Seminário URBFAVELAS 2014
São Bernardo do Campo - SP - Brasil
DO CENTRO À PONTA: DESDOBRAMENTOS DA POLÍTICA HABITACIONAL NO MUNICÍPIO DE
TABOÃO DA SERRA -2005-2012
Heloisa Diniz de Rezende (FAU-USP) - [email protected]
Arquiteta mestranda pela FAU-USP, área de concentração Habitat, gestora pública alocada no Departamento de
Regularização Fundiária da Prefeitura de Osasco
João Carlos Taqueda (FAU-USP) - [email protected]
Arquiteto mestrando pela FAU-USP, área de concentração Habitat, efetivo da Companhia Metropolitana de São Paulo
RESUMO
O presente trabalho pretende analisar os avanços e entraves da política de
urbanização de favelas do município de Taboão da Serra, entre os anos de 2005-12,
em boa parte estruturada em reflexo da política centralizada do governo federal e
seus diversos programas. A partir de uma contextualização sobre as especificidades
dos problemas e desafios urbanos e habitacionais lançados sobre a cidade, este
artigo procurará analisar o trabalho desenvolvido nesse período, enfatizando os
momentos em que a adequação de uma política habitacional em esfera local
apresentou pontos de tensão em relação à política habitacional em esfera nacional.
Esse esforço crítico terá por objetivo realçar questões pertinentes ao quadro mais
recente das ações no plano urbanístico-habitacional.
Introdução
Após a criação do Ministério das Cidades em 2003, o governo federal instituiu, em
2005, o Snhis (Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social), que buscava,
entre outros, transparência de repasse de recursos e diversas modalidades de
programas visando a qualificação urbana, esforço jamais visto anteriormente para
tais fins. Essa política mudou significativamente o panorama das políticas
habitacionais dos municípios.
Taboão da Serra, município localizado na região sudoeste da Região Metropolitana
de São Paulo (RMSP), experimentou, naquele mesmo período, a construção de sua
política habitacional. Estruturou o Programa de Urbanização de Favelas com a
construção de dados e informações sobre a irregularidade da cidade, planejou e
definiu diretrizes de ações, tanto no plano urbanístico como no habitacional,
vinculadas a esses diagnósticos.
O município de Taboão passava a partir de então a captar recursos, quadriplicando
os valores dos contratos nessa área. Em consonância com as diretrizes da política
do Ministério das Cidades e da reforma urbana1, a Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento Urbano desenvolveu sua política habitacional pautada na
participação popular. Se, por um lado, a construção dessas diretrizes habitacionais
subsidiada por recursos federais possibilitou avanços significativos na busca da
transformação da cultura política, no fortalecimento da estrutura administrativa, na
transparência e escala de abrangência da política habitacional, por outro lado a
baixa capacidade operacional (equipe, recursos materiais, insumos) resultante do
enxugamento do Estado construído há décadas pelas políticas neoliberais fez criar
um movimento truncado que trouxe à tona questões relevantes para que se possa
avançar na construção de uma política habitacional mais justa. É nesse contexto que
1
Conforme Saule Jr. e Uzzo (2011), os movimentos de luta pela reforma urbana são o
resultado da conjunção de esforços de diversos segmentos progressistas da sociedade
civil organizada, que ganhou força na década de 60, inicialmente reivindicando reformas
fundiárias estruturais. Mesmo nos anos 70 e 80, após o golpe militar de 1964, os
movimentos ganharam força, tentando politizar as questões urbanas, já que entendiam
que o espaço urbano era um importante mediador de relações sociais, e que era também
por meio das disputas a seu redor que a igualdade social poderia ser alcançada. A
reunião desses movimentos foi decisiva na formulação de pautas urbanas em marcos
legais como a Constituição brasileira de 1988 e o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001.
1
pretendemos, com base na experiência recente do município de Taboão da Serra,
apresentar alguma contribuição para o debate sobre os meios possíveis de
adequação das especificidades locais ao modelo centralizado de obtenção de
recursos mais substanciais para ações na área urbana e habitacional, ou, pensando
dialeticamente, para que o movimento contrário também possa ocorrer.
Contexto do município
O município de Taboão da Serra faz divisa com os municípios de Embu e São
Paulo, neste com os bairros do Butantã, Vila Sônia, Morumbi e Campo Limpo. Faz
parte da região sudoeste da Região Metropolitana de São Paulo, caracterizada
como um dos seus principais vetores de expansão urbana. Desta região, é um dos
únicos municípios que está fora da área de mananciais, apresentando a maior taxa
de urbanização (100%), maior densidade demográfica (98,82%)2, com população de
256.183 habitantes3 distribuídas numa área de 20,39km2, segunda maior densidade
do estado e região metropolitana, e apresentando, ainda em 2013, uma taxa de
crescimento geométrico da população de 1,62%4. Falamos, assim, de um município
que ainda tem se adensado. O IDH (índice de desenvolvimento humano) dessa
cidade é de 0,769, um pouco inferior à média do estado de São Paulo (0,783). A
renda per capita (2010) tem sido da ordem de R$ 664,47, e o rendimento médio do
total de empregos formais, em 2012, de R$ 1.959,44. A maior parte dos empregos
formais levantados no município5 está na indústria (25,66%), localizada sobretudo
ao longo do eixo da Rodovia Régis Bittencourt, rodovia que corta o município no
sentido norte-sul.
Em termos de infraestrutura básica disponível, Taboão da Serra apresentava bons
indicadores médios6. A coleta de lixo abrangia 99,94% dos domicílios em 2010,
enquanto que a rede de água atingia 99,63% e a coleta de esgotos sanitários,
90,82% dos domicílios (e, possivelmente os assentamentos mais precários são os
locais em que os quase 10% de carência estão concentrados).
Déficit e construção da Política Habitacional
Dos aproximados 52 mil domicílios7 estimados em Taboão da Serra, pode-se dizer
que quase um terço está enquadrado em algum tipo de irregularidade ou
precariedade fundiária e urbanística8. Ademais, salta aos olhos o fato de que há
quase 10% de domicílios com carência de infraestruturas diversas, e mais de 13%
2
Conforme dados da FUSP/PMTS/Labhab-FAUUSP, no Plano Habitacional de Interesse
Social (Taboão da Serra) - Vol.2 – Diagnóstico (2010, p.17).
3 Dados do SEADE (2008-2014) e Censo do IBGE-2010.
4 Dados do SEADE (2008-2014).
5 Conforme o SEADE levanta em 2012.
6 Dados do SEADE (2012).
7 Conforme quadros I e II, que resumem dados diagnósticos do Plano Habitacional de
Interesse Social - Vol.2 (2010).
8 Embora possamos imputar dúvida quanto a eventuais distorções no que tange à
questão da irregularidade fundiária levantada (isso para não falar da questão edilícia), já
que os dados diagnosticados pelo próprio Plano Habitacional de Interesse Social (2010)
de Taboão da Serra foram interpretados com base em uma leitura relativamente
subjetiva dos processos, em alguns pontos.
2
com adensamento excessivo, causado, sobretudo por coabitação de núcleos
familiares.
