Conselho de Comunicação Social:
Um instrumento para a democratização da comunicação?1
Autor:
Carlos Gilberto Roldão2
Universidade Metodista de São Paulo/Pontifícia Universidade Católica de Campinas
Resumo
O presente artigo tem como objetivo discutir a necessidade de se analisar o
desempenho do Conselho de Comunicação Social (CCS) junto ao Congresso Nacional e à
sociedade civil organizada, durante o primeiro mandato (2002-2004). Aprovado na
Constituição Federal de 1988, como órgão consultivo do Congresso Nacional e
regulamentado pela Lei 8389 de 30 de dezembro de 1991, sua efetiva instalação só se deu
em 25 de junho de 2002, quando os treze membros titulares do CCS foram empossados
com mandato de dois anos. Parto do pressuposto de que o trabalho desse Conselho pode ser
um referencial importante e mais um passo na luta efetiva pela democratização da
comunicação no Brasil.
Palavras-chave: políticas públicas; comunicação; democratização
Apresentação:
Deste o surgimento e desenvolvimento do rádio na década de 20, da televisão na
década de 50 e das novas tecnologias da informação a partir da década de 70, que
privilegiaram o aparecimento do que se caracteriza como indústria cultural, o Conselho de
Comunicação Social (CCS) é a primeira experiência aceita pelo Poder Legislativo
brasileiro, em que entidades representativas da sociedade civil podem participar
formalmente das discussões sobre os processos de concessões de emissoras de rádio e
televisão, da utilização de novas tecnologias como tv a cabo e tv digital, do
acompanhamento da qualidade da programação do setor de radiodifusão no Brasil, etc.
O Conselho de Comunicação Social foi aprovado na Constituição Federal de 1988,
como órgão auxiliar do Congresso Nacional. Sua regulamentação se deu através da Lei
1
2
Trabalho apresentado ao NP 10 – Políticas e Estratégias de Comunicações.
ROLDÃO, Carlos Gilberto. Jornalista (1997) e mestrando em comunicação pela Universidade Metodista de São Paulo;
Prof. da Faculdade de Jornalismo da Pontifícia Universidade Católica de Campinas e do Curso de Comunicação Social
das Faculdades Hoyler-Hortolândia/SP.
8389 de 30 de dezembro de 1991, mas a sua efetiva instalação ocorreu apenas em 25 de
junho de 2002, quando os treze membros titulares do CCS foram empossados com mandato
de dois anos.
É importante salientar que este Conselho é resultado de um amplo processo de
mobilização, envolvendo entidades da sociedade civil organizada comprometidas com a
democratização da comunicação, que ganhou amplitude após a redemocratização do país no
início da década de 80.
Este artigo tem como principal objetivo fazer um relato de como se deu a
implantação do Conselho de Comunicação Social (CCS), como é sua forma de organização
interna e sua vinculação ao Congresso Nacional. Antes, porém, procura-se fazer uma breve
revisão teórica dos estudos na área de políticas de comunicação, bem como uma breve
contextualização da organização do Movimento pela Democratização da Comunicação no
Brasil, que culminou na aprovação do Conselho de Comunicação Social na Constituição
Federal de 1988.
Sobre a literatura
Esse artigo está inserido no conjunto de trabalhos que retratam e discutem como se
deu o desenvolvimento das políticas públicas de Comunicação no Brasil. A maioria dos
estudos nessa área trata mais especificamente da radiodifusão e passa a se apresentar com
maior intensidade a partir do início da década de 80.
