula primeira
do Contrato PD/6-0020/01-00, que, ao ser redigida equivocadamente, trouxe indícios de
irregularidades à Equipe de Auditoria, somente agora esclarecidos. Constata-se que a maior
dificuldade para o bom andamento das obras foi a falta de recursos orçamentários em diversos
momentos, resultando na necessidade de retrabalho e prorrogação dos serviços, com conseqüente
aumento de custos e demora no retorno dos benefícios à sociedade. Tal procedimento, comum em
outras obras, é resultado da delicada situação econômica do País nos últimos anos. Pela análise
dos documentos apresentados pelos responsáveis, bem como dos contidos no TC-005.296/2002-1,
não conseguimos identificar provas materiais que confirmassem a existência de irregularidades,
em especial referentes à superposição de objeto dos Contratos PG-022/93-00 e PD/6-0020/01-00.
Assim sendo propomos que:
a)sejam aceitas as justificativas apresentadas pelos Srs. José Élcio Monteze e Sebastião de
Abreu Ferreira;
b)seja determinado à 6a UNIT/DNIT que realize um termo aditivo no Contrato PD/60020/01-00, alterando a Cláusula Primeira - Do Objeto, excluindo do subitem 4 desta, referente ao
segmento da obra, o trecho constituído pelos km 304 a 314 e diminuindo a extensão de 35,9 para
25,9km;
c) seja arquivado o presente processo.”
8. Por entender que alguns pontos não foram esclarecidos, determinei à Secex/MG que se
pronunciasse a respeito da (fls. 91/93, vol. principal):
138
a)legalidade da alteração do objeto do Contrato PG-022/93-00, que levou o Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem – DNER (em extinção) a realizar manutenção da estrada em
detrimento dos serviços de restauração e, posteriormente, transformar a contratação para execução
de obras de restauração rodoviária em serviços de adequação de trecho;
b)realização de certame para complementar a restauração e adequação de capacidade na
Rodovia BR-381/MG do km 283,6 ao km 319,5, com a exclusão do trecho entre os km 304 e 314
(Contrato PD/6-0020/01-00), gerando um novo contrato de restauração com a finalidade de liberar
recursos adicionais para obras que deveriam ter sido realizadas com a regular execução do contrato
original;
c)regularidade do 14º Termo Aditivo ao Contrato PG-022/93-00, que implicou aumento de
valor, causado pela inclusão de novos preços unitários de serviços não constantes na planilha
contratual, com a discriminação dos itens com os respectivos preços, a verificação da
compatibilidade com o mercado, a demonstração do custo adicional e a comprovação de que o
acréscimo respeitou o limite máximo de 25%;
d)discriminação dos itens executados pela contratada na primeira etapa, a fim de garantir que
obras realizadas anteriormente não sejam incluídas no novo contrato; e
e)regularidade da licitação em que se sagrou vencedora a empresa que já estava contratada.
9. Em seguida, o analista elaborou a instrução transcrita a seguir (fls. 115/127):
“(...)
6.A alínea ‘a’ foi objeto de audiência (fl. 50, volume principal), nos seguintes termos:
‘mudança do objeto do Contrato PG-022/93-00, transformando o que seria uma contratação para
execução de obras de restauração rodoviária em serviços de adequação de trecho’, tendo a defesa
do responsável sido apresentada (...) [e analisada nas fls. 83/90].
7.Dessa maneira, foi encaminhada diligência e audiência ao responsável, Sr. José Elcio
Santos Monteze, objetivando sanear o processo, nos seguintes termos:
7.1 Diligência:
a)O preço inicial do Contrato PG-022/93-00 foi de R$ 12.664.848,31 (3º Termo Aditivo,
29/06/94). Por intermédio do 12º Termo Aditivo (05/06/2000), o valor inicial sofreu um acréscimo
de R$ 1.500.000,00, passando a R$ 14.164.848,31, conforme despacho do Diretor de Engenharia
Rodoviária, datado de 29/05/2000. Posteriormente, em outro despacho do Diretor de Engenharia
Rodoviária (datado de 20/11/2000), houve outro reajuste no valor de R$ 8.559.554,91, passando o
valor do contrato a ser de R$ 22.724.403,22. Este valor final representa um adicional de R$
10.059.554,91 (entre acréscimos e reajustes). Em face dos dados expostos solicitamos cópia dos
referidos despachos autorizando tais acréscimos, bem como planilha detalhada dos reajustes
concedidos e respectivos índices de reajustamento contratual aplicados, com os cálculos e fórmulas
aplicados;
b)Cópia do Edital de Licitação nº 0101/01-06 (Processo 51160.005488/2001-59), cujo objeto
é a execução dos Serviços de Complementação da Restauração e Adequação de Capacidade na
rodovia BR-381/MG, bem como atestado de comparecimento ao local das obras, firmado pelos
representantes das firmas concorrentes à referida licitação;
c)Discriminação dos itens executados pela empresa ARG Ltda., na vigência do Contrato PG022/93-00, confrontando-os com aqueles contratados no Contrato PD/6-0020/01-00 e
especificando os serviços executados, km por km;
d)Planilha de custos original e a modificada com os novos valores e quantitativos, que
justifique a inclusão de novos preços unitários, conforme o disposto na claúsula terceira do 14º
Termo Aditivo do Contrato PG-022/93-00, e a compatibilidade dos mesmos com os preços de
mercado.
7.2Audiência:
Apresentar razões de justificativa para a realização de certame para complementar a
restauração e adequação de capacidade na Rodovia BR-381/MG do km 283,6 ao km 319,5, com a
exclusão do trecho entre os km 304 e 314 (Contrato PD/6-0020/01-00), gerando um novo contrato
de restauração com a finalidade de liberar recursos adicionais para obras que deveriam ter sido
realizadas com a regular execução do contrato original, em desacordo com o art. 37, caput, da
Constituição Federal.
139
8.Em relação à alínea ‘b’, do item 7.1, o atestado de comparecimento ao local das obras,
firmado pelos representantes das firmas concorrentes à referida licitação, foi solicitado para
verificar a regularidade da licitação em que se sagrou vencedora a empresa que já estava
contratada (alínea ‘e’ do despacho do Exmo. Sr. Ministro).
9. Em resposta às solicitações efetuadas foram enviados os documentos constantes do vol. 7.
10. Preliminarmente, para analisarmos as informações prestadas e atender os
questionamentos do Exmo. Sr. Ministro, devemos ter em mente os conceitos abaixo, extraídos das
DIRETRIZES BÁSICAS PARA ELABORAÇÃO DE ESTUDOS E PROJETOS RODOVIÁRIOS
(ESCOPOS BÁSICOS/ INSTRUÇÕES DE SERVIÇO), 1999, MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES,
DNER - DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO:
a) manutenção da rodovia: conjunto de ações periódicas efetivado ao final de cada ciclo de
vida útil da rodovia, para fornecer suporte estrutural, compatível com estrutura existente e o
tráfego esperado, e tornar a rodovia apta a cumprir novo ciclo de vida. Tais intervenções
compreendem, em especial, o recapeamento da pista e dos acostamentos, bem como a restauração
de elementos e acessórios outros, com base no EB-106: Projeto de reabilitação do pavimento com
melhorias.
b) adequação da capacidade operacional: implantação de melhoramentos tais como: faixas
adicionais de tráfego, multivia, variantes e correção de traçado, duplicação, alargamento e/ou
contenção de obras-de-arte especiais, adequação e modernização da sinalização e dispositivos
para gerenciamento do tráfego;
c) restauração geral da plataforma estradal, compreendendo a restauração do pavimento,
recomposição e pavimentação dos acostamentos, recuperação e implantação do sistema de
drenagem superficial.
11. Passemos então aos questionamentos do Sr. Ministro:
a)legalidade da alteração do objeto do Contrato PG-022/93-00, que levou o Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem – DNER (em extinção) a realizar manutenção da estrada em
detrimento dos serviços de restauração e, posteriormente, transformar a contratação para
execução de obras de restauração rodoviária em serviços de adequação de trecho.
Das razões de justificativa enviadas (fls. 01 a 52, vol. 7) em resposta à audiência extraímos
os trechos mais significativos, a seguir comentados:
‘O trecho em questão se desenvolve ao longo da Serra de Antônio Dias, em relevo
montanhoso e altitudes que atingem 980 metros, implantado com acentuados desníveis
topográficos, resultando em encostas íngremes, com declividade transversal alta.
O manto do intemperismo é espesso, apresentando, entretanto, alta incidência de solos pouco
argilosos, siltosos ou saibrosos-arenosos, de baixíssima coesão’ (fl. 03).
Essas condições foram constatadas in loco, quando da nossa inspeção. A região por que
passa a rodovia compõe-se de um relevo extremamente acidentado e com solos que dificultam o
trabalho de construção e manutenção da rodovia. As fotos de fls. 37 a 44, vol. principal (em
especial as fotos 41 e 44), dão uma idéia clara da topografia da região e do tipo de solo lá
existente. Na região da Prainha (foto 41) temos uma gigantesca encosta formada por solo arenoso,
o que provoca constantes desmoronamentos, por vezes com a interrupção do tráfego na rodovia.
Está prevista a construção de um viaduto (foto 42) que deve solucionar o problema. Na foto 44
(observar o tamanho dos técnicos próximo à encosta, em relação ao tamanho da mesma) observase uma imensa erosão já próxima do leito da rodovia. Conforme a legenda, no local havia sido
construída toda uma estrutura de drenagem. Com a erosão o bueiro e os degraus de drenagem
foram, literalmente, ‘por água abaixo’.
O gráfico linear de serviços executados (Contrato PG-022/93-00), fls. 41 a 44 (vol. 7),
aponta, com exatidão, os inúmeros pontos sujeitos a erosões, quedas de barreiras e outros pontos
críticos.
‘Já por ocasião da licitação, o projeto apresentava, como escopo contratual, a execução de
serviços e obras para recuperação de cerca de 22 pontos com erosões, com volume estimado,
somente nesses locais, em 600.000m3 de material de 1ª categoria com distâncias de transportes
longas, tendo em vista a necessidade de se efetuar a recuperação dessas erosões com material
argiloso de bom suporte, o que obrigava a indicação de empréstimos situados a distâncias bem
140
superiores àquelas normalmente estabelecidas nos projetos de restauração tradicionais’ (fl. 03,
vol. 7).
Obviamente que, com as características físicas e topomórficas do terreno sob a rodovia, as
erosões são freqüentes, obrigando a constantes intervenções, seja como mero procedimento
manutencional ou atividade restauradora, dependendo das dimensões dos desastres naturais
ocorridos.
‘A partir de 1994, os recursos financeiros necessários à plena execução do contrato foram
liberados de forma descontinuada e com volume insuficiente para o atendimento da programação
de execução integral do objeto contratual, em todas as suas fases.
Assim é que, no período de 1994 a 1998, com os recursos somente sendo liberados nos meses
de dezembro (1994-1995), novembro (1996), janeiro (1997) e maio e junho (1998) em volume
suficiente apenas para recuperação dos danos provocados a cada novo período chuvoso, os quais
voltavam a ameaçar a integridade da rodovia e colocavam em risco a segurança dos usuários
obrigados a utilizar aquele trecho.’
A opção dos técnicos e dirigentes do 6º DRF do extinto DNER era, prioritariamente, a
restauração da terraplenagem, das obras-de-arte correntes e dos dispositivos de drenagem
danificados, pois dessa forma estariam garantindo a manutenção normal do tráfego na rodovia,
efetuando a remoção dos escorregamentos de corte e a recuperação das erosões e dos abatimentos
de pista.
Conforme demonstrado no Quadro Controle de Medição - Anexo, os recursos financeiros
liberados nos anos de 1994, 1995, 1996, 1997 e 1999 totalizaram R$ 5.305.228,72 assim
distribuídos:
1994 – R$ 927.623,39;
1995 – R$ 487.471,42;
1996 – R$ 1.079.223,70;
1997 – R$ 541.312,19;
1998 – R$ 2.269.607,52.
Em 1999, não houve qualquer liberação de recursos financeiros para o Contrato PG-022/93,
provocando a paralisação completa das obras e serviços, com o DNER mantendo apenas os
trabalhos de conservação rotineira durante o período de 22 (vinte e dois) meses compreendidos
entre julho de 1998, data da última liberação de recursos no ano de 1998, e abril/2000, quando o
extinto DNER liberou novos recursos para a execução das obras.
Somente partir de abril de 2000 houve liberação de recursos financeiros suficientes para
execução dos trabalhos de recuperação dos danos causados pelo período chuvoso e, também, para
execução de serviços de pavimentação indicados nos projetos de engenharia e objeto do Contrato
PG-022/93-00’ (fls. 05 e 06, vol. 7).
Essa descontinuidade na liberação de recursos (característica notória da administração
brasileira conforme já disse o ilustre Ministro-Relator deste processo na Decisão nº 601/2001: ‘...o
desperdício é, se não o maior, um dos grandes males que assolam a Administração Pública
brasileira. Esse desperdício se manifesta de várias maneiras, sendo uma delas a irregularidade na
liberação de recursos, que causa paralisações e reinícios de trabalhos, com incorporação de custos
financeiros, de mobilização e de refazimento de serviços perdidos em razão do tempo’) acarreta,
além das dificuldades naturais de planejamento de execução das obras programadas, um custo
muito mais elevado das mesmas, causando um custo não previsto e elevado em manutenções e
restauração dos trechos pavimentados. A esse respeito cabe repetir trecho de defesa anteriormente
apresentada pelos responsáveis (fl. 75, vol. principal): ‘Contudo, como as liberações eram
parciais, insuficientes e descontínuas, o DNER ficava obrigado a tomar a opção pela manutenção
normal do tráfego da estrada em detrimento dos serviços de restauração da pista de rolamento...’
Fica claro que a opção por efetuar a manutenção da estrada em detrimento da restauração
se deve aos motivos acima, ou seja, à descontinuidade na liberação dos recursos.
‘A extensa malha rodoviária brasileira, construída basicamente entre os anos 60 e 70, foi
solicitada acima do previsto incialmente e tem sido conservada bem aquém das necessidades,
principalmente pela insuficiência dos recursos disponibilizados. Desta forma, nossas rodovias
entraram em um processo de deterioração acentuado e, praticamente, toda a malha rodoviária
141
necessita de serviços e obras pesadas de restauração, além de sua atualização e adequação
técnica, tendo em vista a precariedade das condições em que hoje se encontram’ (fl. 07, vol. 7).
(...)
‘Restaurar, naquele momento, o pavimento de uma rodovia numa região como aquela sem
intervir na melhoria do traçado, aperfeiçoando o existente às novas condições determinadas pelo
avanço da indústria automotiva, seria a aplicação do dinheiro público de forma irresponsável, pois
estaríamos melhorando as condições da pista de rolamento, portanto, permitindo o
desenvolvimento de maiores velocidades pelos veículos, sem levar em conta o traçado da rodovia,
criando, com toda certeza, verdadeiros ‘matadouros’ nos trechos sinuosos e de curvas perigosas,
devido aos seus pequenos raios’ (fl. 08, vol. 7).
Cabe aqui destacar outro trecho da defesa apresentada em 21/08/2002 (fl. 78, vol. principal):
‘Efetuar a restauração do pavimento simplesmente executando recapeamento da pista e mantendo
as condições originais do traçado seria, sem a menor sombra de dúvidas, atitude irresponsável e
que contribuiria para aumentar as tristes estatísticas de acidentes daquele segmento. Além de
economicamente desaconselhável, tendo em vista a deterioração acentuada do pavimento entre a
época de elaboração dos projetos e a época de liberação dos recursos para execução dos serviços,
uma simples restauração do revestimento asfáltico, sem uma intervenção profunda, apresentaria,
dentro de pouco tempo, os mesmos defeitos que naquele momento eram visíveis a qualquer um que
trafegasse pelo local.’
A opção por efetuar a adequação do trecho compreendido entre os km 304 e 314 em vez de
simplesmente fazer a restauração está de acordo com o princípio da economicidade, já que a
adequação trouxe para aquele trecho uma solução definitiva, evitando gastos sucessivos com
manutenções e restaurações. A foto postada à fl. 43 (vol. principal) mostra bem a necessidade de se
adequar o traçado da estrada em face das condições físicas do local. Trechos como o da foto
necessitam de intervenções caras e necessárias, não podendo ser realizada simplesmente a
restauração da pista. Observar na foto a erosão à esquerda, avançando sobre o leito antigo da
rodovia.
‘A descontinuidade na liberação dos recursos, a ocorrência de novas erosões, novos
escorregamentos de cortes, novos abatimentos de pista, a destruição dos dispositivos de drenagem
superficial, de obras-de-arte correntes fizeram com que os trabalhos, durante a execução
contratual, se direcionassem à restauração da terraplenagem, das obras de drenagem e das obrasde-arte corrente. Somente no ano de 2000, com a liberação significativa de recursos, foram
atacadas as obras de restauração do pavimento da rodovia’ (fl. 09, vol. 7).
Julgamos ainda pertinente transcrever trecho das ‘Alterações propostas – justificativa’ (fl.
237, vol. 7), do 4º Relatório de Revisão de Projeto em Fase de Obras, de 07/2000:
‘O saldo contratual não é suficiente para se concluir as obras contratadas em 1993. O fato de
não haverem sido alocados recursos regularmente, durante todos esses anos, fez com que segmento
contratado não tivesse tratamento similar ao adotado nos segmentos contíguos que foram
restaurados entre 1988 e 1990. Nesses dois segmentos houve regularidade na alocação de recursos e
o DNER pôde, então, entregar ao tráfego cerca de 65km de rodovia restaurada e que vêm
atendendo, de maneira satisfatória, o tráfego existente (os três segmentos contratados somam cerca
de 100km).
Por uma coincidência infeliz, o segmento, ora sob contrato com a empresa ARG, é aquele
onde as condições técnicas da rodovia são de baixa qualidade: curvas de raios pequenos com
grandes ângulos centrais e rampas fortes, muitas vezes ferindo as normas de projeto, além de
apresentar, em grande parte do segmento, cortes e aterros altos, constituídos de materiais de má
qualidade quanto ao comportamento – areia na região da Prainha (km 297 – km 302) e areia e
silte no resto do segmento.
Posto isto, sugere-se que seja permitido e aprovado o raciocínio que estabelece a seguinte
programação:
Escolhe-se um segmento onde seja definido que, seqüencialmente, devam ser realizadas todas
as etapas de serviços, de modo a se ter – ao final dos trabalhos – cerca de 10km de rodovia
restaurados integralmente em padrão impecável.
Assim, será eleito o segmento contido entre o km 304 e o km 314 para receber tal tratamento.
142
Justifica-se a escolha do referido segmento com base no conhecimento que se tem da região;
o segmento inicia-se logo após o término da região urbana de Nova Era, que, a cada dia que
passa, mais se instala ao longo da rodovia, obrigando-se a, em um futuro próximo, procurar uma
solução rodoviária mais arrojada – com aumento de capacidade, obras de acesso em níveis
diferentes, passarelas e/ou passagens inferiores até cerca de 10km adiante, buscando resolver
problemas cruciais existentes, tais como três pontos críticos representados por pequenos segmentos
contíguos às duas pontes existentes nesses 10km: a ponte sobre o Rio do Peixe, com situação
topográfica crítica, e o Ribeirão Piçarrão, próximo a um viaduto da EFVM que cruza a rodovia a
menos de 50m da referida ponte e que, neste local, tem largura inferior às necessidades da rodovia,
além de possibilitar acesso bem orientado a aglomerações urbanizadas situadas próximo dessas
obras-de-arte.
A seleção desse segmento de 10km possibilitará o estabelecimento de um padrão bem
definido para a estrada que, atualmente, se apresenta com um grande número de curvas de
pequenos raios e grandes ângulos centrais, incompatíveis com as atuais necessidades das rodovias,
de um modo geral.’
Do exposto nos parágrafos anteriores entendemos que os serviços de manutenção do trecho
questionado (km 285,70 a 320,80), em detrimento da restauração, e a adequação no trecho
compreendido entre os km 304 a 314 se justificam em face dos motivos expostos, quais sejam, as
condicionantes naturais da região, que impõem dificuldades extras e imprevistas na manutenção,
restauração e adequação da rodovia ali existente, a descontinuidade na liberação dos recursos
pelo Governo Federal e a necessidade de se buscar uma solução definitiva para aquele trecho. No
entanto, a análise efetuada se prende basicamente aos aspectos fáticos. No que tange à legalidade,
a modificação dos serviços efetuados não encontra respaldo. O Tribunal de Contas da União já
decidiu sobre essa matéria. Na Decisão nº 767/2002 – Plenário, exarada no TC-013.481/2001-6,
encontramos a seguinte determinação expedida ao DNIT:
‘8.1.3 atualize adequadamente os projetos finais de engenharia rodoviária antes do início das
licitações para as obras, de modo que sejam plenamente executados durante a execução dos
contratos
respectivos, evitando a prática recorrente das chamadas ‘revisões do projeto em fase
de obras’ ou alterações do projeto sem respaldo na legislação, responsabilizando os agentes em
caso de erro de projeto ou de necessidade de alteração da solução técnica preconizada ou de
obsolescência do projeto em virtude da falta de conservação do trecho’.
Considerando ser essa uma decisão recente, o que faz com que a questão já tenha sido objeto
de determinação por parte do TCU, julgamos dispensável reiterar tal determinação, já que seu
cumprimento por parte do DNIT será observado nas fiscalizações presentes e futuras.
b)realização de certame para complementar a restauração e adequação de capacidade na
Rodovia BR-381/MG do km 283,6 ao km 319,5, com a exclusão do trecho entre os km 304 e 314
(Contrato PD/6-0020/01-00), gerando um novo contrato de restauração com a finalidade de
liberar recursos adicionais para obras que deveriam ter sido realizadas com a regular execução do
contrato original.
Aqui, temos duas questões:
realização de certame para complementar a restauração e adequação de capacidade na
Rodovia BR-381/MG do km 283,6 ao km 319,5; e
a exclusão do trecho entre os km 304 e 314 (Contrato PD/6-0020/01-00).
A questão aqui tratada é decorrente da situação explicitada anteriormente, qual seja, com a
liberação irregular de recursos, estes foram consumidos em despesas de manutenção e adequação
de capacidade do trecho compreendido entre os km 304 e 314.
Já no que tange à exclusão do referido trecho, cremos ser uma falha formal do edital de
licitação correspondente. A prova substancial de que as empresas licitantes estavam cientes do
trecho sobre o qual recairiam os trabalhos é o atestado de visita ao local das obras e serviços,
apresentados com as respectivas assinaturas dos representantes das empresas concorrentes às fls.
186 a 210 (vol. 7). A lei de licitações em seu art. 40, inc. I, prevê que o edital deve conter o ‘objeto
da licitação, em descrição sucinta e clara’, assunto esse já extensamente discutido pela doutrina
mais abalizada [Como exemplo, cabe aqui a transcrição de trecho da obra Licitação e Contrato
Administrativo (fl. 42), de Hely Lopes Meirelles: ‘A finalidade precípua da licitação será sempre a
143
obtenção de seu objeto – uma obra, um serviço, uma compra, uma alienação, uma locação, uma
concessão ou uma permissão – nas melhores condições para o Poder Público. Assim, o objeto da
licitação é a própria razão de ser do procedimento seletivo destinado à escolha de quem irá firmar
o contrato com a Administração; se ficar indefinido ou mal-caracterizado, passará para o contrato
o mesmo vício, dificultando ou, até mesmo, impedindo sua execução. Para que tal não ocorra, para
que os licitantes possam atender fielmente ao desejo do Poder Público e para que as propostas
sejam objetivamente julgadas, o objeto da licitação deve ser convenientemente definido no edital ou
convite’]. Assim sendo propomos que seja determinado ao responsável pelo DNIT (ex-DNER), ou a
seu sucessor, que ao elaborar qualquer edital de licitação siga rigorosamente o disposto no art. 40,
inc. I, da Lei nº 8.666/93.
c) regularidade do 14º Termo Aditivo ao Contrato PG-022/93-00, que implicou aumento de
valor, causado pela inclusão de novos preços unitários de serviços não constantes na planilha
contratual, com a discriminação dos itens com os respectivos preços, a verificação da
compatibilidade com o mercado, a demonstração do custo adicional e a comprovação de que o
acréscimo respeitou o limite máximo de 25%.
Por intermédio da diligência efetuada foi solicitada ‘planilha detalhada dos reajustes
concedidos e respectivos índices de reajustamento contratual aplicados’, tendo sido enviados os
documentos de fls. 35 a 37 (vol. 7). Os dados enviados (que foram checados) informam o seguinte
(fl. 37, vol. 7):
Discr.
Total
Valor contratual inicial (R$)Reajuste – R
Novo valor contratual (R$) –
- PI
PI + R
15.298.539,24
6.014.652,10
21.313.191,34
Na realidade o valor contratual inicial é de R$ 12.664.848,31, conforme o quadro a seguir.
Os valores do quadro anterior foram os valores efetivamente realizados (fl. 39, vol. 7).
Passemos a analisar outros dados do Contrato PG 22/93-00.
Discr.
Valor
contratual Valor
inicial (R$)
(R$)
PI
R
Total
12.664.848,31
--12.664.848,31
Vigente Acréscimo
(R$)
Novo
valor Reflexo
contratual (R$)
financeiro
(%)
12.664.848,31 3.159.554,91
15.824.403,22
24,95
1.500.000,00 5.400.000,00
6.900.000,00
--22.724.403,22
14.164.848,31 8.559.554,91
24,95
* Quadro extraído de solicitação para autorização de formalização do 14º Termo Aditivo (fl.
110, vol. 7).
No quadro acima podemos verificar que o acréscimo de R$ 3.159.554,91 corresponde a
24,95% do valor inicial, estando portanto dentro dos limites legais. O novo valor contratual sofreu
uma atualização no valor de R$ 6.900.000,00. Esse número ‘redondo’ demonstra que o novo valor
não seguiu nenhum índice rigorosamente. No entanto, atualizando o valor inicial (R$
12.664.848,31) no mesmo período considerado, por diversos índices (correção pela TR, IGP-M e
IPC-A, calculados a partir do site do Banco Central, vide tabela abaixo), chegamos a valores
superiores a R$ 22.724.403,22. Isso sem considerar nenhum acréscimo realizado. Ou seja, os
valores praticados estão dentro dos limites legais.
Preço
(R$)
inicialCorreção
Correção pela Correção
peloCorreção
pelo Correção cf
Sistema
TR
IGP-M
IPC-A
índices DNIT
Débito TCU
12.664.848,31 23.993.165,58 27.781.810,09 26.721.540,65 24.724.375,12 22.724.403,22
Com relação aos itens acrescentados (e com quantitativos alterados) foram enviados os
documentos de fls. 254 a 268, com a relação de composições de preços. Embora alguns dos novos
serviços não estejam cotados no SICRO, a apresentação com a composição dos preços demonstra a
realização de estudos para formação dos preços pagos. Com a determinação de se fazer a
adequação do trecho compreendido entre os km 304 a 314 as alterações propostas estão coerentes
(vide tabela com discriminação de serviços, fl. 267, Vol. 7).
d) discriminação dos itens executados pela contratada na primeira etapa, a fim de garantir
que obras realizadas anteriormente não sejam incluídas no novo contrato.
Foram enviados em atendimento à diligência realizada os documentos de fls. 212 a 215 (vol.
7), com o comparativo entre os itens executados pelos dois contratos (PG-022/93-00 e PD/60020/01-00) e o levantamento de quantitativos (fls. 219 a 225) especificando a localização dos
cortes, aterros e obras de drenagem, com os respectivos montantes do serviço. O Contrato PG-
144
022/93-00 concluiu efetivamente 10km do trecho compreendido entre os km 285,7 e km 320,8,
restando assim, 25,1km a serem concluídos dentro do Contrato PD/6-0020/01-00. Ou seja, 35%
foram concluídos no âmbito do contrato inicial, com os 65% restantes a serem concluídos no
contrato atual. Do comparativo feito percebe-se um grande percentual de terraplenagem a ser
realizada, assim como grande parte das obras de drenagem e a totalidade das obras-de-arte
especiais. A terraplenagem corresponde a aproximadamente 30% do valor contratual.
Com relação aos quantitativos dos serviços a serem prestados pelo novo contrato, dentro das
atribuições constitucionais do Tribunal de Contas da União e das peculiaridades da presente obra,
temos a propor uma auditoria no novo contrato. Assim, seria conveniente a realização de auditoria
(foi realizado apenas um levantamento, de curta duração e sem a abrangência necessária para
verificar com precisão todos os aspectos aqui abordados) no Contrato PD/6-0020/01-00,
especificamente para verificação dos quantitativos do item terraplenagem constantes da planilha
de preços unitários. Por que a terraplenagem? Em relação ao contrato anterior temos a seguinte
situação (fl. 39, vol. 7):
Serviço
Terraplenagem
Contrato %
43,10
4º Relatório %
68,42
Realizado %
70,78
Como pode ser verificado, em relação ao volume previsto inicialmente houve um aumento de
mais de 60%. E a terraplenagem, após a sua realização, torna difícil avaliar os quantitativos
efetivamente realizados, fazendo com que nos baseemos apenas nas medições realizadas.
Já no contrato novo, tem-se o seguinte volume de serviços de terraplenagem (planilha
constante à fl. 176, vol. 7, e transcrita abaixo) a serem executados:
PLANILHA DE PREÇOS UNITÁRIOS – TERRAPLENAGEM
Item
Descrição
Unidade
01 000 00
Desmatamento, Destocamento e Limpeza C/Arv m2
D até 0,15
01 100 02
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 50 a 200m m3
01 100 03
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 200 a 400m m3
01 100 04
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 400 a 600m m3
01 100 05
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 600 a 800m m3
01 100 06
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 800 a 1000m m3
01 100 18
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 1000 am3
2000m
01 100 19
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 2000 am3
3000m
01 100 20
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 3000 am3
5000m
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 5000 am3
10000m
Esc Carga Transp Mat 1ª Cat DMT 10000 am3
15000m
01 101 02
Esc Carga Transp Mat 2ª Cat DMT 50 a 200m m3
01 101 03
Esc Carga Transp Mat 2ª Cat DMT 200 a 400m m3
01 102 02
Esc Carga Transp Mat 3ª Cat DMT 50 a 200m m3
01 102 03
Esc Carga Transp Mat 3ª Cat DMT 200 a 400m m3
Esc Carga Transp Mat 3ª Cat com Fogo Cont m3
DMT 200 a 400m
01 510 00
Compactação de Aterros 95%
m3
01 511 00
Compactação de Aterros 100%
m3
01 300 00
Remoção de Solos Moles
m3
Camada Drenante para Fundação de Aterro
m3
Camada Drenante para Corte em Rocha
m3
Quantidade
568.683,00
78.505,00
19.465,00
10.000,00
46.375,00
63.880,00
69.825,00
555.225,00
525.010,00
499.130,00
372.590,00
7.005,00
99.075,00
89.809,00
128.882,00
45.315,00
1.574.965,00
674.985,00
50.100,00
33.327,00
15.782,00
Como pode ser verificado o volume de serviços a serem executados nesse item é bastante alto
para um trecho com apenas 25km de extensão (‘...parâmetro para terrenos plano/ondulado,
volumes de terraplenagem entre 20.000 e 30.000 ou até 40.000m³ por quilômetro’, Decisão nº
1.093/2000). Outras razões para se escolher a terraplenagem seriam o fato de ser um item bastante
significativo no orçamento da obra (30%), pelas características geofísicas do terreno a ser
trabalhado e pelo fato de após a realização da obra ser maior a dificuldade de se avaliar com
exatidão os quantitativos executados naquele quesito.
Para realizar tal auditoria propomos a contratação de topógrafo, profissional especializado
e que poderá auxiliar os técnicos deste Tribunal na avaliação dos serviços orçados. Deve ser
ressaltado que tal fato já ocorreu no âmbito do TCU (Decisão nº 1.093/2000 – Plenário), tendo a
equipe de auditoria assim se manifestado: ‘merece menção especial a contratação de topógrafo (1),
cujos levantamentos foram de grande valia na conferência da medição dos serviços de
desmatamento, movimentação de terra (cortes e aterros), compactação de aterro, dentre outros’.
Deve ser destacado o custo de tal contratação quando da realização daqueles trabalhos: R$
3.500,00 (três mil e quinhentos reais) por duas semanas de serviço. Esse custo, se comparado ao
valor da obra (R$ 68.889.776,97), é insignificante. Essa auditoria, se aprovada a sua realização,
poderia dizer se aqueles quantitativos estão corretos e indicaria a possibilidade concreta de
145
irregularidades em outros serviços da obra. Seria também uma garantia do bom emprego dos
recursos públicos.
Com relação a essa mesma decisão merece registro trecho do relatório do Ministro-Relator:
‘Lamento reconhecer que, em praticamente todos os levantamentos, inspeções e auditorias,
realizados habitualmente no DNER, têm-se apurado alta incidência de irregularidades, de natureza
vária, sempre em prejuízo do Poder Público e da sociedade, que retratam um processo crônico de
deficiências e omissões, fortuitas ou intencionais, na fiscalização e supervisão da execução das
obras’. Afirma ainda o Relator: ‘Com relação ao DNER, pode-se dizer, sem medo de errar, que
praticamente não há fiscalização dos recursos públicos federais, aplicados nas rodovias’.
e) regularidade da licitação em que se sagrou vencedora a empresa que já estava contratada.
A licitação realizada foi feita na modalidade concorrência pública, conforme prevê a Lei nº
8.666/93, tendo sido concorrentes as seguintes empresas: Egesa Engenharia S/A, Ivaí Engenharia
de Obras S/A, ARG Ltda., Construtora Triunfo S/A, Tercam Engenharia e Empreendimentos Ltda. e
Contek Engenharia S/A. Todas essas empresas foram consideradas habilitadas, tendo a construtora
ARG Ltda. se saído vencedora com a proposta no valor de R$ 68.889.776,97 (sessenta e oito
milhões, oitocentos e oitenta e nove mil, setecentos e setenta e seis reais e noventa e sete centavos).
O valor do orçamento do DNER para a presente obra era de R$ 70.013.545,95. A licitação foi
homologada em 09/08/2001 pelo Diretor Executivo do DNER, Rogério Gonzales Alves. Não houve
recursos por parte de nenhuma das empresas participantes da licitação. Embora não tenham sido
constatadas irregularidades quando da fiscalização realizada, dada a exigüidade do tempo
daquela fiscalização propomos que essa licitação também seja objeto de análise da auditoria
proposta no item anterior, caso sua realização seja aprovada.
12. Conclusão:
Diante do exposto e tendo em vista os esclarecimentos prestados submetemos à consideração
superior as seguintes propostas:
a)determinar ao atual gestor do DNIT (ex-DNER) que observe rigorosamente o disposto no
art. 40, inc. I, da Lei nº 8.666/93;
b) que a Secex/MG seja autorizada, oportunamente, a realizar auditoria no Contrato PD/60020/01-00, celebrado entre o DNIT (ex-DNER) e a empresa ARG Ltda., para verificação da
regularidade da licitação realizada e os quantitativos dos serviços de terraplenagem, constantes da
planilha de preços unitários, bem como a contratar profissional especializado (topógrafo), para
auxiliar os técnicos deste Tribunal nessa auditoria.”
10. Por sua vez, o diretor emitiu o seguinte parecer, aprovado pelo secretário (fls. 129/131):
“(...)
As irregularidades tratadas no presente processo se inserem num quadro em que se verifica,
de um lado, sérias deficiências no processo de planejamento do Órgão e, de outro, a
descontinuidade de alocação de recursos orçamentários, em face dos contingenciamentos impostos
pela política fiscal vigente. Compõe, ainda, este quadro a especificidade das condições geológicas
do trecho auditado.
2.Tais circunstâncias, combinadas ou não, deram origem aos nem sempre justificáveis
expedientes de ‘revisão de projetos em fase de obras’, já censurados pelo Tribunal, conforme o
precedente invocado pela Instrução à fl. 122, referente à determinação constante da Decisão nº
767/2002 – Plenário (Ata nº 23/2002 – Plenário), em Relatório de Auditoria Operacional no
extinto DNER (TC-013.481/2001-6).
3.A deficiência do processo de planejamento do extinto DNER foi também objeto de
deliberação na Decisão nº 872/2002 – Plenário - Ata nº 25/2002, quando o Tribunal determinou
àquele Departamento que:
‘8.1.2 - execute as obras de sua responsabilidade em estrito cumprimento dos projetos básico
e executivo, elaborados e/ou contratados segundo os ditames legais, os quais deverão ser usados
como suporte da respectiva licitação, restringindo-se suas alterações a situações excepcionais,
devidamente fundamentadas e comprovadas, de modo a evitar atrasos no cronograma de execução,
oneração dos custos, perda de qualidade do empreendimento e dificuldades no controle da
execução da despesa pública’.
146
4.O presente Levantamento de Auditoria constatou que, apenas na vigência do primeiro
contrato, foram elaborados 4 (quatro) ‘relatórios de revisão de projetos em fase de obras’,
constantes dos volumes 3 a 6 dos autos. Destes, tem-se como mais relevante o quarto relatório, que
resultou no Termo Aditivo nº 14 ao Contrato PG-022/93-00, pelas significativas alterações
qualitativas introduzidas no objeto do contrato, além de quantitativas, ensejando a análise de
legalidade determinada pelo Exmº Sr. Ministro-Relator à fl. 93 (letras a e c).
5.No âmbito do Órgão, verifica-se que a Assessoria Jurídica, em sua análise de fl. 96 (Vol.
7), não vislumbrou óbice legal à alteração questionada, que resultou na celebração do Termo
Aditivo nº 14, seja no aspecto qualitativo como no quantitativo, atestando estar sendo respeitado o
limite fixado no art. 65, § 1o , da Lei nº 8.666/93.
6.Alterações qualitativas da espécie com que se depara nos autos já foram examinadas em
outras oportunidades pelo Tribunal, merecendo ser transcrito, a propósito da questão, trechos do
Voto exarado no mencionado TC-013.481/2001-6 (Relatório de Auditoria Operacional):
‘119. Finalmente, o permissivo contido na alínea ‘a’ do art. 65 não cogita da concessão de
qualquer espaço discricionário ao administrador, uma vez que o princípio claramente hegemônico
a ser evocado aqui ainda é o da fiel execução do contrato. A modificação que a lei faculta, sempre
em presença de inequívoco interesse público, não é ilimitada tanto quantitativa como
qualitativamente. Veja-se, sobre esse ponto, uma nova lição do Prof. Justen Filho:
‘A lei não estabelece limites qualitativos para essa modalidade de modificação contratual [o
autor refere-se ao art. 65, alínea ‘a’]. Não se pode presumir, no entanto, existir liberdade
ilimitada. Não se caracteriza a hipótese quando a modificação tiver tamanha dimensão que altere
radicalmente o objeto contratado. Não se alude a uma modificação quantitativa, mas a alteração
qualitativa. No entanto, a modificação unilateral introduzida pela Administração não pode
transfigurar o objeto licitado em outro, qualitativamente distinto’.
120. Portanto, há pouco amparo legal para as chamadas alterações conceituais do projeto e
ainda menos para a transmutação de contratos de restauração para execução de alargamento da
pista, modificação de traçados, etc.’.
7.A citação acima praticamente exaure a necessidade de qualquer análise de legalidade
sobre as ocorrências. A dificultar esta análise, poder-se-ia invocar a imprecisão como são tratados
os termos que definem os serviços rodoviários no DNER. Ao longo das alegações apresentadas às
fls. 2/12 (Vol. 7), observa-se que o responsável, para indicar a solução adotada, se vale de
expressões evasivas como ‘atualização do segmento’, ‘restauração moderna’, ‘execução de todas
as etapas dos serviços neste segmento’, esquivando-se de mencionar o termo ‘adaptação’, a
despeito de a descrição dos serviços executados se aplicar exatamente a esse tipo de classificação,
tal como se depreende da definição trazida pela Instrução no item 10/b (fl. 117). No já citado
Relatório de Auditoria Operacional realizada no DNER (TC-013.481/2001-6) consta o seguinte
trecho com menções à vaga definição da tipologia de serviços pelo Órgão:
‘152. Por isso um novo termo passou a integrar a já vasta e algo confusa nomenclatura de
obras-padrões do DNER: as obras de manutenção (essa nomenclatura já inclui os seguintes tipos,
tirados do orçamento e das observações feitas nos empenhos da autarquia: conservação,
restauração, recuperação, reabilitação, eliminação de pontos e segmentos críticos, adequação,
implantação e construção).’
8.O achado mais controverso é, assim, a alteração efetuada por meio da 4a Revisão, que
transfigurou profundamente o contrato, convertendo-o de contrato de restauração em adequação.
No entanto, as circunstâncias da existência de uma espécie de ‘cultura institucional’ no extinto
DNER, que consagrava este tipo de alteração, seja por meio dos mencionados ‘relatórios de
revisão de projetos em fase de obras’, ou outros, aliadas à freqüente interrupção do fluxo de
recursos que permitissem a regular execução do contrato, bem como as condições físicas do
terreno por onde passa a rodovia, operam no sentido de relevar a irregularidade. Saliente-se que
as alterações foram precedidas de justificativas técnicas plausíveis e fundamentadas, devidamente
submetidas à Procuradoria Jurídica do Órgão, razão pela qual estou de acordo com a nãoaplicação de multa aos gestores quanto à alteração qualitativa introduzida com o Termo Aditivo nº
14, até porque as determinações feitas ao Órgão pelo Tribunal foram expedidas posteriormente aos
fatos.
147
9.Quanto ao acréscimo de novos itens de serviços em face do limite legal (letra c, fl. 93), a
instrução considerou que não se verificou extrapolação. Com efeito, considerando-se o valor total
acrescido, não se observa tal extrapolação. O que se observa são remanejamentos de itens, como
Drenagem e OAC, cujos quantitativos são transferidos para terraplenagem, que isoladamente
sofreu variação de 98,38%, e obras complementares, com variação de 55,30%, conforme Planilha
de fl. 128. Tais variações foram, entretanto, justificadas nos autos pelas circunstâncias das
características técnicas da rodovia e pela descontinuidade no repasse de recursos, que obrigaram
o DNER a alocar recursos de alguns itens para outros, em função de situações consideradas
emergenciais e tecnicamente recomendáveis.
10.O aspecto considerado agravante às irregularidades constatadas se refere à licitação
consecutiva ao término da execução do primeiro contrato, cujo objeto guarda estreita similaridade
em relação aos serviços previstos no segundo, com possibilidade, inclusive, da ocorrência de
duplicidade de inclusão de itens de serviços já contemplados no primeiro (letras b e d, fl. 93).
11.Referindo-se ao Contrato PG-022/93-00, afirma o responsável, à fl. 10 (Vol. 7): ‘o
contrato teve sua execução encerrada sem, entretanto, concluir os serviços em todo o segmento
contratado’. Pertinente, por conseguinte, a questão a respeito dos itens de serviços não executados
por esse contrato, se não teriam sido incluídos na planilha do contrato posterior. Os itens
presumíveis de se repetirem seriam, obviamente, aqueles que sofreram redução nas alterações do
contrato anterior (cf. Planilha de fl. 128), entre eles, pavimentação (-28,91%), drenagem (49,73%), OAC (-25,62%), sinalização (-68,45%) e estabilização de obras de terraplenagem (24,68%).
12.Comparando-se o Quadro de Controle das Revisões de fls. 19/25 (Vol. 7) com a Planilha
de Preços Unitários de fls. 176/183 (Vol. 7), observa-se, a título de exemplo, a repetição dos
seguintes itens (tomando-se apenas alguns daqueles que não foram realizados no primeiro
contrato, ou o foram em quantidades reduzidas, cuja denominação é idêntica nos dois contratos e
cuja natureza é típica de restauração):
Descrição
unidade
DRENAGEM
Dreno
longitudinal
profundo p/ corte em m3
rocha
Boca para dreno corte emm3
rocha
Valeta de proteção de m
corte
SINALIZAÇÃO
Pintura de faixas
m2
Placas
m2
Remoção e transporte de Unid.
placas existentes
OBRAS
COMPLEMENTARES
Cercas de arame farpado m
PG-022/93-00
Previsto
Realizado
PD/6-0020/01-00
Previsto
3.000
0
4.000
16
0
15
2.000
23,7
6.915
30.000
600
1453
0
13.275
1.450
60
2
80
30.000
7.670
18.140
13.A despeito dessas coincidências em alguns dos itens de serviços, o novo contrato traz uma
profunda mudança de concepção para o trecho, portanto, uma adequação de fato, que, a rigor,
deveria ter sido adotada a partir dos serviços executados após a 4a Revisão; ou seja, aqueles
serviços mereceriam um novo contrato, ao invés de uma simples revisão do contrato em vigor.
Contudo, no tocante aos itens não realizados no contrato anterior e repetidos na nova licitação,
procede a alegação de que esses serviços seriam perdidos, caso implementados, em face da
necessidade de adequação do trecho.
14.Do exposto, coloco-me de acordo com as propostas contidas no item 12 da instrução
retro, no sentido de:
a) determinar ao atual gestor do DNIT que observe rigorosamente o disposto no art. 40,
inciso I, da Lei nº 8.666/93;
b) que a Secex/MG seja autorizada, oportunamente, a realizar auditoria no Contrato PD/60020/01-00, celebrado entre o DNER (em extinção) e a empresa ARG Ltda., para verificação da
regularidade da licitação realizada e dos quantitativos dos serviços de terraplenagem, constantes
da planilha de preços unitários, bem como a contratar profissional especializado (topógrafo), para
auxiliar os técnicos deste Tribunal nessa auditoria.”
Parecer do Ministério Público
148
11. Ante a natureza da matéria, solicitei o pronunciamento do Ministério Público, que se
manifestou de acordo com a proposta da unidade técnica (fl. 235).
É o relatório.
VOTO
Ao realizar levantamento de auditoria nas obras de adequação de trechos rodoviários no
Corredor Leste - BR-381/MG - Antônio Dias - Nova Era, referentes ao Programa de Trabalho nº
26.782.0230.5725.0101, a Secex/MG apontou os seguintes indícios de irregularidades:
a) recebimento definitivo da obra com objeto diverso do previsto no Contrato PG-022/93-00;
b) atestação, no Termo de Recebimento Definitivo, de que foram “executados os serviços de
adequação e restauração na rodovia BR-381/MG, trecho: Timóteo - João Monlevade, subtrecho:
Antônio Dias - Nova Era, segmento: km 285,70 - km 320,80, extensão: 35,10km, contrato de
empreitada PG-022/93-00”, sendo que este trecho foi objeto de nova contratação para a execução
de serviços com as mesmas características dos que foram realizados;
c) superposição dos objetos dos Contratos PG-022/93-00 e PD/6-0020/01-00; e
d) mudança do objeto do Contrato PG-022/93-00, transformando o que seria uma contratação
para execução de obras de restauração rodoviária em serviços de adequação de trecho.
2. Realizada a audiência, os responsáveis apresentaram justificativas que a Secex/MG
considerou capazes de elidir essas ocorrências e comprovar a regularidade dos procedimentos
adotados na execução e na atestação dos serviços da obra em exame.
3. Aquela unidade técnica esclareceu, ainda, que parte dos problemas foi causada pela redação
inadequada da cláusula primeira do Contrato PD/6-0020/01-00.
4. Concordei parcialmente com a Secex/MG, por entender que os pontos abaixo descritos não
foram suficientemente esclarecidos.
5. Em primeiro lugar, o Sr. José Elcio Santos Monteze não justificou plenamente a alteração
do objeto do Contrato PG-022/93-00, que levou o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
– DNER (em extinção) a realizar manutenção da estrada em detrimento dos serviços de restauração
e, posteriormente, transformar a contratação para execução de obras de restauração rodoviária em
serviços de adequação de trecho. A situação agravou-se com o fato de o DNER ter realizado outro
certame para complementar a restauração e adequação de capacidade na Rodovia BR-381/MG do
km 283,6 ao km 319,5, com a exclusão do trecho entre os km 304 e 314 (Contrato PD/6-0020/0100).
6. Essas alterações do objeto do Contrato PG-022/93-00 geraram um novo contrato de
restauração com a finalidade de liberar recursos adicionais para obras que deveriam ter sido
realizadas com a regular execução do contrato original.
7. Em segundo lugar, a defesa do ex-dirigente mostra que o 14º Termo Aditivo ao Contrato
PG-022/93-00 implicou aumento de valor, causado pela inclusão de novos preços unitários de
serviços não constantes na planilha contratual, mas a instrução não avaliou a regularidade daquele
termo aditivo, não apresentou os itens com os respectivos preços, não verificou a compatibilidade
com o mercado, não mostrou o custo adicional nem indicou se o acréscimo respeitou o limite
máximo de 25%.
8. Em terceiro lugar, a análise da defesa do gestor não indicou os itens que foram executados
pela contratada na primeira etapa, havendo a possibilidade de que obras realizadas anteriormente
estivessem incluídas no novo contrato.
9. Por fim, a unidade técnica não se pronunciou sobre a regularidade da licitação em que se
sagrou vencedora a empresa que já estava contratada.
10. Diante disso, determinei à Secex/MG que se manifestasse sobre essas questões, com a
autorização, caso necessário, de realizar diligência ou audiência dos responsáveis.
11. Após realizar diligência e audiência do Sr. José Elcio Santos Monteze, a unidade técnica
recebeu documentos e informações que motivaram as conclusões resumidas a seguir.
12. Primeiro, a Secex/MG entende que os serviços de manutenção da estrada em detrimento
da restauração e a adequação no trecho compreendido entre os km 304 a 314 se justificam em face
149
das condicionantes naturais da região, da descontinuidade na liberação dos recursos pelo Governo
Federal e da necessidade de se buscar uma solução definitiva para aquele trecho.
13. Ressalva, entretanto, que a modificação não encontra respaldo legal, bem como alerta que
o Tribunal, ao apreciar o TC-013.481/2001-6, expediu a seguinte determinação ao DNIT, sendo
dispensável a reiteração, pois o cumprimento por parte da entidade será observado nas próximas
fiscalizações (Decisão nº 767/2002 – Plenário):
“8.1.3 atualize adequadamente os projetos finais de engenharia rodoviária antes do início
das licitações para as obras, de modo que sejam plenamente executados durante a execução dos
contratos
respectivos, evitando a prática recorrente das chamadas ‘revisões do projeto em fase
de obras’ ou alterações do projeto sem respaldo na legislação, responsabilizando os agentes em
caso de erro de projeto ou de necessidade de alteração da solução técnica preconizada ou de
obsolescência do projeto em virtude da falta de conservação do trecho”.
14. Segundo, a secretaria considera que realização de certame licitatório, com a geração de
novo contrato de restauração, decorreu do fato de que, ante a liberação de forma descontinuada e
em volume insuficiente, os recursos foram consumidos em despesas de manutenção e adequação de
capacidade do trecho compreendido entre os km 304 e 314.
15. Quanto à exclusão desse trecho, acrescenta que se trata de falha formal do edital de
licitação, sendo necessário determinar ao DNIT que, ao elaborar novos editais, observe o disposto
no art. 40, inciso I, da Lei nº 8.666/93.
16. Com relação à regularidade do 14º Termo Aditivo ao Contrato PG-022/93-00, a
Secex/MG considera que o acréscimo de valor respeitou os limites legais e que, embora alguns dos
novos serviços não estejam cotados no Sicro, os documentos mostram que houve a realização de
estudos para formação dos preços pagos.
17. No tocante à discriminação dos itens executados na primeira etapa, a unidade técnica
informa que o Contrato PG-022/93-00 possibilitou a conclusão de 10km do trecho da rodovia,
restando 25,1km a serem concluídos por meio do Contrato PD/6-0020/01-00. Acrescenta que o
comparativo dos itens executados nos dois contratos mostra que existe um grande percentual de
terraplenagem a ser realizado, assim como uma parte significativa das obras de drenagem e a
totalidade das obras-de-arte especiais.
18. Ainda a esse respeito, a Secex/MG sugere a realização de auditoria no Contrato PD/60020/01-00, com a participação de topógrafo contratado para auxiliar os técnicos do Tribunal na
avaliação dos serviços orçados, para verificação dos quantitativos de terraplenagem, uma vez que
esse item sofreu um aumento de mais de 60% em relação ao previsto inicialmente, corresponde a
30% do orçamento da obra e apresenta um volume de serviços muito alto para um trecho com 25km
de extensão.
19. Quanto à licitação vencida pela empresa que já estava contratada, a secretaria propõe que
essa matéria também seja objeto de análise na mesma auditoria, embora não tenham sido
constatadas irregularidades na fiscalização realizada anteriormente.
20. Relativamente ao contrato original, concordo com a Secex/MG que o gestor foi
compelido a realizar os serviços de manutenção da estrada em detrimento da restauração e a
adequação no trecho compreendido entre os km 304 a 314 por força das condicionantes naturais da
região, da descontinuidade na liberação dos recursos e da necessidade de se buscar uma solução
definitiva para aquele trecho.
21. Todavia, entendo que, a exemplo de outros casos examinados por esta Corte, os principais
problemas desta obra decorreram de um projeto básico mal elaborado, que foi uma constante nos
últimos anos no então DNER.
22. O presente Levantamento de Auditoria mostra que, na vigência do Contrato PG-022/9300, o então DNER elaborou quatro Relatórios de Revisão de Projeto em Fase de Obras, sendo que o
último deles constitui-se no mais relevante por ter originado o Termo Aditivo nº 14, que introduziu
significativas alterações qualitativas e quantitativas no objeto do contrato.
23. A Secex/MG considera que não houve extrapolação do limite legal com o acréscimo de
novos itens de serviços, mas o quadro abaixo evidencia a ocorrência de remanejamentos de itens,
com grandes variações em relação ao previsto no projeto original:
Discriminação
Previsto (A)
Realizado (B)
150
Valor (R$)
Terraplenagem 5.458.000,00
Pavimentação 3.531.163,46
Drenagem
2.009.480,59
Obras-de-arte
267.009,46
Correntes
Sinalização
321.521,80
Obras
455.450,00
Complementares
Estabilização de 622.223,00
obras
de
terraplenagem
Total
12.664.848,31
%
Valor (R$)
B/A (%)
43,10
27,88
15,87
2,11
10.827.728,82
2.510.470,30
1.010.190,30
198.590,88
98,38
-28,91
-49,73
-25,62
Total na Obra
(%)
68,42
15,86
6,38
1,25
2,54
3,60
101.445,43
707.295,40
-68,45
55,30
0,64
4,47
4,91
468.681,60
-24,68
2,96
100,0
15.824.403,73
24,95
100,0
24. Ainda com relação a esse quadro, ressalto que alguns itens (como terraplenagem e obras
complementares) foram acrescidos ao tempo em que outros (como pavimentação, drenagem, obrasde-arte correntes, sinalização e estabilização de obras de terraplenagem) foram em grande parte
suprimidos, com a revisão.
25. Quanto aos itens acrescentados e com quantitativos alterados, a Secex/MG esclareceu que,
embora alguns dos novos serviços não estejam cotados no Sicro, a relação de composição de preços
apresentada pela entidade demonstra a realização de estudos para formação dos preços pagos.
26. Dessa forma, apesar de o então DNER ter adotado a reprovável prática de “revisão de
projetos em fase de obras”, não há indícios, apurados nesta auditoria, que esse procedimento visava
a obtenção de vantagens injustificadas.
27. Além da revisão contratual, cito o fato de o então DNER ter realizado nova licitação que
originou outro contrato de restauração para realizar obras previstas originalmente, com
possibilidade da ocorrência de duplicidade de itens de serviços anteriormente concluídos. Inclusive,
a unidade técnica ressalta que o comparativo dos itens de serviços dos dois contratos mostra que
existe um grande percentual de terraplenagem a ser realizado, assim como uma parte significativa
das obras de drenagem e a totalidade das obras-de-arte especiais.
28. Ante esses riscos, considero adequada a proposta de autorizar a Secex/MG a realizar
auditoria no Contrato PD/6-0020/01-00 para verificação da regularidade da licitação e dos
quantitativos dos serviços constantes da planilha de preços unitários.
Assim sendo, acolho os pareceres da Secex/MG e do Ministério Público e voto por que o
Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Marcos Vinicios Vilaça
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.740/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-005.296/2002-1
2. Grupo II – Classe V – Levantamento de Auditoria
3. Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT
4. Interessado: Congresso Nacional
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: Dra. Cristina Machado da Costa e Silva
7. Unidade Técnica: Secex/MG
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de levantamento de auditoria relativo à adequação
de trechos rodoviários no Corredor Leste - BR-381/MG - Antônio Dias - Nova Era (Programa de
Trabalho nº 26.782.0230.5725.0101).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar ao DNIT que observe rigorosamente o disposto no art. 40, inciso I, da Lei nº
8.666/93;
151
9.2. determinar à Secex/MG que realize, no Fiscobras 2004, auditoria no Contrato PD/60020/01-00 para verificação da regularidade da licitação e dos quantitativos dos serviços constantes
da planilha de preços unitários; e
9.3. dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam, aos
responsáveis, à Presidência e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional, informando a estas últimas que o Programa de Trabalho nº
26.782.0230.5725.0101 não consta do Quadro VII da Lei nº 10.640/2003 e pode continuar a ser
executado, pois não há, até o presente momento, irregularidade nos autos que justifique sua
paralisação.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-007.313/2002-3
Natureza: Levantamento de Auditoria
Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT
Interessado: Congresso Nacional
Responsável: Rogério Gonzales Alves, ex-Diretor-Geral do DNER
Sumário: Fiscobras 2002. Levantamento de auditoria. Construção de trecho rodoviário no
corredor Araguaia-Tocantins, BR-222 no Estado do Pará. Descumprimento de determinação do
Tribunal. Audiência. Ausência de manifestação. Multa. Apensamento ao TC-001.348/1998-1.
RELATÓRIO
Este processo tem por objeto o levantamento de auditoria relativo às obras de construção de
trecho rodoviário no Corredor Araguaia-Tocantins, BR-222, no Estado do Pará. A obra é
identificada pelo Programa de Trabalho nº 26.782.0237.5710.0008.
2. Na sessão plenária de 7/8/2002 (Decisão nº 990/2002), o Tribunal fez diversas
recomendações à 2ª Unidade de Infra-Estrutura Terrestre do DNIT bem como determinou à
Secex/PA que promovesse a “audiência do responsável acerca do descumprimento do item 8.1 da
Decisão nº 562/2001-Plenário, no tocante à implementação das medidas do Plano de Controle
Ambiental”.
3. Na Decisão nº 562/2001-P, proferida no TC-004.405/2001-5 (Fiscobras 2001), esta Corte
determinou ao DNER que mantivesse “entendimentos com a Secretaria de Estado de Transportes
do Pará com vistas a solucionar o impasse quanto ao recebimento definitivo da obra da BR
152
222/PA, trecho Marabá-Dom Eliseu, e à implementação das medidas do Plano de Controle
Ambiental”.
Parecer da Unidade Técnica
4. Passo a transcrever trecho da instrução de fls. 109/110 da Secex/PA.
“(...)
4. A determinação constante do item 8.1 da Decisão nº 562/2001-Plenário foi levada ao
conhecimento do responsável, Sr. Jaime dos Santos de Freitas Pacheco, por meio do Ofício nº
1749-SGS-TCU, de 17/8/2001 (fl. 101), entregue em 24/8/2001 (fl. 102).
5. Conforme dados obtidos no Siafi, consta do rol de responsáveis do extinto DNER (fl. 103),
figurando como Diretor Máximo-Titular, no período de 23/3/2001 a 24/7/2001, o Sr. Jaime dos
Santos de Freitas Pacheco e como Diretor Máximo-Substituto, no período de 3/4/2001 a 13/2/2002,
o Sr. Rogério Gonzales Alves.
6. Por força do Princípio da Continuidade Administrativa, as alterações processadas no rol
de responsáveis, no âmbito do DNER, ensejaram que a determinação expedida nos termos da
Decisão nº 562/2001-P fosse dirigida ao Sr. Jaime dos Santos de Freitas Pacheco, mas a audiência
pelo descumprimento da determinação, em face da Decisão nº 990/2002-P, fosse direcionada ao
gestor substituto Sr. Rogério Gonzales Alves.
7. Ante a ausência de manifestação do Sr. Rogério Gonzales Alves quanto ao objeto da
audiência decorrente do não-cumprimento de determinação deste Tribunal, nada resta a não ser
propor que lhe seja cominada multa, nos termos do § 1º do art. 58 da Lei nº 8.443/92 c/c o inciso
VII do art. 268 do Regimento Interno.
8. Deve ser ressaltado ainda que a análise das medidas visando à solução do impasse quanto
ao recebimento definitivo da obra da BR-222, inclusive no tocante às medidas do Plano de
Controle Ambiental, constitui objeto dos Processos nºs 001.348/1998-1, 004.405/2001-5 e
008.720/2003-2. Logo, a matéria pode ser avaliada no bojo do processo TC-001.348/1998-1.”
5. Por fim, a Unidade Técnica, em pareceres uniformes, propõe (fl. 110):
“I – seja cominada multa ao gestor Rogério Gonzales Alves, nos termos do § 1º do art. 58 da
Lei nº 8.443/92 c/c o inciso VII do art. 268 do Regimento Interno, em razão do descumprimento do
item 8.1 da Decisão nº 562/2001-Plenário, no tocante à implementação das medidas do Plano de
Controle Ambiental;
II – promova-se o apensamento deste processo ao TC-001.348/1998-1”.
Parecer do Ministério Público
6. O representante do Ministério Público, Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin,
ofereceu o seguinte parecer:
“(...)
9.Vale observar, com relação aos processos correlatos, que o TC nº 004.405/2001-5 está
juntado ao TC nº 001.348/1998-1. Ademais, por meio do Acórdão nº 1.246/2003 – Plenário (Ata nº
33), foi determinada a juntada do TC nº 008.720/2003-2 ao TC nº 001.348/1998-1.
10.Diante da informação da Secex/PA de que a questão ora discutida está sendo tratada no
TC nº 001.348/1998-1 e em outros feitos a ele juntados, nos quais pode haver outros elementos a
respeito da implementação das medidas do Plano de Controle Ambiental que não estão presentes
nestes autos, entende-se que também a proposta de aplicação de multa por descumprimento de
decisão do Tribunal poderia ser examinada no âmbito daquele feito.
III
11.Por outro lado, caso se entenda que não há necessidade de juntada prévia deste processo
ao TC nº 001.348/1998-1, este representante do Ministério Público manifesta-se, desde logo, pelo
acolhimento da proposta formulada pela unidade técnica à fl. 110.
153
12.A respeito do fundamento legal para a aplicação da multa, nota-se que a Secex/PA faz
referência ao § 1º do art. 58 da Lei nº 8.443/92, enquanto que o voto que embasou a Decisão nº
990/2002 – Plenário (fl. 85) menciona o inciso VII do mesmo artigo.
13.Sobre essa questão, cumpre consignar que esta Corte, na Sessão Plenária de 22/11/95, ao
prolatar o Acórdão nº 153/95 – Plenário (Ata nº 53/95), posicionou-se a respeito da aplicabilidade
dos dois dispositivos retromencionados. Por oportuno, transcreve-se, a seguir, trecho do Voto que
fundamentou a referida deliberação:
‘Na minha concepção, a reincidência a que se reporta o mencionado inciso VII está ligada ao
aspecto da prática da falha/irregularidade pelo responsável, não obstante a determinação expedida
pelo Tribunal, com o intuito de prevenir ocorrências semelhantes, ou seja, exemplificativamente:
constatada a ilegalidade, ilegitimidade e antieconomicidade dos atos de gestão e das despesas
deles decorrentes, quando da fiscalização, e dirigida ao órgão/entidade a determinação respectiva,
caberá a cominação de multa ao gestor, no caso de ser verificada a incidência novamente de
falha/irregularidade de mesma natureza, posteriormente à deliberação ocorrida.
A situação evidenciada nestes autos demonstra cabalmente a hipótese que acabo de
reproduzir, pois a Universidade Federal do Ceará, na pessoa de seu Reitor à época da ocorrência,
descumpriu uma determinação que foi endereçada àquela Entidade, tendo praticado o ato,
anteriormente inquinado, pela segunda vez.
A exegese dada ao referido dispositivo da Lei Orgânica afasta o entendimento defendido pelo
Titular da Secex/CE de que a reincidência estaria caracterizada quando também ocorresse o
descumprimento de determinação, independentemente do fato gerador, pois, conforme já dito, e se
torna imperioso repisar, a reincidência está vinculada à prática renovada de ato, que já foi objeto de
determinação, visando à correção das impropriedades/irregularidades identificadas.
Por outro lado, o disposto no § 1º do art. 58 difere, a meu ver, do contido no inciso VII,
acima discutido, porquanto se refere a decisões pontuais, em que o Tribunal determina que se tome
medidas específicas, geralmente mediante a fixação de prazo para o seu cumprimento.
Não se trata, portanto, de determinação que objetiva prevenir a ocorrência de atos
semelhantes, em oportunidade futura, mas, sim, de deliberação que impõe a adoção de
providências efetivas, no intuito de regularizar uma situação específica ou fornecer dados para
atender uma necessidade esporádica, cujos resultados serão dados a conhecer ao Tribunal.’
14.À luz da supracitada interpretação, fica evidente que o descumprimento da determinação
constante no item 8.1 da Decisão nº 562/2001 – Plenário, que foi expedida ao então DNER com
vistas à adoção de medidas específicas, enseja a aplicação da multa prevista no § 1º do art. 58 da
Lei nº 8.443/92.
15.Outro aspecto a ser considerado é que o imperativo da continuidade administrativa não
pode ser relevado, pois, para o Tribunal, é fundamental que os órgãos ou entidades, independente
de quem seja o gestor, cumpram as determinações que lhes forem encaminhadas. Tais
determinações, na verdade, são endereçadas aos órgãos e entidades, não podendo ser
descumpridas pelos sucessores dos administradores aos quais foi enviado o expediente desta Corte.
16.Entender que o gestor não pode ser apenado com multa pelo fato de a determinação ter
sido encaminhada ao seu antecessor praticamente tornaria letra morta o referido dispositivo,
diante das sucessivas mudanças de gestores que, todos sabem, ocorrem diariamente na
Administração Pública.
17.Parece, portanto, que o descumprimento, neste caso, deva ser entendido como da
entidade, cabendo a aplicação da multa ao gestor que deu causa a essa infração.
IV
18.Ante todo o exposto, este representante do Ministério Público manifesta-se no sentido de
que sejam os presentes autos juntados ao TC nº 001.348/1998-1, com vistas à apreciação, naquele
feito, da proposta de aplicação de multa ao Sr. Rogério Gonzalez Alves pelo descumprimento do
item 8.1 da Decisão nº 562/2001 – Plenário.
19.Por outro lado, caso esta Corte entenda que a questão relativa ao descumprimento da
supracitada deliberação deva ser apreciada imediatamente nestes autos, propõe-se,
alternativamente, que seja acolhida a proposição formulada pela Secex/PA à fl. 110, aplicando-se
ao Sr. Rogério Gonzalez Alves a multa prevista no § 1º do art. 58 da Lei nº 8.443/92, vez que,
154
devidamente notificado da audiência, não apresentou razões de justificativa para descaracterizar a
irregularidade constatada, promovendo-se a posterior juntada deste feito ao TC nº 001.348/19981.”
