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Unidade Auditada: SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Exercício: 2011
Processo: 59250.000017/2012-18
Município - UF: Brasília - DF
Relatório nº: 201203443
UCI Executora: SFC/DIINT - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Integração Nacional
Análise Gerencial
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201203443, e consoante
o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de
06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de
contas anual da SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL - SDR/MI.
1. Introdução
A Secretaria de Desenvolvimento Regional - SDR/MI foi instituída pelo Decreto nº
7.472/2011 de 05/04/2011, a partir da fusão da Secretaria de Políticas de
Desenvolvimento Regional com a Secretaria de Programas Regionais.
A Unidade é responsável pela formulação, implantação, avaliação e controle da Política
Nacional de Desenvolvimento Regional e da Política Nacional de Ordenamento
Territorial, acumulando as atribuições das antigas estruturas que lhe deram origem. Nesse
sentido, a SDR, além de articular e integrar os planos regionais de desenvolvimento no
âmbito do Governo Federal, executa os programas finalísticos voltados ao
desenvolvimento regional.
Os trabalhos de campo conclusivos foram realizados no período de 18/04/2012 a
27/04/2012, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao
longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela
Unidade Auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço
Público Federal. Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.
2. Resultados dos trabalhos
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Verificamos na Prestação de Contas dessa Secretaria a não conformidade com o inteiro
teor das peças e respectivos conteúdos exigidos pela IN-TCU-63/2010 e pelas
DN–TCU–108/2010 e 117/2011, tendo sido adotadas, por ocasião dos trabalhos de
auditoria providências que estão tratadas no item 2.1 deste Relatório.
Em acordo com o que estabelece o Anexo III da DN-TCU-117/2011, e em face dos
exames realizados, efetuamos as seguintes análises:
2.1 Avaliação da Conformidade das Peças
A composição do Relatório de Gestão da Unidade, relativo ao exercício de 2011, está em
conformidade com as disposições dos normativos pertinentes, IN TCU nº 63/2010 e DN
TCU nº117/2011. Verificamos, no entanto, com relação ao Rol de Responsáveis, a
ausência de informações acerca do Diretor do Departamento de Gestão de Programas de
Desenvolvimento Regional e do Diretor do Departamento de Gestão de Políticas de
Desenvolvimento Regional. Após diligência realizada no âmbito desta auditoria, o gestor
apresentou as informações faltantes, que passam a constituir as folhas 120 a 136 do
processo nº 59250.000017/2012-18, relativo à Prestação de Contas da Unidade.
No que se refere às informações sobre convênios e execução dos programas e ações sob
responsabilidade da Unidade, constatamos inconsistências em relação aos dados do
SICONV, bem como fragilidades na apresentação das informações sobre a execução
orçamentária dos Programas.
2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão
A Unidade apresentou baixa execução financeira dos programas finalísticos em 2011,
quais sejam, Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (1025),
Desenvolvimento Macrorregional Sustentável (1430), Promoção do Desenvolvimento da
Faixa de Fronteira (0120) e Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-Árido
(1047). Foram empenhados R$ 358,8 milhões relativos a esses programas, no entanto os
valores liquidados se limitaram a R$ 4 milhões, ou seja 1% do total programado para o
exercício. Vale ressaltar que o valor total liquidado inclui a liquidação de Restos a Pagar
Não Processados.
Além da baixa execução financeira dos programas, constatamos a baixa efetividade dos
convênios celebrados em virtude de Emendas Parlamentares, implicando negativamente
no resultado das Ações, haja vista que esses convênios representam 81% do valor total
dessas transferências celebradas pela Unidade no exercício de 2011.
2.3 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ
De acordo com o Relatório de Gestão da SDR referente ao exercício do 2011 e com os
registros do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento - SIGPLAN, não há
Indicadores de Desempenho definidos para os programas sob responsabilidade da
Unidade.
Segundo a SDR, embora não existam indicadores de desempenho específicos para
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avaliação da eficiência e efetividade dos programas, são utilizados indicadores
estratégicos para subsidiar a definição das regiões prioritárias a serem contempladas no
Plano de Ação e para macroavaliação dos resultados da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional. Esses indicadores estratégicos se referem às dimensões de
demografia, desenvolvimento econômico e desenvolvimento social.
Somada à ausência de indicadores de desempenho próprios para avaliação dos Programas,
verificamos que a Unidade não possui instrumentos gerenciais, além dos sistemas
SICONV e SIGPLAN, para realizar o monitoramento quantitativo e qualitativo da
execução das Ações e de seus resultados. Nesse sentido, importa ressaltar que as
complexas atividades necessárias à instituição de indicadores de efetividade dos
Programas são prescindíveis à implantação de indicadores gerenciais de execução das
Ações. Vale dizer, o estabelecimento de indicadores gerencias para subsidiar o
monitoramento da execução das Ações não depende, necessariamente, da implantação de
indicadores de efetividade dos Programas. A utilização de parâmetros numéricos que
relacionam variáveis críticas à gestão das Ações e traduzem informações gerenciais, como
por exemplo, as fases da execução de convênios com maior incidência de problemas ou o
efeito do contingenciamento sobre a execução física e o resultado dos projetos, auxiliam a
gestão, mesmo que não representem propriamente indicadores de efetividade.
Cabe citar, ainda, que a instituição desses indicadores de gestão vai ao encontro das metas
do Departamento de Gestão de Políticas Regionais para o cronograma do quadriênio
2011-2014 no tocante ao Objetivo I do Plano de Ação Estratégico da SDR, especialmente:
“Padronizar variáveis e indicadores para PNDR”, Criar indicador específico de
monitoramento (meta físico e quantitativo”, “Garantir os resultados das políticas de
coesão econômica e social, priorizando ao mesmo tempo a disseminação cognitiva de
informações”, “Avaliar os impactos dos programas regionais”, “Avaliar e monitorar
programas e planos existentes” e “Possibilitar ao cidadão e à sociedade civil organizada
formas de exercer o controle social e a participação de forma conjunta nas Ações de
governo”.
2.4 Avaliação da Gestão de Recursos Humanos
A gestão de Recursos Humanos é desempenhada pela Coordenação Geral de Recursos
Humanos do MI - CGRH/DGI/SE, portanto não é atribuição das Secretarias finalísticas do
MI. Dessa forma, limitamo-nos a analisar a força de trabalho envolvida na gestão de
convênios. Nesse contexto, constatamos que os 10 (dez) servidores que desempenham as
atividades de análise para celebração, acompanhamento e aprovação das contas dos
convênios estão distribuídos em (quatro) Coordenações, sendo que uma delas, a
responsável por convênios com recursos de Emendas Parlamentares, está diretamente
vinculada ao Secretário de Desenvolvimento Regional. Constatamos que a segregação
dessas atividades entre as Coordenações não garantem eficácia e efetividade das Ações,
haja vista as fragilidades constatadas no âmbito da auditoria acerca da gestão de
convênios. Além disso, concluímos que o aumento de pessoal para execução de convênos,
por si só, não é suficiente para garantir efetividade e eficácia das ações, pois os problemas
estruturais de gestão são preponderantes. Com efeito, aumentar o efetivo de pessoal, sem
o devido aperfeiçoamento estrutural na gestão de convênios, não é a solução para
melhorar o desempenho da Unidade.
2.5 Avaliação do Funcionamento do Sistema de Controle Interno da UJ
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As análises pertinentes aos controles internos da Unidade se ativeram à gestão dos
convênios. Constatamos fragilidades no controle gerencial dos convênios, especialmente
daqueles celebrados com recursos de Emendas Parlamentares. A ausência de formalização
das prioridades, critérios para seletividade na celebração e inscrição em Restos a Pagar
não Processados foi a principal fragilidade de controle verificada.
2.6 Avaliação da Sustentabilidade Ambiental em Aquisições de Bens e Serviços
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados a
aquisição de bens, materiais de tecnologia da informação (TI) ou contratação de serviços e
obras, bem como atos relacionados a separação de resíduos sólidos recicláveis. Essas
atividades competem, precipuamente, à Diretoria de Gestão Interna da Secretaria
Executiva do Ministério (DGI/SE/MI).
2.7 Avaliação da Gestão de Tecnologia da Informação
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados a
contratação e gestão de bens e serviços de Tecnologia da Informação (TI). Essas
atividades competem, precipuamente, à Diretoria de Gestão Interna da Secretaria
Executiva do Ministério (DGI/SE/MI).
2.8 Avaliação da Situação das Transferências Voluntárias
Verificamos fragilidades no controle gerencial dos convênios, especialmente, a ausência
de definição de critérios de seletividade e priorização, para celebração e execução dos
convênios, bem como para inscrição em Restos a Pagar não Processados, ressalvada a
publicação em outubro de 2011 do Manual de que trata a constatação 1.2.1.1. Não há, na
estrutura organizacional da Secretaria, uma unidade administrativa responsável por
realizar o controle consolidado das atividades relativas a convênios e por definir
formalmente diretrizes e objetivos uniformes para os convênios e seus resultados.
2.9 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados a
licitação para aquisição de bens e materiais ou contratação de serviços e obras. Essas
atividades competem, precipuamente, à Diretoria de Gestão Interna da Secretaria
Executiva do Ministério (DGI/SE/MI).
2.10 Avaliação da Gestão do Uso do CPGF
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados ao
uso do Cartão de Pagamento do Governo Federal.
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2.11 Avaliação da Gestão de Passivos sem Previsão Orçamentária
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados a
registros de passivos sem prévia previsão orçamentária de créditos ou de recursos.
2.12 Avaliação da Entrega e do Tratamento das Declarações de Bens e Rendas
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados à
entrega e tratamento das declarações de bens e rendas. Essas atividades competem,
precipuamente, à Diretoria de Gestão Interna da Secretaria Executiva do Ministério
(DGI/SE/MI).
2.13 Avaliação da Gestão de Bens Imóveis de Uso Especial
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados à
gestão do patrimônio imobiliário da Unidade. Essas atividades competem, precipuamente,
à Diretoria de Gestão Interna da Secretaria Executiva do Ministério (DGI/SE/MI).
2.14 Avaliação da Gestão Sobre as Renúncias Tributárias
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados a
renúncias tributárias.
2.15 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados a
cumprimento a detrminações e recomendações específicas do TCU.
2.16 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados ao
cumprimento de recomendações da CGU.
2.17 Conteúdo Específico
Não houve no exercício de 2011, por parte da SDR-MI, atos de gestão relacionados ao
conteúdo específico relativo à Parte A do Anexo III da DN TCU nº 117/2011.
2.18 Ocorrência(s) com dano ou prejuízo:
Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário.
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3. Conclusão
Considerando as constatações de auditoria consubstanciadas no item 3 deste Relatório,
concluímos que a Unidade apresenta fragilidades estruturais relativas à gestão de
convênios, especialmente aqueles celebrados com recursos de Emendas Parlamentares,
implicando baixa eficácia e baixa efetividade no tocante à execução dos programas
finalísticos.
As providências corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano
de Providências Permanente ajustado com a UJ e monitorado pelo Controle Interno.
Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o
presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do
competente Certificado de Auditoria.
Brasília/DF, 17 de julho de 2012.