Quadro I - Composição da precariedade dos domicílios,
segundo a Fundação
João Pinheiro/FUSP9
Carência de infraestrutura:
4.935 (9,42%)
Adensamento excessivo:
6.933 (13,24%)
Irregularidade fundiária urbana:
3.155 (6,03%)
Inexistência de unid. sanitária interna: 1.415 (2,70%)
Total de Domicílios Inadequados:
14.813 (28,29%)
Número total de domicílios:
52.361 (100%)
Quadro II - Caracterização da demanda habitacional total10:
1. Novas unidades p/ urbanização de assentamentos precários- 3.266
2. Novas unidades para o atendimento de situações de risco em locais dispersos - 2.095
3. Déficit habitacional básico11- 4.686
4. Atendimento a servidores públicos municipais até 3 SM- 656
5. Total de novas unidades necessárias no município (até 2010)(1+2+3+4) - 10.703
6. Incremento de demanda futura total de habitação até 2022 - 27.876
7. Incremento de demanda futura de HIS até 3 SM (2007/2022)- 13.576
8. Total da demanda de HIS projetada até 2022 com o incremento- 24.279
A partir dos dados apresentados, podemos dizer que, até pelo menos 2010, havia
em Taboão da Serra uma demanda por mais 10 mil habitações, com fins a atender,
sobretudo aos adensamentos excessivos, à coabitação, às situações de risco
concentradas, especialmente, nos assentamentos precários, o que significava um
incremento de quase 20% aos domicílios residenciais existentes. Considerando as
tendências de crescimento vegetativo regional, estima-se que até 2024 a demanda
local pode corresponder a um incremento de mais 50% ao parque de habitações
atuais.
9
Fonte: Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) - Vol.2 – Diagnóstico
(2010, p.41-82).
10 Fonte: Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) - Vol.2 – Diagnóstico
(2010, p.35-40).
11 Conforme critérios utilizados no Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da
Serra) - Vol.2 (2010, p. 41-82), baseados na metodologia da Fundação João Pinheiro, o
déficit habitacional básico, até 2010, é composto pelas demandas de reposição e
incremento de estoque, oriundas das seguintes situações: famílias conviventes,
domicílios rústicos e domicílios improvisados.
3
Esses dados se tornam mais preocupantes se considerarmos que o estoque de
áreas vazias que se enquadram nos requisitos e que podem ser ofertadas para a
construção de habitações, atualmente, é extremamente reduzido no município12.
Para enfrentar o déficit habitacional, o município de Taboão da Serra se estruturou a
partir de 2005 com a criação da Secretaria Municipal de Meio Ambiente,
Desenvolvimento Urbano e Habitação (SEMUDUH e depois SEHAB 13 ),
anteriormente um departamento subordinado à Secretaria de Obras. A produção
habitacional em 22 anos - até 2005 - se deu com a construção de 3.760 unidades
habitacionais e também por doação de lotes em áreas públicas sem infraestrutura e
materiais para construção de moradias promovidas por vereadores e lideranças
políticas, prática de favores comum nas periferias e municípios brasileiros.
A nova gestão da prefeitura ampliou o escopo da política habitacional, priorizando
ações de urbanização e requalificação de moradias dos assentamentos precários,
regularização fundiária de áreas públicas e loteamentos irregulares, provisão
habitacional e atendimento emergencial a famílias em situação de risco.
O início da gestão foi marcado pelo reconhecimento e dimensionamento do
problema da habitação através do cruzamento de dados da Fundação João
Pinheiro, do CEM (Centro de Estudos da Metrópole) e de vistorias em campo para
identificação de áreas precárias, delimitação de perímetros, mapeamento e
quantificação.
A precariedade pode ser vista, por quem percorre o município, predominantemente
em sua porção sudoeste (o mapa a seguir ilustra melhor essa situação). A maior
parte dos assentamentos precários do município está localizada nas áreas de
urbanização mais recente, e que até pelo menos a década de 70 eram
predominantemente rurais. O município tem 81 assentamentos precários, totalizando
20.861 domicílios, sendo que 61 áreas distribuídas em 16.333 domicílios
apresentam precariedades urbanísticas e fundiárias e 20 áreas com
aproximadamente 4.528 domicílios com precariedade somente fundiária14, como
demonstra o mapa a seguir.
12
Os dados geográficos relativos à metragem de estoque para Habitação de Interesse
Social, conforme Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) - Vols. 2 e 3
(2010), dão conta de que havia, nesse período, uma área territorial líquida estimada de
642.546,19 m2 , virtualmente disponível para a produção HIS- Habitação de Interesse
Social (inclusas ZEIS vazias e outras, áreas onde poderiam haver incentivos à produção
habitacional para baixa renda. Imaginando unidades habitacionais com
aproximadamente 50 m2, pode-se dizer que seria possível construir quase 32 mil
unidades adensadas no estoque de terras e áreas vagas dispersas disponíveis. Sendo
assim, a disponibilidade é pouco maior do que a demanda projetada no déficit, o que é
preocupante, considerando que essas áreas vazias ou disponíveis são disputadas por um
mercado imobiliário que pressiona pela valorização e com o qual as instâncias
governamentais dificilmente podem competir.
13 Entre os anos de 2009 e 2010 a prefeitura de Taboão da Serra passou por
reestruturação administrativa. Naquela ocasião a SEMUDUH- Secretaria de Meio
Ambiente, Desenvolvimento Urbano passou a ser denominada pela sigla SEHAB.
14 Fonte: Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) - Vol.2 – Diagnóstico
(2010, p.81).
4
Fonte: Plhis, 2010
A construção de uma nova política habitacional para o município foi viabilizada e
ancorada na centralização e fortalecimento das políticas nacionais criadas a partir de
importantes marcos normativos como o Estatuto das Cidades (2001)15 e a Lei
11.977 (em 2009)16, através da criação do Ministério das Cidades em 2003 e em
2005 com a criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (Snhis) e
seu Fundo (FNHIS). O Snhis seria uma espécie de SUS (Sistema Único de Saúde)17
para as resoluções de precariedades habitacionais e urbanas das cidades
brasileiras. A adesão dos municípios ao sistema estava condicionada à criação de
Fundos Locais de Habitação de Interesse Social geridos por conselhos gestores
com representatividade de segmentos da sociedade na área de habitação,
construção de políticas e planos locais em consonância com o Plano Nacional de
Habitação. Dessa forma, estabeleceu-se a idéia de necessária articulação entre as
15
O Estatuto das Cidades regulamenta os artigos 182 e 183, da Constituição Federal de
1988, que tratam sobre os temas da reforma urbana e do direito à cidade e à moradia
digna. O Estatuto da Cidade (Lei Federal No. 10.257 de 10 de julho de 2001), detalha
diretrizes e instrumentos a serem adotadas pelos entes públicos, dentre os quais o
parcelamento, edificação e utilização compulsórios de imóvel que não cumpra função
social, o direito de preempção, o direito de outorga onerosa do direito de construir, o
direito de alterar onerosamente o uso do solo, as operações urbanas consorciadas,
o direito de transferir o direito de construir, etc.
16 A Lei Federal No. 11.977/2010, relativa ao Programa Minha Casa Minha Vida e demais
temas, amadurece a questão habitacional recentemente, pois além de regulamentar
ações relativas à maciça produção habitacional, tem artigos complementares que tratam
de diretrizes mais específicas para a regularização fundiária de assentamentos de
Interesse Social, tendo como carros chefes a ferramenta da Demarcação Urbanística e a
possibilidade de licenciamento ambiental excepcionalizado em caso de interesse social.
17 Conforme SANTO AMORE (2013).
5
políticas habitacionais dos demais entes federativos, que através de seus fundos de
natureza contábil acessariam recursos de maneira transparente e com controle
social. Esse modelo de sistema se deu a partir do Projeto de Lei de Iniciativa
Popular apresentado por entidades da Reforma Urbana18.
