Fundação das Universidades Portuguesas
Universidade Nacional Timor Lorosa’e
FINANÇAS PÚBLICAS
Disciplina leccionada ao terceiro ano do Curso de Direito
Ano lectivo 2009/2010
SUMÁRIOS DESENVOLVIDOS
1. Conceitos fundamentais; 2. Orçamento Geral do Estado;
3. Despesa Pública; 4. Crédito Público;
5. Receitas Públicas; 6. Políticas Financeiras.
Ana Amorim
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1. CONCEITOS FUNDAMENTAIS
As Finanças Públicas correspondem ao estudo da aquisição e utilização dos instrumentos ou
meios financeiros destinados à satisfação de necessidades colectivas, enquanto incumbência
essencial do Estado. Com vista a satisfazer as necessidades dos indivíduos, o Estado realiza
despesas com a produção de bens e a prestação de serviços. Já as receitas resultam
sobretudo de operações de troca e da cobrança de taxas e impostos aos contribuintes.
A) Necessidades cuja satisfação incumbe ao Estado:
•
Necessidades colectivas (por exemplo, a defesa nacional e a saúde pública): a
concreta determinação das necessidades colectivas a satisfazer pelo Estado em
cada momento depende de uma opção política;
•
Necessidades colectivas e simultaneamente individuais, em que o Estado suporta
uma parte ou a totalidade do custo, sendo o preço pago pelos cidadãos inferior ao
custo efectivo do bem produzido ou do serviço prestado (por exemplo, a educação,
a saúde individual e a justiça);
•
Bens que apenas o Estado pode produzir, uma vez que, no que respeita ao seu
financiamento, dependem estritamente da imposição coactiva (por exemplo, a
redistribuição de rendimento e as políticas de estabilidade económica).
B) Necessidades cuja satisfação incumbe aos particulares:
•
Necessidades individuais;
•
Necessidades colectivas e simultaneamente individuais, desde que as oferta
privada dos bens e serviços sejam consideradas adequadas à satisfação das
necessidades existentes (por exemplo, a alimentação);
•
Necessidades colectivas e simultaneamente individuais, mediante imposição ao
particular de obrigações de serviço público e a correlativa atribuição de uma
compensação financeira, sempre que a oferta em condições de mercado não seja
apta a satisfazer todas as necessidades: é o que acontece, designadamente, no
âmbito dos serviços de interesse económico geral, na medida em que o Estado
deve garantir a todos os cidadãos um núcleo de serviços essenciais à vida, como o
fornecimento de água, electricidade, transportes públicos e telecomunicações.
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O cumprimento das obrigações de serviço público requer, assim, em alternativa, a
tradicional prestação directa pelos próprios poderes públicos ou a sua prestação
por operadores privados, mediante imposição de certos deveres.
Classificação das necessidades
(i) Necessidades de satisfação activa: exigem uma dada actividade do consumidor. Pode
ser cobrado um preço pela utilização dos bens ou serviços, o que determina a
existência de um princípio de exclusão (o preço exclui aqueles que não podem pagar);
(ii) Necessidades de satisfação passiva: satisfazem-se pela mera existência dos bens ou
serviços, pelo que beneficiam automaticamente todos os cidadãos (veja-se o exemplo
paradigmático da defesa nacional), o que determina a existência de um princípio de
não exclusão e não rivalidade. Na medida em que não pode ser exigido aos cidadãos
o pagamento de qualquer preço, a utilização passiva destes bens ou serviços apenas
pode ser financiada de forma coactiva, pelo que apenas o Estado estará em condições
de assegurar a satisfação destas necessidades, mediante recurso aos seus meios de
financiamento próprios, onde se incluem especialmente:
•
Preço dos bens produzidos e vendidos pelo Estado como qualquer particular,
mediante obtenção de lucro: resultam de operações de troca, ou seja, de negócios
jurídicos em que o Estado surge como vendedor do seu património privado. São
receitas patrimoniais voluntárias, cujo montante é estabelecido contratualmente;
•
Empréstimos: resultam de operações de troca em que o Estado surge na qualidade
de devedor (o recurso ao crédito deve ser pontual e não definitivo);
•
Impostos: não resultam de operações de troca mas de uma imposição com fonte
legal. São receitas coactivas e, enquanto tal, necessariamente públicas, sendo o
respectivo montante estabelecido de forma unilateral pelos poderes públicos.
