IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Controle social no contexto da reforma regulatória
Alketa Peci
1. Introdução
A reforma regulatória tem sido objeto de estudos e debates na academia brasileira desde sua
primeira fase de implementação. Afinal, trata-se de uma importante inovação institucional no contexto
político do país, inovação esta que não influencia apenas a administração pública, mas também se
insere num quadro de mudanças substanciais no contexto de relações Estado-Sociedade.
Incorporando a nova posição ideológica acerca do novo papel do Estado – definido como papel
regulatório – e a nova forma de atuação mais flexibilizada da administração pública, a proliferação de
agências reguladoras foi acompanhada de um caloroso debate acerca de uma dimensão importante do
marco regulatório: o controle. A premissa da autonomia e independência dos novos entes reguladores
parecia incentivar este debate, uma vez que a autonomia foi vista - de forma equivocada - como
ausência de controle direto ou indireto.
O objetivo principal deste trabalho é apresentar uma reflexão acerca do controle social no
contexto da reforma regulatória. O marco regulatório estabelecido no Brasil com o processo de
desestatização de importantes setores da economia foi inspirado em experiências internacionais. No
entanto, este movimento mimético não vai ser o foco principal da reflexão aqui apresentada. Ao
contrário, contextualizando conceitos como controle social, defende-se a tese que embora as agências
reguladoras brasileiras apresentem isomorfias com outras agências criadas internacionalmente, os
diferentes arranjos Estado-Sociedade presente em cada país e a inserção histórica das agências
reguladoras nestes contextos vão influenciar as trajetórias que as reformas regulatórias apresentam
nestes países.
O trabalho está estruturado em quatro partes, além desta introdução e da bibliografia. A segunda
parte do trabalho apresentará uma breve trajetória histórica do processo de regulação e estabelecimento
das agências reguladoras no Brasil. Atenção especial será dedicada a identificação das premissas
principais que guiaram o novo modelo regulatório, destacando, especialmente, a questão do controle
social. O controle social considera-se um pré-requisito para o bom funcionamento da regulação,
visando articular e equilibrar o poder de diferentes atores políticos atuantes na esfera regulatória.
Em seguida, é analisado o marco regulatório implementado e destacadas as principais
vulnerabilidades do modelo, refletindo sobre duas dimensões cruciais: a política regulatória e a
tentativa de flexibilização da gestão pública. Argumenta-se que o processo de implementação do marco
regulatório apresenta falhas no processo de formulação das políticas regulatórias. Paralelamente, no
quadro de medidas de flexibilização da gestão pública, os aspectos formais do modelo “agência
independente” tornaram-se o maior foco de preocupação, levando a um considerável grau de
isomorfismo organizacional.
Na quarta parte do trabalho, ressalta-se que Estado, regulação e controle social são conceitos
estreitamente relacionados e historicamente dependentes dos diferentes arranjos Estado-Sociedade
presentes em cada país, assim como de mudanças políticas mais pontuais (por exemplo, mudança de
partidos políticos). Algumas premissas conceituais serão apontadas, buscando esclarecer a perspectiva
teórica que guiará esta reflexão. Argumentar-se-á que o conceito de controle social foi inicialmente
utilizado numa perspectiva contrária ao seu uso atual e que esta mudança substantiva se deve
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principalmente aos processos de democratização da sociedade e de transformação do papel do Estado.
Com base nestas considerações, nesta parte do trabalho destaca-se o processo de
estabelecimento do marco regulatório principalmente em países como Estados Unidos da América e
Reino Unido, considerando que estas experiências influenciaram fortemente o estabelecimento do
marco regulatório brasileiro.
Por fim, algumas conclusões serão apresentadas, criticando a antecipação da premissa de
controle social no contexto brasileiro, uma vez que este último não pode ser considerado um traço
prevalecente da cultura política brasileira.
2. Regulação e agências reguladoras: breve trajetória histórica
Regulação é intervenção, é restrição da escolha baseada em interesses privados e particulares,
pelo poder público. No sentido stricto sensu da palavra, a regulação tem a ver com a emissão de regras
de jogo, sendo assim, função inerente ao Estado. A regulação sempre existiu no Brasil, mas não tinha o
significado que hoje emprestamos ao termo, de controle e policiamento das atividades econômicas para
evitar abusos contra usuários ou consumidores (CASTOR, 2000; MARQUES, 2003).
De fato, a retomada do discurso em torno da regulação encontra suas raízes num dos principais
vértices do processo de reforma do Estado: a desestatização. Na última década, a estratégia de
desestatização e reforma patrimonial entra com grande força na agenda pública (COSTA e PECI,
1999). Todavia, a criação das agências reguladoras não foi decorrente de uma discussão do modelo de
regulação em si. O primeiro passo foi o encaminhamento das leis e, depois, começaram a se discutir os
conceitos básicos do modelo. A criação das agências reguladoras brasileiras foi impulsionada pelas
diretrizes do Banco Mundial e a concepção destas últimas inspirou-se nas experiências internacionais,
especialmente do Reino Unido, sem, no entanto, preceder o processo de desestatização de importantes
setores da economia – como energia elétrica e transportes. As reformas não foram baseadas no amplo
consenso da sociedade civil, conforme as experiências de outros paises indicavam (FADUL, 1998,
FACHIN, 1998; PECI, 2002).
A primeira referência às agências reguladoras encontra-se no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, idealizado pelo Ministério de Administração e Reforma do Estado (o antigo
MARE). O documento apresentava estratégias que visavam enfrentar os principais problemas que
representam obstáculos à implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente.
Paralelamente, baseava-se no diagnóstico que existia uma crise de Estado - manifestada em seus
aspectos fiscais, patrimoniais, gerenciais –, questionava o próprio papel do Estado neste contexto de
crise e propunha um conjunto de medidas de cunho administrativo-gerencial, baseado na premissa de
que as instituições públicas devem tornar-se mais “parecidas” com o mercado – considerado um ótimo
alocador de recursos - e restringindo, na prática, o escopo de atuação do Estado (BRASIL, 2004).
Neste contexto de desestatização e tentativas de reformas gerenciais, redefine-se o papel do
Estado, qualificando-o mais como regulador do que como indutor do processo de desenvolvimento do
país. Paralelamente – mas, não articuladamente - enfatiza-se a importância de flexibilização da ação
pública, propondo um conjunto de medidas uniformizadoras inspiradas na Nova Gestão Pública (New
Public Management), que visam dar ao administrador público mais autonomia gerencial, numa
tentativa de tornar a administração pública mais parecida com a administração de empresas: o chamado
movimento de “agencificação”.
Na prática, conforme Martins (2002) analisa, é possível diferenciar três gerações diferentes no
processo de criação das agências reguladoras. A primeira geração, que abrange o período 1995-1998
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caracteriza-se pela criação das chamadas agências reguladoras de infra-estrutura, Agência Nacional de
Energia Elétrica (Aneel), Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), e Agência Nacional de
Petróleo (ANP). A seguir, 1999-2000, foram criadas Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(Anvisa), Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) e Agência Nacional de Água (ANA).