O município de Taboão da Serra assinou adesão pública ao sistema em 2007. Ao
longo dos anos de 2005 a 2012, duas gestões de um mesmo governo elaboraram o
Plano Diretor Participativo, o Plano Municipal de Habitação- PMH, o Plano Local de
Habitação de Interesse Social – PLHIS, o Mapeamento de Risco, e constituiu o
Conselho e Fundo Municipal de Habitação.
O Plano Diretor (PD) do Município de Taboão da Serra foi uma das primeiras
realizações da nova gestão e marcou sua entrada num processo de debates e
leituras territoriais partilhadas entre técnicos e agentes de participação através de
caravanas pela cidade e da construção de diagnósticos participativos, discutidos
com a população ao longo do ano de 2006, e aprovado pela Câmara Municipal em
dezembro de 2006.
Além de ser ferramenta importante na definição de zonas de proteção ambiental
(ZPAs), o plano também demarcou grandes manchas de proteção à população de
baixa renda, as ZEIS 1 e 2 (sendo que as ZEIS 2 eram as áreas vazias, e somavam
inicialmente uma área total superior a 400 mil metros quadrados, correspondendo a
2,4% do território, e as ZEIS 1, demarcando áreas consolidadas, como as favelas e
loteamentos irregulares, respondiam por 15% da cidade), para reordenamento
territorial, regularização fundiária e implantação de unidades habitacionais novas,
inseridas nas políticas e programas para provisão de unidades novas ou
remanejamento de existentes.
Com objetivo de transformar a cultura que norteava a política habitacional
anteriormente, a SEMUDUH construiu processos democráticos e participativos em
diferentes instâncias, formas e escalas, do planejamento urbano ao projeto local,
através do Conselho Municipal, Comissões, Assembléias de Moradores e
Movimentos de Moradia.
Buscava-se, dessa forma, garantir a implementação das intervenções, programas e
ações previstos no Plano Diretor, estabelecer prioridades claras na gestão municipal
e organizar estratégias para sua implantação, garantir à população a participação na
formulação, acompanhamento e implementação da Política de Desenvolvimento
Urbano, criar mecanismos de fiscalização e informação, aumentando a
transparência da administração pública, e possibilitar a implementação e revisão do
Plano Diretor Participativo do Município.
A SEMUDUH, conforme mencionado, também acumulava em suas atribuições as
atividades relativas à regulamentação e fiscalização ambiental do município,
procurando, nesse esforço, além das questões administrativas ligadas à pasta,
reunir recursos para ações como a criação e a requalificação de áreas verdes,
praças e parques lineares.
O Programa de Urbanização de Favelas e fontes de recursos
No que cabia ao poder executivo,
Urbanização de Favelas (PUF),
administrativa da Secretaria, uma
desenvolvimento e execução de
18
dentro da SEMUDUH, foi criado o Programa de
que depois se tornou, após reestruturação
coordenadoria, responsável pelo planejamento,
projetos e obras com enfoque específico nos
Conforme SANTO AMORE (2013) e SAULE Jr. E UZZO(2011).
6
assentamentos precários. Os projetos de urbanização priorizaram as áreas em que
se verificou maior incidência de riscos (de diversas naturezas), irregularidade
fundiária, precariedade urbana e edilícia e população majoritariamente de baixa
renda (até 6 salários mínimos). Para tanto, nas áreas de favelas em que existiram
propostas de intervenção, foi desenvolvido Trabalho Social com Formação de
Comissões e Assembléias de moradores, com o objetivo de construir propostas
coletivas que depois fossem traduzidas em propostas técnicas. Almejava-se que
essa participação resultasse no fortalecimento e articulação das comunidades e,
principalmente, que elas se tornassem agentes ativos no controle social da cidade.
O processo de estruturação da SEMUDUH se refletia imediatamente na política
proposta para os assentamentos precários. Inicialmente com quadro técnico e
rubrica orçamentária reduzidos, grande parte do processo foi internalizada à equipe
de técnicos efetiva: da identificação das áreas, diagnósticos, reuniões com
moradores, confecção de planos e projetos, aprovação destes em órgãos
competentes, apresentação de propostas para captação de recursos em cartasconsultas abertas pelo governo federal, adequação de propostas e elaboração de
peças técnicas para processos licitatórios, gestão de contratos e fiscalização de
obras, articulação com secretarias em interface com a demanda dos assentamentos,
estabelecimento de diretrizes das ações da política, dentre outros. Na medida que a
Secretaria como um todo captava recursos e se fortalecia institucionalmente,
possibilitava a contratação de consultorias, ongs e escritórios especializados que
elaboravam produtos alinhados às diretrizes de ações do Programa de Urbanização
de Favelas, qualificando assim o trabalho. Esse processo envolveu a contratação de
novos quadros por concurso público e criação de coordenadorias e núcleos para
atuações setoriais, colaborando para um salto quantitativo e qualitativo quanto aos
Contratos de Repasse e financiamentos para projetos e obras públicas em
habitação, saneamento, melhorias habitacionais e urbanização de favelas.
A estruturação da política habitacional deu-se com um crescente investimento de
recursos da secretaria, como se pode avaliar no quadro III, que revela aportes
predominantemente de convênios com o governo federal.
Entre os anos de 2000 a 2006 o orçamento anual da secretaria era de R$
1.861.093,4419, equivalente a 0,76% do orçamento da prefeitura, demonstrando que
a pasta relativa à habitação não era o foco das administrações anteriores, em
contraposição aos anos seguintes, em que a pasta chegou a equivaler 10% do
orçamento do município.
Quadro III: Investimentos da SEMUDUH – 2006-2012
19
Fonte: Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) - Vols.2 e 3 –
Diagnóstico e Estratégias de ação (2010).
7
Até 2005, fase em que o Estatuto da Cidade ainda era uma ferramenta em
maturação por diversos órgãos públicos e esferas de governo, Taboão da Serra
contava com um aporte da ordem de 17 milhões, para elaboração de projetos de
saneamento integrado em favelas no âmbito do Programa PAT-PROSANEAR
(Programa de Assistência Técnica ao Prosanear), e a maior parte para a execução
de obras de Urbanização e Habitação previstas no Programa Habitar-Brasil-BID
(HBB). Todos os contratos posteriores, que vieram por meio de seleção pública do
Ministério das Cidades, foram objeto de um trabalho integrado e envolviam recursos
para intervenções variadas, das quais se destacaram programas do FNHIS, o PSH
(Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social), o PAC (Programa de
Aceleração do Crescimento, com recursos do OGU a fundo perdido e contrapartida
municipal), que representava a consolidação dos projetos do PAT-PROSANEAR,
juntamente com a complementaridade de intervenções nas áreas do antigo HBB, o
Pró-Moradia, (este com recursos financiados da aplicação do FGTS- Fundo de
Garantia por tempo de Serviço) e recursos difusos do OGU para saneamento e
urbanização. Com esses novos aportes, o orçamento comprometido pela
SEMUDUH/SEHAB passou em 5 anos para em torno de R$ 81 milhões 20
(representando em 2009 mais de 10% do orçamento geral da Prefeitura)21.