Relatório supervisionado e aprovado por:
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Coordenador-Geral de Auditoria da Área de Integração Nacional
Achados da Auditoria - nº 201203443
1. GESTÃO OPERACIONAL
1.1. Subárea - PROGRAMAÇÃO DOS OBJETIVOS E METAS
1.1.1. Assunto - ORIGEM DO PROGRAMA/PROJETO
1.1.1.1. Informação
No ano de 2011, ocorreu a fusão da Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional
– SDR com a Secretaria de Programas Regionais - SPR, no âmbito do Ministério da
Integração Nacional, por força do Decreto nº 7.472 de 4 de maio de 2011. A partir da
fusão dessas Secretarias, instituiu-se a nova Secretaria de Desenvolvimento Regional –
SDR que agrega as atribuições das Unidades extintas. Competia à SPR a formulação de
estratégias, diretrizes, prioridades da formulação das políticas públicas de
desenvolvimento regional, enquanto que cabia à SDR coordenação e implantação dos
programas de desenvolvimento regional.
Assim, no que se refere às atribuições, à nova Secretaria de Desenvolvimento Regional
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compete conduzir o processo de formulação, implantação, avaliação e controle da Política
Nacional de Desenvolvimento Regional e da Política Nacional de Ordenamento
Territorial. Considerando que as ações de desenvolvimento regional, normalmente, são
multisetoriais, cabe destacar que a nova SDR é o principal agente instituído para a
articulação e integração dos planos e dos programas regionais de desenvolvimento no
âmbito do Governo Federal.
No que diz respeito à estrutura organizacional, a nova SDR possui o Departamento de
Gestão de Políticas de Desenvolvimento Regional (DPDR) e o Departamento de Gestão
de Programas de Desenvolvimento Regional (DPR), além das Coordenações-Gerais de
Gestão de Convênios e Contratos (CGCC), de Gestão Institucional (CGGI)e de
Programação e Acompanhamento (CGPA).
No que pertine aos saldos contábeis das antigas estruturas, efetuou-se a migração dos
saldos orçamentários e dos saldos financeiros da SPR (UG 530011) para a nova SDR (UG
530023), haja vista que os programas eram executados pela SPR, por essa razão não havia
saldos orçamentários e financeiros relativos à Secretaria de Políticas de Desenvolvimento
Regional (UG 530010) a serem transferidos. Dessa forma, os saldos relativos aos
convênios celebrados pela SPR (UG 530011) foram transferidos para a nova estrutura
(UG-530023), a quem compete sua execução.
Cabe citar que o cargo de Diretor do Departamento de Gestão de Políticas
Desenvolvimento Regional foi ocupado a partir do dia 17 de maio de 2011, por força
Portaria CC/PR nº 158/2011, e que o cargo de Diretor do Departamento de Gestão
Programas de Desenvolvimento Regional foi ocupado a partir do dia 28 de outubro
2011, por força da Portaria CC/PR nº1542/2011.
de
da
de
de
1.2. Subárea - AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.2.1. Assunto - EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS
1.2.1.1. Constatação
Impertinência dos convênios celebrados com recursos de Emendas Parlamentares
em relação aos objetivos dos programas, implicando baixa eficácia e efetividade da
gestão.
Os programas finalísticos executados pela Unidade, quais sejam, Promoção da
Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (1025), Desenvolvimento Macrorregional
Sustentável (1430) e Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (0120), são
executados, quase em sua totalidade, mediante celebração de convênios com Estados e
Municípios.
As dotações oriundas de Emendas Orçamentárias representam parcela significativa dos
créditos orçamentários destinados à celebração dos convênios no âmbito desses
Programas. No exercício de 2011, os convênios celebrados pela Unidade representaram
R$ 150,8 milhões, sendo que, 81% desse valor refere-se a créditos orçamentários
originários de Emendas, conforme demonstrado a seguir:
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Valor dos Convênios Celebrados em 2011
Total
Emendas
Plano de Ação
R$ 150,8 milhões
R$ 122,4 milhões
R$ 28,4 milhões
100%
81%
19%
Fonte: SICONV.
No entanto, as ações/projetos contemplados pelas Emendas Orçamentárias, por vezes, não
guardam pertinência com os objetivos dos programas nos quais estão inseridos, pois as
dotações orçamentárias originárias de Emendas são voltadas a atender, primordialmente,
às necessidades patentes das localidades que formam a base representativa do parlamentar
que incluiu o crédito durante o processo legislativo orçamentário ordinário.
No que se refere às prioridades da SDR, o Relatório de Gestão da Unidade aponta que os
programas finalísticos estão vinculados ao Objetivo Estratégico II, qual seja: “Contribuir
efetivamente para a erradicação da pobreza extrema, mediante uma atuação de âmbito
nacional, com prioridade para a ativação do potencial econômico e da inclusão produtiva
de microrregiões de menor renda, conforme a tipologia da SDR” (grifo nosso).
Nesse sentido, as ações finalísticas da SDR devem convergir para potencializar e
dinamizar os fatores produtivos das microrregiões prioritárias, reduzindo gargalos
produtivos e fomentando o fortalecimento das atividades econômicas locais,
especialmente aquelas que promovem o aumento da renda das famílias em situação de
pobreza, e promovendo o crescimento sustentável.
Por outro lado, no que diz respeito às prioridades das Emendas Orçamentárias, a literatura
técnica acerca do tema aponta os seguintes aspectos: segundo Angelina Cheibud
Figueiredo e Fernando Limongi, no livro Política Orçamentária no Presidencialismo de
Coalizão (Rio de Janeiro, FGV,2008), “A prerrogativa de apresentar emendas é uma
oportunidade dada ao parlamentar para participar da alocação de recursos
orçamentários, expressando suas prioridades quanto às políticas públicas”(grifo nosso).
Nesse sentido, conforme o entendimento de Rosilene Magalhães de Sousa, na Monografia
Emendas Parlamentares: A Relação entre Executivo e o Legislativo – A Política
Orçamentária de Interesses e de Discriminação (Brasília, [S.l.:s.n.], 2010), a apresentação
de Emendas ao orçamento representa o “Momento de os parlamentares direcionarem
recursos para a realização de projetos específicos de sua base eleitoral, visando
interesses e benefícios políticos, principalmente à reeleição”.
Sobre o assunto, o Tribunal de Contas da União, no Relatório sobre as Contas do Governo
da República do exercício 2006, ao discorrer sobre a “Inexistência de planejamento na
alocação de recursos por meio de emendas parlamentares”, fez a seguinte consideração:
“Em trabalho recente (2006), o Consultor de orçamento da Câmara dos Deputados,
Edilberto Lima e o economista do IPEA, Rogério Miranda, afirmam que a emenda
individual ‘destina-se, principalmente, ao atendimento dos municípios da base de
apoio dos parlamentares. Muitas delas envolvem pequenos investimentos, típicos de
prefeitura, e não ação de governo federal ’. A intervenção dos parlamentares no
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orçamento, segundo os autores, acaba por priorizar emendas de seu interesse eleitoral
mais imediato, sem grandes debates sobre áreas prioritárias para as quais os recursos
públicos deveriam ser dirigidos.”.
Pelas razões expostas, os objetos dos convênios celebrados em virtude de Emendas não
são, necessariamente, pertinentes aos objetivos estratégicos dos programas finalísticos da
Secretaria, revelando dissonância entre as prioridades da representação política que
incluiu o crédito no orçamento mediante Emenda e os objetivos da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional.
O quadro seguinte apresenta, de maneira agregada, os convênios celebrados pela SDR em
2011 com recursos de Emendas, relacionando a pertinência de seus respectivos objetos
em relação ao objetivo estratégico dos programas finalísticos da Unidade.
Objetivo estratégico das ações finalísticas:
Contribuir efetivamente para a erradicação da pobreza extrema, mediante uma
atuação de âmbito nacional, com prioridade para a ativação do potencial
econômico e da inclusão produtiva de microreregiões de menor renda, conforme
a tipologia da SDR
Quantidade
Valor dos
Pertinência
Objetos dos Convênios de Convênios Convênios
Subtotal
dos Objetos
Celebrados Celebrados
Aquisição de
equipamentos, veículos
R$
48
e projetos para
16.095.832,86
produção agrícola e
manufatura.
R$
Pertinentes
22.299.223,75
Construção e reformas
R$
de centros de produção,
9
5.994.390,89
comércio, e capacitação.
Ações de capacitação
1
R$ 209.000,00
profissional
Aquisição de
equipamentos e
implantação de
2
R$ 372.126,96
instalações para coleta
e triagem de resíduos
para reciclagem.
Aquisição de veículos e
equipamentos para uso
Baixa
R$
R$
7
1.417.200,00 Pertinência 11.089.075,85
genérico (caminhão,
micro ônibus)
Obras de infraestrutura
hídrica (sistema de
R$
abastecimento de água,
4
9.299.748,89
redes coletoras de
esgoto, obras de
canalização)
R$
Obras viárias e
57
58.390.028,51
pavimentação
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Infraestrutura urbana
(caminhão para coleta
de resíduos sólidos,
iluminação pública,
reforma de praças e
construção de
calçamentos, passagens
molhadas, pontes e
quadras de esportes)
Aquisição de
equipamentos para
obras viárias
Construção de centros
de comunitários
(centros de convivência
de idosos, centro de
exposições culturais,
centro de atendimento
a mulher)
23
R$
21.579.354,98
11
R$
4.908.891,64
21
R$
6.457.793,32
Pertinentes 91.336.068,45
Fonte: SICONV
O gráfico a seguir apresenta a repartição do valor total dos convênios celebrados pela
SDR com recursos de Emendas (2011) de acordo com a pertinência em relação ao
objetivo estratégico das ações finalísticas da SDR. Conforme o gráfico, apenas 18% do
valor total dos convênios celebrados com recursos de Emendas guardam relação com os
objetivos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional.
Ressalta-se que os critérios utilizados nessa análise quanto à pertinência dos convênios é
meramente indicativa, pois, no limite, toda ação pública em benefício de determinado
município pode ser entendida como indutora de desenvolvimento econômico local. O que
se procurou, aqui, foi analisar a relação entre os efeitos diretos desses convênios com os
objetivos precípuos dos programas finalísticos e, de maneira mais abrangente, ao objetivo
estratégico da Unidade para suas ações finalísticas.
Além da impertinência dos convênios em relação aos programas, os créditos
orçamentários de Emendas apresentam dificuldades operacionais no tocante à sua
execução. No Relatório de Gestão da Unidade, o gestor aponta que os principais
problemas associados à execução de convênios de Emendas estão relacionados a:
inadequação dos Planos de Trabalho propostos; baixo nível de comprometimento dos
convenentes com relação aos aspectos formais dos convênios e intermitência do fluxo
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financeiro disponível ao gestor ao longo do exercício, em virtude dos contingenciamentos.
Esses problemas sobrecarregam a capacidade técnico-operacional da Unidade, conforme a
Constatação 2.1.2.1 e Constatação 4.1.1.1.
Assim, as dificuldades associadas à execução dos convênios de Emendas e a
impertinência dos respectivos objetos em relação aos objetivos dos programas implicam
baixa eficácia e efetividade da execução dos programas Promoção da Sustentabilidade de
Espaços Sub-Regionais (1025), Desenvolvimento Macrorregional Sustentável (1430) e
Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (0120). O quadro a seguir
demonstra a baixa execução dos programas e o aumento do saldo inscrito em Restos a
Pagar não Processados, devido a essas dificuldades operacionais.