Durante o período 2001-2002 foram criadas agências como Agência Nacional do Cinema (Ancine),
Agência Nacional de Transportes Terrestres (Antt), e Agência Nacional de Transportes Aquaviários
(Antaq).
O modelo “agência reguladora” retoma os pressupostos de William Willougby e de Woodrow
Wilson: o primeiro propunha uma distinção clara, estruturalmente definida, entre as atividades-fim e as
atividades-meio. Wilson, em seu ensaio seminal de 1890, propunha a clara distinção entre política e
administração(CAVALCANTI, 2004; WAHRLICH, 1984). Caberia à técnica – agência reguladora –
executar as orientações políticas formuladas no âmbito do núcleo estratégico, concepção difícil de ser
aceita na cultura política brasileira.
Para isto, a questão da independência do órgão regulador considera-se uma das premissas
chaves do modelo e torna-se objeto de controvérsias. Segundo Moreira (apud Marques, 2003:29) “O
traço essencial de tais organismos é naturalmente a sua autonomia ou independência dos respectivos
membros. Não estão organicamente integrados na administração ordinária do Estado, nem estão
sujeitos a orientações ou controle governamental quanto à condução da sua atividade.” Na prática, as
agências “independentes” brasileiras estão vinculadas hierarquicamente – não subordinadas - aos
respectivos ministérios e tem sido objeto de controle interno e externo. Medidas como estabilidade dos
dirigentes, autonomia administrativa, financeira e técnica buscam dotar o modelo brasileiro de agência
com maior independência.
Uma das principais premissas do modelo regulatório instituído no Brasil é a eqüidistância do
órgão regulador em relação aos pólos de interesse de regulação: o poder concedente (governo),
concessionárias e usuários de serviços públicos. Esses grupos de interesse influenciam o processo
regulatório e, cada um deles, age de acordo com os próprios objetivos. Visto sob a perspectiva agent –
principal, os objetivos do burocrata não são necessariamente idênticos aos dos cidadãos ou dos
políticos eleitos (PRZEWORSKI,1998). No caso da regulação é importante visualizar uma estrutura de
relações múltiplas entre principals e agentes, onde governo, agências, concessionárias e usuários
podem apresentar, simultaneamente, papeis de agent e principal. A existência de participação e
controle social é visto como um pré-requisito para o bom andamento do modelo regulatório, de certa
forma, igualando o poder e a capacidade de articulação e pressão que o governo, empresas reguladas e
usuários apresentam.
Para Campos (1990:37), ainda falta no Brasil uma cultura de participação cidadã: “Na nossa
cultura democrática não há uma tradição de conquista pela cidadania, do mesmo modo que não há
qualquer compromisso popular com qualquer forma de associativismo”. A atuação da agência
reguladora está fortemente relacionada com o ambiente político em que ela opera. Existe uma
correspondência entre os traços contextuais e as características internas da burocracia. Campos (1990)
continua a apontar como principais características do contexto brasileiro: a debilidade das instituições;
o baixo nível de organização da sociedade civil; o baixo nível de expectativa quanto à atuação do
governo; o baixo nível de participação; o povo como objeto da política pública.
Essas características influenciam a atuação do órgão regulador, uma vez que a atuação deste
último tem que ser vista no contexto da configuração Estado-Sociedade. Alguns órgãos de defesa do
consumidor, como Procons, começaram a desempenhar um papel relevante no contexto de regulação,
enquanto outros órgãos, como Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC) começa a atuar com um peso
cada vez maior na defesa dos interesses dos usuários de serviços públicos. No entanto, o tecido
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institucional que poderia impulsionar um maior controle social ainda pode ser considerado pouco
elaborado.
Neste contexto, muitas agências reguladoras partem para uma estratégia de aproximação e
comunicação maior com o usuário, a parte menos representada e atuante do modelo regulatório. Aneel
e Anatel ampliam as estratégias de publicidade e comunicação com os usuários, ANS realiza
programas de treinamento com os Procon-s, agências estaduais como a Agerba implementam
programas educativos e outras agências tentam encontrar formas que buscam induzir o controle social
(PECI e CAVALCANTI, 2001).
3. Análise do marco regulatório no Brasil da pós-privatização
Analisar o marco regulatório no Brasil da pós-privatização não é uma tarefa trivial. Trata-se de
um conjunto complexo de políticas e estruturas institucionais que tornou-se atuante na esfera pública
num período de tempo relativamente curto.
Como foi ressaltado, a criação das agências reguladoras está estreitamente relacionada com um
duplo movimento: o processo de enxugamento do papel do Estado na economia − ou a reforma de
desestatização − e o conjunto de instrumentos de reforma administrativa que visavam à flexibilização
da gestão pública, ou a Nova Gestão Pública. Essa dupla dimensão materializa-se na sua própria
denominação: “agência” (representa o conjunto de medidas que visam à flexibilização da gestão
pública); e, “reguladora” (representa o papel do Estado no contexto da pós-privatização).
Embora na prática essas duas dimensões estejam estreitamente imbricadas, neste artigo é feito um
esforço de diferenciação, com o argumento de que essa conjunção não decorre de um processo de
formulação e articulação estratégica, mas, pelo contrário, representa muito do quadro fragmentado das
políticas públicas que caracterizou a gestão pública nos últimos anos (MARTINS, 20034). O fato é que
foi dada prioridade aos objetivos econômicos em detrimento de outras metas da reforma gerencial,
relativas à consolidação da governança e da governabilidade do Estado brasileiro. A extinção do
Ministério da Administração e Reforma do Estado em 1998, a descontinuidade no processo de
implementação de conjuntos de projetos contidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado
e o uso de decretos presidenciais, além de outros fatos ilustram bem esse ponto. Enquanto o Programa
Nacional de Desestatização ganhava cada vez mais força política no governo e o setor privado
avançava em áreas de infra-estrutura como energia e telecomunicações, a reforma gerencial fracassava
por falta de apoio governamental, por incapacidade de sobrepor-se ao predomínio do enfoque
econômico (BRASIL, 2004)
A seguir, são apresentadas algumas reflexões acerca das vulnerabilidades do modelo regulatório,
e é analisada a “política regulatória”, com um diagnóstico das medidas de flexibilização da gestão
pública, aplicadas ao modelo “agência reguladora”.
Vulnerabilidade do modelo regulatório
Antes de destacar os principais pontos de vulnerabilidade do modelo regulatório implementado
no Brasil, é importante reconhecer que as agências reguladoras lograram vários êxitos nos seus
primeiros anos de funcionamento. No primeiro ano de atuação da Aneel foi possível realizar pela
primeira vez a fiscalização completa das empresas de distribuição de energia. Na área de
telecomunicações, a meta de universalização do acesso ao serviço apresentou um grande avanço, ainda
que em detrimento da meta de competição no segmento de telefonia fixa local.