Apesar de a estruturação da radiodifusão no Brasil ter ocorrido a partir de 1920 com
o rádio e depois com a televisão na década de 50, é nos anos 60, principalmente após o
golpe militar de 1964, que os meios de comunicação de massa no Brasil, principalmente a
televisão, se consolidam, com a consolidação do capital multinacional no país, conforme
ressalta Caparelli (1982), um dos primeiros autores a pesquisar o assunto com
profundidade:
A entrada das multinacionais da cultura no mercado
brasileiro era um indicador do que ocorria em outros países
da América Latina e, geralmente, em outros países
dependentes. Esta reprodução ampliada da cultura do
capitalismo em escala mundial e, na época estudada com
mais força no Brasil, revela apenas a reprodução ampliada
2
do capital em escala mundial, que compreende também a
reprodução ampliada da cultura do capitalismo, na mesma
escala. (p. 31)
No Brasil, a televisão e mais especificamente a Rede Globo representa a
consolidação da indústria cultural. Ela se fortalece frente às necessidades do novo projeto
político e econômico liderado pelo Regime Militar, e se torna símbolo desse período da
história recente do Brasil. Herz (1989) dá uma grande contribuição aos pesquisadores ao
fazer um estudo aprofundado sobre meandros até então desconhecidos de como foi
estruturada a emissora:
Os dados disponíveis mostram de forma evidente, que a
Globo surgiu perfeitamente integrada ao bloco de poder que
instaurou o modelo econômico de desenvolvimento capitalista
associado pós-64. A Rede Globo deu funcionalidade ao
desenvolvimento econômico e político implementado por esse
bloco de poder emergente. (p.205)
Quando a televisão brasileira completou 50 anos, um livro organizado por BUCCI
(2000), mesmo classificando a televisão brasileira como uma das mais qualificadas
produtoras de programação do mundo e uma das mais influentes sobre seu público, tem a
pretensão de ser uma anticomemoração.
Um dos textos do livro organizado por BUCCI faz uma comparação da legislação
brasileira em relação à legislação de outros países. No texto, Nusdeo Lopes relata o período
em que o regime de exceção política fez com que as emissoras de televisão, bem como as
novas tecnologias que permitiram as transmissões em rede nacional, fossem implantadas de
maneira unilateral, distante de qualquer aspiração da sociedade civil e, portanto, sem
nenhum controle social.
No que diz respeito à legislação, a autora afirma que os interesses empresariais de
um lado e o projeto político autoritário dos militares de outro, fizeram com que o Código
Brasileiro de Telecomunicações, de 1962, e todo o arcabouço regulatório ganhassem
contornos arcaicos, tornando-se antiquados para o interesse público:
Por outro lado, a legislação ordinária referente à matéria é,
na maior parte, antiquada – o Código Brasileiro de
3
Telecomunicações (CBT) é de 1962 (Lei 4.117/62) e as outras
principais leis são de 1963 (Decreto 52.795/63) e de 1967
(Decreto-Lei 236/67) -, com grande inspiração autoritária e
pouca consciência relativa às obrigações inerentes à
prestação do serviço de radiodifusão como um serviço
público, para o público. (p. 175-6)
No que se refere à estruturação da Comunicação no Brasil, este período da história
do país marcou uma verdadeira “farra” nas relações de trocas de favores a partir das
possibilidades deixadas pela legislação construída durante o regime militar. O então
presidente Sarney comandou a troca de favores entre os interesses políticos do bloco que
comandava a transição e os empresários. Quem trata com profundidade o período da Nova
República é CALDAS (1995):
Nos três primeiros anos do governo Sarney, o Ministério das
Comunicações distribuiu 524 concessões, sendo 83 emissoras
de rádio e seis de televisão para a Bahia, terra natal do
ministro Antônio Carlos Magalhões. A manutenção do tráfico
de influências no governo da Nova República é explicita. Em
1988, o Ministro das Comunicações havia concedido para
seu Estado seis emissoras de televisão, “todas elas para
políticos ou empresários com quem mantém estreitos laços
políticos, familiares ou de amizade. (p.27)
Importante contribuição para os estudiosos das políticas de comunicação no Brasil
são os trabalhos de Edgard Rebouças. Sua dissertação de mestrado já apontava para o poder
de influência dos políticos e empresários do setor de comunicação para agilizar ou retardar
mecanismos de controle social:
Um dos principais fatores que fez com que o CCS demorasse
tanto tempo para entrar em funcionamento foi o fato de que
na época de sua instalação, no início de 1992, 109 deputados
e senadores (21% do Congresso Nacional), cinco
governadores de estados, o ex-presidente da República, José
Sarney, e o atual Fernando Collor de Mello, serem
proprietários ou terem algum interesse pessoal em empresas
de comunicações (REBOUÇAS, 1993, p. 73-78).