Valor
Empenhado
Valor
Liquidado
Valor inscrito
em RPnP
Programa
x R$ 1.000,00
1025
279.910
3.597
122.002
1430
72.080
0
89.478
0120
25.411
0
26.585
TOTAL
377.401
3.597
238.065
Fonte: Relatório de Gestão da SDR 2011.
Ainda com relação às dificuldades operacionais para realização das ações finalísticas da
Secretaria, o Relatório de Gestão da Unidade aponta que o contingenciamento
orçamentário representa entraves ao planejamento e execução das ações, implicando a
celebração de convênios no final do exercício e, consequentemente, a inscrição de seus
valores em Restos a Pagar.
Cabe citar, ainda, que o aumento do saldo inscrito em Restos a Pagar não Processados
pode ocasionar mais problemas operacionais para a execução dos convênios, pois o
pagamento (execução) desses valores concorre com a execução da programação financeira
ordinária dos exercícios subsequentes.
Haja vista os efeitos do contingenciamento orçamentário sobre as atividades da Unidade,
bem como, a representatividade das Emendas e dos Restos a Pagar sobre o orçamento da
Secretaria, solicitamos ao gestor, mediante SA nº 2012_03443/02, “descrever como são
realizadas as decisões acerca da alocação dos recursos por ocasião do contingenciamento
orçamentário.”
Em resposta, a Unidade informou: “(...) quanto aos projetos do plano de ação, são
direcionadas aos projetos de melhor qualidade técnica e que atendam, de imediato, às
exigências para celebração de convênios e/ou destaques orçamentários, ou para os
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projetos que tenham maior condição dar (sic) continuidade as (sic) ações iniciadas pela
Secretaria. No caso de emendas, segue o critério de priorização definidos (sic) pela Casa
Civil.”
Assim, a ausência de critérios técnicos formalizados para seleção dos projetos de
Emendas e priorização da alocação de recursos frente ao contingenciamento amplia os
efeitos prejudiciais à eficácia e à efetividade das ações finalísticas da Secretaria causados
pelo contingenciamento, inscrições em Restos a Pagar e impertinência das Emendas aos
objetivos dos programas. Nesse sentido, a falta de indicadores institucionais de
desempenho, conforme a Constatação 1.2.2.1, e a segregação da estrutura administrativa
voltada à gestão de convênios de Emendas, consoante a Constatação 4.1.1.1, contribuem
também para a fragilidade na gestão das ações finalísticas.
Nesse mister, para esclarecer os possíveis efeitos dos fatos citados, cabe reproduzir o
apontamento feito pelo Tribunal de Contas da União no âmbito do Relatório sobre as
Contas do Governo da República do exercício de 2006 sobre os principais problemas
verificados na gestão de transferências voluntárias:
“Com efeito, o risco de utilização do orçamento como instrumento de barganha
política está não apenas na sistemática de contingenciamento, mas também na
execução dos denominados Restos a Pagar, ambos relacionados com a suposta
ampliação das receitas orçamentárias para acomodação de emendas. O represamento
levado a efeito por meio desses dois instrumentos provoca a competição pelos
recursos programados e torna alguns integrantes do Poder Legislativo suscetíveis à
barganha por parte do Poder Executivo com vistas a composição de maiorias no
Congresso. (...) Em face da prerrogativa de um orçamento autorizativo, o órgão
concedente escolhe uma emenda a ser executada, muitas vezes motivado menos pela
relevância social do objeto do que pelo interesse do governo. No que diz respeito às
oportunidades de fraudes e corrupção no sistema, é importante ressaltar que elas são
maximizadas, ou até mesmo intencionalmente condicionadas, pelas indicações e
nomeações políticas de nomes para integrar a estrutura de órgãos públicos, em cargos
estratégicos, como mostrou o recente escândalo dos ‘sanguessugas’ (...)”.
O Ministério da Integração Nacional lançou, em outubro de 2011, a publicação
"CRITÉRIOS E PRIORIDADES DO MINISTÉRIO DE INTEGRAÇÃO NACIONAL
PARA ALOCAÇÃO DE EMENDAS PARLAMENTARES: UMA PROPOSTA PARA O
CONGRESSO NACIONAL", conhecido como Manual de Emendas, visando o melhor
direcionamento dos respectivos recursos. O próprio título da publicação expressa os
objetivos desse trabalho, ou seja, orientar os parlamentares para que sejam apresentadas
Emendas que atendam aos objetivos do Ministério consubstanciados por meio de seus
diversos órgãos e/ou instituições e dos programas governamentais sob responsabilidade
deles. O Ministério, no documento, explicita a Política Nacional de Desenvolvimento
Regional, os Programas e as ações finalísticas prioritárias para aplicação desses recursos.
A iniciativa busca minimizar um problema crucial de gestão das Secretarias Finalísticas
do MI, no entanto, cabe destacar que o documento não possui caráter normativo e,
somado a isso, a própria SDR não possui critérios técnicos formalizados para seletividade
dos convênios.
Causa:
Ausência de formalização de prioridades, critérios e parâmetros de projeto para fins de
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seletividade da celebração dos convênios, especialmente daqueles relativos a Emendas
Parlamentares, bem como para as respectivas inscrições em Restos a Pagar não
Processados.
Manifestação da Unidade Examinada:
- Ao longo do exercício, foi verificada pelos Gestores Responsáveis, certa defasagem no
acompanhamento das ações executadas no âmbito da Secretaria e no intuito de sanar tal
deficiência, foi implementado o uso de uma Planilha Única, com alimentação de
informações quanto ao acompanhamento dos convênios, controle de status quanto aos
dados do processo, encaminhamentos administrativos, dados políticos, orçamentários e
financeiros.
- E ainda, buscando a melhoria de processos, buscou-se capacitar a equipe de convênios,
na participação de cursos e treinamentos sob o SICONV, elaborou-se um manual de
fluxos, analises, instruções e celebração de convênios, além de um Manual sob analise de
projeto básico de engenharia, e ambos se encontram sob analise da Consultoria do
Ministério, para implementação.
Análise do Controle Interno:
A manifestação do gestor não elide os fatos apontados na constatação, pois não apresenta
justificativas tampouco soluções definitivas para os problemas relatados. Assim,
mantemos a constatação.
Recomendações:
Recomendação 1:
Normatizar critérios de priorização para celebração de convênios, valendo-se, inclusive,
de padronização de projetos e objetos para fins de qualificação das propostas.
1.2.2. Assunto - RESULTADOS DA MISSÃO INSTITUCIONAL
1.2.2.1. Constatação
Ausência de indicadores próprios para avaliação das Ações e Programas.
Por meio de consultas ao Relatório de Gestão da SDR referente ao exercício do 2011 e ao
Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento - SIGPLAN, verificamos que não
há Indicadores de Desempenho definidos para os programas geridos pela SDR, quais
sejam:
1047-Desenvolvimento
Integrado
e
Sustentável
do
Semiárido,
1430-Desenvolvimento Macrorregional Sustentável, 1025-Promoção da Sustentabilidade
de Espaços Sub-Regionais, 0757-Gestão da Política de Integração Nacional e
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0120-Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira.
De acordo com o Relatório de Gestão, alguns indicadores externos foram utilizados para a
avaliação dos resultados dos programas 1047,0120 e 1025: taxa de internação de pessoa
com doenças infecciosas e parasitárias na região do Semiárido, taxa de população do
Semiárido atendida com rede geral de abastecimento de água e o número de ocupações
geradas conforme o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados CAGED do
Ministério do Trabalho e Emprego. No entanto, esses indicadores não se mostraram úteis
à gestão dos Programas e, por essa razão, não foram mais aferidos.
No que se refere à gestão das Ações integrantes dos Programas, são utilizadas e
registradas no SIGPLAN métricas de execução física, como, por exemplo,
“empreendimento gerado”, para avaliação da eficácia da execução das ações, pois não há
indicadores de desempenho específicos para cada Ação. Cabe ressaltar que essas medidas
de execução física não são adequadas para fazer avaliação da eficiência da gestão na
execução das Ações mediante simples associação direta com a execução financeira destas,
haja vista que as medidas de execução física não ponderam o valor financeiro de cada
unidade de medida e que os valores de execução financeira não contemplam a execução
de Restos a Pagar.
Solicitamos à SDR, por meio da Solicitação de Auditoria nº 2012_03443/02, informar os
indicadores e métricas gerenciais utilizados no âmbito das Ações seguintes: 1025/6424;
1430/8902; 0120/6553; 1047/20B3; 0757/8349 e 0757/8892. Em resposta, a Secretaria
informou os indicadores de gestão da Ação 20B3 (programa 1047) e os indicadores
gerenciais utilizados na Gestão da Política de Integração Nacional (programa 0757), haja
vista que as demais Ações não possuem indicadores definidos.
Os indicadores utilizados no âmbito do programa Gestão da Política de Integração
Nacional (0757) referem-se às metas do Plano de Ação Estratégico da Secretaria para o
quadriênio 2011-2014, relativo ao Departamento de Gestão de Políticas Regionais, mais
especificamente, ao Objetivo I do Plano: “Dotar a política regional de instrumentos
institucionais, financeiros e de gestão requeridos ao enfrentamento do desafio de
diminuição das históricas desigualdades socioeconômicas intra e inter-regionais do
Brasil”. Destarte, o programa 0757 não possui indicadores ou metas gerenciais
específicas para suas Ações.
Além disso, a Unidade apresentou indicadores estratégicos e de macroavaliação para a
Política Nacional de Desenvolvimento Regional, quais sejam: Produto Interno Bruto,
População Total, Renda, Grau de Urbanização, Densidade Demográfica, Taxa de
Crescimento da População, Renda Per Capita, PIB Per Capita, Taxa de Crescimento do
PIB, Percentual de pessoas de 15 anos ou mais analfabetas, percentual de pessoas de 15
anos ou mais com menos de 4 anos de estudo, percentual de pessoas de 25 anos ou mais
analfabetas, percentual de pessoas de 25 anos ou mais idade com mais de onze anos de
estudo e Área total. No que se refere a esses indicadores, cabe citar que os parâmetros
utilizados não se restringem aos efeitos das ações da Secretaria, tampouco da Política
Nacional de Desenvolvimento Regional, pois refletem uma gama extensa de ações
governamentais e não governamentais.
Os indicadores da ação 20B3 – Apoio à Geração de Empreendimentos no Semiárido são
baseados na sistemática de mensuração de resultados do Plano Brasil Sem Miséria,
basicamente associados ao perfil dos beneficiários da Ação, com o objetivo de monitorar
a adequabilidade do público beneficiário dos projetos da Ação ao público prioritário do
Plano Brasil sem Miséria. Cabe ressaltar que, embora não sejam propriamente indicadores
de eficácia e efetividade dos programas, os indicadores utilizados na Ação 20B3 fornecem
informações úteis à gestão dos projetos, pois permitem monitorar a adequação da Ação de
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governo ao público-alvo.