Tais resultados foram alcançados contando com sérios problemas relativos ao estabelecimento de
um adequado quadro de funcionários, especificamente os técnicos. A Lei das Agências (no 9.986, de
2000) − que dispõe sobre os quadros de servidores das agências − foi contestada no Supremo Tribunal
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Federal (STF), com base na Ação Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 2310 interposta pelo PC do
B e pelo PT, com o argumento de que está em desacordo com a Emenda Constitucional no 19, a qual
estabelece que as funções de fiscalização e regulação são atividades típicas do Estado. Uma liminar foi
obtida, suspendendo a validade de alguns artigos, o que dificultou a realização de concursos. A solução
adotada foi a contratação de quadros temporários, aumentando, assim, o risco de captura do órgão
regulador, tornando as agências refém de altos índices de rotatividade.
Ainda nesses primeiros anos, também foi possível testemunhar vários indícios de vulnerabilidade
do modelo regulatório brasileiro, como os casos de boicote financeiro e administrativo por parte de
algumas agências estaduais: Arse-MG, Asep-RJ e Agergs-RS (MELO, 2002). No primeiro caso, a
agência foi criada pela Lei no 12.999 de 1999, mas não foi implantada pelo governo Itamar Franco. A
Asep-RJ, criada no governo Marcelo Alencar, esteve paralisada nos seus primeiros de funcionamento –
embora o Estado do Rio de Janeiro tenha sido pioneiro no processo de desestatização, com a venda da
Cerj e da CEG/Riogás − permanecendo refém de interferências e indecisões políticas, mesmo com a
mudança do governo de Anthony Garotinho para o de Rosinha Garotinho. No caso da Agergs, ocorreu
contestação judicial em vários níveis da cobrança de taxa da fiscalização que daria autonomia à
agência, considerada inconstitucional pelo Executivo estadual. O governador Olívio Dutra foi contra
qualquer forma de desestatização dos serviços públicos e, conseqüentemente, entre as primeiras
medidas tomadas, está a tentativa de diminuição da autonomia dada ao órgão regulador pela Lei no
10.931 de 1997. Em ação junto à Suprema Corte, foram questionados os artigos 7 e 8 da referida lei,
que se referem à necessidade de aprovação pelo conselheiro somente após passar pela Assembléia
Legislativa e à impossibilidade de demissão dos membros do Conselho Superior, salvo pelo Legislativo
estadual. Embora a Suprema Corte tenha garantido a autonomia da regulação dos serviços públicos no
Brasil − mostrando assim, o amadurecimento no tratamento das questões relativas à autonomia dos
órgãos reguladores −, o caso demonstrou a possibilidade de interferência política nos órgãos
reguladores estaduais. (PECI e CAVALCANTI, 2000).
Outros indícios da vulnerabilidade do regime regulatório brasileiro em nível federal foram
revelados durante a crise energética enfrentada em 2001. Com a crise, foram criados diversos órgãos
que abalaram seriamente a autonomia e a estabilidade da Aneel, assumindo muitas das suas funções.
Entre os quais, destaca-se o Comitê de Gestão da Crise Energética (MELO, 2002). A medida provisória
que instituiu esse comitê deu a este poderes antes atribuídos ao Ministério de Minas e Energia e à
Aneel. Esse exemplo ilustra o elevado risco político que a inadequada prestação de serviços públicos
cruciais acarreta para o governo, cujos índices de popularidade diminuíram significativamente durante
a crise em questão. Afinal, trata-se de serviços importantes não apenas pelo seu impacto econômico,
mas também por sua relevância social e política.
Pacheco (2003) analisa a relação das agências com os três poderes e argumenta que o Executivo
demonstrou inconformismo com a perda de poder para os novos órgãos. Todos os exemplos
anteriormente citados se referem a esse inconformismo e apontam indícios de relação conflituosa entre
o Poder Executivo e esses novos organismos.
No nível estadual, os conflitos entre o Executivo e as agências reguladoras se agravaram por não
terem sido consideradas, na reforma de desestatização, as peculiaridades da federação brasileira. Antes
dessa reforma, as responsabilidades relativas à propriedade e gestão dos serviços públicos eram
compartilhadas – nem sempre de maneira uniforme − entre os níveis da federação (por exemplo, no
setor elétrico, coexistiam empresas estaduais verticalizadas e empresas federais, como no Rio de
Janeiro e em Minas Gerais; enquanto no setor de saneamento, municípios e estados assumiam papéis e
responsabilidades diferenciados). Com a desestatização, os estados perderam muito do poder que
exerciam direta ou indiretamente através das empresas estatais. Conseqüentemente, alguns governos
estaduais encontraram nos organismos reguladores estaduais uma forma indireta de influenciar as
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políticas públicas relativas aos serviços públicos.
Por outro lado, ainda há muitos problemas de entendimento do modelo, desde a filosofia de
concepção até os papéis dos diversos atores. O fator “desconhecimento” se fez presente até nos
primeiros momentos do novo governo Lula, quando o próprio presidente caracterizou a atuação das
agência como uma “terceirização do Estado”, e o ministro das Telecomunicações Miro Teixeira tentou
assumir a negociação direta com as empresas para obter reajustes inferiores (PACHECO, 2003).
A reforma regulatória tem caráter muito abrangente e permanece inacabada. Em vários setores,
ainda não foi concluída a fase de transição do modelo anterior de auto-regulação concentrada em
ministérios e departamentos governamentais para um modelo centrado em agências independentes
Mesmo levando em conta que o modelo “agência” se proliferou na maioria dos setores que antes eram
de exclusiva atuação estatal, outros setores ainda permanecem sem marco regulatório definido, como é
o caso do setor de saneamento. Em outros, os resultados apresentados foram frustrantes quanto à
capacidade de atrair investimento do setor privado, como ocorre no setor elétrico. Ao mesmo tempo,
setores como petróleo e energia elétrica adotaram arcabouços regulatórios, mas mantiveram órgãos
estatais explorando atividades econômicas (MARQUES, 2003).
A política regulatória
Como foi destacado, as agências reguladoras são concebidas como órgãos que implementam
políticas públicas definidas pelo núcleo estratégico, no âmbito dos respectivos ministérios. Para o
modelo conceitual de agência independente, a política regulatória assume grande relevância, sendo
responsabilidade do chamado núcleo estratégico a definição dos macrobalizamentos da política
regulatória a ser implementada pelas agências setoriais.