Já na Tese de Doutorado (REBOUÇAS, 2003) faz uma comparação do processo
4
regulatório no Brasil e no Canadá. O autor analisa a complexa rede de relações, o poder de
pressão e os interesses existentes entre os diversos atores sociais e o papel que eles ocupam
na regulamentação das comunicações no Brasil.
Além disso, diversos artigos contribuíram para ampliar o conhecimento sobre as
políticas de comunicação no Brasil, em especial trabalhos apresentados no Grupo de
Trabalho Políticas de Comunicação do Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação Intercom, que a partir de 2001, passa a ser denominado como Núcleo de Pesquisa em
Economia Política e Políticas Públicas de Comunicação.
CALDAS (1998), por exemplo, apresentou no XVIII Intercom em Recife, o artigo
intitulado “A Radiodifusão e a Lógica de Exclusão do Governo FHC”. Nele, a autora
analisa a política de concessão no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso
(1994/1998). A conclusão é de que naquele governo nada mudou em relação às concessões,
apesar de toda propaganda feita em determinados momentos, tal como ocorreu em 1996,
em que o governo editou o decreto das licitações públicas para as concessões de emissoras
de rádio e TV. O então ministro Sergio Motta, fez uma forte propaganda dizendo que as
coisas iriam mudar, no entanto, o que se verificou logo depois é que nada havia mudado, já
que o novo modelo privilegiava apenas questões técnicas em detrimento das questões
relacionadas ao conteúdo das propostas apresentadas pelos participantes do processo
licitatório.
O mesmo período foi estudado por LEAL (2002) no XXV Intercom em Salvador.
No entanto, a autora analisa a criação da Anatel - Agência Nacional de Telecomunicações,
criada pela Lei Geral de Telecomunicações, de 1997 e as possibilidades de utilização pelo
usuário cidadão dos poderes decisórios que incidem sobre o setor de telecomunicações a
partir da nova legislação. A conclusão é de que os espaços reservados para a participação
cidadã foram quase que totalmente ocupados pelos interesses privados específicos e na
melhor das hipóteses por interesses corporativos de organizações sindicais.
A democracia fora das ondas
As manifestações populares reaparecem no final da década de 70, principalmente,
os movimentos grevistas. Aos poucos, esses movimentos vão ganhando contornos de
questionamento do regime militar, transformando-se no movimento das Diretas-Já, do
5
início da década de 80. Neste reacender das aspirações democráticas, os segmentos
organizados da sociedade sentem a força e o poder de manipulação da estrutura de
comunicação montada ao longo do regime militar.
Nesse período um dos episódios mais conhecidos de manipulação da mídia, em
especial da Rede Globo, ocorreu no dia 25 de janeiro de 1984. A cidade de São Paulo
completava 430 anos. Nesse dia, aproveitando a data, quinhentas mil pessoas participaram
de uma manifestação pública exigindo eleições diretas.
De acordo com MELLO (1994, p.58)3 , a Rede Globo não tendo como negar a
existência de uma multidão nas ruas da capital trouxe a seguinte manchete no Jornal
Nacional: “Um dia de festa em São Paulo. A cidade comemora seus 430 anos...”
Fatos como esses fizeram com que movimentos exigindo democracia na
comunicação ganhassem força. Em julho de 1984 era criada a Frente Nacional de Luta por
Políticas Democráticas de Comunicação. SOUZA (1996) descreve como surgiu e ganhou
força o movimento pela democratização da comunicação no Brasil. Ele explica que:
Depois de sucessivos adiamentos, provocados por carência
de recursos para organizar uma nova reunião, a Frente
Nacional de Luta por Políticas Democráticas de
Comunicação foi criada no dia no dia 4 de julho de 1984,
com divulgação de um manifesto assinado inicialmente por
seis entidades: (...). No dia 24 de setembro do mesmo ano,
ocorreu o lançamento oficial da Frente, com a adesão de 24
entidades e 18 parlamentares. (p. 31)
A derrota do movimento pelas Diretas-Já e a escolha de um presidente civil de
forma indireta no Colégio Eleitoral, fez com que a Frente se esvaziasse. A partir de então, o
Brasil entra no período da Nova República, um pacto das elites para fazer o processo de
transição do regime militar para um outro de caráter civil. Para consolidar esta mudança foi
colocada no calendário institucional a realização de uma nova Constituição para a
República.