A dificuldade inerente ao estabelecimento de indicadores, traduzidos em parâmetros
numéricos, que apontem efetivamente os efeitos das Ações não impede que sejam criadas
métricas de execução para acompanhamento e monitoramento dos projetos de modo a
subsidiarem as decisões gerenciais. Nesse sentido, é importante estabelecer medidas
indiretas que, combinadas, sejam úteis ao monitoramento e avaliação da gestão das Ações
e seus resultados. No caso das Ações de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do
Semiárido (programa 1047), pode-se, por exemplo, fazer associações indiretas entre as
Ações do Programa e índices de atividade econômica da região beneficiada, apurada junto
aos órgãos fiscais locais; alterações na cesta de consumo das famílias; diminuição da
evasão e repetência escolar e diminuição da incidência de doenças infecciosas e
parasitárias de veiculação hídrica. Além disso, importa citar que indicadores gerenciais
específicos que apontem os efeitos dos contingenciamentos sobre os projetos, bem como
critérios normatizados para priorização dos projetos, fortalecem a gestão técnica das ações
haja vista que as dotações de emendas parlamentares representam parcela significativa do
orçamento da Unidade.
Nesse mister, os seguintes aspectos devem ser observados quanto aos indicadores de
desempenho, conforme orientação do guia metodológico denominado Indicadores de
Programas, elaborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP:
Validade,
Confiabilidade,
Simplicidade,
Sensibilidade,
Desagragabilidade,
Economicidade, Estabilidade, Mensurabilidade e Auditabilidade. Importa ressaltar que a
mensuração dos resultados deve levar em conta sempre o período envolvido da ação em
comparação com período (s) anterior (es).
Causa:
Ausência de normas que estabeleçam as atribuições e responsabilidades na aferição de
informações gerenciais específicas para as ações e respectivos produtos/resultados.
Manifestação da Unidade Examinada:
- Com a junção das antigas secretarias, Secretaria de Políticas de Desenvolvimento
Regional/SDR e Secretaria de Programas Regionais/SPR, em Secretaria de
Desenvolvimento Regional/SDR, buscou-se uma maior integração entre o planejamento e
a execução das ações de Desenvolvimento Regional (Decreto nº. 7.472, de 04 de maio de
2011).
- Diante da nova visão de atuação da Secretaria, ainda foram verificadas a necessidade de
adequações não só de estrutura, mas também relativa às atribuições e responsabilidades da
unidade, e nesse intuito, ainda no ano de 2011, foi instituído um Grupo de Trabalho
Ministerial, destinado a preparar uma nova proposta de alteração na Estrutura e no
Regimento Interno.
- Assim, em 07 de março de 2012, foi publicada a Portaria nº 117, que aprova o novo
Regimento Interno e as alterações relativas ao Decreto, já foram concluídas, mas ainda se
encontram sob analise da Consultoria Interna deste Ministério.
Análise do Controle Interno:
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A manifestação do gestor não elide os fatos apontados na constatação, pois não apresenta
justificativas tampouco soluções definitivas para os problemas relatados. Assim,
mantemos a constatação.
Recomendações:
Recomendação 1:
Estabelecer e normatizar índices/métricas gerenciais para monitoramento e avaliação da
gestão das ações.
Recomendação 2:
Estabelecer e normatizar indicadores de desempenho para monitoramento e avaliação dos
resultados dos programas.
Recomendação 3:
Estabelecer e normatizar as atribuições e responsabilidades na aferição de informações
gerenciais específicas para gestão das ações e respectivos produtos.
2. CONTROLES DA GESTÃO
2.1. Subárea - CONTROLES INTERNOS
2.1.1. Assunto - AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS
2.1.1.1. Constatação
Fragilidades no Relatório de Gestão acerca das informações sobre convênios e
execução orçamentária dos programas e Rol de Responsáveis incompleto.
Por meio de consultas ao Relatório de Gestão da SDR referente ao exercício do 2011,
constatamos que a composição do Rol de Responsáveis da Unidade estava incompleto,
pois faltavam as informações acerca do Diretor do Departamento de Gestão de Programas
de Desenvolvimento Regional e do Diretor do Departamento de Gestão de Políticas de
Desenvolvimento Regional. Após diligências, mediante a Solicitação de Auditoria nº
2012_03443/01, o gestor acrescentou ao Rol de Responsáveis as informações faltantes,
que passam a constituir as folhas 120 a 136 do processo nº 59250.000017/2012-18,
relativo à Prestação de Contas da Unidade.
Verificamos, ainda, que as informações orçamentárias sobre a execução das programas
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não apresentam claramente os valores executados em 2011 e que a configuração dos
quadros com informações de execução física e orçamentária prejudicam a compreensão,
notadamente os Quadros VIII e XIV, onde, aparentemente, uma coluna está ilegível. Além
disso, há repetições do texto sobre a análise crítica da execução orçamentária para alguns
programas, prejudicando a clareza e a objetividade do Relatório.
No tocante às informações orçamentárias sobre a execução dos Programas, reproduzimos
a seguir, a título de exemplo, os dados referentes ao Programa Promoção da
Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais -1025, como constam no Relatório de Gestão
da Unidade:
Despesa
Empenhada
Inicial
Final
375.062.289
654.403.013 279.910.232
Restos
a
Despesa
Valores
Pagar
Liquidada não
Pagos
processados
3.596.728
122.002.058
4.061.816
Fonte: Relatório de Gestão 2011 da Secretaria de Desenvolvimento Regional.
Verifica-se, do quadro acima, que não é possível concluir qual o valor foi liquidado e
pago em 2011, pois pode-se presumir que o total de valores pagos contempla todos os
valores liquidados em 2011 mais valores inscritos em Restos a Pagar Processados em
2010 ou houve inscrição de Restos a Pagar Processados referentes a empenhos de 2011
não apresentados na tabela. Do mesmo modo, não é possível concluir qual é o montante
inscrito em Restos a Pagar não Processados relativos a empenhos de 2011, quanto
representa reinscrição de Restos a Pagar de exercícios anteriores, nem o valor de
cancelamento dos empenhos, ou montante contingenciado. A ausência de informações
completas sobre a execução orçamentária da Unidade prejudica a transparência fiscal a
respeito da gestão do exercício sob exame.
Ademais, constatamos inconsistências nas informações a respeito da execução
orçamentária do Programa Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira -0120,
para o qual o Relatório de Gestão indica que não foram realizados pagamentos em 2011.
Mediante consulta ao sistema SICONV, verificamos que foram realizados pagamentos no
total de R$ 2.627.904,31, vinculados a três convênios, conforme a tabela abaixo:
0120 - Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira
Convênio OBJETO
701878
Data Início Data Fim Valores
Vigência Vigência pagos
2011
em
em
Construção de barracão industrial
com área de 767,76 metros
quadrados, a ser instalado em zona 19/01/2009 20/08/2012 250.000,00
industrial
do
Município
de
Douradina, Estado do Paraná.
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702073
702300
Serviço
de
Drenagem
e
Pavimentação nos bairros Caranã
20/01/2009 19/05/2012 2.227.904,31
e Asa Branca, no Município de Boa
Vista - RR
Construção e Aparelhamento do
Centro de Convivência do Idoso, no 19/01/2009 31/05/2012 150.000,00
Município de Brasiléia-Acre.
Valor Total Desembolsado
2.627.904,31
Fonte: SICONV.
Ainda no tocante aos convênios, verificamos divergências entre os dados do SICONV e as
informações do Relatório de Gestão sobre a relação de convênios celebrados e o valor de
desembolso no exercício de 2011, conforme quadro abaixo:
INFORMAÇÕES SOBRE CONVÊNIOS
QUANTIDADE
INSTRUMENTOS
MODALIDADE CELEBRADOS EM 2011
TOTAL
DE VALORES
DESEMBOLSADOS EM 2011
(R$)
SDR
SICONV
SDR
SICONV
161
206
39.308.005,18 36.830.982,20
Fonte: SICONV.
Causa:
Insuficiente participação dos agentes arrolados no Rol de Responsáveis nas fases de
elaboração e revisão do Relatório de Gestão.
Manifestação da Unidade Examinada:
No âmbito do Ministério, controlado diretamente pela equipe diretamente subordinada ao
Sr. Ministro e Secretário-Executivo da Pasta, foi instituído no ano de 2012, o “Ciclo de
Monitoramento e Avaliação”, com reuniões periódicas, tendo por finalidade a
identificação de problemas, falhas e erros operacionais e burocráticos-administrativos,
visando corrigi-los e evitar a sua reincidência, no intuito de proporcionar a obtenção de
resultados mais positivos e eficazes, com informações gerenciais periódicas, visando uma
rápida intervenção em caso de equívocos e decurso de prazos, e proporcionando controle
(accountability) em todos os níveis (vertical e horizontalmente), inclusive quanto aos
beneficiários, mediante o trabalho conjunto de servidores desta Pasta e de equipe
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contratada, responsável pela implementação do programa e seu acompanhamento.
- Nestas circunstâncias, buscando-se um melhoramento contínuo representado pelo ciclo
“PDCA” - método gerencial para promover a melhoria contínua com foco nos resultados,
através da utilização da gestão por processos, sendo utilizado na realização de toda e
qualquer atividade da unidade; Esclarecer e traduzir a visão, a missão e a estratégia deste
Ministério, através do planejamento, estabelecimento de metas e alinhamento das
iniciativas estratégicas, além de melhorar o feedback entre as áreas e definir bases, em
perspectivas, objetivos, e indicadores de desempenho, como foco prioritário da entidade,
são seus objetivos mais visíveis e esperados.
- Conforma-se como uma importante ferramenta de Gestão e Transparência, devido à
visualização e à criação de um “Mapa Estratégico” dos objetivos desta entidade.
Análise do Controle Interno:
A manifestação do gestor não elide os fatos apontados na constatação, pois não apresenta
justificativas tampouco soluções definitivas para os problemas relatados. Assim,
mantemos a constatação.
Recomendações:
Recomendação 1:
Estabelecer rotina administrativa visando garantir a integridade e a clareza das
informações e, principalmente, a participação dos agentes arrolados no Rol de
Responsáveis na elaboração/revisão do Relatório de Gestão.
Recomendação 2:
Proceder a correção dos valores divergentes constatados entre o Relatório de Gestão e os
dados do SICONV.
Recomendação 3:
Informar, nos próximos Relatórios de Gestão, as informações a respeito da execução
financeira segregadas por ação e evidenciando os pagamentos de Restos a Pagar por
exercício.
2.1.2. Assunto - AVALIAÇÃO DOS CONTROLES INTERNOS
2.1.2.1. Constatação
Fragilidade nos controles internos relativos à gestão de convênios celebrados com
cláusulas condicionantes.
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Solicitamos à SDR, mediante a SA nº 2012_03443, informações acerca das estruturas
administrativas de celebração e acompanhamento dos convênios. Em resposta, a Unidade
informou que dispõe de manuais técnicos relativos à análise, instrução e celebração de
convênios. Conforme nos informado, as atividades de análise das propostas,
acompanhamento da execução, fiscalização da execução física e lançamento das
informações no sistema SICONV são desempenhadas no âmbito das seguintes unidades
administrativas: Coordenação-Geral de Gestão de Contratos e Convênios – CGCC,
Coordenação-Geral de Programas Macro Regionais (CGMR), Coordenação-Geral de
Programas Subregionais (CGSR) e Coordenação-Geral de Programas e Projetos Especiais
(CGPP).
A Secretaria não dispõe de estrutura organizacional formal responsável por definir e
normatizar prioridades e métricas gerenciais para a execução dos convênios e para a
seletividade acerca da alocação dos recursos por ocasião do contingenciamento
orçamentário. Dessa forma, no que se refere aos controles internos atinentes à execução
de convênios, a Unidade possui o Manual Técnico para instrução, análise e celebração de
Convênios e o Manual de Análise Técnica de Projetos Básicos de Engenharia, além das
rotinas de lançamento de dados impostas pelo sistema SICONV.