Tradicionalmente, os objetivos de uma política reguladora são a defesa da concorrência e a defesa
do usuário dos serviços públicos. A regulamentação visa manter o chamado equilíbrio econômicofinanceiro, sem permitir que os consumidores sejam lesados ou mesmo negligenciados pelos
prestadores dos serviços. Embora muitas vezes esses objetivos sejam apresentados como não
conflitantes entre si − sob o argumento de que a defesa da concorrência cria condições propícias para o
usuário do serviço público −, na prática, nem sempre isso ocorre. Uma política forte de defesa da
concorrência não abre espaço para o uso de subsídios a tarifas voltadas para as camadas desfavorecidas
da população. A hierarquização desses objetivos é prática comum em países como Reino Unido, sendo
considerada uma importante definição política.
Contudo, um dos principais pontos de estrangulamento do modelo regulatório brasileiro está
relacionado com a ausência de uma política regulatória. Esse problema pode ser visto como
conseqüência do processo de criação das agências (caracterizado pela incoerência e falta de consenso
político) e do mimetismo das estratégias formais (ou seja, relativas apenas à discussão da forma
organizacional “agência independente”) adotadas a nível internacional, sem que tenha havido uma
discussão sobre as premissas, a relevância e as funções do modelo.
Como resultado, existe um conjunto de entidades reconhecidas como agências reguladoras, mas
com objetivos e funções muito diferenciados. Basta comparar agências como a Anatel, a Aneel e a
ANTT com a Ancine, na área de cinema, por exemplo. Isso significa que na ausência de
macrobalizamentos da política regulatória, o modelo “agência” começa a proliferar em vários setores,
sem que, no entanto, seja justificado como uma estratégia formal.
Uma das principais falhas da política regulatória está no processo de formulação.
Paradoxalmente, as políticas regulatórias no Brasil não foram caracterizadas pela falta das estruturas
responsáveis para formulação de políticas. De fato, a criação dessas estruturas – na sua grande maioria,
conselhos – foi prevista em lei. Existem órgãos de formulação de política, assim como de planejamento
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em vários setores de infra-estrutura como o de energia (Conselho Nacional de Política Energética) e o
de transportes (Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte). No caso do setor elétrico,
embora argumente-se que cabe ao Conselho Nacional de Política Energética o papel de planejamento
da expansão, é importante lembrar que esse planejamento assumiu apenas um caráter indicativo a partir
da nova reestruturação do setor (PECI, 2001). Destaca-se também a Câmara de Políticas de Infraestrutura, do Conselho de Governo, criada, em 1995, com o objetivo de formular as políticas públicas e
diretrizes para infra-estrutura, além de coordenar sua implementação, mas cuja atuação pouco foi
sentida na prática.
A ausência de uma política que orientasse a atuação das agências reguladoras e o fato de que essa
lacuna vinha sendo ocupada, de forma anômala, pelas próprias agências, já tinham sido constados pelo
Tribunal de Contas da União em auditorias na Aneel e na ANP. Isso evidenciou a necessidade de
atuação efetiva do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), instituído pela Lei no 9.478 de
1997 e efetivamente implantado em novembro de 2002. O papel que o Tribunal de Contas da União
desempenhou nesse período de implementação das agências reguladoras é relevante, embora tenha
passado despercebido, abrindo espaço para uma das críticas mais comuns às agências reguladoras: a
ausência de controle externo.
O problema é que a reforma foi baseada numa concepção que alienou o processo de formulação
de políticas da sua implementação. Sendo o primeiro processo responsabilidade do núcleo estratégico
do governo, na prática, as estruturas criadas para desempenhar o papel de formulador pouco ou nada
fizeram, por falta de quadros, de orientação, por não terem recebido prioridade do ponto de vista
político, como também por falta de capacidade decisória, entre outros motivos. Certamente, o problema
está no esvaziamento dos papéis desses colegiados e na falta de credibilidade desses órgãos de
formulação política e planejamento no contexto da ideologia dominante do “Estado mínimo”.
O que parece ter acontecido é uma falha de processo, e não de estruturas previstas para tais fins.
Conseqüentemente, as estruturas criadas para implementar as políticas públicas, como no caso das
agências reguladoras, começaram a concentrar superpoderes, amarrados a um complexo marco
jurídico. Na falta da definição, pelo próprio governo, dos objetivos da política regulatória, as agências
definiram suas próprias políticas regulatórias setoriais levando, assim, a uma concorrência de poderes
com os ministérios. Por sua vez, o novo governo critica as agências por terem assumido essa função do
Poder Executivo. A Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), a Agência Nacional do Petróleo
(ANP) e a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) estariam criando políticas para as áreas de
infra-estrutura, papel exclusivo dos ministérios de Minas e Energia e de Comunicações,
respectivamente.
Regulação e flexibilização da gestão pública
Já se destacou que no Brasil a concepção das agências reguladoras tem raízes no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho de Estado, idealizado e proposto pelo Ministério de Administração e Reforma do
Estado (Mare), em 1995, e que previa a figura da agência autônoma para o desempenho de atividades
exclusivas do Estado. No entanto, esse plano não detalhou uma proposta institucional para as agências
reguladoras (PACHECO, 2003). Enquanto para Martins (2004), essa posição refletiu o quadro
fragmentado de políticas públicas que caracterizou a era FHC, para Pacheco (2003, p.2-3):
“é compreensível a falta de precisão com que o tema da regulação foi tratado no Plano
Diretor: no início de 1995, época de elaboração do Plano Diretor, o debate políticoinstitucional sobre regulação não havia ainda sido iniciado; o Congresso discutia as
primeiras emendas constitucionais que quebravam monopólios estatais”.
Esses dois pontos de vista não são necessariamente contraditórios, uma vez que se referem a
diferentes estágios de maturação do debate acerca da reforma regulatória. Pacheco (2003) identifica,
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adequadamente, que existe uma relação intrínseca entre aspectos político-institucionais relativos ao
novo papel do Estado e as formas que os novos organismos reguladores devem ou não assumir. Martins
(2003) chama atenção pela possibilidade de fragmentação dessa relação durante o processo de inclusão
na agenda, formulação e implementação de políticas públicas. Essa fragmentação torna mais
compreensível o descompasso, observável na prática, na proliferação do modelo “agência” nos mais
diversos setores, cuja revisão conceitual sequer tinha sido iniciada no Congresso Nacional.
Entretanto, o conjunto de medidas que visam à flexibilização da gestão pública, denominado aqui
de Nova Gestão Pública, tinha por principal objetivo enfatizar questões como autonomia,
independência e flexibilidade dos órgãos públicos, conceitos como responsabilização e busca de
resultados, além de um conjunto de medidas que visavam aproximar a administração pública da
administração privada.
Embora as estratégias recomendadas nesse documento não tenham sido implementadas na sua
totalidade, desempenharam um papel importante em termos de difusão “discursiva” (FOUCAULT,
1972) dos principais conceitos da Nova Gestão Pública. As agências reguladoras incluíram-se nessa
onda flexibilizadora, manifestada claramente no grau de isomorfismo organizacional que apresentam.