A possibilidade de existirem receitas coactivas, que representam a maior parte das receitas do
Estado, distingue as finanças públicas das finanças privadas, assentes em puras relações de
troca com finalidade lucrativa e em que as despesas são estritamente determinadas pelo
valor das receitas. Já a actividade do Estado não tem uma finalidade lucrativa mas a mera
satisfação de necessidades, dado que:
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o
Na produção de bens públicos (que apenas satisfazem necessidades colectivas), o
Estado tem despesas mas não cobra aos cidadãos qualquer preço, encontrando-se
inviabilizada a obtenção de lucro;
o
Na produção de bens semipúblicos (destinados à satisfação das necessidades
individuais julgadas convenientes), o preço estabelecido pelo Estado não tem como
objectivo a obtenção de lucro e fica muitas vezes abaixo do custo de produção. Neste
sentido, o Estado não se propõe obter receitas superiores às despesas.
2. ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO
O Orçamento Geral do Estado corresponde a uma previsão de despesas e receitas a realizar
pela Administração Pública num determinado período limitado de tempo (nos termos da Lei n.º
8/2007, de 21 de Setembro, o Período Orçamental inicia-se a 1 de Janeiro e termina a 31 de
Dezembro de cada ano). A limitação estabelecida quanto à vigência orçamental justifica-se
pela impossibilidade de prever com rigor as despesas e receitas a realizar num futuro distante.
Assim, à semelhança do que sucede na contabilidade das empresas privadas, foi estabelecida
relativamente ao Orçamento Geral do Estado a regra da anualidade orçamental.
Ao contrário do Orçamento, que corresponde a uma previsão de despesas e receitas a realizar
(futuro), a Conta representa a efectivação das despesas e receitas realizadas (passado) e o
Balanço o quadro de uma situação patrimonial existente (presente).
Orçamento de gerência e de exercício
•
Orçamento de gerência: conjunto de cobranças e pagamentos realizados num dado
período. Na medida em que reporta ao momento da cobrança e pagamento, engloba
as receitas que o Estado irá cobrar e as despesas que irá pagar durante o ano;
•
Orçamento de exercício: conjunto de cobranças e pagamentos resultantes de créditos
e dívidas nascidos num dado período. Na medida em que reporta ao momento do
surgimento, engloba os créditos e as dívidas que irão surgir a favor e contra o Estado
durante o ano, permitindo saber se os créditos serão suficientes para cobrir as dívidas
e consequentemente ter uma visão global da situação financeira do Estado.
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Considerando a possibilidade de ampla variação das despesas ao longo dos tempos, importa
salientar as vantagens do orçamento de gerência, que determinam a sua adopção preferencial
face ao orçamento de exercício:
o
Permite organizar melhor a entrada e saída de capitais, garantindo que as cobranças
de determinado período financeiro são suficientes para realizar os pagamentos;
o
É de fácil elaboração.
Neste contexto, tratando-se de despesas plurianuais, devem inscrever-se no orçamento de
cada período financeiro apenas as parcelas respeitantes ao mesmo.
Funções do Orçamento Geral do Estado
•
Relacionação de despesas e receitas, visando garantir que as receitas são
suficientes para cobrir as despesas;
•
Fixação das despesas, que correspondem a autorizações de montantes máximos
de despesa para cada serviço;
•
Exposição do plano financeiro (por exemplo, previsão de incentivos a determinada
actividade económica, mediante isenções fiscais).
Regras de organização do Orçamento Geral do Estado
A) Unidade: as despesas e as receitas do Estado devem ser inscritas num único
documento. O cumprimento desta regra permitirá aferir, em cada ano, se as receitas
são suficientes para cobrir as despesas, bem como atingir uma melhor percepção do
plano financeiro do Estado.
B) Especificação: em conformidade com o art. 145.º n.º 2 da Constituição da República
Democrática de Timor-Leste, as despesas e as receitas devem ser especificadas ou
discriminadas, fazendo-se separadamente a previsão de cada uma das respectivas
espécies e não uma mera previsão global. No entanto, por razões de eficiência e
eficácia, o Orçamento Geral do Estado não deve ser excessivamente especificado, sob
pena de limitar a iniciativa dos serviços, impedindo a respectiva adaptação às
circunstâncias e às necessidades concretamente verificadas.
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C) Não compensação ou universalidade: as receitas e despesas devem ser inscritas
sem qualquer compensação ou desconto (por exemplo, se a cobrança de um imposto
implicar a realização de uma despesa, deve ser inscrita no orçamento a receita bruta e
a despesa bruta, e não o produto do imposto deduzido das despesas com a sua
obtenção). Esta regra equivale ao orçamento bruto e funda-se no facto de apenas a
fixação de despesa bruta permitir que sejam estabelecidas autorizações de montantes
máximos a realizar por cada serviço.
D) Não consignação: as receitas devem ser indiscriminadamente destinadas à cobertura
de todas as despesas e não afectas à cobertura de algumas despesas em especial. Se
as receitas estivessem consignadas a determinadas despesas, a não cobrança de uma
despesa poderia inviabilizar a realização de uma despesa considerada essencial.