É o relatório.
VOTO
Por meio da Decisão nº 562/2001-P, o Tribunal determinou ao então DNER a adoção de
medidas referentes ao Plano de Controle Ambiental das obras de construção de trecho rodoviário na
BR-222, no Estado do Pará. Constatado o descumprimento do julgado, esta Corte decidiu ouvir o
Sr. Rogério Gonzales Alves em audiência. Transcorrido o prazo para apresentação das razões de
justificativa, o responsável não se manifestou. Não há alternativa à aplicação da penalidade prevista
na legislação, conforme os pareceres da unidade técnica e do Ministério Público.
2. A única questão merecedora de exame é de caráter procedimental, levantada pelo
representante do Ministério Público. Trata-se da conveniência de se apensar este processo ao TC001.348/1998-1, apreciando-se, naquele feito, a aplicação da multa.
3. A questão ambiental da obra foi abordada no TC-001.348/1998-1, oportunidade em que a
Corte determinou à Secretaria de Transportes do Estado do Pará (Setran/PA) que “somente realize
licitações para obras e serviços de engenharia quando houver os devidos estudo e relatório de
impacto ambiental (EIA/RIMA), nos termos do art. 7°, §2°, inciso I, c/c art. 6°, inciso IX, da Lei n°
8.666/93; art. 10 da Lei n° 6.938/81 e art. 2°, inciso I, da Resolução Conama n° 01/86” (Decisão nº
535/2000-P). Na mesma Decisão, determinou à Secex/PA que promovesse a audiência dos
responsáveis quanto à ocorrência de outras irregularidades. A Decisão nº 535/2000-P foi objeto de
Pedido de Reexame da Setran/PA e da Construtora Andrade Gutierrez. As questões levantadas no
recurso nada têm a ver com a questão ambiental. Tratam de outros assuntos, como o reequilíbrio
econômico-financeiro e ajustes de pagamento do contrato PG-144/85, firmado com aquela
construtora. O processo em questão encontra-se atualmente no Ministério Público para emissão do
parecer regimental.
4. Por ocasião da apreciação do TC-004.405/2001-5 (Fiscobras 2001), este Tribunal expediu
determinação relativa à implementação das medidas do Plano de Controle Ambiental, ao mesmo
tempo em que determinou o apensamento ao TC-001.348/1998-1 (Decisão nº 562/2001-P).
5. No processo relativo ao Fiscobras 2003 (TC-008.720/2003-2), a irregularidade relativa ao
Plano de Controle Ambiental voltou a ser suscitada, mas nenhuma medida foi tomada acerca da
matéria, limitando-se o Tribunal a determinar o apensamento do processo ao TC-001.348/1998-1
(Acórdão nº.1246/2003-Plenário).
6. Assim, não vejo prejuízo na aplicação imediata da multa nem percebo vantagem na
postergação da apenação, visto estar perfeitamente configurado o descumprimento da Decisão do
Tribunal. Por essas razões entendo mais apropriada a aplicação da multa já no presente processo,
para posterior apensamento ao TC-001.348/1998-1.
7. Quanto ao fundamento para aplicação da multa, julgo mais adequado o § 1º, art. 58, da Lei
nº 8.443/92, conforme os pareceres uniformes.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÂO Nº 1.741/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-007.313/2002-3
2. Grupo I, Classe de Assunto: V - Levantamento de Auditoria
3. Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT
155
4. Interessado: Congresso Nacional
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin
7. Unidade Técnica: Secex/PA
8. Advogados constituídos nos autos: Érica Bastos da Silveira Cassini, OAB/DF 16.124,
Vanessa Khristine Carvalho Lima, OAB/GO 18.351, Pedro Elói Soares, OAB/DF 1.586-A
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Levantamento de Auditoria nas obras de
construção de trechos rodoviários no Corredor Araguaia-Tocantins, BR-222, no Estado do Pará..
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões
expostas pelo Relator, ACORDAM em:
9.1 aplicar ao Sr. Rogério Gonzales Alves a multa prevista no art. 58, § 1º, da Lei nº
8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a partir
da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento da quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente na data
do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.2 autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443/92, a cobrança
judicial da dívida, caso não atendida a notificação;
9.3. apensar o presente processo ao TC-001.348/1998-1.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC-016.905/2002-3 (c/ 4 volumes)
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Companhia Docas do Rio Grande do Norte - Codern
Responsáveis: Carlos Ivan da Câmara Ferreira de Melo, Diretor-Presidente (CPF nº
143.076.344-20); Davis Coelho Eudes da Costa (CPF nº 230.855.093-72) e Silemar Medeiros
Rosado (CPF nº 239.032.797-49), membros da Comissão de Licitação; Emerson Fernandes Daniel
Júnior (CPF nº 074.212.814-87), Rubens de Siqueira Júnior (CPF nº 241.509.167-72) e José
Jackson Queiroga de Morais (CPF nº 088.769.084-04), membros das Comissões de Licitação e de
Fiscalização; e Construtora OAS Ltda. (CNPJ nº 14.310.577/0001-04).
Sumário: Relatório de Auditoria. Cumprimento do subitem 8.3 da Decisão nº 1.041/2002TCU-Plenário (TC-005.814/2002-9). Exame das irregularidades apontadas no Contrato nº 006/99,
firmado entre a Codern e a Construtora OAS Ltda. para a execução das obras de ampliação do Cais
156
do Porto de Natal/RN: acréscimo indevido ao índice da Bonificação e Despesas Indiretas (BDI) da
majoração da COFINS e da CPMF; composição excessiva do BDI com a cobrança em duplicidade
dos serviços de topografia; e alteração indevida dos índices de reajustamento aplicados ao subitem
2.1 (infra-estrutura) da planilha de preços. Débito. Conversão do processo em tomada de contas
especial. Responsabilidade solidária. Citação. Execução contratual sem a devida cobertura
financeira. Ausência, no edital, de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e globais. Falta de
demonstração, nos autos do certame, da compatibilidade de preços constantes de termos aditivos
contratuais com os de mercado para os itens imprescindíveis à continuidade da obra, mas não
previstos inicialmente no edital e no orçamento estimativo. Determinações. Envio de cópia do
acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam, aos responsáveis, para fins do
exercício do direito de defesa, e à Presidência da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização do Congresso Nacional, para conhecimento.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a peça elaborada pelos Analistas Cláudio Girão Barreto e Eduardo Nery
Machado Filho, da Secex/RN e Secob, respectivamente, acerca da auditoria realizada, no período de
30/09 a 25/10/2002, no Contrato nº 006/99, firmado entre a Companhia Docas do Rio Grande do
Norte – Codern e a Construtora OAS Ltda., para a execução das obras de ampliação do Cais do
Porto de Natal/RN:
“III - Introdução
2. Por meio da Decisão nº 1.041, Ata nº 29/2002, TC-005.814/2002-9, o Egrégio Plenário
deste Tribunal determinou a realização, pela Secex/RN em conjunto com a Secob, de auditoria na
Codern com o objetivo de ‘examinar as irregularidades relacionadas com as obras de Ampliação
do Cais do Porto e da Bacia de Evolução do Porto de Natal/RN, com o Projeto Básico do Terminal
Marítimo de Passageiros e com o contrato de assessoria à fiscalização das obras de Ampliação do
Cais do Porto de Natal/RN, apontadas pelo representante às fls. 1/24 do vol. principal destes autos,
constituindo-se, para tal, processos apartados’ (item 8.3 do mencionado aresto). Consoante se
depreende do voto condutor, da lavra do Exmo. Sr. Ministro-Relator Marcos Vinicios Vilaça,
devem ser formados tantos apartados quantos necessários, de forma que cada contrato seja
analisado em processo específico, restando, no referido TC-005.814/2002-9, o exame da obra de
Ampliação da Bacia de Evolução do Porto de Natal/RN.
3. A representação ensejadora da determinação acima transcrita fora formulada pela
Secex/RN no decurso da fiscalização, no âmbito do Fiscobras 2002, de recursos constantes do
Orçamento Geral da União: Programas de Trabalho 26.784.0235.5864.0024 (Melhoramento das
Instalações do Porto de Natal) e 26.784.0909.0637.0024 (Participação da União no Capital Companhia Docas do Rio Grande do Norte - Melhoramento das Instalações do Porto de Natal).
4. Ressalte-se que, conquanto observadas nos levantamentos de auditoria do Fiscobras 2002,
cujos relatórios foram autuados como os TCs nºs 004.212/2002-7 e 004.213/2002-4, aquelas
irregularidades não foram detalhadas nesses processos e sim no TC-005.814/2002-9
(Representação). Por tratarem das mesmas questões, os relatórios de levantamento de auditoria do
Fiscobras 2002 foram apensados aos autos da representação (Decisão Plenária nº 698/2002, Ata
nº 22/2002).
5. No presente Relatório de Auditoria serão examinadas as irregularidades relacionadas com
as obras de Ampliação do Cais do Porto de Natal, objeto do Contrato nº 006/99, celebrado com a
Construtora OAS Ltda. (CNPJ 14.310.577/0001-04).
IV - Breve Histórico
6. A Ampliação do Cais, dotando o Porto de Natal/RN de mais um berço de atracação,
abrangeu a construção de uma plataforma em concreto, com 140 metros de comprimento por 16,9
metros de largura, assente sobre estacas profundas, constituídas por uma camisa metálica de 70
centímetros de diâmetro cravada no leito do rio, a uma profundidade média de 43 metros, e
preenchida por concreto armado. Também fez parte dessa obra a constituição de uma retroárea, de
5.362 metros quadrados, destinada à estocagem de contêineres. A descrição detalhada da obra e
suas especificações podem ser encontradas no documento de fls. 01 a 10 (anexo IV).
157
7. A concepção inicial do novo berço não foi desenvolvida pela Codern, mas sim por uma
empresa contratada (Estra Engenharia Ltda.). Com amparo nesse projeto básico e em um
orçamento estimativo de R$ 15.416.451,67 (fls. 14 a 31 do anexo I e fls. 04 a 24 do anexo II),
realizou-se a Concorrência nº 038/98, que tinha por objeto a seleção de proposta mais vantajosa
para a execução das obras, a ser precedida da elaboração do projeto executivo. Sagrou-se
vencedora do certame a Construtora OAS Ltda., com uma proposta no montante de R$
15.585.645,66 (fls. 195 a 235 do anexo I), datada de 25/01/1999, firmando-se, por conseguinte, o
Contrato nº 006/99 (fls. 35 a 49 do anexo I).
7.1 Contudo, ao longo das obras, o valor contratual sofreu alterações por meio dos seguintes
aditivos:
Nº
Data
01
20/01/2000
02
10/04/2000
04
05/12/2000
06
02/11/2001
Novo
Valor (R$)
Alterações
Reequilíbrio econômico-financeiro em decorrência do
15.812.614,57 aumento na COFINS e da instituição da CPMF (fls.
50/51 e 99 a 124, todas do anexo I)
Aumento da profundidade de cravação das estacas de
18.675.017,01 70 cm, supressão das estacas de 80 cm e substituição
das estacas-prancha por enrocamento (fls. 52 a 54 do
anexo I e fls. 36 a 57 do anexo II).
19.486.390,46 Redimensionamento das instalações elétricas (fls. 57 a
59 do anexo I e fls. 58 a 69 do anexo II).
19.432.481,65 Redução nos quantitativos de alguns serviços (fls. 60 e
61 do anexo I e fls. 70 a 78 do anexo II).
7.2 O BDI utilizado pela OAS na sua proposta (fl. 233 do anexo I) é o detalhado abaixo:
Composição do BDI apresentado pela OAS
Discriminação
A – Bonificação
B – Despesas Indiretas (1+ 2 + 3 + 4)
1 – Administração central
2 – Administração local (2.1 + 2.2 + ... + 2.7)
2.1 – Mão-de-obra indireta
2.2 – Transporte de pessoal
2.3 – Material de consumo administrativo
2.4 – Conservação e manutenção do canteiro
2.5 – Segurança e medicina do trabalho
2.6 – Alimentação de pessoal
2.7 – Segurança patrimonial
3 – Impostos (incidência no preço de venda) (3.1+3.2+3.3)
3.1 – PIS (0,65 % x 1,48)
3.2 – ISS (2,80% x 1,48)
3.3 – COFINS (2% x 1,48)
4 – Outras despesas (4.1 + 4.2 + ... + 4.4)
4.1 – Seguro
4.2 – Ferramentas e equipamentos de pequeno porte
4.3 – Transporte de materiais
4.4 – Serviços auxiliares topográficos
Bonificação e Despesas Indiretas (BDI)
Taxa (%)
8,00
40,00
8,00
17,97
12,28
0,72
0,48
1,95
0,53
1,64
0,37
8,07
0,96
4,14
2,96
5,96
0,46
2,40
1,10
2,00
48,00
7.3 Segundo o parágrafo quinto da cláusula terceira do Contrato nº 006/99 (fl. 38 do anexo
I), os preços avençados seriam reajustados anualmente de acordo com a variação dos índices de
obras portuárias, calculados pela Fundação Getúlio Vargas. Tais índices são os seguintes:
Índices de obras portuárias
40 – Estruturas e obras em concreto armado
41 – Estruturas e fundações metálicas
42 – Dragagens
43 – Enrocamentos
44 – Redes de energia elétrica e sinalização ferroviária
45 – Linhas férreas
46 – Obras complementares
7.4 O Contrato nº 006/99 originou-se de proposta formulada em janeiro de 1999; por
conseguinte, essa é a data-base a ser considerada. Contudo, sua vigência inicial é de maio de 1999
(fl. 49 do anexo I). Assim, o primeiro reajustamento (fls. 165 a 171 do anexo III) só ocorreu em
maio de 2000, com a utilização dos seguintes índices:
Cálculo fator reajustamento
I0
I1
FR
(Jan/99)
(Mai/00)
(I1-I0)/I0
40 – Estruturas e obras em concreto armado
139,093
170,261
0,22
41 – Estruturas e fundações metálicas
145,720
170,926
0,17
42 – Dragagens
134,022
188,966
0,41
43 – Enrocamentos
126,768
155,449
0,23
44 – Redes de energia elétrica e sinalização
126,429
166,986
0,32
ferroviária
45 – Linhas férreas
123,792
158,014
0,28
46 – Obras complementares
146,588
168,588
0,15
Vide tabelas de fls. 01 a 03 do anexo II.
Índice do reajuste
7.5 Os valores acima foram utilizados até maio de 2001, mês em que foram calculados novos
fatores de reajustamento (fl. 69 do anexo III), conforme memória abaixo:
Cálculo fator reajustamento
Índice do reajuste
158
40 – Estruturas e obras em concreto armado
41 – Estruturas e fundações metálicas
42 – Dragagens
43 – Enrocamentos
44 – Redes de energia elétrica e sinalização
ferroviária
45 – Linhas férreas
46 – Obras complementares
Vide tabelas de fls. 01 a 03 do anexo II.
I0
(Jan/99)
139,093
145,720
134,022
126,768
126,429
I1
(Mai/01)
179,631
173,936
216,280
168,155
186,251
FR
(I1-I0)/I0
0,29
0,19
0,61
0,33
0,47
123,792
146,588
161,776
177,077
0,31
0,21
7.6 Nos dados acima, observa-se, por exemplo, que o reajustamento pelo índice 41
(estruturas e fundações metálicas) — 17% de maio de 2000 a abril de 2001 e 19% de maio de 2001
em diante — é sensivelmente inferior ao efetuado pelo índice 40 (estruturas e obras em concreto
armado) — 22% de maio de 2000 a abril de 2001 e 29% de maio de 2001 em diante.
7.7 Por essa razão, a opção por um índice ou por outro há de ser cuidadosa, sob pena de
onerar excessivamente a empresa contratada ou de ocasionar dano aos cofres públicos. O critério
de escolha é o da compatibilidade entre o item da planilha de preços, a ser reajustado, e os
insumos cujas variações o índice de reajustamento reflete. Por exemplo, o item 6.1 da planilha
(dragagem - escavação com drag-line) deve ser reajustado pelo índice 42 (dragagens), nunca pelo
45 (linhas férreas).
7.8 Contudo, para alguns itens da planilha de preços, a escolha entre o índice 41 (estruturas
e fundações metálicas) e o índice 40 (estruturas e obras em concreto armado) não é tão direta. O
item 2.1 (infra-estrutura - estacas moldadas in loco D = 70 cm) compõe-se dos seguintes subitens
(fl. 71 do anexo II):
Descrição
2.1.1 - Fornecimento de m
camisa metálica D=70 cm,
em
aço
ASTM-A36,
espessura = 1/2"
2.1.2 - Solda das camisasUn
metálicas D=70 cm
2.1.3 - Cravação de estacas e m
contraventamento
2.1.4 - Limpeza de estacas m
2.1.6 - Fornecimento de aço Kg
CA-50
2.1.7 - Armação e colocação Kg
de aço CA-50
2.1.8 – Fornecimento e m 3
lançamento de concreto
fck=22Mpa
2.1.9 - Arrasamento dasUn
estacas
2.1.10 - Provas de cargasUn
dinâmicas
Un.
Qtd
6.732,00
Preço
Unitário
Total
409,69
2.758.033,08
470,00
408,36
191.929,20
6.732,00
214,39
1.443.273,48
6.157,00
410.301,00
35,73
1,12
219.989,61
459.537,12
410.301,00
0,44
180.532,44
2.370,00
298,37
707.136,90
158,00
91,91
14.521,78
13,00
8.289,92
107.768,96
7.9 Se considerados os subitens 2.1.1 a 2.1.7, todos relativos a estruturas metálicas, o índice
de reajustamento a ser utilizado é o 41 (Estruturas e fundações metálicas); se tomados os subitens
2.1.8 a 2.1.10, que se referem a concreto armado, poderia ser aplicado o índice 40 (Estruturas e
obras em concreto armado). Ressalte-se que o somatório dos subitens de estruturas metálicas
representa 86,4% do valor total do item 2.1 (infra-estrutura - estacas moldadas in loco D = 70
cm). Assim, se fosse o caso de aplicar — a este grupo — um só índice de reajustamento, a escolha
deveria recair sobre o índice 41 (estruturas e fundações metálicas).
7.10 A Codern concorda com as considerações acima, como demonstram os primeiros
boletins de reajustamento (fls. 146, 153, 160 do anexo III — para citar três). Neles, observa-se o
reajustamento do item 2.1 (infra-estrutura - estacas moldadas in loco D = 70 cm) pelo índice 41
(estruturas e fundações metálicas). Contudo, posteriormente — e sem motivo identificável na
auditoria —, os boletins de reajustamento foram recalculados (fls. 145, 152, 159 do anexo III —
para citar três), aplicando-se integralmente sobre o item 2.1 (infra-estrutura - estacas moldadas in
loco D = 70 cm) o índice 40 (estruturas e obras em concreto armado). Ou, em outras palavras — e
ante o relatado no parágrafo 7.6 desta instrução —, os preços deixaram de ser reajustados pelo
percentual de 17% e passaram a receber a incidência do percentual de 22%, acréscimo de cinco
pontos percentuais. Isso para os meses de maio de 2000 a abril de 2001, pois de maio de 2001 em
diante o acréscimo foi de sete pontos percentuais (de 22% para 29%).
V - Irregularidades
1) Acréscimo indevido ao BDI
8. Em agosto de 1999, a OAS, alegando quebra do equilíbrio econômico-financeiro do
contrato, em decorrência de aumentos dos encargos tributários (majoração da alíquota da
159
COFINS de 2% para 3% e instituição da CPMF, 0,38%), pleiteou que o BDI constante de sua
proposta (48%) fosse recalculado, adotando-se o percentual de 50,52% (fls. 99 a 112 do anexo I).
A Codern — por meio do aditivo nº 006/99-1 (fls. 113 a 124 do anexo I) — concordou parcialmente
com o pleito da contratada e concedeu a alteração do BDI para 50,16%. Com isso, alteraram-se os
preços unitários constantes da proposta da OAS, que passou (fl. 123 do anexo I) de
R$ 15.585.645,66 para R$ 15.812.614,57, acréscimo de R$ 226.968,91 (duzentos e vinte e seis mil,
novecentos e sessenta e oito reais e noventa e um centavos).
9. Além disso, o novo percentual de BDI (50,16%) passou a ser utilizado integralmente no
Contrato nº 006/99. No aditivo nº 006/99-4 (fls. 57 a 59 do anexo I), houve a inclusão de novos
itens, não previstos na planilha original — por exemplo, o item 7.1.2.1 (fls. 28 e 63 do anexo II) —,
que tiveram seus preços calculados com base no BDI de 50,16%, como demonstram as
composições de preços unitários de fls. 125 a 158 do anexo I. De igual modo ocorreu no aditivo nº
006/99-6 (fls. 60 a e 61 do anexo I) — por exemplo, o item 3.17 (fl. 27 e 72 do anexo II) — vide
também composições de preços unitários de fls. 159 a 194 do anexo I.
10. O procedimento, s.m.j., não está correto. Este Tribunal, ao examinar situação
absolutamente idêntica, entendeu que não restara comprovada a existência de sacrifício
insuportável que ensejasse o reequilíbrio econômico-financeiro e determinou a redução do
percentual do BDI ao valor originalmente pactuado (item 8.1.1 da Decisão nº 698/2000-Plenário,
Ata nº 34/2000). O entendimento esposado no referido aresto foi o de que as majorações da
COFINS e da CPMF fazem parte da álea empresarial ordinária, comum a qualquer
empreendimento, inclusive naqueles em que o poder público figura como contratante, e que, por
conseguinte, devia prevalecer o brocardo pacta sunt servanda, em detrimento da teoria da
imprevisão (rebus sic stantibus).
11. Como o Contrato nº 006/99 já perdeu sua validade (em 15/02/2002, fls. 60 e 61 do anexo
I), a única providência cabível é a de cobrar os valores pagos indevidamente à OAS, por meio de
tomada de contas especial, com a devida incidência da atualização monetária e dos juros de mora.
11.1 Para apurar o montante exato do débito original, basta consultar o levantamento de fls.
31 a 34 do anexo I, que detalha os pagamentos efetuados à OAS. Observa-se nessa relação que a
diferença da majoração do BDI referente aos boletins de medição nºs 01 a 07 foi paga em uma
única parcela, em 10/07/2000, no valor de R$ 34.611,77. Para todos os outros boletins de medição
— inclusive os de reajustamento, mas excluídas as devoluções do ISS retido indevidamente pela
Codern e os boletins referentes a diferenças nos índices de reajustamento, a serem tratados
posteriormente —, como o BDI foi calculado no percentual de 50,16%, quando deveria ter sido
utilizado o de 48%, o montante do débito deve ser calculado pela multiplicação do fator (1 –
1,48/1,5016 = 0,0143846564) pelo valor de cada parcela paga.
11.2 Obtém-se, assim, o montante do débito ao erário federal (R$ 335.530,22), conforme
planilha abaixo:
Nº
Fundamento
Data
Valor (R$)
1
BMs 01 a 07
10/07/00
2
BM 08
10/07/00
34.611,77
870,46
3
BM 09
10/07/00
1.101,40
4
BM 10
10/07/00
1.101,40
5
BM 11
10/07/00
1.101,40
6
BM 12
12/07/00
2.540,06
7
BM 13
11/08/00
20.302,97
8
BM 14
11/08/00
21.258,65
9
BR 01
11/08/00
755,06
10
BR 02
11/08/00
4.473,74
11
BR 03
11/08/00
3.567,76
12
BM 15
01/11/00
13.514,19
13
BR 04
01/11/00
2.297,41
14
BM 16
17/11/00
14.746,50
15
BR 05
17/11/00
2.526,65
16
BM 17
07/12/00
18.213,85
17
BR 06
07/12/00
3.495,27
160
Nº
Fundamento
Data
Valor (R$)
18
BM 18
09/01/01
19
BR 07
09/01/01
1.404,41
20
BM 19
09/01/01
11.152,75
21
BR 08
09/01/01
2.348,38
22
BM 20
06/02/01
17.838,87
23
BR 09
06/02/01
3.714,49
24
BM 21
08/06/01
1.325,72
25
BR 10
08/06/01
202,89
26
BM 22
08/06/01
1.416,11
27
BR 11
08/06/01
218,47
28
BM 23
08/06/01
1.313,16
29
BR 12
08/06/01
201,01
30
BM 24
08/06/01
9.851,32
31
BR 13
08/06/01
1.869,32
32
BCR 13
09/07/01
529,92
33
BM 25
09/07/01
18.552,62
34
BR 14
09/07/01
5.371,41
35
BM 26
06/08/01
21.815,67
36
BR 15
24/09/01
6.716,56
37
BM 27
19/10/01
11.728,41
38
BR 16
19/10/01
3.507,42
39
BM 28
11/12/01
1.319,97
40
BR 17
11/12/01
316,24
41
BM 29
11/12/01
2.861,46
42
BR 18
11/12/01
701,88
43
BM 30
11/12/01
14.280,35
44
BR 19
11/12/01
4.194,88
45
BM 31
07/01/02
8.934,84
46
BR 20
07/01/02
2.800,63
47
BM 32
08/02/02
10.006,99
48
BR 21
08/02/02
3.737,83
49
BM 33
08/03/02
9.013,90
50
BR 22
08/03/02
Total
6.698,10
3.105,70
335.530,22
Observações:
-BM = Boletim de Medição
-BR = Boletim de Reajustamento
-BCR = Boletim complementar de reajustamento
11.3 A responsabilidade, s.m.j., deve ser imputada tão-só à empresa contratada. Não é
razoável cobrar pessoalmente dos gestores da Codern o ressarcimento do dano ao erário por dois
motivos: um, até prova em contrário, não houve locupletamento deles; segundo, o deferimento do
pleito da OAS não era, à época em que efetivado, medida de todo reprovável, existindo inclusive
parecer favorável da Assessoria Jurídica da Companhia (fls. 113 a 116 do anexo I).
2) Composição excessiva do BDI
12. No BDI apresentado pela OAS, já reproduzido no parágrafo 7.2 desta instrução, o item
4.4 (serviços auxiliares topográficos), no percentual de 2%, é indevido porque a planilha de
serviços/materiais já contempla a realização de serviços dessa espécie: item 1.1.4 - Marcação da
obra e serviços topográficos (fl. 70 do anexo II), no montante de R$ 139.106,25 (valor original),
correspondente a uma área de 5.625,00 m2 (ou seja, a obra toda).
13. Como o Contrato nº 006/99 já perdeu sua validade (em 15/02/2002, fls. 60 e 61 do anexo
I), a única providência cabível é a de cobrar os valores pagos indevidamente à OAS, por meio de
tomada de contas especial e com a devida incidência da atualização monetária e dos juros de
mora.
13.1 Para apurar o montante exato do débito original, basta consultar o levantamento de fls.
31 a 34 do anexo I, que detalha os pagamentos efetuados à OAS. Preliminarmente, contudo, é
preciso abater dessas parcelas aqueles valores calculados no parágrafo 11.2 desta instrução
(restituição dos valores da CPMF e COFINS). Após feitos tais ajustes, para todos os boletins de
medição – inclusive os de reajustamento, mas excluídas as devoluções do ISS retido indevidamente
161
pela Codern e os boletins referentes a diferenças nos índices de reajustamento, a serem tratados
posteriormente –, como o BDI foi calculado no percentual de 48%, quando deveria ter sido
utilizado o de 46% (ou seja, excluindo-se o percentual indevido de ‘serviços auxiliares
topográficos’), o montante do débito deve ser calculado pela multiplicação do fator (1 – 1,46/1,48
= 0,0135135135) pelo valor de cada parcela paga.
13.2 Obtém-se, assim, o montante do débito ao erário federal (R$ 311.739,29), conforme
planilha abaixo:
Nº
Fundamento
1
BM 01
2
BM 02
3
BM 03
4
BM 04
5
BM 05
6
BM 06
7
BM 07
8
BM 08
9
BM 09
10
BM 10
11
BM 11
12
BM 12
13
BM 13
14
BM 14
15
BR 01
16
BR 02
17
BR 03
18
BM 15
19
BR 04
20
BM 16
21
BR 05
22
BM 17
23
BR 06
24
BM 18
25
BR 07
26
BM 19
27
BR 08
28
BM 20
29
BR 09
30
BM 21
31
BR 10
32
BM 22
33
BR 11
34
BM 23
35
BR 12
36
BM 24
37
BR 13
38
BCR 13
39
BM 25
40
BR 14
41
BM 26
42
BR 15
43
BM 27
44
BR 16
45
BM 28
46
BR 17
47
BM 29
48
BR 18
49
BM 30
50
BR 19
51
BM 31
52
BR 20
53
BM 32
54
BR 21
55
BM 33
56
BR 22
Total
Observações:
-BM = Boletim de Medição
-BR = Boletim de Reajustamento
-BCR = Boletim complementar de reajustamento
Data
04/08/99
23/08/99
16/09/99
29/10/99
09/11/99
30/12/99
17/01/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
12/07/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
01/11/00
01/11/00
17/11/00
17/11/00
07/12/00
07/12/00
09/01/01
09/01/01
09/01/01
09/01/01
06/02/01
06/02/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
09/07/01
09/07/01
09/07/01
06/08/01
24/09/01
19/10/01
19/10/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
07/01/02
07/01/02
08/02/02
08/02/02
08/03/02
08/03/02
Valor (R$)
1.766,35
3.809,55
5.975,49
1.589,56
12.858,05
1.417,80
5.694,38
805,98
1.019,81
1.019,81
1.019,81
2.351,91
18.799,04
19.683,93
699,13
4.142,35
3.303,48
12.513,14
2.127,23
13.654,16
2.339,49
16.864,68
3.236,36
6.201,94
1.300,38
10.326,62
2.174,42
16.517,47
3.439,34
1.227,52
187,86
1.311,21
202,29
1.215,89
186,12
9.121,59
1.730,85
490,66
17.178,35
4.973,52
20.199,69
6.219,04
10.859,64
3.247,61
1.222,19
292,81
2.649,50
649,89
13.222,54
3.884,15
8.273,00
2.593,18
9.265,73
3.460,95
8.346,20
2.875,65
311.739,29
13.3 A responsabilidade, s.m.j., não deve ser imputada apenas à empresa contratada. A
comissão de licitação (fl. 62 do anexo I) e o Diretor-Presidente da Codern, que homologou o
certame (fl. 98 do anexo I), concorreram de modo inequívoco e inescusável para que a
irregularidade se consumasse, permitindo que um só serviço (topografia) fosse remunerado em
duplicidade. Ainda que esses agentes públicos não tenham auferido qualquer vantagem do ilícito,
procederam ao menos com culpa para a configuração de um ato totalmente reprovável: o
enriquecimento ilícito da OAS. Por essas razões, devem responder solidariamente com ela pelo
dano ao erário as pessoas indicadas abaixo:
- Carlos Ivan da Câmara Ferreira de Melo: Diretor-Presidente da Codern;
- Davis Coelho Eudes da Costa: membro da Comissão de Licitação;
- Emerson Fernandes Daniel Júnior: membro da Comissão de Licitação;
- Rubens de Siqueira Júnior: membro da Comissão de Licitação;
- Silemar Medeiros Rosado: membro da Comissão de Licitação; e
162
- José Jackson Queiroga de Morais: membro da Comissão de Licitação.
14. No TC-005.814/2002-9, em relação ao BDI apresentado pela OAS, haviam sido
apontados ainda os seguintes indícios de irregularidades:
a) o item 4.2 do BDI (ferramentas e equipamentos de pequeno porte), no percentual de 2,4%,
seria indevido porque excessivo: considerando o valor contratual, essa parcela do BDI seria
suficiente para adquirir muitas mais ferramentas do que o efetivamente utilizado na obra;
b) o item 3.2 do BDI (ISS), no percentual de 4,14%, seria indevido porque
superdimensionado: compulsando as faturas apresentadas pela OAS, observa-se que os valores
recolhidos ao Tesouro Municipal a título de ISS são bastante inferiores àqueles previstos no BDI;
c) o item 2.1 do BDI (administração local – mão-de-obra indireta), no percentual de 12,28%,
também estaria superdimensionado: o valor oriundo dessa parcela do BDI permitiria contratar um
número muito maior de funcionários do que aquele usualmente encontrado na administração local
de uma obra.
14.1 Salvo melhor opinião, não é apropriado persistir no exame dessas questões. A uma,
porque, mesmo que se comprovasse o superdimensionamento de uma parcela do BDI (por exemplo,
a relativa ao ISS), essa diferença poderia ser tida como álea empresarial ordinária. Em outras
palavras, e na mesma linha de raciocínio adotada em relação à majoração da CPMF e COFINS
(parágrafo 10 desta instrução), pequenas variações entre os preços ofertados e os custos efetivos
não ensejam repactuação contratual, sejam elas em favor ou em detrimento do contratado. A duas,
porque o mesmo objetivo inicial (analisar a compatibilidade da proposta apresentada pela OAS
com aquelas correntes no mercado) pode ser atingido pelo exame dos itens mais relevantes da
planilha de preços contratada, usando-se para tanto um BDI costumeiramente adotado em obras
públicas. Essa análise será feita no parágrafo 18 desta instrução.
14.2 Ressalte-se, todavia, s.m.j., que, de modo algum, o raciocínio acima pode ser adotado
em relação ao item 4.4 do BDI (serviços auxiliares topográficos), pois não há nele álea
empresarial ordinária, e sim enriquecimento ilícito da OAS, com a cobrança em duplicidade por
um só serviço. Portanto, bastante razoável repor ao erário federal os valores indevidamente pagos,
na forma proposta anteriormente.
3) Alteração indevida de índices de reajustamento
15. Conforme relatado anteriormente (parágrafos 7.8 a 7.10 desta instrução), o item 2.1
(infra-estrutura - estacas moldadas in loco D = 70 cm) da planilha de preços deveria sofrer
reajustamentos de acordo com o índice de obras portuárias da FGV coluna 41 (estruturas e
fundações metálicas). Aliás, esse foi o procedimento inicialmente adotado. Todavia, a Codern,
indevidamente, e sem qualquer motivo identificável na auditoria (nem mesmo sem pedido formal da
empresa contratada), passou a reajustar tais serviços pelo índice 40 (estruturas e obras em
concreto armado).
15.1 Reforçam a tese acima (irregularidade no reajustamento) os documentos de fls. 172 a
180 do anexo III, obtidos junto à Fundação Getúlio Vargas, responsável pelos índices de obras
portuárias. Segundo eles, que trazem as estruturas de ponderações dos referidos índices, na coluna
40 (estruturas e obras em concreto armado) o item mais relevante é o cimento, que responde por
19% do valor final do índice (fl. 173 do anexo III). No índice 41 (estruturas e fundações metálicas),
o item mais relevante é o aço, que responde por 60% da variação do índice (fl. 175 do anexo III).
Confrontando esses dados com o relatado anteriormente — em especial a constatação de que o
item 2.1 (infra-estrutura - estacas moldadas in loco D = 70 cm) da planilha compõe-se
majoritariamente (86,4%) de aço —, conclui-se que o procedimento adotado pela Codern — de
aplicar ao item 2.1 o índice 40 (Estruturas e obras em concreto armado) — foi, de fato,
equivocado.
15.2 Para apurar o montante exato do débito original, basta consultar o levantamento de fls.
31 a 34 do anexo I, que detalha os pagamentos efetuados à OAS. Observa-se ali, e em confronto
com os boletins complementares de reajustamento de fls. 01 e 69 do anexo III, que as diferenças
resultantes da mudança na sistemática de reajustamento foram pagas em uma só data, sob a forma
de duas parcelas:
Data
09/07/2001
09/07/2001
Valor (R$)
265.762,56
35.728,11
163
Data
Total
Valor (R$)
301.490,67
15.3 Ressalte-se que, diferentemente do apontado inicialmente no TC-005.814/2002-9, não
houve erros na sistemática de reajustamento do item 3 (superestrutura). Ainda, que o montante do
débito é somente o apontado acima, pois o item 2.1 (infra-estrutura - estacas moldadas in loco
D = 70 cm) já havia sido integralmente executado à época do cálculo e pagamento dos referidos
boletins complementares de reajustamento (09/07/2001), e por conseguinte não há erros nos
boletins de reajustamento seguintes. Por fim, esclareça-se que o boletim complementar de
reajustamento de fl. 70 (anexo III), no montante de R$ 36.838,92, não resultou de mudanças
indevidas na sistemática de reajustamento e sim do início de novo período, com o cálculo de novos
índices.
15.4 A responsabilidade, s.m.j., não deve ser imputada apenas à empresa contratada. A
comissão responsável pela fiscalização da obra, que assinou os boletins complementares de
reajustamento de fls. 01 e 69 do anexo III, concorreu de modo inequívoco e inescusável para que a
irregularidade se consumasse, permitindo que a OAS fosse remunerada em montante superior ao
que de fato lhe era devido. Ainda que esses agentes públicos não tenham auferido qualquer
vantagem do ilícito, procederam ao menos com culpa para a configuração de um ato totalmente
reprovável: o enriquecimento ilícito da OAS. Quanto ao Diretor-Presidente da Codern, não há
elementos nos autos que apontem para sua participação, nem mesmo culposamente. Assim, não
deve integrar o rol de responsáveis. Por essas razões, devem responder solidariamente com a OAS
pelo dano ao erário as [seguintes] pessoas: Emerson Fernandes Daniel Júnior, Rubens de Siqueira
Júnior e José Jackson Queiroga de Morais, todos membros da Comissão de Fiscalização.
4) Reajustamentos indevidos de itens incluídos por aditivos
16. Por meio dos aditivos números 006/99-4 (fls. 57 a 59 do anexo I), datado de 05/12/2000,
e 006/99-6 (fls. 60 e 61 do anexo I), datado de 02/11/2001, foram incluídos vários novos itens, não
previstos na planilha original (fls. 125 a 194 do anexo I). No TC 005.814/2002-9, foi esposado o
seguinte entendimento:
‘Naturalmente, os preços unitários elencados nos aditivos referem-se aos preços de mercado
em vigor por ocasião da assinatura dos novos instrumentos. Logo, são preços referentes a
dezembro de 2000 e a novembro de 2001. Todavia, quando da realização desses novos itens, além
do preço fixado nos aditivos, pagou-se reajustamento com data-base janeiro de 1999.
O procedimento está incorreto, pois o valor constante do aditivo [006/99-4] refere-se a
dezembro de 2000, e, por conseguinte, esta data deveria ser a data-base de reajustamento, nunca
janeiro de 1999.’
16.1 Conquanto correto em linhas gerais, o posicionamento merece alguns reparos. De
início, alguns dos itens incluídos por aditivos trouxeram composições de preços unitários nas quais
os insumos (por já existirem na planilha original) foram cotados a preços de janeiro de 1999. Por
outro lado, alguns dos itens são integralmente novos, o que permitiria concluir pela procedência da
irregularidade. Todavia, para atingir-se um grau de certeza razoável, seria necessário ainda
examinar, por meio de consultas ao preço de mercado, se de fato os novos preços elencados
referiam-se às datas de assinatura dos aditivos.
16.2 Como este último trabalho (de verificação da compatibilidade dos preços contratados
com aqueles correntes no mercado) será efetuado adiante, em tópico à parte [parágrafo 6 do
relatório de auditoria], é mais apropriado considerar-se como sanada a presente irregularidade
(reajustamentos indevidos de itens incluídos por aditivos). Não se deixará, assim, de buscar o
ressarcimento de possíveis danos ao erário, pois, caso configurado o superfaturamento, o montante
resultante do reajustamento indevido será cobrado sob aquele título.
5) Faturamento de serviços não atestados pela fiscalização
17. No TC-005.814/2002-9, haviam sido apontados os seguintes indícios de irregularidades,
em especial quanto aos serviços ‘Apoio marítimo e flutuante’ e ‘Equipe e equipamento de
mergulho’:
‘Na pior das hipóteses, a Codern pagou por serviços que não foram executados — e por isso
não foram atestados pela fiscalização. Ou houve grave descompasso — ora para mais, ora para
menos — entre os serviços atestados pela fiscalização e aqueles pagos pela Codern.
164
Não obstante, se por um lado os indícios acima precisam ser aprofundados, inclusive com
análise detalhada do livro diário de obra, por outro a irregularidade pode estender-se a outros
boletins de medição.’
17.1 Compulsando o diário de obra foi possível constatar que a Codern se utiliza de uma
prática reprovável, mas relativamente comum em alguns órgãos públicos, o faturamento ‘de
prateleira’: os serviços executados pela contratada não são pagos à medida que executados, e sim
de acordo com a disponibilidade de recursos; aqueles serviços que não puderam ser pagos em um
determinado mês são acumulados para posterior faturamento. Explicam-se, desse modo, as
inconsistências nos boletins de medição da obra sob análise, podendo ser tidos como sanados os
indícios apontados inicialmente.
17.2 Contudo, a prática seguida pela Codern não pode ser aceita pacificamente. A
Administração Pública, ainda que movida por contingenciamentos orçamentários, não pode
utilizar-se de subterfúgios tais como os de exigir da empresa contratada que permaneça longos
períodos sem receber os serviços executados. Ao proceder dessa maneira, é possível que a Codern
não lese apenas a contratada, e sim indiretamente os cofres públicos: primeiro, porque certamente
esses custos financeiros foram incluídos pela licitante na apresentação de sua proposta; segundo,
porque somente empresas de grande porte aventuram-se a celebrar contratos dessa espécie.
17.3 Por esses motivos, oportuno determinar à Codern que, na execução de seus contratos,
em especial nos de obras, somente autorize à empresa contratada realizar aquela parcela que
possua, no momento, a devida cobertura financeira.
6) Sobrepreços
18. No TC-005.814/2002-9, haviam sido apontados indícios de sobrepreços nos seguintes
itens da planilha de preços:
a) aquisição de defensas (item 3.11);
b) elaboração do projeto executivo (item 1.4.1);
c) itens diversos, tais como: edificações provisórias (item 1.1.2), subestações abaixadoras
(item 7.1.3), fornecimento e lançamento de concreto (itens 2.1.8 e 3.5), equipe e equipamento de
mergulho (item 1.5.5).
18.1 A jurisprudência majoritária deste Tribunal, por exemplo, Decisões nºs 033/1997 (Ata nº
04), 469/1999 (Ata nº 32), 170/2000 (Ata nº 10), 1028/2001 (Ata nº 53), 111/2002 (Ata nº 05), todas
do Plenário, é no sentido de que a adequação dos custos do empreendimento deve ser examinada
tendo em conta a totalidade do objeto contratado, e não itens específicos do projeto tomados
isoladamente.
18.2 Por esse motivo, a equipe de auditoria selecionou da planilha de preços da OAS uma
amostra de itens que totalizaram mais de 80% do valor contratado. Para cada um deles, fez-se a
análise de sua compatibilidade com os preços de mercado, utilizando-se para tanto das seguintes
fontes: SINAPI, SICRO, Revista Construção (PINI) e, subsidiariamente, outras obras executadas
pela Codern. Ressalte-se ainda que as composições de preços unitários foram calculadas partindose de um BDI de 40%, pois este é o usualmente praticado no mercado, e não do BDI apresentado
pela OAS.
18.3 O levantamento detalhado, que pode ser consultado às fls. 11 a 20 (anexo IV), permite
algumas conclusões. Inicialmente, de fato, alguns itens mostram-se muito acima do que seria
razoável, por exemplo:
Item
3.2
3.11
4.2
4.3
7.2.2
1.4.1
Descrição
Diferença
Escoramento prov. metálico
881,7%
Defensas
413,2%
Remoção de camada de material orgânico c/307,0%
BF até 10 km
Remoção de bolsões de argila
237,4%
Fornecimento e montagem tubo FoFo 150 mm 148,7%
(incl. conexões)
Projeto executivo
136,9%
18.4 Contudo, alguns outros itens, de valor muito relevante, estão abaixo dos preços de
mercado, por exemplo:
Item
2.1.4
1.3.1
2.1.6
2.1.1
Descrição
Diferença
Limpeza de estacas
-53,4%
Concreto (controle tecnológico)
-30,1%
Fornecimento de aço CA 50
-16,4%
Forn. camisa metálica d= 70 cm-12,3%
165
Item
Descrição
(ASTM-A36)c/ 1/2"
Diferença
18.5 Feita a análise global dos itens da amostra, conclui-se por um excesso, em relação aos
preços de mercado, de apenas 32%, o que pode ser atribuído a diferenças conjunturais, não se
configurando, portanto, superfaturamento.
18.6 Desse modo, e com amparo na jurisprudência majoritária desta Casa, elidida a
irregularidade.
VI - Conclusões
19. Dos indícios apontados no TC-005.814/2002-9, em relação ao Contrato nº 006/99
(Ampliação do Cais do Porto de Natal), celebrado com a Construtora OAS Ltda., somente
persistem as seguintes irregularidades:
a) acréscimo indevido ao BDI da majoração da COFINS e da CPMF, com um débito no
montante de R$ 335.530,22, a contar das datas relacionadas no parágrafo 11.2 desta instrução,
imputável unicamente à empresa contratada (parágrafos 8 a 11 desta instrução);
b) composição excessiva do BDI com a cobrança em duplicidade dos serviços de topografia,
originando um débito no montante de R$ 311.739,29, a contar das datas relacionadas no parágrafo
13.2 desta instrução, imputável solidariamente às seguintes pessoas (parágrafos 12 a 14 desta
instrução):
- Construtora OAS Ltda. (CNPJ 14.310.577/0001-04);
- Carlos Ivan da Câmara Ferreira de Melo: Diretor-Presidente da Codern;
- Davis Coelho Eudes da Costa: membro da Comissão de Licitação;
- Emerson Fernandes Daniel Júnior: membro da Comissão de Licitação;
- Rubens de Siqueira Júnior: membro da Comissão de Licitação;
- Silemar Medeiros Rosado: membro da Comissão de Licitação; e
- José Jackson Queiroga de Morais: membro da Comissão de Licitação.
c) alteração indevida dos índices de reajustamento aplicados ao item 2.1 (Infra-estrutura) da
planilha de preços, com um débito no montante de R$ 301.490,67, a contar de 09/07/2001,
imputável solidariamente às seguintes pessoas (parágrafo 15 desta instrução):
- Construtora OAS Ltda. (CNPJ 14.310.577/0001-04);
- Emerson Fernandes Daniel Júnior: membro da Comissão de Fiscalização;
- Rubens de Siqueira Júnior: membro da Comissão de Fiscalização; e
- José Jackson Queiroga de Morais: membro da Comissão de Fiscalização.
19.1 A equipe de auditoria observou ainda, conforme relatado no parágrafo 17 desta
instrução, que a Codern se utiliza de uma prática reprovável: o faturamento ‘de prateleira’. Assim,
oportuno determinar-lhe que na execução de seus contratos, em especial nos de obras, somente
autorize à empresa contratada realizar aquela parcela que possua no momento a devida cobertura
financeira.
20. Como, s.m.j., encontram-se devidamente quantificados os danos ao erário e perfeitamente
identificados os responsáveis por eles, resta converter o presente processo em tomada de contas
especial, em conformidade com o inciso IV do art. 31 da Instrução Normativa TCU nº 9/1995,
podendo-se autorizar ainda a subseqüente e imediata citação dos responsáveis arrolados acima.
20.1 Ressalte-se, por oportuno, que os valores devem ser repostos aos cofres do Tesouro
Nacional, e não aos da Codern, porquanto tratar-se de verbas originariamente previstas no
Orçamento Geral da União, Programas de Trabalho nºs 26.784.0235.5864.0024 (Melhoramento
das Instalações do Porto de Natal) e 26.784.0909.0637.0024 (Participação da União no Capital Companhia Docas do Rio Grande do Norte - Melhoramento das Instalações do Porto de Natal).
21. Ante todo o exposto, propomos:
a) com fulcro no inciso II do art. 31 da Instrução Normativa TCU nº 9/1995, seja
determinado à Codern que, na execução de seus contratos, em especial nos de obras, somente
autorize à empresa contratada realizar aquela parcela que possua no momento a devida cobertura
financeira;
b) seja determinada, em conformidade com o inciso IV do art. 31 da Instrução Normativa
TCU nº 9/1995, a conversão do presente processo em tomada de contas especial;
166
c) seja autorizada, desde logo, a citação, com fulcro nos arts. 10, § 1º, e 12, II, da Lei nº
8.443/92 c/c o art. [153, II,] do Regimento Interno do TCU, da Construtora OAS Ltda. (CNPJ
14.310.577/0001-04) para que, no prazo de 15 dias, apresente suas alegações de defesa acerca do
acréscimo indevido ao BDI da majoração da COFINS e da CPMF (Contrato nº 006/99 Ampliação do Cais do Porto de Natal) ou para que comprove, no mesmo prazo, junto ao Tribunal o
recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional das quantias indicadas abaixo, atualizadas
monetariamente e acrescidas dos juros de mora, a partir das datas igualmente indicadas, nos
termos da legislação vigente, até a data do efetivo recolhimento:
Data
10/07/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
12/07/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
01/11/00
01/11/00
17/11/00
17/11/00
07/12/00
07/12/00
09/01/01
09/01/01
09/01/01
09/01/01
06/02/01
06/02/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
09/07/01
09/07/01
09/07/01
06/08/01
24/09/01
19/10/01
19/10/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
07/01/02
07/01/02
08/02/02
08/02/02
08/03/02
08/03/02
Total
Débito (R$)
34.611,77
870,46
1.101,40
1.101,40
1.101,40
2.540,06
20.302,97
21.258,65
755,06
4.473,74
3.567,76
13.514,19
2.297,41
14.746,50
2.526,65
18.213,85
3.495,27
6.698,10
1.404,41
11.152,75
2.348,38
17.838,87
3.714,49
1.325,72
202,89
1.416,11
218,47
1.313,16
201,01
9.851,32
1.869,32
529,92
18.552,62
5.371,41
21.815,67
6.716,56
11.728,41
3.507,42
1.319,97
316,24
2.861,46
701,88
14.280,35
4.194,88
8.934,84
2.800,63
10.006,99
3.737,83
9.013,90
3.105,70
335.530,22
d) seja autorizada, desde logo, a citação solidária, com fulcro nos arts. 10, § 1º, e 12, II, da
Lei nº 8.443/92 c/c o art. [153,II,] do Regimento Interno do TCU, dos responsáveis apontados
abaixo para que, no prazo de 15 dias, apresentem suas alegações de defesa acerca da composição
excessiva do BDI com a cobrança em duplicidade dos serviços de topografia (Contrato nº 006/99 Ampliação do Cais do Porto de Natal) ou para que comprovem, no mesmo prazo, junto ao Tribunal
o recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional das quantias indicadas abaixo, atualizadas
monetariamente e acrescidas dos juros de mora, a partir das datas igualmente indicadas, nos
termos da legislação vigente, até a data do efetivo recolhimento:
Responsáveis
Construtora OAS Ltda.
Carlos Ivan da Câmara Ferreira de Melo
Davis Coelho Eudes da Costa
Emerson Fernandes Daniel Júnior
Rubens de Siqueira Júnior
Silemar Medeiros Rosado
José Jackson Queiroga de Morais
Data
04/08/99
23/08/99
16/09/99
29/10/99
09/11/99
30/12/99
CNPJ 14.310.577/0001-04
Diretor-Presidente da Codern
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Débito (R$)
1.766,35
3.809,55
5.975,49
1.589,56
12.858,05
1.417,80
167
Data
17/01/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
12/07/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
01/11/00
01/11/00
17/11/00
17/11/00
07/12/00
07/12/00
09/01/01
09/01/01
09/01/01
09/01/01
06/02/01
06/02/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
09/07/01
09/07/01
09/07/01
06/08/01
24/09/01
19/10/01
19/10/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
07/01/02
07/01/02
08/02/02
08/02/02
08/03/02
08/03/02
Total
Débito (R$)
5.694,38
805,98
1.019,81
1.019,81
1.019,81
2.351,91
18.799,04
19.683,93
699,13
4.142,35
3.303,48
12.513,14
2.127,23
13.654,16
2.339,49
16.864,68
3.236,36
6.201,94
1.300,38
10.326,62
2.174,42
16.517,47
3.439,34
1.227,52
187,86
1.311,21
202,29
1.215,89
186,12
9.121,59
1.730,85
490,66
17.178,35
4.973,52
20.199,69
6.219,04
10.859,64
3.247,61
1.222,19
292,81
2.649,50
649,89
13.222,54
3.884,15
8.273,00
2.593,18
9.265,73
3.460,95
8.346,20
2.875,65
311.739,29
e) seja autorizada, desde logo, a citação solidária, com fulcro nos arts. 10, § 1º, e 12, II, da
Lei nº 8.443/92 c/c o art. [153,II,] do Regimento Interno do TCU, dos responsáveis apontados
abaixo para que, no prazo de 15 dias, apresentem suas alegações de defesa acerca da alteração
indevida dos índices de reajustamento aplicados ao item 2.1 (infra-estrutura) da planilha de preços
(Contrato nº 006/99 - Ampliação do Cais do Porto de Natal) ou para que comprovem, no mesmo
prazo, junto ao Tribunal o recolhimento aos cofres do Tesouro Nacional das quantias indicadas
abaixo, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, a partir das datas igualmente
indicadas, nos termos da legislação vigente, até a data do efetivo recolhimento:
Responsáveis
Construtora OAS Ltda.
Emerson Fernandes Daniel Júnior
Rubens de Siqueira Júnior
José Jackson Queiroga de Morais
Data
09/07/2001
09/07/2001
Total
CNPJ 14.310.577/0001-04
Membro da Comissão de Fiscalização
Membro da Comissão de Fiscalização
Membro da Comissão de Fiscalização
Débito (R$)
265.762,56
35.728,11
301.490,67
22. Propomos ainda sejam encaminhadas cópias do presente relatório aos responsáveis para
subsidiá-los em suas defesas.”
2. O Diretor Técnico da Secex/RN manifestou concordância com a conclusão do Relatório de
Inspeção, propondo, contudo, as seguintes alterações:
168
a) mudança na redação da letra “a” do item 21 para que seja determinado à Codern que evite
autorizar às empresas contratadas a realização de serviços sem a devida cobertura financeira;
b) mudança na redação das letras “c”, “d” e “e” do item 21 para que conste que os valores
sejam recolhidos à conta da Companhia Docas do Rio Grande do Norte, tendo em vista que os
recursos transferidos constaram do Orçamento Geral da União (PT 26.784.0235.5864.0024 –
Melhoramento das Instalações do Porto de Natal e PT 26.784.0909.0637.0024 – Participação da
União no Capital da Codern), não tendo sido transferidos mediante convênios ou outros
instrumentos congêneres, mas sim incorporados ao patrimônio da referida companhia.
3. O titular da Unidade Técnica concordou com a proposta de encaminhamento da equipe de
auditoria, com as alterações apontadas pelo Diretor Técnico.
4. Recebidos os autos em meu Gabinete, verifiquei, em exame preliminar da matéria, que a
questão dos indícios de sobrepreço nas planilhas do Contrato nº 006/99 não estava suficientemente
esclarecida (itens 18 a 18.6 da instrução), haja vista que, no levantamento de fls. 11/20 do anexo IV,
foi utilizado o BDI de 40%, tido como o usualmente praticado no mercado, resultando em incerteza
quanto à adequação do BDI de 48% da planilha de preços da contratada ou, então, do BDI de 46%,
sem CPMF/COFINS (2,16%) e serviços auxiliares de topografia (2%), para o fim de aferir-se a
existência ou não de superfaturamento no BDI. Outro motivo consistia em que não haviam sido
apontadas as razões por que, na análise global dos itens da amostra, o excesso de 32% apurado entre
os preços da planilha da contratada e os de mercado pode ser atribuído a diferenças conjunturais e
não constitui superfaturamento, bem como o entendimento da equipe de auditoria a respeito da
expressão “diferenças conjunturais”.
5. Por essas razões, determinei à Secex/RN fossem aprofundados os estudos acerca da
compatibilidade de todos os preços cotados pela contratada com os de mercado e da ocorrência do
suposto superfaturamento, abrangendo, também, esclarecimentos sobre os aspectos acima
mencionados, com a observância de que, ultimados os trabalhos, houvesse manifestação conclusiva
sobre a existência ou não de superfaturamento no Contrato nº 006/99.
6. Em cumprimento, foi reexaminado o assunto e prestados os esclarecimentos mediante a
instrução de fls. 25/32.
7. Acerca do BDI de 40%, consta que seu uso se fez por necessidade de comparar os preços
ajustados da proposta da contratada com os preços usuais de mercado, adotando-se, no cálculo
desses últimos, os valores de insumos obtidos de publicações e sistemas (SINAPI, PINI, SICRO e
outros) como parâmetro dos custos diretos e, ainda, as despesas indiretas e bonificações comumente
utilizadas em obras públicas da espécie como referência para o índice de BDI de mercado.
8. Assim, para efeito de estimativa do BDI de mercado, foi consignado que os percentuais
cobrados nas obras públicas situam-se, majoritariamente, entre 20 e 30%, como se noticia no item
40 do relatório que fundamenta a Decisão nº 1.017/2001-TCU-Plenário, admitindo-se, todavia, para
uma pequena parte delas, BDI na faixa de 40%. Em consulta a outras obras portuárias, em especial
a Construção do Cais de Contêineres do Porto de Maceió (TC-005.849/2002-4), encontraram-se
BDIs com variação de 41% a 49%. Com esses elementos, e em respeito ao princípio do
conservadorismo, a equipe de auditoria optou por um BDI de 40%, que, por um lado, resguarda os
cofres públicos e, por outro, não onera excessivamente a contratada, o que ocorreria se utilizado um
BDI mais baixo, próprio de obras menos complexas.
9. Obtido o preço total de mercado com o uso de um BDI de 40%, apurou-se o excesso de
32% no preço total ajustado da contratada como resultado da comparação efetuada, procedimento
este que a equipe de auditoria preferiu a examinar superestimativa exclusivamente no BDI,
inclusive com guarida na jurisprudência deste Tribunal, a exemplo do Acórdão nº 214/2002-TCU-2ª
Câmara e das Decisões nº 33/97, 469/99, 170/2000, 1028/2001 e 111/2002, todas do Plenário.
10. O exame específico do excesso de 32% foi realizado na instrução de fls. 25/32, nos
seguintes termos:
“7. [...] cabe examinar, em relação aos preços de mercado, o excesso encontrado nos preços
pagos à OAS (32%), tomando-se a totalidade do contrato. A equipe de auditoria havia concluído
pela não-caracterização do superfaturamento, uma vez que a diferença podia ser imputada a
‘diferenças conjunturais’.
169
7.1 A conclusão, no que toca ao montante (32%), ampara-se em manifestações deste Tribunal,
a exemplo da Decisão Plenária nº 6, Ata nº 1/2000:
‘12. Como se observa, ainda que consideremos o valor total repassado ao Município para
construção dos poços, vê-se que o 'sobrepreço' encontrado representaria cerca de 29% do preçoparadigma utilizado pelo TCE/PE para tal fim. Esse percentual, a nosso ver, não é suficiente para
caracterizar o superfaturamento da obra. Trata-se de uma variação ainda dentro dos limites da
razoabilidade, aceitável, no geral, em razão das variações de preços constatadas em obras de
engenharia.
Voto do Ministro-Relator
Conforme restou esclarecido no relatório precedente, não se verificou superfaturamento nos
preços contratados pela Prefeitura para a construção das cisternas comunitárias e poços
artesianos, cujos recursos foram transferidos pela Superintendência do Desenvolvimento do
Nordeste - SUDENE, por força do Convênio nº 03/94.’
7.2 Também respaldado, por aplicação analógica, pela LDO 2003 (Lei nº 10.524, de 25 de
julho de 2002), que assim dispõe:
‘Art. 93. Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos
orçamentos da União não poderão ser superiores a 30% (trinta por cento) àqueles constantes do
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela
Caixa Econômica Federal.’
7.3 O excesso apontado (32%) está na mesma ordem de grandeza dos exemplos acima. Tais
diferenças podem ser justificadas como variações normais de mercado, cujos preços flutuam entre
a data de coleta dos dados que alimentam os sistemas de referência (SINAPI, PINI, SICRO, etc.) e
as datas de apresentação das propostas dos licitantes. Ainda, porque as empresas não possuem
custos absolutamente idênticos, ora apresentando preços mais baixos em decorrência de ganhos na
economia de escala, ora trazendo encargos maiores em razão de estruturas administrativas mais
pesadas — para citar dois motivos. É, e com pedidos de escusas para o emprego de expressão tão
ambígua, o que se pretendia dizer por ‘diferenças conjunturais’.
7.4 Em acréscimo às razões anteriores, o excesso apontado (32%) pode decorrer ainda de
imperfeições no trabalho da equipe de auditoria, a despeito de todo o zelo empregado. Como as
obras portuárias são muito específicas, praticamente inexistem fontes de informações com os
preços dos insumos ali utilizados ou com as composições de custo adequadas. Assim, foi necessário
realizar algumas extrapolações (com observância ao princípio do conservadorismo), assumindo
para uma obra portuária parâmetros que só são plenamente justificáveis em outros tipos de
empreendimentos.
7.5 Ante tais motivos, a equipe de auditoria concluiu, no relatório de fls. 01 a 21, estar
elidida a irregularidade.
IV
8. Tal conclusão impõe-se com mais força ao se estender o levantamento de preços à
totalidade dos preços cotados pela contratada, como determinou o Exmo. Sr. Ministro Relator.
Segundo as planilhas de fls. 21 a 28 (anexo IV), para uma amostra de 93,94% dos itens
contratados, obtém-se um sobrepreço da ordem de 24,7%.
8.1 Contudo, impõe-se, de início, ressaltar as dificuldades e as deficiências encontradas neste
último trabalho. Como já dito anteriormente, as obras portuárias são muito específicas e, por
conseguinte, praticamente inexistem sistemas de referência de custos para elas. Por esses motivos,
o primeiro levantamento de preços ateve-se àqueles itens mais relevantes e passíveis de cotação
segura, de sorte a totalizar uma amostra estatisticamente bastante representativa (81,23%).
8.2 No segundo levantamento, a despeito dos máximos esforços empreendidos pela equipe de
auditoria, a certeza na [confiabilidade] dos dados é menor. Conquanto abranja uma amostra maior
(93,94%) — foi impossível estender o levantamento a todos os itens contratados —, o trabalho
apoiou-se principalmente (mas não exclusivamente) no orçamento estimativo elaborado pela
Codern para a licitação da obra. Caso tal estimativa não tenha sido corretamente efetuada pela
Codern, terá sido introduzido um viés inaceitável neste último levantamento.
170
8.3 Apesar dessas possíveis imperfeições, seja com base no primeiro levantamento, seja com
fundamento no segundo, a equipe de auditoria reforça o seu entendimento de que não é possível
afirmar a existência de superfaturamento.”
11. Alternativamente, a equipe de auditoria apresenta considerações no sentido de que o
referido entendimento acerca da inexistência de superfaturamento não constitui empecilho a que
esta Corte de Contas possa determinar a oitiva dos responsáveis em audiência ou tomada de contas
especial acerca do excesso de 32%, com amparo no princípio in dubio pro societate e no dever
legal de o gestor provar a correta aplicação de verbas públicas.
12. Como último aspecto examinado, a equipe de auditoria trata da excessiva discrepância
encontrada em alguns preços de itens do orçamento estimativo da Codern e os efetivamente
contratados, por exemplo:
Item
3.2
3.11
4.2
4.3
7.2.2
1.4.1
2.1.4
Descrição
Diferença
Escoramento Prov. Metálico
881,7%
Defensas
413,2%
Remoção de camada de material orgânico c/ BF até 307,0%
10 km
Remoção de bolsões de argila
237,4%
Fornecimento e montagem tubo FoFo 150 mm (incl. 148,7%
Conexões)
Projeto Executivo
136,9%
Limpeza de Estacas
-53,4%
13. Acerca desse assunto, consigna a equipe de auditoria:
“10.1 Conquanto a jurisprudência majoritária deste Tribunal, exemplificada alhures,
determine que a análise do sobrepreço seja realizada sobre o valor total do contrato, inclusive com
a compensação de uns itens por outros, a conclusão da inexistência de débito, s.m.j., não é bastante
para afastar a irregularidade demonstrada acima. Distorções tão gritantes só encontram uma
explicação: o orçamento estimativo elaborado pela Codern como subsídio à licitação apresenta
erros grosseiros, ora para mais, ora para menos, injustificáveis na seara pública.
10.2 A Lei nº 8.666/93 impõe ao administrador público o dever de somente contratar por
preços compatíveis com os de mercado. Todavia, ainda que isso fosse possível, a compatibilidade
não deve ser buscada apenas na fase final (contratação), e sim ao longo de todo o processo
licitatório. Para citar alguns dispositivos que embasam tal entendimento: art. 3º (selecionar a
proposta mais vantajosa), art. 6º, IX, ‘f’ (orçamento detalhado e fundamentado do custo global da
obra), art. 7º, §2º, II (composições de todos os custos unitários), art. 7º, § 8º (controle popular dos
preços), art. 43, IV (desclassificação por preço acima de mercado), art. 48, II (desclassificação por
preço inexeqüível).
10.3 Não se defende que os preços cotados sejam absolutamente idênticos, item a item, aos
do orçamento estimativo. Diferenças das mais variadas ordens (modo de execução, escala de
compra, fornecedores etc.) podem repercutir nos preços ofertados, ora para mais, ora para menos.
Todavia, variações muito altas podem originar problemas vários, dos quais o mais conhecido é o
jogo de preços (cotar em valores mais baixos os itens que não serão realizados, ao passo que os
itens que sofrerão acréscimos nos quantitativos apresentam preços elevados). Ademais, mesmo sem
esperar por aditivos contratuais, o simples descompasso, em percentuais elevados (como os
mostrados anteriormente), s.m.j., é irregularidade grave, porquanto demonstra desídia na
elaboração do orçamento estimativo, com infringência dos vários dispositivos citados da Lei
nº 8.666/93.
10.4 A equipe de auditoria não propôs, no relatório de fls. 01 a 21, a audiência dos
responsáveis, por entender que a questão se esgotava com a análise global de preços. Não
obstante, pode esta Casa determinar a medida.
VI
11. Ante todo o exposto, a equipe de auditoria reforça o seu entendimento de nãocaracterização do superfaturamento.”
14. Manifestando-se nos autos, o Diretor Técnico da Secex/RN pôs-se de acordo com a
proposta da instrução de fls. 25/32, entendendo que não houve superfaturamento no Contrato n°
006/99. O titular da Unidade Técnica também aquiesceu à proposta.
É o relatório.