A autonomia, a estabilidade e as formas de escolha dos dirigentes, a figura jurídica de autarquia
especial sem subordinação hierárquica, a independência financeira, administrativa e gerencial, as
medidas de publicidade, comunicação e contato com os usuários, a presença dos colegiados e outras
medidas similares estão presentes na maioria das agências criadas.
A presença do contrato de gestão em algumas agências também se insere no quadro das medidas
de flexibilização gerencial (MELO, 2002). Nessa dimensão também as agências reguladoras têm
sofrido com as descontinuidades do processo de formulação e implementação da Política de Gestão
Pública – inicialmente expressa nas idéias do Plano Diretor, e, a seguir, influenciada pela concepção do
Plano Plurianual Avança Brasil 2000-2003. No caso da Aneel, o primeiro contrato de gestão foi
assinado em 2 de março de 1998, teve vigência até 31 de dezembro de 2000 e foi objeto de auditorias
pela Secretaria Federal de Controle durante os exercícios 1998 e 1999, quando foi verificado um
desempenho satisfatório. Na auditoria realizada na Aneel, exercício 2000, pelo Tribunal de Contas da
União (TCU:2001), os auditores constataram que as metas da agência, estipuladas no contrato de
gestão, foram agrupadas em dois grandes programas contemplados no PPA, fazendo com que o
contrato assumisse um caráter formal, uma função redundante em relação a outros instrumentos de
planejamento e orçamento. A partir do exercício de 2001, teve início o processo de repactuação das
metas do contrato de gestão, que, no período 2002-2004, adota as metas físicas contempladas no PPA.
As auditorias realizadas pelos controles interno (SFC) e externo (TCU) cuidam da avaliação dos
programas do PPA − no caso da Aneel, programas de Abastecimento e de Qualidade do Serviço de
Energia Elétrica −, recaindo exatamente sobre as mesmas ações e resultados alvos do contrato de
gestão. Como os dois programas do PPA contemplam todas as ações finais da Aneel, a manutenção do
contrato de concessão foi considerada redundante e sobreposta aos controles já realizados por meio do
PPA.
É importante observar que os projetos de reforma que tramitam no Congresso Nacional discutem
apenas os aspectos formais das agências reguladoras, sem debater a necessidade e relevância do papel
do Estado regulador. De autoria do deputado Mário Assad Júnior (PL-MG), o Projeto de Lei no
465/2003 aumenta o prazo da quarentena dos conselheiros e diretores das agências para um ano. A
deputada Telma de Souza (PT-SP) quer restringir a autonomia das agências e dar poderes ao presidente
da República para exonerar conselheiros e diretores (Projeto de Lei no 413/2003). Hoje só se pode
exonerar um dirigente de agência se ele for condenado por improbidade administrativa. Além disso,
existem vários requerimentos na Câmara dos Deputados convidando diretores das agências para prestar
esclarecimentos de suas áreas (INVESTNEWS, 2003).
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4. Regulação e Controle Social
Antes de analisar a questão do controle social é importante destacar brevemente a origem do
conceito. A idéia de controle social foi apresentada na sociologia americana de cunho funcionalista da
década de 20 do século XX, associada a estudos sobre o crime e outras atitudes socialmente
indesejáveis. Defendia-se a importância de instituições sociais que possibilitem tolerar quando não
integrar indivíduos desviantes. Pressupunham portanto a existência de padrões de comportamentos que
devem ser seguidos e, conseqüentemente, a existência de mecanismos de regulação que maximizam a
possibilidade desses comportamentos.
De uma forma mais detalhada, controle social é definido o conjunto de recursos materiais e
simbólicos de uma sociedade para garantir que a conduta de seus integrantes respeite as regras e os
princípios estabelecidos previamente. Esses recursos poderiam ser externos, na forma de recompensas e
punições, ou internos, como a educação moral ou a socialização propriamente dita. (ENCICLOPEDIA,
2004).
De um conceito relacionado à dinâmica da sociedade, o controle social começou a ser muito
aplicado em organizações humanas de menor escala, como empresas, igrejas e escolas, onde os custos e
os benefícios de mecanismos de controle poderiam ser mais precisamente aferidos e seus efeitos
positivos e negativos melhor observados, devido à explicitação de objetivos que servem de orientação
para tal controle. Já uma sociedade não é assim tão clara quanto às suas finalidades, se é que as tem.
O conceito de controle social referente à reforma regulatória, deve ser visto num outro contexto.
Ele é duplamente relacionado aos processos de redemocratização da sociedade e transformação do
papel do Estado. Como Di Pietro (1997) enfatiza, a transformação histórica do papel do Estado
influencia a concepção relativa à cidadania. O quadro a seguir resume esta transformação a partir de
uma visão histórica:
Quadro 1: Papel do Estado e Direitos da Cidadania
Estado -
Direitos da Cidadania
de Direito Liberal
de Direito Social
Democrático/Subsidiário
(Brasil – até 1930)
(Brasil – 1930/1990)
(1990 – atual)
Liberdades
individuais
e
Direitos Socialização e preocupação Participação
popular
no
com o bem comum
processo político e no controle
das atividades governamentais
Direitos individuais ao lado dos
direitos econômicos e sociais
Fonte: Di Pietro (1997)
Este mesmo processo histórico de deslocamento do público para o social, na medida em que o
liberalismo e a democracia se implementam em vários países do mundo, é analisado por Cunill (1998).
Para a autora, o primeiro deslocamento, que acontece nos séculos XVIII e XIX corresponde ao
surgimento da sociedade civil burguesa. Os direitos de cidadania referem-se à opinião pública,
imprensa livre e sistema de representação parlamentar. O segundo período, no decorrer do século XX, é
traduzido em formas neocorporativas de integração Estado-Sociedade e coincide com o papel cada vez
maior que o Estado assume na vida política e social. Ainda na década final do século passado, percebese que o público não pode ser identificado com o corporativo. A democracia direta ou participativa dos
movimentos sociais e a participação cada vez mais crescente do terceiro setor na produção de serviços
9
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
sociais em áreas como educação e saúde influenciam a definição da sociedade civil como espaço
público não-estatal.
É neste contexto de transformação do papel do Estado e da sua relação com a sociedade que
pode ser vista a retomada da discussão acerca do controle e participação social no marco regulatório.
Com os processos de democratização e diminuição do papel do Estado na economia e vida social, o
controle social assume uma nova dimensão. Ele é visto como “a capacidade que tem a sociedade
organizada de intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de prioridades e
na elaboração dos planos de ação do município, estado ou do governo federal” (CUNHA:2003:p.2),
remetendo à existência de dois pressupostos básicos: o desenvolvimento da cidadania e a construção de
um ambiente democrático. Neste novo contexto, o controle social é visto como uma conquista da
sociedade civil e é entendido como instrumento e expressão da democracia.