É notável que os avanços alcançados até 2012 no que tange a rubricas
orçamentárias se deu - e isso não é exclusivo do município de Taboão da Serradevido à institucionalização promovida no nível federal com alcances nas políticas
locais dos municípios. Os diversos programas ofertados foram criando uma nova
dinâmica, na medida que condicionavam o acesso dos municípios aos recursos,
mediante apresentação, não só dos requisitos mencionados relativos ao SNHIS,
mas também projetos mais consistentes que demonstrassem viabilidade de
Quadro IV- Taboão da Serra - Contratos e programas da pasta de Habitação e Desenvolvimento iniciados e/ou
administrados no período entre 2005 e 2012*
LOCAL DE INTERVENÇÃO
Jardim Trianon-HBB, Irati HBB,
Acampamento e Reassentamento
Jardim Comunitário, Jardim Margarida,
Irati-Córrego, Irati-Antena, Jardim MéierSaporito, e Jd. Freitas Júnior
Áreas - HBB
Áreas - HBB
Diversas áreas de risco físico em
assentamentos precários
Jardim Irapuã, Jardim Guaciara, Jardim
Nova Esperança, Parque Pinheiros CSU
Jardim St. Moritz I - Frei Damião
Jd. St. Moritz I - Frei Damião e Sítio das
Madres IV
Jardim Trianon-HBB, Irati HBB,
Acampamento e Reassentamento
PROGRAMA
E/OU FONTE
DE
RECURSOS
NATUREZA
VIGÊNCIA
PREVISTA
INÍCIO DO
PARA O
CONTRATO
CONTRATO
**
VALOR TOTAL
DO
% CONTRAP.
INVESTIMENTO PREVISTA
***
%
EXECUTADO
(APROX.) ATÉ
2012
Urbanização de Favelas
com relocação e
reassentamento de
famílias
2001
2009
R$ 16.886.885,64
17,73
100,00
Assessoria Técnica PATProjetos de urbanização
PROSANEAR
de Favelas
2003
2008
R$ 880.000,00
0,00
100,00
Diversos
Diversos
2005
2005
2009
2009
R$ 186.000,00
R$ 306.000,00
3,23
1,96
não estimado
não estimado
Assessoria Técnica
2005
2009
R$ 130.000,00
25,00
não estimado
HBB
HBB
HBB
FNHIS
OGU-2005
Regularização Fundiária
2005
2009
R$ 229.600,00
25,22
não estimado
Diversos
2005
2009
R$ 1.674.049,83
76,70
não estimado
PSH
Melhorias Habitacionais
2006
2008
R$ 1.000.000,00
28,00
não estimado
PAC-PPI
(OGU)
Complementação de
programas de
Urbanização de Favelas
2006
2009
R$ 6.240.415,74
18,08
60,00
FNHIS
* Fonte: Fonte: Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) - Vols.2 e 3 – Diagnóstico e Estratégias de ação (2010) - Arquivos da PMTS
** Vigência prevista na assinatura do contrato, desconsiderando aditivos de prazo posteriores
***Inclusos repasse e contrapartida municipal, quando previstos
20
Inclui custos empenhados, conforme quadros II e IV, e outros recursos difusos.
Vale considerar que a totalização dos valores dos quadros não leva em conta os
contratos-recém-assinados, e que não estão computados na totalização feita no presente
texto (81 milhões).
21
8
Quadro IV (Continuação) - Taboão da Serra - Contratos e programas da pasta de Habitação e Desenvolvimento
iniciados e/ou administrados no período entre 2005 e 2012*
LOCAL DE INTERVENÇÃO
PROGRAMA
E/OU FONTE
DE
RECURSOS
FNHIS
Obras de contenção e
diminuição de risco
Melhorias urbanas e
provisão habitacional
Melhorias urbanas
FNHIS
Assessoria Técnica
Obras de infra-estrutura e redução de
risco em 9 áreas
Pró-Moradia
Irati-HBB
Pró-Moradia
Parque Pinheiros - CSU
Indicação pela Prefeitura (Vila Nova
Esperança, Jd. Mirna, S. Mateus, Jd.
Maria Luiza, Morro do Sabão, Cidade
Intercap, Glória, Santo Onofre, Jd.
Record)
Sítio das Madres - Fase I, II, III e IV
Jardim Sílvio Sampaio
Jardim Comuniário, Jardim Margarida,
Irati-Córrego, Irati-Antena, Jardim MéierSaporito, e Jd. Freitas Júnior
NATUREZA
OGU-2006
FNHIS
PAC-PPI
(OGU)
Assessoria Técnica
Melhorias urbanas e
infraestrutura
Urbanização de Favelas
com relocação e
reassentamento de
famílias
VIGÊNCIA
PREVISTA
INÍCIO DO
PARA O
CONTRATO
CONTRATO
**
VALOR TOTAL
DO
% CONTRAP.
INVESTIMENTO PREVISTA
***
5,00
%
EXECUTADO
(APROX.) ATÉ
2012
2006
2008
R$ 8.510.839,60
100,00
2006
2008
R$ 1.120.000,00
5,00
0,00
2006
2009
R$ 1.693.830,00
30,53
não estimado
2006
2009
R$ 150.000,00
35,00
não estimado
2006
2009
R$ 227.252,25
30,53
não estimado
2006
2009
R$ 1.657.968,75
30,53
60,00
2007
2009
R$ 35.000.000,00
15,00
25,00
Melhorias urbanas
2007
2009
R$ 139.300,00
30,01
não estimado
Ministério do
Turismo
Ministério do
Turismo
FNHIS
FNHIS
FNHIS
Melhorias urbanas
2007
2009
R$ 109.687,50
20,00
não estimado
Assessoria Técnica
Assessoria Técnica
Assessoria Técnica
2007
2007
2007
2009
2009
2009
R$ 38.970,00
R$ 34.970,00
R$ 34.970,00
25,66
17,16
17,16
não estimado
não estimado
não estimado
FNHIS
Assessoria Técnica
2007
2009
R$ 23.080,00
17,33
não estimado
Mobilização e Organização Comunitária Jd. Salete - Reg. Fundiária
FNHIS
Assessoria Técnica
2007
2009
R$ 23.080,00
17,33
não estimado
Coletiva - Osvaldinho 2
Regularização - Parque PinheirosBiquinha
Regularização - Parque Albina
FNHIS
Assessoria Técnica
2007
2009
R$ 38.970,00
17,33
não estimado
FNHIS
Assessoria Técnica
2008
2009
R$ 37.500,00
25,66
não estimado
FNHIS
Assessoria Técnica
2008
2009
R$ 37.500,00
22,75
não estimado
Rua Francisco Florence - Auxílio Aluguel
FNHIS
Assessoria Técnica
2008
2009
R$ 665.400,00
22,75
não estimado
Coletiva - Associação Saint Moritz
Coletiva - Associação Morro do Sabão
Coletiva - Pastoral da Moradia
Coletiva - Associação Jardim Maria
Helena
Diversas
FNHIS
FNHIS
FNHIS
Assessoria Técnica
Assessoria Técnica
Assessoria Técnica
2008
2008
2008
2009
2009
2009
R$ 50.000,00
R$ 50.000,00
R$ 50.000,00
26,49
22,28
22,28
não estimado
não estimado
não estimado
FNHIS
Assessoria Técnica
2008
2009
R$ 50.000,00
22,28
não estimado
FNHIS
Diversos
Melhorias Habitacionais
e Regularização
Fundiária
2008
2009
R$ 65.155,56
10,00
não estimado
2008
não consta
no contrato
R$ 4.160.000,00
0,00
não estimado
Vila Indiana (Praça Vital Brasil)
Jardim Maria Rosa
Coletiva - Parque Laguna
Individual - Sítio das Madres - Fase IV
Individual - Parque Pirajussara
Mobilização e Organização Comunitária Osvaldinho
Jd. St. Moritz I e II + Sítio das Madres I, II,
III e IV
PSH
TOTAL
R$ 81.501.424,87
* Fonte: Fonte: Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) - Vols.2 e 3 – Diagnóstico e Estratégias de ação (2010) - Arquivos da PMTS
** Vigência prevista na assinatura do contrato, desconsiderando aditivos de prazo posteriores
***Inclusos repasse e contrapartida municipal, quando previstos
implantação em prazos determinados, impondo maior preparo do quadro técnico e
conhecimento da realidade dos municípios, processo de capacitação, em boa
medida fomentado pelo governo federal através da promoção de diversos cursos à
distância22, e encontros em seminários e debates para trocas de experiências.