171
VOTO
As irregularidades apontadas no processo TC-005.814/2002-9, objeto da Decisão nº
1.041/2002-TCU-Plenário, no tocante ao Contrato n° 006/99, celebrado entre a Codern e a
Construtora OAS Ltda. para a ampliação do Cais do Porto de Natal/RN, são as discriminadas a
seguir, conforme consta do item 35, alínea “a”, do relatório que fundamenta a referida deliberação:
a) acréscimo indevido ao BDI de percentuais referentes à majoração da COFINS e da CPMF;
b) composição excessiva do BDI e inclusão de valores já contemplados em itens da planilha
de serviços;
c) reajustamentos indevidos, tomando como base janeiro de 1999, de itens incluídos por
aditivos ao contrato;
d) alteração indevida de índices de reajustamento;
e) sobrepreço na aquisição de defensas;
f) faturamento de serviços não atestados pela fiscalização;
g) sobrepreço na elaboração de projeto executivo;
h) indícios de sobrepreço em outros itens (tais como, edificações provisórias, subestações
abaixadoras, fornecimento e lançamento de concreto, e equipe e equipamento de mergulho).
2. Instaurado o presente processo de forma apartada, em cumprimento do subitem 8.3 da
referida Decisão, a equipe técnica de servidores da Secex/RN e da Secob apontou, na auditoria
realizada na Codern, no período de 30/09 a 25/10/2002, que, das mencionadas irregularidades,
somente persistiram as tratadas nas alíneas “a”, “b” e “d” acima, nos termos do item 19 da instrução
transcrita no relatório que acompanha este voto:
“a) acréscimo indevido ao BDI da majoração da COFINS e da CPMF, com um débito no
montante de R$ 335.530,22, a contar das datas relacionadas no parágrafo 11.2 desta instrução,
imputável unicamente à empresa contratada [Construtora OAS Ltda.] (parágrafos 8 a 11 desta
instrução);
b) composição excessiva do BDI com a cobrança em duplicidade dos serviços de topografia,
originando um débito no montante de R$ 311.739,29, a contar das datas relacionadas no parágrafo
13.2 desta instrução, imputável solidariamente às seguintes pessoas (parágrafos 12 a 14 desta
instrução):
- Construtora OAS Ltda. (CNPJ 14.310.577/0001-04);
- Carlos Ivan da Câmara Ferreira de Melo: Diretor-Presidente da Codern;
- Davis Coelho Eudes da Costa: membro da Comissão de Licitação;
- Emerson Fernandes Daniel Júnior: membro da Comissão de Licitação;
- Rubens de Siqueira Júnior: membro da Comissão de Licitação;
- Silemar Medeiros Rosado: membro da Comissão de Licitação; e
- José Jackson Queiroga de Morais: membro da Comissão de Licitação.
c) alteração indevida dos índices de reajustamento aplicados ao item 2.1 (Infra-estrutura) da
planilha de preços, com um débito no montante de R$ 301.490,67, a contar de 09/07/2001,
imputável solidariamente às seguintes pessoas (parágrafo 15 desta instrução):
- Construtora OAS Ltda. (CNPJ 14.310.577/0001-04);
- Emerson Fernandes Daniel Júnior: membro da Comissão de Fiscalização;
- Rubens de Siqueira Júnior: membro da Comissão de Fiscalização; e
- José Jackson Queiroga de Morais: membro da Comissão de Fiscalização.”
3. No tocante ao acréscimo aplicado indevidamente ao BDI em virtude da majoração da
COFINS e da CPMF, estou de acordo com que, consoante entende a equipe de auditoria, estando
ausente a configuração de encargo insuportável à contratada por aumento de tributos, não há como
possa sustentar-se a alteração do contrato com fundamento na necessidade de manutenção do
equilíbrio econômico-financeiro inicial. Na linha dos precedentes desta Corte de Contas acerca da
teoria da imprevisão nos contratos públicos, a exemplo do Acórdão nº 045/99-TCU-Plenário e da
Decisão nº 698/2000-TCU-Plenário, as majorações de encargos contratuais, como os tributos
COFINS e a CPMF, se inserem na álea empresarial ordinária, a não ser que, além dos requisitos da
involuntariedade e imprevisibilidade do fato, reste evidenciada a onerosidade excessiva da execução
contratual original em decorrência do incremento, no caso, da carga tributária.
172
4. A proposta da equipe de auditoria consiste em imputar responsabilidade apenas à empresa
contratada, Construtora OAS Ltda., para efeito de ressarcimento das quantias pagas a maior pela
Codern. Aquiesço a essa proposição, considerando que a empresa contratada foi a beneficiária dos
pagamentos indevidos a maior e que a conduta do gestor público fica mitigada pela circunstância de
o entendimento acerca da inaplicabilidade do instituto do equilíbrio econômico-financeiro por
alterações na carga tributária estar ainda incipiente à época dos fatos.
5. Estou de acordo, ainda, com a caracterização da irregularidade atinente à duplicidade na
cobrança dos serviços de topografia, em virtude de a composição do BDI também incluir esses
serviços, bem como com a discriminação dos respectivos responsáveis, de forma solidária.
6. Da mesma maneira, entendo indevida a alteração dos índices de reajustamento aplicados ao
subitem 2.1 (infra-estrutura) da planilha de preços, gerando débito ao erário, com imputação de
responsabilidade solidária aos agentes relacionados pela equipe de auditoria. Costuma-se utilizar,
em geral, nos reajustamentos de itens de orçamento que contemplem equipamentos, materiais ou
serviços de natureza diversa, a ponderação de índices setoriais proporcionalmente à incidência de
conjunto de insumos de mesma natureza na totalidade do item. Por lógica do mesmo raciocínio, ao
fazer-se uso de apenas um índice setorial, toma-se por base o conjunto de insumos de maior
participação no total, considerando-se, assim, os demais como acessórios. Aquiesço à imputação da
irregularidade aos responsáveis solidários relacionados.
7. Acerca dos indícios de sobrepreço na aquisição de defensas, na elaboração do projeto
executivo e em itens diversos, tais como, edificações provisórias, subestações abaixadoras,
fornecimento e lançamento de concreto, e equipe e equipamento de mergulho, os exames
inicialmente realizados identificaram um excesso de 32% no valor global contratado em relação aos
preços de mercado, partindo-se de uma amostra dos itens de preço mais representativos, da ordem
de 81,23%. No estudo complementar por mim determinado, a equipe de auditoria estendeu, na
medida de suas possibilidades, a amostra até 93,94% dos itens contratados, reduzindo-se nesse caso
o excesso para 24,7%, com as ressalvas apontadas quanto à redução da confiabilidade dos dados.
8. Conclui ao final a equipe de auditoria, seguida da concordância dos dirigentes da Secex/RN
pela inexistência de superfaturamento nos preços do Contrato nº 006/99, em virtude de o excesso
apurado na faixa de 24,7% a 32%, a depender da extensão da amostra, estar situado na mesma
ordem de grandeza de parâmetros levados em consideração na jurisprudência desta Corte de Contas
e em legislação orçamentária mencionada. Aponta, também, como razões para tal variação, as
flutuações normais de preços de mercado decorrentes da distinção entre a data de coleta para
sistemas de referência e a de apresentação de proposta nas licitações, considerando, ainda, as
particularidades operacionais entre as empresas por diferenças existentes nos ganhos de economia
de escala ou nos encargos administrativos.
9. De início, acolho a justificativa complementar da equipe de auditoria a respeito da
utilização de um BDI de mercado de 40%, em virtude de ser compatível e proporcional à
onerosidade da administração pública e do contratado, para aferição do preço usual de mercado e
para efeito de comparação com os preços da proposta da contratada.
10. Em prosseguimento, considero que pode ser aceita, especificamente na situação concreta
do Contrato nº 006/99, a metodologia de exame global dos preços empregada pela equipe de
auditoria, com ênfase nos itens de preços mais significativos, levando em conta os critérios,
adaptações e ajustes de preços que se fizeram necessários nos itens de sistema de referência de
preços para avaliação de itens de campo de atividade não especificamente contemplado no sistema.
11. Observo, todavia, que, regra geral, é necessária, sim, a análise de itens específicos da
planilha de licitantes, tomados os preços isoladamente, com vistas a avaliar um eventual impacto de
determinado material ou serviço nos encargos financeiros na fase do contrato, levando-se em
consideração as características técnicas do objeto a ser executado. Tal procedimento é devido a que,
não raro, se verifica superfaturamento no decurso de obras e serviços em virtude de alteração ou
acréscimo de especificações de projeto por aditivos contratuais, com correspondente aumento nos
quantitativos de itens de materiais ou serviços cujos preços, embora estivessem acima dos de
mercado à época da contratação, não tinham representação significativa no valor global nem foram
considerados excessivos. A metodologia empregada por ser aceita, portanto, sob a ótica de nãocomprovação de sobrepreço ou superfaturamento, uma vez que, na situação particular do presente
173
processo, não se apurou alteração de projeto com as implicações financeiras ora por mim
mencionadas.
12. De qualquer modo, embora não constem nos autos as razões que levaram o gestor público,
no caso, os membros da comissão de licitação, a aceitar a expressiva variação a maior de itens de
preços da contratada em relação ao orçamento estimativo da Codern, conforme mencionado no item
12 do relatório que acompanha este voto, entendo que tal aspecto perde relevância perante a nãocomprovação de sobrepreço ou superfaturamento no contrato executado, bem como ante a ausência
de indícios de impropriedade de outra natureza, não ensejando a realização de audiência dos
responsáveis acerca do assunto.
13. Não posso deixar de apontar, entretanto, que toda a problemática discutida acerca da
compatibilidade de preços estaria afastada já no procedimento licitatório, no decurso do julgamento
das propostas de preço, se tivesse a entidade atentado para o disposto no art. 40, inciso X, c/c o art.
43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, no tocante à definição de critérios de aceitabilidade dos preços
unitários e global, com a fixação de preços unitários máximos, no edital do certame, em
compatibilidade com os preços correntes de mercado ou fixados pela entidade. Em diversas
oportunidades, a exemplo das Decisões nºs 60/99-TCU-1ª Câmara e 179/2002, 417/2002 e
767/2002 do Plenário, esta Corte de Contas tem deliberado no sentido da obrigatoriedade, e não
mera faculdade, de o gestor cumprir o referido dispositivo legal. Para os contratos em andamento, o
entendimento do Tribunal é por condicionar a continuidade da execução contratual ao
estabelecimento, mediante termo aditivo, de critérios de aceitabilidade de preços unitários.
14. Anoto, também, que, no caso de acréscimo, por termos aditivos, de itens imprescindíveis à
continuidade da obra, mas não previstos inicialmente no edital e no orçamento estimativo, a
entidade deve demonstrar, nos autos do certame, a compatibilidade dos respectivos preços com os
de mercado à época.
15. A propósito dos itens acrescidos nos aditivos contratuais nºs 006-99-4 e 006/99-6
(parágrafos 18 a 18.6 do relatório de auditoria), não se confirmou o reajustamento indevido.
Depreende-se da sistemática adotada pela equipe de auditoria no exame da questão do sobrepreço
que os itens não previstos na planilha inicial, mas incluídos nos aditivos, estavam com preços
compatíveis com os de mercado à época da proposta, ou seja, janeiro de 1999. Dessa forma, os
reajustamentos de itens novos considerando a data-base de janeiro de 1999 estão regulares, restando
descaracterizado o indício de irregularidade apontado nesse sentido no TC-005.814/2002-9.
16. Quanto às demais questões tratadas nestes autos, concordo com o entendimento da equipe
de auditoria, observadas as alterações propostas pela Diretoria Técnica, às quais aquiesceu o titular
da Secex/RN.
Diante do exposto, acolhendo as conclusões da Secex/RN no presente processo, com as
alterações apontadas, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.742/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-016.905/2002-3 (c/ 4 volumes)
2. Grupo I – Classe de Assunto V: Relatório de Auditoria
3. Entidade: Companhia Docas do Rio Grande do Norte - Codern
4. Responsáveis: Carlos Ivan da Câmara Ferreira de Melo, Diretor-Presidente (CPF nº
143.076.344-20); Davis Coelho Eudes da Costa (CPF nº 230.855.093-72) e Silemar Medeiros
Rosado (CPF nº 239.032.797-49), membros da Comissão de Licitação; Emerson Fernandes Daniel
Júnior (CPF nº 074.212.814-87), Rubens de Siqueira Júnior (CPF nº 241.509.167-72) e José
Jackson Queiroga de Morais (CPF nº 088.769.084-04), membros das Comissões de Licitação e de
Fiscalização; e Construtora OAS Ltda. (CNPJ nº 14.310.577/0001-04)
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
174
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/RN
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 – determinar, com fundamento no art. 47 da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 252 do Regimento
Interno, a conversão do presente processo em tomada de contas especial;
9.2 – autorizar, com base nos arts. 10, § 1º, e 12, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 202,
inciso II, do Regimento Interno, a citação da Construtora OAS Ltda. (CNPJ 14.310.577/0001-04)
para que apresente, no prazo de 15 (quinze) dias, alegações de defesa acerca do acréscimo indevido
ao BDI da majoração da COFINS e da CPMF na execução do Contrato nº 006/99, firmado para
ampliação do Cais do Porto de Natal, ou para que comprove, no mesmo prazo, junto ao Tribunal o
recolhimento aos cofres da Codern das quantias indicadas abaixo, atualizadas monetariamente e
acrescidas dos juros de mora, a partir das datas igualmente indicadas, nos termos da legislação
vigente, até a data do efetivo recolhimento:
Data
10/07/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
12/07/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
01/11/00
01/11/00
17/11/00
17/11/00
07/12/00
07/12/00
09/01/01
09/01/01
09/01/01
09/01/01
06/02/01
06/02/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
09/07/01
09/07/01
09/07/01
06/08/01
24/09/01
19/10/01
19/10/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
07/01/02
07/01/02
08/02/02
08/02/02
08/03/02
08/03/02
Total
Débito (R$)
34.611,77
870,46
1.101,40
1.101,40
1.101,40
2.540,06
20.302,97
21.258,65
755,06
4.473,74
3.567,76
13.514,19
2.297,41
14.746,50
2.526,65
18.213,85
3.495,27
6.698,10
1.404,41
11.152,75
2.348,38
17.838,87
3.714,49
1.325,72
202,89
1.416,11
218,47
1.313,16
201,01
9.851,32
1.869,32
529,92
18.552,62
5.371,41
21.815,67
6.716,56
11.728,41
3.507,42
1.319,97
316,24
2.861,46
701,88
14.280,35
4.194,88
8.934,84
2.800,63
10.006,99
3.737,83
9.013,90
3.105,70
335.530,22
175
9.3 – autorizar, com amparo nos arts. 10, § 1º, e 12, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c o art. 202,
inciso II, do Regimento Interno, a citação solidária dos responsáveis apontados abaixo para que
apresentem, no prazo de 15 (quinze) dias, alegações de defesa acerca da composição excessiva do
BDI com a cobrança em duplicidade dos serviços de topografia constantes do Contrato nº 006/99,
ou para que comprovem, no mesmo prazo, junto ao Tribunal o recolhimento aos cofres da Codern
das quantias indicadas abaixo, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, a partir
das datas igualmente indicadas, nos termos da legislação vigente, até a data do efetivo
recolhimento:
Responsáveis
Construtora OAS Ltda.
Carlos Ivan da Câmara Ferreira de Melo
Davis Coelho Eudes da Costa
Emerson Fernandes Daniel Júnior
Rubens de Siqueira Júnior
Silemar Medeiros Rosado
José Jackson Queiroga de Morais
Data
04/08/99
23/08/99
16/09/99
29/10/99
09/11/99
30/12/99
17/01/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
10/07/00
12/07/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
11/08/00
01/11/00
01/11/00
17/11/00
17/11/00
07/12/00
07/12/00
09/01/01
09/01/01
09/01/01
09/01/01
06/02/01
06/02/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
08/06/01
09/07/01
09/07/01
09/07/01
06/08/01
24/09/01
19/10/01
19/10/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
11/12/01
07/01/02
07/01/02
08/02/02
08/02/02
08/03/02
08/03/02
Total
CNPJ 14.310.577/0001-04
Diretor-Presidente da Codern
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Membro da Comissão de Licitação
Débito (R$)
1.766,35
3.809,55
5.975,49
1.589,56
12.858,05
1.417,80
5.694,38
805,98
1.019,81
1.019,81
1.019,81
2.351,91
18.799,04
19.683,93
699,13
4.142,35
3.303,48
12.513,14
2.127,23
13.654,16
2.339,49
16.864,68
3.236,36
6.201,94
1.300,38
10.326,62
2.174,42
16.517,47
3.439,34
1.227,52
187,86
1.311,21
202,29
1.215,89
186,12
9.121,59
1.730,85
490,66
17.178,35
4.973,52
20.199,69
6.219,04
10.859,64
3.247,61
1.222,19
292,81
2.649,50
649,89
13.222,54
3.884,15
8.273,00
2.593,18
9.265,73
3.460,95
8.346,20
2.875,65
311.739,29
176
9.4 – autorizar, com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 12, inciso II, da Lei nº 8.443/92 c/c o art.
202, inciso II, do Regimento Interno, a citação solidária dos responsáveis apontados abaixo para
que apresentem, no prazo de 15 (quinze) dias, alegações de defesa acerca da alteração indevida dos
índices de reajustamento aplicados ao subitem 2.1 (infra-estrutura) da planilha de preços do
Contrato nº 006/99, ou para que comprovem, no mesmo prazo, junto ao Tribunal o recolhimento
aos cofres da Codern das quantias indicadas abaixo, atualizadas monetariamente e acrescidas dos
juros de mora, a partir das datas igualmente indicadas, nos termos da legislação vigente, até a data
do efetivo recolhimento:
Responsáveis
Construtora OAS Ltda.
Emerson Fernandes Daniel Júnior
Rubens de Siqueira Júnior
José Jackson Queiroga de Morais
Data
09/07/2001
09/07/2001
Total
CNPJ 14.310.577/0001-04
Membro da Comissão de Fiscalização
Membro da Comissão de Fiscalização
Membro da Comissão de Fiscalização
Débito (R$)
265.762,56
35.728,11
301.490,67
9.5 – determinar à Codern que:
9.5.1 – considerando o disposto nos arts. 7º, § 2º, inciso III, e 40, inciso XIV, alíneas “a” e
“b”, da Lei nº 8.666/93, programe a execução dos contratos de modo a assegurar que o pagamento
das obrigações decorrentes de obras ou serviços ocorra de acordo com o respectivo cronograma
físico, evitando-se a realização de parcelas contratuais sem a devida cobertura financeira;
9.5.2 – consoante o disposto no art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93,
defina no edital critérios de aceitabilidade dos preços unitários e globais, com a fixação de preços
unitários máximos, tanto para as licitações de menor preço unitário quanto para as de menor preço
global;
9.5.3 – faça constar, nos autos do certame licitatório, no caso de acréscimo, por termos
aditivos, de itens imprescindíveis à continuidade da obra, mas não previstos inicialmente no edital e
no orçamento estimativo, planilha de demonstração da compatibilidade dos respectivos preços com
os de mercado;
9.6 – enviar cópia desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam:
9.6.1 – aos responsáveis, pessoas físicas e jurídicas, mencionados nesta deliberação, para fins
do exercício do direito de defesa;
9.6.2 – ao Presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional, para conhecimento.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
177
GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-006.465/2003-9 (com 1 volume)
Apenso: TC-016.099/2003-9
Natureza: Inspeção
Entidade: Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) – Fundo Constitucional de Financiamento
do Nordeste (FNE)
Interessados: Deputado Federal João Leão e Comissão de Fiscalização Financeira e Controle
da Câmara dos Deputados
Sumário: Inspeção. Levantamento de informações acerca da gestão do FNE. Irregularidades
quanto ao aprovisionamento de créditos de liquidação duvidosa, com reflexos no pagamento a
maior de taxa de administração. Pagamentos impróprios a título de del-credere e falta de devolução
dos valores das comissões tornadas indevidas por lei. Análise preliminar, como subsídio para o
exame das contas. Ciência aos interessados.
RELATÓRIO
Trata-se de inspeção feita no Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB), em cumprimento do
Acórdão nº 545/2003-Plenário, que, mesmo não conhecendo de solicitação do Deputado Federal
João Leão, por não preencher os requisitos de admissibilidade, decidiu, por iniciativa própria,
levantar os dados requeridos pelo interessado sobre a gestão do Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste (FNE), a cargo daquela entidade, relativamente ao seguinte (fl. 2):
“1. valor aplicado pelo Banco do Nordeste, em cada estado da Federação, referente aos
recursos repassados pelo FNE;
2. a quantidade de projetos aprovados;
3. a quantidade de projetos paralisados aguardando análise;
4. percentual dos projetos paralisados, indicando também a quantidade e os valores
envolvidos;
5. esclarecer a cobrança da taxa de 3% a título de del-credere incidente sobre as operações
inadimplentes, bem como a distribuição das perdas dessas operações, incluindo a base de cálculo e
exemplos ilustrativos;
6. a distribuição dos empréstimos rurais concedidos aos pequenos, médios e grandes
produtores, por unidade da Federação, considerando-se:
a) empréstimos até R$ 25.000,00 – pequeno produtor;
b) de R$ 25.000,00 a R$ 500.000,00 – médio produtor; e
c) acima de R$ 500.000,00 – grande produtor;
7. a inadimplência verificada nos empréstimos segundo a mesma classificação do item
anterior;
8. total de empréstimos concedidos na região do semi-árido, bem como as inadimplências
decorrentes, segundo a mesma classificação do item 6.”
2. Durante a inspeção, a Secex/CE requisitou ao BNB as informações supramencionadas,
acrescidas de detalhamentos. Constam do vol. 1 as respostas e planilhas fornecidas pelo Banco, as
quais já atendem à solicitação do interessado.
3. No entanto, a unidade técnica considerou necessário comentar alguns aspectos desses
dados, de acordo com a instrução a seguir transcrita, aprovada pelo Diretor e pelo Secretário (fls.
17/29):
“(...)
5Por relevante, destaque-se que, analisando as respostas do BNB, observou-se ocorrências
na administração do FNE que merecem aprofundamento, entre outras, como aquelas a seguir
demonstradas.
5.1Quanto ao valor aplicado pelo Banco do Nordeste, em cada estado da Federação,
referente aos recursos repassados pelo FNE, referente ao exercício findo em 31/12/2002 (v. fl. 13,
vol. 1):
178
Valor Aplicado FNE - 2002, Posição em 31/12/2002
ESTADO
Alagoas
Bahia
Ceará
Espírito Santo
Maranhão
Minas Gerais
Paraíba
Pernambuco
Piauí
R.G. do Norte
Sergipe
TOTAL
VALOR (em R$ mil)
13.156,8
76.130,0
35.676,4
11.825,9
21.064,8
20.340,2
11.557,5
12.985,0
16.754,4
15.540,9
19.404,3
254.436,2
RESENTATIVIDADE
5,17%
29,92%
14,02%
4,65%
8,28%
7,99%
4,54%
5,10%
6,58%
6,11%
7,63%
100,00%
Fonte: BNB
5.1.1Do quadro apresentado, observa-se que em 2002 o Estado da Bahia ficou com 29,92%
dos recursos, seguido pelo Ceará (14,02%) e Maranhão (8,28%), sendo que, juntos, os três estados
ficaram com 52,22% de todos os recursos aplicados no exercício de 2002 (fl. 13 do Anexo 1).
5.2Em relação aos projetos aprovados e paralisados (quesitos 2, 3 e 4), o Banco foi
demandado da seguinte forma:
‘2. Quantidade de projetos aprovados, referente ao exercício findo em 31/12/2002,
discriminando por categorias (rurais, industriais, agroindustriais, etc.) e por estado da Federação;
3. Quantidade de projetos paralisados (propostas em análise e ainda não contratadas), cuja
análise não foi concluída até 31/12/2002, indicando também os valores envolvidos e discriminando,
por categorias (rurais, industriais, agroindustriais, etc.) e por estado da Federação;
4. Quantidade de projetos contratados e que se encontravam paralisados na posição de
31/12/2002, discriminando-os por exercício de contratação, por categorias (rurais, industriais,
agroindustriais, etc.) e por estado da Federação, indicando, também, os montantes envolvidos;’
5.2.1O Banco enviou a quantidade e os valores envolvidos nos projetos aprovados, mas
informou, por meio da Assessoria da Superintendência do Processo Operacional, Sra. Rosângela
Linhares, que o Sistema Integrado de Crédito (SIC) infelizmente não possibilita a consulta do
número de projetos aguardando análise ou de operações já aprovadas, mas ainda não contratadas,
havendo o controle efetivo apenas dos montantes envolvidos para fins de dotação.
5.2.2Após a aprovação da operação, tal controle é possível, porque o Sistema de
Administração de Crédito (SIAC) gerencia a operação individualizadamente.
5.2.3Porém, por exclusão dos números apresentados foi possível chegar aos números e
montantes, globais, por estado, abaixo discriminado (v. fls. 14/16, vol. 1):
Projetos Aprovados, Contratados e em Análise, Posição em 31/12/2002
ESTADO
Alagoas
Bahia
Ceará
Espírito Santo
Maranhão
Minas Gerais
Paraíba
Pernambuco
Piauí
R.G. do Norte
Sergipe
Total
Operações Contratadas
Quantidade
1.808
7.733
3.044
411
1.965
1.101
1.076
1.497
1.908
1.550
3.000
25.093
Valor
13.156.800,00
76.130.000,00
35.676.400,00
11.825.900,00
21.064.800,00
20.340.200,00
11.557.500,00
12.985.000,00
16.754.400,00
15.540.900,00
19.404.300,00
254.436.200,00
Operações Aprovadas não
Operações
Contratadas
em Análise
(Valor)
Quantidade
Valor
187
3.423.700,00 2.070.900,00
862
33.745.800,00 17.688.000,00
431
7.905.800,00 6.878.600,00
0
2.603.400,00 1.702.000,00
330
5.852.300,00 2.221.900,00
373
2.132.100,00 1.839.900,00
253
2.775.100,00 2.063.300,00
307
3.114.800,00 8.762.900,00
306
3.106.500,00 1.638.300,00
222
6.419.000,00 2.016.000,00
450
7.936.100,00 8.702.400,00
3721
79.014.600,00 55.584.200,00
Fonte: BNB
5.2.4Do quadro acima, é possível observar que, comparando os valores das operações
analisadas (contratadas ou não) com o valor dos projetos aguardando análise, existe em torno de
16,67% aguardando manifestação do Banco.
5.2.5O Banco não informou o número e o valor dos projetos, por exercício de contratação,
que se encontravam paralisados.
5.3Quanto ao cálculo do del-credere, o Gestor respondeu que, na contabilidade do Banco, o
del-credere é calculado mensalmente com base nos saldos do grupamento contábil do Cosif/Bacen
nº ‘309.20.00.2-072050-Operações Contratadas a partir de 01/12/1998’, deduzindo-se as parcelas
garantidas por fundos de aval (§ 2º do artigo 1º da Lei nº 10.177/2001) e os montantes relativos
aos financiamentos de projetos de estruturação inicial dos assentados, colonos e beneficiários do
Banco da Terra – Pronaf-A (§ 2º do artigo 1º da Lei nº 10.186/2001). Aplica-se o percentual de 3%
179
sobre o saldo contábil, após as deduções acima mencionadas, sendo que mensalmente os valores
são recalculados de modo a refletir um del-credere de 3% ao final do exercício.
5.3.1Na contabilidade do FNE, o del-credere é calculado em regime de competência, por
ocasião dos balancetes mensais, de acordo com os encargos pactuados, nos vencimentos das
parcelas do financiamento e por ocasião das amortizações/liquidação da dívida.
5.4Por fim, foi solicitado ao Gestor que especificasse como é apropriada eventual perda no
caso de inadimplência, esclarecendo o prazo do reconhecimento da perda, tanto na contabilidade
do Banco como do Fundo, informando, também, valores aprovisionados para perdas prováveis nos
balanços do FNE e do Banco, discriminando por operações contratadas até 30/11/1998 e por
operações contratadas a partir de 1º/12/1998.
5.4.1A solicitação foi desmembrada por operações contratadas até 30/11/1998 e por
operações contratadas a partir de 1º/12/1998, em virtude de a Medida Provisória nº 2.196 isentar o
BNB dos riscos das operações contratadas até a 30/11/1998 e de a Medida Provisória nº 1.727,
convertida na Lei nº 10.177/2001, dividir o risco operacional do Banco administrador em meio a
meio com o Fundo, para cada operação dos Fundos Constitucionais, contratada a partir de 1º de
dezembro de 1998, excluída a decorrente da renegociação, prorrogação e composição.
5.4.2Feita essa observação, passemos à reposta do BNB. Respondeu que, na contabilidade do
Banco, para as operações contratadas a partir de 1º/12/1998, os registros dos aprovisionamentos
(Cosif/Bacen nº 499.35.90.9) e das perdas na contabilidade do Banco seguem as regras da
Resolução nº 2.682, de 21 de dezembro de 1999, para a parcela de risco de 50% do Banco. Com
respeito às operações contratadas até 30/11/1998, a contabilidade do Banco não registra provisão,
vez que o risco passou a ser integralmente do FNE, conforme o art. 13 da Medida Provisória nº
2.196.
5.4.3Adita que houve baixas como prejuízo em sua contabilidade decorrentes do estabelecido
no Cosif/Bacen, conta nº 309.60.10.3, mas que são anteriores à edição da referida MP e que foram
realizadas com base nas regras estabelecidas no Plano Contábil do Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste – Cofin, aprovado pela Diretoria do Banco por meio da Resolução nº
RD/4.915, de 17/06/1992.
5.4.4Na posição de 31/12/2002, estão registrados os seguintes valores na contabilidade do
Banco (fl. 9, vol. 1):
Provisão
Prejuízo
Operações contratadas até 30/11/1998 (Cofin) 151.608.385,62
Operações contratadas a partir de 01/12/1998
(Res. 2.682)
452.987.962,75
Fonte: BNB
5.4.5As provisões constituídas no Banco, relativas às operações contratadas a partir de
1º/12/1998, na posição de 31/12/2002, estão a seguir detalhadas (cf. fl. 48, vol. 1):
Operações Contratadas a partir de 1º/12/1998, na posição de 31/12/2002 (em R$)
Percentual
2.682) - %
AA (atraso em 1dia)
0
A (atraso até 15 dias)
0,5
B (atraso entre 15 e 30 dias) 1
C (atraso entre 15 e 30 dias) 3
D (atraso entre 61 e 90 dias) 10
E (atraso entre 91 e 120 dias) 30
F (atraso entre 121 e 150 dias) 50
G (atraso entre 151 e 180 dias) 70
H (atraso superior a 180 dias) 100
TOTAL
Nível de Risco (*)
(Res.
Saldo Devedor
Saldo Provisão
-x15.803.594,61
70.171.832,78
63.902.018,49
62.078.889,76
49.585.529,57
44.394.224,15
55.596.881,69
866.494.136,47
1.212.223.512,90
374.803,60
2.463.536,58
7.303.990,29
10.919.343,54
64.219.249,63
41.082.781,73
326.624.257,38
-x-x452.987.962,75
(*)Para as operações com prazo a decorrer superior a 36 meses admite-se a contagem em
dobro dos prazos aqui previstos.
Fonte: BNB
5.4.6Dos valores apresentados, observa-se que os números constantes na coluna ‘saldo
provisão’ não se conformam com os percentuais determinados na Resolução Bacen. Segundo
esclarecimentos prestados, o Gestor informou que, até dezembro de 2002, ‘a classificação de risco
contábil poderia ser diferente da classificação de risco global da operação, quando se tratava de
operação sem risco integral do Banco, fazendo com que a relação saldo líquido vezes provisão
apresentasse distorção em relação aos ditames da Res. nº 2.682 do Bacen’.
180
5.4.7‘Isso ocorria porque a classificação contábil resultava da relação ‘valor da provisão
sobre o saldo líquido da operação’, gerando valores de provisão inclusive na classificação de risco
contábil ‘AA’’.
5.4.8Como forma de melhor esclarecer a questão, exemplifica: se uma operação hipotética
tivesse saldo líquido de R$ 10.000,00 e classificação de Risco Global ‘G’, a provisão seria R$
3.500,00 (70% sobre 50% do saldo líquido da operação, que representa o risco do Banco) e não R$
7.000,00, pois o Banco só está submetido a 50% do risco. Nesse caso, a classificação de Risco
Contábil obtida a partir da relação Provisão/Saldo Líquido) seria de R$ 3.500,00/R$ 10.000,00 =
0,35 ou 35% e teremos classificação igual a ‘E’ (30%).
5.4.9Desde janeiro do corrente ano esse fato não mais ocorre, porque, segundo o Gestor, ‘o
sistema de classificação de risco simula internamente duas operações quando se trata de FNE,
sendo uma com risco total e outra sem risco para o Banco, cada uma delas com 50% do saldo
líquido da operação. Com isso, a classificação de risco contábil e classificação de risco global
sempre serão iguais.’
5.4.10Quanto à contabilização das provisões na Contabilidade do FNE, esclarece que,
considerando que as regras estabelecidas na Resolução nº 2.682/1999 aplicam-se somente às
instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil
e que o art. 8º da Lei nº 10.177/2001 estabelece que os ministérios da Fazenda e da Integração
Nacional estabelecerão normas para a estruturação e padronização dos balanços e balancetes dos
Fundos Constitucionais de Financiamento, ainda não estão sendo registradas provisões ou perdas
na contabilidade do FNE. Outrossim, afirma que os registros serão providenciados tão logo sejam
estabelecidas as normas de estruturação e padronização exigidas legalmente. Em conclusão,
apresentou cópia de ofícios encaminhados aos ministérios da Integração Regional e da Fazenda,
no qual expõe esse problema (fls. 41/44 do Anexo 1).
5.4.11Nada obstante, diga-se que, como nas operações com recursos do FNE, o risco é
suportado meio a meio pelo BNB e Fundo. Assim, foi discutido com o Gestor uma forma de
apresentar o perfil do atraso do devedor. O Banco sugeriu que a forma de contabilização imposta
pela Res. nº 2.682/1999 não se conforma com as finalidades do FNE, razão pela qual apresentou
aquela que, no seu entendimento, melhor demonstra esse perfil (fl. 48, vol. 1):
Perfil do Atraso do Devedor, Posição em 30/6/2003 (em R$)
Período de Atraso
Sem atraso
De 1 a 90 dias
De 91 a 180 dias
De 181 a 270 dias
Até 1 ano
Até 2 anos
Até 3 anos
Até 4 anos
Até 5 anos
Até 6 anos
Até 7 anos
Até 8 anos
Até 9 anos
Até 10 anos
Até 11 anos
Até 12 anos
Acima de 12 anos
Total
Saldo Devedor Líquido
3.584.376.736,45
421.897.107,23
310.472.142,51
577.848.976,51
403.000.628,16
1.555.838.078,21
1.201.375.821,05
1.163.374.172,64
762.704.107,12
477.643.563,27
548.702.304,00
293.794.017,21
68.978.341,83
21.102.713,87
188.313,18
4.468.453,50
298.425,08
11.396.063.901,82
Saldo Líquido em Atraso
0,00
54.081.564,00
57.974.596,85
143.587.185,06
104.047.631,80
556.230.240,94
633.263.328,47
808.947.698,81
584.120.940,37
382.278.235,73
480.772.174,32
283.407.692,40
68.917.906,78
20.604.492,55
188.313,18
4.468.453,50
221.813,40
4.183.112.268,16
Fonte: BNB
5.4.12Acerca dessa questão, cabe informar que o Banco, a pretexto de regulamentar o art.
15, II, da Lei nº 7.827/1989, editou a Resolução da Diretoria BNB nº 4.915, de 17/6/1992, em que
disciplina os prazos para aprovisionamento para devedores duvidosos. Esses prazos são bem mais
elásticos que aqueles definidos pelas regras prudenciais do Bacen (Resolução nº 2.682/1999, cf.
item 0), onde a provisão a ser constituída no Banco corresponderia ao valor apurado na aplicação
dos percentuais respectivos, porém apenas sobre as parcelas vencidas, podendo chegar a 720 dias
de atraso o prazo para que a provisão fosse constituída, como se observa abaixo, quando o Bacen
determinava que a provisão deveria ser feita pela totalidade da operação, incluindo parcelas
vincendas, em, no máximo, 360 dias de atraso, acordo com o caso (cf. Res. Bacen nº 2.682/1999):
RESOLUÇÃO DA DIRETORIA BNB Nº 4.915, DE 17/6/1992
Operações com prazo inferior ou igual a trêsOperações com prazo superior a três anos
anos
Atraso da parcela em dias % Provisão
Atraso da parcela em dias % Provisão
180
25
360
20
181
240
300
360
-
50
75
100
-
450
540
630
720
40
60
80
100
5.4.13Sobre a possibilidade de o BNB se autonormatizar, como fez quando da edição da
Resolução da Diretoria BNB nº 4.915, de 17/6/1992, acima demonstrada, este TCU já decidiu que
não o poderia fazê-lo, devendo aplicar as regras prudenciais estabelecidas pelo Bacen na
Resolução nº 1.748/1990, hoje substituída pela nº 2.682/1999, conforme decisão proferida no TC nº
929.282/1998-1 (DC-0099-08/2001-P). O BNB ingressou com pedido de reexame e, na Sessão de
4/6/2003, o Plenário deliberou conhecer do pedido para, no mérito, negar-lhe provimento (AC0622-20/03-P).
5.4.14Observa-se, pois, que o BNB, no tocante ao aprovisionamento para devedores
duvidosos no âmbito do FNE, não vem aplicando as regras prudenciais emanadas do Bacen (Res.
Bacen nº 2.682/1999), tampouco vem implementado as regras mais elásticas estabelecidas pela sua
Diretoria (Resolução de Diretoria nº 4.915, de 17/6/1992), a pretexto de aguardar a normatização
referente à estruturação e padronização de balanços e balancetes, a serem ditadas pelos
ministérios da Fazenda e da Integração Nacional.
5.4.15Isso implica dizer que, não obstante haver R$ 4,2 bilhões de saldo em atraso nas
operações do FNE, dos quais R$ 3,267 bilhões em atraso há mais de dois anos, portanto passíveis
de aprovisionamento em cem por cento nas regras mais elásticas da Resolução de Diretoria nº
4.915/92, o Banco não vem constituindo qualquer reserva para fazer jus ao risco nessas operações,
o que eleva artificialmente o patrimônio do Fundo, acarretando, em conseqüência o pagamento de
taxa de administração a maior ao BNB.
5.4.16Outrossim, não é razoável que o Banco, para as mesmas operações de crédito com
recursos do FNE contratadas a partir de 1º de dezembro de 1998, aprovisione R$ 452.987.962,75
em sua contabilidade (cf. parágrafo 0), em relação à sua parcela de cinqüenta por cento de risco
das operações, e nada na contabilidade do FNE, correspondente aos outros cinqüenta por cento do
risco.
5.4.17Quanto à a distribuição dos empréstimos concedidos por porte do tomador, por área e
por estado, foram solicitados dados históricos a fim de identificar curva de tendência nas ações do
BNB.
5.4.18Em valores globais, as aplicações por área são as que se seguem (fls. 22/32 vol. 1):
Distribuição de Empréstimos por Área – 1995 a 2002 (em R$ mil)
Área
Rural
Industrial
Agroindustrial
Comercial
Total Global
1995
Valor Beneficiário
Contr.
440.662 37.924
168.818 3.352
26.305 992
1996
1997
Valor Contr. Beneficiário Valor Beneficiário
Contr.
634.376
73.971
509.902 101.513
204.375
5.246
154.355 3.189
26.144
1.399
18.704 88
635.785 42.268
864.895
80.616
682.960 104.790
Fonte: BNB
Distribuição de Empréstimos por Área – 1995 a 2002 (em R$ mil)
Área
Rural
Industrial
Agroindustrial
Comercial
Total Global
1998
Valor Beneficiário
Contr.
617.799 167.483
96.920 2.559
13.692 78
1999
Valor
Contr.
493.148
124.175
5.683
2000
Beneficiário Valor
Contr.
436.180
395.987
5.423
167.812
2.575
5.459
728.410 170.120
623.006
444.179
569.257
Beneficiário
185.113
912
401
186.426
Fonte: BNB
Distribuição de Empréstimos por Área – 1995 a 2002 (em R$ mil)
Área
Rural
Industrial
Agroindustrial
Comercial
Total Global
2001
Valor Beneficiário
Contr.
147.044 61.563
144.091 309
6.214 119
5.197 64
302.546 62.056
2002
Valor
Contr.
194.755
52.525
1.541
5.616
254.436
Geral
Beneficiário Valor
Contr.
106.533
3.433.673
536
1.113.069
190
103.742
200
10.813
107.459
4.661.296
Beneficiário
1.170.280
21.527
5.842
265
1.197.914
Fonte: BNB
5.4.19Dos dados apresentados, constata-se que o Banco vem reduzindo os valores aplicados
na região, tendo aplicado R$ 728.410 mil em 1998 e apenas R$ 254.436 mil em 2002, ou seja, 35%
daquele montante.
182
5.5Quanto às aplicações, por estado, o Banco fez planilhas demonstrando as aplicações por
setor da economia e por porte dos beneficiários, em uma série temporal de 1995 a 2002. Os
números abaixo revelam os valores totais aplicados e os beneficiários (fls. 22/32, vol. 1):
Empréstimos e Beneficiários do FNE no Período: 1995 a 2002 (em R$ mil)
Estado
Alagoas
Bahia
Ceará
Espírito Santo
Maranhão
Minas Gerais
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Rio Grande
Norte
Sergipe
Total Geral
Total Empréstimos
285.997
1.228.247
640.606
53.732
314.877
326.411
289.128
572.990
365.114
do
282.588
%
6,14%
26,35%
13,74%
1,15%
6,76%
7,00%
6,20%
12,29%
7,83%
6,06%
Total Beneficiários
85.338
267.665
139.563
5.943
61.490
64.094
98.130
187.613
88.746
97.523
301.607
4.661.296
6,47%
100%
101.809
1.197.914
%
7,12%
22,34%
11,65%
0,50%
5,13%
5,35%
8,19%
15,66%
7,41%
8,14%
8,50%
100,00%
Fonte: BNB
5.5.1Observou-se que os estados da Bahia, Ceará e Pernambuco vêm sendo privilegiados na
distribuição dos recursos, ficando, juntos, com 52,38%. A concentração na distribuição dos
recursos ocorrida no ano de 2002 contemplava como em terceiro lugar o Estado do Maranhão, que
é substituído, na série histórica, pelo Estado de Pernambuco. Mantêm-se, no entanto, os estados da
Bahia e Ceará, em suas posições de primeiro e segundo lugares (item 0).
5.5.2De realce, cabe ter presente que os baixos valores atribuídos ao Estado do Espírito
Santo devem-se ao seu recente ingresso na área de atuação do FNE.
5.6Quanto às aplicações, por porte do produtor, o Banco fez planilhas demonstrando essas
relações, em uma série temporal de 1995 a 2002. Consolidamos abaixo os números referentes aos
beneficiários de grande porte (fls. 22/32, vol. 1):
Relação Empréstimos Totais e Beneficiários Grande Porte do FNE no Período: 1995 a 2002
(em R$ mil)
Estado
Total
Grande
Empréstimos Porte
%
Alagoas
Bahia
Ceará
Espírito Santo
Maranhão
Minas Gerais
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Rio G. do Norte
Sergipe
Total Geral
285.997
1.228.247
640.606
53.732
314.877
326.411
289.128
572.990
365.114
282.588
301.607
4.661.296
20,78
28,67
28,37
18,58
14,09
6,53
16,05
13,44
8,02
16,21
13,68
19,49
59.425
352.099
181.750
9.981
44.365
21.299
46.392
76.989
29.277
45.817
41.272
908.666
Total
Total
Beneficiários Beneficiários
Grande Porte
85.338
106
267.665
614
139.563
326
5.943
43
61.490
231
64.094
144
98.130
39
187.613
464
88.746
124
97.523
125
101.809
76
1.197.914
2.294
%
0,12%
0,23%
0,23%
0,73%
0,38%
0,22%
0,04%
0,25%
0,14%
0,13%
0,07%
0,19%
Fonte: BNB
5.6.1Como se pode observar, 19,49% dos recursos, no período de 1995 a 2002, foram
concentrados nas mãos de apenas de 0,19% dos beneficiários.
5.7Em relação à inadimplência total, observou-se que esta encontra-se em torno de 36,34%,
sendo por demais elevada. Vale destacar que nos estados da Bahia e Maranhão a inadimplência
chega a quase cinqüenta por cento (48,13% e 47,92%, respectivamente), conforme abaixo
demonstrado, bem acima da média do FNE (ver fls. 33/35, vol. 1):
Inadimplência no Período: 1995 a 2002 (em R$ mil)
Estado
Alagoas
Bahia
Ceará
Espírito Santo
Maranhão
Minas Gerais
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Rio Grande do Norte
Sergipe
Total Geral
Sd. Devedor Total
Sd. Atraso Total
Inadimplência(%)
560.552.676,36
103.593.548,92
18,48
48,13
3.313.197.214,19
1.594.803.541,71
1.124.146.935,15
320.783.221,64
28,54
29.313.398,21
1.544.457,88
5,27
47,92
879.749.112,14
421.566.466,84
625.480.540,71
160.518.766,66
25,66
40,58
596.483.943,58
242.076.519,02
38,45
1.191.252.318,09
458.003.584,40
737.085.358,22
144.333.274,13
19,58
466.859.116,58
99.925.599,44
21,40
369.865.411,38
48.186.885,09
13,03
3.595.335.865,74
36,34
9.893.986.024,63
Fonte: BNB
5.8Por oportuno, informe-se que os saldos devedor e em atraso da tabela acima são
diferentes daqueles apresentados na tabela referente ao parágrafo 0 em virtude de que os dados
desta tabela foram colhidos na posição de 31/12/2002, e os dados naquela planilha se referem à
posição de 30/6/2003 (respectivamente, saldo devedor de R$ 11.396.063.901,82 e saldo em atraso
de R$ 4.183.112.268,16).
183
5.9Feita essa ressalva, observe-se que para um saldo em atraso de R$ 3.595.335.865,74, em
31/12/2002, não há aprovisionamento para devedores duvidosos.
5.10Por fim, em relação à inadimplência no semi-árido, observou-se que esta encontra-se em
torno de 31,01%. Vale destacar que os estados da Bahia e Paraíba têm a maior inadimplência,
chegando a 43,21% e 34,12%, respectivamente, conforme abaixo demonstrado (ver fls. 36/38):
Inadimplência Semi-árido, Período: 1995 a 2002 (em R$ mil)
Estado
Sd. Devedor Semi-árido
Alagoas
Bahia
Ceará
Espírito Santo
Maranhão
Minas Gerais
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Rio G. do Norte
Sergipe
Total Geral
290.462.972,09
2.285.961.226,22
867.439.914,03
(*)
(*)
361.990.774,29
411.271.919,41
970.751.299,99
377.568.669,67
430.498.152,47
181.984.659,59
6.177.929.587,76
Sd. Atraso Semi-árido Inadimplência Semiárido (%)
31.398.757,04
10,81
43,21
987.763.080,08
231.947.558,35
26,74
(*)
-x(*)
-x89.126.268,06
24,62
34,12
140.315.221,19
28,25
274.271.508,19
56.516.456,49
14,97
88.231.236,18
20,50
15.965.643,49
8,77
31,01
1.915.535.729,06
(*) não tem área de semi-árido
Fonte: BNB
5.10.1Como se pode concluir, não é diferente a inadimplência observada no FNE como um
todo e aquela pertinente aos empreendimentos localizados na região do semi-árido.
5.11De todo o exposto, diga-se que os indícios de irregularidades acima apontados merecem
análise mais acurada. Como essas questões apontam, principalmente, para as Contas do FNE
referentes ao exercício de 2002 (TC nº 010.979/2003-8, atualmente nesta Secex aguardando
análise), deve este processo ser anexado àquelas Contas para análise em conjunto.
PROCESSOS CONEXOS
6.TC nº 010.979/2003-8 – Contas do Fundo Constitucional de Financiamento do
Nordeste, exercício de 2002.
6.1As Contas encontram-se na Secex/CE aguardando análise, tendo sido autuadas em
9/6/2003, com parecer, do Controle Interno, pela irregularidade , em virtude dos fatos abaixo
relacionados:
a)pagamento a maior da taxa de administração, devido à superavaliação do Patrimônio
Líquido do FNE;
b)inobservância de dispositivo constitucional na aplicação de recursos do FNE;
c)ausência de registro contábil dos valores correspondentes aos ‘Recursos Alocados’;
d)ausência de provisão para créditos de liquidação duvidosa nos demonstrativos contábeis
do FNE;
e)ausência de retorno do del-credere das operações contratadas até 30/11/1998, em curso
normal, considerando que o risco dessas operações passou a ser de responsabilidade do FNE;
f)falhas nas operações de crédito contratadas no exercício de 2001;
g)falhas nas operações de crédito renegociadas com base na Lei nº 10.177/2001;
h)despesa incorrida no exercício de 2001 registrada como despesa do exercício de 2002;
i)consignação de valor incorreto nas Notas Explicativas às Demonstrações Contábeis
referente ao ‘risco do crédito’, exercício de 2002;
j)ausência de registro contábil das garantias dadas nas operações contratadas;
k)inobservância a dispositivo constitucional quanto à aplicação de recursos do FNE;
l)pagamento de del-credere para as operações contratadas até 30/11/1998, aos bancos
repassadores;
m)impropriedades quanto à utilização dos Fundos de Aval nas operações de crédito
contratadas com recursos do FNE, implicando em pagamento a maior de del-credere;
n)não-exclusão do valor das operações correspondentes ao Programa Nacional de
Agricultura Familiar – Pronaf – Grupo A da base de cálculo do del-credere nos exercícios de 1999
e 2000, implicando em pagamento a maior desse encargo.
6.2Como se observa, as alíneas em destaque dizem respeito às questões de interesse do
Exmo. Sr. Deputado Federal João Leão e, para tanto, solicitou informações específicas.
6.3Desse modo, deve ser informado ao Sr. Deputado que as Contas do FNE relativas ao
exercício de 2002 encontram-se na Secex/CE aguardando análise, tendo sido autuadas em
9/6/2003, com parecer do Controle Interno pela irregularidade , sendo que entre as
184
irregularidades apontadas, [algumas] são pertinentes aos Demonstrativos Contábeis do FNE
daquele exercício. (...)
CONCLUSÃO
Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:
I)encaminhar o volume anexo 1, juntamente com cópia da presente instrução, para o
Excelentíssimo Senhor Deputado Federal João Leão, informando-o que:
a)à sua solicitação, por meio do Ofício nº 027 GDJL, de 14/4/2003, foram feitos
detalhamentos a fim de propiciar uma avaliação mais abrangente do ponto de vista gerencial como
forma de melhor subsidiar a relatoria dos demonstrativos contábeis do FNE, relativo ao ano de
2002, a cargo do Excelentíssimo Deputado;
b)as Contas do FNE relativas ao exercício de 2002, encontram-se na Secex/CE aguardando
análise, tendo sido autuadas em 9/6/2003, com parecer do Controle Interno pela irregularidade,
sendo que, entre as irregularidades apontadas, as abaixo relacionadas são pertinentes aos
Demonstrativos Contábeis do FNE daquele exercício:
i)pagamento a maior da taxa de administração, devido à superavaliação do Patrimônio
Líquido do FNE;
ii)ausência de provisão para créditos de liquidação duvidosa nos demonstrativos contábeis
do FNE;
iii)ausência de retorno do del-credere das operações contratadas até 30/11/1998, em curso
normal, considerando que o risco dessas operações passou a ser de responsabilidade do FNE;
iv)consignação de valor incorreto nas Notas Explicativas às Demonstrações Contábeis
referente ao ‘risco do crédito’, exercício de 2002;
v)pagamento de del-credere para as operações contratadas até 30/11/1998, aos bancos
repassadores.
II) anexar o presente processo ao TC nº 010.979/2003-8, Contas do FNE relativas ao
exercício de 2002, que se encontram na Secex/CE, para análise em conjunto, incluindo a cópia do
Anexo enviado ao Deputado Federal João Leão, ante os indícios de irregularidades constantes
destes autos.”
É o relatório.
VOTO
Por ter sido feita diretamente ao Tribunal, sem a aprovação formal da Câmara dos Deputados
ou de comissão parlamentar, a solicitação de inspeção de autoria do Deputado Federal João Leão
não foi admitida, haja vista que contrariava o inciso IV do art. 71 da Constituição Federal e
dispositivos regimentais.
2. Entretanto, era de se reconhecer que as informações pretendidas, sobre a administração do
Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) pelo Banco do Nordeste do Brasil
(BNB), serviriam, afinal, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional, incumbida de analisar as demonstrações contábeis do FNE, por intermédio da
relatoria daquele deputado. Além disso, tais informações seriam úteis para este Tribunal durante o
exame das contas do FNE. Assim, o Acórdão nº 545/2003-Plenário decidiu pela realização da
inspeção.
3. Ao desenvolver o trabalho, a Secex/CE incorporou aos elementos da solicitação original
detalhes que ajudariam a compreender melhor as questões ventiladas. Um dos primeiros problemas
observados pela unidade técnica diz respeito à distribuição dos recursos do FNE, a qual se está
dando de forma concentrada geográfica e economicamente, com possível prejuízo ao “tratamento
preferencial às atividades produtivas de pequenos e miniprodutores rurais e pequenas e
microempresas”, determinado pelo inciso III do art. 3º da Lei nº 7.827/89, que instituiu o Fundo.
4. Há também indicativos de irregula ridades graves no que se refere a aspectos financeiros
advindos do relacionamento entre o BNB e o Fundo. O primeiro deles trata do registro, na
contabilidade do FNE, de saldos menores e prazos mais extensos para provisão de créditos de
liquidação duvidosa do que os prescritos pelo Banco Central, na Resolução nº 2.682/99. Com isso,
185
o patrimônio líquido do Fundo fica artificialmente maior, causando o aumento dos valores devidos
ao BNB a título de taxa de administração, que é calculada sobre o saldo daquela conta patrimonial,
nos termos do art. 17 da Lei nº 7.827/89.
5. No TC-007.624/1999-9, referente a auditoria operacional no FNE, o mesmo assunto foi
debatido, tendo o Tribunal chegado à conclusão de que o BNB não pode estipular regras para a
provisão de créditos de liquidação duvidosa do Fundo, devendo obedecer às normas estatuídas pelo
Banco Central (Decisão nº 99/2001-Plenário e Acórdão nº 622/2003-Plenário). Os reflexos da
regulamentação feita pelo BNB, a qual provocou a elevação dos ganhos do Banco com a taxa de
administração, precisarão ainda ser avaliados nas contas do FNE de 2002, recentemente entregues
ao Tribunal.
6. Outro ponto que traduz irregularidade na administração do FNE alude ao del-credere ,
comissão cobrada pelos bancos que operam o crédito do Fundo, entre eles o próprio BNB, em
contrapartida à garantia que prestam quanto ao retorno dos valores financiados. Essa comissão é
paga regularmente pelo FNE.
7. Ocorre que a MP nº 2.155/2001, convalidada pela MP nº 2.196/2001, retirou
retroativamente dos bancos o risco de crédito das operações contratadas até 30/11/1998, ou seja,
eliminou o pressuposto do del-credere , que, todavia, já havia sido pago. De modo parecido sucedeu
com as operações de crédito datadas entre 01/12/1998 e 30/06/2001, cujo risco de crédito dos
bancos foi reduzido para 50%, exigindo que o del-credere também fosse diminuído à metade. As
alterações necessárias na taxa da comissão foram inseridas na Lei nº 7.827/89, conforme o inciso III
do § 10 do art. 9º-A.
8. Apesar disso, o Controle Interno noticia que os valores não mais devidos em razão de delcredere ainda não foram devolvidos aos cofres do FNE e, mais grave, que mesmo depois da
modificação do risco houve pagamento da comissão para operações contratadas até 30/11/1998,
motivos que, entre outros, fazem-no recomendar a irregularidade das contas da gestão do Fundo do
exercício de 2002.
9. Sendo assim, embora já percebidas algumas anomalias na administração do FNE, uma
apreciação mais propícia dos atos correspondentes terá cabimento nas contas do Fundo que se
acham em exame inicial na Secex/CE. Para os objetivos que orientaram a constituição do presente
processo, penso que são mais do que suficientes as análises aqui empreendidas.
10. Por fim, observo que o processo TC-016.099/2003-9, juntado a este, traz requerimento
aprovado pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados no
sentido de que o Tribunal lhe fornecesse as informações levantadas nesta inspeção, para subsidiar
audiência pública com o presidente do Banco do Nordeste do Brasil. Considerando a urgência
envolvida, o requerimento foi atendido mediante aviso da presidência do Tribunal, com
encaminhamento de cópias.
Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.743/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-006.465/2003-9 (com 1 volume) - Apenso: TC-016.099/2003-9
2. Grupo I, Classe de Assunto V - Inspeção
3. Entidade: Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) - Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste (FNE)
4. Interessado: Deputado Federal João Leão
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/CE
8. Advogado constituído nos autos: não há
186
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de inspeção feita no Banco do Nordeste do Brasil
S/A (BNB), em cumprimento do Acórdão nº 545/2003-Plenário, para levantamento de dados sobre
a gestão do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), a cargo daquela entidade.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 - remeter cópia integral dos autos, exceto do processo apenso, ao Deputado Federal João
Leão, informando-lhe que, já tendo sido levantadas as informações do seu interesse, o Tribunal
ainda aprofundará os assuntos abordados nesta inspeção por ocasião da apreciação das contas
anuais do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) do exercício de 2002, as
quais se encontram em instrução inicial na unidade técnica, com posição do Controle Interno pela
irregularidade, em função das seguintes ocorrências (TC-010.979/2003-8):
9.1.1 - pagamento a maior da taxa de administração, devido à superavaliação do patrimônio
líquido do FNE;
9.1.2 - ausência de provisão para créditos de liquidação duvidosa nos demonstrativos
contábeis do FNE;
9.1.3 - ausência de retorno do del-credere das operações contratadas até 30/11/1998, em
curso normal, considerando que o risco dessas operações passou a ser de responsabilidade do FNE;
9.1.4 - consignação de valor incorreto nas notas explicativas às demonstrações contábeis
referente ao risco do crédito, exercício de 2002;
9.1.5 - pagamento de del-credere aos bancos repassadores para as operações contratadas até
30/11/1998.
9.2 - dar ciência deste acórdão, assim como do relatório e voto que o fundamentam, à
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados; e
9.3 - apensar os presentes autos às contas do FNE do exercício de 2002.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE V - PLENÁRIO
TC-009.419/2003-0 (com 4 volumes)
Natureza: Auditoria Operacional
Entidade: IRB-Brasil Resseguros S/A (IRB-Brasil Re)
Interessado: Tribunal de Contas da União
Sumário: Auditoria operacional. Avaliação da capacidade de o IRB-Brasil Re atuar num
ambiente concorrencial, diante da iminente quebra do seu monopólio no mercado de resseguros, já
187
autorizada pelas modificações na Constituição Federal, mas ainda pendente de regulamentação.
Necessidade de aperfeiçoar procedimentos e mecanismos de controle, ampliar sua força de trabalho
e produzir estratégias para um mercado competitivo. Determinações. Recomendação. Ciência.
Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria de natureza operacional no IRB-Brasil Resseguros S/A, em
cumprimento do Plano de Fiscalização aprovado pela Decisão nº 1.679/2002-Plenário, realizada
com o objetivo de avaliar a capacidade de funcionamento da companhia diante da aprovação da
quebra do monopólio que ela detinha sobre as operações de resseguros, conforme a Emenda
Constitucional nº 13/96, que modificou o inciso II do art. 192 da Constituição Federal.
2. Apresento a seguir o relatório elaborado pelos analistas Geovani Ferreira de Oliveira e
Emerson Cabral de Brito, da 2ª Secex (fls. 804/825):
“(...)
1.3O IRB-Brasil Resseguros S/A
1.3.1O IRB-Brasil Re é regido pelo Decreto-lei nº 73/66, que o define como ‘uma sociedade
de economia mista, dotada de personalidade jurídica de Direito Privado e gozando de autonomia
administrativa e financeira’ (art. 41) e lhe atribui ‘a finalidade de regular o co-seguro, o resseguro
e a retrocessão, além de promover o desenvolvimento das operações de seguro, segundo as
diretrizes do CNSP [Conselho Nacional de Seguros Privados]’ (art. 42).
1.3.2Cabe ao IRB-Brasil Re (art. 44 do DL nº 73/66):
‘a) elaborar e expedir normas reguladoras de co-seguro, resseguro e retrocessão;
b) aceitar o resseguro obrigatório e facultativo, do País ou do exterior;
c) reter o resseguro aceito, na totalidade ou em parte;
d) promover a colocação, no exterior, de seguro, cuja aceitação não convenha aos interesses
do País ou que nele não encontre cobertura;
e) impor penalidade às Sociedades Seguradoras por infrações cometidas na qualidade de coseguradoras, resseguradas ou retrocessionárias;
f) organizar e administrar consórcios, recebendo inclusive cessão integral de seguros;
g) proceder à liquidação de sinistros, de conformidade com os critérios traçados pelas
normas de cada ramo de seguro;
h) distribuir pelas Sociedades a parte dos resseguros que não retiver e colocar no exterior as
responsabilidades excedentes da capacidade do mercado segurador interno, ou aquelas cuja
cobertura fora do País convenha aos interesses nacionais;
i) representar as retrocessionárias nas liquidações de sinistros amigáveis ou judiciais;
j) promover o pleno aproveitamento da capacidade do mercado nacional de seguros.’
1.3.3Os órgãos deliberativos do IRB-Brasil Re são: Assembléia Geral de Acionistas,
Conselho de Administração, Diretoria e Conselho Fiscal. Sua administração cabe ao Conselho de
Administração e à Diretoria.
1.3.4O Conselho de Administração é composto por seis membros, eleitos pela Assembléia
Geral (e por ela destituídos a qualquer tempo), sendo três indicados pelo Ministro da Fazenda,
entre os quais o presidente do Conselho e o presidente do IRB-Brasil Re, que será vice-presidente
do Conselho; um membro indicado pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão; um
membro indicado pelos acionistas detentores de ações preferenciais (seguradoras) e um membro
indicado pelos acionistas minoritários, detentores de ações ordinárias. Todos terão mandato de
três anos, permitida a reeleição. Enquanto a totalidade das ações ordinárias permanecer com a
União, aos acionistas detentores de ações preferenciais será facultado o direito de indicar até dois
membros para o Conselho de Administração.
1.3.5Entre as atribuições do Conselho de Administração, ressaltamos a de fixar a orientação
geral, objetivos e metas dos negócios, particularmente quanto às operações definidas pelo Decretolei nº 73/66.
1.3.6A Diretoria, cujo funcionamento se dá de forma colegiada, é composta por seis
membros, sendo o Presidente e o Vice-Presidente Executivo nomeados pelo Presidente da
188
República, por indicação do Ministro da Fazenda, e os demais (diretores técnico, comercial,
financeiro e de planejamento e desenvolvimento) eleitos pelo Conselho de Administração; todos
com mandato de três anos, permitida a reeleição. Entre suas principais atribuições estão as de
natureza propriamente executiva, como cumprir as deliberações do Conselho de Administração e
da Assembléia Geral de Acionistas.
1.3.7O Conselho Fiscal funciona de modo permanente e é constituído de cinco membros,
eleitos, anualmente, pela Assembléia Geral de Acionistas, permitida a recondução, sendo três
membros indicados pelo Ministro da Fazenda, entre os quais um representante do Tesouro
Nacional; um membro eleito pelos acionistas minoritários detentores de ações ordinárias; um
membro eleito pelos acionistas detentores de ações preferenciais sem direito a voto ou com voto
restrito, excluído o acionista controlador, se detentor dessa espécie de ação. Enquanto a totalidade
das ações ordinárias permanecer com a União, aos acionistas detentores de ações preferenciais
será facultado o direito de indicar até dois membros para o Conselho Fiscal do IRB-Brasil Re.
1.3.8No âmbito operacional, cada uma das quatro diretorias se divide em gerências, que, por
sua vez, se subdividem em coordenações.
2.CAPÍTULOS SOBRE OS TEMAS PRINCIPAIS
2.1Procedimentos para contratação de Resseguro
2.1.1Cada seguradora possui um limite técnico (LT), fixado pela Susep [Superintendência de
Seguros Privados], com base no Patrimônio Líquido Ajustado – PLA da seguradora, segundo
diretrizes do CNSP (Resolução CNSP nº 40/2000, alterada pela Resolução nº 85/2002). Esse limite
técnico determina o valor máximo de responsabilidade que as seguradoras poderão reter, em cada
risco isolado.
2.1.2Cada seguradora calcula ainda ‘limites de retenção (LR), por cada ramo de seguro’,
que são informados trimestralmente à Susep. Nos riscos de valor superior a esse limite, uma parte
da responsabilidade terá de, necessariamente, ser cedida em resseguro, ou em co-seguro.
2.1.3Tanto o resseguro quanto o co-seguro são instrumentos que permitem às seguradoras
aceitarem mesmo aqueles negócios que estejam acima da sua capacidade de subscrição de riscos,
fomentando-se a concorrência no setor de seguros do País.
2.1.4O co-seguro é a forma de repartição de um mesmo risco entre duas ou mais
seguradoras. Cada uma responde, isoladamente, perante o segurado, pela parcela de
responsabilidade que assumiu.
2.1.5No caso do resseguro, a seguradora cede ao ressegurador uma parte da
responsabilidade e do prêmio recebido. É uma espécie de seguro do seguro. ‘As sociedades
seguradoras são obrigadas a ressegurar no IRB-Brasil Re as responsabilidades excedentes de seu
limite técnico em cada ramo de operações e, em caso de co-seguro, a cota que for fixada pelo
CNSP.’ (art. 79, § 1º, do DL nº 73/66).
2.1.6A contratação do resseguro é regida basicamente pelas Normas Gerais de Resseguro e
Retrocessão – NGRR e Normas Específicas de Resseguro e Retrocessão – NERR de cada ramo,
elaboradas pelo IRB-Brasil Re. Essas normas estabelecem, entre outros parâmetros, o tipo de
resseguro envolvido em cada ramo. Os principais tipos de resseguro são: excesso de danos, quota e
excedente de responsabilidade.
2.1.7Excesso de danos – a seguradora fixa um ‘limite de sinistro’, para cada sinistro ou para
todos os sinistros que ocorrerem em determinado prazo. Ele recupera do ressegurador a
importância que exceder ao limite fixado.
2.1.8Quota – é um resseguro proporcional, em que a seguradora repassa ao ressegurador um
percentual fixo dos riscos assumidos em determinado ramo, ficando o ressegurador com a
correspondente parcela de responsabilidade.
2.1.9Excedente de Responsabilidade – a seguradora cede ao ressegurador parte ou
totalidade da responsabilidade que exceder o seu limite de retenção em cada risco isolado.
2.1.10Em todos os seguros que se enquadrem nas normas de seguro e retrocessão e estejam
dentro do limite de automaticidade do ramo, a cessão da responsabilidade ao IRB-Brasil Re dá-se
de forma automática (resseguro automático), isto é, a seguradora pode repassar o risco, e o
prêmio correspondente, diretamente ao IRB-Brasil Re, sem prévio aviso. Neste caso, as
189
informações básicas da operação de seguro são repassadas mensalmente pelas seguradoras, por
meio de sistemas informatizados.