Ou seja, a transformação histórica do papel do Estado influencia a concepção acerca da
cidadania e a noção do controle social nesta última embutida. É esta mesma transformação,
desencadeada com a crise do Estado nos anos 90, que também influencia fortemente o estabelecimento
do marco regulatório.
As configurações Estado-Sociedade serão diferentes dependendo do país e sua trajetória
histórica. Estes arranjos são dinâmicos, embora, um olhar ahistórico possa enxergar neles apenas sua
imutabilidade. Assim, diferentes países não apenas apresentarão diferentes configurações destas
variáveis, mas também manifestarão concepções diversas acerca do significado e dos métodos
empenhados no próprio processo político, concepções estas que influenciam o comportamento de todos
os grupos e classes sociais.
É a partir destas considerações que defende-se que nenhuma análise do nosso objeto de
interesse – agência reguladora e a questão do controle social – faz sentido descolada deste contexto
histórico de formação.
Uma breve comparação com o conceito e as formas de exercício do controle social em países
que serviram de inspiração à reforma, como EUA e Reino Unido, pode servir para à análise em
questão.
Conforme Skocpol (1985) e McSwite (1997) analisam, os EUA não herdaram um Estado
centralizado e burocrático da época pré-industrial e pré-moderna. Ainda, a dispersão da autoridade ao
longo do sistema federativo, a divisão da soberania entre ramos do governo nacional, a simbiose
existente entre segmentos da administração federal e comitês do Congresso são alguns dos fatores que
fazem com que o poder do Estado no EUA seja considerado fragmentado, disperso e permeado pelos
interesses organizados da sociedade – os chamados lobbys.
Nos EUA, a Constituição não estabeleceu um Estado administrativamente centralizado para
gerenciar as questões sociais a partir de uma clara concepção do bem-estar público. Ao invés disto,
estabeleceu uma economia política para a qual o bem-estar público é o agregado de preferências
privadas. Os EUA são um governo de legislação e contestações legais. A política torna-se o campo de
batalha onde interesses sociais e políticos se traduzem em lei. O poder político manifesta-se na
capacidade de ter uma lei aprovada. A insatisfação se expressa por meio de tentativas de novas
interpretações mais favoráveis da Constituição, mas sem nunca questionar esta última. Historicamente,
a estrutura estatal fraca, descentralizada e fragmentada, combinada com a democratização e a ausência
de uma classe trabalhadora unificada, tem encorajado o capitalismo americano a adotar uma postura
ideológica liberal e anti-estatizante.
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Neste contexto é importante diferenciar o conceito de regulação nos EUA. Neste país, a
intervenção do Estado sempre se resumiu em termos de regulação, no sentido mais amplo da palavra.
A regulação no sentido americano aplica-se ao controle público exercido sobre as atividades
econômicas do setor privado. A regulação, como uma forma distinta de controle governamental, supõe,
em princípio um organismo governamental que tenha o papel de editar regras controversas sobre um
mínimo de decisões econômicas privadas, por meio de medidas administrativas quase jurídicas.
Sem entrar em simplificações sobre o tamanho da máquina burocrática americana, que também
apresenta um peso significativo, o Estado nunca vestiu a camisa do “produtor” direto na economia. As
estratégias de reforma, dependendo das linhas políticas e ideológicas no poder, resumem-se, na sua
grande maioria, em termos de maior ou menor grau de regulação e maior ou menor presença de
estruturas burocráticas criadas para estes fins. Estas estruturas podem ou não assumir a autonomia e
independência tão aconselhada na literatura especializada mais moderna de regulação.
A figura da agência reguladora nasce nos EUA, quando, em 1887 o Congresso cria a primeira
agência regulatória: Interstate Commerce Comissions, com o objetivo de regular as ferrovias
americanas.
A origem e os fatores que impulsionaram a criação dos marcos regulatórios nos EUA também
diferem substancialmente dos fatores presentes no Brasil. O setor de transportes foi o primeiro a ser
regulado nos EUA. A ICC foi estabelecida como conseqüência da crescente indignação do público em
relação às práticas de abuso nas ferrovias. Um dos argumentos mais utilizados para justificar a
regulação do transporte rodoviário, aquaviário e aéreo era que a competição nestas indústrias, sem
regulação, poderia mostrar-se excessiva (BREYER, 1982).
O estabelecimento da regulação também coincide com a Grande Depressão dos anos 1930.
Muitos argumentaram que a depressão foi conseqüência direta da competição acirrada. Coincide com o
crescimento das teorias econômicas keynesianas e a convicção que a regulação, enquanto intervenção
do Estado na economia, pode aliviar os efeitos desta competição vista como “excessiva”.
Conseqüentemente, a visão mais favorável em relação à regulação presente nos EUA a partir do início
do século XX, levou na criação e crescimento das estruturas governamentais criadas com esta
finalidade.
Novas leis e as interpretações mais abrangentes da Cláusula de Comércio - presente na
Constituição - por parte da Suprema Corte, ampliaram o escopo e ação das agências reguladoras.
As agências reguladoras federais criaram-se nas mais diversas áreas, sendo responsáveis para a
regulação de aspectos interestaduais em setores como ferroviário, rodoviário, aviação,
telecomunicações, energia elétrica, televisão, gás natural, enquanto os governos estaduais regulam a
parte intraestaduais destes mesmos setores, estabelecendo desta forma um sistema descentralizado e
compartilhado de funções regulatórias (BREYER, 1982).
Diferentemente do Brasil, nos EUA existe uma lei própria, definidora da estrutura normativa
das chamadas agências administrativas (incluindo aqui não apenas os entes reguladores independentes,
mas também outras agências executivas) e dos seus poderes e deveres genéricos, o chamado Federal
Administrative Procedure Act, de 1946, que fundamenta a criação de agências específicas no âmbito
federal.
A questão do controle social também deve ser visto dentro do quadro histórico e cultural
estadunidense. Como Moreira (2003) analisa, o sistema estadunidense privilegia a legitimidade pelo
11
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
procedimento, enfatizando mais estes últimos de que propriamente os controles a-posteriori. As
agências dão publicidade às suas propostas normativas, possibilitando a participação dos interessados,
fazendo uso de audiências e formas de comunicação escrita e oral. Informação, participação e
responsabilização são dimensões chaves do processo de tomada de decisão.
Há de se lembrar que um dos principais argumentos a favor da existência das agências
reguladoras tem a ver com a tecnicidade das suas decisões. Na cultura americana, onde o que advém da
ciência e tecnologia é legítima, pouco pode se questionar a decisão de reguladores tecnicamente
qualificados, que operam com base em procedimentos transparentes e responsáveis. Por isto, o controle
quanto ao conteúdo da norma é bastante restringido. O foco maior está na verificação se o
procedimento adotado foi suficiente para garantir a participação dos interessados.