Nesse período quando se apresenta de um lado a utilização da política do “toma-ládá-cá” entre políticos e empresários e de outro a possibilidade de mudanças na legislação,
3
Geraldo Anhaia Mello, transformou em versão escrita o documentário produzido em 1993 pela televisão inglesa
Channel 4, Brazil: Beyond Citizen Kane, o qual traz à tona os arranjos políticos e as manipulações da Rede Globo
de Televisão durante o Regime Militar.
6
através da nova Constituição que estava sendo elaborada, é que a Frente Nacional por
Políticas Democráticas de Comunicação se rearticula, reunindo várias entidades sob a
liderança da FENAJ (Federação Nacional dos Jornalistas). Consegue-se coletar 32.379
assinaturas de eleitores pedindo a inclusão da Emenda Popular n° 091 “Democratização dos
meios de comunicação”, no capítulo V Constituição Federal de 1988, dividida em cinco
itens: do direito à comunicação, da natureza dos veículos de comunicação, do conselho
nacional de comunicação, da democratização e acesso aos veículos de comunicação e dos
serviços de radiodifusão.
Cabe destacar que a proposta de Emenda Popular 091 previa um conselho com
denominação, atribuições e composição bem diferentes daquelas que ficaram aprovadas no
texto constitucional. Além de mudar sua denominação de Conselho Nacional de
Comunicação para Conselho de Comunicação Social, o CCS perdeu seu caráter
deliberativo reivindicado e sua composição foi desfigurada. A proposta de emenda popular
previa 15 membros, sendo apenas dois representantes de entidades empresariais, um de
instituição universitária e os demais de entidades representativas de profissionais e setores
populares.
Mesmo assim foram necessários três anos para que o então presidente da República,
Fernando Collor de Mello, no dia 30 de dezembro de 1991 e o ministro da Justiça Jarbas
Passarinho sancionassem a lei nº 8.389/91, que regulamentou o artigo 224. Foi estabelecido
um prazo de 60 dias para que sua composição fosse feita e levada ao plenário da Câmara
dos Deputados. Mas isso iria ocorrer somente dez anos depois, evidenciando a resistência
dos setores empresariais e políticos a qualquer controle público da comunicação no Brasil.
A concretização do CCS veio no dia 5 de junho de 2002, quando a Câmara dos Deputados
aprovou a indicação dos 13 membros titulares e dos 13 suplentes. No dia 25 de junho,
finalmente, os treze membros efetivos do Conselho e os 13 suplentes foram empossados.
O trabalho do Conselho e o ceticismo
O Conselho é composto por cinco comissões de trabalho: comissão de
regionalização da programação; comissão de tecnologia digital; comissão de radiodifusão
comunitária; comissão de tv a cabo e comissão de concentração da mídia.
Nestas comissões estão presentes reivindicações específicas dos segmentos
7
populares e dos empresários da comunicação, tendo o Estado a prerrogativa e a
competência para a regulamentação e fiscalização dos vários assuntos tratados pelo CCS.
O Conselho de Comunicação Social, como já citado anteriormente, é composto por
13 membros titulares e 13 suplentes. Desses, quatro são representantes dos trabalhadores de
categorias profissionais do setor de comunicação (jornalistas, radialistas, artistas, cinema e
vídeo); quatro são representantes dos empresários do setor de comunicação (rádio,
televisão, imprensa escrita, engenheiro com notório saber na área de comunicação) e cinco
são representantes da sociedade civil.