2.1.11Se determinado seguro não se enquadrar nas normas estabelecidas pelo IRB-Brasil Re
ou a seguradora quiser contratar o resseguro em bases diferentes das fixadas nas normas, o IRBBrasil Re e a seguradora negociarão as condições do resseguro (limite de automaticidade,
franquia, retenção, tipo de risco, etc.). Tal negociação, no âmbito do IRB-Brasil Re, é feita pela
área de subscrição, com base em parâmetros definidos pelas diretorias técnica e comercial, junto
às respectivas gerências. Acordadas as condições de contratação do resseguro, elabora-se uma
carta de negociação. A partir de então, a seguradora tem de enviar a apólice do seguro ao IRBBrasil Re para que este possa cobrar o prêmio. Caso a apólice não chegue no prazo acertado, o
prêmio será cobrado com base na carta de negociação.
2.1.12Na área de processamento de prêmios, os prêmios enviados pelas seguradoras e os
cobrados diretamente pelo IRB são monitorados e processados, isto é, são migrados para um
sistema interno, para efeito de consolidação, contabilização e acompanhamento gerencial.
2.1.13Todos os sinistros cujos riscos estejam cobertos por resseguro e cuja indenização
exceda o valor da franquia devem ser comunicados ao IRB-Brasil Re por meio do Aviso de Sinistro.
Na área de processamento de sinistros é feita a análise documental e verificada se houve a cessão
de prêmio correspondente àquele contrato. Constitui-se então a provisão de sinistros a liquidar
(PSL), para futuro pagamento à seguradora da recuperação de resseguros, após o pagamento da
indenização ao segurado por parte da seguradora. Por determinação da diretoria do IRB-Brasil
Re, ou no caso de o valor a recuperar ser igual ou superior a cinqüenta porcento do limite de
retenção da seguradora, o IRB-Brasil Re poderá antecipar a recuperação do resseguro, devendo a
seguradora comprovar, em até vinte dias, o pagamento ao segurado.
2.1.14Segundo o art. 116 do DL nº 73/66, a seguradora poderá perder o direito à
recuperação ou ter suspensa a cobertura automática nas seguintes situações, entre outras:
liquidação de sinistro sem autorização do IRB-Brasil Re; contratação de seguro em desacordo com
as normas da Susep; falta de liquidação dos débitos de operações com o IRB-Brasil Re por mais de
sessenta dias.
2.1.15Todas as ocorrências de sinistros serão objeto de regulação. Tal procedimento, do qual
resulta um relatório de regulação, consiste no exame das causas e circunstâncias em que o evento
ocorreu, para se concluir sobre a sua cobertura, bem como se o segurado cumpriu todas as
obrigações legais e contratuais, para fins de liquidação do sinistro. O IRB-Brasil Re pode avocar a
regulação de qualquer sinistro em que tenha responsabilidade, ou atuar como assistente.
2.1.16As seguradoras devem comunicar ao IRB-Brasil Re a ocorrência de todos os sinistros,
sendo que, nos casos em que o IRB detenha mais de 50% do risco e a estimativa de prejuízo seja
superior a um limite mínimo para cada ramo, o IRB poderá, em até 72 horas, avocar a regulação
do sinistro, indicando então um regulador, que elabora um relatório. Após isso, a estimativa de
prejuízos é comunicada à área de processamento de sinistros, para a constituição da provisão de
sinistros a liquidar (PSL).
2.1.17Nos casos de sinistros regulados pelo IRB, o pagamento de qualquer valor ao
segurado, bem como da respectiva recuperação de resseguro à seguradora, somente poderá
ocorrer após a emissão da Autorização de Liquidação de Sinistro (ALS) pelo IRB.
2.1.18Caso a regulação do sinistro seja feita pela seguradora, ela informa diretamente à
área de processamento de sinistros o valor da estimativa de prejuízos, para a constituição da PSL.
2.1.19Tanto as informações dos prêmios líquidos (prêmios deduzidos de comissões)
repassados pelas seguradoras ao IRB quanto as dos sinistros líquidos [indenizações + honorários
(perito e advocatícios) + despesas, deduzidos os salvados e ressarcimentos], pagos pelo IRB às
seguradoras, são consolidadas numa Guia de Recolhimento – GR ao final de cada Movimento
Operacional – MO, a qual é remetida às seguradoras, para validação dos dados e conseqüente
quitação, podendo o saldo ser credor ou devedor.
2.1.20Assim como as seguradoras, o IRB possui um limite de retenção de riscos. As
responsabilidades de negócios que ultrapassem esse limite são cedidas pelo IRB através da
operação de retrocessão, ao exterior ou ao mercado interno. O art. 60 do DL nº 73/66 estabelece
que ‘é obrigatória a aceitação da retrocessão do IRB pelas sociedades seguradoras autorizadas a
190
operar no País’. Segundo informação prestada pelo IRB, ‘este tipo de retrocessão era obrigatória
até julho de 2000 e passou a ser facultativa a partir de janeiro de 2003. Durante os anos de 2001 e
2002 não havia operação de retrocessão interna.’
2.1.21Quanto à retrocessão externa, prescreve o art. 6º do DL nº 73/66 que ‘a colocação de
seguros e resseguros no exterior será limitada aos riscos que não encontrem cobertura no País
[que excedam o limite de retenção do mercado interno] ou que não convenham aos interesses
nacionais [não há interesse no negócio por parte das seguradoras ou do IRB]’. A decisão sobre a
retenção do risco ou sua colocação no exterior cabe à diretoria do IRB-Brasil Re, com base em
pareceres da área técnica, uma vez que ‘a colocação de seguro e resseguro no estrangeiro será
feita exclusivamente por intermédio do IRB-Brasil Re’ (art. 81 do DL nº 73/66), que pode cobrar
uma comissão sobre o negócio. Em caso de sinistro, o IRB responde perante a seguradora e
recupera junto ao ressegurador internacional o valor do pagamento dos sinistros.
2.1.22A colocação de risco no exterior pode se dar de duas formas: contrato e facultativo.
2.1.23O contrato abrange um determinado ramo de seguro e normalmente tem vigência de
um ano. O IRB-Brasil Re pode contratar corretores internacionais (brokers), que intermediam a
negociação entre ele e os resseguradores internacionais. Nas negociações, são estabelecidas as
condições do contrato (taxas, franquia, prêmio mínimo, etc.). A partir de então, os resseguros
assumidos pelo IRB-Brasil Re que se enquadrem nas condições negociadas são repassados ao
exterior.
2.1.24No caso do facultativo, o IRB-Brasil Re pode negociar diretamente, caso a caso, com o
ressegurador estrangeiro ou por intermédio de corretores. A vigência varia de acordo com a
natureza do risco (por exemplo, os de engenharia se estendem por todo o período de duração da
obra). A colocação facultativa se refere a um risco específico, tanto nos casos em que, embora já
amparado por contrato, o IRB considere alta a possibilidade de ocorrência de sinistro, como nos
casos em que o IRB não tenha interesse comercial no negócio como um todo ou em parte.
Análise:
2.1.25O IRB-Brasil Re atualmente possui uma margem de seleção de riscos muito reduzida,
uma vez que, em princípio, tem a obrigação de atender toda a demanda por resseguro do mercado
brasileiro.
2.1.26Considerando a atuação da empresa num mercado monopolista, os procedimentos hoje
adotados se mostram satisfatórios, apesar de prejudicados por problemas de pessoal e falta de
integração dos sistemas de informática utilizados (itens 2.3 e 2.4 deste Relatório, respectivamente).
2.1.27Contudo, diante da perspectiva de um ambiente concorrencial, os procedimentos hoje
adotados devem passar por profunda revisão, buscando sua adequação ao novo ambiente. Desde já
identificamos alguns pontos a serem revistos, a seguir comentados.
2.1.28Hoje o IRB não dispõe de manuais que detalhem as rotinas de cada atividade. As
atividades são desempenhadas de modo satisfatório em razão da experiência e especialização dos
funcionários de cada área. Os procedimentos são personalísticos, pois dependem em alto grau da
experiência do gerente. Há uma grande retenção de conhecimento, pois não há a quem repassá-lo,
por falta de renovação do quadro de pessoal, o que se torna ainda mais problemático diante da
perspectiva da aposentadoria iminente da maior parte dos empregados (item 2.3.4 deste Relatório).
Desta forma, a elaboração de manuais faz-se imprescindível, a fim de tornar o conhecimento das
rotinas mais acessível e padronizar os procedimentos. Ademais, com a possível renovação do
quadro de pessoal, os manuais facilitarão e agilizarão o aprendizado por parte dos novos
funcionários.
2.1.29Em termos comerciais, é de se esperar que, à medida que as concorrentes adquiram
conhecimento do mercado brasileiro, o IRB-Brasil Re veja diminuída sua participação nesse
mercado. Diferentemente do que acontece hoje, o IRB terá condições de selecionar riscos, devendo
adotar então uma postura pró-ativa, atuando mais próximo às seguradoras, com o intuito de captar
novos e bons negócios.
2.1.30Atualmente, o repasse de prêmios feito pelas seguradoras não são devidamente
fiscalizados. Somente quando ocorre o sinistro é que se verifica se o prêmio relativo àquele
contrato foi efetivamente repassado. Porém, há uma parcela desses repasses que não sofrem
qualquer fiscalização, pois não são individualizados (seguros de massa), mas apurados de acordo
191
com a produção mensal da seguradora. Normalmente, a fiscalização desse repasse seria feita por
meio da inspeção de sociedades, que são inspeções nas seguradoras com o fim de verificar a
veracidade dos dados enviados. Entretanto, devido à carência de pessoal, tal atividade encontra-se
funcionando de forma precária, contando a empresa atualmente com apenas quatro inspetores.
Com isso, os dados não são analisados sistematicamente, podendo haver inspeções apenas em caso
de sinistros ou no caso de grandes variações no movimento operacional das seguradoras.
2.2Estrutura Organizacional
2.2.1A partir de 1998, o IRB-Brasil Re passou a contar com uma nova estrutura
organizacional, fruto de um trabalho desenvolvido pela Fundação Getúlio Vargas – FGV. Esse
trabalho tinha a finalidade de preparar o IRB para o mercado competitivo, tendo em vista a
abertura do mercado de resseguros e a intenção do governo federal de privatizar a empresa.
2.2.2Assim, a área operacional foi dividida em duas grandes diretorias: a comercial e a
técnica. Num ambiente competitivo, a Diretoria Comercial, dividida em gerências de
processamento (de prêmios e sinistros) e gerências comerciais (do Rio de Janeiro, de São Paulo e
de Porto Alegre), estaria diretamente voltada para a conquista de mercado, contando com o
suporte da área técnica. Entretanto, o cenário no qual se baseou a reestruturação da empresa
(abertura do mercado) não se concretizou. Como o IRB-Brasil Re, na prática, permaneceu com o
monopólio, a área de processamento vem mantendo contato direto com as seguradoras, ficando a
área comercial com sua atuação bastante limitada.
2.2.3A própria diretoria reconhece essa deficiência, ao consignar no Relatório da Diretoria
de 2002, a respeito de outro trabalho da FGV aprovado no final daquele ano, que ‘um dos grandes
problemas verificados pela FGV foi o desequilíbrio do volume de negócios entre as áreas Técnica e
Comercial, já que a primeira transaciona 89% dos negócios da empresa, ficando a segunda num
patamar de 11%.’ Esse estudo, que está em fase de avaliação e validação pelas diversas áreas do
IRB, prevê a reestruturação da empresa não mais em áreas comercial e técnica, mas por grupos de
ramos de resseguro.
2.2.4Concordamos com esse entendimento de que a atual estrutura organizacional se mostra
inadequada para uma empresa monopolista. Porém, essa estrutura foi concebida prevendo-se a
atuação da empresa num ambiente competitivo, cuja concretização parece iminente. Desta forma,
parece-nos prematura a implantação de uma nova estrutura sem que a atual tenha sido testada no
ambiente para o qual foi criada.
2.3Recursos Humanos
2.3.1No final de 1995, no intuito de se preparar para a iminente quebra do monopólio do
mercado de resseguros no país, o IRB-Brasil Re instituiu um Programa de Afastamento Voluntário
(PAV), a fim de reduzir custos administrativos e ganhar competitividade. Como conseqüência,
houve uma redução drástica do quantitativo de pessoal, que era de aproximadamente 1.300
funcionários. Somente em 1995, 431 funcionários se desligaram da empresa em decorrência do
PAV. Até 1998, houve mais 207 desligamentos. Assim, em pouco mais de três anos, o IRB-Brasil Re
viu seu quadro de pessoal se reduzir a pouco mais de quinhentos funcionários, em decorrência do
PAV, aposentadorias, dispensas, etc.
2.3.2Na tentativa de minimizar os efeitos dessa redução brusca do seu quantitativo de
funcionários, o IRB-Brasil Re vem se utilizando da terceirização de serviços. Além disso, criou o
cargo de Assessor Especial da Diretoria – AED, o que serviu como instrumento de retenção de
mão-de-obra especializada, uma vez que parte dos contratados por meio dessa modalidade são
demissionários ou aposentados do IRB.
2.3.3Atualmente, o IRB-Brasil Re conta com 408 funcionários do quadro, 76 AEDs e 541
terceirizados. Esses últimos, principalmente os 94 estagiários e os 74 que atuam na área de
informática, acabam, de certa forma, suprindo a carência de pessoal. No caso dos estagiários,
como o tempo de permanência deles é reduzido (cerca de dois anos), tem-se a descontinuidade nos
serviços e o não-aproveitamento integral da capacidade técnica adquirida pelo estagiário, uma vez
que, quando ele se encontra com a base de conhecimento para o desempenho das atividades, tem
de ser substituído, reiniciando-se todo o processo de treinamento.
2.3.4A situação atual do quadro de pessoal do IRB-Brasil Re é preocupante. O último
concurso foi realizado em 1976, tendo ocorrido o último ingresso em 1979, portanto há 24 anos.
192
Como conseqüência, dentro de oito anos praticamente todo o quadro funcional do IRB-Brasil Re
adquirirá direito à aposentadoria; 142 já em 2003. O gráfico a seguir retrata a perspectiva de
redução do quantitativo de pessoal, levando-se em conta apenas as aposentadorias.
Nº
450
de funcionários
408
400
350
266
300
211
250
163
200
124
150
96
73
100
54
26
50
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Após 2010
2.3.5Se levarmos em conta que a transferência de conhecimentos e a formação de substitutos
são processos lentos, corre-se o risco de, daqui a poucos anos, se comprometer totalmente o
funcionamento da empresa. Além disso, a abertura do mercado de resseguros pode levar à
cooptação de experientes técnicos do IRB-Brasil Re pelos resseguradores que passarem a operar
no País. Desta forma, tornam-se prementes a renovação do quadro de pessoal por meio de
concurso público e a implementação de uma eficiente política de treinamento.
2.3.6Hoje, não existe uma política de treinamento de pessoal na empresa. Há apenas
diretrizes definidas no Manual Administrativo, sem, contudo, um efetivo plano de treinamento
elaborado a partir das necessidades institucionais. Além disso, qualquer iniciativa de treinamento
fica prejudicada pelo alto grau de terceirização e pela iminência da aposentadoria de grande parte
dos funcionários.
2.3.7A Diretoria do IRB-Brasil Re prevê, para o segundo semestre de 2003, a realização de
concurso público, para preenchimento de 150 vagas a partir de 2004. Contudo, antes que o
concurso seja realizado, seria aconselhável que duas questões fossem resolvidas: o plano de
previdência complementar a ser oferecido aos novos funcionários e a readequação do Plano de
Cargos e Salários – PCS da empresa.
2.3.8Atualmente, os funcionários do IRB-Brasil Re contribuem para um plano de previdência
complementar de benefício definido (plano A). Em 1998, esse plano foi fechado para novos
ingressos, tendo sido elaborado um outro plano, de contribuição definida (plano B), hoje sob a
apreciação da Secretaria de Previdência Complementar. Quanto aos funcionários que já
contribuem, ainda não há definição sobre a forma de transição de um plano para outro. E os que
ingressarem a partir de agora não poderiam aderir ao plano A, já fechado, nem ao B, ainda não
aprovado. Assim, haveria que se definir se os novos contratados estariam vinculados a um plano de
previdência complementar e qual seria esse plano.
2.3.9Outra questão diz respeito à estruturação da carreira de pessoal do IRB-Brasil Re. Até
fevereiro de 1998, vigorou na empresa o Plano de Classificação de Cargos – PCC. A partir de
1º/03/1998, com o objetivo de modernizar sua gestão empresarial, o IRB-Brasil Re implantou o
Plano de Cargos e Salários – PCS, passando o PCC a vigorar como ‘plano em extinção’. Porém
nem todos os funcionários aderiram ao PCS, remanescendo 114 funcionários vinculados ao PCC.
Isso gera problemas para o gerenciamento dos recursos humanos, uma vez que os integrantes da
estrutura em extinção não podem, por exemplo, ser nomeados para cargos de confiança. Além
disso, o PCS, ao contrário do que previa a empresa, não se constituiu ‘num modelo de organização
do trabalho mais flexível e dinâmico’, pois está subdividido em seis cargos (subscritor, analista de
risco e sinistro, analista financeiro, analista de suporte, técnico de suporte e advogado) com
funções bem delimitadas, não permitindo que os funcionários sejam livremente alocados. Isso
provoca um engessamento do quadro funcional, o que prejudica sobremaneira a administração dos
recursos humanos da empresa.
2.3.10No final de 2002, foi aprovado pelo Conselho de Administração do IRB-Brasil Re um
estudo da FGV, atualmente em fase de validação junto às gerências da empresa, propondo a
transformação dos atuais seis cargos em apenas dois: advogado e analista de resseguros. Os
integrantes desse último cargo poderiam ser alocados livremente, e dessa forma se contornaria o
problema do engessamento que hoje se verifica.
193
2.3.11Além da definição sobre que cargos serão preenchidos e que plano de previdência
complementar será oferecido aos novos funcionários, há uma outra questão que nos parece ainda
mais relevante, que é a definição sobre a permanência do IRB-Brasil Re no Programa Nacional de
Desestatização, já que não se justificaria a contratação de novos funcionários por uma empresa
estatal prestes a ser privatizada.
2.4Informática
2.4.1A área de informática do IRB-Brasil Re foi uma das áreas mais afetadas pela perda de
pessoal ocasionada pelo PAV iniciado em 1995, o que motivou a terceirização dessa área. Na
época, contratou-se, em regime de urgência, empresa prestadora de serviços de informática,
providenciando-se edital de licitação cujo objeto era ‘a prestação de serviços especializados para
terceirização global da informática do IRB...’. Desde então, a empresa tem realizado sucessivas
licitações para contratação desses serviços.
2.4.2A área de informática conta, atualmente, com apenas seis funcionários do quadro, 74
terceirizados e alguns AEDs. Acreditamos que esse alto grau de terceirização acarreta
vulnerabilidade ao IRB-Brasil Re, pois, embora os programas de informática desenvolvidos sejam
documentados, com o término da vigência dos contratos e a possível substituição da empresa
prestadora de serviços, o quadro de terceirizados da área tende a se renovar, podendo-se perder
parte da memória do desenvolvimento dos sistemas. O ideal seria que a empresa mantivesse
terceirizada apenas a área de produção e manutenção, ficando o desenvolvimento de sistemas a
cargo de funcionários do IRB, já que esta atividade está diretamente relacionada ao desempenho
operacional da empresa e, num mercado aberto, pode representar um diferencial competitivo.
2.4.3Quanto aos sistemas de informática utilizados na área operacional da empresa,
verificamos que foram desenvolvidos a partir da necessidade de cada área, sem a preocupação
com a integração desses sistemas, o que possibilitaria maior segurança e melhor gerenciamento
dos dados. Essa ausência de integração impacta diretamente sobre o dia-a-dia da empresa. Por
exemplo, quando ocorre um sinistro, antes do pagamento correspondente à responsabilidade do
IRB, há a necessidade de se confirmar, caso a caso, o repasse do prêmio correspondente àquele
contrato. Isso acontece porque o sistema de processamento de sinistros não recebe de forma
automática informações do sistema de processamento de prêmios, exigindo uma checagem manual
das informações, aumentando o volume de trabalho e o risco de ocorrência de erros.
2.4.4As informações sobre a produção das seguradoras são enviadas por meio de sistemas
informatizados. Entretanto, nem todas possuem a infra-estrutura necessária para essa transmissão.
Com isso, a entrada de dados das informações que não são transmitidas automaticamente pelas
seguradoras é feita diretamente pelo IRB, com base na documentação por elas enviada. Isso, além
de constituir um volume significativo de trabalho, representa uma grande vulnerabilidade na
operação da empresa, pois os dados ficam sujeitos a erros de digitação, necessitando de
conferências e correções.
2.4.5A fim de sanar esses problemas, está em fase de testes o SIN – Sistema Integrado de
Negócios, que é um sistema concebido em ambiente web (Internet) com o objetivo não só de
integrar toda a área operacional da empresa (subscrição, prêmios e sinistros) como de otimizar o
envio das informações das seguradoras ao IRB. Consideramos que a implantação completa desse
sistema propiciará um aumento da eficiência operacional da empresa.
2.5Planejamento Estratégico
2.5.1Além de contar atualmente com inadequados recursos humanos e tecnológicos, o IRBBrasil Re também não conta com um planejamento estratégico institucional, nem mesmo um plano
de metas para cada setor da empresa. Cada área atua de acordo com sua própria percepção do
mercado.
2.5.2Apesar das indefinições quanto à sua forma de atuação num contexto de abertura do
mercado de resseguros, entendemos que a empresa não pode prescindir de um planejamento
estratégico que norteie as ações das diversas áreas que a compõem.
2.5.3Questionada a respeito, a empresa respondeu o seguinte:
‘(...) o IRB-Brasil Re vem buscando estruturar de maneira mais adequada suas ações nas
áreas de planejamento e desenvolvimento. Nesse sentido, foi criada, em abril de 2002, uma
diretoria específica para tal função [Diretoria de Planejamento].
194
Está em curso a preparação do plano estratégico da Empresa, visando dotá-la de
instrumento que proporcionará um mais apropriado sistema de fixação e acompanhamento de
metas.
Presentemente, as metas do IRB-Brasil Re estão fixadas com base em seu Orçamento Anual,
realizado de acordo com os objetivos e diretrizes estabelecidos.
Mensalmente são produzidos relatórios de acompanhamento que demonstram os valores
realizados frente àqueles orçados, sendo apurados e indicados os eventuais desvios.
Tais relatórios são encaminhados aos Diretores das áreas para conhecimento e providências
julgadas cabíveis e necessárias. (...)’
2.5.4O documento faz referência ainda a alguns relatórios gerenciais elaborados no âmbito
do IRB-Brasil Re, que apresentam os resultados alcançados e permitem a análise do seu
desempenho operacional.
2.5.5De fato, foi-nos reportada a intenção de se realizar, em julho de 2003, reunião do
presidente da empresa com diretores e gerentes visando à elaboração do planejamento estratégico
do IRB-Brasil Re, quando trabalharão com um cenário de abertura do mercado sem privatização
da empresa.
2.6Área Financeira
2.6.1De um modo geral, o IRB-Brasil Re possui pouca margem de manobra sobre a alocação
dos seus investimentos, uma vez que tem de seguir o Decreto-lei nº 1.290/73 e a Resolução
2.917/2001 do Conselho Monetário, que regulam a política de investimentos aprovada pelo
Conselho de Administração na reunião ordinária de 08/07/2002.
2.6.2A área financeira fornece suporte à operacional, na medida em que aloca recursos em
ativos financeiros que garantem o passivo operacional gerado pela assunção de riscos. O IRBBrasil Re mantém boa parte de seu Ativo Total em aplicações financeiras e investimentos. Em
dezembro de 2001, as aplicações financeiras de curto prazo, em moeda nacional e estrangeira,
totalizavam R$ 1.639 milhões, representando 57% do Ativo Total. Já em dezembro de 2002,
somaram R$ 1.468 milhões, representando 38% do Ativo Total. Isso demonstra que a empresa atua
dentro de uma boa margem de segurança, uma vez que possui ativos de liquidez imediata para
fazer frente aos compromissos de curto prazo.
2.6.3A alta representatividade das aplicações financeiras e investimentos no Ativo Total faz
com que o resultado dessas operações tenha impacto significativo no resultado global da empresa.
Em 2001, as receitas geradas por esses investimentos somaram R$ 240,47 milhões; em 2002, R$
245,3 milhões. Esse resultado torna-se ainda mais importante se considerarmos que, nesse mesmo
período, o Índice Combinado, que é o resultado da soma dos sinistros pagos e das despesas
(comerciais, administrativas, tributárias e outras operacionais), subtraído do total dos prêmios
ganhos, foi de 1,01 em 2001 e de 1,09 em 2002. Isso representa um resultado operacional negativo,
já que o IRB-Brasil Re teve que desembolsar 1% em 2001 e 9% em 2002 a mais do que recebeu em
decorrência de suas atividades operacionais.
2.6.4As aplicações financeiras realizadas em moeda estrangeira estão representadas por
ativos de renda fixa e variável emitidos no mercado externo por empresas brasileiras e
estrangeiras.
2.6.5O IRB-Brasil Re, em suas operações com o exterior, busca proteção contra eventuais
desvalorizações cambiais por meio de investimentos em moeda estrangeira e de constituição de
provisões técnicas (de sinistros a liquidar – PSL e de sinistros ocorridos e não avisados – SONA).
Isso garante capacidade de honrar seus compromissos junto ao exterior.
2.6.6O IRB-Brasil Re tem mantido um volume de recursos aplicados em ativos superior às
obrigações contraídas em moeda estrangeira, principalmente em dólar. A valorização do dólar
frente ao real em 2002 contribuiu significativamente para o resultado da empresa naquele ano.
Enquanto o Resultado Operacional foi de R$ 85,7 milhões, o Resultado Financeiro foi de R$ 538,7
milhões, sendo que somente as variações cambiais e monetárias representaram R$ 383,4 milhões.
2.6.7Por outro lado, com a desvalorização do dólar frente ao real ocorrida no primeiro
quadrimestre de 2003, a manutenção de excedente de ativos em relação aos passivos atrelados a
essa moeda refletiu negativamente no resultado do IRB-Brasil Re. Nesse período, o resultado
financeiro foi negativo no montante de R$ 148,96 milhões, provocado pelo resultado negativo das
195
variações cambiais e monetárias no valor de R$ 272,7 milhões. A empresa informou a esta Equipe
de Auditoria que deverá promover a internalização desses recursos, mantendo aplicado fora do
País somente o montante necessário para a proteção dos passivos em moeda estrangeira.
2.6.8Para garantir a cobertura dos riscos assumidos pelo mercado interno sem comprometer
sua situação financeira, o IRB-Brasil Re busca a contratação de capacidades automáticas junto ao
mercado internacional, o que permite, obedecidos limites e parâmetros previamente acordados,
que os riscos assumidos em resseguros tenham garantia da retrocessão ao exterior naquelas bases
negociadas. Isso otimiza as operações do mercado e não oferece risco financeiro ao IRB-Brasil Re.
2.6.9As retenções de risco são efetuadas pelo IRB-Brasil Re obedecendo parâmetros técnicos
que levam em consideração a sua própria estrutura patrimonial. Considerando ainda a
constituição de reservas técnicas de acordo com os riscos retidos, podemos concluir que o IRBBrasil Re tem boa situação financeira diante dos compromissos assumidos.
2.6.10Assim, de um modo geral, a administração financeira do IRB-Brasil Re se pauta pela
segurança e liquidez na alocação de ativos e, até onde pudemos verificar, não há pontos de
vulnerabilidade que venham a comprometer a operação da empresa.
3.CONCLUSÃO
3.1Dada a dificuldade de se identificar claramente quais as características do mercado que
advirá com a atuação de outros resseguradores, esta Equipe de Auditoria buscou conhecer o
funcionamento do IRB-Brasil Re, a fim de detectar problemas que estivessem afetando o
desempenho operacional da empresa.
3.2Antes mesmo da aprovação da emenda constitucional que permitiu a abertura do mercado
de resseguros (EC nº 13/96), a empresa começou a passar por grandes transformações. De 1995 a
1998, perdeu cerca de metade do seu corpo funcional. Em 1997, foi incluída no PND (no qual
ainda se encontra) e só não foi privatizada porque empecilhos legais impediram que fossem
retiradas da sua competência as funções regulatórias e de fiscalização do mercado de resseguros.
3.3A indefinição quanto à sua privatização é o maior problema pelo qual passa a empresa. O
longo período de inclusão no PND, sem uma definição concreta quanto ao seu destino, fez com que
a empresa deixasse de implementar diversas ações de grande importância para o seu
funcionamento e até mesmo para sua sobrevivência.
3.4O envelhecimento do quadro de pessoal é um problema que merece particular atenção.
Dos atuais 492 funcionários, 197 adquirirão direito à aposentadoria até o final do próximo ano, o
que torna urgente a realização de concurso público para a reposição do quadro funcional da
empresa. Entretanto, antes da realização do concurso, deve-se definir, além da permanência ou
não do IRB-Brasil Re no Programa Nacional de Desestatização, quais cargos serão preenchidos e
se será oferecido plano de previdência complementar aos novos funcionários, assuntos já em
estudo pela empresa.
3.5Outro problema identificado por esta Equipe de Auditoria é a estrutura organizacional
adotada pela empresa desde 1998, que, com a manutenção do monopólio, se mostrou inadequada,
motivando a intenção da diretoria de implantar uma nova estrutura. Contudo, com a iminência da
abertura do mercado, entendemos que a atual estrutura deveria ser mantida até que seja avaliada
sua adequação ao ambiente competitivo.
3.6Duas outras ações que entendemos serem necessárias para o bom desempenho
operacional e padronização de atividades no âmbito da empresa são a implementação de uma
política de treinamento de pessoal e a elaboração de manuais dos procedimentos operacionais.
3.7A não-integração entre os diversos sistemas de informática e a ausência de um
planejamento estratégico são problemas que também têm reflexos no desempenho operacional da
empresa. Essas deficiências já foram detectadas pelo IRB-Brasil Re, que está testando um novo
sistema informatizado que integra as atividades operacionais e elaborando um planejamento
estratégico para a empresa.
3.8O principal resultado desse trabalho foi chamar a atenção para a necessidade de haver
definição quanto à privatização ou não do IRB-Brasil Re. De fato, entendemos que a solução de
grande parte dos atuais problemas enfrentados pelo IRB passa pela definição sobre sua forma de
atuação no mercado ressegurador, cuja abertura é iminente. Seja qual for a solução a ser dada,
entendemos ser ela premente, sob pena de a empresa, daqui a alguns anos, entrar em colapso.
196
4. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Diante do exposto, propomos o seguinte:
a) Determinar ao IRB-Brasil Re que:
a.1) avalie, antes da implantação de nova estrutura, a conveniência de manter a atual até que
ela seja testada num ambiente competitivo;
a.2) elabore política de treinamento de pessoal em consonância com a atuação da empresa
num mercado competitivo;
a.3) elabore manuais de procedimentos, de forma a detalhar a execução das atividades
operacionais da empresa.
b) Determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que reporte, nas próximas contas do
IRB-Brasil Re:
b.1) o estágio de implantação do Sistema Integrado de Negócios – SIN;
b.2) o resultado da avaliação feita pelo IRB-Brasil Re quanto à conveniência de manter a
atual estrutura organizacional da empresa, conforme item ‘a.1’ acima;
b.3) o cumprimento das determinações contidas nos itens ‘a.2’ e ‘a.3’, acima.
c) Determinar ao Conselho Nacional de Desestatização que examine a permanência do IRBBrasil Re no Programa Nacional de Desestatização, fazendo a devida recomendação de exclusão,
se for o caso, para aprovação do Presidente da República, nos termos do artigo 6º da Lei nº
9.491/97;
d) Dar ciência ao Ministro da Fazenda da decisão que vier a ser proferida, bem como do
Voto e Relatório que a fundamentarem, ressaltando a urgência da definição quanto à permanência
do IRB-Brasil Re no PND;
e) Dar ciência deste Relatório ao IRB-Brasil Re.”
3. Outras considerações ainda foram feitas pelo diretor em substituição da 2ª Secex Gerson
Cardoso de Lima, cujas propostas de encaminhamento receberam o aval do titular da unidade
técnica (fls. 826/830):
“(...)
2.Inicialmente, se consigne que o objetivo da auditoria, na prática, foi ajustado, pois, apesar
de a emenda constitucional citada ter quebrado a restrição de mercado para as operações da
espécie, com a falta de regulamentação complementar, nenhuma empresa seguradora entrou no
ramo específico, mantendo-se o monopólio real do IRB.
3.No entanto, no prenúncio da quebra de monopólio, a empresa contratou a FGV para
elaboração de uma estrutura adequada ao mercado competitivo e, imaginando se antecipar,
implantou a nova estrutura. A principal característica dessa nova estrutura foi a ênfase na área
comercial, em divisão de recursos com a área técnica. Porém, sem a concretização do regime
concorrencial, a estrutura implantada tem se mostrado inadequada. Assim, foi identificado
interesse da administração em alterar novamente a estrutura da entidade.
4.A alternância de estruturação na empresa pareceu carente de melhor reflexão, ao que a
equipe de auditoria formulou a proposta do item a.1 (fl. 825), com vistas a que o procedimento seja
mais cuidadoso. A meu ver, mudanças radicais e inflexíveis da estrutura global causam prejuízos
administrativos. Isto é, não me parece conveniente alternâncias de toda a estrutura formal, de uma
única vez, na tentativa de se ajustar à realidade. Melhor seria a adoção de postura mais flexível e
localizada, para se ajustar mais finamente às exigências correntes.
5.Por um lado, é necessário o ajuste à continuidade da situação monopolista, mas, de outro
lado, quando editada a regulamentação da EC n° 13/96, a entrada ou não de empresas no mercado
dependerá de questões conjunturais, podendo ocorrer com o tempo e desenvolvimento do ramo
negocial. A isso a empresa não pode estar desprevenida. Então, em consonância com o
entendimento da equipe de auditoria, a mudança não pode fazer com que se perca de vista os
avanços práticos e o conhecimento para atuação em concorrência.
6.Em resumo, deve haver uma distribuição dos escassos recursos humanos e materiais entre
as áreas comercial e técnica, de forma a dotar as partes com equidade em relação às reais
necessidades de serviço das duas faces da empresa. Isso evitaria a maior escassez relativa em um
dos lados, mas sem desprezar o preparo para atuar em concorrência. Entretanto, a desejada
flexibilidade encontra limites na rigidez dos vários cargos formais da instituição. Assim, são bem-
197
vindos estudos e ações, como noticia o Relatório de Auditoria, para a diminuição do número de
carreiras componentes do quadro de pessoal, tornando mais flexível a alocação de recursos
humanos dentro da empresa.
7.Outro ponto de dificuldade encontrado diz respeito ao quadro de pessoal. O IRB já vinha a
um bom tempo sem realizar concurso público para admissão de pessoal e, ainda, com a perspectiva
de privatização, realizou programas de desligamento voluntário, reduzindo mais o quadro, que
também se encontra envelhecido e às vésperas da aposentadoria. Assim, como a expectativa de
privatização foi afastada, ao menos por ora, se torna necessária a execução de uma política de
pessoal condizente com a continuidade da organização, com treinamentos e renovação de pessoal
via concurso.
8.Dessa forma, julgo válida a proposição do item a.2 (fl. 825), porém, tornando-a mais
abrangente, sugerindo o levantamento das necessidades de treinamento e sua priorização,
realizando-a em consonância com a atuação contínua da empresa. Também, parece oportuno
determinar que se envide esforços para apressar a realização de concurso público.
9.Ainda, é relevante a proposição do item a.3 (fl. 825), sobre a elaboração de manuais de
procedimentos, para registrar em detalhe os passos da realização do serviço rotineiro. Isso porque,
além dos manuais serem apropriados ao necessário procedimento formal, a transmissão verbal de
conhecimento entre os funcionários sofrerá sério prejuízo com as iminentes aposentadorias e a
delonga na seleção de novos servidores.
10.Sobre os sistemas informatizados, foi constatada a falta de integração entre os sistemas
dos vários setores, o que faz o processo decisório depender da extração e circulação manual de
informações, dando azo à maior incidência de erros e omissões. A empresa está testando um
programa de integração (Sistema Integrado de Negócios – SIN), no entanto, cabe a determinação
para a solução do problema com a maior rapidez possível.
11.Determinação semelhante deve ser feita quanto ao planejamento estratégico, cuja
elaboração e uso deve ser devidamente adotado.
12.Foi detectada ainda (parágrafo 2.1.30, fl. 815) certa fragilidade na fiscalização do
recolhimento de prêmios de resseguros. O recolhimento do prêmio é fiscalizado individualmente
apenas quando o ressegurado solicita a cobertura. No mais, a fiscalização só é feita quando
ocorrem variações nos montantes normalmente recolhidos, por seguradora ou por ramos de
atuação. Essa observação ganha maior relevância ao se verificar (parágrafo 2.6.3, fl. 821) o
crescimento do Índice Combinado, que é o resultado da arrecadação com prêmios menos as
coberturas de sinistros e despesas de funcionamento da empresa. Esse índice passou de 1,01, em
2001, para 1,09 em 2002, sendo deficitário em 9% nesse último ano. No entanto, foram registrados
expressivos ganhos com aplicações e investimentos financeiros.
13.O déficit apurado pode estar a indicar insuficiência dos prêmios cobrados. Contudo, para
maior solidez e confiabilidade do índice, e até mesmo para embasamento de justificativas de
alteração nos prêmios, sendo o caso, é necessário melhor controle da arrecadação. Isso, sem falar
na evidente obrigação de cercear as possibilidades de omissão de receitas. Ademais, para
complementação de receitas, não se pode confiar na especulação financeira, especialmente a feita
em moeda estrangeira, quer seja pela instabilidade desses mercados, quer para não desviar a
instituição da objetividade. Assim, deve-se determinar ao IRB que faça estudos com vista a prover
meios de controlar adequadamente sua arrecadação, deslocando os recursos humanos e materiais
necessários para esse mister.
14.Por fim, cabe ressaltar o dilema da privatização, cujo controle formal refoge ao IRB e é o
principal fator de indecisão na solução dos problemas da empresa. Para a inclusão no PND, foi
editada a Lei nº 9.932/1999, que transferia competências normativas e de fiscalização do IRB para
a Susep. Contudo, essa lei foi definitivamente suspensa em ADIn pelo STF, voltando-se ao status
anterior. A suprema Corte entendeu que a mudança de atribuição só poderia ser efetivada por lei
complementar e não por lei ordinária, como a editada. Não obstante, a empresa continua arrolada
no PND.
15.Assim, a permanência do IRB no PND, sem poder ser efetivamente privatizado, além dos
assinalados males causados à empresa pela indefinição, parece, s.m.j., irregular, pela empresa
ainda contar com atribuições normativas e fiscalizatórias. Ademais, considerando que a
198
transferência de atribuições e privatização foram decisões do governo anterior, mas sem
cumprimento, cabe ao atual governo decidir politicamente sobre a questão. Dessa forma, não
somente é válido, mas de grande relevância, que o TCU leve o fato ao Conselho Nacional de
Desestatização e aos Srs. Ministros da Fazenda e Chefe da Casa Civil da Presidência da
República.
Conclusão
16.Ante às consideração feitas, em reforço e complementação às proposições feitas pela
equipe de auditoria (fl. 825), proponho:
17.Determinar ao IRB-Brasil Resseguros S/A que:
a)adote decisões mais flexíveis em relação à estrutura da empresa, alocando os recursos de
acordo com as necessidades reais e sem perder de vista o aprendizado para atuação em regime de
concorrência;
b)faça levantamento das necessidades de treinamento, a priorização dessas necessidades e
elabore o programa de treinamento em consonância com a atuação e continuidade da empresa;
c)envide esforços para apressar a realização de concurso público;
d)elabore manuais de procedimentos, de forma a detalhar as atividades desenvolvidas dentro
da empresa;
e)providencie a rápida e eficiente integração dos sistemas informatizados da empresa, com
vistas a melhorar o processo decisório interno;
f)estabeleça o planejamento estratégico, cuja elaboração e uso deve ser devidamente
adotado;
g)faça estudos com vistas a prover meios de controlar adequadamente sua arrecadação,
deslocando recursos humanos e materiais necessários para esse mister.
18.Determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que acompanhe o cumprimento das
determinações ao IRB, reportando-se ao andamento das mesmas nas contas da instituição.
19.Comunicar ao Conselho Nacional de Desestatização e aos Srs. Ministros da Fazenda e
Chefe da Casa Civil da Presidência da República a permanência irregular do IRB no Programa
Nacional de Desestatização, em virtude da suspensão da Lei nº 9.932/99, bem como a oportunidade
de reavaliar politicamente sua privatização.
20.Dar ciência da decisão, relatório e voto que sobrevier aos administradores do IRB-Brasil
Resseguros S/A.
21.Sejam arquivados os presentes autos.”
É o relatório.
VOTO
Com o advento da Emenda Constitucional nº 13/96, começou a ser trilhado o caminho
jurídico para a abertura do mercado de resseguros, área até então de exclusividade do atual IRBBrasil Re. Como medida complementar, embora não indispensável à quebra do monopólio estatal, o
Governo pretendia também, ao menos naquela época, privatizar o IRB-Brasil Re, alienando o total
das ações de propriedade da União.
2. Hoje, sete anos mais tarde, nem a quebra do monopólio do mercado de resseguros, nem a
venda do IRB-Brasil Re foram concretizadas. A abertura do mercado depende ainda da
transferência das funções regulatórias do IRB-Brasil Re para um outro órgão oficial, de forma que o
ambiente concorrencial seja de fato transparente. Isso chegou a ser feito com a Lei nº 9.932/99, que
repassou à Susep a regulamentação do setor de seguros, mas logo depois foi declarada
inconstitucional pelo STF (ADIn nº 2.223-DF), por haver a necessidade de lei complementar para
dispor sobre o assunto. Somente em junho deste ano foi apresentado na Câmara dos Deputados
projeto de lei complementar com o mesmo objetivo (PLP-55/2003).
3. Relativamente à privatização do IRB-Brasil Re, a questão parece ter adquirido outros
contornos, em 2003, com a mudança do Governo. Matérias jornalísticas recentes, baseadas em
informações de líderes governamentais e de administradores do IRB-Brasil Re, dão como certa a
retirada da companhia, em breve, do Programa Nacional de Desestatização.
199
4. Como, pelo visto, não se pretende levar adiante a privatização do IRB-Brasil Re,
mantendo-se, a despeito disso, o processo de implantação da livre concorrência, teremos,
proximamente, uma companhia estatal competindo pelo mercado de resseguros em pé de igualdade
com outras empresas.
5. Nos últimos anos, o IRB-Brasil Re conseguiu excelentes lucros atuando sozinho na
captação de resseguros. Mas agora precisa se preparar para a disputa de mercado, na qual não terá
mais a comodidade de ser forçosamente procurado pelas seguradoras, por não haver outra opção.
6. Nesse novo contexto, considero que se tornou ainda mais importante esta auditoria
realizada pelo Tribunal, haja vista que, aparentemente, o IRB-Brasil Re permanecerá sob o controle
acionário da União. Vale dizer, continuará administrando recursos públicos, conquanto num
ambiente que lhe demandará grande eficiência, ao estar em jogo cerca de R$ 2,5 bilhões ao ano,
volume de recursos movimentado por conta de prêmios de resseguros em 2002.
7. Para o momento, são pertinentes, creio eu, as propostas de determinações sugeridas pela 2ª
Secex, a não ser a que trata da realização de concurso público, a qual compreendo dispensável,
tendo em vista que o relatório de auditoria mostra que o IRB-Brasil Re está atento para o problema
e empenhado em resolvê-lo.
8. Aliás, cabe a observação, apesar de ainda não estar pronto para o mercado competitivo,
precisando aprimorar procedimentos, ampliar a força de trabalho e sobretudo formular estratégias
de atuação, segundo evidenciado nesta auditoria, o IRB-Brasil Re não está alheio às transformações
que estão prestes a chegar, já tendo mesmo se antecipado na redefinição de sua estrutura
organizacional.
9. Em todo o caso, acho fundamental que uma nova avaliação sobre os preparativos do IRBBrasil Re para o seu ingresso na livre concorrência seja feita pelo Tribunal assim que aprovada a lei
complementar que transfere à Susep a atividade regulatória do setor de seguros.
10. Enfim, colocando em destaque um dos temas abordados no relatório de auditoria, advirto
que o IRB-Brasil Re deve priorizar o aperfeiçoamento dos seus mecanismos de checagem dos
valores das parcelas dos prêmios recebidas das seguradoras em razão dos resseguros, cujas falhas
verificadas podem ser a causa dos ligeiros déficits operacionais experimentados em 2001 e 2002, os
quais só não resultaram em prejuízos para a companhia graças à folga obtida com os ganhos
financeiros.
Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.744/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo nº TC-009.419/2003-0 (com 4 volumes)
2. Grupo I, Classe de Assunto V - Auditoria Operacional
3. Entidade: IRB-Brasil Resseguros S/A (IRB-Brasil Re)
4. Interessado: Tribunal de Contas da União
5. Relator: Ministro Marcos Vinicios Vilaça
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 2ª Secex
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria operacional no IRB-Brasil Resseguros
S/A, realizada com o objetivo de avaliar a capacidade de funcionamento da companhia diante da
aprovação da quebra do monopólio que ela detinha sobre as operações de resseguros, conforme a
Emenda Constitucional nº 13/96, que modificou o inciso II do art. 192 da Constituição Federal.
200
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
diante das razões expostas pelo Relator, em:
9.1 - determinar ao IRB-Brasil Resseguros S/A que:
9.1.1 - adote decisões mais flexíveis em relação à estrutura organizacional da companhia,
alocando os recursos disponíveis de acordo com as necessidades reais, mas sem perder de vista o
aprendizado para atuação em regime de concorrência;
9.1.2 - faça um levantamento das necessidades de treinamento, a fim de priorizá-las, e elabore
um programa de treinamento em consonância com a atuação e perspectivas da companhia;
9.1.3 - elabore manuais de procedimentos, para detalhar as atividades desenvolvidas dentro da
companhia;
9.1.4 - providencie a integração dos sistemas informatizados da empresa, com vistas a
melhorar o processo decisório interno;
9.1.5 - adote o planejamento estratégico, levando em conta a possibilidade de iminente
ingresso em ambiente concorrencial;
9.1.6 - promova, em caráter prioritário, o aperfeiçoamento do controle de sua arrecadação, em
especial no que se refere à checagem das parcelas de prêmios repassadas pelas seguradoras em
função dos resseguros;
9.2 - determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que reporte, nas próximas contas do
IRB-Brasil Re:
9.2.1 - o estágio de implantação, na companhia, do Sistema Integrado de Negócios (SIN);
9.2.2 - as providências adotadas pela companhia para contratação de pessoal;
9.2.3 - o cumprimento das determinações contidas nos subitens 9.1.1 a 9.1.6 acima;
9.3 - recomendar ao Conselho Nacional de Desestatização e à Casa Civil da Presidência da
República que avaliem a permanência do IRB-Brasil Re no Programa Nacional de Desestatização,
tendo em vista que a indefinição quanto à sua privatização vem acarretando prejuízos ao
funcionamento e ao planejamento de estratégias da companhia;
9.4 - determinar à 2ª Secex que acompanhe a tramitação, no Congresso Nacional, do projeto
de lei complementar que transfere para a Superintendência de Seguros Privados a função regulatória
do setor de seguros, para que, assim que aprovado e sancionado, seja realizada nova auditoria
operacional com vistas a examinar a capacidade competitiva do IRB-Brasil Re num ambiente de
concorrência pelo mercado de resseguros;
9.5 - dar ciência deste acórdão, bem como do relatório e voto que o fundamentam:
9.5.1 - à presidência do Congresso Nacional;
9.5.2 - à presidência e às comissões de Assuntos Econômicos e de Fiscalização e Controle do
Senado Federal;
9.5.3 - à presidência e às comissões de Economia, Indústria e Comércio e de Fiscalização
Financeira e Controle da Câmara dos Deputados;
9.5.4 - à Casa Civil da Presidência da República, à Controladoria-Geral da União e aos
ministérios da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão e do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior;
9.5.5 - ao Conselho Nacional de Seguros Privados, ao Conselho Nacional de Desestatização,
ao IRB-Brasil Re, à Superintendência de Seguros Privados e à Secretaria Federal de Controle
Interno; e
9.6 - arquivar o processo.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça (Relator),
Humberto Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
201
Presidente
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC 005.556/2003-0
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão: Ministério da Integração Nacional
Responsáveis: Fernando Luiz Gonçalves Bezerra, CPF 003.420.414-87 e Alexandre; Firmino
de Melo Filho, CPF 107.838.854-68
Advogado constituído nos autos: não consta
Sumário: Relatório de auditoria realizada no Ministério da Integração Nacional nos
convênios celebrados com as prefeituras de Minas Gerais no período de 1998 a 2001, para examinar
a possível ocorrência de irregularidades na liberação de recursos federais e na aprovação das
respectivas prestações de contas. Falhas e impropriedades. Determinação para identificação dos
responsáveis pela falhas e realização de audiência. Determinações corretivas. Envio de cópia do
acórdão, relatório e voto ao Ministro de Estado da Integração Nacional. Arquivamento.
RELATÓRIO
Trata-se de relatório de auditoria realizada no Ministério da Integração Nacional, em
decorrência da Decisão nº 440/2002 – Plenário, nos convênios celebrados com as prefeituras de
Minas Gerais no período de 1998 a 2001, para examinar a possível ocorrência de irregularidades na
liberação de recursos federais e na aprovação das respectivas prestações de contas. Passo a
reproduzir o bem elaborado relatório da equipe de auditoria da 4ª Secex.
“2. INTRODUÇÃO
2.1. Deliberação(ões) que originou(aram) a auditoria
2.1.1. Em cumprimento ao subitem 8.2 da Decisão Plenária n.º 440/2002, que autorizou a
realização de auditoria junto aos órgãos responsáveis pelo repasse de recursos federais a municípios
mineiros envolvidos em denúncias de irregularidade na execução dos convênios, bem como em
cumprimento ao subitem 8.5 da Decisão Plenária n.º 1.135/2002, que determinou a esta Secretaria a
realização de uma nova auditoria nos convênios celebrados pelo Ministério da Integração Nacional,
realizou-se a presente auditoria em convênios do referido Ministério.
2.1.2. Com referência à Decisão Plenária n.º 440/2002, cabe destacar que a determinação de
realização da auditoria motivou-se nos fatos reportados em representação da Unidade Técnica deste
Tribunal, situada no Estado de Minas Gerais, que apontaram a existência de indícios de graves
irregularidades na execução dos convênios celebrados por diversos órgãos federais, dentre eles o
Ministério da Integração Nacional, junto a 34 municípios mineiros, segundo denunciado na
imprensa e a partir de trabalho realizado pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais –
MPE/MG.
2.1.3. De acordo com a referida Decisão e o respectivo Relatório do Ministro-Relator, havia
“fortes evidências da existência de um esquema fraudulento para agenciar convênios, manipular
licitações e desviar recursos públicos federais, orquestrado no Estado de Minas Gerais, envolvendo
30 ou mais municípios, com a participação de diversas empresas, técnicos, assessores e outros”. Por
conseguinte, também decidiu-se autorizar a realização de uma nova inspeção nas prefeituras,
conforme o subitem 8.1 da Decisão n.º 440/2002 – P.
202
2.2. Visão Geral
2.2.1. A presente auditoria teve por objeto os convênios sob a responsabilidade do Ministério
da Integração Nacional, que foram celebrados junto a Prefeituras Municipais do Estado de Minas
Gerais envolvidas nas denúncias apontadas pela imprensa e investigadas pelo MPE/MG, além de
outros selecionados pela equipe, segundo critérios específicos e com base nas informações
constantes da Decisão n.º 440/2002 – P, envolvendo todo o procedimento de liberação de recursos e
aprovação de prestações de contas.
2.2.2. A norma básica que serviu de critério para os trabalhos foi a IN/STN n.º 01/97. Outras
normas/legislações que tratam de transferências voluntárias de recursos mediante convênios e
outros instrumentos congêneres, tais como as Leis de Diretrizes Orçamentárias para os respectivos
exercícios de celebração e vigência dos convênios, a Lei n.º 8.666/93 (Licitações e Contratos), o
Decreto-Lei n.º 200/67, o Decreto n.º 93.872/86, a Lei Complementar n.º 101/2000, a Lei n.º
4.320/64, a Lei n.º 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) e a IN/TCU n.º 13/96, também foram
utilizadas como critério de auditoria.
2.2.3. O atual Ministério da Integração Nacional foi criado por meio da Medida Provisória n.°
1.911-8, de 29 de julho de 1999, mediante transferência das competências da Secretaria Especial de
Políticas Regionais da Presidência da República – Sepre/PR, a saber: formulação e condução da
política de desenvolvimento nacional integrada; formulação dos planos e programas regionais de
desenvolvimento; estabelecimento de estratégias de integração das economias regionais;
estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos dos programas de
financiamento de que trata a alínea "c" do inciso I do art. 159 da Constituição Federal;
estabelecimento das diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos do Fundo de
Desenvolvimento da Amazônia e do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste; estabelecimento de
normas para cumprimento dos programas de financiamento dos fundos constitucionais e das
programações orçamentárias dos fundos de investimentos regionais; acompanhamento e avaliação
dos programas integrados de desenvolvimento nacional; defesa civil; obras contra as secas e de
infra-estrutura hídrica; formulação e condução da política nacional de irrigação; ordenação
territorial; e obras públicas em faixas de fronteiras.
2.2.4. A Estrutura Regimental do Ministério da Integração Nacional somente foi aprovada em
1º de dezembro de 2000, mediante o Decreto n.º 3.680/2000. Sob a estrutura então vigente, o
Ministério desenvolveu ações de sua competência mediante a celebração de convênios cujos
programas encontravam-se afetos às seguintes Secretarias:
a)Secretaria de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional;
b)Secretaria Nacional de Defesa Civil;
c)Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica;
d)Secretaria de Programas Regionais Integrados; e
e)Secretaria Extraordinária do Desenvolvimento do Centro-Oeste.
2.2.5. Até a revogação do citado Decreto em 28/03/2003, com a edição do Decreto n.º 4.469,
de 27 de março de 2003, D.O.U de 28/03/2003, os convênios celebrados pelo Ministério da
Integração Nacional encontravam-se sob a responsabilidade da Unidade Gestora denominada
Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração – SPOA, subordinada à Secretaria
Executiva do Ministério.
2.2.6. As competências conferidas à SPOA/SECEX/MI, até a sua extinção/transformação
consistiam em: planejar e promover a execução das atividades relacionadas com os Sistemas
Federais de Planejamento e Orçamento, Contabilidade, Administração Financeira,
Organização e Modernização Administrativa, Recursos da Informação e de Informática, Recursos
Humanos e Serviços Gerais; promover a articulação com os órgãos centrais dos sistemas federais
referidos no inciso anterior, bem como informar e orientar os órgãos do Ministério quanto ao
cumprimento das normas administrativas estabelecidas; coordenar e promover a elaboração e a
consolidação dos planos e programas relativos às atividades de sua área de competência; e auxiliar
o Secretário-Executivo na supervisão e coordenação das ações dos órgãos e entidades do Ministério,
com vistas ao cumprimento, acompanhamento e avaliação dos programas estabelecidos em
articulação com os responsáveis pela sua execução.
203
2.2.7. Para o desempenho de suas funções, a SPOA foi subdividida em duas Unidades
Gestoras: UG 530001 - MI/SECEX/SPOA/ADMINISTRAÇÃO, responsável pela execução do
orçamento da Administração Direta do Ministério no que diz respeito aos convênios celebrados
com Entidades de Direito Público e Privado, bem como às despesas administrativas; e 530002 MI/SECEX/SPOA/ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA e CONTABILIDADE, responsável pela
instauração das Tomadas de Contas Especial.
2.2.8. Com a edição recente do Decreto n.º 4.469/2003, a Secretaria Executiva do Ministério
da Integração Nacional foi novamente reestruturada e a SPOA foi extinta, tendo sido criados dois
departamentos, sucedendo-a:
a) Departamento de Gestão Estratégica, ao qual compete: orientar e coordenar o processo
de estabelecimento de diretrizes estratégicas e a elaboração dos planos de curto, médio e longo
prazos das ações do Ministério, disponibilizando sistemas de cobrança de resultados gerenciais;
coordenar e acompanhar a atuação dos órgãos do Ministério e das entidades a ele vinculadas, com
vistas ao cumprimento das políticas, metas e projetos estabelecidos; formular e implementar
estratégias e mecanismos de integração e fortalecimento institucional do Ministério e das entidades
vinculadas; sistematizar e disponibilizar informações gerenciais, mediante tratamento dos dados
fornecidos pelos sistemas de informações, visando dar suporte ao processo decisório e à supervisão
Ministerial; orientar as unidades do Ministério no planejamento, sistematização, padronização e
implantação de técnicas e instrumentos de gestão; coordenar a elaboração, acompanhar e avaliar o
cumprimento dos contratos de gestão firmados com o Ministério; e orientar e coordenar os trabalhos
de elaboração de informações para compor os relatórios institucionais sobre o desempenho dos
programas do Ministério.
b) Departamento de Gestão Interna, ao qual compete: elaborar e consolidar os planos e
programas relativos às atividades de sua área de competência; desenvolver as atividades de
execução orçamentária e financeira, no âmbito do Ministério; realizar tomadas de contas dos
ordenadores de despesa e demais responsáveis por bens e valores públicos e de todo aquele que
der causa a perda, extravio ou outra irregularidade que resulte dano ao erário; realizar ações de
desenvolvimento de recursos humanos e de administração de pessoal, no âmbito do Ministério;
desenvolver as atividades de administração de serviços gerais e de gestão documental e informações
bibliográficas; e executar as atividades relativas à celebração e à prestação de contas dos
convênios, acordos e outros instrumentos congêneres.
2.3. Objetivo e questões de auditoria
2.3.1.A auditoria foi realizada com o objetivo de examinar a possível ocorrência de
irregularidades na liberação de recursos federais e na aprovação das prestações de contas de
convênios celebrados pelo Ministério. Para atingimento do objetivo, durante a Fase de
Planejamento da Auditoria foram elaboradas duas questões: 1) “Há irregularidades na liberação de
recursos federais mediante convênio?” e 2) “Há irregularidades na aprovação das prestações de
contas de convênios?”.
2.3.2. Por se tratar de Fiscalização de Orientação Centralizada, com coordenação a cargo da
Secretaria Adjunta de Fiscalização – Adfis, as questões de auditoria foram elaboradas por
servidores designados por aquela Secretaria para atuarem como orientadores dos trabalhos. Estas
questões foram discutidas pelas equipes de fiscalização em Workshop de Preparação de Auditoria
de Convênios (Informações sobre a realização do Workshop e respectivas orientações da Adfis
podem ser encontradas no Memorando-Ceircular n.º 27/2003 – Adfis, de 20 de março de 2003),
realizado nos dias 24 e 25 de março de 2003, tendo sido incorporadas à Matriz de Planejamento de
Auditoria.
2.4. Escopo e Metodologia
2.4.1. Para esclarecimento das questões utilizou-se como metodologia de trabalho a
elaboração da Matriz de Planejamento (Anexo I) e de Procedimentos (Anexo II), partindo-se do
escopo da auditoria, definido conforme orientação da Adfis no referido Workshop, para, então,
proceder-se à seleção dos convênios que seriam auditados.
2.4.2. O escopo definido para os trabalhos de auditoria foi limitado ao exame dos processos
de convênio celebrados pelo Ministério junto às prefeituras efetivamente fiscalizadas pela
Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais – Secex/MG, junto às demais prefeituras
204
mineiras citadas nas denúncias de irregularidades, consoante o relatório da Decisão Plenária n.º
440/2002 e, por último, a outros convênios celebrados com prefeituras no Estado de Minas Gerais.
2.4.3. Em função do escopo definido, a equipe selecionou para serem auditados 22 convênios
cuja relação encontra-se à no Anexo III a este relatório, tendo sido adotado os seguintes critérios
(Foram expurgados os convênios celebrados em 1997, tendo em vista que até meados de 1999
estavam sob a responsabilidade da extinta Sepre/PR. Também foram expurgados convênios cujas
prestações de contas não haviam sido entregues, segundo informações do Siafi, bem como aqueles
com prazo de vigência prevista para o exercício 2003, tendo em vista que esses processos não
apresentam documentos de prestações de contas para serem analisados.):
primeiramente, foram selecionados os convênios celebrados pelo Ministério e que foram
inspecionados pela Secex/MG, consoante o subitem 8.1 da Decisão n.º 440/2002 – P (apenas 6
convênios);
não tendo sido atingido o número de mínimo de 20 convênios (média estipulada suficiente
para análise considerando-se o prazo previsto de execução da auditoria), foram selecionados
convênios celebrados com aquelas pertencentes ao rol de prefeituras inspecionadas pela Secex/MG
em função das denúncias de irregularidades na aplicação dos recursos repassados por outros órgãos
federais;
em seguida, ainda em complementação à amostra, procurou-se selecionar convênios
celebrados pelo Ministério junto às demais prefeituras que estariam sendo investigadas pelo
MPE/MG, mas que não foram objeto de inspeções por parte da Secex/MG;
não atingido o número desejado, foram selecionados convênios celebrados com recursos
provenientes de Emenda Parlamentar de autoria de deputado citado nas investigações do MPE/MG,
conforme consta relatado na Decisão n.º 440/2002 – P; e
por último, em complementação ao rol de convênios selecionados como amostra, foram
selecionados outros convênios celebrados com prefeituras municipais mineiras que se utilizaram de
recursos provenientes do orçamento federal alocados a Programas de Trabalho correspondentes
àqueles em que houve indícios de irregularidades apontados no Relatório da Secex/MG, levado à
Decisão de Plenário.
2.4.4. Durante a Fase de Planejamento da Auditoria a equipe realizou pesquisas junto ao
Siafi, para seleção das amostras, e aos sistemas informatizados do Tribunal, objetivando conhecer
as Decisões contidas nos processos de contas dos exercícios anteriores e nos relativos às
fiscalizações realizadas anteriormente em convênios celebrados pelo órgão, aos relatórios sobre a
execução orçamentária e financeira da União, elaborados pela Consultoria de Orçamento da Câmara
dos Deputados e o PRODASEN (Serviço de Processamento de Dados do Senado Federal) - com
vistas a identificar Planos de Trabalho e Emendas Parlamentares que subsidiassem a escolha dos
convênios incluídos na amostra - e aos relatórios das inspeções em andamento na Secex/MG,
fornecidos pela Adfis.
2.4.5. Da amostra selecionada, dois convênios não puderam ser auditados tendo em vista que
não se encontravam no órgão. De acordo com a informação prestada pelo Departamento de Gestão
Interna do Ministério da Integração (fls. 03/07 do Vol. 6) em resposta ao Ofício de Requisição de
Auditoria n.º 016/2003-01, esses convênios encontravam-se na Caixa Econômica Federal – CEF
para a adoção de procedimentos relativos à vistoria de avaliação final das obras. Os processos foram
solicitados àquele agente financeiro para atendimento à auditoria, porém, até a data de finalização
dos trabalhos de campo não haviam sido devolvidos ao Ministério, não tendo causado, contudo,
prejuízo significativo aos trabalhos realizados.
2.4.6. Sobre os demais convênios colocados à disposição da equipe, no total de 20, foram
aplicados os procedimentos previstos na Matriz de Procedimentos, elaborada durante a Fase de
Planejamento da Auditoria.
2.4.7. No desenvolvimento dos trabalhos de auditoria foram observadas as diretrizes e os
padrões de gerais de planejamento, execução e elaboração de relatório estabelecidos no Roteiro de
Auditoria de Conformidade, aprovado pela Portaria n.º 90, de 06/03/2003.
2.4.8. Em razão dos objetivos propostos para os trabalhos e, tendo em vista as questões de
auditoria apresentadas, as técnicas de auditoria utilizadas durante a fase de execução da auditoria
foram as seguintes: a análise documental dos processos e documentos requisitados pela equipe; e a
205
triangulação de informações entre os relatórios de inspeções da Secex/MG e as informações obtidas
nos processos analisados ou junto ao órgão.
2.4.9. É importante ressaltar que a auditoria restringiu-se ao exame documental, não
tendo sido realizada nenhuma verificação in loco.
2.4.10. A decisão de se restringir o escopo da auditoria aos processos de convênios
fiscalizados pela Secex/MG, àqueles cujas prefeituras encontram-se sob investigação do MPE/MG
e, por fim, a convênios celebrados com outras prefeituras do Estado de Minas Gerais, partiu, como
relatado acima, de orientação da Adfis. Para tanto, levou-se em consideração a restrição de tempo
disponível para a execução.
2.4.11.O risco relativo a essa estratégia é de não terem sido detectadas situações relevantes em
convênios que não fizeram parte da amostra selecionada para análise. Não obstante, os critérios
adotados para seleção dos convênios auditados permitiram selecionar aqueles que, em tese,
carregavam maior risco de apresentar irregularidades, consoante as informações dispostas na
Decisão primeira que originou os trabalhos de auditoria.
2.4.12. Uma vez que a amostra selecionada foi baseada em critérios não estatísticos, não foi
possível fazer inferências estatísticas sobre o universo dos convênios celebrados pelo Ministério da
Integração Nacional, nos exercícios analisados.
2.5. Volume de recursos fiscalizados
2.5.1. O volume de recursos efetivamente (No planejamento inicial estavam previstos 22
processos, ao invés de 20, que totalizariam o montante de R$ 4.588.347,27 (quatro milhões,
quinhentos e oitenta e oito mil, trezentos e quarenta e sete reais e vinte e sete centavos)) fiscalizados
nesta auditoria foi de R$ 4.238.347,27 (quatro milhões, duzentos e trinta e oito mil, trezentos e
quarenta e sete reais e vinte e sete centavos).
2.6. Benefícios
2.6.1. Como benefícios potenciais esperados com a realização da presente auditoria,
destacam-se: a possível detecção de irregularidades e, conseqüentemente, a adoção de medidas
coercitivas e/ou saneadoras; a possível detecção de falhas/impropriedades e a adoção de medidas
corretivas; e a criação, manutenção ou o reforço da expectativa de controle sobre o órgão auditado,
que certamente é reflexo das atividades de fiscalização exercidas pelo Tribunal, uma vez que é uma
atividade de controle presencial junto ao auditado.
2.7. Processos conexos
2.7.1. O TC n.º 007.407/2001-3 tratou da realização de uma auditoria na área de convênios
celebrados pelo Ministério da Integração Nacional no período compreendido entre 29/07/99 e
08/05/2001, com fim de vigência nos exercícios de 2000 e 2001. A referida auditoria foi realizada
com o objetivo de verificar os procedimentos adotados nas áreas de convênios, acordos e ajustes
celebrados pelo Ministério, tendo resultado na Decisão n.º 1.135/2002 - P.