Por outro lado, a existência e participação de grupos organizados da sociedade civil é
institucionalizada no processo político americano. A proliferação de grupos de interesse que competem
entre si e apresentam alto grau de especialização caracteriza a tecido social neste país e parece
contribuir para o andamento do marco regulatório.
No entanto, a onda neoliberal presente nas políticas governamentais a partir dos anos 1980, com
o Governo Reagan, colocou com um dos principais objetivos da reforma a desregulamentação. Como
conseqüência das reformas, que nos EUA assumem foco antiregulatório, diferentes agências
reguladoras (como ICC) se extinguem, optando para regras do mercado e desmantelamento dos marcos
regulatórios existentes no país. Novas teorias e ideologias liberais ganham poder e a crítica sobre a
regulação e as estruturas regulatórias se propaga.
Diferentemente dos EUA e devido a diferentes trajetórias históricas, na Europa continental, a
soberania é um conceito estreitamente relacionado com as instituições administrativas centralizadas.
Enquanto os britânicos dão importância aos partidos políticos no parlamento, os cidadãos americanos
se refutam a designar qualquer um dos poderes como soberano, atribuindo soberania à lei e à
Constituição. Em muitos países da Europa a ordem administrativa é reconhecida como uma área de
ação autônoma. Todos, quem apóia e quem está na oposição da ordem existente, se orientam a
trabalham fazendo uso desta ordem administrativa enquanto agente do bem público. Isto, em parte, está
relacionado com as formas de poder estatal que existiam antes do sufrágio democrático ser estabelecido
nestes países. Por exemplo, as burocracias administrativas centralizadas existiam na Alemanha desde a
monarquia absolutista. Questões como grupos de interesse, corporativismo e partidos políticos
competitivos em períodos eleitorais são muito presentes. Os partidos políticos tentam operar fazendo
uso de apelos programáticos à blocos de votantes organizados (SKOCPOL, 1985).
Sem esgotar as diferenças, vamos começar a análise a partir do caso do Reino Unido, país
pioneiro na adoção de reformas regulatórias.
Fatores como o déficit fiscal do Estado, a afinidade ideológica do governo conservador com as
idéias neoliberais revitalizadas a partir dos anos 1980, a receptividade por parte de grupos sociais e de
alguns representantes da academia, o papel do setor financeiro e poderosos grupos internacionais
marcaram o processo de liberalização de mercados chaves de serviços públicos como telecomunicações
(1984) e gás (1995), a entrada do setor privado e o estabelecimento de órgãos reguladores
independentes à moda americana (GOMES, 2003).
As agências reguladoras de infra-estrutura foram criadas durante o governo conservador e a
política regulatória durante este período reflete as prioridades políticas e ideológicas do partido no
poder, caracterizado pelo foco na defesa da concorrência e por uma gestão muito personalizada das
12
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
agências (exemplo é a assinatura das decisões reguladoras como “Eu, o regulador”, refletindo o alto
grau de personalização e hierarquização das estruturas regulatórias. Conforme Gomes (2003:4) afirma:
“Essa forma de organização reflete as tradições personalíssimas do governo Britânico. Esse modelo é
compatível com as aspirações de responsabilidade gerencial bastante apregoada por doutrinas da
nova gestão pública de fornecer liberdade aos gerentes.”.
A direção política assegurava-se por meio da indicação do Diretor-Geral pelo Secretário de
Estado, com o qual o primeiro divide poderes.
Com relação à questão do controle social, é importante enfatizar que representações dos
consumidores e usuários já existiam desde antes de privatização, enquanto entes consultivos. Com a
privatização, instituem-se representações setoriais diferentes para cada setor de serviços. Por exemplo,
no setor de telecomunicações criam-se quatro comitês regionais, um para representates de empresas,
um para pessoas incapacitadas e terceira idade. No setor de gás, existia um único órgão nacional de
representação.
Durante o governo conservador, a defesa da concorrência assume-se como prioridade da
política regulatória. Esta priorização da política se traduziu em termos de redução de custos cruzados,
os quais justificam o uso de subsídios que visam transferir recursos de um segmento mais lucrativo
para um segmento inadimplente (foco de uma política de preocupação social). É interessante comentar
uma das medidas que as concessionárias de energia elétrica tomaram naquele país durante este período:
a instalação de aparelhos para antecipar o pagamento de energia elétrica nas residências de baixa-renda.
Esta medida traz um deslocamento de responsabilidade pela descontinuidade do serviço, da
concessionária para os usuários. “Jogar a culpa” nos próprios usuários de energia elétrica para o
conseqüente corte de energia resultante da falta de pagamento ao invés de assegurar a continuidade no
atendimento, um dos princípios de prestação dos serviços públicos, é resultado direto desta estratégia.
Quando o Partido Trabalhista assume o poder, o modelo regulatório não passa por drásticas
mudanças. Ao invés de desmantelar as existentes estruturas regulatórias, o novo governo opta para
mudar as prioridades da política regulatória, colocando a defesa do usuário como objetivo prioritário. A
estratégia conseqüente seria o fortalecimento das estruturas de defesa do usuário do serviço público,
criando estruturas nacionais e regionais de defesa do consumidor, mas também redefinindo as relações
destes órgãos com os reguladores. Outras medidas de design organizacional dos entes regulatórios são
tomadas, como a despersonalização do papel do regulador, dando maior ênfase a trabalho de conselhos.
Um ponto importante sobre a estrutura regulatória no Reino Unido é o sistema de freios e
contrapesos típico dos arranjos institucionais deste país, traduzido na divisão de poderes da política
regulatória entre o poder executivo, entes regulatórios e órgão de defesa da concorrência (atual
Competition Comission) e órgãos de controle externo– National Audit Office (GOMES, 2003).
Junta-se a isto, um esquema poderoso de órgãos de defesa dos interesses do consumidor, de
caráter independente (do próprio órgão regulador), que une informações, reclamações e atua
permanentemente em defesa dos interesses destes últimos. Os órgãos são financiados pelo
Departamento de Comércio e Indústria (Department of Trade and Industry), a partir de taxas relativas
às concessão que as próprias empresas devem pagar ao governo. Conseqüentemente, os órgãos prestam
contas ao próprio departamento.
Por outro lado, as diretivas da União Européia direcionam a política regulatória, uma vez que
estabelecem referências relativas a qualidade de serviços públicos, assim como a própria abertura de
mercado.