Os manuais técnicos e as atividades inerentes ao SICONV , de fato, constituem
mecanismos de uniformização dos procedimentos relativos a análise, acompanhamento e
fiscalização do convênios. No entanto, esses controles representam-se, basicamente,
elementos instrumentais de controle da execução, mas não são ferramentas gerenciais.
Desse modo, constatamos que não há procedimentos de controles instituídos sobre a
gestão dos convênios, tampouco unidade administrativa que concentre a decisões
gerenciais a respeito da seletividade, acompanhamento e fiscalização dos convênios
Vale apontar, ainda, que a maioria dos convênios celebrados pela Unidade são decorrentes
de Emendas e que os objetos desses convênios nem sempre correspondem aos objetivos
dos programas e da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, conforme a
Constatação 1.2.1.1. Assim, concluímos que a Secretaria carece de maior controle
gerencial sobre os convênios para garantir a efetividade dos programas, especialmente no
que diz respeito às prioridades, critérios e objetivos para a celebração, bem como para
inscrição em Restos a Pagar não Processados e reinscrição em Restos a Pagar.
No que se refere à inscrição de convênios em Restos a Pagar, a Unidade informou, em
resposta à SA nº 2012_03443, que as dificuldades operacionais impostas pelo
contingenciamento orçamentário e as deficiências das propostas apresentadas pelos
proponentes implicam a celebração de convênios com cláusulas condicionantes à sua
eficácia. Dessa forma, é procedida a inscrição dos empenhos dos respectivos convênios
em Restos a Pagar não Processados para que sejam executados (liquidados) nos exercícios
posteriores, tão logo seja comprovado o atendimento às cláusulas condicionantes.
A celebração de convênios com cláusulas condicionantes e sua consequente inscrição em
Restos a Pagar não Processados prejudicam o controle sobre a gestão de convênios, pois a
eficácia dos instrumentos de transferências, nessa situação, passa a depender das
providências e encaminhamentos do proponente relativamente às pendências a serem
sanadas. O conteúdo e a tempestividade das respostas dos convenentes relativas ao
atendimento das cláusulas condicionantes são imprevisíveis, destarte, a demanda por
análises sobre as respostas dos convenentes pode ultrapassar a capacidade operacional da
Unidade. A descontinuidade no fluxo da demanda por análises das cláusulas
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condicionantes e o vultoso saldo inscrito em Restos a Pagar não Processados prejudicam
o fluxo regular das análises, causando atrasos na validação daqueles convênios que foram
celebrados com cláusulas condicionantes.
Nesse contexto, os convênios com cláusulas condicionantes ficam sujeitos às reiteradas
reinscrições em Restos a Pagar não Processados, ano após ano, até que as documentações
pertinentes sejam conclusivamente analisadas. Todavia, importa ressaltar que a validade
temporal dos Restos a Pagar não Processados é determinada mediante Decreto da Casa
Civil, portanto, foge ao controle da SDR. Dessa forma, transcorrido o prazo de validade
dos Restos a Pagar não Processados, ante ao iminente cancelamento da dotação
orçamentária, o gestor se vê constrangido a liquidar a despesa, mesmo que a
documentação pertinente às cláusulas condicionantes tenha sido analisada
conclusivamente.
Segundo o gestor, em resposta a SA nº 2012_03443, cancelar a dotação por ocasião do
fim da validade dos Restos a Pagar, sem que a documentação sobre sua eficácia
(liquidação) tenha sido analisada, prejudica injustamente o proponente. Nesses casos,
segundo o gestor, a liquidação pode ser realizada ainda que não se tenha certeza do
saneamento das pendências do convênio, pois agir no sentido oposto, seria o mesmo que
admitir que o atraso nas análises, por parte da Unidade, daria causa, por si só, ao
cancelamento de convênio, afetando ainda mais a eficácia da gestão dos programas
finalísticos. Nota-se que, nessas circunstâncias, pode ocorre liquidação irregular de
despesa, conforme relatada na Constatação 3.1.1.1 deste Relatório.
Em suma, a decisão do gestor acerca da liquidação da despesa visa garantir que convênios
não sejam cancelados devido, unicamente, à intempestividade na análise técnica por parte
da Unidade. Entretanto, um controle gerencial adequado sobre as atividades relativas a
convênios, baseado em critérios, prioridades e parâmetros técnicos formalizados, visa
evitar que situação como essas ocorram, possibilitando que a decisão sobre a
conveniência da inscrição de convênios em Restos a Pagar não Processados, leve em
conta, ex ante, a real capacidade operacional da Unidade.
Diante do exposto, constatamos que o sistema de controle da Unidade apresenta
fragilidades nos processos gerenciais relativos ao controle da celebração e execução dos
convênios, sobretudo daqueles celebrados com recursos de Emendas orçamentárias.
Causa:
Fragilidade no controle gerencial dos convênios, especialmente sobre a adequação entre a
celebração de convênios e a capacidade operacional da Unidade.
Manifestação da Unidade Examinada:
A Unidade não se manifestou sobre esta constatação.
Análise do Controle Interno:
Haja vista que o gestor não se manifestou sobre os fatos apontados, mantemos a
constatação.
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Recomendações:
Recomendação 1:
As recomendações pertinentes são aquelas dispostas nas Constatações 1.2.1.1, 3.1.1.1 e
4.1.1.1, razão pela qual não há recomendações específicas quanto aos fatos apontados
nesta constatação.
3. GESTÃO FINANCEIRA
3.1. Subárea - RECURSOS EXIGÍVEIS
3.1.1. Assunto - RESTOS A PAGAR
3.1.1.1. Constatação
Liquidação de Restos a Pagar não Processados sem a devida comprovação do fato
gerador da despesa.
Em 31.12.2008, foi celebrado o Convênio nº 512/2008 (Processo nº
59200.000073/2008-53) entre a Secretaria de Desenvolvimento Regional com o
Município de Porto Acre – AC, no valor de R$ 1.752.577,32, para execução de obras de
pavimentação asfáltica no município, no âmbito do programa Promoção do
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira -0120.
O valor da parcela a cargo da SDR, R$ 1.700.000,00, foi empenhado em 16.6.2008 e
inscrito em Restos a Pagar não processados em virtude de o convênio ter sido celebrado
com cláusulas condicionantes, haja vista pendências na documentação pertinente à
titularidade do terreno, licença ambiental e Anotação de Responsabilidade Técnica do
engenheiro fiscal da obra.
As pendências relativas à documentação deram causa a duas prorrogações do prazo de
vigência do convênio, pois o atendimento às condicionantes demandou providências tanto
por parte do convenente, para sanar as pendências, como por parte do concedente, para
analisar a documentação encaminhada pelo Município em dezembro de 2009. Dessa
forma, em dezembro de 2010, a fim de garantir a execução do convênio, a ordenadora de
despesa solicitou a liquidação do empenho (2008NE800006) respectivo à parcela da SDR
para que a dotação orçamentária não fosse encerrada.
No entanto, na ocasião da liquidação da despesa relativa à parcela da SDR
(2008NE800006), a documentação relativa ao saneamento das pendências encaminhada
pelo convenente ainda não havia sido analisada pela Secretaria, de modo que a liquidação
do empenho ocorreu sem a devida comprovação do fato gerador da despesa, haja vista que
na ocasião da liquidação a Secretaria não havia comprovado o atendimento às cláusulas
que condicionavam a eficácia do convênio.
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Cabe ressaltar que, de acordo com o gestor, a documentação encaminhada pelo Município
em dezembro de 2009 para cumprir as condicionantes do convênio não foram, até maio de
2012, analisadas conclusivamente. Assim, o implemento da condição para execução da
despesa no valor de R$ 1.700.000,00 que foi liquidada em dezembro de 2010, relativa ao
Convênio nº 512/2008, não foi comprovado.
Conforme as disposições do artigo 63 da Lei 4.320/64, a liquidação da despesa encerra as
incertezas a respeito de sua exequibilidade, ou seja, embora o empenho seja o fato gerador
da despesa orçamentária para fins contábeis, em obediência ao princípio da competência
para a despesa, é na fase da liquidação que a Administração pública reconhece a execução
da despesa e o direito inconteste do credor, em que pese esse último aspecto não se
aplique no âmbito de convênios. Assim, embora o gestor tenha atuado no sentido de
salvaguardar o interesse público na execução do objeto conveniado, obras de
pavimentação asfáltica, e de não prejudicar o convenente por atraso ocorrido pela baixa
capacidade técnico-operacional da Secretaria, não é admissível liquidação da despesa cujo
fato gerador seja incerto.
Causa:
Celebração de convênios com cláusulas condicionantes, e respectiva inscrição em Restos
a Pagar não Processados, em volume superior à capacidade técnico-operacional da
Secretaria.
Manifestação da Unidade Examinada:
- Tal situação configura-se fato inconteste, e independe da vontade deste gestor, visto que
as atribuições desta SDR/MI são crescentes, exercício após exercício, e não podemos nos
negar ao cumprimento de nossas obrigações precípuas sob qualquer pretexto, dado o
interesse público nelas consignado, e no nosso caso “de grande relevo”, visando sempre o
desenvolvimento regional, tão necessário a este País. Tanto menos sob a alegação vil de
falta de pessoal técnico habilitado para tanto.
- Cumpre-nos reiterar solicitações às autoridades superiores desta Pasta para
equacionamento dos problemas, e fazer com nossa equipe, frente todas as limitações
estruturais e salariais, trabalhe em sua capacidade máxima com vistas ao enfrentamento
de tais demandas que se avolumam.
- Quanto à celebração da avenças mediante “cláusulas condicionantes” resolutivas, e
eventuais inscrições em “Restos a Pagar”, cumpre ressaltar a reiterada prática
orçamentária e financeira do governo federal, por meio de suas Pastas competentes para
tanto, de contingenciarem as verbas respectivas, liberando-as apenas nos últimos 45
(quarenta e cinco) dias de cada exercício, situação que se repete a cada final de ano, com
assiduidade, restando impraticável a análise e instrução de tais processos, em numero
considerável, tanto pela área técnica desta Secretaria como de outras deste Ministério, não
devendo o gestor transferir tal responsabilidade ao convenentes, e assim também os
prejuízos decorrentes.
- Nestes caso, não tem nos restado outra alternativa, senão, em proveito do interesse
público nelas consignado, e com vistas ao cumprimento de nossas metas e de nossa
missão precípua, a celebração mediante “cláusulas condicionantes”, para posterior
liberação no exercício seguinte, como “Restos a Pagar” do exercício anterior. Mister
ressaltar que tal prática não incorre em acréscimo de riscos aos recursos envolvidos,
24 of 34
vistos que somente ocorrem as efetivas liberações de recursos após o cumprimento das
condicionantes, e mediante os ritos legais previstos, sob o crivo final da nossa Consultoria
Jurídica.
- É fato que não deveria ocorrer tal medida de excepcionalidade, porém, não havendo
alternativa, busca-se atender ao interesse público ali consignado, garantindo-se ao
máximo a aplicação correta dos recursos provenientes do erário, em cada etapa do
processo e a cada liberação.