2.7.2. Dentre as determinações propostas ao órgão, a equipe identificou aquelas que
pudessem, de alguma forma, implicar em reflexos nos exames aplicados na presente auditoria,
merecendo destaque as determinações contidas nos subitens 8.1.3, 8.1.7 e 8.1.9 da referida Decisão,
conforme transcrição:
“8.1.3 - estabeleça parâmetros de custos, no mínimo regionais, de forma a se poder efetivar
uma análise mais objetiva da compatibilidade dos recursos pleiteados ou alocados em cada
convênio;”
“8.1.7 - edite, caso ainda não o tenha feito, norma técnica disciplinando procedimentos
relativos à:
a)formalização dos processos de concessão de recursos mediante convênio, cuidando para
que seja realizada a devida análise da adequabilidade dos custos unitários propostos pelos
convenentes, nos termos da Decisão n.º 194/99 TCU - Plenário, de 10/5/99, e desta Decisão;
b) análise das prestações de contas, cuidando para que seja cumprido o disposto na IN/STN
n.° 01/97, especialmente nos seus arts. 28 a 35 da IN/STN/01/97, evitando a aprovação de
prestações de contas que não contenham os elementos exigidos no referido normativo;”
“8.1.9 - somente receba as prestações de contas de convênios caso contenham toda a
documentação exigida nos arts. 28 e 32 da IN/STN n.º 01/97;”
206
2.7.3. As Tomadas de Contas Anuais do Ministério da Integração Nacional, correspondem às
Tomadas de Contas prestadas pelas UG’s 530001 e 530002.
2.7.4. A Unidade Gestora 530001 teve suas contas dos exercícios de 1999 e 2000 julgadas
regulares com ressalva (TC’s n.ºs 009.898/2000-0 e 004.546/2001-3, respectivamente), dando-se
quitação. Quanto ao exercício de 2001 (TC 006.322/2002-8), ainda não foram julgadas, mas os
pareceres da analista responsável e da Diretoria Técnica, propõem o julgamento pela regularidade
com ressalvas das contas, não havendo ainda o parecer definitivo da Titular da Unidade Técnica.
2.7.5. Quanto à Unidade Gestora 530002, verificou-se que as contas relativas aos exercícios
de 2000 e 2001 (TC’s 004.654/2001-0 e 006.320/2002-3, respectivamente) foram julgadas
regulares, dando-se quitação plena, enquanto as do exercício de 1999 foram julgadas regulares com
ressalva (TC 009.897/2000-3), dando-se quitação aos responsáveis.
3. ACHADOS DE AUDITORIA
3.1. Ausência, nos pareceres técnicos, de análise detalhada de custos e da
necessidade/viabilidade de execução do objeto do convênio.
3.1.1.Situação encontrada:
3.1.1.1.Ausência, nos Pareceres Técnicos, de análise detalhada do custo do objeto do
convênio, que demonstrasse que o custo apresentado estava compatível com os preços de mercado e
com os de outros convênios com objetos similares, realizados no mesmo período e na mesma
região, com a apresentação de quadro comparativo de preços para validar tal análise.
3.1.1.2.Também não consta avaliação da necessidade/viabilidade de execução do objeto
proposto e da forma de liberação dos recursos, de modo a evitar o repasse em uma só parcela,
principalmente, de valores de maior materialidade, que poderiam observar as etapas efetivas de
execução do objeto.
3.1.1.3.Em todos os convênios analisados, os recursos foram repassados em uma só parcela.
Muito embora no Convênio Siafi n.º 394780, no valor de R$ 1.588.347,27, de maior materialidade
na amostra selecionada para auditagem, não tenha sido apontada qualquer irregularidade na
conclusão do objeto (conforme RAFs às fls.168/173, Vol. 5, nos Convênios Siafi n.º 400662,
400705, 411565, 400670 e 400671), foram constatados débitos pela execução parcial dos objetos
nos valores de R$ 2.054,38, R$ 9.790,80, R$ 10.404,30, R$ 110.813,52 e R$ 34.598,12,
respectivamente, tendo sido ressarcido apenas o valor de R$ 9.790,80.
3.1.1.4.Nos casos acima, mesmo que o total dos débitos (R$ 167.661,12) corresponda a
aproximadamente 4% do volume de recursos fiscalizados nesta auditoria (R$ 4.238.347,27),
verificou-se que o Ministério assume um grande risco de causar graves prejuízos ao erário, ao
efetuar as transferências de recursos em uma só parcela.
3.1.1.5.No que se refere a avaliação da necessidade/viabilidade da execução do objeto, não há
uma preocupação por parte do Órgão em verificar se o objeto proposto atende, de fato, às
necessidades da população local, sendo a análise padronizada, sem levar em consideração as
diferenças existentes entre os diversos tipos de objetos.
3.1.2Critério: art. 4°, caput, e art. 21, caput, da IN/STN n.° 01, de 15/01/97.
3.1.3Evidências:
Convênio
(Siafi)
Objeto
Custo (União)
Contrapartida
393111
Drenagem de águasR$ 110.000,00
pluviais 1ª Etapa
R$ 11.000,00
397157
Drenagem de águasR$ 200.000,00
pluviais
2ª Etapa
Reconstrução de 01 R$ 50.000,00
ponte
R$ 20.000,00
400705
Reconstrução de 01 R$ 50.000,00
ponte
R$ 4.153,17
411565
Drenagem de águasR$ 100.000,00
pluviais
R$ 10.000,00
419595
Reconstrução
de R$ 100.000,00
pontes em concreto
armado
Reconstrução
de R$ 100.000,00
pontes em concreto
R$ 5.263,16
400662
434865
R$ 4.595,85
R$ 5.954,95
Plano de Trabalho/PT,
Parecer Técnico e
Volume
PT fls. 163/171
Parecer Técnico fl. 174
(Vol. 1)
PT fls. 216/224
Parecer Técnico fl. 227
(Vol. 1)
PT fls. 04/14
Parecer Técnico fl. 15
(Vol. 2)
PT fls. 61/70
Parecer Técnico fl. 72
(Vol. 2)
PT fls. 137/145
Parecer Técnico fl.147
(Vol. 2)
PT fls. 184208
Parecer Técnico fl. 211
(Vol. 2)
PT
fls.
245/247,
249/256, 258/266
207
armado
420115
Reconstrução
de R$ 100.000,00
ponte em concreto
R$ 5.263,16
423051
Drenagem
e R$ 450.000,00
terraplenagem
Reconstrução
de R$ 100.000,00
pontes em concreto
armado
Drenagem de águasR$ 500.000,00
pluviais
R$ 112.512,88
400671
Reconstrução de 02 R$ 100.000,00
pontes
R$ 6.336,62
401962
Reconstrução de 01 R$ 100.000,00
ponte
R$ 6.336,62
402879
Reconstrução de 01 R$ 50.000,00
ponte
R$ 4.153,17
420117
Reconstrução de 01 R$ 100.000,00 R$ 5.263,16
ponte em concreto
armado
Parte da canalizaçãoR$ 1.588.347,27 R$ 176.483,03
e drenagem do
Córrego
Brejo
Alegre
420689
400670
394780
R$ 5.263,16
R$ 50.000,00
Parecer Técnico fl.268
(Vol. 2)
PT fls. 05/07
Parecer Técnico fl. 09
(Vol. 3)
Parecer Técnico fl.43*
(Vol. 3)
PT fls. 76/84
Parecer Técnico fl. 87
(Vol. 3)
PT fls. 166/176
Parecer Técnico fl. 178
(Vol. 3)
PT fls. 06/14
Parecer Técnico fl. 17
(Vol. 4)
PT fls. 88/92
Parecer Técnico fl. 93
(Vol. 4)
PT fls. 135/139
Parecer Técnico fl. 140
(Vol. 4)
PT fls. 189/191**
(Vol. 4)
PT fls. 04/22
Parecer Técnico fl. 25
(Vol. 5)
*Não foi retirada cópia do PT.
** Não foi retirada cópia do Parecer Técnico; os valores apontados constam do PT à fl. 190
do Vol. 4.
3.1.4.Causa e efeito: Tal fato ocorreu devido ao quadro reduzido de pessoal técnico do
Ministério, apto a efetuar a análise detalhada do Plano de Trabalho/PT e do respectivo Projeto
Básico, de modo a evitar riscos de dano ao erário caso o objeto do convênio apresentasse
sobrepreço ou não ficasse evidenciada a necessidade/viabilidade de sua execução.
3.1.5.Conclusão: A carência de recursos humanos, e mesmo materiais, na Administração
Pública é um problema que vem sendo reiteradamente apontado pelos gestores para explicar as
dificuldades encontradas pelos órgãos/entidades em atender às disposições normativas para
celebração de convênios, tornando inexistente o controle e a fiscalização que deveriam ser
exercidos sobre a descentralização dos recursos federais. Contudo, é imperioso que tais disposições
sejam observadas, conforme determina o art. 4°, caput, e o art. 21, caput, da IN/STN n.° 01/97 e os
§§ 1° e 2° do art. 35 da Lei n.° 10.180, de 06/02/2001, sob pena de infração à norma legal, cabendo
ao Órgão ajustar sua demanda de processos de convênio ao seu quadro de pessoal.
3.1.6.Proposta de Encaminhamento: Tendo em vista a Decisão Plenária n.° 1.135, de
04/09/2002, relativa ao TC 007.407/2001-3, que trata do assunto nos seus itens 8.1.3 e 8.1.7, alínea
“a”, e uma vez que o Órgão, em reposta ao Ofício de Requisição n.° 016/2003-05, de 11/04/2003
(fl. 19 do Vol. 6) informou, por meio do Ofício n.° 100-MI/SECEX/DGI, de 22/04/2003 (fls. 20/22
do Vol. 6) que as providências relativas às determinações constantes daqueles itens ainda estão
pendentes de implementação, propomos a reiteração das determinações ao Ministério, nos
seguintes termos:
estabeleça parâmetros de custos, no mínimo regionais, de forma a se poder efetivar uma
análise mais objetiva da compatibilidade dos recursos pleiteados em cada convênio, em relação aos
preços de mercado e aos de outros convênios com objetos similares, realizados no mesmo período e
na mesma região;
edite norma técnica disciplinando procedimentos relativos à formalização dos processos de
concessão de recursos mediante convênio, cuidando para que seja realizada a devida análise da
necessidade/viabilidade de execução do objeto, da adequabilidade dos custos unitários propostos
pelos convenentes, nos termos da Decisão n.° 194/99 TCU – Plenário, de 10/05/99, bem como da
forma de liberação dos recursos, que deveria observar as etapas efetivas de execução do objeto, de
modo a evitar o repasse em uma só parcela, principalmente, de valores de maior materialidade,
conforme determinado pelo art. 21, caput, da IN/STN n.° 01, de 15/01/97.
208
3.2. Aprovação do Cronograma de Desembolso elaborado em desconformidade com o caput
do art. 21 da IN/STN n.º 01/97.
3.2.1.Situação encontrada:
3.2.1.1. Verificou-se que, nos convênios envolvendo grande volume de recursos transferidos,
como é o caso dos convênios celebrados com a Prefeitura Municipal de União de Minas/MG (R$
500 mil a título de recursos federais transferidos) e com a Prefeitura Municipal de Arcos/MG (R$
1.588.347,27 a título de recursos federais transferidos), o Cronograma de Desembolso foi elaborado
de forma a permitir a liberação dos recursos em parcela única.
3.2.1.2. Sem que fosse realizada qualquer crítica por parte dos técnicos do Ministério, o
Cronograma de Desembolso foi aprovado, juntamente com o Plano de Trabalho, permitindo a
liberação dos recursos da forma como foi proposta pela parte interessada, em parcela única,
ignorando a necessidade de se levar em consideração o detalhamento da execução física do objeto
do convênio como parâmetro para definição das parcelas e para a elaboração do Cronograma de
Desembolso.
3.2.1.3. Pela natureza das obras – drenagem de águas pluviais e canalização e drenagem de
córrego, objeto dos convênios celebrados com as Prefeituras Municipais de União de Minas e
Arcos, respectivamente – e dado o volume financeiro envolvido, a liberação dos recursos poderia
ter ocorrido de forma parcelada, obedecendo ao detalhamento da execução física do objeto e
permitindo o controle da execução por meio da apresentação de prestações de contas parciais.
3.2.1.4. No convênio celebrado com a PM de Arcos (Siafi n.º 394780) sequer foi encontrado o
cronograma físico-financeiro junto ao Projeto Básico apresentado. Já no convênio celebrado com a
PM de União de Minas (Siafi n.º 400670), embora o cronograma físico-financeiro apresentado (fl.
176 do Vol. 3) evidenciasse que os recursos seriam utilizados de forma distributiva ao longo dos 6
meses da vigência inicial do convênio, de acordo com as etapas físicas previstas (serviços
preliminares, serviços em terra, drenagem pluvial e serviços complementares), não foi levado em
consideração para a definição das parcelas de liberação dos recursos.
3.2.2.Critério: Caput do art. 21 da IN/STN n.º 01/97.
3.2.3.Evidências:
Convênio celebrado com a PM de União de Minas: Cronograma de Desembolso (fl. 168 do
Vol. 3); Cronograma Físico-Financeiro constante do Projeto Básico apresentado (fl. 176 do Vol. 3);
Parecer Técnico (fl. 178 do Vol. 3), que sugere a aprovação do pleito e a liberação dos recursos em
parcela única, para execução em 180 dias, sem levar em consideração o detalhamento da execução
física e o cronograma físico-financeiro; Cláusula Terceira do convênio (fl. 184 do Vol. 3); e
autorização de liberação dos recursos no valor total de R$ 500 mil (fl. 193 do Vol. 3).
Convênio celebrado com a PM de Arcos: Cronograma de Desembolso (fl. 06 do Vol. 5);
Parecer Técnico (fl. 25 do Vol. 5), que sugere a aprovação do pleito e a liberação dos recursos em
parcela única, para execução em 180 dias, sem levar em consideração o detalhamento da execução
física e o cronograma físico-financeiro; Cláusula Terceira do convênio (fl. 35 do Vol. 5); e
autorização de liberação dos recursos no valor total de R$ 1.588.327,27 (fl. 44 do Vol. 5).
3.2.4.Causas e Efeitos: Dentre as possíveis causas para a falha apontada, destacamos duas: a)
a apresentação e aprovação de um Plano de Trabalho mal elaborado, sem a clara definição de fases
ou etapas das obras e, conseqüentemente, resultando em um Cronograma de Execução genérico
para o Plano de Trabalho; e b) a adoção de pareceres técnicos padronizados que não contemplam a
análise e o confronto entre o volume de recursos envolvidos, fases ou etapas que as obras poderiam
prever, com seus respectivos prazos de execução. Por conseguinte, tem-se renunciado ao
acompanhamento do convênio por meio da análise de prestações de contas parciais, que poderiam
ser exigidas dos convenentes, o que provoca a diminuição do controle e da expectativa de controle
sobre a execução do convênio, com o conseqüente aumento do risco envolvido.
3.2.5. Conclusão: A situação encontrada revela que, mesmo nos casos onde a liberação de
recursos deveria ser realizada de forma parcelada, esta não ocorre uma vez que não existe uma
análise efetiva do detalhamento da execução física do objeto com vistas a servir de parâmetro para a
definição das parcelas. Com o fim de mitigar os riscos envolvidos na transferência de grandes
somas de recursos em parcela única aos convenentes, deve o Ministério ser instruído a cumprir com
o disposto no caput do art. 21 da IN/STN n.º 01/97.
209
3.2.6.Proposta de encaminhamento: Propomos que seja determinado ao Ministério da
Integração Nacional que:
observe, nos convênios que vier a celebrar, ao disposto no caput do artigo 21 da IN/STN n.º
01/97, atentando especialmente quanto à utilização do detalhamento da execução física do objeto
como parâmetro para a definição das parcelas de liberação dos recursos e para a elaboração do
Cronograma de Desembolso.
3.3. Celebração de convênio com Plano de Trabalho deficiente quanto às razões de
justificativa, metas, fases ou etapas da obra.
3.3.1.Situação encontrada:
3.3.1.1.Nos convênios celebrados com os municípios de União de Minas/MG (Siafi n.º
400670) e Arcos/MG (Siafi n.º 394780), verificou-se que o Plano de Trabalho aprovado não contém
todos os elementos exigidos pelo disposto no art. 2º da IN/STN n.º 01/97.
3.3.1.2. No Plano de Trabalho apresentado pela Prefeitura Municipal de Arcos/MG não
constam as razões que justificassem a celebração do convênio, a descrição completa do objeto, bem
como as metas a serem atingidas quantitativa e qualitativamente (fls. 166/168 do Vol. 3). À exceção
da justificativa para a celebração do convênio, as demais informações que não constam do Plano de
Trabalho foram supridas por documentos que compõem o Projeto Básico apresentado, ainda que de
forma indireta. Contudo, não se verificou nos autos a existência de documentos que justificassem a
celebração do convênio, por meio do qual foram transferidos recursos federais no montante de R$
500 mil, para a execução do projeto de drenagem de águas pluviais no município.
3.3.1.3. Quanto ao Plano de Trabalho constante do convênio celebrado com a Prefeitura
Municipal de Arcos/MG (fls. 04/06 do Vol. 5), verificou-se que não constam claramente definidas
as metas, fases ou etapas da obra, tendo sido preenchido de maneira muito genérica para o objeto
proposto e dado o volume de recursos envolvidos: R$ 1.588.347,27 para drenagem e canalização de
córrego. Nesse caso, os documentos constantes do Projeto Básico apresentado (fls. 07/22 do Vol. 5)
não suprem as deficiências apontadas, tendo em vista que não foi encontrado no processo de
convênio o cronograma físico-financeiro das obras.
3.3.2.Critério: Incisos I a IV do art. 2º da IN/STN n.º 01/97; §2º do art. 2º da IN/STN n.º
01/97; e inciso IX do art. 6º da Lei n.º 8.666/93.
3.3.3.Evidências:
Convênio Celebrado com a PM de União de Minas - Ofício de encaminhamento do pedido (fl.
165 do Vol. 3); Plano de Trabalho aprovado (fls. 166/168 do Vol. 3); Projeto Básico (fls. 169/176
do Vol. 3); Termo de Convênio (fls. 182/191 do Vol. 3); e cópia do Plano de Trabalho aprovado,
encaminhado pela convenente como parte integrante da prestação de contas (fls. 211/213 do Vol.
3);
Convênio celebrado com a PM de Arcos – Plano de Trabalho (fls. 04/06 do Vol. 5, em
especial, a fl. 05, onde se situa o Cronograma de Execução); Projeto Básico apresentado para a
celebração do convênio (fls. 07/22 do Vol. 5) que, em seu conjunto, não consta a programação da
obra, suas fases/etapas, apesar da grandeza da mesma e do alto volume de recursos envolvidos;
Planilha de Preços (fl. 07 do Vol. 5), que evidencia que o Cronograma de Execução poderia ter sido
elaborado com a divisão da obra em pelo menos duas grandes etapas (Drenagem/Proteção e
Canalização do Córrego).
3.3.4.Causas e Efeitos:
3.3.4.1.Quanto ao convênio celebrado com a PM de União de Minas, ao fim da execução
constatou-se registrado no RAF/CEF (fls. 227/232 do Vol. 3) que o objeto foi parcialmente
executado e que não há funcionalidade das obras executadas, não tendo sido atendido o objetivo
(subitens 5.6 e 5.7 do RAF).
3.3.4.2.Também consta do relatório que 87,85% da rede pluvial foi construída em ruas sem
pavimentação e que todas as bocas de lobo dessas ruas se encontram tamponadas para evitar
assoreamento, sem cumprir a finalidade para que foram construídas. Essas foram as resultantes de
um projeto que não foi devidamente justificado previamente à celebração do convênio, além de não
ter sido quantificado em termos de metas claras e precisas, aliado a outros fatores, tais como as
deficiências no acompanhamento do convênio e a superficialidade dos pareceres técnicos emitidos
para aprovação de pleitos.
210
3.3.4.3.Em relação ao convênio celebrado com a PM de Arcos/MG, pôde-se perceber que o
cronograma de desembolso foi elaborado para a liberação de parcela única do montante de R$
1.588.347,27, tendo em vista a ausência de fases ou etapas das obras e a ausência do cronograma
físico-financeiro. Conseqüentemente, foram eliminados pontos de controle e acompanhamento da
execução das obras e aplicação dos recursos transferidos. Contudo, a obra foi integralmente
realizada, consoante relatório de avaliação final das obras (168/173 do Vol. 5).
3.3.5.Conclusão: Ficou evidenciado que o Ministério tem celebrado convênios significativos
com flexibilização das disposições contidas no art. 2º da IN/STN n.º 01/97 que, aliado às
deficiências no acompanhamento dos convênios, podem gerar prejuízos e resultar no não
atingimento dos objetivos propostos para os convênios.
3.3.6.Proposta de encaminhamento: Propomos que sejam efetuadas determinações ao
Ministério da Integração Nacional para que:
observe com maior rigor as disposições contidas no art. 2º da IN/STN n.º 01/97, primando
pelo correto preenchimento do Plano de Trabalho aprovado, especialmente quanto ao
estabelecimento de metas, fases ou etapas previstas para a consecução do objeto, não admitindo a
celebração de convênios cujos Planos de Trabalho não se encontrem devidamente preenchidos;
abstenha-se de celebrar convênios em que não estejam claramente definidas as razões que
justifiquem sua celebração, consoante o disposto no inciso I do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, as quais
devem ser analisadas e avaliadas para justificar a aprovação dos pleitos.
3.4. Prorrogação imotivada do prazo de vigência de convênios.
3.4.1.Situação encontrada:
3.4.1.1.Verificou-se que o Ministério efetuou prorrogações do prazo de vigência de
convênios, mediante a celebração de Termos Aditivos, sem razões que justificassem a prorrogação
dos prazos inicialmente avençados.
3.4.1.2.Os convênios celebrados tiveram o início do prazo de vigência previsto para “após a
liberação dos recursos - ALR”, sendo comum o uso da expressão “ALR” no Plano de Trabalho, de
forma a se evitar a prorrogação dos mesmos por conta de atrasos na liberação do dinheiro. Assim,
após a liberação dos recursos, os convenentes passaram a contar com o prazo necessário para a
execução do convênio, bem como para a prestação de contas, de forma integral, pois a contagem
dos prazos apenas se iniciavam a partir da liberação dos recursos.
3.4.1.3.No entanto, a equipe constatou que, em alguns convênios celebrados pelo Ministério,
mesmo tendo o órgão convenente encaminhado solicitação de prorrogação de prazo de vigência
sem a apresentação de qualquer justificativa, aceitou-se o pedido de prorrogação do prazo
inicialmente avençado. Nesses convênios, a unidade técnica responsável pela análise baseou-se em
justificativa fictícia ou inexistente nos autos para aceitar o pedido de prorrogação e,
conseqüentemente, celebrar Termo Aditivo prorrogando o prazo de vigência por um período que
variou de 4 a 6 meses.
3.4.1.4.Tal situação foi constatada nos convênios celebrados com a Prefeitura Municipal de
São José do Jacuri/MG (Siafi n.º 400671), com a Prefeitura Municipal de Santa Rita do Ituêto/MG
(Siafi n.º 401962) e com a Prefeitura Municipal de Coroaci/MG (Siafi n.º 400662). Essa
prorrogação indevida dos prazos de vigência ocorreu, inclusive, sem que houvesse qualquer
respaldo em procedimentos de fiscalização por parte do Ministério e sem que houvesse sido
previamente apresentada e analisada a prestação de contas exigida pelo disposto no §5º do art. 28 da
IN/STN n.º 01/97, vigente à época das solicitações encaminhadas.
3.4.2.Critério: Art. 15 da IN/STN n.º 01/97; Subcláusula Única da Cláusula Terceira do
Termo de Convênio (convênios celebrados com a Prefeitura Municipal de São José do Jacuri e de
Santa Rita do Ituêto); e alínea “b” Cláusula Segunda do Termo de Convênio celebrado pela
Prefeitura Municipal de Coroaci.
3.4.3.Evidências:
Convênio celebrado com a PM de São José do Jacuri: Ofícios de solicitação de prorrogação
de prazo (fls. 38/39 do Vol. 4 destes autos); solicitação de apresentação da prestação de contas do
convênio (fl. 40 do Vol. 4); despacho de aprovação da celebração de Termo Aditivo, emitido pela
área técnica responsável pelo convênio (fl. 41 do Vol. 4), com referência a justificativas
apresentadas, inexistentes de fato; análise dos aspectos formais por parte da SPOA (fls. 42/43 do
211
Vol. 4); Parecer Jurídico (fls. 44/45 do Vol. 4); documentos que evidenciam a apresentação da
prestação de contas incompleta a três dias da celebração do Termo Aditivo (fls. 46/50 do Vol. 4);
Termo Aditivo e respectiva publicação (fls. 55/56 e 51/52, respectivamente).
Convênio celebrado com a PM de Santa Rita do Ituêto: Ofícios de solicitação de prorrogação
de prazo (fls. 108/109 do Vol. 4); solicitação de apresentação da prestação de contas do convênio
(fl. 110 do Vol. 4); despacho de aprovação da celebração de Termo Aditivo, emitido pela área
técnica responsável pelo convênio, com referência a justificativas apresentadas, inexistentes de fato
(fl. 111 do Vol. 4); análise dos aspectos formais por parte da SPOA (fls. 112/113 do Vol. 4);
Parecer Jurídico (fls. 114/115 do Vol. 4); Termo Aditivo e respectiva publicação (fls. 116/117 e 118
do Vol. 4, respectivamente).
Convênio celebrado com a PM de Coroaci: Ofícios de solicitação de prorrogação de prazo
(fls. 34/35 do Vol. 2); solicitação de apresentação da prestação de contas do convênio (fl. 36 do
Vol. 2); despacho de aprovação da celebração de Termo Aditivo, emitido pela área técnica
responsável pelo convênio, com referência a justificativas apresentadas, inexistentes de fato (fl. 37
do Vol. 2); Parecer Jurídico (fls. 40/41 do Vol. 2).
3.4.4.Causas e Efeitos: Essa situação só foi possível pela não observância do disposto no art.
15 da IN/STN n.º 01/97. O efeito mais relevante decorrente de tal procedimento pôde ser verificado
no convênio celebrado com a Prefeitura Municipal de São José do Jacuri. Nesse convênio,
evidenciou-se que a prorrogação imotivada do prazo de vigência somente serviu para procrastinar a
adoção das medidas com vistas à instauração de Tomada de Contas Especial – TCE, tendo em vista
que decorridos 6 meses após a liberação dos recursos (final da vigência prevista no Termo Original
de Convênio) e mesmo após o novo prazo final de vigência acordado (outros 6 meses previstos no
Termo Aditivo) as obras ainda não haviam sido integralmente concluídas, conforme consta
registrado no Relatório de Avaliação Final das Obras – RAF/CEF (fls. 78/81 do Vol. 4). Idêntica
situação pôde ser constatada, também, no convênio celebrado com a PM de Coroaci, conforme
RAF/CEF de fls. 55/57 do Vol. 2.
3.4.5.Conclusões: Ficou comprovada a não observância ao disposto no art. 15 da IN/STN n.º
01/97, em alguns dos convênios celebrados, relativamente à prorrogação imotivada do prazo de
vigência, o que efetivamente ocasionou o retardamento das providências necessárias, com vistas à
instauração de TCE, bem como o indevido adiamento do prazo final de prestação de contas dos
convênios.
3.4.6.Proposta de Encaminhamento: Propomos que seja determinado ao Ministério da
Integração Nacional que:
somente efetue a prorrogação do prazo de vigência dos convênios que vier a celebrar quando
os pedidos de prorrogação vierem acompanhados das respectivas justificativas e desde que estas
sejam acatadas pelo ordenador de despesas, consoante o disposto no art. 15 da IN/STN n.º 01/97.
3.5. Permissão de alteração da localidade do objeto de convênio celebrado, com conseqüente
alteração do objeto especificado no Plano de Trabalho.
3.5.1.Situação encontrada :
3.5.1.1.No convênio n.º 029/2001 (Siafi n.º 420689), celebrado com a Prefeitura Municipal de
Marilac/MG para a reconstrução de duas pontes em concreto armado, no valor total de R$ 100 mil,
estava prevista a reconstrução de uma ponte sobre o Córrego do Viadinho, situado naquele
município (fls. 76, 79/80 83 e 89 do Vol. 3). Contudo, mediante solicitação efetuada pela prefeitura,
o objeto foi alterado para a reconstrução de uma ponte sobre o Córrego do Veadão, transferindo a
execução das obras, que estavam previstas para serem realizadas no Povoado de São Sebastião da
Barra, para a área urbana do município.
3.5.1.2. Verificou-se que a prefeitura municipal argumentou que as dimensões de ambas as
pontes eram as mesmas, não sendo necessárias alterações no Plano de Trabalho apresentado e que a
Secretaria de Defesa Civil - SEDEC, unidade técnica do Ministério responsável pelo convênio,
concordou com a referida alteração baseando-se apenas nas fotografias apresentadas para concluir
que as dimensões da nova ponte seriam, aparentemente, maiores que as da primeira (fls. 101/106 do
Vol. 3).
3.5.1.3. Levando-se em consideração as conclusões da SEDEC, poder-se-ia concluir que
houve um superdimensionamento dos valores solicitados para a execução do convênio, mesmo
212
diante das declarações prestadas pela prefeitura e pelo engenheiro por ela indicado, responsável
pela emissão do Laudo Técnico sobre as dimensões da obra (fls. 101/102 do Vol. 3). No entanto,
somente mediante a medição física da obra, por meio de vistoria ou inspeção (procedimentos não
adotados até o momento), seria possível atestar a veracidade das informações prestadas pela
prefeitura em relação às dimensões da obra.
3.5.1.4. A alteração proposta não se trata apenas de uma alteração no local das obras, mas
alteração no objeto do convênio, cujo Plano de Trabalho e Projeto Básico apresentado faziam
referências expressas à reconstrução da ponte sobre o Córrego do Viadinho. Assim, os projetos
apresentados e analisados para a celebração do convênio, certamente previam características
singulares para a realização da obra, como estudos geotécnicos específicos e itens de composição de
custos como sondagem e fundação, que muito dificilmente serão os mesmos para diferentes
córregos, devido às suas características singulares (Profundidade, extensão, vazão do rio, relevo de
suas margens e/ou encostas, etc).
3.5.1.5.A alteração efetuada, acatada pelo Ministério, ocorreu ainda sem que houvesse a
celebração de Termo Aditivo para alteração do Plano de Trabalho, uma vez que as alterações
promovidas quanto ao objeto esbarram na vedação contida no §1º do art. 15 da IN/STN n.º 01/97, e
tendo em vista, ainda, o disposto no §2º do mesmo artigo.
3.5.2.Critério: Inciso X do §1º do art. 1º, §§ 1º e 2º do art. 15 e art. 22, todos da IN/STN
01/97; e Cláusula Primeira do Termo de Convênio (fl. 89 do Vol. 3).
3.5.3.Evidências: Documentos relativos ao convênio, solicitados por cópia ao Ministério, tais
como: Plano de Trabalho e Projeto Básico aprovados inicialmente (fls. 76/84 do Vol. 3); ofício de
solicitação de alteração do objeto encaminhado pela convenente e demais documentos que o
acompanham (fls. 101/104 do Vol. 3); despacho de aprovação da alteração proposta (fl. 105 do Vol.
3); e a própria ausência de Termo Aditivo nos autos do processo de convênio.
3.5.4.Causas e Efeitos: O que causou a ocorrência da falha apontada foi a inobservância dos
preceitos normativos e da própria cláusula convenial. O efeito gerado foi a permissão de alteração
das características das obras sem uma análise detida sobre os custos, dimensões e especificidades
das mesmas, além dos aspectos meramente formais envolvidos.
3.5.5.Conclusão: Ficou evidenciada a permissão de alteração do objeto previsto no Plano de
Trabalho do convênio. Também ficou evidenciado que a alteração efetuada ocorreu sem a
celebração de Termo Aditivo, contrariando a IN/STN n.º 01/97, tendo em vista que toda alteração
no objeto dos convênios deve ser feita mediante a celebração de Termo Aditivo.
3.5.6.Proposta de encaminhamento: Propomos que sejam efetuadas determinações ao
Ministério da Integração Nacional para que:
abstenha-se de aceitar/acatar alterações no objeto dos convênios que celebrar, tendo em vista
o disposto no §1º do art. 15 e no art. 22 da IN/STN n.º 01/97;
observe ao disposto no inciso X do §1º do art. 1º e no art. 15 da IN/STN n.º 01/97 quanto à
necessidade de celebração de Termo Aditivo para a formalização de alterações efetuadas nos
convênios que celebrar;
promova a realização de vistoria às obras provenientes do convênio celebrado, com vistas a
verificar se as dimensões, custos e materiais empregados foram compatíveis com as descrições
contidas no Plano de Trabalho e Projeto Básico aprovados.
3.6. Ausência de acompanhamento sobre a execução local dos convênios.
3.6.1Situação encontrada :
3.6.1.1.Em todos os 20 convênios analisados pela equipe de auditoria observou-se a ausência
de acompanhamento sobre a execução local, por parte do órgão concedente, durante todo o prazo
regulamentar de execução e prestação de contas.
3.6.1.2. Os convênios ficaram sem o acompanhamento de sua execução desde o início da
vigência dos mesmos até a data em que foi realizada uma vistoria ao local das obras, por terceiros
subcontratados pela Caixa Econômica Federal – CEF e, portanto, durante todo o prazo regulamentar
de execução e prestação de contas.
3.6.1.3. Há casos em que os convênios ficaram sem qualquer acompanhamento sobre a
execução local durante cerca de 2 anos ou mais, como é o caso dos convênios celebrados pela
extinta Sepre/PR, cujas atribuições foram transferidas ao Ministério (Medida Provisória n.º 1.911,
213
de 29 de julho de 1999) (inclusive a responsabilidade pelos convênios em andamento). Em outros,
celebrados pelo próprio Ministério, os convênios ficaram sem acompanhamento sobre a execução
local durante toda a vigência, até que fosse remetido à CEF para avaliação final das obras,
perfazendo, até a data de tal avaliação, um período que variou de alguns meses até 2 anos.
3.6.1.4.Ainda que tenha havido a avaliação das obras por meio de vistoria realizada com a
contratação da CEF, que subcontratou os serviços, essas vistorias não foram acompanhadas por
nenhum técnico da área responsável pelo acompanhamento dos programas desenvolvidos com os
recursos transferidos (ações de defesa civil), no âmbito do Ministério. Também merece destaque o
fato de que as vistorias realizadas com vistas à emissão de um Relatório de Avaliação Final das
Obras, somente ocorreu após o encerramento do prazo de vigência dos convênios, tendo decorrido
um período que variou de alguns meses até cerca de 2 anos após o prazo final de vigência dos
convênios celebrados.
3..6.1.5.A tabela constante do Anexo IV evidencia de forma detalhada a situação encontrada
em cada um dos convênios analisados, com destaque para os períodos referidos.
3.6.2.Critério: Art. 23 da IN/STN n.º 01/97; art. 10, §6º, do Decreto-Lei n.º 200/67; art. 54 do
Decreto n.º 93.872/86; §3º, inciso I, do art. 116 da Lei n.º 8.666/93; §4º, inciso II, do art. 34 da Lei
n.º 9.811/99; §2º, inciso II, do art. 35 da Lei n.º 9.995/2000; §2º, inciso II, do art. 34 da Lei n.º
10.266/2001; e Cláusulas Conveniais.
3.6.3.Evidências: Inexistência de documentos nos processos de convênio que evidenciassem
o acompanhamento sobre a execução local, desde o início de vigência até o prazo final previsto para
apresentação das prestações de contas. Os principais documentos dos processos de convênio,
solicitados por cópia ao Ministério (Volumes 1 a 5 destes autos), confirmam a constatação da
equipe, pois evidenciam a existência de um único documento, em cada convênio, relativo à
realização de vistoria aos locais das obras, emitido posteriormente à vigência dos convênios: o
RAF/CEF, emitido pela CEF, que foi contratada para a prestação de serviços “consistente em
vistorias para acompanhamento e avaliações finais de obras e serviços objetos de convênios
celebrados pela União, por intermédio do Ministério, com Estados e Municípios”. Tais relatórios
(RAF/CEF) encontram-se às seguintes folhas:
Convênio Siafi 368456 PM de Itanhomi:.............................fls. 50/52 do Vol. 1;
Convênio Siafi 368218 PM de Itanhomi: ........................fls. 101/118 do Vol. 1;
Convênio Siafi 368435 PM de Coroaci: ...........................fls. 154/156 do Vol. 1;
Convênio Siafi 393111 PM de Taiobeiras: ......................fls. 209/211 do Vol. 1;
Convênio Siafi 397157 PM de Taiobeiras: ......................fls. 254/256 do Vol. 1;
Convênio Siafi 400662 PM de Coroaci:...............................fls. 55/57 do Vol. 2;
Convênio Siafi 400705 PM de Alpercata:....................... fls. 104/106 do Vol. 2;
Convênio Siafi 411565 PM de Taiobeiras:...................... fls. 174/179 do Vol. 2;
Convênio Siafi 419595 PM de Ubaporanga:................... fls. 239/241 do Vol. 2;
Convênio Siafi 434865 PM de São Sebastião do Anta:. fls. 311/313 do Vol. 2;
Convênio Siafi 420115, PM de Mendes Pimentel:.............. fls. 35/39 do Vol. 3;
Convênio Siafi 423051, PM de Araxá:.........fls. 60/71 do Vol. 3;
Convênio Siafi 368486, PM de Santa Rita do Ituêto:.......fls. 154/162 do Vol. 3;
Convênio Siafi 400670, PM de União de Minas:.............fls. 227/232 do Vol. 3;
Convênio Siafi 400671, PM de São José do Jacuri: ............fls. 78/81 do Vol. 4;
Convênio Siafi 402879, PM de Santa Helena de Minas:. fls. 182/186 do Vol. 4;
Convênio Siafi 401962, PM de Santa Rita do Ituêto:...... fls. 125/128 do Vol. 4;
Convênio Siafi 420117 PM de Engenheiro Caldas:........ fls. 206/210 do Vol. 4;
Convênio Siafi 394780 PM de Arcos:............................. fls. 168/173 do Vol. 5;
Convênio Siafi 420689, PM de Marilac: não se realizou vistoria.
3.6.4.Causas e Efeitos:
3.3.3.1.Além da não observância às normas que tratam, de forma reiterada, do indispensável
acompanhamento e fiscalização sobre a execução local dos convênios, identificamos que o
Ministério carece de recursos humanos e materiais para a realização do
acompanhamento/fiscalização local de todos os convênios sob sua responsabilidade.
214
3.3.3.2.Os efeitos gerados pelo não exercício de tal prerrogativa dentro do prazo regulamentar
de vigência dos convênios se traduzem na impossibilidade de detecção de irregularidades ocorridas
durante a execução e, conseqüentemente, na impossibilidade de adoção de medidas tempestivas
com vistas a reorientar os convenentes, propor medidas corretivas e, em casos mais extremos,
efetuar a solicitação da devolução dos recursos transferidos. Sem o acompanhamento sobre a
execução local não há como o Ministério promover, tempestivamente, a adoção de tais medidas,
uma vez que elas fazem parte do acompanhamento efetivo, previsto como forma de mitigar os
riscos de inexecução, execução parcial ou execução irregular dos convênios celebrados.
3.3.3.3.Nos convênios celebrados com algumas prefeituras, por exemplo, observou-se que,
devido à falta de acompanhamento sobre a execução local, a descoberta de irregularidades somente
ocorreu após o final da vigência dos convênios, quando se realizou vistoria para avaliação final de
obras pelas empresas subcontratadas pela CEF. É o caso dos seguintes convênios analisados:
Convênio n.º 346/2000, celebrado com a Prefeitura Municipal de São José do Jacuri/MG
(Siafi n.º 400671), no valor de R$ 100 mil (excluída a contrapartida), para reconstrução de pontes
no município: 8 meses após o final da vigência do convênio o RAF/CEF (fls. 78/81 do Vol. 4)
apontou irregularidades na execução, tais como a alteração no local do objeto, inexecução parcial e
falta de atingimento dos objetivos avençados, resultando na impugnação do montante de R$
34.598,12, de acordo com o parecer da área técnica (fl. 84 do Vol. 4);
Convênio n.º 345/2000, celebrado com a Prefeitura Municipal de União de Minas/MG (Siafi
n.º 400670), no valor de R$ 500 mil (excluída a contrapartida), para implementação do projeto de
drenagem de águas pluviais no município: 6 meses após o final da vigência do convênio o
RAF/CEF (fls. 227/232 do Vol. 3) apontou irregularidades na execução do objeto, tais como a
execução parcial e a não funcionalidade de 87,5% da rede pluvial, uma vez que foram construídas
em ruas sem pavimentação e que todas as bocas de lobo dessas ruas se acham tamponadas para
evitar assoreamento, sem cumprir a finalidade para que foram construídas, resultando na
impugnação do montante de R$ 110.813,52, segundo parecer emitido pela área técnica (fl. 233 do
Vol. 3), posteriormente à emissão do RAF/CEF;
Convênio n.º 157/98, celebrado com a Prefeitura Municipal Coroaci/MG (Siafi n.º 368435),
no valor de R$ 110 mil (excluída a contrapartida), tendo por objeto a recuperação de casas: 21
meses após o final da vigência do convênio o RAF/CEF (fls. 154/156 do Vol. 1) apontou a
execução parcial do objeto, cujo débito apurado foi de R$ 42.353,85 (fl. 159 do Vol. 1);
Convênio n.º 157/98, celebrado com a Prefeitura Municipal Taiobeiras/MG (Siafi n.º
411565), no valor de R$ 100 mil (excluída a contrapartida), tendo por objeto a recuperação de
casas: 9 meses após o final da vigência do convênio o RAF/CEF (fls. 171/179 do Vol. 2) apontou a
execução parcial do objeto, cujo débito apurado foi de R$ 10.404,30 (fl. 180 do Vol. 2).
3.6.5.Conclusão: Ficou constatada a ausência do acompanhamento sobre a execução local
dos convênios sob a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional, indispensável
conforme previsão legal e normativa, ainda mais tratando-se da execução de obras.
3.6.6Proposta de encaminhamento: Propomos que sejam efetuadas as seguintes
determinações ao Ministério da Integração Nacional:
efetue o acompanhamento sobre a execução local dos convênios que vier a celebrar com
órgãos/entidades da administração pública, durante todo o período regulamentar de vigência dos
mesmos, a fim de reduzir os riscos de ocorrência de irregularidades na aplicação dos recursos
públicos transferidos, bem como aumentar a tempestividade na adoção das medidas cabíveis,
exercendo, para tanto, a indispensável fiscalização sobre a execução local dos convênios, consoante
disposições contidas no art. 23 da IN/STN n.º 01/97, no art. 10, § 6º do Decreto-Lei n.º 200/67, no
art. 54 do Decreto n.º 93.872/86, no §3º, inciso I, do art. 116 da Lei n.º 8.666/93, bem como
disposições no mesmo sentido, situadas em outros dispositivos legais, tais como nas Leis de
Diretrizes Orçamentárias aprovadas para cada exercício;
faça gestões junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com o objetivo de
suprir as carências de recursos humanos e materiais necessários ao exercício das atividades de
acompanhamento e fiscalização sobre a execução dos convênios celebrados pelo Ministério.
3.7. Não adoção de medidas imediatas com vistas à instauração de TCE.
3.7.1.Situação encontrada :
215
3.7.1.1.No Convênio n.º 346/2000 (Siafi n.º 400671), celebrado com a Prefeitura Municipal
São José do Jacuri/MG para a reconstrução de duas pontes em concreto armado, no valor total de
R$ 100 mil, a equipe pôde constatar que não houve adoção de medidas com vistas à instauração da
TCE do convênio, ante a não apresentação da Prestação de Contas Final dos recursos transferidos.
3.7.1.2. Constatou-se que houve a aceitação indevida da prestação de contas enviada
anteriormente pela prefeitura em 06/08/2001, data anterior ao final da vigência do convênio
(prevista para 1º/01/2002). Essa prestação de contas, além de não conter todos os elementos
previstos no art. 28 da IN/STN n.º 01/97, foi apresentada apenas no intuito de cumprir o que
determinava o §5º do art. 28 da referida Instrução Normativa, vigente à época, ainda que
intempestiva, sendo que, na ocasião, as obras ainda não haviam sido concluídas.
3.7.1.3. Isto posto, ficou evidenciada a não adoção de medidas com vistas à instauração de
TCE, tendo em vista a não apresentação da Prestação de Contas Final dos recursos repassados,
segundo o prazo estipulado em convênio, com o agravante para o fato de que o convênio já havia
sido prorrogado por mais 180 dias, totalizando 420 dias de vigência, tempo esse mais que suficiente
para a execução do objeto, conclusão e encaminhamento da Prestação de Contas Final.
3.7.1.4. Além da não apresentação da Prestação de Contas Final, verificou-se em vistoria
realizada em 09/09/2002, por terceiros subcontratados pela CEF, 8 meses após o final da vigência,
que o objeto foi parcialmente executado.
3.7.15. Desde o final da vigência do convênio em 1º/01/2002 - quando deveria ter sido
apresentada a Prestação de Contas Final – até a data da finalização dos trabalhos da fase de
execução da auditoria em 23/04/2003, a TCE ainda não havia sido instaurada, perfazendo um
período de cerca de 1 ano e 3 meses.
3.7.2.Critério: §§7º e 8º do art. 31 da IN/STN n.º 01/97 e art. 8º da Lei n.º 8.443/92.
3.7.3.Evidências: Solicitação de encaminhamento da Prestação de Contas Parcial (fl. 40 do
Vol. 4); Parecer Jurídico enfatizando a ausência de prestação de contas (fl. 44 do Vol. 4);
documentos relativos à Prestação de Contas Parcial, encaminhados por fax (fls. 46/50 do Vol. 4);
despacho da SEDEC (fl. 57 do Vol. 4); documentos relativos à Prestação de Contas Parcial
anteriormente encaminhada por fax (fls. 58/74 do Vol. 4), de forma incompleta, para cumprir ao
disposto no §5º do art. 28 da IN/STN 01/97 vigente à época; despacho da SPOA (fl. 75 do Vol. 4),
que considera entregue a Prestação de Contas Final do convênio, indevidamente; “checklist” (fl. 76
do Vol. 4); despacho que encaminha o processo à CEF para vistoria das obras (fl. 77 do Vol. 4);
RAF/CEF (fls. 78/81 do Vol. 4); despacho emitido pela SEDEC em 25/10/2002, que sugere a
aprovação parcial da PC do convênio, tendo em vista a execução parcial do objeto, sendo esse
despacho o último encaminhamento dado ao processo (fl. 84 do Vol. 4).
3.7.4.Causas e Efeitos: Fato principal ocasionador da falha apontada foi a aceitação
equivocada da prestação de contas encaminhada em cumprimento ao disposto no §5º do art. 28 da
IN/STN n.º 01/97, vigente à época, como sendo a Prestação de Contas Final do convênio, sem que
fosse realizada a cobrança da prestação de contas exigida pelo caput do art. 28 da IN/STN n.º 01/97.
Conseqüentemente, resultou na procrastinação de medidas com vistas à instauração de TCE que,
desde o final da vigência do convênio até a realização desta auditoria, ainda não foi instaurada.
3.7.5.Conclusão: Ficou comprovada a inobservância do disposto nos parágrafos 7º e 8º do
art. 31 da IN/STN n.º 01/97 e o atraso na adoção das medidas necessárias à instauração de TCE,
tendo em vista o equívoco cometido pelo Ministério.
3.7.6.Proposta de encaminhamento: Propomos que sejam efetuadas determinações ao
Ministério da Integração Nacional para que:
proceda à instauração de TCE do Convênio n.º 346/2000 (Siafi n.º 400671), celebrado com a
Prefeitura Municipal São José do Jacuri/MG, no prazo máximo de 60 dias contados da Decisão;
abstenha-se de aceitar prestações de contas parciais dos convênios celebrados em substituição
à prestação de contas final, prevista pelo art. 28 da IN/STN n.º 01/97, tendo em vista que se tratam
de obrigações distintas e que a existência de uma não supre a ausência da outra;
observe a aplicação do disposto nos §§ 7º e 8º do art. 31 da IN/STN n.º 01/97, sempre que as
prestações de contas dos convênios celebrados não forem encaminhadas no prazo convencionado,
atentando ainda para a adoção das medidas pertinentes imediatamente após expirado o prazo
regulamentar de prestação de contas.
216
3.8. Não observância dos prazos estipulados pelo art. 31 da IN/STN n.° 01/97 para análise das
prestações de contas.
3.8.1.Situação Encontrada
3.8.1.1.Verificou-se a prática recorrente, em todos os convênios pertencentes à amostra
auditada, de procrastinação indevida quanto à emissão do parecer financeiro e do parecer
conclusivo do ordenador de despesas sobre a aprovação ou não das prestações de contas. Estas têm
permanecido indevidamente na situação “A Aprovar”, tendo em vista que o parecer técnico é
emitido, também com atraso, e desde sua emissão não é adotada nenhuma providência por parte dos
respectivos gestores/responsáveis com relação aos outros pareceres, levando ao atraso na conclusão
dos processos de convênios.
3.8.1.2.Desse modo, uma vez que com a apresentação da prestação de contas o convenente
fica com registro de adimplência no Siafi, esse pode continuar celebrando convênios com a
Administração Pública Federal sem que a regularidade da aplicação dos recursos transferidos
anteriormente esteja devidamente atestada.
3.8.1.3.Tal fato torna-se de especial relevância nos convênios em que foram apontados
débitos pelo parecer técnico, os quais não podem ser cobrados até que estejam concluídas as
análises das prestações de contas, configurando prejuízo ao erário, tendo-se em vista que muitos
poderão vir a não ser ressarcidos, mesmo com eventuais instaurações de tomadas de contas
especiais, devido ao longo período decorrido entre a celebração do convênio e a sua conclusão.
Nesse sentido, cumpre mencionar que o Ministério conta hoje com um estoque bastante elevado de
processos nessa situação, que demandam uma solução emergencial.
3.8.2.Critério: Art. 31 da IN/STN n.° 01, de 15/01/97.
3.8.3.Evidências:
Convênio Siafi
368456
368218
368435
393111
397157
400662
400705
411565
419595
434865
420115
423051
420689
368486
400670
400671
401962
402879
420117
394780
Documentos (folhas e volume)
53/57 (Vol. 1)
119 (Vol. 1)
159 (Vol. 1)
212 (Vol. 1)
257 (Vol. 1)
58 (Vol. 2)
107/133 (Vol. 2)
180 (Vol. 2)
242 (Vol. 2)
314 (Vol. 2)
40 (Vol. 3)
72 (Vol. 3)
*
163 (Vol. 3)
233/238 (Vol. 3)
84 (Vol. 4)
129/132 (Vol. 4)
187 (Vol. 4)
211 (Vol. 4)
174 (Vol. 5)
*Não foi retirada cópia do parecer
3.8.4.Causa e efeito: tal fato ocorreu devido ao quadro reduzido de pessoal técnico do
Ministério, apto a efetuar as análises das prestações de contas apresentadas, tempestivamente,
agravado pelo grande volume de processos de convênios existente. Desse modo, a manutenção do
registro de adimplência no Siafi, pela simples apresentação da prestação de contas, permite que os
convenentes continuem celebrando convênios com a Administração Pública Federal, sem que a
regularidade da aplicação dos recursos transferidos anteriormente esteja devidamente atestada.
3.8.5.Conclusão: Ficou comprovada a não observância ao disposto no art. 31 da IN/STN
01/97, nos convênios auditados, devendo o Órgão ser instado a tomar providências urgentes para
redução do estoque de processos de convênios que estejam na situação “A Aprovar”, concluindo a
análise dos processos, principalmente daqueles nos quais conste débito.
3.8.6.Proposta de Encaminhamento: Propomos que seja determinado ao Ministério que:
217
observe os prazos estipulados pelo art. 31 da IN/STN n.° 01, de 15/01/97, para conclusão da
análise das prestações de contas apresentadas, de modo a evitar que convenentes com registro de
adimplência no Siafi, mas que não estejam com situação de fato regularizada quanto à transferência
de recursos anteriormente feita, continuem a celebrar convênios com a Administração Pública
Federal;
ultime a análise das prestações de contas dos Convênios Siafi n.ºs 368218, 368435, 393111,
397157, 400662, 411565, 419595, 434865, 420115, 423051, 420689, 368486, 400670, 400671,
402879, 420117 e 394780, principalmente daqueles nos quais foram quantificados débitos (368435,
400662, 411565, 400670 e 400671), informando, a este Tribunal, sobre as providências adotadas,
no prazo de 90 dias contados da Decisão.
3.9. Quantificação indevida de débito quando da análise da Prestação de Contas.
3.9.1.Situação Encontrada
3.9.1.1.Na prestação de contas do Convênio SIAFI n.º 400705, celebrado com a Prefeitura
Municipal de Alpercata, tendo como objeto a reconstrução de 01 ponte, verificou-se, por meio de
denúncia efetuada pelo Vereador João Matias do PPB/MG (fl. 107, Vol. 2), que houve
irregularidade na execução do referido objeto, redundando num débito de R$ 9.790,80 (fl. 108, Vol.
2).
3.9.1.2.Ocorre que, segundo a denúncia feita pelo Vereador, na execução da ponte havia sido
aproveitada a base de concreto da ponte velha que ali existia, sendo reconstruída apenas a parte
superior da ponte (nada em estrutura metálica), numa extensão de aproximadamente 7 metros de
comprimento por aproximadamente 3,5 metros de largura, com custo não superior a R$ 5.000,00
(10 vezes superior ao valor do Convênio).
3.9.1.3.Conforme Parecer Técnico à fl. 108, Vol. 2, foi proposta a aprovação parcial da
prestação de contas do Convênio, com fundamento nas observações constantes do item 5.3 do RAF
(fls. 105, Vol. 2), que atestavam que as vigas metálicas haviam sido suprimidas, comprovando parte
da denúncia. Desse modo, foi calculado o débito, com base no item 6.1 da Planilha Orçamentária
(fl. 69, Vol. 2), no valor de R$ 9.790,80. O Parecer Financeiro acompanhou o Parecer Técnico (fls.
111/113, Vol. 2).
3.9.1.4.Todavia, o RAF concluiu que o objeto havia sido 100% executado. Além disso, tendo
como base a denúncia, tal débito foi calculado justamente sobre a parte que teria sido executada, e
não sobre os demais itens da Planilha que efetivamente não foram executados.
3.9.1.5.Outro ponto a ser considerado é que a Prefeitura recolheu o débito, sem apresentar
qualquer defesa (fl. 126, Vol. 2), deixando evidenciado que de fato ocorreu irregularidade na
execução da citada ponte. Devido ao recolhimento, a prestação de contas foi aprovada (fl. 132/133,
Vol. 2).
3.7.2.Critério: art. 28 da IN/STN n.° 01, de 15/01/97.
3.7.3.Evidências: Convênio SIAFI 400705, fls. 59/133, Vol. 2.
3.7.4Causa e efeito: Tal fato só foi possível devido à ausência de fiscalização durante a
execução do Convênio, o que propiciou o surgimento de irregularidades, que se não devidamente
apuradas, poderão levar a prejuízo ao erário.
3.7.5.Conclusão: ficou constatado que a ausência de fiscalização local durante a fase de
execução do Convênio, propicia o surgimento de irregularidades, muitas vezes de difícil apuração,
como no caso em tela, só constatada devido à denúncia feita, o que poderá levar a prejuízo ao
erário.
3.7.6.Proposta de Encaminhamento
Tendo em vista que não ficou devidamente esclarecido nos autos se o valor do débito
apurado, com base no item 6.1 da Planilha Orçamentária, de fato reflete a parte da obra não
218
efetivamente realizada, conforme denúncia do Vereador João Matias do PPB/MG, propomos que
seja determinado ao Órgão que:
proceda à reanálise da prestação de contas do Convênio SIAFI 400705, efetuando-se uma
triangulação entre os dados da planilha de preços e o item impugnado, tendo em vista a existência
de indícios de que os valores devolvidos referem-se exatamente ao que foi executado no convênio e
não à parcela não executada, informando, no prazo de 90 dias, sobre a conclusão da análise.
4. OUTROS FATOS RELEVANTES.
4.1. Indícios de irregularidades na execução do convênio celebrado com a Prefeitura
Municipal de Arcos/MG.
4.1.1.Situação encontrada :
4.1.1.1.O Convênio n.º 179/2000 (Siafi n.º 394780) foi celebrado com a Prefeitura Municipal
de Arcos/MG em 30/06/2000, prevendo a liberação de recursos federais no montante de R$
1.588.347,27 para obras referentes a parte da canalização e drenagem do Córrego Brejo Alegre,
naquele município, consoante Plano de Trabalho e Projeto Básico apresentados e aprovados (fls.
04/23 do Vol. 5). Para a execução das obras, ficou acertada uma contrapartida financeira por parte
da prefeitura no valor de R$ 176.483,03, perfazendo um total de R$ 1.764.830,30 para serem
aplicados no objeto.
4.1.1.2. A solicitação inicial dos recursos foi encaminhada pela prefeitura em 30/09/1999 (fl.
03 do Vol. 5) quando, à época, foi solicitado o montante de recursos acima descrito para serem
destinados à parte da canalização e interceptores de esgotos dos córregos Brejo Alegre e Arcos no
município. Contudo, consoante evidenciam o Plano de Trabalho, o Projeto Básico e todos os demais
documentos constantes do processo de convênio (com destaque para os documentos de fls. 44, 50,
124 e 168/173 do Vol. 5), o convênio foi celebrado apenas para a canalização do Córrego do Brejo
Alegre.
4.1.1.3.De acordo com os documentos constantes da Prestação de Contas Final do convênio
(fls. 70/163 do Vol. 5) verifica-se que houve a contratação da empresa SERVIX ENGENHARIA
S/A, segundo o Contrato n.º 072/00 (fls. 127/139 do Vol. 5), de 05/09/2000, dois meses após a
celebração do convênio, pautada em uma concorrência realizada em 1996, cerca de 4 anos antes da
assinatura do referido contrato e do convênio (Edital de Licitação n.º 026/96). Tal fato, juntamente
com aqueles subseqüentes, decorrentes da referida contratação, fornecem indícios de que a mesma
possa ter ocorrido de forma irregular, conforme descrição dos fatos nos parágrafos seguintes.
4.1.1.4.A homologação e a adjudicação do objeto da concorrência - obras de construção de
avenidas sanitárias, interceptores de esgotos e canalização de 2 córregos (Arcos e Brejo Alegre) ocorreu em 29/03/1996 (fls. 125/126 do Vol. 5), quatro anos antes da celebração do convênio, em
valor bastante superior àquele previsto no Termo de Convênio, que previa recursos para obras em
apenas um dos córregos.
4.1.1.5.Verifica-se que o contrato celebrado não se trata de aditivo a nenhum contrato
celebrado anteriormente, mas de contrato novo, no valor de R$ 2.389.814,68, valor esse que não se
refere aos valores pactuados em convênio, a título de recursos federais e contrapartida, mas sim
àqueles valores constantes do Termo de Homologação da Concorrência Pública n.º 001/96 – que
também adjudicou, no mesmo ato, o objeto da licitação - para obras de porte superior ao pactuado
no convênio e, inclusive, envolvendo dois córregos.
4.1.1.6.No dia seguinte à celebração do contrato (06/09/2000), a empresa promoveu a sua
desistência, alegando motivos de força maior supervenientes à assinatura do contrato e indicou a
empresa INMAQ LTDA para cessão administrativa do contrato (fl. 140 do Vol. 5), a título
oneroso, cessão essa que foi aceita e concretizada por meio de contrato de cessão (141/143 do Vol.
5) apenas 6 dias após a celebração do primeiro contrato, ou seja, em 11/09/2000.
4.1.1.7.No dia 12/09/2000, apenas um dia após a cessão do contrato à INMAQ LTDA,
ocorreu a celebração de Termo Aditivo ao contrato para o restabelecimento do equilíbrio
econômico-financeiro, passando o valor contratado de R$ 2.389.814,68 para R$ 2.663.018,88, o que
o majorou em R$ 273.204,20.
4.1.1.8. De acordo com a Cláusula Segunda do Contrato de Cessão, houve cessão integral do
contrato e do objeto à empresa INMAQ LTDA. A licitante vencedora da concorrência realizada em
219
1996 não chegou sequer a iniciar as obras, tendo em vista que havia promovido a desistência no dia
seguinte à assinatura do contrato e indicado, no mesmo documento, a empresa INMAQ LTDA para
sucedê-la.
4.1.1.9. Devido à não exigência quanto à apresentação do edital de licitação junto aos
documentos componentes das prestações de contas dos convênios por parte do art. 28 da IN/STN n.º
01/97, não foi encaminhado o Edital de Licitação n.º 029/96, que regeu a contratação da empresa
vencedora. Assim, as condições estabelecidas no edital para a contratação da empresa vencedora
não puderam ser verificadas.
4.1.1.10.Entretanto, não obstante o fato de que, desde que previsto em edital e no contrato, a
cessão ou transferência parcial ou integral possa ser autorizada pela administração (art. 77, inciso
VI da Lei n.º 8.666/93), as datas, termos e valores apontados para a execução do objeto, bem como
os demais elementos, podem ser considerados indícios de que possa ter havido um acerto para a
transferência da execução das obras a outras empresas. Isto porque, se a licitante vencedora podia
prever que não teria condições ou interesse em executar o contrato, uma vez que promoveu a
desistência no dia seguinte à sua assinatura, sugerindo a cessão a outra empresa por ela mesma
indicada, porque então não exerceu a faculdade prevista no § 3º do art. 64 da Lei n.º 8.666/93?
4.1.1.11. Cabe lembrar que, consoante o disposto no art. 50 da Lei n.º 8.666/93, à
administração não é permitido celebrar contrato com preterição da ordem de classificação das
propostas ou com terceiros estranhos ao procedimento licitatório, sob pena de nulidade. No entanto,
o procedimento pode ter sido utilizado como artifício para contornar tal previsão legal.
4.1.1.12. A empresa que sucedeu a licitante vencedora executou parte das obras, tendo
recebido parte dos recursos liberados, consoante demonstram a relação de pagamentos efetuados (fl.
82 do Vol. 5) e as notas fiscais (fls. 84 e 87 do Vol. 5). Contudo, em 23/03/2001 ocorreu nova
cessão contratual a outra empresa, desta vez a título gracioso conforme Cláusula Terceira do
contrato de cessão (fls. 160/162 do Vol. 5), cujo instrumento prevê a cessão, de forma integral do
contrato principal (Cláusula Primeira, fl. 160 do Vol. 5), para a empresa INFRATER
ENGENHARIA LTDA, que ficou a cargo da conclusão das obras.
4.1.1.13. Não se verificou no contrato de cessão qualquer dispositivo sobre as parcelas
restantes das obras, ainda não executadas, bem como o respectivo valor remanescente de pagamento
por parte da Prefeitura Municipal.
4.1.1.14. Outro fato observado, refere-se à descrição contida nas Notas Fiscais apresentadas
junto à prestação de contas (fls. 84, 87, 90, 93 e 96 do Vol. 5) e respectivas notas de empenho (fls.
83, 86, 89, 92 e 95 do Vol. 5). A descrição contida em tais documentos constituem indícios de que
os recursos provenientes do convênio possam ter sido utilizados para execução de obras em dois
córregos, ao invés de apenas um como consta do Plano de Trabalho e Termo de Convênio
aprovados.
4.1.1.15.Finalmente, observou-se a utilização integral dos rendimentos obtidos a título de
aplicação financeira (R$ 70.559,84) para pagamento das despesas incorridas com as obras objeto
do convênio, conforme Notas Fiscais (fls. 84, 87, 90, 93 e 96 do Vol. 5), Relação de Pagamentos
Efetuados (fl. 82 do Vol. 5), Relatório de Execução Físico-Financeira (fl. 80 do Vol. 5) e
Demonstrativo da Receita e Despesa (fl. 81 do Vol. 5), no exato valor necessário à construção de
três novas galerias de água acrescidas ao projeto (fls. 72/73 do Vol. 5).
4.1.1.16.Tal fato chama a atenção da equipe pela coincidência entre os valores obtidos a título
de aplicação financeira e a planilha apresentada pela prefeitura, situada à fl. 73 do Vol. 5 destes
autos, bem como devido à existência de compromisso firmado anteriormente pela mesma, por meio
da Concorrência n.º 01/96, com a empresa SERVIX ENGENHARIA LTDA, para canalização de
dois córregos, ao preço muito superior ao previsto no convênio firmado, tendo sido transferido a
outras empresas após a celebração do Contrato n.º 072/00.
4.1.1.17.O referido convênio encontra-se “a aprovar”, tendo sido emitido parecer da área
técnica responsável pelo acompanhamento do mesmo (fl. 174 do Vol. 5), em 03 de janeiro de 2002,
tendo em vista as conclusões do relatório de inspeção da CEF. Muito embora o RAF/CEF (fls.
168/173 do Vol. 5) tenha concluído que houve execução de 100% das obras previstas no Plano de
Trabalho aprovado, cumpre destacar que o mesmo limita-se a avaliar a execução física das obras,
não se imiscuindo em outros aspectos relacionados à execução, tais como: contratação da obra,
220
licitação, pagamentos efetuados, sobrepreço/superfaturamento, bem como execução de outras
obras/objetos com os recursos transferidos.
4.1.1.18.Desde a emissão do parecer da área técnica, há mais de um ano, ainda não foi
emitido o parecer financeiro e do ordenador de despesas sobre a prestação de contas encaminhada,
cujo atraso já foi tratado em outro subitem deste relatório.
4.1.2.Critério: Arts. 2º e 3º, art. 24 inciso XI, 50, 57 e 64 da Lei n.º 8.666/93; arts. 22 e 36 a
38 da IN/STN n.º 01/97; e art. 8º da Lei n.º 8.443/92.
4.1.3.Evidências/Fundamento para os indícios: Documentos encaminhados a título de
prestação de contas do convênio, obtidos por cópia, mediante solicitação ao órgão concedente (fls.
70/163 do Vol. 5) e demais documentos relativos ao convênio, que compõem o Vol. 5 dos autos.
4.1.4.Conclusão: De acordo com os documentos constantes da prestação de contas
encaminhada, a equipe verificou a existência de indícios de ocorrência de possíveis irregularidades
na execução do convênio, por parte da convenente. Os indícios apontam para a existência de
possíveis irregularidades na contratação das empresas executoras das obras e nos pagamentos
efetuados às empresas contratadas, bem como na utilização dos recursos transferidos em objeto não
previsto no Plano de Trabalho aprovado.