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
Quadro 2: Características principais das reformas regulatórias nos EUA, Reino Unido e Brasil
Características
Ano de
agência
criação
Políticos-chaves
Regulação
EUA
da
Reino Unido
Brasil
1984
1995
Grover Cleveland
Margaret Thatcher
Governo
Cardoso
Partido Democrata
Partido Conservador
primeira 1887
=
intervenção
Estado
Fernando
Henrique
do = defesa da competição e = defesa da competição e do
do usuário
usuário
Fatores e contexto da reforma Excessiva competição
regulatória
Grande depressão
Privatização
liberalização
economia
Ideologia neoliberal
Consenso político
e Privatização e liberalização da
da economia
Ideologia
neoliberal
predominante no governo
setor Pressão do setor privado
outros internacional e nacional
grupos
Mimetismo
de
estratégias
internacional
Receptividade por parte
de grupos sociais e Falta de consenso político,
alguns representantes da agravada pela velocidade das
academia
reformas
Pressão
do
financeiro
e
poderosos
internacionais
Controle social
Foco
nos
procedimentos
e
transparência,
assim
como o livro acesso à
informação
Tecido de representação Pouca tradição de organização de
de usuários pré-existente usuários em setores de serviços
à privatização
públicos
Tradição de sociedade Pouca tradição de participaçãocivil organizada
cidadã
Atuação de grupos de
interesse (lobby)
Arranjos
institucionais Criação
de
ONG-s
pósbaseados no sistema de privatização
freios e contrapesos
Experiências
existentes
em
algumas agências reguladoras,
que visam maior aproximação
com os usuários
Fonte: Elaboração própria
5. Conclusões
O objetivo principal deste trabalho foi apresentar uma reflexão acerca das agências reguladoras
e a questão do controle social no mundo. Para isto, apresentou-se uma breve trajetória da reforma
regulatória no Brasil, analisaram-se as principais características desta reforma – destacando a premissa
de controle social - e aprofundou-se na questão do controle social, apresentando o caso dos EUA e
Reino Unido.
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IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
A questão do controle social e participação cidadã foi considerada um pré-requisito para o bom
funcionamento do modelo regulatório no Brasil. Para que o chamado Estado Regulador funcione
adequadamente é necessário que se sustente numa sociedade civil forte, organizada e ativa. A relativa
autonomia dos novos entes reguladores “balanceava-se” com o pressuposto de participação e poder
cidadã, exercido via uma nova forma de controle, o chamado controle social, ao passo em que se
debatiam medidas de redução (ou não) de formas tradicionais internas e/ou externas de controle, como
aquela exercida pelo Tribunal de Contas da União. O novo modelo que tentou-se implementar no país,
considerou essas condições como “dadas”, sem ponderar que os avanços decorrentes da
democratização ainda não eram suficientes para equilibrar os poderes presentes no triangulo
regulatório.
Conforme Cavalcanti (2003) aponta, não é exagero afirmar que, no Brasil, as estruturas
administrativas precederam a própria sociedade, por não terem fluido originalmente da evolução do
jogo social, mas sim de um transplante concebido sob medida para garantir lealdade, ordem e
exploração econômica em benefício da coroa portuguesa. A história administrativa do Brasil moderno identificando-se o termo com os esforços de urbanização, industrialização e desenvolvimento social - é
condicionada, no plano cultural, pela herança da imposição, proliferação e precedência da norma, e
reforçada, no plano prático, pela cultura bacharelesca daquela herança derivada.
Em outros trabalhos (PECI, 2001) argumenta-se que não é apenas conceitualmente fácil, mas
também empiricamente possível, perceber a desigualdade do poder existente entre o Poder Concedente,
concessionários e usuários dos serviços públicos. Ainda, as desigualdades sociais do país refletem-se
também nas estruturas regulatórias, que embora preocupam-se em implementar medidas de inclusão do
usuário em diferentes fases do processo regulatório, pouco abordam as questões relativas ao cidadão, o
qual tem direitos também, direitos que representam as conquistas do Estado de Bem-Estar Social. Este
gap social não apenas influencia o déficit democrático do marco regulatório no Brasil, mas acaba
realimentando o círculo vicioso de exclusão social.
Neste contexto muitas das agências reguladoras partiram para uma estratégia que tentou induzir
um maior controle social, buscando a aproximação e comunicação com o usuário de serviços públicos.
Embora inspirada em outras experiências internacionais, a reforma regulatória brasileira
incorpora as peculiaridades destes arranjos Estado-Sociedade que lhe são típicos. Os dois países que
serviram de inspiração à reforma regulatória no Brasil, EUA e Reino Unido, apresentam também
diferentes conceitualizações e práticas de exercício do controle social. As reformas regulatórias nos
EUA e Reino Unido são implementadas em diferentes momentos históricos, mas contanto com um
razoável consenso político. As similaridades conceituais - quando existem - não são suficientes para
desencadear a mesma similitude na fase de implementação no Brasil. Outras forças entram em jogo,
forças estas que escapam aos moldes de uma análise triangular da regulação, chamando atenção para a
atuação de outros atores políticos não previstos, ou pouco considerados, no modelo regulatório.
Governos estaduais e municipais, órgãos de defesa da concorrência são alguns dos atores “esquecidos”
do modelo.
Neste trabalho, gostaríamos de contextualizar a questão do controle social no contexto de
fortalecimento de outras formas diretas e indiretas de controle que embora não busquem ofuscar a
autonomia do órgão regulador, possam ser vistas como parte de um processo integrado de gestão da
regulação. Para isto, a retomada da função de formulação das políticas regulatórias – enfraquecida no
decorrer da reforma regulatória – é uma etapa necessária, embora não suficiente. Por exemplo, as
informações reunidas no âmbito do TCU podem servir para retroalimentar o processo regulatório, caso
15
IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
canais apropriados de comunicação e cooperação sejam estabelecidos.
Como já se observou na análise do caso brasileiro, mas também do caso dos EUA e Reino
Unido, regulação e controle social dependem não apenas de fatores estruturais da dinâmica EstadoSociedade – característicos de cada trajetória histórica de diferentes países – mas também de mudanças
políticas. Mesmo na esfera regulatória, definições políticas – como alternância de partidos políticos no
poder - vão transformar o escopo e abrangência da regulação, assim como o papel requerido e exercido
pelo controle social.
O fortalecimento do controle social é apresentado como um dos objetivos do novo governo com
relação à melhoria do marco regulatório. É importante lembrar que embora o controle social seja
altamente desejável, ele não é facilmente realizável. O tecido social é denso ao ponto de propiciar uma
espontânea participação da sociedade civil? Não existem receitas de bolo que possam induzir a
participação cidadã e nem as formas de controle social. Mas, experiências de êxito existem no país e
também foram adotadas com relativo sucesso em algumas agências reguladoras. Talvez resida aqui a
melhor fonte de aprendizagem democrática.
Finalmente, estas considerações reforçam a necessidade de aprofundamento de análises
históricas e contextuais para a maior compreensão da trajetória de reformas em diferentes países do
mundo.
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Resenha biográfica
Apellidos: Peci
Nombres: Alketa
Cargo: Professora
Institución: Fundação Getulio Vargas / Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas
Dirección Postal: Praia de Botafogo, 190 , sala 522
Código Postal: 22253-900
Ciudad: Rio de Janeiro
País: Brasil
Teléfonos: (55.21)2559-5754
Fax: (55.21)2559-5710
E-mail: [email protected]
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