E) Transparência: em conformidade com o art. 145.º n.º 2 da Constituição da República
Democrática de Timor-Leste, devem ser evitadas dotações ou fundos secretos.
Autonomia financeira e consignação de receitas
Podem distinguir-se três situações típicas:
•
Serviços dependentes, sem autonomia administrativa – não podem praticar actos
definitivos e executórios, nomeadamente autorizar despesas e pagamentos;
•
Serviços dotados de autonomia administrativa (que constituem a grande maioria) –
podem praticar actos definitivos e executórios, nomeadamente autorizar despesas
e pagamentos, mas os respectivos créditos encontram-se inscritos no Orçamento
Geral do Estado;
•
Serviços dotados de autonomia administrativa e financeira, legalmente atribuída –
constituem Órgãos Autónomos aqueles constantes da Tabela III anexa ao
Orçamento Geral do Estado, designadamente, a Electricidade de Timor-Leste, a
ANATL, a APORTIL e o IGE.
Na medida em que os Órgãos Autónomos dispõem de receitas e Orçamento
próprio, é afastado o princípio geral da não consignação e funciona a consignação
das receitas próprias, que serão afectas às respectivas despesas.
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No caso dos Órgãos Autónomos, pode igualmente ser afastado o princípio da
unidade, sempre que o Orçamento próprio conste de documento à parte (não é,
porém, a opção que tem sido realizada em Timor-Leste nos sucessivos
Orçamentos Gerais do Estado).
O incumprimento das regras de organização
Para além dos que decorrem da autonomia financeira, há casos de consignação de receitas
em que a afectação pode estar expressamente prevista no Orçamento Geral do Estado (incluise aqui, por exemplo, a criação de um imposto que visa fazer face a despesas novas,
decorrentes do surgimento de um serviço anteriormente inexistente). Mas a consignação
poderá servir também para limitar o montante das despesas ao das receitas cobradas aos
cidadãos que dão causa às mesmas (por exemplo, as despesas de manutenção das estradas
são pagas pelo produto das taxas cobradas aos veículos que nelas circulam).
Nos casos de consignação deverá verificar-se o duplo cabimento:
o
Primeiro cabimento: as despesas deverão caber, desde logo, nas respectivas
dotações orçamentais, que constituem em qualquer caso o limite máximo da
despesa. Daqui decorre que não estando previsto o crédito orçamental, a despesa
não poderá ser realizada;
o
Segundo cabimento: as despesas deverão caber também no produto das receitas
que lhes foram afectadas. Consequentemente, se estas não forem cobradas na
íntegra, o órgão ou serviço em causa não pode realizar todas as despesas
previstas no seu Orçamento.
Assim, se o produto das receitas consignadas iguala ou excede o montante
previsto, as despesas têm a sua cobertura assegurada; se, pelo contrário, o
produto das receitas consignadas vem a ser inferior ao montante previsto, o serviço
não pode realizar todas as despesas.
Para além dos que decorrem da autonomia financeira, podem verificar-se outros casos de
pluralidade orçamental ou afastamento do princípio geral da unidade, constando de
diferentes documentos o Orçamento ordinário face ao Orçamento extraordinário e o Orçamento
corrente face ao Orçamento de capital.
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A) Orçamento ordinário e extraordinário
•
Despesas ordinárias: aquelas que presumivelmente se repetirão em todos os
períodos financeiros, correspondendo assim aos encargos permanentes do
Estado (por exemplo, os salários dos funcionários públicos);
•
Despesas extraordinárias: aquelas que não se repetem em todos os períodos
financeiros, verificando-se por isso maior dificuldade na respectiva previsão
(por exemplo, a construção de uma estrada);
•
Despesas extraordinárias recorrentes: aquelas que não se repetem em espécie
mas cujo montante se repete em todos os períodos financeiros;
•
Receitas ordinárias: aquelas que presumivelmente se repetirão em todos os
períodos financeiros (por exemplo, as receitas patrimoniais, como as taxas e
os impostos permanentes);
•
Receitas extraordinárias: aquelas que não se repetem em todos os períodos
financeiros (por exemplo, as resultantes de vendas de valores patrimoniais do
Estado e os empréstimos).
A eventual elaboração de dois documentos orçamentais distintos encontra
fundamento na conveniência de as despesas ordinárias e extraordinárias
recorrentes
serem
cobertas
com
receitas
ordinárias
e
as
despesas
extraordinárias com receitas extraordinárias.