4.1.5.Proposta de encaminhamento: Propomos que seja determinado à Secex/MG que
inclua, em futuros planejamentos de auditoria, inspeção junto à Prefeitura Municipal de Arcos/MG,
para verificação da ocorrência de possíveis irregularidades na execução do Convênio n.º 179/2000
(Siafi 394780). Para tanto, propomos também o envio de cópia deste relatório de auditoria e dos
documentos acostados no Vol. 5 dos autos, com o fim de subsidiar a realização dos trabalhos.
5. CONCLUSÃO
5.1.Em decorrência das questões de auditoria formuladas na Matriz de Planejamento (Anexo
I) e dos procedimentos de auditoria aplicados consoante a Matriz de Procedimentos (Anexo II) e,
em observância aos padrões de auditoria definidos pelo Roteiro de Auditoria de Conformidade,
aprovado pela Portaria TCU n.º 90, de 06 de março de 2003, bem como considerando o escopo
definido para os trabalhos, a amostra selecionada e o tempo disponibilizado para a execução dos
trabalhos, a equipe de auditoria pôde constatar o seguinte:
5.1.1.Verificou-se a ausência, nos pareceres técnicos, de análise detalhada de custos e da
necessidade/viabilidade de execução dos objetos dos convênios, propiciando riscos de
irregularidades na aplicação dos recursos transferidos, decorrentes da possível celebração de
convênios com superdimensionamento dos preços previstos para a execução dos projetos (subitem
3.1).
5.1.2.Nos convênios envolvendo maiores volumes de recursos federais (R$ 500 mil e R$
1.588.347,27), contatou-se a aprovação do Cronograma de Desembolso elaborado em
desconformidade com o caput do art. 21 da IN/STN n.º 01/97, uma vez que não se levou em
consideração o detalhamento da execução física do objeto para a definição das parcelas de recursos
a serem liberados e, conseqüentemente, efetuaram-se liberações de recursos em parcela única, que
impossibilitaram o acompanhamento dos convênios mediante a apresentação e apreciação de
prestações de contas parciais (subitem 3.2).
5.1.3.Nesses mesmos convênios, verificou-se que o Plano de Trabalho aprovado continha
deficiências relativas ao preenchimento, tendo sido encontradas falhas quanto à ausência de razões
de justificativa para a celebração e não discriminação clara e precisa das metas, fases ou etapas das
obras, evidenciando a flexibilização das disposições contidas no art. 2º da IN/STN n.º 01/97
(subitem 3.3).
5.1.4.Houve prorrogação imotivada do prazo de vigência em alguns dos convênios auditados,
com inobservância ao art. 15 da IN/STN n.º 01/97, ocasionando o retardamento da conclusão dos
processos, com o adiamento das respectivas providências necessárias com vistas à instauração de
TCE (subitem 3.4).
5.1.5.Em um dos convênios auditados verificou-se que houve permissão de alteração da
localidade do objeto do convênio, com conseqüente alteração do objeto especificado no Plano de
Trabalho sem que houvesse, inclusive, celebração de Termo Aditivo (subitem 3.5).
221
5.1.6.Verificou-se, ainda, que o Ministério não tem efetuado o acompanhamento sobre a
execução local dos convênios celebrados, procedimento esse não detectado em nenhum dos
convênios auditados. Durante todo o período de vigência os convênios ficaram sem
acompanhamento sobre a execução local, tendo havido apenas a realização de vistoria para
avaliação final das obras após o final da vigência dos convênios, em prazos que variaram de alguns
meses até dois anos após a referida data final (subitem 3.6).
5.1.7.Noutro convênio celebrado, a equipe constatou que não houve a adoção de medidas
imediatas com vistas à instauração de TCE, tendo em vista a não apresentação da Prestação de
Contas Final dos recursos repassados, tendo sido verificada uma falha quanto aos procedimentos
adotados pelo Ministério após a detecção da ausência da referida prestação de contas (subitem 3.7).
5.1.8.Em resposta às questões de auditoria propostas, também foi observado nos convênios
auditados a não observância dos prazos estipulados pelo art. 31 da IN/STN n.º 01/97, para análise
das prestações de contas, resultando na excessiva demora quanto à conclusão dos processos e
aprovação/rejeição final das prestações de contas (subitem 3.8).
5.1.9.Por fim, constatou-se, também, que houve quantificação indevida de débito apurado
quando da análise da prestação de contas de um dos convênios analisados, uma vez que os valores
solicitados à devolução foram menores que aqueles que deveriam ter sido devolvidos, tendo a
equipe concluído pela necessidade de reanálise da Prestação de Contas, por parte do Ministério.
5.2.Não foram encontradas irregularidades graves na liberação dos recursos federais, por parte
do Ministério, bem como na aprovação das prestações de contas. Também não foram encontradas
diferenças significativas de incidências de falhas/irregularidades entre convênios oriundos de
emendas parlamentares ou de dotação ordinária do orçamento, consoante demandado para
verificação e segundo disposto na Matriz de Planejamento.
5.3.Durante a análise dos documentos e processos solicitados pela equipe, contudo, verificouse a ocorrência de outros fatos relevantes que, não obstante o fato de não estarem previstos nas
Matrizes de Planejamento e de Procedimentos, por sua repercussão nos convênios celebrados
também mereceram destaque especial:
5.3.1.Nos documentos que compõem o processo relativo ao convênio celebrado com a
Prefeitura Municipal de Arcos/MG, Convênio Siafi n.º 394780, para transferência de recursos
federais no montante de R$ 1.588.347,27, foram encontrados indícios de ocorrência de
irregularidades na execução do mesmo, por parte da prefeitura convenente, concernentes à
contratação das empresas executoras das obras, nos pagamentos efetuados às empresas contratadas,
bem como na utilização dos recursos transferidos, possivelmente para aplicação em objeto não
previsto no Plano de Trabalho do convênio.
5.4.Em razão da natureza das conclusões e proposições da equipe, consistentes em
determinações ao Ministério quanto ao cumprimento de instruções legais e normativas aplicadas aos
convênios, não há reflexos significativos quanto às contas do órgão relativas aos exercícios
auditados.
5.5.Ademais, a equipe conclui que o caráter orientador/reorientador das determinações
propostas consistirão em subsídios para a correção dos desvios normativos detectados, para alertar
os gestores quanto às deficiências apontadas, no sentido de que devam ser imediatamente corrigidas
e, por fim, como subsídio para avaliação futura dos convênios celebrados pelo Ministério após o
conhecimento da Decisão que vier a ser adotada e para o julgamento das futuras contas do
Ministério.
6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Ante todo o exposto, somos pelo encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Sr.
Ministro-Relator Humberto Guimarães Souto, propondo, nos termos do inciso I do art. 43 da Lei
n.º 8.443/92, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que
sejam efetuadas as seguintes determinações:
I – Ao Ministério da Integração Nacional:
222
a)estabeleça parâmetros de custos, no mínimo regionais, de forma a se poder efetivar uma
análise mais objetiva da compatibilidade dos recursos pleiteados em cada convênio, em relação aos
preços de mercado e aos de outros convênios com objetos similares, realizados no mesmo período e
na mesma região;
b)edite norma técnica disciplinando procedimentos relativos à formalização dos processos de
concessão de recursos mediante convênio, cuidando para que seja realizada a devida análise da
necessidade/viabilidade de execução do objeto, da adequabilidade dos custos unitários propostos
pelos convenentes, nos termos da Decisão n.° 194/99 TCU – Plenário, de 10/05/99, bem como da
forma de liberação dos recursos, que deveria observar as etapas efetivas de execução do objeto, de
modo a evitar o repasse em uma só parcela, principalmente, de valores de maior materialidade,
conforme determinado pelo art. 21, caput, da IN/STN n.° 01, de 15/01/97;
c)observe, nos convênios que vier a celebrar, ao disposto no caput do artigo 21 da IN/STN n.º
01/97, atentando especialmente quanto à utilização do detalhamento da execução física do objeto
como parâmetro para a definição das parcelas de liberação dos recursos e para a elaboração do
Cronograma de Desembolso;
d)observe com maior rigor as disposições contidas no art. 2º da IN/STN n.º 01/97, primando
pelo correto preenchimento do Plano de Trabalho aprovado, especialmente quanto ao
estabelecimento de metas, fases ou etapas previstas para a consecução do objeto, não admitindo a
celebração de convênios cujos Planos de Trabalho não se encontrem devidamente preenchidos;
e)abstenha-se de celebrar convênios em que não estejam claramente definidas as razões que
justifiquem sua celebração, consoante o disposto no inciso I do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, as quais
devem ser analisadas e avaliadas para justificar a aprovação dos pleitos;
f)somente efetue a prorrogação do prazo de vigência dos convênios que vier a celebrar
quando os pedidos de prorrogação vierem acompanhados das respectivas justificativas e desde que
estas sejam acatadas pelo ordenador de despesas, consoante o disposto no art. 15 da IN/STN n.º
01/97;
g)abstenha-se de aceitar/acatar alterações no objeto dos convênios que celebrar, tendo em
vista o disposto no §1º do art. 15 e no art. 22 da IN/STN n.º 01/97;
h)observe ao disposto no inciso X do §1º do art. 1º e no art. 15 da IN/STN n.º 01/97 quanto à
necessidade de celebração de Termo Aditivo para a formalização de alterações efetuadas nos
convênios que celebrar;
i)promova a realização de vistoria às obras provenientes do Convênio n.° 29/2001 (Siafi
420689), celebrado com a Prefeitura Municipal de Marilac-MG, com vistas a verificar se as
dimensões, custos e materiais empregados foram compatíveis com as descrições contidas no Plano
de Trabalho e Projeto Básico aprovados;
j)efetue o acompanhamento sobre a execução local dos convênios que vier a celebrar com
órgãos/entidades da administração pública, durante todo o período regulamentar de vigência dos
mesmos, a fim de reduzir os riscos de ocorrência de irregularidades na aplicação dos recursos
públicos transferidos, bem como aumentar a tempestividade na adoção das medidas cabíveis,
exercendo, para tanto, a indispensável fiscalização sobre a execução local dos convênios, consoante
disposições contidas no art. 23 da IN/STN n.º 01/97, no art. 10, § 6º do Decreto-Lei n.º 200/67, no
art. 54 do Decreto n.º 93.872/86, no §3º, inciso I, do art. 116 da Lei n.º 8.666/93, bem como
disposições no mesmo sentido, situadas em outros dispositivos legais, tais como nas Leis de
Diretrizes Orçamentárias aprovadas para cada exercício;
k)faça gestões junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com o objetivo de
suprir as carências de recursos humanos e materiais necessários ao exercício das atividades de
acompanhamento e fiscalização sobre a execução dos convênios celebrados pelo Ministério;
l)proceda à instauração de TCE do Convênio n.º 346/2000 (Siafi 400671), celebrado com a
Prefeitura Municipal São José do Jacuri/MG, no prazo máximo de 60 dias contados da Decisão;
m)abstenha-se de aceitar prestações de contas parciais dos convênios celebrados em
substituição à prestação de contas final, prevista pelo art. 28 da IN/STN n.º 01/97, tendo em vista
que se tratam de obrigações distintas e que a existência de uma não supre a ausência da outra;
n)observe a aplicação do disposto nos §§ 7º e 8º do art. 31 da IN/STN n.º 01/97, sempre que
as prestações de contas dos convênios celebrados não forem encaminhadas no prazo
223
convencionado, atentando ainda para a adoção das medidas pertinentes imediatamente após
expirado o prazo regulamentar de prestação de contas;
o)observe os prazos estipulados pelo art. 31 da IN/STN n.° 01, de 15/01/97, para conclusão da
análise das prestações de contas apresentadas, de modo a evitar que convenentes com registro de
adimplência no Siafi, mas que não estejam com situação de fato regularizada quanto à transferência
de recursos anteriormente feita, continuem a celebrar convênios com a Administração Pública
Federal;
p)ultime a análise das prestações de contas dos Convênios Siafi n.ºs 368218, 368435, 393111,
397157, 400662, 411565, 419595, 434865, 420115, 423051, 420689, 368486, 400670, 400671,
402879, 420117 e 394780, principalmente daqueles nos quais foram quantificados débitos (368435,
400662, 411565, 400670 e 400671), informando, a este Tribunal, sobre as providências adotadas,
no prazo de 90 dias contados da Decisão;
q)proceda à reanálise da prestação de contas do Convênio SIAFI 400705, efetuando-se uma
triangulação entre os dados da planilha de preços e o item impugnado, tendo em vista a existência
de indícios de que os valores devolvidos referem-se exatamente ao que foi executado no convênio e
não à parcela não executada, informando, no prazo de 90 dias, sobre a conclusão da análise.
II – À ADFIS, que inclua, em futuros planos de auditoria, inspeção junto à Prefeitura
Municipal de Arcos/MG, para verificação da ocorrência de possíveis irregularidades na execução
do Convênio n.º 179/2000 (Siafi 394780). Para tanto, propomos também o envio de cópia deste
relatório de auditoria e dos documentos acostados no Vol. 5 dos autos, à SECEX-MG, com o fim de
subsidiar a realização dos trabalhos.
III – À 4ª Secex, que inclua, em futuro planejamento de auditoria, monitoramento para
verificar o cumprimento das determinações decorrentes da Decisão.
IV – À Secretaria Federal de Controle Interno - SFC, que efetue o acompanhamento das
determinações, informando, por ocasião das próximas contas do Ministério da Integração Nacional,
sobre o seu efetivo cumprimento.
O Sr. Diretor da 1ª Divisão Técnica manifestou “concordância com a proposta apresentada
pela equipe de auditoria, ressaltando que a questão descrita no item 3.6 do relatório, referente à
subcontratação de terceiros pela Caixa Econômica Federal - CEF para fiscalizar a execução dos
convênios celebrados pelo MI, será especificamente analisada em processo de Representação
proposta pela equipe de auditoria, TC 007.452/2003-5”
Por sua vez, a senhora Secretária de Controle Externo da 4ª Secretaria também aquiesce às
propostas apresentadas, “com exceção da disposta no item II; entendemos que a fiscalização
alvitrada deve ser realizada pelo próprio Ministério da Integração para subsidiar a análise, ainda
pendente, da prestação de contas apresentada pelo Município, uma vez que as irregularidades
descritas, se confirmadas, poderão afetar o mérito das citadas contas. Assim, propomos a seguinte
redação, alterando a sua numeração para alínea "r" do item I:
- realize fiscalização na Prefeitura Municipal de Arcos/MG para verificação da ocorrência
de possíveis irregularidades na execução do Convênio n° 179/2000 (Siafi 394780) quanto aos
seguintes aspectos: contratação das empresas executoras das obras, pagamentos a elas efetuados e
utilização dos recursos em objeto não previsto no Plano de Trabalho aprovado, informando a este
Tribunal, no prazo de 90 dias, as providências adotadas.”
É o Relatório.
VOTO
A auditoria ora em exame foi realizada em cumprimento ao subitem 8.2 da Decisão nº
440/2002 – Plenário, exarada nos autos do TC 003.777/2002-4, cujo objeto constitui representação
da Secex/MG relativa à existência de indícios de graves irregularidades na execução dos convênios
celebrados por diversos órgãos federais, dentre eles o Ministério da Integração Nacional, junto a 34
224
municípios mineiros, segundo denunciado na imprensa e a partir de trabalho realizado pelo
Ministério Público do Estado de Minas Gerais – MPE/MG.
A referida Decisão nº 440/2002, em seu subitem 8.1, autorizou a realização de inspeção in
loco nas prefeituras do estado, bem como, no seu subitem 8.2, autorizou a realização de auditoria
junto aos órgãos responsáveis pelo repasse de recursos federais mediante convênio a Municípios do
Estado de Minas Gerais envolvidos em irregularidades na utilização desses recursos.
Registro ainda que, em Sessão de 04/09/2003, a Segunda Câmara deste Tribunal apreciou o
TC 009.979/2003-5, na mesma linha do presente processo, que trata de auditoria realizada no
Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA e na Caixa Econômica Federal- CEF em
cumprimento ao subitem 8.2 da já mencionada Decisão 440/2002, verificando-se diversas falhas
para as quais foram determinadas medidas corretivas.
Neste processo, nos trabalhos de auditoria realizados no Ministério da Integração Nacional,
foram constatadas falhas nos pareceres técnicos, com relação à análise de custos e da
necessidade/viabilidade da execução dos objetos dos convênios; procrastinação na análise das
prestações de contas apresentadas pelos convenentes e ausência de fiscalização local durante a fase
de execução dos convênios.
Em relação às falhas encontradas manifesto-me favoravelmente às determinações propostas
pela equipe de fiscalização e referendadas pela Titular da Unidade Técnica. Entendo, entretanto,
que, adicionalmente, se faz necessário identificar dos responsáveis pelas falhas apontadas com
vistas à realização de audiência para que apresentem razões de justificativas, tendo em vista que as
referidas ocorrências expõem o Erário a um elevado risco de irregularidades, fraudes e desvios de
recursos.
Ressalvo, também, no que concerne à ocorrência observada no convênio com a Prefeitura
Municipal de Arcos, que o volume de recursos envolvidos, de cerca de R$ 2,6 milhões justifica uma
fiscalização in loco, razão pela qual estou propondo a inclusão de fiscalização no próximo plano de
fiscalizações do Tribunal a ser realizada pela Secex/MG.
Por último, também entendi necessário especificar que a Secretaria Federal de Controle deve
informar acerca do cumprimento das determinações nas contas da Coordenação-Geral de Suporte
Logístico do Ministério da Integração Nacional do Ministério da Integração Nacional, visto ser a
aquela a unidade que efetivamente presta contas a este Tribunal.
Diante do exposto, Voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à consideração
deste Egrégio Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de novembro de
2003.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.745/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo TC nº 005.556/2003-0
2. Grupo I, Classe de Assunto V: Relatório de Auditoria
3. Responsáveis: Fernando Luiz Gonçalves Bezerra, CPF 003.420.414-87 e Alexandre;
Firmino de Melo Filho, CPF 107.838.854-68
4 Órgão: Ministério da Integração Nacional
5. Relator: Ministro Humberto Guimarães Souto
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: 4ª SECEX
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria realizada
no Ministério da Integração Nacional, em decorrência da Decisão nº 440/2002, nos convênios
225
celebrados com as prefeituras de Minas Gerais no período de 1998 a 2001, para examinar a possível
ocorrência de irregularidades na liberação de recursos federais e na aprovação das respectivas
prestações de contas;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em;
9.1. determinar ao Ministério da Integração Nacional que:
9.1.1. estabeleça parâmetros de custos, no mínimo regionais, de forma a se poder efetivar uma
análise mais objetiva da compatibilidade dos recursos pleiteados em cada convênio, em relação aos
preços de mercado e aos de outros convênios com objetos similares, realizados no mesmo período e
na mesma região;
9.1.2. adote providências com vistas ao disciplinamento dos procedimentos relativos à
formalização dos processos de concessão de recursos mediante convênio, cuidando para que seja
realizada a devida análise da necessidade/viabilidade de execução do objeto, da adequabilidade dos
custos unitários propostos pelos convenentes, nos termos da Decisão n.° 194/99 TCU – Plenário,
de 10/05/99, bem como da forma de liberação dos recursos, que deveria observar as etapas efetivas
de execução do objeto, de modo a evitar o repasse em uma só parcela, principalmente, de valores de
maior materialidade, conforme determinado pelo art. 21, caput, da IN/STN n.° 01, de 15/01/97;
9.1.3. observe, nos convênios que vier a celebrar, ao disposto no caput do artigo 21 da
IN/STN n.º 01/97, atentando especialmente quanto à utilização do detalhamento da execução física
do objeto como parâmetro para a definição das parcelas de liberação dos recursos e para a
elaboração do Cronograma de Desembolso;
9.1.4. observe com maior rigor as disposições contidas no art. 2º da IN/STN n.º 01/97,
primando pelo correto preenchimento do Plano de Trabalho aprovado, especialmente quanto ao
estabelecimento de metas, fases ou etapas previstas para a consecução do objeto, não admitindo a
celebração de convênios cujos Planos de Trabalho não se encontrem devidamente preenchidos;
9.1.5. abstenha-se de celebrar convênios em que não estejam claramente definidas as razões
que justifiquem sua celebração, consoante o disposto no inciso I do art. 2º da IN/STN n.º 01/97, as
quais devem ser analisadas e avaliadas para justificar a aprovação dos pleitos;
9.1.6. somente efetue a prorrogação do prazo de vigência dos convênios que vier a celebrar
quando os pedidos de prorrogação vierem acompanhados das respectivas justificativas e desde que
estas sejam acatadas pelo ordenador de despesas, consoante o disposto no art. 15 da IN/STN n.º
01/97;
9.1.7. abstenha-se de aceitar/acatar alterações no objeto dos convênios que celebrar, tendo em
vista o disposto no §1º do art. 15 e no art. 22 da IN/STN n.º 01/97;
9.1.8. observe ao disposto no inciso X do §1º do art. 1º e no art. 15 da IN/STN n.º 01/97
quanto à necessidade de celebração de Termo Aditivo para a formalização de alterações efetuadas
nos convênios que celebrar;
9.1.9. promova a realização de vistoria às obras provenientes do Convênio n.° 29/2001 (Siafi
420689), celebrado com a Prefeitura Municipal de Marilac-MG, com vistas a verificar se as
dimensões, custos e materiais empregados foram compatíveis com as descrições contidas no Plano
de Trabalho e Projeto Básico aprovados;
9.1.10. efetue o acompanhamento sobre a execução local dos convênios que vier a celebrar
com órgãos/entidades da administração pública, durante todo o período regulamentar de vigência
dos mesmos, a fim de reduzir os riscos de ocorrência de irregularidades na aplicação dos recursos
públicos transferidos, bem como aumentar a tempestividade na adoção das medidas cabíveis,
exercendo, para tanto, a indispensável fiscalização sobre a execução local dos convênios, consoante
disposições contidas no art. 23 da IN/STN n.º 01/97, no art. 10, § 6º do Decreto-Lei n.º 200/67, no
art. 54 do Decreto n.º 93.872/86, no §3º, inciso I, do art. 116 da Lei n.º 8.666/93, bem como
disposições no mesmo sentido, situadas em outros dispositivos legais, tais como nas Leis de
Diretrizes Orçamentárias aprovadas para cada exercício;
9.1.11. faça gestões junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com o
objetivo de suprir as carências de recursos humanos e materiais necessários ao exercício das
atividades de acompanhamento e fiscalização sobre a execução dos convênios celebrados pelo
Ministério;
226
9.1.12. proceda à instauração de TCE do Convênio n.º 346/2000 (Siafi 400671), celebrado
com a Prefeitura Municipal São José do Jacuri/MG, remetendo o processo a este Tribunal no prazo
máximo de 60 dias contados da Decisão;
9.1.13. abstenha-se de aceitar prestações de contas parciais dos convênios celebrados em
substituição à prestação de contas final, prevista pelo art. 28 da IN/STN n.º 01/97, tendo em vista
que se tratam de obrigações distintas e que a existência de uma não supre a ausência da outra;
9.1.14. observe a aplicação do disposto nos §§ 7º e 8º do art. 31 da IN/STN n.º 01/97, sempre
que as prestações de contas dos convênios celebrados não forem encaminhadas no prazo
convencionado, atentando ainda para a adoção das medidas pertinentes imediatamente após
expirado o prazo regulamentar de prestação de contas;
9.1.15. observe os prazos estipulados pelo art. 31 da IN/STN n.° 01, de 15/01/97, para
conclusão da análise das prestações de contas apresentadas, de modo a evitar que convenentes com
registro de adimplência no Siafi, mas que não estejam com situação de fato regularizada quanto à
transferência de recursos anteriormente feita, continuem a celebrar convênios com a Administração
Pública Federal;
9.1.16. ultime a análise das prestações de contas dos Convênios Siafi n.ºs 368218, 368435,
393111, 397157, 400662, 411565, 419595, 434865, 420115, 423051, 420689, 368486, 400670,
400671, 402879, 420117 e 394780, principalmente daqueles nos quais foram quantificados débitos
(368435, 400662, 411565, 400670 e 400671), informando, a este Tribunal, sobre as providências
adotadas, no prazo de 90 dias contados da Decisão;
9.1.17. proceda à reanálise da prestação de contas do Convênio SIAFI 400705, firmado com a
Prefeitura Municipal de Alpercata, efetuando-se uma triangulação entre os dados da planilha de
preços e o item impugnado, tendo em vista a existência de indícios de que os valores devolvidos
referem-se exatamente ao que foi executado no convênio e não à parcela não executada,
informando, no prazo de 90 dias, sobre a conclusão da análise.
9.2. determinar à 4ª Secex que identifique os responsáveis pelas falhas apontadas e realize as
respectivas audiências;
9.3. determinar à Secex/MG, que inclua, no próximo plano de fiscalizações, auditoria junto à
Prefeitura Municipal de Arcos/MG, para verificação da ocorrência de possíveis irregularidades na
execução do Convênio n.º 179/2000 (Siafi 394780), enviando à referida Unidade Técnica cópia
deste relatório de auditoria e dos documentos acostados no Vol. 5 dos autos, com o fim de subsidiar
a realização dos trabalhos;
9.4. determinar à 4ª Secex, que inclua, em futuro planejamento de auditoria, monitoramento
para verificar o cumprimento das determinações decorrentes da Decisão;
9.5. determinar à Secretaria Federal de Controle Interno - SFC, que efetue o acompanhamento
das determinações, informando, por ocasião das próximas contas da Coordenação-Geral de Suporte
Logístico do Ministério da Integração Nacional, sobre o seu efetivo cumprimento;
9.6. enviar cópia do presente acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentaram
ao Ministro de Estado da Integração Nacional.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto (Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Ministro-Relator
227
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – PLENÁRIO
TC 015.183/2003-0
Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria
Entidade: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS
Interessado: Tribunal de Contas da União
Advogado constituído nos autos: não consta
Sumário: Levantamento de Auditoria realizado nas obras de construção das Barragens de
Piaus e Taquara, localizadas, respectivamente, nos estados do Piauí e Ceará. Indícios de
irregularidades graves. Audiência do responsável. Determinação no sentido de que as obras somente
sejam iniciadas após providenciados os estudos e licenciamentos ambientais respectivos, assim
como executado o levantamento da área a ser inundada, para fins de desapropriação. Determinações
com vistas à correção de quantitativo de serviço superestimado e preventivas à ocorrência de
sobrepreço em função de aditivos contratuais. Outras determinações corretivas. Envio de cópia do
acórdão, relatório e voto à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional, ao Ministério da Integração Nacional e ao DNOCS.
RELATÓRIO
Trata-se de relatório de levantamento de auditoria nas obras de construção das Barragens de
Piaus e Taquara, localizadas, respectivamente, nos estados do Piauí e Ceará.
Adoto o bem elaborado relatório da equipe da Secretaria de Fiscalização de Obras e
Patrimônio da União – SECOB:
“I – INTRODUÇÃO
Tratam os autos de levantamento de auditoria em obras de construção de barragens nos
Estados do Piauí e do Ceará, sob a responsabilidade do Departamento Nacional de Obras Contra
as Secas – DNOCS, tendo como objeto os contratos relacionados a seguir:
-Contrato SIASG nº 19300250000282002, no valor de R$ 12.970.070,88 (doze milhões,
novecentos e setenta mil e setenta reais e oitenta e oito centavos), celebrado entre o DNOCS e a
empresa GETEL LTDA., cujo objeto é a construção da Barragem Piaus, no estado do Piauí, a ser
executado no prazo de 24 meses a partir do recebimento, pela contratada, da primeira ordem de
serviço.
-Contrato SIASG nº 19300250000362002, no valor de R$ 49.997.300,00 (quarenta e nove
milhões, novecentos e noventa e sete mil e trezentos reais), celebrado entre o DNOCS e a empresa
TERCAM Engenharia e Empreendimentos LTDA, cujo objeto é a construção da Barragem
Taquara, no estado do Ceará, a ser executado no prazo de 18 meses a partir do recebimento, pela
contratada, da primeira ordem de serviço;
2.Preliminarmente à análise das questões abordadas no presente trabalho, oportuno tecer as
considerações a seguir, de forma a esclarecer a origem deste levantamento de auditoria.
3.O item 9.3.1 do Acórdão n.º 171/2003 – TCU – Plenário determinou à Segecex que
implementasse as medidas necessárias ao acompanhamento de obras via Sistema da Administração
Pública Federal, apresentando, até o final de abril de 2003, uma relação de 40 obras que deveriam
ser acompanhadas por meio da metodologia desenvolvida pelo Projeto Reforme.
4.Em face dessa determinação, a Segecex designou esta Secretaria especializada para
aprofundar estudos da matéria e formular proposta ao Tribunal indicando a relação final das
obras que poderiam ser acompanhadas pela referida metodologia.
228
5.Por meio de processo de representação autuado nesta Unidade Técnica (TC n.º
005.530/2003-4), o Plenário desta Corte proferiu o Acórdão n.º 561/2003 (Ata Plenário 17/2003 –
Sessão Extraordinária de Caráter Reservado de 21/05/2003), o qual autorizou à Secretaria de
Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – Secob a realizar o acompanhamento de 40
(quarenta) obras pré-selecionadas, conforme previsto nos arts. 241 e 242 do RITCU.
6. Autorizou, ainda, o referido decisum, que a Secob realizasse os levantamentos de auditoria
necessários à validação da metodologia desenvolvida pelo Projeto Reforme.
7. Cabe destacar que o referido Projeto, cuja coordenação está a cargo desta Unidade
Técnica, tem por objetivo desenvolver e implementar rotinas e modelos a fim de tornar mais
eficiente os trabalhos de fiscalização de obras levados a efeito pelo Tribunal. Para tanto, esses
trabalhos terão por base os dados e informações constantes dos sistemas informatizados da
Administração Pública Federal, os quais fornecem diversos tipos de elementos que propiciam
realizar acompanhamentos remotos (via sistema) e, nesse contexto, selecionar as obras que serão
fiscalizadas in loco. Dentre esses sistemas, o Sistema Integrado de Administração de Serviços
Gerais – Siasg tem posição destacada, uma vez que, por força da LDO 2003, assim como da LDO
2004, deve abrigar os contratos e convênios dos órgãos e entidades integrantes dos orçamentos
federais.
8.Assim, para a realização das aludidas fiscalizações, foi selecionada uma amostra
estratificada de 7 (sete) obras dentre o conjunto das 40 (quarenta) e, ainda, foram elaborados
planejamentos e procedimentos padronizados com vistas à aplicação ao caso presente, como por
exemplo, o desenvolvimento de matrizes de fiscalização próprias para o objeto em estudo.
9.Ademais, a Secob adotou, entre outros critérios, a seleção de contratos de obras que
estivessem em diferentes estágios de desenvolvimento (inicial, em andamento, em conclusão). As
obras selecionadas, com seus respectivos contratos, foram as seguintes:
N.º Contrato SIASG Objeto
19300250000362002
Valor Original UF
(R$)
Obra de implantação e pavimentação da 12.386.892,70 RS
Rodovia BR 468/RS, Sub-trecho Três
Passos-Fronteira Brasil-Argentina, Lote
n°01.
Contratação de serviços especializados em 15.250.387,56 DF
construção civil, em regime de execução
indireta, para a elaboração do projeto
executivo execução total da reforma e
ampliação do
Instituto Nacional de
Criminalística/DPF.
Execução de obras de restauração e 42.838.198,00 DF
serviços de manutenção, nas rodovias BR040/DF; trecho: Brasília – Div. DF/GO
(pista dupla: 8,20 km; segmento: km 0,00
– km 8,20; extensão: 16,40km; BR040/GO;
trecho:
Div.
DF/GO
Div.GO/MG (pista dupla: 24,1 km;
segmentos: km 0,00 - km 157,30; extensão:
km 181,40; BR-251/DF; trecho: Div.
DF/GO - entr. DF-001 (EPCT); segmentos:
km 0,00 - km 45,60; extensão: km 33,90;
Rodovia BR-070/DF; trecho: Div. MG/GO
- Div. GO/DF; segmentos: km 0,00-km
33,90.
Execução das obras e serviços de 12.960.070,88 PI
construção da barragem Piaus, tipo terra,
incluindo fornecimento, instalação e
montagem
dos
equipamentos
hidroeletromecânicos,
localizada
na
divisados Municípios de São Julião e Pio
IX-PI.
Execução das obras e serviços de 49.997.300,00 CE
construção da Barragem Taquara, incluindo
fornecimento, instalação e montagem dos
equipamentos hidromecânicos e obras de
proteção (cidade de Pacuja-CE), localizada
no município de Carire, no Estado do
Ceará.
Serviços de Engenharia para reforma e11.179.999,99 RJ
ampliação no Hospital do Câncer, H.L.G.L.
e COA GE.
Serviços de duplicação, terraplenagem,17.803.946,63 MG
pavimentação, O.A.E.
e adequação de
capacidade na BR-040/MG; trecho: Div.
GO/MG - Div. MG/RJ ; subtrecho: entr.
MG-424 (p/ Sete Lagoas) - entr. BR-153
(B)/262(A)/385 (A)- Anel Rodoviário de
Belo Horizonte; segmento: Km 497,8
(Palmital) - Km 523,1 (Alípio de Melo).
10. Vale registrar que a Secob, em atenção ao item 9.2 do Acórdão nº 561/2003 – P, estendeu
convite de participação de membros daquelas Secex, nas fiscalizações relacionadas, aos seus
229
respectivos titulares, uma vez que as fiscalizações acima relacionadas dizem respeito à clientela de
outras unidades técnicas do Tribunal. Assim sendo, colhidas as respostas, a participação de
equipes mistas (Secob e Secex) nos trabalhos ocorreu somente nas fiscalizações atinentes aos
Estados do Rio Grande do Sul e Minas Gerais.
11. O presente relatório, como já informado, tratará do LA nas obras das barragens de
Taquara/CE e Piaus/PI. Importante destacar que a consolidação dos resultados de
acompanhamento das 40 (quarenta) obras, bem como os aspectos gerais observados relativos às
fiscalizações realizadas, serão tratados no TC nº 005.530/2003-4.
.....
III – IDENTIFICAÇÃO DAS OBRAS
18. BARRAGEM PIAUS:
DADOS DO CONTRATO
18.1 Contrato nº SIASG 19300250000282002 – execução das obras e serviços de construção
da barragem Piaus, tipo terra, incluindo fornecimento, instalação e montagem dos equipamentos
hidroeletromecânicos, localizada na divisa dos municípios de São Julião e Pio IX-PI
IMPORTÂNICA SOCIOECONÔMICA
18.2 A barragem foi projetada para acumular cerca de 62 milhões de m3 de água,
destinando-se principalmente ao abastecimento humano das cidades de Pio IX, Fronteiras, São
Julião, Vila Nova, Campo Grande, Alagoinha, no estado do Piauí, e Campos Sales, no estado do
Ceará. Também serão beneficiados os povoados de Barra do Olho d´água, Piranhas, Pedra,
Caldeirãozinho, Canto do Hipólito, Mandacaru e Santa Cruz, localizados nas proximidades do
barramento. Secundariamente servirá para perenização do rio, irrigação do vale, piscicultura e
lazer.
LICITAÇÃO
18.3 A licitação de nº 14/2002 – DA/DNOCS foi executada na modalidade Concorrência,
conforme publicado no Diário Oficial da União de 11 de junho de 2002, tendo por objeto a
“execução das obras e serviços de construção da barragem Piaus, tipo terra, incluindo
fornecimento, instalação e montagem dos equipamentos hidroeletromecânicos, localizada na divisa
dos municípios de São Julião e Pio IX, no estado do Piauí”.
18.4 A empresa GETEL LTDA. foi declarada vencedora do certame, pelo critério de
julgamento de menor preço, conforme consta da ata de julgamento da licitação (fls. 9 a 12), cujo
resultado foi homologado em 30 de setembro de 2002.
EXECUÇÃO FÍSICA
18.5 Execução física:
- Data da vistoria: 17 de setembro de 2003.
- Situação do empreendimento na data da vistoria: empreendimento não iniciado.
EXECUÇÃO FINANCEIRA/ORÇAMENTÁRIA
18.6 Relação de PT’s utilizados para a execução do contrato:
Em 2002:
18.544.0515.1851.0444 – Construção e Recuperação de Obras de Infra-estrutura Hídrica –
Ações Complementares no Estado do Piauí;
18.544.0515.3589.0022 – Construção de barragem no estado do Piauí – no estado do Piauí.
Em 2003:
18.544.0515.3589.0022 – Construção de barragem no estado do Piauí – no estado do Piauí.
18.7 Relação de OB’s utilizadas para a execução do contrato: Não há OB’s.
230
18.8 Relação de NE’s utilizadas para a execução do contrato:
2002NE900925 – R$ 240.000,00
2002NE901248 – R$ 760.000,00
19. BARRAGEM TAQUARA:
DADOS DO CONTRATO
19.1 Contrato nº SIASG 19300250000362002 – Execução das obras e serviços de construção
da barragem Taquara, incluindo fornecimento, instalação e montagem dos equipamentos
hidromecânicos e obras de proteção (cidade de Pacujá-CE), localizada no município de Cariré, no
estado do Ceará.
IMPORTÂNCIA SOCIOECONÔMICA
19.2 A barragem Taquara, com capacidade de acumulação projetada de 274 milhões de m3,
tem por finalidade a perenização do rio Jaibaras no trecho compreendido entre o reservatório a
ser formado e o Açude de Aires de Souza, o que beneficiará a população da área e proporcionará o
desenvolvimento da agricultura e de projetos de piscicultura.
19.3 Associa-se ao preenchimento desse vazio hídrico o imediato benefício às populações das
cidades localizadas às margens do rio Jaibaras, a jusante da Barragem Taquara, quais sejam:
Mucambo, Graça, Pacujá, distrito de Rafael Arruda (Sobral) e o povoado de Cacimbas, cujo
abastecimento de água, atualmente feito a partir de mananciais subterrâneos ou de superfície de
baixas capacidade e qualidade, agrava-se no período das secas, com prejuízos óbvios na qualidade
de vida das populações.
LICITAÇÃO
19.4 A licitação de nº 17/2002 – DA/DNOCS foi executada na modalidade Concorrência,
conforme publicado no Diário Oficial da União de 02 de setembro de 2002, tendo por objeto a
“execução das obras e serviços de construção da barragem Taquara, tipo terra, incluindo
fornecimento, instalação e montagem dos equipamentos hidromecânicos e elétricos, obras de
proteção (cidade de Pacujá – CE), localizada no município de Cariré, no estado do Ceará”.
19.5 A empresa TERCAM Engenharia e Empreendimentos LTDA foi declarada vencedora do
certame, pelo critério de julgamento de menor preço, conforme consta da ata de julgamento da
licitação (fls. 13 a 17), cujo resultado foi homologado em 07 de novembro de 2002.
EXECUÇÃO FÍSICA
19.6 Execução física:
-Data da vistoria: 17 de setembro de 2003.
-Situação do empreendimento na data de vistoria: empreendimento não iniciado.
EXECUÇÃO FINANCEIRA/ORÇAMENTÁRIA
19.7 Relação de PT’s utilizados para a execução do contrato:
-Em 2002:
-18.544.0515.3787.0023 – Construção da barragem Taquara no estado do Ceará – no estado
do Ceará.
-18.544.0515.1851.0130 – Construção e Recuperação de Obras de Infra-estrutura Hídrica –
Ações Complementares no Estado do Ceará.
-Em 2003:
-18.544.0515.3787.0023 – Construção da barragem Taquara no estado do Ceará – no estado
do Ceará.
231
19.8Relação de OB’s utilizadas para a execução do contrato: não há OB’s.
19.9 Relação de NE’s utilizadas para a execução do contrato:
-2002/NE901075 – R$ 80.000,00 (empenho anulado)
-2002/NE901249 – R$ 420.000,00
-2002/NE901250 – R$ 80.000,00 (empenho reforço)
INDÍCIOS DE IRREGULARIDADES
20.Indícios verificados em ambos os contratos (barragens Taquara e Piaus):
21. INDÍCIO 01: Impropriedades relacionadas à documentação.
21.1 Classificação: Outras Irregularidades.
21.2 Descrição: ausência de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART – para
elaboração do projeto básico, em descumprimento ao disposto no art. 1º da Resolução CONFEA nº
425/98, art. 1º.
21.3 A equipe de fiscalização solicitou cópia da ART do projeto básico à Diretoria-Geral do
DNOCS, mas não foi atendida. A Coordenadoria de Estudos e Projetos, no entanto, afirmou que,
“tendo em vista que os projetos da Barragem Taquara, elaborado pela SRH-CE, e Piaus, pela
CEST/DNOCS-CE, solicitamos dessas instituições as suas respectivas ART’s da elaboração dos
projetos, cujas cópias dos documentos serão enviados em breve”.
21.4Até o término do prazo estabelecido para a conclusão deste relatório, as ART’s
solicitadas não haviam sido encaminhadas, pelo que proporemos, ao final deste relatório, seja
determinado ao DNOCS que envie a documentação mencionada ao Tribunal de Contas da União.
22. INDÍCIO 02: Irregularidades graves concernentes ao processo licitatório.
22.1Classificação: Outras Irregularidades.
22.2Descrição: os atos/documentos de autorização para o início da obra não foram
providenciados (alvarás, decretos legislativos de desapropriação, áreas de servidão administrativa,
etc.), em afronta ao disposto no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93, prejudicando a avaliação do
custo global do empreendimento.
22.3Quanto a esse ponto, a Coordenadoria de Estudos e Projetos do DNOCS esclareceu que
os procedimentos necessários à obtenção dessa documentação seriam adotados durante a execução
das obras, conforme consta do expediente de fls. 18 e 19:
“As licitações relativas às obras em questão foram concluídas e contratadas, porém não
foram ainda emitidas as respectivas Ordens de Serviço, documentos estes que autorizam o início
das obras. Os trabalhos de desapropriação são originários de um levantamento cadastral de todas
as terras abrangidas pela construção das obras (áreas inundadas, jazidas e bota-foras, etc), onde
são identificados os proprietários e avaliadas suas terras e benfeitorias, para efeito de indenização.
Geralmente estes trabalhos são realizados após a certeza do início das obras, bem como a
disponibilidade de recursos orçamentários, tendo em vista que o período compreendido entre a
elaboração do projeto e o início das obras de fato pode acarretar em tempo significativo. Assim,
tanto a estrutura fundiária como as benfeitorias destas áreas podem sofrer alterações
significativas, a ponto de ter-se que elaborar revisões ou até mesmo outros levantamentos,
implicando em custos adicionais. Suponhamos que se para todos os projetos básicos e executivos
elaborados pelo DNOCS (muitos destes elaborados a mais de 20 anos) e que se encontram nos
arquivos técnicos da Adm. Central e das CEST’s tivéssemos que elaborar os respectivos Cadastros,
imagine-se quanto de recurso financeiro teria sido gasto sem o imediato aproveitamento.
No caso da barragem Taquara o Governo do Estado do Ceará, através da Secretaria de
Recursos Hídricos, realizou estes estudos, juntamente com os Estudos Ambientais e Plano de
Reassentamento, com recursos do programa PROÁGUA-CE (ver quadro anexo)
232
No que se refere a Anotação de Responsabilidade Técnica para execução das obras,
informamos que este documento somente é expedido pelo CREA após declarada a sua conclusão e
recebimento definitivo pelo Órgão Contratante.”
22.4A explicação da coordenadoria de projetos é improcedente. Em momento algum a
mencionada documentação foi solicitada para todos os projetos dos arquivos do DNOCS, mas tãosomente para as barragens objeto dos contratos fiscalizados nesta auditoria. É evidente que esses
documentos não podem ser exigidos para os projetos de barragens ainda não licitadas. No entanto,
a partir do momento em que o órgão decidiu realizar a licitação das barragens Piaus e Taquara, o
levantamento das áreas a serem inundadas, para fins de desapropriação, constituir-se-ia em
requisito prévio e indispensável ao início de todo o processo.
22.5Em sentido diverso do que afirmou a coordenadoria de projetos, entendemos ser bastante
provável que ausência desse levantamento venha a gerar um prejuízo financeiro muito superior ao
custo de sua realização. A falta de um planejamento prévio acerca das unidades habitacionais e
rurais a serem desapropriadas leva à absoluta falta de controle do número de moradores e
proprietários a serem indenizados. Corre-se o risco de haver um grande número de famílias se
deslocando para a área inundada apenas para se beneficiar de indenizações. É possível, ainda, que
uma mesma família venha a ser beneficiada mais de uma vez, caso estabeleça residência em mais
de um local dentro da área do reservatório.
22.6No entendimento desta equipe de fiscalização, antes de iniciar processo licitatório a
administração do DNOCS deveria providenciar o levantamento das habitações e áreas particulares
localizadas na área a ser inundada, observando a seqüência detalhada a seguir:
a)com base nos estudos preliminares à elaboração do projeto básico, proceda a
levantamento aerofotogramétrico pormenorizado da área a ser inundada, de modo que seja
possível identificar, uma a uma, as unidades habitacionais e rurais que deverão ser
desapropriadas;
b)com base no levantamento aerofotogramétrico efetuado, realize o cadastramento
individualizado dessas unidades, confirmando seu resultado por meio de vistoria no local e
entrevista às famílias e proprietários que efetivamente estejam sujeitos ao processo de
desapropriação;
c)dê prosseguimento aos estudos ambientais e socioeconômicos inerentes à elaboração do
projeto básico.
22.7Diante da situação encontrada, entendemos que o início do processo de contratação da
obra sem a definição prévia de todas as unidades habitacionais e rurais a serem desapropriadas é
um procedimento que gera potencial prejuízo ao Erário. Entretanto, não julgamos conveniente
impedir o prosseguimento da obra por essa razão, pois entendemos que, por meio de determinação
ao DNOCS, para que não dê início ao empreendimento sem que tenha sido elaborado o
mencionado levantamento, o indício de irregularidade em questão poderá ser sanado.
23.INDÍCIO 03: Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental.
23.1Classificação: Irregularidade Grave.
23.2Descrição: Embora a equipe de fiscalização tenha solicitado a documentação relativa ao
licenciamento ambiental, não restou atendida pelo setor responsável do DNOCS. Os documentos
de fls. 20 a 55, encaminhados à equipe no decorrer da auditoria, tornam públicas as informações e
normas técnicas necessárias ao desenvolvimento dos trabalhos para a elaboração do EIA-RIMA da
barragem Piaus, no estado do Piauí, e Taquara, no estado do Ceará. No entanto, o EIA/RIMA e o
licenciamento ambiental propriamente ditos não foram apresentados.
23.3A matéria referente ao licenciamento ambiental já foi amplamente discutida pelo
Plenário deste Tribunal, por ocasião do Acórdão nº 26/2002 – Plenário, Sessão de 06/02/2002
(DOU de 06/03/2002), oportunidade em que foram definidas todas as etapas e normativos a serem
respeitados pelo gestor quando da contratação de obras dessa natureza. Desse modo, diante da
similaridade do presente caso com o assunto tratado no mencionado decisum, julgamos relevante
registrar as disposições do item 8.2 do Acórdão 26/2002 – Plenário, in verbis:
233
“(...)
8.2. determinar à Companhia Docas do Pará - CDP a adoção das seguintes providências:
aceite projetos básicos somente se contiverem os elementos essenciais, exigidos no inciso IX
do art. 6° da Lei 8.666/93, evitando assim o descumprimento ocorrido nas hidrovias do CapimGuamá, do Marajó e Teles Pires-Tapajós, e ainda na ampliação do porto de Santarém;
acate projetos executivos somente se estiverem de acordo com a descrição contida no inciso
X do art. 6° da Lei 8.666/93, evitando assim o descumprimento ocorrido na hidrovia Teles PiresTapajós;
aceite estudos ambientais somente se contiverem todos os elementos essenciais, relacionados
no § 1° do art. 17 do Decreto 99.274/90 e nos arts. 5°, 6° e 9° da Resolução Conama 1/86;
adote como primeira etapa do licenciamento ambiental de suas obras hidroviárias,
portuárias e outras que possam causar impacto ao meio ambiente, o cadastramento destas junto ao
órgão licenciador competente a fim de, cumprindo o art. 225, inciso IV, da Constituição Federal
combinado com os arts. 2º e 3º da Resolução Conama 237/97 e art. 112 da Lei estadual 5.887/95,
descobrir se o empreendimento é ou não viável ambientalmente e quais os estudos e projetos
exigidos;
cumpra, como norma geral, no licenciamento de suas obras, as seguintes etapas, definidas a
partir da legislação e normas ambientais:
1ª) encaminhe ao órgão licenciador informações técnicas sobre a concepção e localização do
empreendimento, a fim de obter seu cadastramento e conhecer que estudos e projetos serão
necessários para licenciá-lo;
2ª) elabore o projeto básico, o EIA/Rima e demais estudos exigidos pelo órgão licenciador,
no caso de ter sido considerado viável o empreendimento;
3ª) requeira a Licença Prévia;
4ª) explique o EIA/Rima aos interessados, no caso de o licenciador convocar audiências
públicas;
5ª) obtenha a Licença Prévia;
6ª) elabore o projeto executivo do empreendimento, procurando atender todas as restrições e
medidas adicionais determinadas pelo órgão licenciador quando expediu a Licença Prévia;
7ª) requeira e obtenha a Licença de Instalação;
8ª) licite a obra;
9ª) execute a construção;
10ª) requeira e obtenha a Licença de Operação;
...........................................................................................”
23.4 É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço? Não.
23.5 Justificativa: em conformidade com o disposto no item 9.2.3 do Acórdão 516/2003 –
Plenário, a situação descrita configura indício de irregularidade grave, pelo que entendemos,
tendo em vista o potencial prejuízo ao Erário caso o licenciamento ambiental desse projeto venha a
ser indeferido no decorrer das obras, não deva ser autorizado o início do empreendimento.
24.Indícios de irregularidades verificados no contrato da barragem Piaus:
25.INDÍCIO 04: Impropriedades na celebração do contrato.
25.1 Classificação: Irregularidade Grave.
25.2 Descrição: realização de licitação sem existência de previsão de recursos orçamentários
que assegurassem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem
executados no exercício financeiro respectivo, de acordo com o respectivo cronograma,
configurando infração ao disposto no art. 7º, §2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993.
25.3 Consta no processo licitatório que as despesas da obra seriam atendidas pelo Programa
de Trabalho 18.544.0515.3589.0022 – Construção de Barragem no Estado do Piauí, sem
informação, no entanto, do valor da dotação disponível nesse programa genérico (fls. 56 a 59);
234
ocorre que, conforme apurado pela equipe, a dotação total desse PT foi de apenas R$ 540.000,00,
em 2002, quando o cronograma financeiro da obra apontava para a necessidade de desembolsos
de R$ 7.254.646,38 no exercício (fls. 60 a 64). Além disso, o valor da nota de empenho emitida
para o contrato analisado foi de apenas R$ 240,000,00.
25.4 A equipe apurou também que houve ainda, no exercício de 2002, emissão de empenho,
no valor de R$ 760.000,00, no Programa de Trabalho 18.544.0515.1851.0444 – Construção e
recuperação de obras de infra-estrutura hídrica-ações complementares –, diferente do identificado
acima (fls. 63). No entanto, não constam no processo da obra informações sobre a existência desse
PT nem sobre sua dotação disponível para o empreendimento, já que se trata, à semelhança do
primeiro, de um programa genérico.
25.5 Questionada sobre a existência de recursos para a execução da obra, a administração
atual do DNOCS informou que “no orçamento 2003 existe dotação para a barragem Piaus no
valor de R$ 12.000.000,00 (1851.0696)” (fls. 59), sem esclarecer, no entanto, se a integralidade
dessa dotação poderá ser aplicada na referida barragem, uma vez que, novamente, se trata de um
PT genérico.
25.6 A escassez de recursos orçamentários poderá implicar em freqüentes paralisações das
obras e, conseqüentemente, em despesas adicionais com manutenção dos serviços de engenharia já
executados, manutenção de canteiro, mobilização e desmobilização. Ademais, o programa de
trabalho genérico que financia o empreendimento ainda tem que atender a diversas outras obras
no estado do Piauí, como pudemos observar pela análise do documento de fls. 65 a 69, onde estão
relacionados os contratos celebrados pelo DNOCS com vigência não expirada para aquele estado.
25.7 Quanto ao correto equacionamento financeiro dos contratos de obras, cumpre registrar,
por inteiramente pertinente a essa questão, que o Plenário do Tribunal proferiu recentemente a
Decisão nº 767/2002, pela qual, no item 8.1.1, decidiu dirigir ao então Departamento Nacional de
Estradas de Rodagem – DNER, a seguinte determinação:
“8.1.1. que, doravante, adote medidas no sentido de que os contratos de obras rodoviárias
sejam suportados em empenhos com o valor total da obra ou no valor previsto para execução no
exercício, de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra, fazendo constar dos processos
respectivos ato do responsável pela determinação da emissão de empenho, acompanhado das
justificativas cabíveis em caso de subempenho, necessárias em razão das normatizações
regulamentares e legais reprovando a prática”.
25.8 E ainda antes da mencionada decisão, o Tribunal já havia feito determinação no mesmo
sentido ao mesmo Departamento, como se pode ver pelo excerto a seguir transcrito da Decisão nº
486/1995, do Plenário:
“b)evite assinar contratos para a execução de obras para as quais não haja certeza da
existência de recursos suficientes, abolindo a prática de emissão de Notas de Empenho com valor
simbólico, o que resulta em inúmeras paralisações das obras contratadas, implicando aumento de
custos com a mobilização de desmobilização de pessoal e equipamentos”.
25.9É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço? Sim.
25.10Justificativa: Entendemos que a situação descrita poderá ser corrigida previamente ao
início das obras. Desse modo, proporemos seja efetuada determinação ao DNOCS, no sentido de
que seja providenciada a compatibilização do cronograma físico-financeiro da obra fiscalizada
com a disponibilidade orçamentária, de modo a evitar a ocorrência de despesas relacionadas a
paralisações no empreendimento por falta de recursos orçamentários.
26.INDÍCIO 05: Sobrepreço.
26.1Classificação: Outras Irregularidades.
26.2Descrição: o quantitativo do item de serviço “Preparo, carga, transp., descarga,
lançam., espalham. e adensamento de concreto compactado com rolo -CCR, fck90=9MPa, para
núcleo do perfil creager, degraus dos rápidos e muro barragem da cota 350, inclusive fornecimento
235
de materiais e insumos”, Código 2.1, de 9.200 m3 está superestimado em relação ao volume
previsto no projeto, constituindo infração ao disposto no art. 6º, inciso IX, alínea “f”, da Lei nº
8.666/1993.
26.3A equipe de fiscalização procedeu à medição desse serviço com base na planta de fls. 70,
tendo calculado um volume total de concreto no vertedouro de, no máximo, 6.329,00 m3 (Creager:
2.088 m3, escadas e piso: 3.841 m3 e muro-barragem auxiliar: 400 m3), o que significa que esse
serviço foi superestimado em 2.871,00 m3 (9.200,00 – 6.329,00).
26.4Tendo em vista a possibilidade de retificação do quantitativo desse serviço previamente à
emissão da primeira ordem de serviço, proporemos apenas determinação nesse sentido.
27.INDÍCIO 06: Sobrepreço.
27.1Classificação: Irregularidade Grave.
27.2Descrição: os preços unitários de alguns dos serviços mais importantes da obra (v.
planilha de fls. 71 e 72, com os serviços que representam 80% do valor total do contrato)
apresentam discrepâncias significativas em relação aos preços referenciais utilizados pela equipe,
com base no Sistema de Custos Rodoviários – SICRO do Departamento Nacional de InfraEstrutura dos Transportes – DNIT, constituindo infração ao disposto no art. 6º, inciso IX, alínea
“f”, da Lei nº 8.666/1993.
27.3Embora tenhamos observado a inadequação de alguns preços unitários na planilha
orçamentária, não identificamos incompatibilidades significativas no que diz respeito ao preço
global do empreendimento.
27.4É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço? Sim.
27.5 Justificativa: na hipótese de serem celebrados termos aditivos ao contrato original, há
risco de superfaturamento decorrente de “jogo de planilha”, resultante de majoração dos
quantitativos de serviços de maior custo unitário e minoração daqueles de menor custo unitário.
No entanto, o desequilíbrio contratual decorrente dessa prática poderá ser evitado se for efetuada
determinação ao DNOCS para que, havendo necessidade de acréscimo do serviço mencionado, por
meio da celebração de termos aditivos, seja fixado custo unitário com a devida fundamentação
técnica, com base em fontes de referência específicas e amplamente reconhecidas para esse setor
do mercado. A tabela de fls. 71 e 72 apresenta os serviços cujos preços unitários diferem dos do
SICRO.
27.6 A coluna “Observações” da aludida planilha contém as explicações pertinentes aos
itens de serviço cujos preços unitários apresentam discrepâncias significativas em relação aos
preços referenciais do SICRO.
28.Indícios de irregularidades verificados no contrato da Barragem Taquara:
29.INDÍCIO 07: Impropriedades na celebração do contrato.
29.1 Classificação: Outras Irregularidades.
29.Descrição: realização de licitação sem existência de previsão de recursos orçamentários
que assegurassem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem
executados no exercício financeiro respectivo, de acordo com o respectivo cronograma,
configurando infração ao disposto no art. 7º, §2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993.
29.3 Consta no processo licitatório que as despesas da obra seriam atendidas no Programa
de Trabalho 18.544.0515.3787.0023 – Construção de Barragem Taquara no Estado do Ceará, sem
informação, no entanto, do valor da dotação disponível (fls. 78); ocorre que, conforme apurado
pela equipe, a dotação total desse PT foi de apenas R$ 80.000,00 em 2002 (fls. 81), quando o
cronograma financeiro da obra apontava para a necessidade de desembolsos de R$ 36.954.545,53
no exercício (fls. 82 a 90). Adicionalmente, observamos que o programa de trabalho contra o qual
foram emitidas as notas de empenho, para o contrato examinado, é completamente diferente –
18.544.0515.1851.01, e a soma dos valores dessas notas de empenho é de apenas R$ 500.000,00.
236
29.4 A escassez de recursos orçamentários poderá implicar em freqüentes paralisações das
obras e, consequentemente, em despesas adicionais com a manutenção dos serviços já executados,
com a manutenção de canteiro e pagamentos referentes a mobilização e desmobilização. Desse
modo, proporemos seja efetuada determinação ao DNOCS, no sentido de que seja providenciada a
compatibilização do cronograma físico-financeiro da obra fiscalizada, de modo a evitar a
ocorrência de despesas relacionadas a paralisações no empreendimento por falta de recursos
orçamentários.
29.5 A situação descrita é idêntica à relatada no item 25 deste relatório, aplicando-se-lhe, em
nosso entendimento, as mesmas disposições do item 8.1.1 da Decisão nº 767/2002 – Plenário, bem
como do item 8.1.3 da Decisão nº 486/95 – Plenário.
29.6É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço? Sim.
29.7Justificativa: Entendemos que a situação descrita poderá ser corrigida previamente ao
início das obras. Desse modo, proporemos seja efetuada determinação ao DNOCS, no sentido de
que seja providenciada a compatibilização do cronograma físico-financeiro da obra fiscalizada
com a disponibilidade orçamentária, de modo a evitar a ocorrência de despesas relacionadas a
paralisações no empreendimento por falta de recursos orçamentários.
30.INDÍCIO 08: Sobrepreço.
30.1 Classificação: Irregularidade Grave.
30.2 Descrição: o preço unitário do item de serviço “Escavação, carga, transporte e
lançamento em bota-fora, de material comum (1ª categoria) dentro da linha de projeto – DMT = 1,5
km”, código 2.4, de R$ 7,17 por m3, está cerca de 98% acima do preço estipulado pelo SICRO para
serviço semelhante, de R$ 3,62 por m3, conforme composição juntada às fls. 91, o que constitui
inobservância do disposto no art. 6º, inciso IX, alínea “f”, da Lei nº 8.666/1993
30.3 Embora tenhamos observado a inadequação do preço unitário desse serviço, não
identificamos incompatibilidades significativas no que diz respeito ao preço global do
empreendimento.
30.4 É recomendável o prosseguimento da obra ou serviço? Sim.
30.5 Justificativa: na hipótese de serem celebrados termos aditivos ao contrato original, há
risco de superfaturamento decorrente de “jogo de planilha”, resultante de majoração dos
quantitativos de serviços de maior custo unitário e minoração daqueles de menor custo unitário.
No entanto, o desequilíbrio contratual decorrente dessa prática poderá ser evitado se for efetuada
determinação ao DNOCS para que, havendo necessidade de acréscimo do serviço mencionado, por
meio da celebração de termos aditivos, seja fixado custo unitário com a devida fundamentação
técnica, com base em fontes de referência específicas e amplamente reconhecidas para esse setor
do mercado.
31.INDÍCIO 09: Falhas na execução de contratos.
31.1 Classificação: Outras Irregularidades.
31.2 Descrição: falta de atualização das informações constantes do Sistema Integrado de
Administração de Serviços Gerais – SIASG, constituindo desrespeito ao art. 18 da Lei nº
10.524/2002 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2003).
31.3 Verificamos que o contrato referente à barragem Taquara havia sido registrado no
SIASG sob o nº 36/2002, o qual, mais tarde, viria a ser anulado pela Diretoria-Geral do DNOCS.
Posteriormente, esse órgão celebraria novo contrato – nº 48/2002, com teor idêntico ao que fora
anulado. Entretanto, essa nova avença não estava registrada no SIASG.
31.4 Tendo em vista a inexistência de ordens bancárias à conta desse contrato, bem assim o
caráter formal da falha apontada, deixaremos de propor o questionamento do gestor quanto a essa
ocorrência. No entanto, incluiremos proposta de determinação ao DNOCS para que observe o
cumprimento do disposto no art. 18 da Lei de Diretrizes Orçamentárias
237
CONCLUSÃO
32.Diante dos indícios de irregularidade apontados, a equipe de fiscalização propõe a
realização de audiência do responsável, conforme exposto a seguir. Concomitantemente, e tendo
em vista a potencialidade de dano ao erário que alguns dos indícios representam, proporemos ao
Tribunal sejam adotadas algumas medidas corretivas, por meio das determinações ao DNOCS
sugeridas no item II.
33. Adicionalmente, esclarecemos que a metodologia aplicada à fiscalização objeto deste
relatório foi desenvolvida pela Secob, no âmbito do Projeto Reforme, em atendimento ao item 9.3.1
do Acórdão nº 171/2003 – TCU – Plenário. Entretanto, o órgão auditado faz parte da clientela de
outra Unidade Técnica do Tribunal, a Secex/CE, a quem propomos seja tramitado o presente
processo, para que dê cumprimento às deliberações exaradas pelo Ministro-Relator ou pelo
Colegiado que o apreciar.
34.Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo que o
Tribunal adote, no Acórdão que vier a ser proferido, as seguintes providências:
I – determinar à Secex/CE a realização de audiência do responsável, Sr. José Francisco dos
Santos Rufino, CPF 018.790.573-87, com fulcro no artigo 43, inciso II da Lei nº 8.443/92, c/c o
artigo 250, inciso IV do Regimento Interno, para apresentar as razões de justificativa quanto a:
a)ausência de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA
para os empreendimentos fiscalizados, em desacordo com o disposto no art. 3º da Resolução
CONAMA nº 237/97;
b)ausência de licença prévia para elaboração dos projetos básicos em descumprimento ao
art. 8º, inciso I da Resolução CONAMA nº 237/97;
c)ausência de licença de instalação antes de iniciado o processo de contratação das obras,
em desacordo com o disposto no art. 8º, inciso II da Resolução CONAMA nº 237/97;
d)ausência de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART – para elaboração dos projetos
básicos, afrontando as disposições da Resolução CONFEA nº 425/98, art. 1º;
e)inexistência dos atos/documentos de autorização para o início das obras (alvarás, decretos
legislativos de desapropriação, áreas de servidão administrativa, etc.), em afronta ao disposto no
inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93, uma vez que a avaliação do custo global do empreendimento
restou prejudicada;
f)realização de licitação sem existência de previsão de recursos orçamentários que
assegurassem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no
exercício financeiro respectivo, de acordo com o respectivo cronograma, configurando infração ao
disposto no art. 7º, §2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993;
g)discrepâncias significativas nos preços unitários de alguns dos serviços mais importantes
da obra da barragem Piaus, em relação aos preços referenciais utilizados pela equipe, com base
no Sistema de Custos Rodoviários – SICRO do Departamento Nacional de Infra-Estrutura dos
Transportes – DNIT, como detalhado nos documentos de fls. 71 e 72, constituindo infração ao
disposto no art. 6º, inciso IX, alínea “f”, da Lei nº 8.666/1993, conforme registrado no item 28;
h)superestimativa, na planilha orçamentária da barragem Taquara, do preço unitário do
item de serviço “Escavação, carga, transporte e lançamento em bota-fora, de material comum (1ª
categoria) dentro da linha de projeto – DMT = 1,5 km, código 2.4”, de R$ 7,17 por m3, em cerca
de 98% acima do preço estipulado pelo SICRO para serviço semelhante, de R$ 3,62 por m3,
conforme composição juntada às fls. 91, o que constitui inobservância do disposto no art. 6º, inciso
IX, alínea “f”, da Lei nº 8.666/1993;
II – determinar ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS, com fulcro
no artigo 43, inciso I da Lei nº 8.443/92, c/c o artigo 250, inciso II do Regimento Interno, que:
a)observe fielmente o cumprimento do disposto no art. 18 da Lei nº 10.524/2002 (Lei de
Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2003);
238
b)encaminhe à representação do Tribunal de Contas da União no Estado do Ceará a ART
inerente à elaboração dos Projetos Básicos das barragens Piaus e Taquara;
c)somente dê início aos empreendimentos examinados após executado o levantamento da
área a ser inundada, para fins de desapropriação, conforme descrito no item 22 deste relatório, e
após providenciados os Estudos de Impacto Ambiental, Relatórios de Impacto Ambiental e
licenciamentos ambientais de que tratam a Resolução CONAMA nº 237/97, conforme tratado no
item 23;
d)providencie a compatibilização do cronograma físico-financeiro das obras fiscalizadas à
disponibilidade orçamentária, de modo a evitar a ocorrência de despesas relacionadas a
paralisações por falta de recursos;
e)compatibilize o quantitativo especificado para o item de serviço “Preparo, carga, transp.,
descarga, lançam, esplham. e adensamento de concreto compactado com rolo – CCR,
fck90=9MPa, para núcleo do perfil creager, degraus dos rápidos e muro barragem da cota 350,
inclusive fornecimento de materiais e insumos” com os projetos pertinentes;
f)havendo necessidade de acréscimo dos serviços de que tratam os itens 27 e 30, por meio da
celebração de termos aditivos, sejam fixados custos unitários compatíveis com aqueles praticados
no mercado local, fazendo constar, do processo administrativo que trata da administração dos
contratos das barragens Piaus e Taquara, a devida fundamentação para os preços adotados, com
base em fontes de referência específicas e amplamente reconhecidas para o setor.