Por outro lado, essa diversidade de modalidades de programas habitacionais e
recursos reduzidos, em certa medida, fragmentados, refletia uma política
desarticulada. Isso se verificava em temporadas de pleito de recursos, quando o
município apresentava toda sorte de projetos e demandas, cabendo ao ministério a
partir de seu critério selecionar as propostas apresentadas, o que resultou em
convênios em áreas não prioritárias e ações fracionadas. Era comum uma mesma
área ter mais de um convênio para responder à sua demanda integral de
intervenção, exigindo da administração uma maior capacidade para gerenciar
diferentes modalidades de contratos.
Com a criação do PAC (Plano de Aceleração do Crescimento), denominado
posteriormente PAC1, potencializava-se o aporte de recursos e ampliava-se a
22
Conforme ALMEIDA E BUENO(2010)
9
escala de intervenção para urbanização de favelas através da modalidade
Urbanização Integrada de Assentamentos Precários, integrando-se num mesmo
convênio ações de projeto, obras e pós-ocupação, ações físicas, ambientais,
jurídicas e sociais, obras de infraestrutura, remoções, provisão habitacional e
requalificação edilícia e urbana. A adesão ao programa pelo município incrementou
em cerca de 50% os investimentos em urbanização de favelas, valor equivalente a
R$ 42 milhões, conforme pode ser verificado na tabela anterior. Esses valores eram
destinados à urbanização de áreas consideradas de maior precariedade do
município, cuja seleção foi feita a partir de índice de priorização apontada pelo
município.
Ainda observando a tabela, verifica-se, que a administração pública elaborou,
durante a gestão estudada, propostas de projeto em 19 dos 81 assentamentos, e em
21 áreas, alcançou recursos mais substanciais para desenvolvimento de projetos e
obras. Isso significa dizer que a premissa de universalização do atendimento, um
dos carros-chefes da administração que vigoraria de 2005 a 2012 em Taboão da
Serra, alcançou, falando de forma estimada, 25% de efetividade em termos de
atendimento até o período estudado.
Ações em campo – Avanços e entraves
Taboão da Serra foi estabelecendo diretrizes da política habitacional de
assentamentos precários, articuladas ao Programa de Regularização Fundiária. As
ações buscavam garantir segurança na posse da terra com qualificação e
consolidação do espaço habitado através de abertura e consolidação de sistema
viário e de espaços públicos conectados com as vias do entorno; implantação de
infraestrutura completa; reparcelamento do solo para viabilização da regularização
das unidades habitacionais; obras de consolidação geotécnica (principalmente nos
casos de risco); implantação, quando possível e necessária, de equipamentos
sociais básicos, em especial de lazer, saúde e educação; construção de unidades
novas no próprio local ou em áreas próximas, para desadensamento dos núcleos ou
por necessidade de projeto 23 ; ações desenvolvidas a partir da participação dos
moradores organizados em comissões ou assembléias.
Considerando o reduzido estoque de terras e o reconhecimento do histórico de
ocupação dos assentamentos do município, salvo aqueles classificados como não
consolidáveis 24 , as ações norteadoras das intervenções nas favelas estavam
direcionadas, predominantemente, para reformar o território e não reconstruí-lo.
Taboão da Serra, a partir das especificidades de cada região, foi dando “cara” à sua
política de urbanização de favelas, com avanços significativos no estreitamento do
diálogo com a população desde a etapa de projetos, obras e pós-obra; e avanços na
requalificação urbana e habitacional com viabilização de melhorias habitacionais e
assistência técnica nas áreas consolidadas. Necessidade reconhecida no âmbito
das políticas públicas de habitação nacionais e locais -- quando classificadas e
dimensionadas a inadequação habitacional na composição de déficits nos Planos de
23
Sistematização de ações organizadas no Plano de Habitação de Interesse Social de
Taboão da Serra (2010).
24 Conforme dados do Plano Habitacional de Interesse Social (Taboão da Serra) – Vol. 3 os
“não consolidáveis” são núcleos que precisam ser erradicados pela “complexidade da
ocupação, pela fragilidade ambiental ou geotécnica da área, ou ainda por questões
fundiárias que impeçam a permanência das famílias na área” (2010, p. 56).
10
Habitação; quando asseguradas, às famílias de baixa renda, acesso gratuito aos
serviços de profissionais para projeto e construção de habitação através da Lei de
Assistência Técnica25; e, quando associados recursos para este tipo de intervenção
nos diversos programas federais –, ela, no entanto, praticamente não se desdobrou
em ações efetivas Brasil afora. No município, embora não configurasse um
programa, podemos dizer que sua abrangência alcançou dimensões que
ultrapassaram ações-piloto, criando um caráter experimental nas diversas
modalidades implementadas, seja nas intervenções pontuais - implantação de
infraestrutura, escadarias, contenção de encostas, canalização de córregos – seja
em urbanizações mais complexas, pela associação a reformas e melhorias das
moradias existentes, seja por interface às obras planejadas, seja pela qualificação
das moradias em si.
O programa PSH- Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social do
Governo Federal acessado, em 2008, para os assentamentos Saint Moritz I e II e
Sítio das Madres I, II, III e IV foi implementado em um formato particular. A princípio,
o programa tinha como meta a requalificação de fachadas, a construção de
embriões para as moradias de extrema precariedade e a regularização fundiária.
Considerando os problemas de infraestrutura e construtivos das casas, o município
propôs um novo arranjo para o programa, estabelecendo novas diretrizes para as
obras e ampliando o uso do recurso não só para o exterior da casa, mas também
para qualificá-las internamente, com recuperação estrutural, eliminação de risco,
execução de telhados, impermeabilização de áreas, troca e instalação de
esquadrias, instalações hidráulicas e elétricas, reboco e pinturas internas, colocação
de pisos e melhorias de acesso. No Saint Moritz foram requalificadas 342 moradias
e no Sítio das Madres, 107. A obra se realizou a partir de parceria em que a
prefeitura se responsabilizava pela construção da infraestrutura urbana,
complementação de materiais e projeto das novas unidades, além do
acompanhamento e fiscalização técnica das obras; e os moradores se
responsabilizavam pela mão de obra, seja mutirante, seja na contratação de
empresa.
Nas áreas do Jd Silvio Sampaio/Jd Leme e CSU-Parque Pinheiros, ambas com
recursos OGU/Fnhis (2006) e Pró-Moradia (2005), a experiência se destacou, na
primeira, pela metodologia de projeto, e na segunda, pelo diagnóstico elaborado por
agentes comunitários. No Jd. Silvio Sampaio/ Jd. Leme, por interface das casas com
as obras de infraestrutura, os projetistas, através de desenhos tridimensionais
individualizados, propunham não a reposição de área construída e sim a
manutenção do uso da moradia pela família, processo finalizado somente a partir da
concordância do projeto pelos moradores atendidos. Nesse caso, as reformas das
moradias foram planejadas para serem executadas por uma equipe de
trabalhadores locais envolvidos em atividades de formação em construção civil,
cooperativismo e legislações/normas de construção e uso e ocupação do solo, com
objetivos de qualificar esses trabalhadores para atuar localmente, orientando a
população à regularidade. No CSU, o trabalho Social de apoio às obras se deu com
a contratação de agentes locais para realização de pesquisa socioeconômica que
incluía treinamento para elaboração de planta baixa, detecção de patologias
25
A Lei Federal 11.888/2008, regulamenta meios para “assegurar o direito das famílias
de baixa renda à assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de
habitação de interesse social, como parte integrante do direito social à moradia” (conf.
artigo 1º e demais).