B) Orçamento corrente e orçamento de capital
•
Despesas correntes: aquelas realizadas em bens consumíveis (por exemplo,
salários e aquisição de bens que se gastarão durante o período financeiro),
bem como as transferências correntes (bolsas de estudo ou subsídios de
desemprego, que vão traduzir-se na aquisição de bens consumíveis) e as
quotas de amortização dos bens duradouros, equivalentes ao valor da quota
dos bens duradouros consumida no período financeiro;
•
Despesas de capital: aquelas realizadas em bens duradouros (por exemplo, na
construção de edifícios públicos) ou que contribuem para a formação de aforro
(empréstimos concedidos pelo Estado, reembolso de empréstimos contraídos
pelo Estado e transferências de capital realizadas a favor de entidades
públicas ou privadas);
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•
Receitas correntes: aquelas que provêm do rendimento do próprio período (por
exemplo,
taxas
e
impostos
cobrados
aos cidadãos)
e também as
transferências correntes, equivalentes às prestações gratuitas realizadas a
favor do Estado e destinadas a despesas correntes;
•
Receitas de capital: aquelas que provêm do aforro (por exemplo, venda de
títulos de crédito privados pelo Estado, ou seja, acções e obrigações que os
cidadãos adquirem com o resultado do seu aforro e reembolso de empréstimos
concedidos pelo Estado) e também as transferências de capital, equivalentes
às prestações gratuitas realizadas a favor do Estado e destinadas a despesas
de capital.
Todas as despesas são indistintamente cobertas com receitas correntes ou
com receitas de capital – nesse sentido, o défice do orçamento corrente deve
ser compensado com o excedente do orçamento de capital e vice-versa.
Podem elaborar-se dois documentos orçamentais distintos, um Orçamento
corrente e um Orçamento de capital, para permitir o cálculo dos custos de cada
serviço, mas deve ser preferida a solução em que o Estado prevê todas as
despesas e receitas no mesmo documento, separando as duas categorias.
O equilíbrio orçamental
Recorde-se que o Orçamento Geral do Estado visa relacionar despesas e receitas, garantindo
que as receitas são suficientes para cobrir as despesas. Assim, o orçamento deve ser, pelo
menos, equilibrado e as receitas suficientes para cobrir as despesas. Um orçamento deficitário
apenas se compreende na medida em que o equilíbrio orçamental não se define pelo equilíbrio
entre todas as despesas e todas as receitas.
(i) Equilíbrio entre despesas efectivas e receitas efectivas (concepção clássica)
•
Despesas efectivas: aquelas que diminuem o património do Estado – por esta
categoria ficam abrangidas tanto as despesas em bens de consumo como as
despesas em bens duradouros, que não dão rendimento, isto é, não têm um
efectivo valor de exploração;
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•
Receitas efectivas: aquelas que aumentam o património do Estado, sendo
equivalentes às receitas patrimoniais (taxas e impostos).
De acordo com esta concepção de equilíbrio orçamental, se o montante das despesas
efectivas for igual ao das receitas efectivas, o Estado chega ao termo da execução do
Orçamento com o mesmo património que tinha no início.
Apreciação crítica:
Enquanto todas as despesas públicas (exceptuados os reembolsos de empréstimos)
correspondem a uma diminuição do património do Estado, apenas as receitas
patrimoniais (essencialmente, os impostos) são receitas efectivas. O equilíbrio entre
despesas totais e impostos importaria, desta forma, uma escassa flexibilidade do
Estado na gestão dos seus instrumentos financeiros, com as seguintes consequências:
o
Manutenção do património do Estado, uma vez que esta concepção coloca
a aquisição de bens duradouros e o investimento público na estrita
dependência das receitas dos impostos, cujo aumento encontra sempre
resistência por parte dos contribuintes;
o
Neutralidade das finanças: considerando que os contribuintes diminuem a
sua despesa na medida dos impostos que pagam, a despesa privada
diminui proporcionalmente ao aumento da despesa pública, igualando as
despesas públicas totais;
o
No caso de desequilíbrio orçamental, o Estado teria como opção o recurso
a empréstimos mediante emissão de moeda (geradora de inflação) ou o
recurso a empréstimo de longo prazo junto do público (nesta hipótese, o
aforro dos particulares seria gasto pelo Estado em bens de consumo,
impedindo o investimento privado ou a formação de capital).
(ii) Equilíbrio entre despesas ordinárias e receitas ordinárias
Se o montante das despesas ordinárias for igual ao das receitas ordinárias, há
equilíbrio entre as receitas que a geração presente paga e as despesas de que
beneficia em exclusivo (ou despesas cuja utilidade se esgota no período financeiro em
que são realizadas, como as que asseguram o funcionamento dos serviços públicos).
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Contrariamente,
as
despesas
extraordinárias
são
de
utilidade
duradoura
e
correspondem a um benefício de várias gerações, pelo que a sua cobertura só pode
conseguir-se com receitas extraordinárias (em especial, os empréstimos).
Apreciação crítica:
Este critério deixa ao Governo a função de determinar quais as despesas ordinárias e
extraordinárias. No entanto, é legítimo discutir-se em que categoria se deverá incluir
um conjunto alargado de despesas, para o qual não existe uma delimitação unívoca.