III – adotar medida cautelar, com fulcro no artigo 45 da Lei nº 8.443/92, c/c artigo 276 do
Regimento Interno, tendo em vista o potencial prejuízo ao Erário decorrente dos indícios de
irregularidades tratados nestes autos, no sentido de determinar ao Diretor-Geral do Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS, Sr. Eudoro Walter de Santana, que suspenda a
execução dos contratos SIASG nºs. 19300250000282002 e 19300250000362002, até que tenham
sido adotadas as medidas necessárias à obtenção do licenciamento ambiental para os
empreendimentos fiscalizados;
IV - encaminhar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional e ao Ministro da Integração Nacional cópia do Acórdão que vier a ser
proferido, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentarem.”
É o Relatório.
VOTO
Trago à apreciação deste Plenário o primeiro dos trabalhos de fiscalização realizado no
âmbito do “Projeto Reforme”, que está sendo desenvolvido na Secretaria-Geral de Controle Externo
- Segecex pela Secretaria de Fiscalização de Obras e Patrimônio da União – Secob. Referido projeto
objetiva desenvolver metodologia de acompanhamento de obras públicas por intermédio dos
Sistemas da Administração Pública Federal, em especial o Sistema Integrado de Administração de
Serviços –Siasg, tornando mais eficientes os trabalhos de fiscalização de obras do Tribunal.
Nestes termos, o subitem 9.3.1 do Acórdão nº 171/2003 – Plenário determinou à Segecex que
implementasse as medidas necessárias ao acompanhamento de obras via sistemas informatizados da
administração pública federal, apresentando até o final de abril uma relação de 40 obras que
deveriam ser acompanhadas. Posteriormente, o subitem 9.1 do Acórdão nº 561/2003 – Plenário
autorizou a relação das 40 obras que seriam monitoradas por intermédio da metodologia em
questão. Das 40 obras acompanhadas, foram selecionadas sete obras de diferentes tipos em estágios
também diversos para o aprofundamento dos exames.
O presente processo trata das obras de construção das Barragens de Piaus, no estado do Piauí,
e de Taquara, no estado do Ceará, cujos contratos, ainda não iniciados, montam em
aproximadamente R$ 13 milhões e R$ 50 milhões, respectivamente.
A Unidade Técnica aponta como principal irregularidade a ausência de licenciamento
ambiental para a obra, circunstância que pode ocasionar danos ao Erário. Com efeito, obras sem o
devido licenciamento ambiental podem ser paralisadas por força de decisões judiciais,
239
comprometendo-se as partes já edificadas que necessitarão de recursos adicionais para o seu reparo,
ou ainda, após a análise do impacto ambiental, necessitarem de mudanças nos seus projetos que
podem implicar em aditivos contratuais em valores expressivos para a Administração Pública. Em
casos extremos, pode ocorrer até a inviabilização do empreendimento, fato que também implica em
dano ao Erário se já houverem sido investidos recursos na obra. Por essa razão, a Secob propõe a
adoção da medida cautelar prevista no art. 276 do Regimento Interno deste Tribunal.
Entretanto, conforme noticia a Unidade Técnica, os dois empreendimentos não foram ainda
iniciados, razão pela qual entendo que a medida mais adequada à circunstância descrita no
parágrafo anterior seja a expedição de determinação ao Departamento Nacional de Obras Contra as
Secas – DNOCS para que somente inicie as obras dos dois empreendimentos após a obtenção dos
licenciamentos ambientais respectivos.
A ocorrência descrita pela equipe de auditoria, de ausência de levantamento das áreas a serem
inundadas, para fins de desapropriação, também é potencialmente geradora de prejuízos ao Erário
em função da falta de controle do número de moradores e proprietários a serem indenizados, razão
pela qual também se faz necessário determinar ao DNOCS que somente inicie a execução das obras
após o devido levantamento.
Especificamente em relação à Barragem de Piaus, o relatório de levantamento também
registra que o quantitativo do subitem “Preparo, carga, transporte, descarga, lançamento,
espalhamento e adensamento de concreto compactado com rolo - CCR, fck90 = 9Mpa, para núcleo
do perfil creager, degraus dos rápidos e muro barragem da cota 350, inclusive fornecimento de
materiais e insumos”, Código 2.1, que consta como 9.200 m3 está superestimado em 2.871,00 m3
relativamente ao volume previsto no projeto. Desta forma, faz-se necessária a sua correção, razão
pela qual acolho a determinação proposta pela Unidade Técnica.
Ainda em relação à Barragem de Piaus, a Secob observa que os preços unitários dos serviços
constantes da tabela de fls. 71 e 72, que representam cerca de 80% do valor do contrato, apresentam
expressivas variações acima da tabela SICRO.
Por sua vez, em relação à Barragem de Taquara verifica-se que o preço unitário do item de
serviço “Escavação, carga, transporte e lançamento em bota-fora, de material comum (1ª categoria)
dentro da linha de projeto – DMT = 1,5 km”, código 2.4, de R$ 7,17 por m3, está cerca de 98%
acima do preço estipulado pelo SICRO para serviço semelhante, de R$ 3,62 por m3.
Esses dois fatos ocasionam risco da ocorrência de sobrepreço na eventualidade de celebração
de termos aditivos, consoante já observado em diversos casos apreciados por esta Corte de Contas.
Como os preços globais do empreendimento, segundo a Unidade Técnica, apresentam-se
compatíveis com o nível de mercado, entendo que deva ser exarada determinação ao DNOCS para
que, havendo a necessidade de celebração de termos aditivos, sejam fixados custos unitários
compatíveis com os de mercado, com a devida fundamentação para os preços adotados, nos termos
propostos pela Unidade Técnica.
Em relação às demais ocorrências apontadas no processo, também acolho as determinações
propostas pela Unidade Técnica.
Diante do exposto, Voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto à consideração
deste Egrégio Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de novembro de
2003.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.746/2003-TCU-PLENÁRIO
1. Processo TC nº 015.183/2003-0
2. Grupo I, Classe de Assunto V: Relatório de Levantamento de Auditoria
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Entidade: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS
240
5. Relator: Ministro Humberto Guimarães Souto
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secob
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento de auditoria realizado
nas obras de levantamento de auditoria nas obras de construção das Barragens de Piaus e Taquara,
localizadas, respectivamente, nos estados do Piauí e Ceará, em cumprimento ao subitem 9.3.1 do
Acórdão nº 171/2003 – Plenário e subitem 9.1 do Acórdão nº 561/2003 - Plenário;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em
9.1. determinar ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS, com fulcro
no artigo 43, inciso I da Lei nº 8.443/92, c/c o artigo 250, inciso II do Regimento Interno, que:
9.1.1. somente inicie as obras de construção das Barragens de Piaus e de Taquara após:
9.1.1.1. providenciados os Estudos de Impacto Ambiental, Relatórios de Impacto Ambiental e
licenciamentos ambientais de que tratam a Resolução CONAMA nº 237/97
9.1.1.2. executado o levantamento da área a ser inundada, para fins de desapropriação das
terras
9.1.2. compatibilize, no contrato relativo à obra da Barragem de Piaus, o quantitativo
especificado para o item de serviço “Preparo, carga, transp., descarga, lançam, esplham. e
adensamento de concreto compactado com rolo – CCR, fck90=9MPa, para núcleo do perfil
creager, degraus dos rápidos e muro barragem da cota 350, inclusive fornecimento de materiais e
insumos” com os projetos pertinentes;
9.1.3. havendo necessidade de acréscimo dos serviços discriminados à fls. 71 e 72 deste
processo, no contrato relativo à Barragem de Piaus, e do item de serviço “Escavação, carga,
transporte e lançamento em bota-fora, de material comum (1ª categoria) dentro da linha de projeto
– DMT = 1,5 km, código 2.4”, no contrato relativo à Barragem de Taquara, por meio da celebração
de termos aditivos, sejam fixados custos unitários compatíveis com aqueles praticados no mercado
local, fazendo constar, do processo administrativo que trata da administração dos contratos das
referidas barragens, a devida fundamentação para os preços adotados, com base em fontes de
referência específicas e amplamente reconhecidas para o setor;
9.1.4. providencie a compatibilização do cronograma físico-financeiro das obras fiscalizadas à
disponibilidade orçamentária, de modo a evitar a ocorrência de despesas relacionadas a paralisações
por falta de recursos;
9.1.5. encaminhe a este Tribunal, no prazo de 60 dias, a ART inerente à elaboração dos
Projetos Básicos das barragens de Piaus e Taquara;
9.1.6.observe fielmente o cumprimento do disposto no art. 18 da Lei nº 10.524/2002 (Lei de
Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2003);
9.2. determinar a realização de audiência do responsável, Sr. José Francisco dos Santos
Rufino, CPF 018.790.573-87, com fulcro no artigo 43, inciso II da Lei nº 8.443/92, c/c o artigo 250,
inciso IV do Regimento Interno, para que apresente as razões de justificativa quanto a:
9.2.1. ausência de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental –
EIA/RIMA para os empreendimentos fiscalizados, em desacordo com o disposto no art. 3º da
Resolução CONAMA nº 237/97;
9.2.2. ausência de licença prévia para elaboração dos projetos básicos em descumprimento ao
art. 8º, inciso I da Resolução CONAMA nº 237/97;
9.2.3. ausência de licença de instalação antes de iniciado o processo de contratação das obras,
em desacordo com o disposto no art. 8º, inciso II da Resolução CONAMA nº 237/97;
9.2.4. ausência de Anotação de Responsabilidade Técnica – ART – para elaboração dos
projetos básicos, afrontando as disposições da Resolução CONFEA nº 425/98, art. 1º;
9.2.5. inexistência dos atos/documentos de autorização para o início das obras (alvarás,
decretos legislativos de desapropriação, áreas de servidão administrativa, etc.), em afronta ao
241
disposto no inciso IX do art. 6º da Lei nº 8.666/93, uma vez que a avaliação do custo global do
empreendimento restou prejudicada;
9.2.6. realização de licitação sem existência de previsão de recursos orçamentários que
assegurassem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no
exercício financeiro respectivo, de acordo com o respectivo cronograma, configurando infração ao
disposto no art. 7º, §2º, inciso III, da Lei nº 8.666/1993;
9.2.7. discrepâncias significativas nos preços unitários de alguns dos serviços mais
importantes da obra da barragem Piaus, em relação aos preços referenciais utilizados pela equipe,
com base no Sistema de Custos Rodoviários – SICRO do Departamento Nacional de Infra-Estrutura
dos Transportes – DNIT, como detalhado nos documentos de fls. 71 e 72, constituindo infração ao
disposto no art. 6º, inciso IX, alínea “f”, da Lei nº 8.666/1993, conforme registrado no item 28;
9.2.8. superestimativa, na planilha orçamentária da barragem Taquara, do preço unitário do
item de serviço “Escavação, carga, transporte e lançamento em bota-fora, de material comum (1ª
categoria) dentro da linha de projeto – DMT = 1,5 km, código 2.4”, de R$ 7,17 por m3, em cerca
de 98% acima do preço estipulado pelo SICRO para serviço semelhante, de R$ 3,62 por m3,
conforme composição juntada às fls. 91, o que constitui inobservância do disposto no art. 6º, inciso
IX, alínea “f”, da Lei nº 8.666/1993;
9.3. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o
fundamentam à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional e ao Ministro da Integração Nacional;
9.4. encaminhar cópia do presente Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o
fundamentam e das fls. 71 e 72 dos autos, ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas –
DNOCS;
9.5. remeter o presente processo à Secex/CE para prosseguimento do feito e monitoramento
das determinações ora expedidas.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto (Relator), Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
12.2. Ministro que alegou impedimento: Adylson Motta.
VALMIR CAMPELO
Presidente
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I - CLASSE V - Plenário
TC-004.402/2003-0 (com 2 anexos)
Natureza: Relatório de Auditoria
Órgão: Câmara dos Deputados.
Responsável: Sérgio Sampaio Contreiras de Almeida, Diretor-Geral.
Sumário: Relatório de Auditoria. Alterações do projeto básico. Audiência. Acolhimento das
razões de justificativa. Arquivamento.
242
RELATÓRIO
Trata-se de auditoria realizada na Câmara dos Deputados, no período de 17/3 a 30/4/2003,
para verificar a execução do Programa de Trabalho 10.302.0017.0002.0101 referente à obra de
instalação do Posto Avançado do Instituto do Coração – InCor, em Brasília – DF, nas dependências
do Hospital das Forças Armadas – HFA, sob a responsabilidade da Fundação Zerbini.
A equipe de auditoria registrou os seguintes achados:
a) impropriedades no convênio firmados entre a Fundação Zerbini e a Câmara dos Deputados
e respectivos termos aditivos (fls. 123/4);
b) licitação para a contratação de empresa responsável pela continuidade da obra mediante
convite em detrimento da modalidade de concorrência prevista na Lei 8.666/93;
c) apresentação de diversas alterações no projeto básico referente à obra de instalação do
Incor-DF, atualmente na 5ª versão, em ofensa ao art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/93;
d) ausência de cadastramento do contrato no Sistema Integrado de Administração e Serviços
Gerais - Siasg (fl. 125).
Informa o relatório que as questões envolvendo o convênio citado foram objeto de
representação consubstanciada no TC 006.403/2003-6. Quanto à contratação mediante convite,
realizada em 2002, propõe a realização de audiência do sr. Superintendente da Fundação Zerbini
(fls. 122 e 126). Propõe, ainda, a realização de audiência quanto às alterações do projeto básico da
obra (fl. 126) e, por fim, propõe determinação para o devido cadastramento do contrato no Siasg.
O titular da unidade técnica pondera que a Fundação Zerbini, por ser entidade privada, não
estaria obrigada a observar a Lei 8.666/93. Assim, propõe apenas a audiência em relação às
modificações do projeto básico e a determinação de cadastramento do contrato no Siasg (fls. 142/3).
Em cumprimento ao despacho deste relator, realizou-se a audiência do sr. Milton Pacífico
José Araújo, cujas razões de justificativa fls. 148/57 foram objeto de exame pela unidade técnica,
conforme instrução que a seguir transcrevo em parte:
“5. Conforme se depreende dos argumentos de defesa apresentados peloSr. Milton Pacífico
José Araújo, as razões pelas quais o projeto básico da obra do InCor-DF sofreu as alterações
constatadas pela auditoria, em síntese, foram:
I - a decisão política unindo o Senado Federal e a Câmara dos Deputados em defesa da
transferência para a Capital Federal do Instituto do Coração de São Paulo;
II - a compatibilização da idéia, do projeto, da execução e do prazo inicialmente defino para
a sua inauguração versus a convergência do legal com o dinaminsmo necessário para
cumprimento dos prazos;
III - a indefinição do tamanho do projeto;
IV - o desenho de uma Unidade Cardiológica do tamanho que as informações, inicialmente,
permitiam;
V – a demanda que Brasília e adjacência requeriam, adicionando a assistência às regiões
norte e nordeste, crescendo sensivelmente áreas como emergência, salas cirúrgicas, consultórios e,
em conseqüência, vários novos investimentos em infra-estrutura para suportar o tamanho do
projeto de implantação do InCor em Brasília;
VI - a execução de obras de grandes reformas em prédio com mais de 30 anos de construção
e sem a mínima manutenção recomendada;
VII - a proposta inicial do Hospital das Forças Armadas em assumir todos os serviços não
cardiológicos, conforme determinado em Contrato de Cessão de Uso e outras Avenças, não pôde
vingar totalmente, haja vista as exigências da Fundação Zerbini/InCor e das agências
fiscalizadoras da saúde.
6. Não obstante as dificuldades acima descritas para a implantação da Unidade do InCor em
Brasília, foi também ressaltado pelo responsável que, tanto a Câmara dos Deputados quanto o
Senado Federal, têm acompanhado todo o processo, com a emissão de relatórios periódicos
circunstanciados, além do exame das prestações de contas referentes aos recursos públicos já
repassados para a obra.
243
7. Ademais, a documentação técnica inserida às fls. 80/81, compreendendo toda a Unidade
do InCor-DF, revela a dimensão que a obra passou a assumir, levando em consideração todos os
desdobramentos do projeto básico inicial.
8. Com efeito, a implantação de uma Unidade Hospitalar nos moldes do Instituto do Coração
de São Paulo, em edificação construída há mais de 30 anos, e sem que tenha sido feita a
manutenção devida, conforme assinalou o responsável, não possibilita que sejam previstos, com a
descrição que é exigida em lei, de todos os recursos e meios a serem empregados para a sua
realização. Nesse sentido, o aperfeiçoamento do projeto básico da obra, de forma a contemplar
todos os elementos necessários à efetiva implementação da obra sub examem, justifica-se
conforme as seguintes razões apresentadas pelo responsável, verbis:
‘...foi desenhada uma Unidade Cardiológica do tamanho que as informações, no momento,
permitiam, o que no decorrer da execução e com o aprofundamento dos estudos de viabilidade, em
especial, o conhecimento da demanda em cardiologia e do potencial que poderíamos instalar junto
ao Hospital das Forças Armadas, fez com que o projeto começasse a buscar o tamanho da
demanda em cardiologia e do potencial que a demanda de Brasília e adjacência requeriam,
inclusive adicionando a assistência às regiões norte e nordeste, crescendo sensivelmente áreas
como emergência, salas cirúrgicas, consultórios e, em conseqüência, vários novos investimentos
em infra-estrutura para suportar o tamanho do Projeto de Implantação do InCor em Brasília’ (fl.
148).
9. Acrescenta-se, ainda, o fato de que a alteração do projeto básico da obra se deu em
cumprimento ao contido no Relatório de Auditoria 21/2002, da Coordenação de auditoria Contábil
e Operacional – CACOP, da Secretaria de Controle Interno/CD, ex vi do subitem 5.6 do Relatório
de Auditoria (fl. 130). Dessa forma, constata-se que a adequação do aludido projeto básico foi
decorrente do acompanhamento realizado pela Câmara dos Deputados, com o fito de contemplar
as alterações por esta demandadas à Fundação Zerbini.
10. Nesse sentido, entendemos que as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Milton
Pacífico Araújo, Superintendente da Fundação Zerbini, filial Brasília, a respeito da 5ª versão do
Projeto Básico da obra de implantação de uma Unidade do Instituto do Coração em Brasília - DF,
nas dependências do Hospital das Forças Armadas, poderão ser acolhidas pelo Tribunal,
considerando que a alteração em comento buscou adequar referido projeto à sua real necessidade.
Ressalta-se, outrossim, que o cenário político inicial, quando foi cogitada a instalação do InCor na
Capital Federal, não levou em consideração a questão da infra-estrutura do HFA, face à ausência
de manutenção preventiva de suas instalações, bem como quanto ao alcance do público alvo a ser
atendido pela futura unidade hospitalar, o qual passou a incluir, também, a população das regiões
norte e nordeste do Brasil.
11. Com relação a outros indícios de irregularidades relacionados à obra, constou do
Relatório de Auditoria (fl. 125) que o contrato celebrado em 23.10.2002 entre a Fundação Zerbini
e a empresa MTD Engenharia Ltda., não está devidamente cadastrado no Sistema Integrado de
Administração e Serviços Gerais - Siasg, razão pela qual será proposta determinação à citada
fundação no sentido de ser providenciado o cadastramento devido.
12. Diante do exposto, submetemos o presente processo à consideração superior propondo:
I – com fundamento no inciso II do artigo 250 do Regimento Interno do TCU, seja
determinada à Fundação Zerbini que proceda o imediato cadastramento no Sistema Integrado de
Administração e Serviços Gerais - Siasg do contrato celebrado em 23.10.2002 entre a referida
fundação e a empresa MTD Engenharia Ltda., relativo à execução da obra de implantação de uma
Unidade Hospitalar do Instituto do coração – InCor, em Brasília - DF;
II - com fulcro no inciso I do artigo 250 do Regimento Interno do TCU, seja determinado o
arquivamento destes autos”.
O sr. titular da 3ª Secex aquiesce à proposta contida na instrução.
VOTO
244
Verifico preliminarmente que a representação atinente ao convênio firmado entre a Fundação
Zerbini e a Câmara dos Deputados (TC-006.403/2003-6) foi julgada improcedente (Acórdão
1400/2003 - 1ª Câmara – TCU).
Noto que, no âmbito do TC-003.361/2002-9, realizou-se a audiência do superintendente da
Fundação Zerbini a respeito da modalidade de licitação adotada por aquela fundação. O Plenário
desta Casa, ao proferir o Acórdão 1.070/2003, embora tenha acolhido as razões de justificativa
apresentadas, determinou a alteração da IN/STN 01/97 de modo a assegurar a aplicação da Lei
8.666/93 às entidades privadas gestoras de recursos públicos.
Em relação às alterações do projeto básico, entendo procedentes as alegações apresentadas,
uma vez que as modificações decorreram da necessidade de adequar o projeto às necessidades
encontradas e às modificações demandadas pela Câmara dos Deputados.
Deixo de acolher a proposta de determinação à Fundação Zerbini, entidade não integrante da
administração publica, por não se lhe aplicar a utilização do Siasg.
Ante o exposto, voto por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à apreciação deste
Plenário.
Sala das Sessões, em 19 de novembro de 2003.
Walton Alencar Rodrigues
Ministro-Relator
ACÓRDÃO N° 1.747/2003 – TCU – Plenário
1. Processo TC-004.402/2003-0 (com 2 anexos)
2. Grupo I - Classe V – Relatório de Auditoria.
3. Responsável: Sérgio Sampaio Contreiras de Almeida, Diretor-Geral, (CPF não consta).
3.1. Interessado: Congresso Nacional.
4. Órgão: Câmara dos Deputados.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidades técnicas: Secob e 3ª Secex.
8. Advogado constituído nos autos: não atuou.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos relativos a relatório de auditoria, em cumprimento
ao Plano Especial de Auditoria de Obras para o exercício de 2003, realizada na obra de implantação
de Unidade do Instituto do Coração - InCor, no Distrito Federal, nas dependências do Hospital das
Forças Armadas – HFA,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 250, § 1º, do Regimento Interno acolher as razões de justificativa
apresentadas pelo responsável;
9.2. arquivar o presente processo, com fundamento no art. 250, I, do Regimento Interno.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues (Relator), Guilherme Palmeira,
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
12.2. Ministro que alegou impedimento: Adylson Motta.
VALMIR CAMPELO
245
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 007.311/2003-7 (com 01 vol.)
Natureza: Relatório de Levantamento Auditoria
Entidades: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT e Departamento
de Estradas de Rodagem do Distrito Federal – DER/DF
Interessado: Congresso Nacional
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: Fiscobras 2003. Fiscalização de Programa de Trabalho referente às obras de
adequação de anel rodoviário no Distrito Federal. Audiência. Acolhimento das justificativas.
Determinações ao DNIT e ao DER/DF. Ciência à Presidência do Congresso Nacional, à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional.
Cuidam os autos de Relatório de Levantamento de Auditoria, constante do Fiscobras/2003,
nas obras de adequação de anel rodoviário no Distrito Federal, compreendendo obras de construção
de terceira faixa e restauração de um trecho de 15,60 km da rodovia EPIA, atual BR-450, que
interliga as rodovias federais BR 010/020/030/040 e 060 (Programa de Trabalho n.º
26.782.0230.5731.0006).
No relatório de levantamento, a cargo da 1ª Secex, a equipe responsável pelo trabalho
destacou como importância socioeconômica da obra o seguinte: “Tendo em vista o grande volume
de tráfego na rodovia BR-450 (antiga EPIA – Estrada Parque Indústria e Abastecimento),
importante rota de veículos de transporte de cargas, e considerando seu péssimo estado de
conservação, as obras de ampliação e restauração desta rodovia são de grande importância
socioeconômica para a região centro-oeste.”
O presente empreendimento é uma obra delegada (Convênio PG-063/99) pelo DNER
(extinto) ao DER/MG e foi, posteriormente, transferido do DNER para o DNIT, por meio do Termo
de Transferência n.º 015/2002. No âmbito do Distrito Federal, a administração e execução das obras
em comento estão a cargo do DER/DF.
No orçamento em curso, o programa recebeu a dotação de R$ 6.000.000,00, sendo estimado
para a conclusão o total de R$ 34.731.804,71. De acordo com o relatório de auditoria, o projeto
básico da obra foi elaborado em 10/08/2000, prevendo um custo de Cr$ 35.816.619,53 (data-base
em 10/08/2000).
Com respeito à execução e aos recursos aplicados, a Equipe de Auditoria informa que: “A
construção da terceira pista e restauração da rodovia BR-450 (EPIA) foi dividida em cinco lotes de
3,12 km cada (...). Em março de 2001 o DER/DF realizou licitação para obras de construção de
terceira faixa e restauração de um trecho de 15,60 km da rodovia EPIA (atual BR-450) que interliga
as rodovias federais objeto do programa de trabalho. Ressalte-se que o projeto básico foi elaborado
pelo DER/DF em 1999 antes da federalização da EPIA (antiga DF-003) e que, apesar de haver
propostas vencedoras no processo licitatório para execução da obra em tela, não houve contratação.
As despesas para execução dos serviços do convênio, conforme sua cláusula quarta, correrão
sem ônus para o DNIT. No entanto, está previsto no parágrafo único da citada cláusula que, caso
venham a ser alocados recursos federais para os serviços e obras objeto deste convênio, o Delegado
246
poderá pleitear ao DNER a vinculação desses recursos para este convênio, observado o disposto na
Lei n.º 8.666/93.”
Quanto ao processo licitatório, a equipe encarregada dos trabalhos de fiscalização apontou os
indícios de irregularidades a seguir:
“a) as especificações do projeto básico e as composições de custos unitários que serviram de
base para a licitação foram elaboradas de acordo com os padrões do DER/DF. Tendo em vista que a
rodovia foi federalizada e havendo convênio firmado com o DNIT para execução da obra, a equipe
de auditoria considera que deve haver revisão do projeto básico e recomposição dos custos previstos
no orçamento-base da obra, utilizando-se o padrão adotado pelo DNIT, procedendo-se, em seguida,
à adequação dos preços dos itens orçados aos constantes das tabelas do Sistema de Custos
Rodoviários do DNIT – SICRO. Em consonância com esse entendimento está o item 8.3.1 da
Decisão 931/2000 – Plenário.
b) conforme verificado, a obra foi licitada sem existência de EIA/RIMA e o projeto básico foi
elaborado sem que houvesse licença prévia ambiental. Em consonância com esse entendimento de
que tal procedimento é indício de irregularidade grave está o item 9.2.3.1 do recente Acórdão
516/2003/TCU/Plenário.”
Diante disso, concluiu, preliminarmente a 1ª Secex, propondo a audiência do Diretor-Geral do
DER/DF, Sr. Brasil Américo Louly Campos, para que apresentasse razões de justificativas quanto:
“a) à adoção de projeto básico e de composições de custos unitários fora do padrão do DNIT e
não-utilização da tabela SICRO como parâmetro de preços dos serviços, apesar de tratar-se de
rodovia federal com convênio firmado com o DNIT, em discordância com o que prevê o item 4 do
edital de licitação;
b) à inexistência de EIA/RIMA e elaboração de projeto básico sem que houvesse licença
prévia ambiental, em afronta ao disposto no art. 8º, inciso I, da Resolução Conama n.º 237/97.”
Após ouvir o Ministério Público, representado pelo Subprocurador-Geral Jatir Batista da
Cunha, determinei a realização da audiência com vistas a sanear o processo.
Juntados aos autos as justificativas solicitadas, foram eles instruídos, de forma conclusiva,
pela Analista da 1ª D.T. da 1ª Secex, que, de essencial, informou o seguinte:
“RAZÕES DE JUSTIFICATIVA
2. Segundo o responsável, após o Conselho Rodoviário do Distrito Federal ter homologado
em 06/06/2001 o resultado da concorrência, o processo foi encaminhado à Procuradoria Jurídica do
DER-DF visando à elaboração dos contratos. Em 26/12/2001, o Procurador-Chefe encaminhou o
processo à Diretoria-Geral informando da impossibilidade da assinatura dos contratos, visto que os
empenhos foram cancelados em virtude do tempo decorrido. O processo está na Coordenação de
Planejamento desde janeiro de 2002 aguardando recursos financeiros federais, não havendo, assim,
contratos em andamento relativos à obra em tela.
3. Considera, ainda, que as propostas das licitantes estão com seus prazos vencidos há mais de
60 dias, estando liberadas dos compromissos assumidos, conforme determina o art. 64, § 3º, da Lei
n.º 8.666/93.
4. Esclarece que a Lei Federal n.º 10.606/2002 incluiu no item 2.2.2 – Relação Descritiva das
Rodovias do Sistema Rodoviário Federal integrante do Anexo do Plano Nacional de Viação –
trecho da BR-450, com extensão de 36,0 km, entre o entroncamento com a BR-020 e o
entroncamento com a BR-040. Assim a DF-003 passou a denominar-se BR-450, não mais
integrando o sistema rodoviário do DF.
5. Quanto ao item ‘a’ da audiência, o responsável apresentou argumentação em separado.
5.1. Primeiramente quanto à ‘...Adoção de Projeto Básico ... fora do padrão do DNIT...’,
afirma que o DER/DF sempre adotou como parâmetro para o desenvolvimento de seus projetos as
normas e diretrizes desenvolvidas pelo extinto DNER, atual DNIT, adaptando ‘seus projetos para a
realidade do DF’. Destaca, ainda, que o projeto básico desenvolvido pelo DER/DF para a obra em
questão está de acordo com as normas do DNER e DNIT, solicitando esclarecimento de quais
pontos estariam fora do padrão DNIT.
5.2. Em segundo lugar, apresenta razões de justificativa quanto à ‘...Adoção ... de
composições de custos unitários fora do padrão DNIT e não utilização da Tabela SICRO como
247
parâmetro de preços dos serviços, apesar de tratar-se de Rodovia Federal com convênio firmado
com o DNIT em discordância com o que prevê o item 4 do Edital de Licitação’.
5.3. Nesse ponto tece esclarecimentos quanto à cronologia dos fatos, afirmando que:
- o Convênio PG-063/99-00 é datado de 10/03/99;
- a Licitação ocorreu em 13/03/2001;
- a Rodovia DF-003 (EPIA) foi transformada e passou a constar do PNV em 19/12/2002.
5.4. Conclui que quando da assinatura do convênio mencionado, a rodovia objeto deste era a
DF-003 (EPIA), sendo esta integrante do sistema rodoviário do DF.
5.5. Menciona o item 4.1 do edital que, para melhor esclarecimento, também reproduzimos:
‘4.1. – Na execução das obras objeto do presente Edital, deverão ser observadas, de modo
geral, as especificações e as normas técnicas vigentes no DNER, aquelas complementares e
particulares e outras pertinentes às obras em licitação, constantes dos respectivos projetos de
engenharia, as instruções, recomendações e determinações da fiscalização e, quando houverem, da
empresa de supervisão contratada para tal fim.’
5.6. Afirma que este item, disposto à fl. 04, vol. 1, refere-se a normas pertinentes à execução
das obras que viriam a ser contratadas ao término da licitação.
5.7. Os custos adotados pelo DER/DF no orçamento da licitação, segundo o justificante,
foram os da sua tabela, sendo que estes valores foram compostos seguindo as diretrizes do Manual
de Composição de Custos Rodoviários, conforme a IS-220 do DNER.
5.8. Por fim, alega que:
‘o item 4 do edital não obriga o DER/DF a adotar o SICRO e sim a adotar as normas do
DNER para execução de obras rodoviárias e que, a despeito disto, o DER/DF no momento que
adotou, para a obra em questão, uma tabela de preços desenvolvida com base nas diretrizes do
Manual de Composição de Custos Rodoviários do DNER atendeu às normas vigentes, estando de
acordo com o que preceitua a IS-220;’
ANÁLISE DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA
6. Ressalte-se que está estabelecido no Convênio PG-063/99-00 em sua cláusula quarta que as
despesas para execução dos serviços nele previstos correriam sem ônus para o DNER. No entanto, o
parágrafo único da citada cláusula assenta que, caso ‘venham a ser alocados recursos federais para
os serviços e obras objeto deste convênio, o DELEGADO poderá pleitear do DNER a vinculação
desses recursos para este Convênio, observado o disposto na Lei 8.666/93.’
6.1. Embora o referido convênio ainda permaneça sem ônus para o concedente, também o
edital em seu item 5, à fl. 04, vol. 1, prevê que as despesas decorrentes dos serviços contratados
‘(...) correrão à conta do Projeto DER 1.475-0001 – Recuperação e Melhoramento das Rodovias do
DF, consignado e vinculado ao Convênio PG-063/99-00, celebrado entre o DNER e o DER/DF
(...).’
6.2. Acrescente-se a isso a evidência de que são pleiteados recursos federais para o convênio
em questão, como se verifica por meio dos documentos acostados aos autos, às fls. 157/160, vol. 1,
corroborando o entendimento de que, embora não tenha havido termo aditivo ao convênio
transformando-o em oneroso para o erário federal, não restam dúvidas de que a utilização de
recursos federais está, ou pelo menos esteve, em via de imediata efetivação.
6.3. É importante destacar que em sendo o convênio transformado em ‘com ônus’ para o
concedente – DNIT –, o órgão convenente – DER/DF – certamente deverá submeter o projeto e
orçamentos à aprovação do DNIT. Portanto, o caso apresentado nestes autos exige uma atuação
preventiva deste Tribunal para que potenciais irregularidades/falhas detectadas no estágio atual do
processo não gerem prejuízos ao erário federal.
7. Quanto à irregularidade em tela, uma análise mais detalhada demonstra que não é
totalmente procedente a alegação de que o projeto básico desenvolvido pelo DER/DF para a obra
em questão estaria de acordo com as normas do DNER e do DNIT.
7.1. Nos casos de descentralização de programas de trabalho envolvendo a transferência de
recursos, a Instrução Normativa STN n.º 01/1997 impõe ao concedente a obrigação de fiscalizar os
serviços delegados (art. 7º). Assim, no caso de obras em rodovias federais, a utilização dos padrões
técnicos do DNIT, inclusive na composição de custos, é fator relevante para atendimento do
dispositivo em questão. Como bem apreciado na Decisão 931/2000 – Plenário, é importante que se
248
frise o entendimento expresso no voto do Exmo. Ministro Relator, Walton Alencar Rodrigues, no
sentido de determinar ao DNIT que:
‘(...) previamente à assunção de contratos, oriundos de outras entidades, proceda à verificação
da regularidade do processo licitatório, principalmente quanto ao projeto básico, se obedece aos
seus padrões técnicos e se os quantitativos e preços são adequados e compatíveis com a realidade
física, as tabelas do SICRO e o mercado. Sobretudo em face da consideração de que quem paga o
preço é a União.’
7.2. Partindo do pressuposto de que o orçamento-base da licitação é parte integrante do
projeto básico, conforme prevê a alínea ‘f”, inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/93, a não-adoção de
especificações do SICRO para itens da planilha de custos comprova que o projeto básico não seguiu
todas as especificações e normas técnicas da autarquia federal.
7.3. Contudo, diante dos elementos trazidos aos autos, constata-se que a não-utilização das
composições do SICRO na licitação da obra não constituiu irregularidade pois esse procedimento
somente se tornou obrigatório em 19/12/2002, quando a rodovia DF-003 (EPIA) foi federalizada.
7.4. Especificamente quanto ao item 4 do edital da Concorrência n.º 009/2000, verifica-se que
há apenas uma orientação para adoção de especificações gerais do DNIT. Considerando que o
SICRO é o sistema oficial do DNIT que abrange tabelas de custos e metodologia para orçamento de
obras rodoviárias, deve ser considerado como uma norma da autarquia federal. Porém, da mesma
forma que concluído no item anterior, em que pese a não-adoção do SICRO representar hoje uma
desconformidade com o Edital, não se pode dizer que consistiu em irregularidade quando da
licitação.
8. É importante salientar que, após a federalização, para que a obra seja iniciada é necessário
adequar o orçamento-base às características dos serviços executados em rodovias federais, ou seja,
deve-se proceder à revisão do projeto básico, de tal forma que sejam utilizadas não só as
especificações gerais do DNIT, mas também as composições de custos unitários do SICRO.
8.1. Quanto aos custos dos serviços constantes nos orçamentos utilizados para licitação da
obra (f. 110/151, vol. 01), constata-se que a não-utilização dos padrões do SICRO ensejou a
ocorrência de sobrepreço. Foram verificadas diferenças significativas em alguns itens, comparandose os valores constantes na ‘tabela de preços do DER/DF’ – usada na licitação – com os preços da
tabela SICRO.
8.2. Ressalte-se que o exame dos preços unitários do orçamento foi dificultado pela forma
como o DER/DF apresentou sua planilha de custos, pois não foi adotado o padrão do SICRO.
Mesmo que as especificações dos serviços sejam semelhantes, não há como correlacionar e
comparar todas as composições de custos com as descritas no SICRO.
8.3. Entre os itens em que é possível essa comparação, decidiu-se examinar, amostralmente,
alguns deles, que apresentam maior representatividade no valor total da obra, comparando seus
custos com os do SICRO, o que possibilita formar um juízo preliminar quanto à adequabilidade dos
preços adotados. A tabela a seguir ilustra os itens levantados:
Itens do Orçamento da obra Unid.
Base de brita graduada
Sub-base solo estabilizado
granul. s/ mistura
Base de solo cimento com
mistura em usina
Compactação de aterros a 100%
proctor normal
Conc.estr.FCK=15 Mpa
m³
Custo Unitário
SICRO
Tabela DER/DF
26,02
72,19
Sobrepreço
177%
m³
5,74
7,39
29%
m³
63,69
84,20
32%
m³
1,25
1,56
25%
m³
149,59
206,86
38%
8.4. Também verificou-se que para o serviço ‘Escavação, Carga e Transporte de Material de
1ª Categoria’, a planilha de custos do DER/DF não especifica a distância média de transporte.
Apresenta uma única DMT até 5000 m, ao custo de R$ 5,41/m³. Esta DMT corresponde ao maior
valor da tabela SICRO que varia de transporte com DMT menor que 50 m, ao custo de R$ 0,71/m³,
até DMT de 3000 a 5000 m, ao custo de R$ 4,92/m³. Ou seja, mesmo que se considere a maior
DMT possível, ainda assim o valor apresentado na planilha do DER/DF está acima do valor
estabelecido no SICRO.
8.5. Assumindo os valores da tabela SICRO como referência de mercado, os custos dos
serviços adotados pelo DER/DF que estiverem acima do SICRO só podem ser aceitos se
249
devidamente justificados. Em consonância com este entendimento está a recomendação contida no
Acórdão 267/2003- Plenário, in verbis:
‘9.2 - recomendar ao DNIT que:
9.2.1 - regulamente, para as licitações de obras rodoviárias:
9.2.1.1 - a obrigatoriedade de utilização dos preços referenciados pelo Sicro2 na elaboração
dos orçamentos;
9.2.1.2 - a obrigatoriedade de adoção de critérios de aceitabilidade de preços unitários e
global;
9.2.1.3 - a obrigatoriedade de justificação dos critérios de aceitabilidade de preços unitários e
global adotados, em confronto com os preços referenciados pelo Sicro2’;
8.6. Assim, conforme visto anteriormente, embora as razões de justificativa isentem de
responsabilidade o Diretor-Geral do DER/DF pela não-utilização das composições de custos do
SICRO quando da elaboração do projeto básico e da subseqüente licitação, a irregularidade passou
a existir posteriormente, no momento em que o trecho foi federalizado, permanecendo até hoje.
Essa irregularidade ensejou o sobrepreço em alguns itens da obra, fato que foi evidenciado em
exame amostral realizado nesta fiscalização.
8.7. É necessária, então, a revisão completa do orçamento-base da licitação, adequando-o aos
padrões do DNIT e às composições do SICRO, de modo a evitar que a execução da obra, nos
termos atuais, venha a causar danos ao Erário. Para tal, deve ser anulada a licitação n.º 009/2000,
com base no art. 49 da Lei 8.666/93, em razão da irregularidade, que representa afronta ao art. 6,
inciso IX, alínea ‘f’ da referida lei.
IRREGULARIDADE: inexistência de EIA/RIMA e elaboração de Projeto Básico sem
que houvesse Licença Prévia Ambiental, em afronta ao disposto no art. 8º, inciso I, da
Resolução Conama 237/97
RAZÕES DE JUSTIFICATIVA
9. Primeiramente o responsável reproduz integralmente o artigo 8º da Resolução Conama n.º
237/97, afirmando, a seguir, que os órgãos ambientais ‘não exigiram a elaboração de EIA/RIMA e
sim de um RCA (relatório de controle ambiental) para emissão de uma licença prévia, sendo que o
processo teve como ponto de partida o projeto básico desenvolvido pelo DER/DF.’
10. Conclui que não houve irregularidade em seu procedimento pelos seguintes motivos:
a) a inexistência de EIA/RIMA é devida à não exigência, por parte dos órgãos ambientais, da
sua elaboração;
b) o projeto básico foi desenvolvido de modo a subsidiar a emissão de licença prévia, que é da
obra e não do projeto;
c) não há referência na mencionada resolução de que o projeto básico só poderá ser
desenvolvido após a emissão da licença prévia.
ANÁLISE
2.11. Quanto à inexistência de EIA/RIMA para a obra em tela, a argumentação do DER/DF é
procedente à luz do que prevê o parágrafo único do art. 3º da Resolução n.º 237/97, verbis:
‘Art. 3º - A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de
impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual
dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a
regulamentação.
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou
empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente,
definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.’ (destaque
nosso).
11.1. Com base no texto legal acima transcrito, pode-se afirmar que se a Secretaria de Meio
Ambiente e Recursos Hídricos do Distrito Federal – SEMARH –, que é o órgão ambiental
competente, considerou que não há risco de degradação ambiental evidente que justifique a
elaboração do EIA/RIMA e definiu que o estudo ambiental pertinente ao respectivo processo de
250
licenciamento é o Relatório de Controle Ambiental - RCA (f. 152), não há mais que se falar em
necessidade de elaboração de EIA/RIMA.
11.2. Dessa forma, a justificativa do responsável para a inexistência de EIA/RIMA deve ser
aceita, tendo sido elidido este indício de irregularidade inicialmente detectado.
11.3. Já quanto às afirmações de que ‘o projeto básico foi desenvolvido de modo a subsidiar a
emissão de Licença Prévia, que é da obra e não do projeto’ e de que ‘não há nenhuma referência, na
Resolução Conama 237/97, ao fato de que o projeto básico só poderá ser desenvolvido após a
emissão da licença prévia cabem algumas considerações.
11.4. Primeiramente, é importante esclarecer que o inciso I do art. 8º da Resolução Conama
n.º 237/97 é categórico ao afirmar que a licença prévia deve ser concedida na fase preliminar do
planejamento do empreendimento. Resta definir se o período de elaboração do projeto básico se
caracterizaria como sendo a fase preliminar do planejamento da obra rodoviária em tela.
11.5. O Manual Rodoviário de Conservação, Monitoramento e Controle Ambientais do
DNER afirma que:1
‘A elaboração do Plano Ambiental de um empreendimento rodoviário é aqui entendida como
o estabelecimento de ações/atividades a serem desenvolvidos em todas as fases do empreendimento,
com vistas à prevenção ou mitigação dos impactos negativos e à maximização dos impactos
positivos esperados com a implantação da obra, cujo conjunto estabelece, como conseqüência, a
amplitude das responsabilidades técnicas frente às atividades ambientais: a) fase de
Planejamento e Projetos: responsabilidade dos setores dos órgãos rodoviários dedicados ao
Planejamento e dos Projetos; b) Elaboração de EIA e RIMA: responsabilidade de equipes
multidisciplinares externas aos órgãos rodoviários; c) Fase de Construção, Operação e Manutenção:
responsabilidade de setores dos órgãos rodoviários dedicados às obras, ao tráfego e às atividades de
restauração e conservação.’ (destaques nossos).
11.6. Portanto, segundo aquela autarquia federal, a fase de desenvolvimento do projeto básico
de uma obra rodoviária é uma das etapas do plano ambiental do empreendimento e deve abranger
ações/atividades necessárias à prevenção ou mitigação dos impactos negativos ao meio ambiente.
11.7. Especificamente com relação à licença prévia, cabe citar o mestre em ciências
ambientais, Geraldo Mário Rohde, que em artigo publicado na Revista Direito Ambiental2 afirma
que,
‘tendo em vista a funcionalidade do documento técnico, e não a discussão como instrumento
jurídico que em cima dele se estabeleceu, verifica-se que a licença prévia, no Brasil, tem - ou
deveria preencher - os seguintes aspectos de uma avaliação de impacto ambiental: 1. fornecer as
condições de contorno de um projeto ou empreendimento; 2. Conceder certidão ambiental
negativa quanto a impedimentos de ordem legal (leia-se, adequação da proposta a planos de
desenvolvimento regional, planos de uso do solo, planos diretores e códigos de posturas
municipais); 3. Conter exigências básicas e primordiais de aceitabilidade de um projeto ou
empreendimento.’ (destaques nossos).
11.8. De fato, as ações/mitigações exigidas pelo órgão ambiental para concessão da licença
prévia podem gerar alterações da localização ou mesmo da concepção do empreendimento e devem
estar incluídas no projeto básico a fim de que se evite que a licitação da obra seja efetuada com base
em projeto inadequado, passível de sofrer substanciais modificações.
11.9. Pelo anteriormente exposto, deduz-se que o período de elaboração do projeto básico de
uma obra rodoviária caracteriza-se perfeitamente como sendo a fase preliminar de planejamento do
empreendimento na qual devem ser consideradas as questões analisadas nos estudos ambientais e
concedida a licença prévia ambiental.
11.10. Esse argumento de que a licença prévia ambiental deve ser concedida durante a
elaboração do projeto básico encontra amparo na previsão legal contida no inciso IX do artigo 6º da
Lei n.º 8.666/93 que especifica que:
1 Brasil. Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - Manual rodoviário de conservação, monitoramento e controle ambientais
- Rio de Janeiro, 1996, página 12.
2 ROHDE, Geraldo Mário. Licença Prévia – LP e a Prática de Licenciamento Ambiental no Brasil. Revista de Direito Ambiental.
Ano 3 – n.º 9 – janeiro-março de 1998. p. 117-130.
251
‘O projeto básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado para caracterizar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares que assegurem a
viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução’. (Grifo
nosso).
11.11. Também este Tribunal de Contas, ao tratar da matéria no Acórdão n.º 516/2003 Plenário, considerou que a contratação de obras com base em projeto básico elaborado sem a
existência da licença prévia constitui irregularidade grave, de acordo com o que prevêem o art. 2º, §
2º, inciso I e art. 12, ambos da Lei n.º 8.666/93, c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução Conama n.º
237/97.
11.12. Há, portanto, embasamento técnico e legal para a exigência de que o projeto básico só
seja finalizado após a concessão da licença prévia ambiental e de que não se proceda à licitação sem
que haja a denominada ‘certidão ambiental negativa’ do empreendimento.
11.13. Destaque-se que, na obra em tela, o procedimento irregular do DER/DF fica ainda mais
caracterizado quando se verifica que a licença prévia ambiental só foi requerida aos 28/02/2001,
quando o processo licitatório já havia sido iniciado.
11.14. Assim, a justificativa do DER/DF para a concessão da licença prévia ambiental após a
elaboração do projeto básico e a licitação da obra não deve ser aceita, persistindo a irregularidade
anteriormente levantada.
11.15. Com base no exposto, deve ser determinado ao DER/DF que anule a licitação da obra
em exame, com base no art. 49 da Lei n.º 8.666/93, em razão da inexistência de licença prévia
estabelecida no art. 8º, inciso I, da Resolução Conama n.º 237/97, e ao realizar nova licitação da
obra em tela, inclua no projeto básico, para cumprimento do que prevêem o inciso IX do art. 6º e o
art. 7º da Lei 8.666/93, as ações/atividades indicadas no relatório de controle ambiental elaborado
para a concessão da licença prévia ambiental, em consonância ainda com o que prevê o item 9.2.3.1
do Acórdão n.º 516/2003 – Plenário.
OUTROS PONTOS LEVANTADOS
Desatualização do Projeto Básico
12. Conforme já exposto, somente em 19/12/2002 a rodovia DF-003 (EPIA) foi federalizada,
passando a denominar-se BR-450. Segundo informado pelo responsável da área de projetos do
DER/DF, o projeto básico, elaborado no ano de 2000, foi baseado em levantamento das condições
da rodovia do ano de 1999, ou seja, há aproximadamente 4 anos.
12.1. A licitação ocorreu em 13/03/2001, foi homologada somente em 06/06/2001, estando o
processo desde janeiro de 2002 na Coordenação de Planejamento aguardando recursos financeiros
federais. Não há, dessa forma, contratos firmados.
12.2. O próprio responsável afirma que as propostas das licitantes estão com seus prazos
vencidos há mais de 60 dias, estando liberadas dos compromissos assumidos, conforme determina o
art. 64, § 3º, da Lei 8.666/93. Esses fatos, isoladamente, já motivariam a reavaliação do projeto
básico e, conseqüentemente, do processo licitatório.
12.3. É importante destacar que, em se tratando de restauração rodoviária, um projeto com 4
anos de defasagem pode ter se tornado tecnicamente inadequado já que as condições da rodovia
existente sofreram alterações ao longo dos anos.
12.4. Conforme indicado no Manual de Reabilitação de Pavimentos Asfálticos do DNER3, ‘o
planejamento das atividades de reabilitação de pavimentos, como a conservação rotineira,
preventiva, restauração e reconstrução, deve ser considerado como um processo contínuo. A
avaliação da condição dos pavimentos, a programação global dos serviços e o controle de qualidade
da execução são atividades vitais neste processo’.
12.5. A necessidade de atualização dos projetos rodoviários encontra respaldo ainda na
jurisprudência desta Corte de Contas. Ao tratar da matéria, o item 8.1.3 da Decisão n.º 767/2002Plenário determinou ao DNIT que:
3 Brasil. Departamento Nacional de Estradas de Rodagem. Diretoria de Desenvolvimento Tecnológico. Divisão de
Capacitação Tecnológica. Manual de reabilitação de pavimentos asfálticos - Rio de Janeiro, 1998. 243p. (IPR. Publ.,
704)
252
‘(...) atualize adequadamente os projetos finais de engenharia rodoviária antes do início das
licitações para as obras, de modo que sejam plenamente executados durante a execução dos
contratos respectivos, evitando a prática recorrente das chamadas ‘revisões do projeto em fase de
obras’ ou alterações do projeto sem respaldo na legislação, responsabilizando os agentes em caso de
erro de projeto ou de necessidade de alteração da solução técnica preconizada ou de obsolescência
do projeto em virtude da falta de conservação do trecho.’
Portanto, restou comprovada a necessidade de atualização do projeto pelo DER/DF, a qual
deve ser efetuada conjuntamente com a revisão do orçamento-base da licitação, proposta no item 0.
Incoerência das datas-base do Orçamento
13. Primeiramente devemos realizar breve comentário a respeito do orçamento apresentado
pelo DER/DF para licitação (Anexo IV do edital, f. 110/151, vol. 1). O DER/DF elaborou 5
planilhas relativamente a obras de pavimentação e outras 5 para obras-de-arte especiais.
13.1. Foi verificada uma total falta de clareza quanto à definição das datas dos orçamentos. As
planilhas para as obras de pavimentação apresentam 3 datas distintas, quais sejam:
- Data do orçamento: 10/08/2000
- Data-base: 11/01/2001
- Tabela de preços do DER/DF - Data-base: 03/08/2000
13.2. O mesmo ocorre com as planilhas relativas às obras-de-arte especiais, que ainda
apresentam outra data-base: 28/11/2000. Para cotejar os preços apresentados nas planilhas com os
preços para serviços equivalentes no SICRO, tomamos, de maneira conservadora, a última database apresentada: janeiro de 2001.
13.3 Dessa forma, é necessário que o DER/DF, ao efetuar a revisão do orçamento-base da
licitação, proposta no item 0, envide esforços para que apresente, de maneira clara, a que data o
orçamento se refere.
Considerações quanto ao Termo de Convênio PG-063/99
14. O convênio em tela em sua cláusula sexta estabelece que a duração do referido
instrumento será ‘até a conclusão dos seus objetivos’. Esta cláusula fere o previsto na Lei 8.666/93
em seu art. 57, § 3º, c/c o art. 116, § 1º, bem como o disposto no art. 7º, III, da IN STN 01/97.
14.1. Dessa forma, propomos seja determinado ao DNIT que promova alteração da cláusula
mencionada do convênio em tela, em atendimento aos dispositivos legais citados.”
Concluindo, a Equipe apresentou, com a anuência do Diretor e do Secretário, as seguintes
propostas:
“I – sejam aceitas as razões de justificativa do Sr. Brasil Américo Louly Campos, DiretorGeral do Departamento de Estradas de Rodagem do DF, em relação ao item ‘a’ da audiência
realizada nos presentes autos (item 13 e subitens);
II – sejam rejeitadas as razões de justificativa do Sr. Brasil Américo Louly Campos, DiretorGeral do Departamento de Estradas de Rodagem do DF, em relação ao item ‘b’ da audiência, no
tocante à elaboração de projeto básico sem que houvesse licença prévia ambiental, em afronta ao
disposto no art. 8º, inciso I, da Resolução Conama n.º 237/97, aplicando-lhe a multa de que trata o
art. 58, inciso II, da Lei n.º 8.443/92 (item 0 e subitens);
III – com fulcro no art. 45 da Lei n.º 8.443/92, seja determinado ao DER/DF que:
a) nos termos do art. 49 da Lei n.º 8.666/93, anule a licitação da obra em tela, em razão da
não-adoção de sistema de custos do DNIT e conseqüente sobrepreço no orçamento-base, em afronta
ao disposto no inciso IX, alínea ‘f’, do art. 6º da Lei n.º 8.666/93, e da inexistência de licença prévia
ambiental, em afronta ao disposto no inciso IX do art. 6º e o art. 7º da mesma lei, c/c o art. 8º, inciso
I, da Resolução Conama n.º 237/97, e em consonância, ainda, com o que prevê o item 9.2.3.1 do
Acórdão n.º 516/2003 – Plenário;
b) somente inicie as obras após realizar nova licitação com base em novo projeto básico,
devidamente aprovado pelo DNIT, de tal forma que:
b1) seja embasado em levantamento atualizado do estado da pista, em consonância com o
determinado no item 8.1.3 da Decisão n.º 767/2002 – Plenário;
253
b2) contenha orçamento-base elaborado dentro dos critérios técnicos adotados pela autarquia
federal, por meio do SICRO, e com data-base definida de forma clara, em consonância com
entendimento expresso no item 9.2 do Acórdão n.º 267/03-Plenário, de modo, ainda, a evitar que a
execução da obra, nos termos atuais, venha a causar danos ao Erário;
b3) contemple os requisitos ambientais e as ações mitigadoras exigidas na licença prévia e no
relatório de controle ambiental da obra;
IV – com fulcro no art. 45 da Lei n.º 8.443/92, seja determinado ao DNIT que:
a) em cumprimento ao disposto no art. 7º, III, da IN STN n.º 01/97, bem como ao disposto no
item 8.7 da Decisão n.º 257/2002 – Plenário, promova alteração da cláusula sexta do Convênio PG063/99, fixando o seu prazo de vigência, de acordo com as metas estabelecidas;
b) efetue a análise dos custos unitários e dos quantitativos dos serviços constantes nos
orçamentos da obra em questão, recomendando-se que os custos unitários sejam compostos
segundo a metodologia do SICRO, em consonância com os itens 9.2 a 9.2.1.3 do Acórdão n.º
267/2003- Plenário;
c) somente libere verbas federais para a obra em tela após a aprovação do novo projeto básico
e do respectivo orçamento-base elaborados em atendimento às determinações ao DER/DF dispostas
no item acima;
V – seja considerado que as irregularidades graves apontadas no presente processo de
levantamento de auditoria não foram elididas, permanecendo recomendável o não-prosseguimento
da obra até que as medidas saneadoras, indicadas acima, sejam efetivamente adotadas e aprovadas
pelo Tribunal, encaminhando-se ao Congresso Nacional cópia da decisão que vier a ser proferida
nos autos bem como o relatório e o voto que a fundamentarem;
VI – seja encaminhada cópia da Decisão quer vier a ser proferida nos presentes autos bem
como do Relatório e voto que a fundamentarem ao Tribunal de Contas do Distrito Federal e ao
Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.”
Consta, ainda, dos autos a informação da realização de reunião entre os dirigentes da 1ª Secex
e representantes do DER/DF e do Governo do Distrito Federal, ocasião em que os interessados
manifestaram a intenção de anular a licitação em foco, comprometendo-se a encaminhar a
documentação pertinente ao Tribunal. Entretanto, foi remetido à 1ª Secex o ofício n.º 839/2003 –
GDF/DER/DF, comunicando a concessão pelo Ibama, em 07/10/2003, da licença prévia ambiental
para execução da obra.
Considerando que a obtenção da licença prévia não afastou as irregularidades constatadas no
trabalho de fiscalização, manteve a Unidade Técnica a proposta da instrução de fls. 44/55,
alterando-se apenas o item III-a, que passou a ser:
“nos termos do art. 49 da Lei 8.666/93, anule a licitação da obra em tela, em razão da nãoadoção de sistema de custos do DNIT e conseqüente sobrepreço no orçamento-base, em afronta ao
disposto no inciso IX, alínea ‘f’, do art. 6º da Lei 8.666/93”.
É o Relatório.
VOTO
Como se depreende do Relatório precedente, a auditoria ora em exame teve por objetivo
fiscalizar as obras de adequação do anel rodoviário no Distrito Federal, compreendendo a
construção da terceira faixa e a restauração de um trecho de 15,60 km da rodovia Epia, atual BR450, que interliga as rodovias federais BR 010/020/030/040 e 060.
Foi levantada pela equipe de auditoria a ocorrência de dois indícios de irregularidade, que
motivaram a audiência do Diretor do DER/DF, a saber:
- adoção de projeto básico e de composições de custos unitários fora do padrão DNIT e nãoutilização da tabela SICRO como parâmetro de preços dos serviços;
- elaboração de projeto básico sem que houvesse licença prévia ambiental ou EIA/RIMA, em
afronta ao disposto no art. 8º, inciso I, da Resolução Conama n.º 237/97.
Verificou, também, a equipe, as seguintes impropriedades:
- desatualização do projeto básico;
254
- falta de clareza quanto à definição das datas dos orçamentos, mormente, os relativos a obras
de arte especiais e pavimentação;
- enunciado impreciso da vigência do Termo de Convênio PG-063/99.
Sobre a adoção de projeto básico e de composições de custos fora do padrão do DNIT e a não
utilização da tabela SICRO como parâmetro de preços dos serviços licitados, o diretor do DER do
DF alega que a entidade: “sempre adotou como referência principal para a execução dos serviços
contratados, as normas do DNER conforme pode-se observar pela leitura do edital da Concorrência
n.º 009/2000, que indica um rol de normas a serem adotadas, sendo todas elas emanadas do DNER.
Os custos adotados pelo DER/DF no orçamento da licitação em epígrafe foram os da sua tabela,
sendo que esses valores foram compostos seguindo as diretrizes do Manual de Composição de
Custos Rodoviários, como indica o DNER em sua IS-220”. Para respaldar tal assertiva reproduziu o
item 4.1 do edital.
Quanto à inexistência de EIA/RIMA e elaboração de projeto básico sem a existência de
licença prévia ambiental, esclareceu o diretor do DER/DF que “os órgãos ambientais responsáveis
pela emissão da licença prévia não exigiram a elaboração de EIA/RIMA e sim de um RCA
(Relatório de Controle Ambiental) para emissão de uma licença prévia, sendo que o processo teve
como ponto de partida o projeto básico desenvolvido pelo DER/DF”.
Adicionou, ainda, que “não há nenhuma referência na Resolução Conama n.º 237/97, ao fato
de que o projeto básico só poderá ser desenvolvido após a emissão da licença prévia, que no caso
será emitida para a atividade de recuperação da Rodovia BR-450.”
De acordo com a análise das justificativas procedida pela 1º Secex, “a não-utilização das
composições do SICRO na licitação da obra não constituiu irregularidade, pois esse procedimento
somente tornou-se obrigatório em 19/12/2002, quando a Rodovia DF-003 (EPIA) foi federalizada”.
Dessa forma, deduziu que devem ser acolhidas as razões de justificativa do Diretor-Geral do
Departamento de Estradas de Rodagem do DF. No entanto, apontou a Unidade Técnica, o fato de
que a não adoção dos preços do SICRO causou o sobrepreço de alguns itens da obra, situação que
poderia acarretar prejuízo ao erário.
Em relação à elaboração do projeto básico sem a existência de licença prévia ambiental,
assinalou a Unidade Técnica que “a justificativa do responsável para a inexistência de EIA/RIMA
deve ser aceita, elidindo-se este indício de irregularidade inicialmente detectado.” Contudo,
considerou a Unidade Instrutiva que a concessão da licença prévia ambiental após a elaboração do
projeto básico e da realização da licitação constituiu irregularidade grave, de acordo com o disposto
no art. 2º, § 2º, inciso I e art. 12, ambos da Lei n.º 8.666/93, c/c o art. 8º, inciso I, da Resolução
Conama n.º 237/97, pelo fato de que a licitação foi efetuada com base em projeto básico
inadequado, tendo tal peça desconsiderado as ações mitigadoras exigidas pelo órgão ambiental para
concessão da referida licença.
Feitas as considerações acima, a zelosa 1ª Secex sugeriu determinações corretivas ao DNIT,
bem como a anulação da licitação da obra em tela pelo DER/DF, com base no art. 49 da Lei n.º
8.666/93.
No que tange ao mérito, acato as propostas alvitradas, exceto quanto à proposta de anulação
do certame pelas considerações que faço a seguir.
O objeto licitado segundo o item três do edital da Concorrência n.º 009/2000 é:
- “a execução das obras de ampliação da capacidade, melhoramentos e restauração na
interligação das Rodovias Federais BR-010/020/030/040/050 e 060, inclusos serviços de
duplicação, melhoramentos e restauração da pista existente, obras de arte corrente, obras de arte
especiais, drenagem, sinalização, obras complementares e de recuperação do meio ambiente, tudo
conforme especificados nos anexos do edital”.
Como se pode verificar o serviço de restauração, preocupação maior apontada pela Unidade
Técnica, relativamente à defasagem do projeto básico, compreende apenas parte dos serviços de
engenharia a serem realizados.
Por sua vez, o Termo de Referência para a execução das obras, consubstanciado no anexo II
do edital da concorrência, na parte relativa à remoção do revestimento asfáltico existente (fl. 95)
dispõe que deverá ser feita pelas contratadas “a retirada de todo o material componente do
revestimento asfáltico antigo, localizado acima da camada de base do pavimento asfáltico
255
existente.” Assim, previu o projeto básico da licitação que qualquer que fosse o estado da rodovia
no momento da execução das obras, todo o asfalto deveria ser removido, afastando-se, então, a
possibilidade de que a deterioração da pavimentação, com o passar do tempo, onerasse a execução
dos serviços.
Concernentemente aos indícios de sobrepreço, inferidos a partir de cinco itens de serviços, a
própria equipe sinalizou que os mesmos poderão deixar de constituir risco de prejuízo ao erário
mediante a recomposição dos custos previstos no orçamento da obra, com base no padrão adotado
pelo DNIT, ajustando os preços dos itens orçados aos constantes das tabelas do SICRO.
Assim procedido, entendo que a revisão do projeto básico pelo DER/DF, submetida, em
seguida, à análise técnica pelo DNIT, permitirá a adequação dos preços unitários e dos quantitativos
licitados pela entidade convenente aos padrões do DNIT, elidindo a irregularidade.
Quanto à ausência de licenciamento ambiental, vejo na claúsula terceira do edital que
constitui item dos serviços licitados a “recuperação do meio ambiente”. Nele foram incluídas uma
série de ações mitigadoras do impacto ambiental da execução das obras, visando proteger os cursos
d’água, a vegetação, o solo e o ar, que deverão ser adotadas pelas contratadas (fls. 68/70 do Vol.I).
Dessa forma, apesar de a licença prévia ter sido solicitada posteriormente ao encerramento do
certame, constato, inequivocamente, que houve previsão no projeto básico de medidas atenuantes
do impacto ambiental da obra.
Ademais, o órgão distrital gestor do meio ambiente considerou que a obra não era
potencialmente causadora de significativa degradação ambiental a tal ponto de justificar a
elaboração do EIA/RIMA, tendo decidido, assim, que o estudo ambiental pertinente ao respectivo
processo de licenciamento seria o Relatório de Controle Ambiental – RCA.
Acrescento, ainda, que, segundo informação prestada pelo DER/DF, em 07/10/2003, a licença
ambiental foi concedida pelo órgão responsável, deixando, definitivamente, a questão do meio
ambiente de constituir entrave à execução da obra.
Considerando que eventuais distorções no orçamento-base da obra poderão ser corrigidas pelo
DNIT, previamente à execução das obra ou até mesmo antes da celebração dos contratos com as
licitantes vencedoras, a irregularidade apontada não constitui vício insanável apto a impedir a
consecução do interesse público.
Desse modo, não seria razoável esta Corte impelir a entidade licitante a anular o certame, vez
que a equipe de auditoria não encontrou violação a qualquer dispositivo legal que justifique tal
determinação. Releva notar, entretanto, que, em vista do tempo decorrido, as licitantes vencedoras
não estão mais obrigadas a manter as propostas escolhidas, nos termos do art. 64, §3º, da Lei
8.666/93, situação que ensejará negociação entre as partes interessadas. Se dessa negociação,
entender a administração que as novas condições não recomendam a contratação, por não mais
atender o interesse público, deverá o DER/DF revogar a licitação.
Pelo exposto, em que pese a jurisprudência acostada pela Unidade Técnica, com o intuito de
amparar a deliberação pela anulação da licitação, é possível adotar para esse caso concreto solução
diferenciada, visto que o indício de irregularidade levantado pela 1ª Secex poderá ser sanado antes
do início da execução física das obras, afastando-se o risco de prejuízo ao erário.
Com essas considerações, VOTO por que seja adotada a deliberação que ora submeto à
apreciação deste Plenário.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de novembro de 2003.