A incumbência do Conselho é a realização de estudos, pareceres, recomendações e
outras solicitações que lhes forem encaminhadas pelo Congresso Nacional a respeito do
Título VIII, Capítulo V, da Constituição Federal, em especial sobre:
a) liberdade de manifestação do pensamento, da criação, da expressão e da informação;
b) propaganda comercial de tabaco, bebidas alcoólicas, agrotóxicos, medicamentos e
terapias nos meios de comunicação social;
c) diversões e espetáculos públicos;
d) produção e programação das emissoras de rádio e televisão;
e) monopólio ou oligopólio dos meios de comunicação social;
f) finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas da programação das emissoras
de rádio e televisão;
g) promoção da cultura nacional e regional, e estímulo à produção independente e à
regionalização da produção cultural, artística e jornalística;
h) complementaridade dos sistemas privado, público e estatal de radiodifusão;
i) defesa da pessoa e da família de programas ou programações de rádio e televisão que
contrariem o disposto na Constituição Federal;
j) propriedade de empresa jornalística e de radiodifusão sonora e de sons e imagens;
l) outorga e renovação de concessão, permissão e autorização de serviços de radiodifusão
sonora e de sons e imagens;
m) legislação complementar quanto aos dispositivos constitucionais que se referem à
comunicação social.
O papel de analisar as solicitações anteriormente citadas concedido a um Conselho
de Comunicação Social, composto em sua totalidade pela sociedade civil, é inédito no país.
8
O CCS pode ser um instrumento público importante para melhorar a qualidade e
responsabilidade social dos conteúdos transmitidos pelos meios de comunicação de massa.
Apesar de ser representado pela sociedade civil, a composição deste conselho e o
fato de ser apenas consultivo tem sido motivo de questionamentos por parte dos setores da
sociedade que participam do movimento pela democratização da comunicação no Brasil.
Elas levantam dúvidas quanto ao alcance dos resultados do trabalho.
Além disso, o modelo de funcionamento do Conselho que é pautado pelo Senado
Federal e a forma como ele foi composto, em que amplos segmentos da sociedade
acabaram ficando de fora para que setores empresariais do ramo da comunicação fossem
contemplados também são motivos de questionamentos.
Quanto às competências, permanece um certo ceticismo, inclusive, da parte de
estudiosos. Nusdeo Lopes (2000), por exemplo, acredita que a função do Conselho é muito
tímida:
Contudo, a lei que efetivamente o criou – Lei 8.381/91 –
atribui-lhe competências bastante tímidas: emitir pareceres,
estudos e recomendações sobre as consultas que lhe forem
enviadas pelo Congresso, sem qualquer atribuição normativa
ou decisória. Funciona apenas como auxiliar das decisões do
Congresso sobre as matérias relativas a comunicação social.
Ou seja, a participação da sociedade supostamente ensejada
pelo conselho restou frustrada. As atribuições do órgão, além
de restritas, são facultativas. (p.181)
Acredito que o ceticismo demonstrado por Nusdeo, antes mesmo da instalação do
Conselho de Comunicação Social, foi um tanto o quanto demasiado. Este Conselho
funcionou durante todo o seu primeiro mandato com reuniões mensais de todo o coletivo e
reuniões específicas das comissões de trabalho. Ao mesmo tempo, de forma ainda
incipiente, penso como Ramos4 , que aponta o Conselho como um organismo importante
para se fazer o debate sobre a necessidade de políticas públicas e democracia na
comunicação com a sociedade civil organizada e como espaço adequado para os assuntos
que dizem respeito à área, mas, em contrapartida, não deixa de salientar as fragilidades
dessa nova experiência quando afirma:
4
Em entrevista a revista meio&mensagem (14/04/2003), o diretor da Faculdade de Comunicação da Universidade
de Brasília(UnB), Prof. Murilo Ramos, comenta a crise atual da mídia brasileira
9
O Conselho de Comunicação Social é um órgão certo para
estudar essas questões relacionadas à crise da mídia. Ele tem
de um lado os patrões e de outro, os empregados. Os
sindicatos, a Federação dos Jornalistas, dos Radialistas,
representando a sociedade civil independente, mas tal
formação tende a neutralizar o debate. Aferem-se posições
aqui e acolá e fica um jogo de soma zero.(...). Acho ainda que
o Conselho de Comunicação só conseguirá se legitimar se
houver uma discussão mais intensa com a sociedade a
respeito das questões da mídia.