Mas para além da tendência para a arbitrariedade, esta concepção de equilíbrio
orçamental assenta também em pressupostos falaciosos:
o
Os empréstimos públicos não transferem necessariamente da geração
presente para as gerações futuras os encargos das despesas realizada;
o
Às despesas ordinárias não corresponde necessariamente uma utilidade
temporária (por exemplo, a educação e a prestação de cuidados de saúde
têm benefícios para as gerações presentes que se repercutem no futuro).
(iii) Equilíbrio entre despesas correntes e receitas correntes (concepção adoptada)
Ao determinar os efeitos das finanças sobre o consumo e o aforro, verifica-se que se o
montante das despesas correntes for igual ao das receitas correntes, há equilíbrio entre
a redução do consumo privado (decorrente do pagamento dos impostos e outras
receitas correntes pelos cidadãos) e o aumento do consumo público (despesas
correntes). Da mesma forma, se o montante das despesas de capital for igual ao das
receitas de capital, há equilíbrio entre a redução do aforro privado e o aumento do
aforro público ou investimento em bens duradouros.
Consequentemente decorre desta concepção de equilíbrio orçamental que a actividade
financeira do Estado não afectaria o nível global de consumo e de aforro.
Apreciação crítica:
A adopção do equilíbrio entre despesas correntes e receitas correntes apresenta as
seguintes vantagens face às concepções anteriormente apresentadas:
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o
Na medida em que o recurso ao crédito está facilitado, os bens duradouros
e o investimento público são beneficiados. No entanto, as despesas em
bens consumíveis ficam na dependência do produto dos impostos;
o
A determinação das despesas correntes e de capital é menos arbitrária do
que a determinação das despesas ordinárias e extraordinárias.
A elaboração do Orçamento Geral do Estado em Timor-Leste
Nos termos do art. 145.º n.º 1 e 3 da Constituição da República Democrática de Timor-Leste, o
Orçamento Geral do Estado “é elaborado pelo Governo e aprovado pelo Parlamento Nacional”,
sendo a respectiva execução “fiscalizada pelo Tribunal Superior Administrativo, Fiscal e de
Contas e pelo Parlamento Nacional”. Assim, considerando que se trata de um plano da
Administração Pública em matéria de despesas e receitas, a proposta de Orçamento Geral do
Estado deve ser apresentada pelo Governo.
Em Timor-Leste a elaboração do Orçamento Geral do Estado encontra-se actualmente prevista
na Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro, sobre Orçamento e Gestão Financeira, que revogou o
Regulamento UNTAET n.º 2001/13. A referida lei consagra:
•
A regra da anualidade do Orçamento Geral do Estado (art. 3.º), os princípios da
unidade e universalidade (art. 4.º), o princípio da não compensação (art. 5.º), o
princípio da não consignação de receitas (art. 6.º), o princípio da especificação (art. 7.º
n.º 1 e art. 23.º) e o princípio da transparência (art. 7.º n.º 2);
•
A função do Orçamento Geral do Estado consubstanciada na relacionação de receitas
e despesas (concepção de equilíbrio constante do art. 8.º);
•
A autonomia administrativa e financeira de certos serviços (art. 2.º n.º 2), relativamente
aos quais prevê expressamente a afectação de receitas próprias (art. 15.º e 19.º n.º 3).
Numa primeira fase, cada serviço elabora o projecto de orçamento das suas despesas, que é
remetido ao Ministério respectivo e posteriormente comunicado ao Ministério das Finanças,
através da Direcção Nacional do Orçamento, cuja principal missão consiste em executar “as
actividades relacionadas com a elaboração, conteúdo, acompanhamento e avaliação do
Orçamento Geral do Estado”, nos termos do art. 11.º da Lei Orgânica do Ministério das
Finanças, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 13/2009, de 25 de Fevereiro.
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Numa segunda fase, o Governo apresenta ao Parlamento Nacional, até ao dia 15 de Outubro,
a proposta de lei do Orçamento Geral do Estado para o ano financeiro seguinte, elaborada de
acordo com a estrutura e o conteúdo formal previstos para o próprio Orçamento (art. 22.º e
seguintes, aplicáveis por remissão do art. 29.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro).
A lei do Orçamento Geral do Estado deve ser aprovada até ao dia anterior ao início do ano
financeiro a que respeita. Se tal não acontecer, admite-se o recurso a dotações orçamentais
temporárias, segundo um regime duodecimal baseado na dotação orçamental para o mesmo
fim prevista no Orçamento Geral do Estado do ano anterior. Estas dotações orçamentais
temporárias visam permitir que a actividade da Administração Pública não seja objecto de
interrupções, pela ausência de verbas atribuídas, incluindo-se posteriormente as despesas
realizadas no Orçamento Geral do Estado definitivo do ano financeiro em curso, nos termos do
art. 31.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro.