Análise do Controle Interno:
O contingenciamento orçamentário, de fato, prejudica a programação da execução das
ações e compromete a eficácia dos programas. Além disso, não nos opomos à celebração
de convênios com cláusulas condicionantes, haja vista que, embora não seja a situação
ideal, é a solução encontrada pelo gestor para tornar exequível algumas ações .
Entretanto, embora o gestor aponte que essa prática não implica maiores riscos aos
recursos, entendemos que a celebração de convênios, nessa situação, extrapolou a
capacidade operacional de Unidade, representando prejuízo à gestão e ao controle do
conjunto das transferências voluntárias sob responsabilidade da Secretaria. Assim, embora
a execução de determinado convênio esteja respaldada pelos controles do gestor sobre o
cumprimento das cláusulas condicionantes, a gestão sobre as transferências resta
prejudicada, elevando o risco de mal versação dos recursos, de maneira generalizada,
sobre o conjunto dos convênios em execução.
Recomendações:
Recomendação 1:
Normatizar critérios para inscrição e manutenção (reinscrição) dos Restos a Pagar, de
maneira a condicioná-las à comprovação da possibilidade de cumprimento tempestivo das
condicionantes e adequação do objeto.
Recomendação 2:
Ultimar a análise sobre o cumprimento das condicionantes relativas ao Convênio nº
512/2008.
4. GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS
4.1. Subárea - MOVIMENTAÇÃO
4.1.1. Assunto - QUANTITATIVO DE PESSOAL
4.1.1.1. Constatação
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Fragilidades na gestão de recursos humanos referente à gestão de convênios.
Solicitamos, mediante a Solicitação de Auditoria nº 2012_03443/02, informações acerca
da estrutura organizacional da Unidade e da foça de trabalho envolvidas nas atividades
relativas à gestão dos convênios da Secretaria. Em reposta, a Unidade informou que as
atividades relativas à celebração, execução e análise da prestação de contas da execução
física são distribuídas entre quatro Coordenações dentro da estrutura da SDR, enquanto
que a análise da prestação de contas da execução financeira é atribuída à Coordenação
Geral de Prestação de Contas (CGCONV/DGI/SE), que é vinculada à Secretaria
Executiva do Ministério.
As etapas pertinentes à celebração e execução dos convênios são segregadas conforme a
origem do crédito orçamentário e a pertinência temática dos objetos dos convênios aos
programas finalísticos. Desse modo, os convênios celebrados com recursos de Emendas
Parlamentares são de responsabilidade da Coordenação-Geral de Gestão de Contratos e
Convênios – CGCC, enquanto que, os convênios da programação ordinária da Unidade
(plano de ação) são de responsabilidade das Coordenações-Gerais de Programas Macro
Regionais (CGMR), de Programas Subregionais (CGSR) e de Programas e Projetos
Especiais (CGPP), conforme o programa em que estão inseridos.
Sobre a estrutura organizacional pertinente à gestão dos convênios, as
Coordenações-Gerais CGMR, CGSR e CGPP, são vinculadas ao Departamento de Gestão
de Programas de Desenvolvimento Regional, enquanto que a Coordenação-Geral de
Gestão de Contratos e Convênios – CGCC está vinculada diretamente ao Secretário de
Desenvolvimento Regional.
Assim, para cada convênio, as atividades de análise inicial dos Planos de Trabalho,
aprovação das propostas, cadastramento no SICONV, liberação dos recursos,
acompanhamento da execução e análise da prestação de contas da execução física são
realizadas individualmente no âmbito de uma dessas quatro Coordenações Gerais.
No que se refere à força de trabalho, as atividades pertinentes aos convênios com recursos
de Emendas são realizadas por sete servidores alocados na CGCC. Para os demais
convênios, aqueles incluídos no Plano de Ação ordinário da Unidade, essas atividades são
desempenhadas por um servidor em cada uma das Coordenações-Gerais, CGMR, CGSR e
CGPP. A distribuição da força de trabalho reflete a composição dos convênios da
Unidade, considerando que a maioria dos convênios refere-se a recursos de Emendas.
Ressalta-se que, conforme a Constatação 1.2.1.1, o valor dos convênios relativos a
créditos orçamentários originários de Emendas representam 81% do valor total dos
convênios celebrados pela Unidade em 2011.
Cabe citar que o Relatório de Gestão da Secretaria aponta os problemas associados à
execução de convênios celebrados com recursos de Emendas. De acordo com esse
documento, os principais problemas estão relacionados à inadequação dos Planos de
Trabalho e ao contingenciamento orçamentário, demandando readequação dos projetos e
tratativas junto aos proponentes a fim de sanar as desconformidades.
Nesse sentido, a Unidade informou, em resposta Solicitação de Auditoria nº
2012_03443/03, que as dificuldades operacionais relativas à execução de convênios com
recursos de Emendas sobrecarregam a força de trabalho da CGCC e prejudicam a
tempestividade dos trabalhos, implicando, inclusive, a liquidação irregular de despesa
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relatada na Constatação 3.1.1.1. O gestor se manifestou pela necessidade de reforço na
força de trabalho envolvida na gestão desses convênios, nos seguintes termos:
“(...) sendo oportuno ressaltar as notórias limitações operacionais desta SDR/MI,
decorrentes do seu reduzido quadro técnico, in casu, contando hoje com apenas 07
(sete) engenheiros disponíveis para todos os procedimentos inerentes a mais de mil
Convênios em processamento. Tal situação, apesar de reiterados apelos às autoridades
competentes desta Pasta, depende de autorização do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG) para seu enfrentamento, quer através de novos
concursos públicos, quadro temporário, ou pessoal terceirizado. Ocorre que até a
presente data não houve a adoção de medidas efetivas que pudessem suprir tal
deficiência, com rebatimento direto na dinâmica da instrução dos nossos processos,
gerando repetidas constatações dos órgãos de controle acerca das consequências
advindas de tal situação. Ocorre que esta Pasta não pode se eximir do cumprimento de
suas atribuições precípuas sob qualquer pretexto.”
Sobre o assunto, destacamos que o aumento do quadro de pessoal envolvido na execução
de convênios de Emendas não é capaz de superar, por si só, o baixo nível de
comprometimento e de capacidade técnica dos convenentes, a impertinência dos objetos
das Emendas aos objetivos dos programas, tampouco as dificuldades operacionais
impostas pelo contingenciamento orçamentário. Dessa forma, o reforço da força de
trabalho envolvida na gestão e execução dos convênios não é a solução definitiva para
garantir eficácia e efetividade das Ações da Secretaria, pois, além das dificuldades citadas
inerentes à execução de convênios de Emendas, existem fragilidades estruturais na gestão
dos convênios da Unidade, conforme as Constatações 1.2.1.1 e 2.1.2.1 deste Relatório.
Com relação à gestão de recursos humanos pertinente à gestão de convênios, concluímos
que a segregação das atividades entre as três Coordenações Gerais (CGMR, CGSR,
CGPP) vinculadas ao Departamento de Gestão de Programas de Desenvolvimento
Regional e a Coordenação-Geral (CGCC) vinculada ao Secretário de Desenvolvimento
Regional não é adequada, em decorrência das fragilidades constatadas (Constatações
1.2.1.1 e 2.1.2.1). Não há, na estrutura organizacional da Secretaria, uma unidade
administrativa responsável por realizar o controle consolidado das atividades relativas a
convênios e por estabelecer formalmente diretrizes, critérios e objetivos uniformes para os
convênios e seus resultados.
Ressaltamos, ainda, que a gestão de convênios depende de critérios formalizados para a
seletividade na celebração daqueles, priorização da compatibilidade entre a celebração e a
inscrição em Restos a Pagar e a capacidade técnica operacional da Unidade.
Causa:
As atividades relativas a celebração, acompanhamento e análise das prestações de contas
dos convênios da Unidade são segregadas entre quatro Coordenações-Gerais, conforme a
natureza do objeto, embora sejam uniformes, prejudicando a coordenção consolidada das
atividades (controle) e o gerenciamento dos resultados (gerência).
Manifestação da Unidade Examinada:
- Neste ponto, as autoridades superiores desta Pasta Vêm perseguindo a intenção de
implantar um sistema eficiente de gestão e controle de processos e demandas,
devidamente automatizado, mediante a intervenção do DGE (Diretoria de Gestão
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estratégica da Secretaria-Executiva) por meio da sua CGTI (Coordenação-Geral de
Tecnologia da Informação), mediante possível contratação via processo licitatório.
- Cumpre ressaltar que apesar das reiteradas tratativas e solicitações, e bem assim
providências em curso naqueles departamentos, pelo menos desde o início da atual gestão,
ainda não forma implementadas tais providências, restando a esta SDR/MI, a busca de
soluções alternativas.
- Ademais, diante das circunstâncias, encontra-se em curso processo administrativo nesta
Secretaria que, após pronunciamento formal da CGTI e da Consultoria Jurídica, visa
utilizar a título gratuito, experimental e temporário, programa de controle de gestão de
processos e demandas, a partir de oferta de empresa privada, devidamente documentada, e
que visa suprir, ao menos temporariamente as limitações hoje impostas pelo uso apenas
do sistema chamado “SIGED” (Sistema de Gestão de Documentos”, que oferece precárias
condições de acompanhamento, gestão e controle de prazos e produtividade dos
servidores, condições estas que seriam supridas por tal utilização gratuita e provisória, na
forma da lei, de tal sistema informatizado.
- Tal processo encontra-se em tramitação e em fase de instrução, após experimentação do
aludido sistema, de forma gratuita e temporária, em caráter provisório (hoje suspenso,
aguardando a conclusão da instrução processual respectiva), o qual se mostrou eficiente
aos fins pretendidos.
Análise do Controle Interno:
A manifestação do gestor não elide os fatos apontados na constatação, pois não apresenta
soluções definitivas para os problemas gerenciais sobre a gestão de convênios. Assim,
mantemos a constatação.
Recomendações:
Recomendação 1:
Instituir Grupo de Trabalho com o objetivo de avaliar a conveniência de reformar a
estrutura organizacional afeta a gestão de convênios da Unidade, contemplando uma
coordenação única para a gestão de convênios e a função de gerência (gerentes) conforme
a natureza do objeto (pertinância aos programas finalísticos).
A concepção apresentada abaixo é meramente indicativa, tratando-se de uma sugestão
com o propósito de contribuir na reflexão sobre as necessárias reformas na gestão de
convênios da Unidade. Destacamos que cabe ao gestor, a avaliação e a decisão sobre o
formato mais adequado à gestão dos convênios da Unidade.
Sugerimos que a Coordenação deva ser a instância técnica máxima quanto à gestão de
convênios, cabendo-lhe, dentre outras atribuições: estabelecimento das diretrizes e metas
para as atividades afetas à gestão dos convênios; estabelecimento de critérios e
prioridades para seletividade na celebração de convênios de emendas parlamentares;
estabelecimento de critérios uniformes para manutenção dos Restos a Pagar não
Processados visando reduzir seu saldo; padronização de parâmetros de projetos e
padronização de objetos; accountability da gestão de convênios; assessoramento ao
Secretário quanto aos assuntos afetos à gestão de convênios; estabelecimento e aferição de
indicadores gerenciais para as atividades de celebração, acompanhamento e análise das
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prestações de contas; equalização entre a celebração de convênios e a capacidade
operacional para acompanhamento e análise das prestações de contas; alocação dos
convênios entre as gerências (gerentes); controle sobre as causas mais frequentes de
problemas na celebração, execução e prestação de contas; dimensionamento das
necessidades de recursos institucionais para boa gestão dos convênios (pessoal,
equipamentos, qualificação, etc) com base em indicadores gerenciais.