11
construtivas das casas e legislações de uso e ocupação do solo. A formação dos
agentes fomentaria nestes o papel de agentes locais do controle urbano, em alusão
aos agentes de saúde do PSF (Programa Saúde da Família).
O núcleo Jardim Comunitário, uma das áreas mais precárias do município, teve
projeto urbanístico viabilizado pelo programa PAT-PROSANEAR (2005-2007) e
obras realizadas com recursos do PAC (2007). Era um loteamento irregular
particular com ocupação de moradias em áreas públicas “residuais”, destinadas a
implantação de equipamentos públicos, encostas, margens de córrego, etc. Em
termos morfológicos haviam dois padrões de ocupação: lotes e arruamentos com
certa ortogonalidade e um “miolo” mais precarizado de topografia acidentada. A
obra de urbanização previa saneamento da área, com construção de rede de
esgoto, canalização do córrego com remoções de casas construídas sobre ele (80
de 110 remoções previstas), implantação de infraestrutura, construção de 112
unidades habitacionais e melhorias habitacionais. Para planejamento das ações de
melhorias habitacionais, foi contratada equipe específica, que, a partir do diagnóstico
e da atualização dos levantamentos, resultou na formulação de projetos de
reconstrução de residências, através do adensamento em conjuntos condominiais
escalonados em platôs, dispostos nas encostas íngremes com identificação mais
detalhada de situações de risco que o projeto urbanístico não apontava. “Foram
realizadas 107 vistorias num universo de 857 moradias, projetos para 33 situações
de intervenção, com memorial construtivo, orçamento e quantificação de material”26.
Foram priorizadas as habitações precárias: em madeira e em risco, e aquelas que
estavam neste entorno de precariedade, além de desenvolvidos métodos e projetos
para atender à demanda mais comum27.
Embora a regulamentação da Lei de Assistência Técnica no município não tenha
passado de uma minuta de lei debatida internamente à equipe, as experiências
descritas permitiram reunir diferentes formas de atuação que possibilitaram o debate
sobre a viabilização do acesso, às famílias de baixa renda, ao projeto e
acompanhamento da obra de sua moradia.
Essa possibilidade tomou proporções mais ampliadas e integradoras com a
contratação, em 2008, de escritórios de arquitetura e Assessorias Técnicas28 para
desenvolvimento de projetos urbanísticos de quatro assentamentos precários. Podese destacar entre eles o Jd. Santo Onofre, onde houve diagnóstico construído a
partir de vistorias de campo e conversas com moradores, identificando-se assim as
redes de infraestruturas oficiais e aquelas construídas pela população, além de
levantamento cadastral individual de todas moradias, indicando níveis e graus de
precariedades. Com essa metodologia se construiu um partido de projeto, cruzando
inadequações de infraestrutura e habitacionais para requalificar o espaço habitado.
A proposta diversificava atendimentos habitacionais com construção de unidades
habitacionais assobradadas, sobrepostas e verticalizadas com e sem elevador em
terrenos de pequenas e médias proporções, além de estabelecer kits de melhorias
habitacionais a partir das patologias identificadas nos levantamentos
individualizados. As reuniões para desenvolvimento de projetos iniciaram-se do
macro para o micro com assembléias gerais para debater as propostas urbanas da
26
Conforme MOREIRA (2013) – ver pg.13
Conforme MOREIRA (2013)
28 Grupos interdisciplinares formados por profissionais de diversas áreas de atuação
desenvolvendo trabalhos,em geral, no campo da habitação popular em apoio a
movimentos sociais e grupos organizados na luta pelo direito à cidade
27
12
área e posteriormente em reuniões por rua para detalhamento do projeto da
vizinhança. A compreensão e expectativa da população pela viabilidade do projeto
se deu ao ponto de uma comissão de moradores acompanhar o processo de
captação de recursos junto aos técnicos da prefeitura, ao mesmo tempo em que
moradores solicitavam orientações de obras de suas moradias que não
inviabilizassem a execução do projeto.
Além disso, de um modo geral, a participação popular no desenvolvimento de
projetos era pré-requisito para que as intervenções se concretizassem. Essa visão
estava em consonância com a idéia de que o controle social, na esfera do projeto,
seria um elemento definidor do compromisso futuro dos moradores em “congelar” a
área. Embora não dispusemos de indicadores para verificar essa expectativa,
podemos dizer que gerou canais de comunicação mais diretos entre moradores e
SEMUDUH.
Durante as urbanizações de favelas, a comunicação com a população, se dava
através de estabelecimento do Plantão Social, uma espécie de posto avançado da
SEMUDUH, localizado no interior ou próximo ao canteiro de obras, possibilitando
maior interação entre moradores, técnicos e trabalhadores para acompanhamento
das obras através de reuniões com comissões de moradores, capacitação de
lideranças e gestão condominial, além do desenvolvimento de atividades
permanentes, como oficinas e atividades recreativas. Esse trabalho se potencializou
com a contratação de agentes comunitários que possibilitavam aos técnicos maior
conhecimento sobre a dinâmica e relações sociais ali estabelecidas. Os plantões
sociais da SEMUDUH acabavam se transformando em uma “porta de entrada” da
prefeitura, pois passavam a atender muitas vezes a demandas difusas (desemprego,
violência doméstica, conflitos de vizinhança, lixo nas ruas), que, em tese, seriam
atribuição de outras instâncias de governo, tendo em vista a histórica condição de
afastamento destas áreas do acesso às políticas públicas.
Com objetivo de reduzir esse afastamento e articular as ações setorizadas da
prefeitura, eram promovidas pela SEMUDUH, nas áreas de intervenção, reuniões do
Poder Local, que, via de regra, era constituído por representantes do poder público
(diretores de escolas, gestores de equipamentos de saúde, representantes de
Centros de Assistência Social) e da comunidade (representantes de associações de
bairro, delegados do orçamento participativo, etc.),com legitimidade local, que
pudessem amplificar de forma parceira as atuações entre secretarias, incluindo
dinâmicas que de alguma forma também ressonassem na comunidade e ajudassem
num esforço coletivo em prol das melhorias ambientais, da geração de renda, da
redução da violência, da inclusão das crianças nos processos, entre outros.
Imagens 1 a 4: Jardim
Comunitário : à
esq,obras urbanísticas
antes e depois de sua
implantação e à dir.,
proposta das melhorias
habitacionais
no”miolo” do núcleo e
13
Imagens 5 a 7:
à esq,
Proposta de
recuo da
moradia
apresentada
para morador
no Jd Silvio
Sampaio
Imagem 8: Jardim Santo Onofre: Levantamento das casas, individualmente, com elaboração de
croquis e diagnóstico da condição construtiva e de habitabilidade. Acima, Implantação com o 1o
pavimento dos quatro levantados. Estão qualificadas por cores: em branco ( boa condição da casa),
em amarelo (necessidade de pequenos reparos), em verde( reparos estruturais), em vermelho (a
demolir) e em cinza (morador ausente).