Considerações finais:
Um aspecto importante do trabalho desenvolvido pelo Conselho de Comunicação
Social é o fato do seu primeiro mandato ter coincidido com um momento que se verificou
um maior envolvimento da sociedade com a discussão da necessidade de um maior controle
público dos meios de comunicação de massa. Experiências como a ONG Tver, que se
destaca pelo trabalho de crítica à programação oferecida pelas emissoras de televisão, como
o funcionamento permanente do Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação
(FNDC), como a criação da campanha “Quem Financia a Baixaria é Contra a Cidadania”
pela Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados demonstra este interesse.
Mesmo diante de ceticismos e incertezas quanto às potencialidades do Conselho
Comunicação Social vale destacar o ineditismo desta experiência: este é o único Conselho
em funcionamento na capital federal, com participação exclusiva de componentes da
sociedade civil organizada. Isso é muito expressivo se for levado em consideração o
desinteresse dos empresários da comunicação e de suas bancadas representativas em se
buscar espaços públicos para o debate da comunicação.
O fato do Conselho de Comunicação Social ser resultado das mobilizações da
sociedade civil por democracia na comunicação também merece destaque. Acredita-se que
esta experiência pode estar sendo um marco importante para a consolidação de outros
mecanismos que tenham como objetivo o controle público da comunicação no Brasil.
Referências
CALDAS, Graça. O latifúndio do ar: mídia e poder na Nova República. Tese (Doutorado em
10
Comunicação) ECA/USP, São Paulo, 1995.
__________. A Radiodifusão e a Lógica de Exclusão do Governo FHC, in GT de Políticas de
Comunicação do XXI Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação. Recife-PE: 1998.
CAPARELLI, Sérgio. Televisão e Capitalismo no Brasil.
HERZ, Daniel. A História Secreta da Rede Globo.
Porto Alegre: L&PM Editores, 1982.
Porto Alegre : Ortiz, 1989.
LEAL, Sayonara. A imaginação de um controle público a partir do Regulamento do Setor de
Telecomunicações no Brasil: a utilização dos aparatos regulatórios da Agência Nacional de
Telecomunicações pelo usuário-cidadão, in GT Economia Política e Políticas Públicas de
Comunicação do XXI Congresso Brasileiro de Ciências da Comunicação. Salvador-BA: 2002.
_________. A lei da selva. In BUCCI, Eugênio (org.) A TV aos 50: criticando a televisão
brasileira no seu cinqüentenário. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2000.
MELLO, Geraldo Anhaia. Muito Além do Cidadão Kane (realizado a partir da transcrição do
vídeo “Brasil: Beyond Citizen Kane”, da produtora independente inglesa Large Door, realizado por
Simon Hartog), São Paulo: Página Aberta, 1994.
RAMOS, Murilo Cesar. Um dedo na ferida da mídia . Revista Meio&Mensagem. São Paulo, ano
XXV, Edição 1053, pág.07, 14 abr. 2003.
REBOUÇAS, Edgard. Grupos de pressão e de Interesses nas Políticas e Estratégias de
Comunicações: um estudo de caso dos atores sociais no Brasil e no Canadá. Tese (Doutorado em
Comunicação) UMESP, São Bernardo do Campo, 2003.
__________. Modelo de representatividade social na regulamentação das emissoras de televisão. In:
BOLAÑO. César (ORG). Economia política das telecomunicações, da informação e da
comunicação. São Paulo: Intercom, 1995.
SIGNATES, Luiz. O critério DAIA: uma sugestão para se avaliar a democracia na comunicação, in
GT Economia Política e Políticas Públicas de Comunicação do XXI Congresso Brasileiro de
Ciências da Comunicação. Salvador-BA: 2002.
SOUZA, Marcio Vieira de. As vozes do silêncio: o movimento pela democratização da
comunicação no Brasil. Florianópolis: Dialogo, 1996.
11
12