A) Método de avaliação das despesas
A previsão das despesas a constar do Orçamento Geral do Estado deve ser feita de acordo
com o método da avaliação directa, visando determinar aquilo que cada serviço julga
necessário gastar na gerência futura. Fica assim excluído o recurso ao critério fundado no
volume das despesas realizadas na gerência passada com eventual incremento, sistema que
tendencialmente potencia o incremento de gastos supérfluos e inúteis, não obstante apresentar
vantagens ao nível da facilidade e segurança da sua aplicação.
B) Métodos de avaliação das receitas
Em certos casos, deve ser feita também uma avaliação directa das receitas, na medida em que
por exemplo, a receita resultante da cobrança de um novo imposto ou de um imposto cujo
regime legal haja sido alterado não pode ser prevista de acordo com a gerência passada.
No entanto, em regra, deve ser feira uma avaliação automática:
•
Segundo o método do penúltimo ano, relativamente às receitas pouco variáveis – a
avaliação realiza-se de acordo com os resultados do último ano conhecido, desde
que se aceite como pressuposto válido que os factores determinantes das receitas,
em especial, o Rendimento Nacional, se mantêm inalterados ao longo do tempo
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(assim, por exemplo, a previsão das despesas para 2010 seria feita no final do ano
de 2009, com base nos resultados obtidos em 2008);
•
Segundo o método das correcções ou do penúltimo ano corrigido, que utiliza o
coeficiente de aumento das receitas, relativamente às receitas pouco variáveis mas
com tendência para aumentar – a avaliação realiza-se mediante correcção dos
últimos resultados conhecidos, dado que o rendimento do país aumenta, quer em
termos reais (aumento resultante do incremento da produção), quer em termos
nominais (aumento resultante da desvalorização da moeda);
•
Segundo o método do rendimento médio, relativamente às receitas muito variáveis
– a avaliação realiza-se de acordo com a média das receitas obtidas nos últimos
cinco anos, período que tendencialmente abrangerá tanto anos de prosperidade
como anos de depressão.
Execução do Orçamento Geral do Estado
A execução do Orçamento Geral do Estado corresponde à cobrança das receitas e ao
pagamento das despesas previstas para cada serviço e constitui atribuição da Direcção
Nacional do Tesouro, nos termos do art. 12.º da Lei Orgânica do Ministério das Finanças.
Em matéria de despesas, não é possível gastar numa única utilização a totalidade da dotação
orçamental, devendo os encargos ser assumidos e os pagamentos autorizados por
importâncias que não excedam os duodécimos vencidos nos meses anteriores, de acordo com
um regime de duodécimos. Visa-se, por esta via, impedir que o conjunto das despesas se
concentre nos primeiros meses do ano. Acresce que a realização de despesas está
dependente da emissão, pelo Director do Tesouro, de um Aviso de Autorização de Despesas
sujeito à disponibilidade de fundos (art. 39.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro).
Os Avisos de Autorização de Despesas reportam à totalidade ou parte de uma dotação
orçamental e especificam o tempo durante o qual a autorização é válida; no caso de não
utilização ou utilização parcial do montante da dotação orçamental, poderá ser solicitada ao
Ministério das Finanças a emenda do mesmo para outro período (art. 40.º da Lei n.º 13/2009,
de 21 de Outubro). Note-se, porém, que todas as dotações orçamentais caducam a 31 de
Dezembro do ano financeiro a que respeitam.
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Alterações ao orçamento das despesas
As alterações ao orçamento das despesas decorrem da necessidade de reforçar uma
determinada dotação orçamental ou realizar uma despesa não prevista, através da criação de
uma nova dotação orçamental. Encontram-se previstas nos art. 34.º e 35.º da referida Lei n.º
13/2009, de 21 de Outubro, e abrangem as seguintes situações:
•
Transferências de verbas excedentárias de outros créditos (por exemplo, verbas
não atribuídas por cancelamento de parte de uma dotação orçamental existente,
desde que se encontrem preenchidos os requisitos do art. 35.º n.º 2);
•
Abertura de créditos especiais ou aumento da previsão de receitas, quando
legalmente admissível (por exemplo, mediante aumento da previsão de uma receita
consignada e abertura de um crédito de montante igual ao aumento da previsão,
que vem a reforçar a verba insuficiente).
As alterações do Orçamento Geral do Estado mediante transferência de verbas e abertura de
créditos especiais devem ser aprovadas pelo Parlamento Nacional, sob proposta do Governo
(a estrutura das leis de alteração orçamental obedece às mesmas regras das leis que aprovam
o Orçamento Geral do Estado).