Imagens 9 e 10: Sitio das Madres: Antes e Depois de Revestimento
Cerâmico na Cozinha
Imagens 11e 12: Sitio das Madres: Antes e depois
de abertura de janelas, colocação de piso, pintura,
instalações hidráulicas e elétricas no Banheiro
Ilustramos, até aqui, através de alguns projetos e ações emblemáticas nas favelas,
os desdobramentos em campo da política habitacional e o esforço em criar ações
específicas a partir da demanda local, inovando e flexibilizando formatos
estabelecidos pelas diferentes modalidades dos programas do governo federal, que
em certa medida possibilitavam esse tipo de abordagem.
Por outro lado, uma série de questões estruturais da administração local, em parte,
resultado de uma estrutura administrativa enxuta, desarticulada e fragmentada,
impediram maiores avanços. Isso foi verificado tanto nas ações mais padronizadas,
necessárias à intervenção (por exemplo, contratação de equipe ou trabalho), mas,
14
especialmente, naquelas que fugiam ao escopo, exigindo maior capacidade
operacional para viabilização. Por decorrência dessas questões, muitas das ações
descritas acima restrigiram-se ao projeto ou, na medida que se concretizavam, se
davam em trancos, num processo intermitente, extrapolando prazos e frustrando
expectativas envolvidas.
Com baixos valores de recursos disponíveis para viabilização das melhorias
habitacionais nas favelas, a secretaria apostou na administração direta, ou seja, ela
mesma viabilizaria materiais, transporte e parte da equipe de trabalhadores para
reformar as casas. Esse agenciamento se mostrou inviável, pela dificuldade em
concatenar o tempo de licitação de fornecedores de materiais com a contratação de
equipe, transporte e estocagem de materiais em quantidades na obra, gerando
situações em que às vezes se tinha equipe para obra, mas não se dispunha de
material, e vice-versa. Quando se optou pela contratação dos serviços de execução,
a dificuldade na viabilização, em geral, se dava pela falta de perfil e pouco interesse
das empresas por esse tipo de obra.
A entrada de recursos federais exigia ampliação e qualificação de equipe, tanto para
administrar contratos como para fiscalizar projetos e obras. O quadro técnico
encontrado era reduzido, rodiziando-se em diversas tarefas e responsabilidades,
com sobrecarga de trabalhos e alta rotatividade de funcionários, e, em virtude de
questões administrativas, relacionadas a limites de empenho para ampliação de
efetivos e entraves impostos pela legislação trabalhista para contratações pontuais,
aumentava-se morosidade para aumentar equipe. Além disso, a qualificação de
quadros e da própria instituição demandava, para operacionalizar programas
federais, não apenas requisitos quantitativos (número de funcionários), mas,
também, melhor articulação intersecretarias (sobretudo com as Secretarias de
Governo e Finanças, diretamente ligadas aos processos licitatórios), além de
disponibilidade de recursos materiais como automóveis para atividades em campo.
Havia um descompasso entre os recursos disponíveis e as demandas existentes, o
que quase sempre deixava lacunas em uma administração que se pretendia mais
eficiente. Tudo isso associado ao fato de que determinadas metas contratuais,
quando não cumpridas, incorriam em cláusulas suspensivas, transformando o
cronograma de execução em um elemento truncado e fragmentado, muitas vezes
resultando em retrabalhos e má administração dos recursos envolvidos. Somava-se
a isso a dificuldade que o Município tinha em cumprir com os compromissos de suas
contrapartidas financeiras, entrave responsável por diversas interrupções em
desembolsos de contratos do PAC e do OGU, por exemplo.
Reformar tecidos urbanos, diretriz predominante das urbanizações de favelas do
município, trazia consigo um fator de imprevisibilidade. Embora norteada por
projetos urbanísticos, eram comuns surpresas de obras que exigiam alterações de
projetos, flexibilizações nos itens orçamentários dos contratos e equipe técnica que
desse respostas rápidas para continuidade da obra. As estruturas técnicas da maior
parte dos municípios demonstram ainda relativa incapacidade para a gestão dos
contratos relativos a obras dessa natureza, entrave presente, também, nas esferas
federais. Em determinados momentos, apesar dos esforços dos órgãos ministeriais,
o operador financeiro dos Contratos (Caixa Econômica Federal) demonstrava
insegurança jurídica na mediação e nas análises técnicas das intervenções.
Em paralelo, a regulamentação relativa à execução de contratos de obras públicas
não era sensível às situações e às dinâmicas encontradas em tecidos ocupados. Em
Taboão da Serra, em determinadas ocasiões, o Tribunal de Contas, baseado na Lei
Federal 8.666/93 (que regula contratos em obras públicas) questionou, entre outros,
15
a exigência de qualificação específica das empreiteiras para obras de Urbanizações
de Favelas, argumentando que levava ao dirigismo na escolha dos contratados. Por
outro lado, quando o município contratou empresas não especializadas no ramo,
não foram raros os episódios em que as empreiteiras, por meio de estratégias
maliciosas e tratativas à revelia das equipes de fiscalização, priorizavam, dentro dos
contratos, obras mais adequadas a seu perfil (obras viárias, canalizações, etc.) e
protelavam a execução de obras acessórias (em vielas, por exemplo), causando
uma enorme dificuldade de gestão e fiscalização nas intervenções.
Muito embora, tenha se avançado na construção de marcos normativos federais de
Regularização Fundiária e Licenciamento Ambiental em áreas ocupadas, o
município, até 2012, encontrou outra série de impeditivos. Os entraves fundiários
estavam relacionados aos processos de desapropriação de terrenos livres em ZEIS
e a compreensão cartorial pouco familiarizada e reticente às novas legislações,
sobretudo as que flexibilizavam normas antes rígidas para o universo das
intervenções urbanísticas de interesse social. Quanto aos entraves ambientais, eles
estavam ligados, na maior parte, aos conflitos originados pela confrontação entre a
regulação urbanística em áreas de Interesse Social e a legislação ambiental em
áreas urbanas, sendo exemplo disso a dificuldade de licenciamento ambiental de
Projetos de Interesse Social inseridos em APPs (áreas de proteção permanente)
urbanas. Somava-se a isso o fato de o município não ter cumprido os requisitos que
garantissem a autonomia municipal quanto ao Licenciamento Ambiental (exigência
consolidada na Lei 11.977/09), subordinando-se às instâncias do governo estadual,
conhecidas por sua morosidade.
Por fim, o tempo de execução da intervenção contingenciado por uma série de
interferências fragilizava acordos sociais estabelecidos nos processos participativos.
O projeto e a obra tinham um tempo para acontecer, e, sem esse pacto, era difícil
controlar a expansão das favelas, gerando-se então um retrabalho sem fim para
atualizar e readequar projetos.
Conclusões
A apresentação dos dados da experiência referente à política habitacional em
Taboão da Serra entre os anos de 2005 e 2012 nos mostra que houve alinhamento
da agenda de ações local com a agenda nacional, orientado pelos novos marcos
regulatórios e pela legislação referente ao tema, consolidada desde o Estatuto das
Cidades até hoje.
As iniciativas em esfera nacional trouxeram um alento considerável às localidades,
provocado pelo crescente investimento das políticas públicas para habitação,
melhorias urbanas e saneamento. Se, por um lado esses investimentos
representaram uma conquista sólida quanto às históricas reivindicações dos
movimentos sociais pela reforma urbana, por outro, os balanços mais recentes têm
demonstrado uma dificuldade recorrente das esferas locais (municipalidades) no
enquadramento das realidades diagnosticadas em conformidade com as
especificidades de cada território e sua articulação metropolitana aos programas
federais, suas normativas e regulamentações, o que resulta, por conseguinte, em
atrasos e problemas diversos nos processos de execução e desembolso dos
aportes, como vimos.