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.748/2003 – TCU - Plenário
1. Processo n.º TC 007.311/2003-7
2. Grupo II; Classe de Assunto: V - Relatório de Levantamento de Auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional
256
4. Entidade: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT e
Departamento de Estradas e Rodagem do Distrito Federal – DER/DF
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Jatir Batista da Cunha
7. Unidade Técnica: 1ª Secretaria de Controle Externo
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria,
constante do Fiscobras/2003, nas obras de adequação do anel rodoviário no Distrito Federal,
compreendendo obras de construção de terceira faixa e restauração de um trecho de 15,60 km da
rodovia EPIA, atual BR-450, que interliga as rodovias federais BR 010/020/030/040 e 060
(Programa de Trabalho n.º 26.782.0230.5731.0006).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. acolher as razões de justificativas do Sr. Brasil Américo Louly Campos, Diretor-Geral do
Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal;
9.2. determinar ao Departamento de Estradas de Rodagem – DER/DF que:
9.2.1. revise o projeto básico de forma que contenha orçamento-base elaborado dentro dos
critérios técnicos adotados pelo DNIT, definindo de forma clara a data-base a que ele se refere, em
consonância com o entendimento expresso no item 9.2 do Acórdão n.º 267/03-Plenário/TCU;
9.2.2. utilize como referência para a revisão tratada no item 9.2.1 o Sistema de Custos
Rodoviários – SICRO;
9.3. determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT que:
9.3.1. somente libere recurso para o início da implantação do trecho de 15,60 km da rodovia
EPIA, atual BR-450, que interliga as rodovias federais BR 010/020/030/040 e 060, depois da
aprovação por esse Departamento do projeto básico do segmento, verificando a compatibilidade dos
quantitativos de serviços e dos preços com os padrões adotados por essa Autarquia;
9.3.2. mantenha o Tribunal informado acerca das providências adotadas para cumprimento
das determinações acima, encaminhando os documentos pertinentes para verificação;
9.4. promova a alteração da cláusula sexta do Convênio PG-063/99, fixando o seu prazo de
vigência, de acordo com as metas estabelecidas no programa de trabalho, em cumprimento ao
disposto no art. 7º, III, da IN STN 01/97, assim como no item 8.7 da Decisão 257/2002 – Plenário,
9.5. seja dada ciência desta deliberação, bem como do relatório e do voto que a fundamentam,
à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional,
informando-lhe que o projeto básico da obra referente ao Programa de Trabalho nº
26.782.0230.5731.0006, do Orçamento de 2003, ainda não foi aprovado pelo DNIT;
9.6. seja encaminhada cópia da presente deliberação e do relatório e voto que a fundamentam
ao Tribunal de Contas do Distrito Federal e ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.
9.7. arquive o presente processo.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator),
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
257
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC-007.327/2003-7 (com 02 volumes)
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidade: Fundação Universidade Federal de Viçosa - MG
Interessado: Congresso Nacional
Advogado constituído nos autos: não há
Sumário: Levantamento de Auditoria. Fiscobras 2003. Modernização e recuperação da infraestrutura física das instituições federais de ensino superior e dos hospitais de ensino do Estado de
Minas Gerais – Fundação Universidade Federal de Viçosa. Não-identificação de irregularidades
graves na execução do programa de trabalho. Determinações. Arquivamento. Ciência ao Congresso
Nacional.
Cuidam os autos de levantamento de auditoria, realizado no âmbito do Fiscobras, no período
de 12/05 a 18/07/2003, tendo por escopo o programa de trabalho nº 12.364.0041.5081.0031,
relativo à “modernização e recuperação da infra-estrutura física das instituições federais de ensino
superior e dos hospitais de ensino no Estado de Minas Gerais – unidade orçamentária Fundação
Universidade Federal de Viçosa”.
De acordo com a Secex-MG, encarregada da fiscalização, “o programa de trabalho é de
natureza genérica dentro da entidade”, sendo utilizado para o financiamento parcial de obras no
campus universitário e para a aquisição de equipamentos permanentes. Para sua execução, foram
autorizados, na Lei Orçamentária de 2003, créditos no montante de R$ 1.900.000,00 (um milhão e
novecentos mil reais).
A propósito, no relatório de auditoria produzido pela Unidade Técnica, foram consignadas as
seguintes falhas:
a) utilização de modalidade licitatória imprópria na execução parcelada de obra de
engenharia;
b) aquisição de materiais de construção mediante dispensa indevida de licitação;
c) celebração de contrato destinado, exclusivamente, ao fornecimento de mão-de-obra,
contrariando o Decreto nº 2.271/97;
d) utilização de projetos básicos, para execução de serviços de engenharia, sem o nível de
detalhamento previsto no art. 6º da Lei nº 8.666/93;
e) aquisição de equipamentos de informática, para entrega imediata, sem a celebração de
contrato, em que pese a existência de obrigações futuras do fornecedor (assistência técnica),
contrariando o art. 62, § 4º, da Lei nº 8.666/93.
Pelas três primeiras ocorrências, a Unidade Técnica propôs a realização de audiência do vicereitor da Fundação, Sr. Fernando da Costa Baeta; pelas duas últimas, o endereçamento de
determinações à Universidade.
Promovida, em preliminar, a audiência sugerida, o responsável ofereceu as razões de
justificativa acostadas às fls. 509/514 dos autos, assim analisadas pela Unidade Instrutiva:
Ocorrência “a”: Realização de três licitações distintas, todas na modalidade convite,
envolvendo a execução parcelada das obras de construção do novo acesso rodoviário ao campus
universitário, quando, em face da natureza dos serviços e dos valores contratados, deveria ter sido
utilizada a modalidade tomada de preços (os contratos decorrentes dessas licitações, seus objetos e
valores, pela ordem, foram: contrato nº 034/2002 – desmatamento, R$ 30.600,00; contrato nº
051/2002 – terraplenagem, R$ 55.475,36; contrato nº 063/2002 – regularização de subleito, base,
imprimação, capa asfáltica e drenagem, R$ 103.736,25).
258
Justificativa: Os serviços contratados em cada um dos certames não eram similares, mas,
antes, heterogêneos. O procedimento adotado objetivou obter o maior número de licitantes,
ampliando a competitividade e, em conseqüência, reduzindo os preços, o que, de fato, se verificou.
De todo modo, “é sabido que o fracionamento das contratações, em si mesmo, não é inválido ou
ilegal, tendo em vista o disposto nos §§ 1º e 5º do art. 23 da Lei nº 8.666/93”. Como ensina o
professor Marçal Justen Filho, “a decisão sobre o parcelamento ou execução global deverá ser
orientada ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado, e à ampliação da
competitividade. Seria o caso em que o vulto da contratação impossibilitasse os economicamente
mais fracos de participar do certame. (...) Antes de invalidar a conduta da Administração,
consistente em fracionar a contratação, cabe apreciar a ofensa ao princípio da indisponibilidade
do interesse público. Significa examinar, no caso concreto, se o fracionamento acarretou prejuízo à
Administração Pública. Ou seja, tem de indagar-se se a alteração da modalidade de licitação em
decorrência do fracionamento foi (ou seria) causa de uma contratação mais onerosa ou menos
favorável para a Administração Pública” (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, 6ª ed., São Paulo, Dialética, p. 206/207).
Por fim, “urge salientar que, caso não houvesse a possibilidade legal para o parcelamento
da referida obra, ou seja, fôssemos obrigados a realizar um único certame, na modalidade tomada
de preços, temos que, tomando-se por base o somatório dos preços cotados pela empresa
Engefortes, única a apresentar proposta nos três certames, a obra seria inicialmente contratada
por R$ 187.599,00, um gasto da ordem de 32% superior ao valor efetivamente contratado junto às
vencedoras de cada um dos convites. Isso demonstra o acerto da decisão tomada pela
Administração.”
Análise: “Não restam dúvidas de que as obras, serviços e compras podem ser divididas em
quantas partes forem técnica e economicamente viáveis. Aliás, quando essas características se
fizerem presentes, com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à
ampliação da competitividade, desde que não se perca a economia de escala, o fracionamento
torna-se compulsório, conforme prescrito no § 1º do art. 23 da Lei de Licitações. Entretanto, caso
seja realizado o parcelamento, a Administração deve proceder a uma licitação distinta para cada
parcela, mantendo-se a modalidade do objeto a ser licitado, de acordo com o § 2º do mesmo
dispositivo legal. Essa regra se torna mais explícita e recebe complemento no seu § 5º.” No
presente caso, considerando o montante das contratações, “a modalidade de licitação apropriada
teria sido a tomada de preços.”
Quanto aos argumentos do responsável, no sentido de que os objetos de cada convite teriam
natureza heterogênea, de que houve ampliação da competitividade e de que o parcelamento trouxe
economia para o erário, “não concordamos com tal posicionamento. Em primeiro lugar, os
trabalhos de terraplenagem (convite nº 011/2002), desmatamento (convite nº 146/2001) e
regularização de subleito, base, imprimação, capa asfáltica de CBUQ e drenagem (convite nº
145/2001), objetos contratados de modo dividido, têm mesma localização e natureza similar,
sujeitos à realização conjunta e concomitante. Eles representam meros serviços de obras
rodoviárias”. Aliás, “atente-se para o fato de que a incidência do art. 23, § 5º, da Lei nº 8.666/93
se dá não apenas porque os trabalhos licitados são de natureza similar, mas também em razão de
representarem parcelas de uma mesma obra. É bom lembrar que as aludidas licitações se
destinavam à implementação de uma pista de rolamento pavimentada, com 200 metros de
comprimento por 11 metros de largura. Ou seja, todas constituíam uma única obra, visando à
construção do novo acesso rodoviário ao Campus Universitário.”
Em segundo lugar, relativamente à competitividade, “não vislumbramos que sua observância
tenha sofrido maiores prejuízos com a promoção dos convites questionados. Inclusive, o relatório
do FISCOBRAS 2003 não faz ressalvas no tocante a tal assunto. Entretanto, a tese de que a
realização do procedimento licitatório na modalidade convite, em confronto com a tomada de
preços, eleva o número de participantes, que é defendida pelo responsável, padece de
fundamentação. Pelo contrário, o acesso de mais concorrentes é o resultado natural que se espera
de uma tomada de preços, porque a obrigatoriedade de se editar seu extrato em um jornal diário
estadual de grande circulação, bem como no Diário Oficial da União (art. 21, incisos I e III, da Lei
nº 8.666/93) dá mais publicidade ao certame, contrapondo-se à exposição restrita do convite.”
259
Por fim, “a tentativa do responsável de demonstrar que a contratação por meio da aludida
modalidade seria mais onerosa é distorcida, não refletindo a realidade.” Note-se que, “no caso
examinado, a correta aplicação do art. 23, §§ 1º, 2º e 5º, da Lei nº 8.666/93 redundaria na
realização de 3 (três) tomadas de preços para o objeto fracionado. Isso significa que, além da
possibilidade do comparecimento dos mesmos concorrentes, com seus respectivos preços, haveria,
em virtude da maior publicidade, a presença de outros interessados.” Eis, a respeito, a posição
defendida por Marçal Justen Filho, ao comentar o art. 23 da Lei de Licitações:
“‘A Lei previu que o fracionamento da execução não pode acarretar a modificação da
modalidade licitatória. Portanto, a eventual redução do custo não autoriza substituir uma
concorrência por uma tomada de preços. A regra é salutar para evitar que o fracionamento
funcione como instrumento de frustração da incidência de dispositivos legais primordiais.’
(Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos – 5º edição – pág. 197).”
Nada obstante, “entendemos não ser necessária a aplicação de multa ao gestor, uma vez que
não há indícios de ter agido de má-fé, assim como inexiste dano ao Erário, visto que os trabalhos
foram efetivamente executados, conforme constatado por ocasião de nossa inspeção in loco.”
Dessa forma, “sugerimos determinação à Fundação Universidade Federal de Viçosa para que, na
fixação da modalidade de uma licitação, mesmo quando o objeto compreenda fracionamento legal
de obra ou serviços, sempre considere o valor total do empreendimento ou da prestação dos
trabalhos, cumprindo-se, assim, as regras albergadas no art. 23, §§ 1º, 2º e 5º, da Lei nº 8.666/93.”
Ocorrência “b”: Compra de materiais de construção, ao custo total de R$ 27.744,70, em duas
etapas (cimento, ferragens e arame, na primeira, e granito, na segunda), mediante a utilização
indevida de dispensa de licitação.
Justificativa: Afora as considerações já apresentadas no primeiro tópico da audiência, tem-se
que, aqui, ambas as aquisições obedeceram o limite de R$ 15.000,00, estabelecido no art. 24, inciso
I, da Lei nº 8.666/93. Ademais,“trata-se de obra executada de forma direta por esta Instituição,
utilizando seus próprios engenheiros e mão-de-obra, e que, em face de alterações no projeto
inicial, fez-se necessário proceder a essas pequenas aquisições de materiais construtivos distintos,
em épocas diferentes. A primeira compra foi efetuada em 28/10/2002, e a segunda somente em
16/06/2003.”
Análise: “No caso em tela, durante a reforma de seu Ginásio de Esportes, a Universidade
adquiriu cimento, barras de ferro e arame, no valor de R$ 14.444,70, bem como 190 m2 de granito,
no valor de R$ 13.300,00, por meio, respectivamente, das dispensas de licitação nºs 869/2002 e
349/2003.” O raciocínio apresentado pelo responsável para justificar as aquisições diretas não é
correto. A uma, “porque leva em conta o limite de R$ 15.000,00, fixado para obras e serviços de
engenharia (art. 24, I, c/c o art. 23, I, alínea ‘a’, ambos da Lei nº 8.666/93), enquanto o teto
adequado para o caso seria de R$ 8.000,00, nos termos do art. 24, II, c/c o art. 23, II, alínea ‘a’,
uma vez que se trata de compras.” A duas, porque, como mencionado no tópico anterior, havendo
parcelamento do objeto, a modalidade de licitação, ou sua dispensa, será definida pelo somatório
dos valores das diversas parcelas, e não pelo valor individual de cada uma delas, tomadas
isoladamente. “No presente caso, foram realizadas 2 (duas) dispensas de licitação para a
aquisição do mesmo produto: materiais construtivos.”
Portanto, “constata-se que as razões apresentadas pelo responsável não foram suficientes
para descaracterizar a irregularidade”. Todavia, “tendo em vista que não encontramos indícios de
que o gestor tenha agido com má-fé, bem como em razão da inexistência de dano ao Erário, somos
de opinião pela desnecessidade de aplicação de multa.”
Ocorrência “c”: Celebração de contrato, no valor de R$ 15.717,41, destinado,
exclusivamente, ao fornecimento de mão-de-obra para execução de serviços de alvenaria (06
pedreiros, 15 serventes e 02 serralheiros), contrariando o Decreto nº 2.271/97.
Justificativa: “A contratação em exame não se baseou no Decreto nº 2.271/97, mas, sim, na
Lei nº 8.666/93, (...) que não veda a contratação direta de mão-de-obra”.
Análise: “O Decreto nº 2.271/97, que regulamenta a contratação de serviços pela
Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, proíbe que o objeto contratual
contemple exclusivamente o fornecimento de mão-de-obra (art. 4º, II), e, ao mesmo tempo,
determina que ele seja caracterizado apenas como prestação de serviços (art. 3º). Outro aspecto
260
que deve ser rigorosamente observado é que o serviço contratado deve abranger tão-somente
atividades não-finalísticas do contratante, e, mesmo assim, desde que não-pertencentes às
categorias funcionais compreendidas em seu plano de cargos, exceto quando se tratar de cargo
extinto, total ou parcialmente (art. 1º, § 2º).”
À luz desse normativo, tem-se que, na hipótese em exame, seria admitida, em princípio, a
contratação dos serviços junto a terceiros, porquanto a Universidade, embora possua em seu quadro
de pessoal cargos com atribuições assemelhadas, estes encontram-se em extinção. Contudo, “a
execução do objeto contratual não redundou em um imóvel ou empreendimento pronto para uso. O
contrato se prestou, exclusivamente, à obtenção de mão-de-obra para a realização de um trabalho
determinado.”
Assim, não logrou o gestor elidir a falha. No entanto, “dessa conduta não vislumbramos a
ocorrência de prejuízo aos cofres públicos”, razão pela qual “entendemos que o encaminhamento
mais eficaz seja propor determinação à Fundação Universidade Federal de Viçosa para que,
doravante, cumpra estritamente a legislação que regulamenta a contratação de serviços por órgãos
da Administração Pública Federal, que veda o ajuste cujo objeto contemple, exclusivamente, o
fornecimento de mão-de-obra, deixando de considerar no preço todos os demais insumos
necessários à consecução do serviço, no qual ela será aplicada.”
Conclusivamente, sugeriu a Unidade Técnica, em pareceres uniformes, a adoção das seguintes
providências:
“I – com base no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar à Fundação
Universidade Federal de Viçosa que:
a) na hipótese de execução de obras, serviços e compras, parceladas nos termos do art. 23, §
1º, da Lei nº 8.666/93, com vistas a identificar a modalidade de licitação, sempre considere como
limite legal o intervalo no qual se encontra o somatório dos valores de todas as parcelas, devendo
ser realizado para cada uma, na modalidade assim definida, procedimento licitatório distinto,
evitando-se, assim, a fuga da modalidade exigida, tal como ocorrido nos convites nº 145/2001,
146/2001 e 011/2002, que objetivaram a construção do acesso rodoviário ao Campus, dando,
ademais, fiel cumprimento aos ditames dos §§ 2º e 5º do retrocitado dispositivo legal;
b) na hipótese de objeto parcelado nos termos legais, especialmente quando se tratar de
parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou ainda obras e serviços de engenharia de mesma
localização e natureza, que possam ser realizados conjunta e concomitantemente, ou outros
serviços e compras, abstenha-se de contratá-lo por meio de dispensa de licitação, tal como
ocorrido nos processos nºs 869/2002 e 349/2002, que trataram da aquisição de materiais
construtivos para a reforma do ginásio esportivo da universidade, uma vez que esse procedimento é
vedado pelo art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, representando contratação de terceiros sem o
devido certame licitatório, o que afronta a norma albergada no art. 2º da mesma Lei;
c) na contratação de serviços, observe rigorosamente o Decreto nº 2.271/97, não devendo o
objeto a ser contratado contemplar, exclusivamente, o fornecimento de mão-de-obra, em face de
expressa vedação contida no inciso II de seu art. 4º;
d) tão-somente quando tiver o projeto básico de acordo com art. 6º, inciso IX, alíneas a/f, da
Lei nº 8.666/93, licite a construção da obra denominada Espaço Multiuso, adequando o atual, a
fim de que o mesmo contemple todos os estudos técnicos e elementos constitutivos especificados no
dispositivo legal retrocitado;
e) nas compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, das quais resultem
obrigações futuras, inclusive assistência técnica, como é o caso do fornecimento de equipamentos
permanentes que possuem garantia de fábrica, especialmente bens de informática
(microcomputadores e impressoras), celebre obrigatoriamente o respectivo instrumento de
contrato, por se tratar de formalidade legalmente exigida, dando, assim, fiel cumprimento ao art.
62, § 4º, da Lei nº 8.666/93;
II – com base na Decisão nº 171/2003 – TCU – Plenário, item 9.5.2, encaminhar, no prazo de
15 dias, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional,
cópia da Decisão, Relatório e Voto que forem proferidos neste processo, visando dar cumprimento
ao disposto no art. 87, § 5º, da Lei nº 10.524 (LDO 2003);
261
III – determinar à Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União
que, nos próximos relatórios de gestão da Fundação Universidade Federal de Viçosa, verifique se,
a partir da ciência das deliberações do Tribunal proferidas neste processo, a aludida entidade
começou a adotá-las, fazendo constar, em tal documento, observação expressa acerca dessa
matéria;
IV – remeter cópia da Decisão, Relatório e Voto que forem proferidos neste processo à
Secretaria Federal de Controle Interno da Controladoria-Geral da União, bem como à Fundação
Universidade Federal de Viçosa; e
V – autorizar, desde logo, o arquivamento destes autos.”
É o Relatório.
VOTO
As falhas identificadas pela Secex-MG no âmbito da Fundação Univerdade Federal de Viçosa
não se revelam, no contexto em que verificadas, de maior gravidade. De um modo geral,
decorreram da opção adotada pela entidade de administrar e executar diretamente, tanto quanto
possível, as obras e serviços de engenharia de seu interesse. Exatamente em função disso, alguns
itens terceirizados, normalmente contratados em conjunto, foram parcelados, ensejando a realização
de licitações distintas, promovidas de acordo com o cronograma de andamento dos trabalhos.
Foi o que ocorreu na construção do novo acesso rodoviário ao campus, relativamente aos
serviços de desmatamento, terraplenagem e asfaltamento. Nesse caso, embora a opção da
Universidade tenha se revelado econômica, tais serviços, há de se reconhecer, compunham uma
mesma obra, de modo que – mesmo distribuídos em três certames distintos – deveriam ter sido
considerados em conjunto para a definição da modalidade licitatória a ser utilizada, a teor do
disposto no art. 23, § 2º, da Lei nº 8.666/93. A despeito disso, como registrou a Unidade Técnica, o
procedimento escolhido pela Fundação não trouxe maiores prejuízos à competitividade das
licitações, até porque o somatório dos preços obtidos nos três convites realizados (R$ 159 mil)
situou-se muito próximo do limite permitido pela legislação para a adoção da modalidade (R$ 150
mil).
No tocante à compra de material para a reforma do ginásio de esportes, divirjo, em parte, da
instrução. A meu ver, é certo que, na hipótese, o limite a ser considerado para dispensa de licitação
era o do inciso II do art. 24 do Estatuto Licitatório, em vez do inciso I do mesmo dispositivo,
equivocadamente considerado pela Universidade. Contudo, o parcelamento, em si, não me pareceu
irregular. A uma, porque a obra estava sendo executada diretamente pela Universidade, e os bens
mencionados eram de fato necessários em etapas diferentes do processo construtivo (cimento,
ferragens e arame são requeridos na fase inicial da obra; granito, apenas na fase de acabamento). A
duas, porque foi grande o lapso temporal entre as duas aquisições (outubro/2002, a primeira, e
junho/2003, a segunda). A três, porque, embora todos os artigos adquiridos possam ser
genericamente classificados como materiais de construção, o item granito normalmente é
comercializado por empresas especializadas, distintas daquelas que ordinariamente comercializam
os demais produtos.
Relativamente ao suposto desrespeito ao Decreto nº 2.271/97, não o tenho por configurado
nos autos. A prática vedada pela norma é o aumento do quadro de pessoal da administração pública
por via oblíqua, o que de maneira alguma se verificou no contrato apontado pela equipe de
auditoria, destinado à prestação de serviço certo (execução de alvenaria), desvinculado das
atividades finalísticas da Fundação.
Quanto aos demais aspectos suscitados na auditoria, considero adequadas as providências
sugeridas pela Unidade Técnica, à exceção da determinação dirigida ao Controle Interno. Segundo
penso, o acompanhamento das determinações formuladas pelo Tribunal poderá ser efetuado pela
própria Secex-MG, em seus futuros trabalhos de fiscalização na Universidade.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto a
este Colegiado.
Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de novembro de 2003.
262
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
ACÓRDÃO Nº 1.749/2003 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-007.327/2003-7 (com 02 volumes)
2. Grupo I; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
3. Interessado: Congresso Nacional
4. Entidade: Fundação Universidade Federal de Viçosa - MG
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de auditoria, realizada no âmbito do Fiscobras, no
período de 12/05 a 18/07/2003, tendo por escopo o programa de trabalho nº
12.364.0041.5081.0031, relativo à “modernização e recuperação da infra-estrutura física das
instituições federais de ensino superior e dos hospitais de ensino no Estado de Minas Gerais –
unidade orçamentária Fundação Universidade Federal de Viçosa”;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante
as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar à Fundação Universidade Federal de Viçosa que:
9.1.1. observe, com rigor, na hipótese de parcelamento de obras, serviços e compras, nos
termos do § 1º do art. 23 da Lei nº 8.666/93, o disposto nos §§ 2º e 5º do mesmo artigo, adotando
modalidade licitatória compatível com o valor global do objeto colocado em licitação;
9.1.2. atente para o disposto no art. 6º, inciso IX, alíneas “a” a “f”, da Lei nº 8.666/93, apenas
promovendo a licitação da obra denominada Espaço Multiuso quando concluída a elaboração de
projeto básico contemplando todos os estudos técnicos e elementos constitutivos especificados no
dispositivo legal retrocitado;
9.1.3. nas compras com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, das quais resultem
obrigações futuras, inclusive assistência técnica, como é o caso do fornecimento de equipamentos
permanentes que possuem garantia de fábrica, especialmente bens de informática
(microcomputadores e impressoras), celebre obrigatoriamente o respectivo instrumento de contrato,
por se tratar de formalidade legalmente exigida, dando, assim, fiel cumprimento ao art. 62, § 4º, da
Lei nº 8.666/93;
9.2. alertar a Fundação que as compras de materiais, ainda que associadas a obras e serviços
de engenharia, submetem-se, para efeito de definição de modalidade licitatória e dispensa, aos
limites fixados nos arts. 23, inciso II, e 24, inciso II, da Lei nº 8.666/93;
9.3. remeter cópia desta deliberação, bem como do relatório e do voto que a fundamentam, à
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, para
conhecimento, e à Fundação Universidade Federal de Viçosa;
9.4. determinar o arquivamento dos autos.
10. Ata nº 46/2003 – Plenário
11. Data da Sessão: 19/11/2003 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Humberto
Guimarães Souto, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator),
Ubiratan Aguiar e os Ministros-Substitutos Lincoln Magalhães da Rocha e Augusto Sherman
Cavalcanti.
VALMIR CAMPELO
263
Presidente
GUILHERME PALMEIRA
Ministro-Relator
Fui presente:
Dr. LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC-015.163/2001-0 c/ 15 volumes
Apenso: TC-005.943/2002-6
Natureza: Acompanhamento
Entidade: Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do Cidadão de Santa Catarina
Responsáveis: Paulo Cézar Ramos de Oliveira (CPF nº 207.005.800-00), Marcos Luiz
Rovaris (CPF nº 223.939.009-34), Wilson Pazzini (CPF nº 448.200.039-68) e Construtora Espaço
Aberto Ltda. (CNPJ nº 76.601.343/0001-73)
Advogado: não houve
Sumário: Acompanhamento das obras de construção do Complexo Penitenciário da Grande
Florianópolis. Constatação da inclusão de itens novos que, na verdade, já constavam do contrato
inicialmente celebrado. Contratação de itens por preços acima dos de mercado. Audiência.
Concessão de medida cautelar. Audiência da Construtora Espaço Aberto Ltda. Determinação para
retenção da garantia dada pela empresa para a execução do contrato, até a deliberação definitiva do
TCU. Obra concluída. Razões de justificativa satisfatórias. Suspensão da medida cautelar.
Arquivamento dos autos.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de Relatório de Auditoria referente ao acompanhamento das obras do
Complexo Penitenciário da Grande Florianópolis/SC, realizada em cumprimento à Decisão nº
401/2000-Plenário, exarada no TC 650.250/1997-1, em Sessão Plenária de 17.05.2000.
2.Naquele processo, este Tribunal teve a oportunidade de examinar a contratação da
Construtora Espaço Aberto Ltda. pela Secretaria de Estado da Segurança Pública e Defesa do
Cidadão de Santa Catarina para a construção do Complexo Penitenciário da Grande
Florianópolis/SC, cuja licitação teve início em dezembro de 1993 e contrato assinado em maio de
1995. Assim, para melhor compreensão dos fatos, trago a seguir alguns aspectos abordados no TC
650.250/1997-1.
3.Em razão de Representação da SECEX/SC decorrente de denúncias veiculadas na imprensa,
foi dado início a processo de fiscalização para averiguar a existência de irregularidades na referida
contratação. A análise dos fatos contidos naqueles autos (TC 650.250/1997-1) revelou que, por
ocasião da assinatura do mencionado contrato, foram incluídos R$ 5.746.449,81, como componente
do valor global do referido contrato, a título de recomposição do equilíbrio econômico/financeiro.
4.No exame da matéria, o Ministro-Relator, Humberto Guimarães Souto, verificou que a
inserção do valor em questão no instrumento contratual era completamente irregular, uma vez que o
contrato assinado passou a não guardar conformidade com os termos da proposta, configurando
inobservância do art. 54, § 1º, da Lei nº 8.666/93. Ademais, após constatar que o contrato foi
assinado por um valor 77,94% acima da proposta já corrigida pelos índices constantes do Edital, a
SECEX/SC observou que o procedimento adotado pela Secretaria de Estado foi equivalente à
contratação da empresa classificada em último lugar na referida licitação, que cotou sua proposta a
preços 72% superiores à primeira colocada, no caso, a Construtora Espaço Aberto.
5.Adicionalmente, consignou o Relator que “Ainda que admitíssemos, por hipótese, a
necessidade de uma alteração de tal monta na base orçamentária da proposta apresentada, em
264
virtude dos 16 meses decorridos entre a licitação e a assinatura do contrato, o procedimento
correto, diante da constatação acima e da lei de licitações seria o de realizar novo certame
licitatório. Note-se bem que não há como argüir urgência na assinatura do contrato que
inviabilizasse a execução de novo certame, pois o multicitado contrato foi celebrado, segundo a
Unidade Técnica, ainda sem fonte de custeio, uma vez que o Convênio nº 03/93 celebrado entre a
União e o Estado de Santa Catarina já contava com seu prazo de vigência esgotado. Nova fonte de
recursos somente surgiu com a celebração, em 29.10.1996, do Convênio nº 017/96.”
6.No caso, ademais, não caberia a aplicação do art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei nº
8.666/93, uma vez que o mesmo só se aplica a contratos anteriormente celebrados. Por conseguinte,
não caberia falar em “restabelecimento da relação que as partes pactuaram inicialmente” ou
“manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato”.
7.Outro aspecto salientado pelo Relator refere-se ao fato de que o montante de R$
5.746.449,81 mencionado, embora calculado com base em março de 1995, foi acrescido ao contrato
nominalmente com data retroativa a julho de 1994, correspondendo na verdade a R$ 6.625.081,99,
se acrescida a variação do INCC/FGV relativa ao período.
8.Em suma, o contrato que, por fim, foi assinado no valor de R$ 13.119.644,45 incluía parcela
relevante considerada indevida por este Tribunal (R$ 5.746.449,81). Por essa razão e pelos
fundamentos contidos no Voto do Ministro Humberto Guimarães Souto, foi proferida a Decisão nº
869/1998-Plenário no sentido de:
“8.1. fixar, com base no art. 71, IX da Constituição Federal c/c o art. 45 da Lei nº 8.443/92, o
prazo de 15 (quinze dias) para que a Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania de Santa Catarina,
na pessoa do seu titular, adote providências ao exato cumprimento do art. 54, § 1º da Lei nº
8.666/93, em relação ao Contrato de Construção do Complexo Penitenciário da Grande
Florianópolis, celebrado com a Construtora Espaço Aberto Ltda., adequando o seu valor global à
proposta da respectiva licitação, admitida apenas a correção do INCC/FGV contida no capítulo XII
do edital, enviando-lhe cópia da presente Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a
fundamentaram;
8.2. determinar ao Ministério da Justiça, na pessoa do titular da Secretaria Nacional de
Justiça, que se abstenha de repassar recursos para a construção do Complexo Penitenciário da
Grande Florianópolis, até que sejam sanadas as irregularidades observadas nos presentes autos,
enviando-lhe cópia da presente Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentaram;
8.3. autorizar, após transcorrido o prazo de 45 dias sem que se tenha procedido à
compensação dos valores pagos a maior, a realização de inspeção na Secretaria de Estado da Justiça
e Cidadania pela SECEX/SC, objetivando a quantificação do débito relativo aos valores da
recomposição em questão, contidos nas parcelas já pagas, individualização dos responsáveis e
posterior transformação do presente processo em tomada de contas especial;
8.4. determinar à CISET/MJ que avalie a eficácia da atuação do Departamento Penitenciário
Nacional - DEPEN/MJ no acompanhamento da execução dos convênios a seu encargo nas próximas
contas do referido Departamento;
8.5. enviar cópia da presente Decisão, acompanhada do Relatório e Voto que a
fundamentaram ao titular da Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão do Ministério Público
Federal em Santa Catarina.”
9.Posteriormente, em acompanhamento realizado pela SECEX/SC para verificar o
cumprimento da Decisão nº 869/1998-Plenário, constatou a Secretaria a assinatura de Termo
Aditivo ao Contrato de Construção do Complexo Penitenciário da Grande Florianópolis, de
18.02.2000, adequando o valor global do contrato atendendo ao disposto no item 8.1 da citada
Decisão. Assim, o valor passou para R$ 7.373.194,64, correspondente ao que constou da proposta
convertido para reais, em razão das medidas instituídas pelo Plano Real. E, em 04.05.2000, outro
Termo Aditivo foi assinado definindo a forma de compensação dos valores que já haviam sido
pagos a maior (R$ 1.987.203,40 que seriam descontados em faturas que ainda seriam apresentadas).
10.A propósito do efeito da ação desta Corte de Contas, registrou o Ministro Humberto Souto
em seu Voto:
“Entretanto, o efeito total da ação desta Corte de Contas, em termos monetários, não se
restringe à quantia supra, a qual se refere à compensação dos valores que já haviam sido pagos.
265
Corresponde, na verdade, aos cerca de R$ 5,75 milhões, a preços de julho de 1994, que haviam sido
indevidamente acrescidos ao Contrato. Esse montante, devidamente atualizado, excede os R$ 10
milhões de reais, que deixarão de ser gastos pela União e pelo Governo do Estado de Santa
Catarina.”
11.Na oportunidade acima referida, foi prolatada a Decisão nº 401/2000-Plenário, nos
seguintes termos:
“8.1 considerar cumprida, pela Secretaria de Justiça e Cidadania do Estado de Santa Catarina,
a Decisão nº 869/98-Plenário;
8.2. comunicar ao titular da Secretaria Nacional de Justiça/MJ que foram sanadas as
irregularidades anteriormente comunicadas por intermédio do item 8.2 da referida Decisão nº
869/98-Plenário, enviando-lhe cópia da presente Decisão, Relatório e Voto;
8.3. determinar à SECEX/SC que:
8.3.1. efetue o acompanhamento das obras do Complexo Penitenciário da Grande
Florianópolis até a sua conclusão;
8.3.2. constitua, se ainda não o fez, processo específico para o atendimento da solicitação da
Procuradoria da República em Santa Catarina, formulada por intermédio do Ofício nº 0206/00PRDC/SC;
8.4. enviar cópia da presente Decisão, Relatório e Voto aos titulares da Secretaria de Estado
de Justiça e Cidadania de Santa Catarina e da Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão do
Ministério Público em Santa Catarina;
8.5. arquivar o presente processo.”
12.Esse, portanto, o histórico dos fatos que antecede a realização do presente trabalho de
acompanhamento.
13.As obras de construção do Complexo Penitenciário da Grande Florianópolis sofreram
quatro paralisações desde a assinatura do contrato em maio de 1995. As três primeiras em razão de
decisões judiciais decorrentes de demandas ambientais (05 a 11.03.97, 25.03.97 a 19.01.98 e 30.01
a 20.02.98, respectivamente) e a última por ordem da Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania de
Santa Catarina (21.05.99 a 11.01.2000).
14.Lembre-se que em dezembro de 1998 este Tribunal prolatou a Decisão nº 869/1998Plenário (item 8 retro), fixando prazo para a adoção de providências no sentido da retificação do
valor global do contrato, adequando-o à proposta original acrescida da correção pelo INCC/FGV
prevista no edital, com reflexos nos preços unitários pactuados. Assim, em novembro de 1999,
durante a última paralisação, a referida Secretaria e a Construtora Espaço Aberto firmaram
protocolo de intenção para a retomada das obras, contemplando recomposição do projeto sem
descaracterização do objeto licitado, supressões e alterações de equipamentos, parte do projeto e do
valor do contrato, e cálculo do crédito em favor da contratada, em razão dos custos decorrentes de
alterações de projeto, modificações do cronograma físico-financeiro, alteração da duração da obra,
paralisações judiciais e administrativas e serviços extracontratuais. Ressalte-se que o edital da
licitação é de dezembro de 1993 e o contrato foi assinado em maio de 1995.
15.Em março de 2001, uma comissão formada por três engenheiros elaborou memorial de
cálculo onde são apresentados os valores aceitáveis para os serviços relativos à primeira fase da
obra, aqui compreendidos os serviços iniciais (destocamento e limpeza do terreno e remoção de
entulhos até 1 km); os serviços de terraplenagem; remoção de residências, cercas e postes da rede
rural, em razão de invasão do terreno durante a segunda paralisação; e equipamentos utilizados nos
serviços de terraplenagem que ficaram parados/improdutivos em decorrência das paralisações,
todavia, à disposição da Secretaria de Estado.
16.Em face da situação acima exposta, a SECEX/SC consignou no Relatório de Auditoria os
principais acontecimentos e seus reflexos no custo da obra nos períodos 1994/1999 e 2000/2001.
17.Para o período 1994/1999, registrou a unidade técnica a assinatura do Termo Aditivo de
Supressão e Adição nº 152/98, firmado em 27.10.98, no valor de R$ 236.712,90 (observados os
parâmetros da Decisão nº 869/1998-Plenário), com o objetivo de suprimir serviços previamente
licitados e aditar serviços extracontratuais constantes da Planilha Movimento de Terra, em que se
verificou alterações significativas de quantitativos e preços unitários. Registrou, ainda, a assinatura
do Quarto Termo Aditivo, em 10.10.2000, no valor de R$ 151.130,26, em cumprimento à decisão
266
judicial exarada pela 4ª Vara Federal de Florianópolis, que obrigou à elaboração de projeto de
drenagem, prevenção de enchentes e de proteção da qualidade das águas.
18.Para o período 2000/2001, ressaltou a SECEX/SC a assinatura do Sexto termo Aditivo, em
26.09.2001, tendo por objeto a formalização de novas Planilhas de Edificações e de Instalações,
necessárias em razão de a licitação ter sido realizada sem a existência dos projetos da obra. Na
verdade, as planilhas da concorrência basearam-se em anteprojetos, ficando a cargo da empresa
vencedora a elaboração de projeto arquitetônico e demais projetos complementares. Todavia, como
a licitação teve início em 1993, o contrato foi assinado em 1995 e a obra foi paralisada em quatro
oportunidades, novos conceitos de segurança e parâmetros fixados pelo Ministério da Justiça
também provocaram a necessidade de adaptações dos projetos então concluídos. Nessas novas
planilhas, a SECEX/SC identificou algumas inconsistências.
19.Assim, tendo a unidade técnica identificado que faltavam alguns elementos e informações
necessários ao completo entendimento dos fatos, sendo que, todavia, já se vislumbravam
irregularidades na execução do contrato das obras do Complexo Penitenciário da Grande
Florianópolis, foi encaminhada diligência à Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania em Santa
Catarina.
20.A resposta à diligência contemplou uma série de informações relacionadas às alterações
qualitativas e quantitativas de serviços e às planilhas revisadas. As justificativas para as alterações,
conforme manifestação do Departamento de Edificações e Obras Hidráulicas do Governo do Estado
de Santa Catarina, são em suma, segundo consta da 2ª instrução dos autos:
“a) que a licitação foi tipificada como de menor preço global, no regime de preço unitário;
b) que a licitação foi realizada através de um simples projeto básico (grifo do original);
c) que o projeto final de engenharia foi desenvolvido em 1996 pela proponente vencedora;
d) que os detalhes construtivos vieram à tona após a elaboração do projeto final de
engenharia;
e) que alguns conceitos de segurança adotados pelos projetistas em 1996, tornaram-se
obsoletos, fazendo com que alterações no projeto fossem necessárias;
f) que no momento atual a situação é bem diferente de 1996, principalmente em razão de
novas técnicas construtivas que além de adequar a edificação para as novas necessidades permitem
concluir racionalmente a obra;
g) que em razão da falta de projetos definitivos o orçamentista da administração pública fez
uma estimativa dos itens de serviços que eventualmente seriam necessários para a execução da
obra, porém a realidade mostrou, após a elaboração dos projetos definitivos, que mais de 400 itens
tiveram que ser inseridos na planilha original.”
21.A SECEX/SC concluiu, da análise das informações encaminhadas, que: havia sobrepreço
em diversos itens das novas planilhas; não haviam sido retidas as parcelas de 18,10245% das 21ª e
22ª medições, conforme acordado no aditivo assinado em 04.05.2000 para dar cumprimento à
Decisão nº 869/1998-Plenário; e não foram comprovadas as datas e períodos de paralisação da obra,
quantos equipamentos teriam ficado parados e que havia impossibilidade legal e contratual de se
efetuar quaisquer pagamentos a título de indenização.
22.Em conclusão, a unidade técnica propôs audiência do Secretário de Estado da Justiça e
Cidadania de Santa Catarina, determinações à referida Secretaria para proceder a alterações nas
planilhas e diligência.
23.Presentes os autos em meu Gabinete, determinei, mediante o Despacho a seguir transcrito,
a adoção de diversas providências:
“Considerando que a jurisprudência atual deste Tribunal se inclina por ouvir as partes
envolvidas antes de determinar alterações contratuais que afetem interesses de terceiros, com vistas
a evitar possíveis alegações de limitação ao direito constitucional de ampla defesa;
Considerando a gravidade dos fatos apontados pela Secex/SC;
Considerando que seria cabível pagamento de indenização por parte do Estado apenas se ficar
caracterizada sua responsabilidade pela paralisação da obra, seja por ação ou omissão, devendo ser
analisada de quem era a responsabilidade pela obtenção das licenças e/ou projetos ambientais; e
Considerando que, se as paralisações se deram por ilegalidades no edital de licitação e/ou
execução do contrato, há que se levar em conta que a empresa contratada não pode alegar
267
desconhecimento da norma em seu favor, passando essa a ter responsabilidade direta na sua
suspensão, não sendo pertinente, nesse caso, a indenização pretendida;
Proponho, preliminarmente, que se ouça:
a) o Gestor da Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania de Santa Catarina e o Gestor do
DEOH, à época dos fatos, para que se pronunciem, sob pena de aplicação de multa e de
responsabilização pessoal pelos danos ora indicados, acerca dos seguintes fatos:
a.1) inclusão, nas novas planilhas revisadas da obra do Complexo Penitenciário, de ‘serviço
novo’ que já constava nos serviços licitados, com o intuito de elevar os preços então praticados;
inclusão de item cuja execução já estava implícita em itens anteriormente licitados; cobrança a
maior de quantitativos; superfaturamento de itens; inclusão de itens de forma indevida, em
duplicidade; inclusão de pintura não realizada; exclusão de itens licitados e sua substituição por
equipamentos com preços novos sem licitação (fl. 319). Essas alterações provocaram aumento
considerável nas planilhas (fl. 320), da ordem de R$ 566.000,00 (itens IV e VI do relatório da
equipe - fls. 306/319);
a.2) pagamento de serviços de terraplenagem, de escavação, de carga e de transporte de
material, a preços superfaturados, muito acima dos praticados pela tabela do SICRO II - ex-DNER,
sem explicação técnica/financeira que os justifiquem (Itens IX e X, fls. 323/326); e
a.3) pagamento, relativamente aos itens 03.05 - Estrutura Pré-moldada muralha e 03.06 Estrutura Pré-moldada raios/galeria, de preços muito superiores aos constantes das notas fiscais da
empresa fornecedora quando, por se tratar de novos itens não licitados, só caberia a cobrança de seu
custo + BDI (itens IV e V, rel.);
b) a Construtora Espaço Aberto Ltda., na pessoa de seu representante legal para que se
pronuncie, sob pena de declaração de inidoneidade para licitar com a administração pública, e de
impugnação e cobrança dos valores questionados, inclusive por meio de desconto em próximas
faturas, em relação aos seguintes pontos:
b.1) utilização de ‘jogo de preço’ na concorrência nº 009/SSP/93 caracterizada pela oferta de
preços baixos na proposta e posterior reajuste de planilhas, por meio de Aditivos Contratuais, nos
quais são retirados itens de valores baixos, sendo substituídos por outros de maior valor, alterando o
montante global do contrato e da proposta inicial vencedora da licitação ( item III, fls. 305/306, do
relatório da equipe);
b.2) inclusão, nas novas planilhas revisadas da obra do Complexo Penitenciário, de ‘serviço
novo’ que já constava nos serviços licitados, com o intuito de elevar os preços então praticados;
inclusão de item cuja execução já estava implícita em itens anteriormente licitados; cobrança a
maior de quantitativos; superfaturamento de itens; inclusão de itens de forma indevida, em
duplicidade; inclusão de pintura não realizada; exclusão de itens licitados e sua substituição por
equipamentos com preços novos sem licitação (fl. 319). Essas alterações provocaram aumento
considerável nas planilhas (fl. 320), da ordem de R$ 566.000,00; itens IV e VI fls. 306/319, do
relatório da equipe;
b.3) cobrança, nos serviços de terraplenagem, escavação, carga e transporte de material de
preços superfaturados, muito acima dos praticados pela tabela do SICRO II - ex-DNER, sem
explicação técnica/financeira que os justifiquem (Itens IX e X, fls. 323/326);
b.4) cobrança, relativamente aos itens 03.05 - Estrutura Pré-moldada muralha e 03.06 Estrutura Pré-moldada raios/galeria, de preços muito superiores aos constantes das notas fiscais da
empresa fornecedora quando, por se tratar de novos itens não licitados, só caberia a cobrança de seu
custo + BDI (itens IV e V, rel.); e
b.5) a pertinência dos valores solicitados como indenização em virtude de paralisações da
obra do Complexo Penitenciário de Florianópolis, devendo demonstrar que não as deu causa, de
modo a justificá-las; assim como acerca da comprovação da pertinência dos valores cobrados a
esse título, no item terraplenagem, uma vez que não consta nos autos a evidência de que a
quantidade e o tipo de equipamento de terraplenagem utilizado nas obras correspondiam ao que
efetivamente está sendo cobrado, o que pode se dar por meio da apresentação de notas fiscais
referentes ao pagamento de aluguel das máquinas ou de sua propriedade, pronunciando-se,
inclusive, sobre o superdimensionamento desses custos apresentados no relatório (item 24/29, fls.
268
158/160 e item VIII - fls. 322/23) e a incompatibilidade documental indicada no item VIII, fls.
322/23, do relatório da equipe;
c) a Secretaria de Estado da Justiça e Cidadania de Santa Catarina para que se pronuncie
acerca dos fatos apontados nos itens IV, VI, VIII, IX e X do Relatório da equipe, sob pena deste
Tribunal determinar que proceda aos ajustes de preços na nova planilha apresentada.
Autorizo, ainda, a diligência indicada no item ‘f’ da conclusão de fl. 327.
Relativamente à audiência sugerida no item ‘d’ da conclusão de fl. 327, considerando que a
nova documentação remetida pela SJC/SC, concernente à retenção de valores determinada por este
Tribunal, pode alterar o encaminhamento então proposto, determino à SECEX/SC que examine os
novos elementos e realize essa audiência somente se persistir o descumprimento apontado.
Entendo pertinente, também, remeter cópia dos relatórios e páginas indicadas, assim como do
presente despacho, aos responsáveis, como subsídio à defesa a ser apresentada.”
24.A seguir, a instrução elaborada pela SECEX/SC, após a apresentação dos elementos
requeridos no Despacho acima:
“Retornam os autos para análise dos documentos e informações prestados em decorrência da
realização de audiência – Despacho ministerial às fls. 357/359 – dos Srs. Paulo Cezar Ramos de
Oliveira, Secretário de Estado de Justiça e Cidadania (fls.377/378), Marcos Luiz Rovaris, Diretor
Geral do Departamento de Edificações e Obras Hidráulicas da Secretaria de Transportes e Obras
(fls. 379/380), Wilson Pazzini (fl. 381) e da Construtora Espaço Aberto Ltda., representada pelo Sr.
Paulo Ney Almeida (fls.382/384).
2.Síntese da resposta do Sr. Paulo Cezar Ramos de Oliveira (fls. 408/422)
a) Inclusão nas novas planilhas revisadas da obra do Complexo Penintenciário, de serviço
novo que já constava nos serviços licitados, com o intuito de elevar os preços então praticados;
O responsável alega que os serviços não planilhados inicialmente (na licitação) tiveram seus
custos estabelecidos de acordo com a planilha de custos do DEOH – Departamento de Edificações e
Obras Hidráulicas do Estado de Santa Catarina, e que os serviços já planilhados (na licitação)
tiveram seus respectivos preços mantidos.
a) inclusão de item cuja execução já estava implícita em itens anteriormente licitados;
O responsável alega que todas as novas inclusões foram feitas em função de especificações
até então inexistentes ou incompatíveis.
a) cobrança a maior de quantitativos;
O responsável afirma que todos os quantitativos estão sendo pagos rigorosamente de acordo
com o resultado das medições e valores planilhados.
a) superfaturamento de itens;
O responsável afirma que não existe superfaturamento.
a) inclusão de itens de forma indevida, em duplicidade;
O responsável argumenta que mesmo que determinado item tenha sido inserido de forma
indevida, quando da medição in loco o mesmo será detectado, o que, portanto não causará prejuízo.
a) inclusão de pintura não realizada;
O responsável afirma que o serviço não estava concluído quando da vistoria pelo TCU, e que
caso não seja realizado não será pago, conforme argumentado no item anterior.
a) exclusão de itens licitados e sua substituição por equipamentos com preços novos sem
licitação;
O responsável alega que foi constatada a necessidade de uma adequação dos projetos de
cozinha, lavanderia, câmara fria e padaria, visando à modernização e racionalização destas
instalações, e que os novos equipamentos foram avaliados a preços de mercado, através de
procedimentos rotineiros do DEOH.
b) pagamento relativamente aos itens 03.05 – Estrutura Pré-moldada muralha e 03.06 –
Estrutura Pré-moldada raios/galeria de preços muito superiores aos constantes das notas fiscais da
empresa fornecedora quando, por se tratar de novos itens não licitados, só caberia a cobrança de seu
custo + BDI;
O responsável alega que por tratar-se de serviço não planilhado (na licitação) os custos foram
estabelecidos de acordo com a planilha de custos do DEOH ou mercado, e que a Secretaria ou o
DEOH não se ativeram a questões puramente comerciais entre empresa construtora e seus
269
fornecedores, e que desconhece os valores das notas fiscais de fornecimento do produto prémoldado.
c) pronuncie-se acerca dos itens IV, VI, VIII, IX e X do Relatório da equipe de auditoria, sob
pena deste Tribunal determinar que proceda aos ajustes de preços na nova planilha apresentada;
O responsável esclareceu todos os pontos do item IV do Relatório utilizando-se, para tal, de
informações prestadas pelo DEOH.
3. Quanto ao item VI, o responsável entende que, agora, com novos elementos apresentados, o
TCU poderá reavaliar suas determinações. Quanto ao item VIII, o responsável deixou esta questão
para ser resolvida pela construtora, e que a Secretaria se submeterá a decisão do Tribunal.
4. Já em relação ao item IX, o responsável alega que a Secretaria e o DEOH ‘não concordam
com as determinações embasadas em suposições e argumentos sobre serviços de engenharia, sem a
devida avaliação técnica e profissional’, além de manifestar-se contrariamente à repactuação
sugerida pelo relatório anterior (fls.323/326) em razão de nunca ter sido adotado procedimento
semelhante em obras públicas realizadas pelo Governo de Santa Catarina e por utilizar-se de preços
do DER – Departamento de Estradas de Rodagem de Santa Catarina.
5. O item X não foi comentado pelo responsável.
6. Síntese da resposta do Sr. Marcos Luiz Rovaris (fls. 398/405)
7. Após considerações iniciais que entende de grande importância, relativas ao desenrolar
histórico dos fatos, o responsável passa a responder item a item os questionamentos apresentados na
audiência.
a) Inclusão nas novas planilhas revisadas da obra do Complexo Penintenciário, de serviço
novo que já constava nos serviços licitados, com o intuito de elevar os preços então praticados;
8. O responsável alega que jamais houve intenção de elevar preços praticados, tendo ocorrido
o surgimento de itens novos e necessários à execução do projeto. Afirma que as avaliações técnicas
produzidas pelo DEOH envolvem engenheiros de várias especialidades (civis, elétricos e
mecânicos) e que tais avaliações também deveriam ser analisadas por técnicos (do TCU) com
atribuições legais para tais procedimentos. Lamenta que não está sendo avaliado pela auditoria o
fato de o valor global da obra não ter ultrapassado o limite legal de 25%.
a) inclusão de item cuja execução já estava implícita em itens anteriormente licitados;
O responsável justifica da mesma forma que o item anterior, e que o Relatório de auditoria
está avaliando de maneira estritamente pessoal e subjetiva, carente de justificativa técnica
profissional.
a) cobrança a maior de quantitativos;
Mesmas alegações dadas pelo responsável Paulo Cezar Ramos de Oliveira.
a) superfaturamento de itens;
Mesmas alegações dadas pelo responsável Paulo Cezar Ramos de Oliveira.
a) inclusão de itens de forma indevida, em duplicidade;
Mesmas alegações dadas pelo responsável Paulo Cezar Ramos de Oliveira.
a) inclusão de pintura não realizada;
Mesmas alegações dadas pelo responsável Paulo Cezar Ramos de Oliveira.
a) exclusão de itens licitados e sua substituição por equipamentos com preços novos sem
licitação;
Mesmas alegações dadas pelo responsável Paulo Cezar Ramos de Oliveira.
b) pagamento relativamente aos itens 03.05 – Estrutura Pré-moldada muralha e 03.06 –
Estrutura Pré-moldada raios/galeria de preços muito superiores aos constantes das notas fiscais da
empresa fornecedora quando, por se tratar de novos itens não licitados, só caberia a cobrança de seu
custo + BDI;
Mesmas alegações dadas pelo responsável Paulo Cezar Ramos de Oliveira.
9. Considerando que a audiência dos responsáveis Paulo Cezar Ramos de Oliveira e Marcos
Luiz Rovaris incidiu sobre as mesmas questões relativamente aos itens a e b das respectivas
audiências, e considerando que o teor das respostas é bastante semelhante, passa-se a fazer análise
única, de forma a aproveitar aos dois responsáveis o que foi alegado individualmente.
10. Irregularidades nas novas planilhas:
270
a) Item 02.01.05 – piso da quadra de esportes. A justificativa técnica de alteração na espessura
do piso da quadra de esportes – de 2,5cm para 15cm – é aceitável (fl.412).
b) Item 02.01.08 – reaterro de baldrame. O responsável alega que o item mencionado pela
auditoria para contestar o procedimento do DEOH refere-se a serviços de terraplenagem e nada tem
haver (sic) com o reaterro de baldrames e que portanto não é o mesmo serviço (fl.412). Não se
aceita tal explicação. O item não se refere à terraplenagem. Consta do subitem escavações, do item
fundações. Ratifica-se a proposta de manter o preço licitado.
c) Item 02.02.07 – corte e preparo de estaca. O responsável alega que dizer que este serviço
está implícito na execução do estaqueamento e na confecção dos blocos e vigas de fundação
demonstra incoerência e desconhecimento técnico elementar. Afirma que estacas pré-moldadas de
concreto possuem comprimentos fixos e sobras de estacas sempre acontecem, devendo ser cortadas,
ou tecnicamente falando, arrasadas. Concordamos com o responsável quanto ao caráter de
conhecimento técnico elementar destas questões. Quaisquer dos engenheiros que elaboraram os
orçamentos para as empresas participantes da concorrência, ao verificarem que as planilhas de
serviços contemplavam estacas pré-moldadas de concreto sabiam, de antemão, que haveria a
necessidade de arrasar tais estacas. Observando, os ditos engenheiros, que as planilhas não
continham item específico para arrasamento das estacas, não seria por demais óbvio que o custo do
arrasamento ficaria embutido em algum item que constasse das planilhas? Conforme vários
exemplos dados pela equipe de auditoria no relatório anterior (fl.307) mantemos a avaliação de não
aceitar a inclusão deste novo serviço, porque novo não é, considerando que desde a data de abertura
da licitação, qualquer engenheiro de conhecimento mediano saberia que teria estacas para arrrasar.
Portanto o item deve ser excluído da planilha.
d) Itens 02.03.06 e 03.04. O responsável deu razão ao Tribunal, concordando com as
alterações recomendadas no relatório anterior (fl.307).
e) Itens 03.05 e 03.06 – Estrutura pré-moldada muralha, raios e galeria. O responsável
argumenta que não é atribuição ou obrigação da Secretaria ou do DEOH verificar notas fiscais de
transações comerciais entre construtora e fornecedores para verificar se o custo do serviço ofertado
é ou não o de mercado. Ao mesmo tempo afirma, genericamente e sem comprovar como, que o
DEOH realizou avaliação de custos dentro dos critérios e rotinas por ele adotado para todas as obras
públicas de Santa Catarina. O que a equipe de auditoria pretendia ver explicado é como justificar o
preço que o DEOH/Secretaria de Estado vai pagar se o custo comercial é muito inferior. Afirmações
genéricas não tem o condão de justificar preços. Entretanto, deixamos para análise mais à frente,
quando juntarmos os dados encaminhados pela Construtora, para emitirmos parecer conclusivo
sobre estes dois itens.
f) Itens 04.02.03 e 04.02.05 – alvenaria tijolos 8f esp = 20cm. Os responsáveis não
conseguem explicar como aceitam preço novo de alvenaria com 20 cm de espessura, maior que o
preço licitado de alvenaria de 25cm de espessura. Mantemos a determinação anterior de considerar
o preço licitado. Ou seja, aceitamos pagar o preço licitado de alvenaria de 25 cm de espessura
sabendo que o contratado executou alvenaria de 20 cm de espessura, isto é, executou a menor.
g) Item 06.05 – impermeabilização com manta vinílica. Aceitas as considerações dos
responsáveis.
h) Item 08.21 – pavimentação com lajotas sextavadas. Não foram elididas as questões
levantadas no relatório anterior. Manter a determinação.
i) Itens de esquadrias. Os responsáveis não conseguem justificar as alterações de preços.
Manter as determinações do relatório anterior.
j) Itens 14.668 e 14.669 – projetores de longo alcance. Os responsáveis concordam com o
relatório anterior.
k) Item 10.07 – pintura do quadro negro. Quando da visita à obra constatou-se que os quadros
negros não seriam construídos. Se não há quadros negros a serem construídos não há pintura a se
realizar. Mantida a determinação do relatório anterior.
l) Item 12.02.05 – limpeza permanente da obra. Os responsáveis alegam que o preço licitado
era para o prazo previsto para término da obra (24 meses) e que já decorreram 90 meses, sem
previsão para 76 meses excedentes (há um pequeno equívoco, os excedentes seriam 66 meses). O
custo inicial do item para 24 meses foi majorado em 50 vezes, enquanto que o prazo, mesmo que
271
considerássemos que havia limpeza permanente durante todo o período (90 meses) aumentou 4
vezes. Além disso, durante o longo período em que as obras estiveram paralisadas, havia limpeza
permanente da obra ? Limpeza permanente do que ? Da terraplenagem ? Inaceitável a argumentação
dos responsáveis.
m) Item 12.02.13 – cama de concreto pré-moldado. O responsável afirma que o preço que o
Tribunal deseja estabelecer é irrisório. Concordamos com o responsável, entretanto mantemos a
determinação, porque foi com este preço irrisório, e alguns outros, que a construtora venceu a
licitação.
n) Item Instalações Hidrossanitárias. Aceitas as argumentações apresentadas pelos
responsáveis.
o) Item 13.01.59 – caixa de inspeção 80x80x150. Os responsáveis não conseguem explicar
como aceitaram o preço de R$ 200,64/caixa de 80x80x150, enquanto que foi licitado caixa de
80x100x150 (ou seja, maior) a R$ 17,74, portanto aumento de 1.031% em relação ao preço licitado.
Manter a determinação do relatório anterior.
p) Item 13.01.61 – caixa tubulação drenagem 100x100x100. Idêntico ao item anterior. Não
explicaram como aceitaram o preço de R$ 116,96/caixa de 100x100x100 enquanto que foi licitado
caixa de 100x100x120 (ou seja, maior) a R$ 15,66, portanto aumento de 646% em relação ao preço
licitado.
q) Item 13.02.71 – tubo sanitário 100mm. O responsável alega que não havia especificação na
planilha original, que este tipo de material pode ser encontrado em dimensões de 3 ou 6 metros de
comprimento, e podem ser conectados com adesivo especial ou anéis de borracha, e por tais razões
adotaram novos preços. Ocorre que mesmo se considerarmos o tubo com 6 metros (o responsável
não afirma que trata-se de tubo com 6 metros) o preço licitado seria de R$ 13,62 para tubo de
100mm e incluindo as conexões (que estão sendo cobradas a parte), enquanto o novo preço é de R$
24,26 somente o tubo de 100mm, sem conexões, representando aumento de 78%. Além disso, o
próprio DEOH possui tabela de preços (disponível na internet) que aponta para ‘Tubo PVC rígido
100mm esgoto primário’ um preço de R$ 17,89 – preço dezembro/2002 – que corrigido para data
base da proposta representa R$ 7,95 portanto valor próximo ao valor licitado (R$ 6,81).
r) Item 13.02.85 – tubo 100mm. Considerando tratar-se de tubo para esgoto pluvial,
efetivamente um serviço novo, aceitar as alegações dos responsáveis.
s) Item 13.03.22 e 13.03.24 – caixa de inspeção 30x30x40 e caixa passagem 50x50x40. Os
responsáveis não elidiram as argumentações apresentadas no relatório anterior (fl.316). Os novos
preços significam aumento de 271% em relação ao preço licitado. Manter a determinação.
t) Item 13.06.33 – lavatório de cela. As explicações quanto ao modo de fixação dos lavatórios
não são suficientes para justificar um aumento de 514% em relação ao preço licitado. Manter a
determinação do relatório anterior.
u) Itens 13.06.38 e 13.06.39 – porta toalha e saboneteira. Aceitar as explicações dos
responsáveis, em razão da pouca materialidade.
v) Item Instalações elétricas. Os responsáveis alegam que a planilha original foi baseada em
estimativa, quando não havia projeto. Ora, tal justificativa faz sentido em relação a quantidades e
não em relação a preços. O relatório anterior questionava os novos preços praticados, e não
quantitativos. Portanto, devem ser mantidas as determinações do relatório anterior em relação aos
itens do Grupo 0014 – Instalações elétricas (fls.317/319).
w) Cozinha industrial. Em razão da proposta contida no relatório anterior não ter sido acatada,
e considerando o prazo decorrido até o presente instante, deu-se a perda do objeto, restando aceitar
as argumentações expendidas pelos responsáveis.
11. Feitas as considerações acima, o quadro que apresenta os reflexos das determinações
sobre as planilhas revisadas, constantes do relatório anterior (fl. 320, Vol. 8 – continuação do
Volume Principal) passa a apresentar a seguinte composição:
12. Alterações na planilha revisada
Item
02.01.08
02.02.07
02.03.06
03.04
04.02.03
QuantidadePreço planilhaQuantidadePreço licitado Total
Total
revisada
alterada
planilha
revisada
8.964,00
7,01
0,77 62.837,64
6.902,28
2.092,00
5,68
- 11.882,56
0
6.184,46
7,48 5.052,96
7,48 46.251,46
37.796,14
2.073,87
7,48 1.735,94
7,48 15.509,76
12.984,83
5.914,50
12,77
5,08 75.528,17
30.045,66
272
08.21
09.01.14
09.02.56
09.02.58
09.02.60
09.02.81
09.03.11
09.03.12
09.03.17
09.03.18
14.668
14.669
10.07
12.02.05
12.02.13
13.01.59
13.01.61
13.02.71
13.03.22
13.06.33
14.502
14.503
7.839,00
8,00
460,80
425,91
4,00
30,03
5,70
108,50
0,78
119,47
226,00
16,00
273,00
21.681,98
1.006,00
214,00
73,00
487,75
148,00
292,00
3.435,00
10,55
1.154,78
73,01
68,34
13.123,08
52,51
112,28
102,93
99,54
102,93
42,09
82,11
95,16
0,95
92,23
200,64
116,96
24,26
34,83
36,86
0,96
1,50
82.701,45
9.238,24
33.643,01
29.106,69
52.492,32
1.576,88
640,00
11.167,91
77,64
12.297,05
9.512,34
1.313,76
25.978,68
20.597,88
92.783,38
42.936,96
8.538,19
11.832,82
5.154,63
10.763,12
3.297,60
65.160,00
30.572,10
3.926,16
16.763,90
15.494,61
14.469,12
1.403,60
283,18
5.390,28
38,75
3.242,42
0
0
0
417,51
9.577,12
3.796,36
1.143,18
3.321,58
1.389,72
1.752,00
961,80
16.941,60
1,23
0,49 13.161,00
5.243,00
1,90
13,66
15,38
23,63
42,79
0,35 2.737,90
1,71
68,30
2,14 1.907,12
3,34 12.831,09
5,14
171,16
24.000,51 55.846,00
504,35
8,55
265,36
1.813,62
20,56
24.000,51
1,00
3,90
490,77
36,38
36,38
3.617,28
46,74
49,68
49,68
49,68
27,14
42,09
82,11
95,16
417,51
9,52
17,74
15,66
6,81
9,39
6,00
0,28
0,39
43.440,00
14.504
14.579
14.580
14.582
14.583
14.644
10.700,00
0 1.441,00
5,00
124,00
543,00
4,00
1,00
14.662
2,00
55.846,00
208,48
5.332,56
416,96
426,85 11.204,00
853,70
846.079,27
251.740,51
2.666,28
s/n
2,00
5.602,00
13. Síntese da resposta do Sr. Wilson Pazzini (fls. 451/452)
14. Pagamento de serviços de terraplenagem, de escavação, de carga e de transporte de
material, a preços superfaturados, muito acima dos praticados pela tabela do SICRO II – ex-DNER,
sem explicação técnica/financeira que os justifiquem;
15. O responsável afirma que o acompanhamento dos serviços fora feito pelo engenheiro
responsável, salientando que apenas cumpria determinação do Governador no tocante ao
pagamento, com aval do engenheiro responsável, além do que o projeto global havia sido
homologado por governos anteriores, consequentemente por secretários anteriores.
16. Análise da resposta do Sr. Paulo Ney Almeida, representante da Construtora Espaço
Aberto (Volume 9 e Anexos – Vols. 10, 11 e 12)
17. A empresa Construtora Espaço Aberto apresentou suas razões de justificativa à audiência
promovida através de farta documentação. Inicia por considerações preliminares discorrendo sobre
diversas situações apuradas ao longo de todo o período em que encontra-se vinculada à obra, as
quais passa-se a analisar.
18. Do preço da obra. A empresa considera que o mais importante em toda essa questão é
dizer que o preço final é mais baixo que de outras obras congêneres. Entendemos correta a
afirmação, sem esquecer, entretanto, que isto não significa necessariamente que a obra seja de baixo
custo. Por exemplo, qualquer construtora também poderia afirmar que construiu determinado prédio
do Tribunal Regional do Trabalho de algum Estado da Federação a custos abaixo das congêneres, se
fizesse comparação com as obras dos TRT´s de São Paulo e de Rondônia.
19. Do tempo de vinculação da empresa à execução da obra. A empresa afirma que
permanece vinculada à execução da obra durante 9 anos, enquanto o contrato previa duração de
apenas 2 anos, e que tal situação onerou o custo de oportunidade e reduziu o retorno do
investimento inicialmente planejado. Novamente concordamos com a empresa, entretanto precisa
ser lembrado que a mesma poderia ter rescindido o contrato há muito tempo, pois estavam presentes
as condições legais e contratuais para tal providência, sem que acarretasse ônus a si (art.78, inciso
XIV da Lei nº 8.666). Se assim não procedeu, é porque o interesse em continuar na obra ainda
existia.
20. Das características da obra. A empresa discorre sobre as características da obra e que sua
conclusão vai credenciá-la a novas licitações dentro da área. Nada a comentar.
21. Das dificuldades decorrentes da topogr