Exceptuam-se as despesas consideradas urgentes ou inadiáveis e não previsíveis, designadas
Despesas de Contingência, em que compete ao próprio Ministro das Finanças a alteração da
dotação orçamental prevista para o Programa de um Ministério ou Secretaria de Estado, nos
termos do art. 34.º da referida Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro.
Encerramento da Conta: Conta de gerência e Conta de exercício
•
Conta de gerência: corresponde tendencialmente ao orçamento de gerência e abrange
todas as despesas pagas e as receitas cobradas durante um determinado período
financeiro;
•
Conta de exercício: corresponde tendencialmente ao orçamento de exercício e abrange
todas as despesas pagas e as receitas cobradas em virtude das dívidas e dos créditos
surgidos num determinado período financeiro.
No entanto, o carácter da conta é independente do carácter do orçamento.
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O Governo apresenta ao Parlamento:
o
Trimestralmente, e no prazo de dois meses relativamente ao período abrangido,
relatórios sobre a evolução do Orçamento Geral do Estado, que visam o controlo
da actividade financeira do Estado ao longo do ano e integram o conceito de
balanço (art. 44.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro);
o
Nos três meses subsequentes ao fim do período financeiro, um relatório intermédio
de execução orçamental, incluindo um relatório de despesas e receitas (art. 45.º n.º
1 alínea a) da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro);
o
Nos nove meses subsequentes ao fim do período financeiro, as contas anuais
auditadas (ou conjunto dos balanços financeiros compilados pelo Tesouro,
compatíveis com os padrões internacionais de contabilidade – art. 45.º n.º 1 alínea
b) da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro).
Fiscalização orçamental
•
Fiscalização realizada pelo Parlamento Nacional – o referido relatório de despesas
e receitas e as contas anuais auditadas devem ser submetidos a aprovação pelo
mesmo órgão que aprova o Orçamento Geral do Estado, no âmbito do exercício do
poder de controlo sobre a respectiva execução;
•
Fiscalização realizada pelo Tribunal Superior Administrativo, Fiscal e de Contas ou,
enquanto este Tribunal não estiver estabelecido em Timor-Leste, pelo Supremo
Tribunal de Justiça, cuja competência transitória consta do art. 164.º da
Constituição da República Democrática de Timor-Leste, aplicável por remissão do
art. 42.º n.º 1 da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubro (note-se que presentemente
esta competência é ainda exercida pelo Tribunal de Recurso, enquanto instância
judicial máxima da organização judiciária, nos termos do n.º 2 do referido preceito
constitucional). Consagra-se, assim, um controlo jurisdicional sobre os resultados
da actividade financeira do Estado.
Acresce que os actos e omissões praticados no exercício das funções de execução
orçamental – nomeadamente, o uso indevido das dotações orçamentais atribuídas
a cada serviço – dão lugar à responsabilidade política, financeira, civil e criminal
dos titulares dos respectivos cargos políticos, nos termos do art. 46.º da Lei n.º
13/2009, de 21 de Outubro.
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3. DESPESA PÚBLICA
O aumento da despesa pública
Timor-Leste assiste, desde a independência, a um desenvolvimento exponencial da actividade
do Estado e das autarquias locais, que tenderá a tornar-se regular com o decurso do tempo.
Neste sentido, segundo a Lei de Wagner, tal desenvolvimento da actividade do Estado e das
autarquias locais potencia o aumento da despesa pública a longo prazo:
•
Aumento da despesa pública em termos absolutos;
•
Aumento da despesa pública em termos relativos, que abrange:
o
Aumento da despesa nominal (preços correntes), isto é, aumento da despesa
que não atende a eventuais períodos de desvalorização da moeda ou à alta do
nível geral dos preços. Nestes casos, impõe-se a correcção da despesa real
(preços constantes), mediante divisão da despesa pública pelo coeficiente de
desvalorização da moeda;
o
Aumento mais do que proporcional ao crescimento da população (recorde-se
que cada Estado deve satisfazer as necessidades colectivas da sua
comunidade nacional). Verifica-se aqui um fenómeno de capitação das
despesas públicas, que corresponde à divisão das despesas públicas em cada
ano pelo número de habitantes;
o
Aumento mais do que proporcional ao aumento do Produto Nacional Bruto
(PNB) ou soma dos bens e serviços finais produzidos mediante utilização de
factores produtivos nacionais num determinado período de tempo.
Causas do tendencial aumento da despesa pública
O tendencial aumento da despesa pública funda-se na expansão da actividade do Estado:
•
Intensiva: o Estado melhora e desenvolve actividades já exercidas;
•
Extensiva: o Estado empreende novas actividades (por exemplo, a instauração de
um regime de segurança social, a regulação económica de determinados sectores
de actividade ou a construção de infra-estruturas).