Houve esforços da política nacional para um estreitamento de relações entre os
entes federativos, governo estadual e o governo federal, para que municípios,
localizados em franjas territoriais que se prestam muitas vezes à absorção sem
16
planejamento das demandas de habitação metropolitanas, pudessem se estruturar
de forma mais adequada e fortalecer seus vínculos com a população e a realidade
específica. Em Taboão da Serra, pudemos ver que, a partir de 2005, houve saltos
qualitativos com a criação de uma estrutura administrativa da SEMUDUH que
dispusesse de meios (materiais e humanos) minimamente compatíveis com as
demandas levantadas nos diagnósticos urbanos e habitacionais responsável por
alavancar de modo acentuado a captação de recursos federais e viabilizando
inúmeras ações no campo. Essa ampliação administrativa e de recursos criou maior
demanda de gestão e gerenciamento de contratos, gerando um ciclo permanente de
necessária ampliação e qualificação de quadros técnicos e materiais para
viabilização das ações.
O balanço feito neste texto mostra avanços na viabilização de medidas fundadoras
quanto à regulamentação urbanística e instrumentação da política, possibilitando
acordos sociais mais amplos, o que resultou, sobretudo até 2010, numa leitura dos
elementos de estruturação urbana e social da cidade por parte dos agentes políticos,
representantes comunitários e dos poderes locais, dando insumos, a intervenções
sólidas, concatenadas a processos de construção coletiva compatíveis com as reais
demandas locais e possibilitando ao município responder a uma cartilha geral sem
abrir mão de suas especificidades.
Mas, falando em termos de concretização física de ações no tecido, precisamos
reconhecer que tanto a requalificação urbana necessária à consolidação de
assentamentos precários como a produção habitacional realizada pelo setor público
e privado, mesmo com toda a experimentação das políticas e a captação de
recursos mencionada, ainda não foi capaz de atender de forma mais adequada o
município, cujo principal meio de provisão de habitação entre os segmentos de baixa
renda foi e ainda é predominantemente a autoconstrução da moradia, seja por meio
da compra de um terreno em loteamento irregular, seja por meio da ocupação
espontânea e desordenada, realizada pela própria população. Concluímos que
mesmo a alta concentração de investimentos no setor não foi suficiente para
consolidar uma cultura local menos fragmentada de ações, em virtude das
dificuldades administrativas apontadas, para dar conta de uma demanda substancial
em um horizonte temporal curto, sobretudo em um panorama de descontinuidade
política, e em face da tradição já consolidada em torno das disputas partidárias em
detrimento da valorização das conquistas de adversários políticos.
Há que se ressaltar também que, entre a esfera municipal e a federal, existe a figura
do governo estadual, que, no caso de Taboão da Serra, no lugar de funcionar como
um elo somado de articulação, muitas vezes por conta de interesses políticos, foi
obstáculo administrativo, uma vez que não se alinhou da mesma forma às diretrizes
postas no âmbito do Estatuto da Cidade. Por várias vezes, vimos o governo
estadual, com sua secretaria de habitação e seu órgão principal de promoção
habitacional CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano),
concorrer com a municipalidade na destinação de lotes e terrenos para a construção
de conjuntos, por vezes trazendo demandas de outros locais, mesmo que se
soubesse da dificuldade existente em viabilizar até mesmo a demanda da cidade.
Essa desarticulação acentuava a dificuldade de Taboão da Serra em enfrentar a
pressão imobiliária, que expulsa populações pobres de áreas mais valorizadas, e as
“empurra” para as franjas urbanas. Além disso, a necessidade de submissão do
licenciamento ambiental também à esfera estadual, como vimos, também ilustrou a
desarticulação entre estado e município.
17
Mais recentemente, a migração das prioridades nacionais do “Plano de Aceleração
do Crescimento” (e mesmo do PAC2) para o “Minha Casa Minha Vida” ,traz à tona a
necessidade de refletirmos sobre o redirecionamento nacional da agenda, pois essa
transformação representa impactos significativos quando o fomento à produção
maciça de novas habitações em terrenos vazios se sobrepuja às políticas urbanas
de requalificação de territórios ocupados e suas especificidades. Esse dado nos faz
refletir para o fato de que, em um contexto em que quem pauta os programas locais,
em grande medida, são os grandes planos nacionais, essa medida tem o lado
perverso e ainda pouco reconhecido de exigir adequações forçosas às políticas
locais, em especial, aos municípios localizados em regiões metropolitanas onde a
escassez da terra poderá impor processos de remoção em áreas consolidáveis.
Por fim, a descontinuidade política ressalta o risco do desmonte da estrutura
alcançada ao longo dos últimos 10 anos, sendo a tentativa de construção de uma
nova cultura política através da participação popular com a capacidade renovada de
organização em movimentos de luta pela moradia e direitos sociais, ao que parece,
o traço que permanece vivo após os saltos qualitativos que as políticas públicas,
ainda que temporárias, conseguem imprimir.
Bibliografia
ALMEIDA. Estela Regina. BUENO, Laura M. M. Estudo de Urbanização de favelas
no contexto de recuperação de nascentes: Comunidades do Leme, município de
Taboão da Serra – SP. Programa Integrado de Iniciação Científica (PIC), período de
agosto de 2009 a julho de 2010. São Paulo: CNPQ, 2010;
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Demográfico 2010. Rio
de Janeiro: IBGE, 2010
MARICATO, Ermínia. O impasse da política urbana no Brasil. Rio de Janeiro:
Petrópolis, 2011.
MOREIRA, Renata M.P. Entre a casa e a Rua: Consolidação de experiências do
Programa de Melhorias Habitacionais em Favelas. In: Anais: Encontros Nacionais da
ANPUR (www.anpur.org.br) – v.15. Rio de Janeiro: ANPUR/IPPUR/UFRJ, 2013;
PREFEITURA DA CIDADE DE TABOÃO DA SERRA (PMTS). Arquivos da
SEMUDUH/SEHAB-2005-2012
PULHEZ, M. e REZENDE,H., Muita Arquitetura, alguma política: Considerações
sobre novas e velhas práticas nas urbanizações de favelas em São Paulo- Brasil. In:
Anais do 2o Congresso Internacional da Habitação no Espaço Lusófono: Habitação,
Cidade, Território e Desenvolvimento. Lisboa-Portugal, 2013;
SANTO AMORE, Caio. Entre o nó e o fato consumado, o lugar dos pobres na
cidade. Um estudo sobre as Zeis e os impasses da reforma urbana na atualidade.
Tese de Doutorado. São Paulo: FAUUSP, 2013;
SAULE JR., Nelson; UZZO, Karina. La trayectoria de la reforma urbana en Brasil. In:
Ciudades para tod@s: Por el derecho a la ciudad, propuestas y experiências.
Santiago: Habitat International Coalition (HIC), 2011 (2ª. ed.);
SEADE - Sistema Estadual de Análise de Dados (http://www.seade.gov.br)
Informações dos Municípios Paulistas (IMP). São Paulo: SEADE, 2014.
TABOÃO DA SERRA – Prefeitura da Cidade (PMTS); FUSP – Fundação de apoio à
pesquisa da USP; LABHAB- Laboratório de Assentamentos Humanos da FAUUSP.
Taboão da Serra: Plano Habitacional de Interesse Social (volumes 1, 2 e 3) - Termo
de Cooperação Técnico-Científica. Taboão da Serra: FUSP/Labhab-FAUUSP/PMTS,
2010;
Todas as imagens são do acervo da Prefeitura de Taboão da Serra-SP
18