Haja vista que a execução das ações finalísticas é responsabilidade do Departamento de
Gestão de Programas de Desenvolvimento Regional, a responsabilidade pela gestão dos
convênios pode ser concebida no contexto de uma estrutura administrativa matricial,
juntamente com a Coordenação Geral de Convênios e Contratos. Assim sugerimos que a
atividade de Gerência (gerentes) deva responder à Coordenação de convênios e à
Coordenação-Geral afeta ao programa finalístico respectivo, constituindo a responsável
direta pelos resultados dos convênios sob sua responsabilidade, focando sempre nos
resultados específicos das ações que compõem sua carteira de projetos, cabendo-lhe,
dentre outras atribuições: estabelecer a divisão, entre os gestores, das tarefas e rotinas
administrativas acerca da celebração, registros nos sistemas, acompanhamento e análise
das prestações de contas; responsável pelo cumprimento das metas e prazos estabelecidos
pela Coordenação de convênios e pela Coordenação-Geral afeta ao programa finalístico
respectivo; responsável pelas tratativas junto aos proponentes quanto à reformulação dos
Planos de Trabalho e atendimento às cláusulas condicionantes, zelando pelo cumprimento
tempestivo das pendências; fornecer informações gerenciais sobre os convênios que
compõe sua carteira à Coordenação de convênios e à Coordenação-Geral afeta ao
programa finalístico respectivo.
5. GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS
5.1. Subárea - CONVÊNIOS DE OBRAS, SERVIÇOS E DE SUPRIMENTO
5.1.1. Assunto - AVALIAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CONCEDIDAS
5.1.1.1. Constatação
Convênios com prestação de contas vencidas, pendentes de análise, no valor total de
R$ 11,6 milhões.
Realizamos um levantamento dos convênios celebrados pela SDR que apresentaram, no
final de 2011, pendências na análise das prestações de contas. Por meio de consulta ao
SIAFI, relacionamos, conforme tabela 1 (anexa), os convênios cujas vigências haviam
sido finalizadas até 31 de agosto de 2011 e que apresentava saldo A APROVAR em
janeiro de 2012.
A consulta à base de dados do SIAFI apontou o registro de trinta e cinco convênios com
saldo em situação A APROVAR embora os respectivos prazos para análise da prestação
de contas estivessem vencidos, totalizando R$ 11.572.817,57. Essa situação demonstra a
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intempestividade na análise das prestações de contas dos convênios celebrados pela
Unidade.
Ressaltamos que a tempestividade na análise das prestações de contas dos convênios é
importante para garantir a efetividade das medidas saneadoras nos casos de
desconformidades ou irregularidades na execução dos convênios.
Causa:
Intempestividade na análise da prestação de contas dos convênios.
Manifestação da Unidade Examinada:
- Como foi observado nos próprios “achados da auditoria”, a SDR/MI apresenta um
grande números de convênios, principalmente oriundos de emendas parlamentares, tendo
por seus objetos, comumente, a execução de obras.
- Ao mesmo tempo, é inconteste uma enorme defasagem no número de engenheiros
disponíveis para acompanhar todas as etapas de tais avenças, desde o seu nascedouro com
o cadastramento no SICONV, análise primária documental e de viabilidade,
acompanhamento e fiscalização da sua execução, e análise das prestações de contas
parciais e finais sob o aspecto da execução física (o que geralmente envolve o
deslocamento do nosso pessoal técnico para vistorias “in loco”.
- Ademais, tal situação implica no decurso de prazo para as providências cabíveis e
atinentes aos mais de 1.000 (mil convênios) em execução nas suas diversas fases no
âmbito desta Secretaria, frente um quadro técnico especializado que não soma mais do
que 07 (sete) engenheiros, e ainda assim seguindo escala de férias e outros afastamentos.
- Para a necessária e pretendida agilidade em tais procedimentos, vimos reiterando apelos
junto às autoridades competentes desta Pasta Ministerial, no sentido de que efetivem
tratativas conclusivas com o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, visando
agregar novos quadros técnicos em numero minimamente adequado às demandas que nos
são confiadas.
- Até o presente momento os resultados a tais apelos têm sido pífios apesar dos esforços
da equipe ministerial, e quando se consegue reforço de pessoal técnico é em número
muito reduzido e tem que ser distribuído pelas diversas áreas carentes do Ministério,
sobrando pouco ou quase nada para esta SDR/MI, perpetuando o caos hoje observado.
- Outrossim, qualquer meio possível de contratação seria de bom alvitre ao enfrentamento
de nossa demanda reprimida, quer por meio de concurso público, quadros temporários, ou
terceirizados, sempre na forma da lei. Mas as autorizações são trabalhosa, esporádicas e
insuficientes, situação para a qual não nos resta outra opção senão requerer a
interveniência desta Douta Controladoria-Geral perante aquele MPOG, no sentido de
alertá-los para a grave situação hoje detectada neste Ministério, em especial nesta
Secretaria de Desenvolvimento Regional, a necessidade de equalização da questão no
curtíssimo prazo, pelos meios disponíveis, sob pena de prejuízos ao interesse público
consignado em tais avenças sob nossa responsabilidade.
Análise do Controle Interno:
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As justificativas apontadas pelo gestor são pertinentes e vão ao encontro dos fatos
relatados nas Constatações 1.2.1.1, 2.1.1.1, 2.1.2.1, 3.1.1.1 e 4.1.1.1. No entanto,
ressaltamos que, pelos motivos expostos neste Relatório, nas Constatações supracitadas, o
aumento no efetivo de pessoal não é capaz de garantir, por si só, maior eficácia e
efetividade na gestão dos convênios, pois as fragilidades estruturais são preponderantes.
Recomendações:
Recomendação 1:
Proceder junto aos órgãos competentes no sentido aumentar o efetivo de pessoal da
Unidade para garantir a adequada gestão dos convênios, consoante as conclusões do
Grupo de Trabalho relativo à Recomendação da Constatação 4.1.1.1, demonstrando de
maneira analítica a necessidade de pessoal e as análises pertinentes efetuadas no âmbito
desse Grupo de Trabalho.
5.1.1.2. Constatação
Convênios registrados em situação adimplente no SIAFI mesmo configurada
omissão na prestação de contas, no valor total de R$ 3,2 milhões.
Realizamos um levantamento dos convênios celebrados pela SDR que apresentaram, no
final de 2011, pendências na prestação de contas por parte dos convenentes. Por meio de
consulta ao SIAFI, relacionamos, conforme Tabela 2 (anexa), seis convênios cujas
vigências haviam sido finalizadas até 31 de outubro de 2011 e que apresentavam saldo A
COMPROVAR em janeiro de 2012, ou seja, os convênios em que foi configurada
intempestividade na apresentação da prestação de contas, e que permaneceram registrados
em situação ADIMPLENTE a despeito da omissão da prestação de contas.
A prestação de contas da aplicação dos recursos federais transferidos por força de
convênios é dever do convenente e está previsto na IN STN nº 01/1997 e na Portaria
MP/MF/CGU nº127/2008. A Lei nº 8.443/92 prevê, no seu art. 8º caput c/c art. 5º, inciso
VII, que diante da omissão do convenente no dever de prestar contas, o concedente, sob
pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas
à instauração de tomada de contas especial.
A tempestividade na análise das prestações de contas dos convênios é importante para
garantir a boa e regular aplicação dos recursos públicos e para que haja oportunidade de se
proceder ajustes no sentido de atingir a eficácia da Ação de Governo ou tomar
providências para restituir o erário. Por essa razão é necessário manter sistemas de
controle efetivos sobre as contas dos convênios de modo a notificar os convenentes,
tempestivamente, acerca de eventuais pendências e instaurar Tomada de Contas Especial
caso reste configurada a omissão no dever de prestar contas.
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Causa:
Intempestividade no acompanhamento e registro das prestações de contas dos convênios
celebrados pela Unidade.
Manifestação da Unidade Examinada:
- Conforme estabelece a Portaria n.º 117, de 07 de março de 2012, caba a Coordenação
Geral de Prestação de Contas e a Divisão de Orientação e Análise:
“Art. 27. À Coordenação-Geral de Prestação de Contas de Convênios compete planejar,
coordenar, orientar, acompanhar e avaliar a execução das atividades de análise das
prestações de conta de convênios, acordos e outros instrumentos congêneres, celebrados
pelo MI e, ainda:
I – propor a aprovação de prestações de conta de convênios, termos de compromisso e
outros instrumentos afins analisados, bem como propor a instauração de Tomada de
Contas Especial, quando necessário;
II - prestar orientação técnica e normativa aos órgãos do Ministério, no que se refere à
prestação de contas de convênios e instrumentos congêneres;
III – articular com os órgãos da Administração Pública Federal, responsáveis pela
orientação normativa à gestão dos convênios, com vistas a aprimorar a atuação da
Coordenação-Geral; e
IV – elaborar relatório de atividades, no âmbito da Coordenação-Geral, para compor o
Relatório de Gestão Anual da Secretaria.
Art. 31. À Divisão de Orientação e Análise Documental compete:
I - orientar o público externo e interno do MI, quanto à aplicação das normas relativas
aos procedimentos para a elaboração das prestações de conta de convênios e
instrumentos congêneres;
II – receber, conferir, registrar e controlar a documentação apresentada a título de
prestação de contas de convênios, termos de compromisso e outros instrumentos afins;
(...)
IV – elaborar a notificação para os responsáveis, nos casos de omissão do dever de
prestar contas sobre convênios, termos de compromisso e outros instrumentos afins;”
- Assim, não cabe a esta Secretaria, o controle de pendências e instaurações de Tomada de
Contas Especial, quanto a omissão do dever de prestar contas dos convenentes, sendo
atribuição da CGCONV/DGI/SECEX/MI , cabendo-nos tão-somente a análise da
execução física e sugestão de “glosa” total ou parcial, e encaminhamento àquele setor,
para as providências de sua alçada.
Análise do Controle Interno:
Acatamos parcialmente a justificativa do gestor, pois embora a competência para
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instauração de Tomada de Contas Especial seja atribuída à Secretaria Executiva do
Ministério (CGCONV/DGI/SECEX/MI), a Unidade não comprovou, caso a caso, o
motivo da pendência na Prestação de Contas de cada convênio, se da execução física ou
financeira. Por essa razão, mantemos a constatação.
Vale citar, que as razões das pendências financeiras nas prestações de contas constituem
informações gerenciais, e sua ciência é útil à Unidade no que diz respeito à seletividade
para celebração de futuros convênios. Assim, destacamos que é importante que a Unidade
disponha, a qualquer tempo, das informações sobre as análises da execução financeira
procedidas pela CGCONV, bem como das informações sobre as pendências financeiras
nas prestações de contas. Nesse sentido, as áreas responsáveis pela gestão de convênios
devem ter acesso aos instrumentos de controle e acompanhamento (planilhas eletrônicas,
sistemas corporativos, etc.) das prestações de contas financeiras sob responsabilidade da
CGCONV, de modo a promover o compartilhamento das informações pertinentes entre
as unidades administrativas relacionadas à gestão de convênios. Ressaltamos que a
efetividade do compartilhamento das informações requer que o formato dos
dados/informações atendam às necessidades das áreas envolvidas.
Recomendações:
Recomendação 1:
Verificar, junto a CGCONV/DGI/SECEX, o motivo da pendência na prestação de contas
dos convênios apontados nesta constatação, e proceder o registro de inadimplência se for
o caso.
Recomendação 2:
Proceder junto à Secretaria Executiva do Ministério no sentido de se instituir o
compartilhamento das informações sobre a situação das prestações de contas da execução
financeira dos convênios, bem como sobre as conclusões das análises pertinentes e os
motvos das pendências, se for o caso, entre a CGCONV/DGI/SECEX/MI e as áreas da
SDR envolvidas na gestão de convênios.
5.2. Subárea - REGISTRO DE CONTRATOS E CONVÊNIOS NO SIASG
5.2.1. Assunto - CADASTRO DE CONTRATOS E CONVÊNIOS NO SIASG
5.2.1.1. Constatação
Divergência entre os registros no SIAFI e no SICONV sobre a situação dos
convênios.
Realizamos um levantamento, nos sistemas SIAFI e SICONV, dos convênios celebrados
pela SDR cujas vigências encerraram nos exercícios de 2010 e 2011 a fim de verificarmos
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a regularidade dos registros nos sistemas informatizados. Verificamos ocorrência de
divergências entre os registros no SIAFI e no SICONV relativos a 55 convênios,
conforme a Tabela 3 (anexa).
As divergências de registros referem-se à situação da prestação de contas dos valores
repassados no âmbito desses convênios. Conforme pode- se verificar na tabela anexa, a
inconsistência dos registros decorre de intempestividade no lançamento dos registros em
ambos os sistemas, pois em alguns casos, como o convênio nº 700785, no SIAFI consta o
recebimento da prestação de contas, situação “A APROVAR”, ao passo que o SICONV
registra que a prestação de contas ainda não foi recebida, “Aguardando Prestação de
Contas”, indicando intempestividade no lançamento de informações no SICONV. Em
outros casos, como o Convênio nº 701105, o SICONV registra o encaminhamento da
prestação de contas, situação “Prestação de Contas Enviada para Análise”, ao passo que
no SIAFI consta que a prestação de contas não foi encaminhada, situação “A
COMPROVAR”.
As divergências constatadas indicam que a Unidade não dispõe de rotinas administrativas
no sentido de se efetuar o lançamento simultâneo das informações nos sistemas e garantir
a coerência dos registros. Essa constatação soma-se às demais conclusões
consubstanciadas neste Relatório acerca das fragilidades na gestão de convênios da
Unidade, Constatações 2.1.2.1. e 4.1.1.1 .
Causa:
Ausência de rotina administrativa para garantir a tempestividade e coerência dos registros
relativos a convênios nos sistemas SIAFI e SICONV.
Manifestação da Unidade Examinada:
Tal medida que se impõe, indubitavelmente, está no escopo do “sistema” a ser
implantando futuramente pela CGTI/CGE/SECEX/MI, e no curto prazo, pela possível
utilização, a título gratuito e temporário, de “sistema” terceirizado, cujos autos
encontram-se em fase de instrução, após experiência bem sucedida de seu uso em caráter
provisório, hoje suspenso, no aguardo da conclusão dos procedimentos formais, legais e
burocráticos processuais.
Tal agilidade também encontra obstáculo na carência reiterada de pessoal e no acúmulo e
acréscimo contínuo de demandas a cargo desta Unidade.
Análise do Controle Interno:
A manifestação do gestor não elide os fatos apontados na constatação, pois não apresenta
justificativas para os problemas relatados. Assim, mantemos a constatação.
Recomendações:
Recomendação 1:
Promover a correção dos registros relativos aos convênios apontados nesta constatação.
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Certificado de Auditoria
Anual de Contas
Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno
Certificado: 201203443
Unidade Auditada: Secretaria de Desenvolvimento Regional – SDR/MI
Exercício: 2011
Processo: 59250.000017/2012-18
Município/UF: Brasília/DF
Foram examinados os atos de gestão dos responsáveis pelas áreas auditadas, especialmente
aqueles listados no art.10 da IN TCU nº 63/2010, praticados no período de 01 de janeiro de 2011 a
31 de dezembro de 2011.
Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho definido no
Relatório de Auditoria Anual de Contas constante deste processo, em atendimento à legislação
federal aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os resultados das ações
de controle realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre a gestão da unidade auditada.
Em função dos exames aplicados sobre os escopos selecionados, consubstanciados no
Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201203443, proponho que o encaminhamento das contas
dos agentes listados no art. 10 da IN TCU nº 63 seja como indicado a seguir, em função da
existência de nexo de causalidade entre os atos de gestão de cada agente e as constatações correlatas
discriminadas no Relatório de Auditoria.
1.
Regular com ressalvas a gestão do seguinte responsável
1.1 – CPF ***.733.591-**
Cargo: Secretário de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional no período
de 04/05/2011 a 31/12/2011.
Referência: Relatório de Auditoria número 201203443 itens 1.2.1.1, 2.1.2.1, 4.1.1.1 e 5.1.1.1
Fundamentação:
Os fatos constatados nos referidos itens do Relatório de Auditoria estão relacionados às
fragilidades na gestão dos convênios celebrados pela Unidade. As principais falhas constatadas se
referem a: impertinência dos convênios celebrados com recursos de Emendas Parlamentares em
relação aos objetivos dos programas finalísticos, fragilidade nos controles internos sobre os
convênios celebrados com cláusulas condicionantes, bem como, fragilidade na gestão de recursos
humanos envolvidos no acompanhamento dos convênios.
As causas precípuas das impropriedades constatadas estão associadas à ausência de
critérios formais para seletividade na celebração dos convênios relativos a Emendas Parlamentares e
à incompatibilidade entre a quantidade de convênios celebrados e a capacidade operacional da
Unidade. Além disso, o fato de as atividades afetas a gestão de convênios estarem segregadas entre
quatro Coordenações-Gerais diversas, conquanto sejam rotinas administrativas uniformes, prejudica
o controle consolidado sobre a celebração e a execução dos instrumentos de transferência.
Assim, as causas das principais constatações apontadas no Relatório de Auditoria dizem
respeito à seletividade da celebração dos convênios e à estrutura organizacional da Unidade no
tocante à gestão das transferências. Portanto, a reponsabilidade das constatações supracitadas
recaem sobre o Secretário de Desenvolvimento Regional, a quem compete a assinatura dos termos
de convênio e a gestão da Unidade.
Esclareço que os demais agentes listados no art. 10 da IN TCU nº 63, constantes das
folhas 126 e 134 do processo, que não foram explicitamente mencionados neste certificado têm, por
parte deste órgão de controle interno, encaminhamento proposto pela regularidade da gestão, tendo
em vista a não identificação de nexo de causalidade entre os fatos apontados e a conduta dos
referidos agentes.
Brasília/DF, 16 de julho de 2012.
ORIGINAL ASSINADO
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WILBUR CESAR MACIEL
Coordenador Geral de Auditoria da Área de Integração Nacional - Substituto
Parecer de Dirigente do
Controle Interno
Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno
Relatório: 201203443
Exercício: 2011
Processo: 59250.000017/2012-18
Unidade Auditada: Secretaria de Desenvolvimento Regional – SDR/MI
Município/UF: Brasília/DF
Em conclusão aos encaminhamentos sob a responsabilidade da Controladoria-Geral da
União quanto à prestação de contas do exercício de 2011 da Unidade acima referenciada,
expresso opinião sobre o desempenho e a conformidade dos atos de gestão dos agentes
relacionados no rol de responsáveis, a partir dos principais registros e recomendações
formulados pela equipe de auditoria.
A Unidade examinada é recém-criada no âmbito do Ministério da Integração Nacional,
devido à junção das extintas Secretarias de Políticas de Desenvolvimento Regional e de
Programas Regionais, e tem por atribuição formular, implantar, avaliar e controlar a Política
Nacional de Desenvolvimento Regional e a Política Nacional Ordenamento Territorial. Assim,
no exercício de 2011 foram empregados esforços, por parte do gestor, no sentido de organizar
suas unidades a fim de adequar a estrutura administrativa para consecução dos seus objetivos e
cumprimento de suas atribuições.
As principais constatações que impactaram a execução das políticas públicas sob
responsabilidade da Unidade estão relacionadas à gestão de convênios, especificamente a:
desconformidade dos convênios celebrados com recursos de Emendas Parlamentares em relação
aos objetivos dos programas finalísticos, fragilidades nos controles internos relativos a convênios
celebrados com cláusulas condicionantes, fragilidades na gestão de recursos humanos referente à
gestão das transferências e, por fim, convênios com prestação de contas pendentes de análise.
Ressalto que essas constatações tiveram como causas: ausência de formalização de
prioridades, critérios e padrões de projeto para fins de seletividade na celebração de convênios e
na inscrição em Restos a Pagar não Processados; fragilidades no controle sobre convênios no que
diz respeito à compatibilidade da celebração em relação à capacidade operacional da Unidade e
segregação de atividades uniformes atinentes à gestão de convênios entre Coordenações-Gerais
diversas.
Quanto aos controles administrativos internos da Unidade, os exames de auditoria
realizados indicaram fragilidades na gestão dos convênios celebrados com cláusulas
condicionantes, de modo a expor a Unidade aos seguintes riscos: liquidação indevida de despesa;
dificuldades operacionais na execução dos convênios e baixa efetividade das ações. Nesse
sentido, foi recomendado à Unidade o estabelecimento de critérios para seletividade dos objetos
e das inscrições em Restos a Pagar não Processados, bem como controle sobre a adequação entre
a celebração de convênios e a capacidade operacional envolvida nas fases de acompanhamento e
análise das prestações de contas.
Cabe mencionar como aspectos positivos, a atitude proativa da Unidade e a interatividade
com esta Controladoria no sentido de que sejam implementadas melhorias estruturais para
aumentar a eficácia e efetividade das ações sob sua responsabilidade, especialmente daquelas
executadas mediante convênios.
Assim, em atendimento às determinações contidas no inciso III, art. 9º da Lei n.º
8.443/92, combinado com o disposto no art. 151 do Decreto n.º 93.872/86 e inciso VI, art. 13 da
IN/TCU/n.º 63/2010 e fundamentado nos Relatórios de Auditoria, acolho a proposta expressa no
Certificado de Auditoria conforme quadro a seguir:
CPF
***.733.591-**
Cargo
Proposta de
Certificação
Fundamentação
Secretário de
Regular com
Desenvolvimento
Ressalvas
Regional no período de
04/05/2011 a 31/12/2011
Relatório de Auditoria nº
201203443 - Itens 1.2.1.1,
2.1.2.1, 4.1.1.1 e 5.1.1.1
Demais gestores
integrantes do Rol de
Responsáveis
Relatório de Auditoria nº
201203443
Regularidade
Desse modo, o processo deve ser encaminhado ao Ministro de Estado supervisor, com
vistas à obtenção do Pronunciamento Ministerial de que trata o art. 52, da Lei n.º 8.443/92, e
posterior remessa ao Tribunal de Contas da União.
Brasília/DF, 16 de julho de 2012.
ORIGINAL ASSINADO
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LUIZ CLÁUDIO DE FREITAS
Diretor de Auditoria da Área de Infraestrutura - Substituto