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As perturbações sociais podem também ajudar a explicar o aumento da despesa pública:
•
Durante guerras ou grandes mutações políticas, a necessidade de fazer face ao
aumento da despesa pública determina o aumento dos impostos cobrados aos
cidadãos: efeito-deslocação das despesas;
•
Uma vez terminadas essas perturbações sociais, parte das receitas patrimoniais
fica disponível para a realização de outras despesas (eventualmente, destinadas à
satisfação de novas necessidades): efeito-apreciação das despesas.
De acordo com um critério funcional, é possível analisar o aumento tendencial da despesa em
cada uma das funções desempenhadas pelo Estado, aferindo-se aquelas a que é atribuída
maior importância, de acordo com a opção política realizada. Para o efeito, efectua-se o cálculo
das percentagens de despesa exigida para o desempenho de cada função ao longo dos anos,
relativamente ao montante global das despesas.
Efeitos económicos das despesas
(i) Produtividade da despesa pública
•
Despesas públicas produtivas: o Estado produz bens e presta serviços que
visam a satisfação de necessidades colectivas. Neste sentido, a sua actividade
destina-se a criar utilidades;
•
Despesas públicas reprodutivas ou duplamente produtivas: aumentam a
capacidade produtora do país, uma vez que criam capacidade de produção,
conduzindo assim à obtenção de maior rendimento futuro, na medida em que a
economia nacional fica em condições de produzir mais (por exemplo,
investimento económico em capital fixo e em capital humano, como a
prestação de cuidados de saúde ou a educação).
(ii) Criação de rendimentos
•
Despesas-compra: a realização de despesas na aquisição de produtos e
serviços aumenta o Rendimento Nacional do respectivo período financeiro
(nesta categoria deverá incluir-se a generalidade das despesas do Estado,
designadamente, o pagamento de salários e a construção de edifícios);
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•
Despesas-transferência: limitam-se a transferir poder de compra de uns
sujeitos para outros, sem criar rendimento. Correspondem a prestações sem
contrapartida actual do beneficiário (designadamente, o pagamento de
subsídios de assistência, que transfere o poder de compra dos contribuintes
para o sujeito subsidiado).
O multiplicador e o princípio da aceleração
O Rendimento Nacional é função do consumo e investimento realizados no respectivo período.
O consumo depende do rendimento disponível e o investimento depende da taxa de juro e da
eficiência marginal do capital. A remuneração dos factores empresariais, que abrange os
salários, as rendas, os juros e os lucros, constitui um dos elementos determinantes do
Rendimento Nacional enquanto somatório da riqueza produzida.
Propensão marginal ao consumo corresponde à relação entre o aumento do consumo e o
aumento do rendimento; a propensão marginal ao consumo é, em regra, decrescente
(mantendo-se constante em certos casos como consequência do designado efeito-imitação).
As variações do consumo dependem não só do rendimento disponível mas também:
o
Da riqueza ou património;
o
Do nível de preços;
o
Das previsões relativas ao rendimento.
Propensão marginal ao aforro é proporcionalmente inversa à propensão marginal ao
consumo; o aforro pode ser investido (transformação em bens de produção) ou entesourado
(manutenção em saldos líquidos). No entanto, a transformação do aforro em bens de produção
através do investimento é quase sempre consequência da concessão de empréstimos.
O investimento depende da taxa de juro e da eficiência marginal do capital (EMC ou a taxa
mais alta de rendimento líquido esperado, em cuja avaliação se verifica uma grande margem
de subjectivismo). Consequentemente, há incentivo para investir sempre que a eficiência
marginal do capital seja superior à taxa de juro, como ilustram os quadros seguintes.
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Taxa de juro
EMC
Investimento
Constante
Aumenta
Aumenta
Constante
Diminui
Diminui
Taxa de juro
EMC
Investimento
Aumenta
Constante
Diminui
Diminui
Constante
Aumenta
Observações à teoria do investimento:
•
Respeita apenas ao investimento provocado pelo rendimento da actividade económica
(investimento induzido) e não ao que depende de factores políticos, populacionais ou
técnicos (investimento autónomo, tal como o investimento em infra-estruturas, edifícios
públicos, habitações ou máquinas mais evoluídas);
•
O investimento induzido sofre menos a influência da taxa de juro do que parece à
primeira vista porque:
o
Enquanto rendimento previsto, a eficiência marginal do capital não se exprime
por uma taxa única mas por um intervalo de taxas;
o
A importância da taxa de juro é menor no caso dos pequenos investimentos de
curto prazo (que constituem a maioria) do que nos avultados de longo prazo;
o
Grande parte do investimento é financiada com aforro dos empresários (autofinanciamento), sendo por isso independente da taxa de juro.
A) Efeito multiplicação
O aumento do investimento traduz-se num acréscimo do Rendimento Nacional no próprio
período e num aumento do consumo no período seguinte, em função da propensão marginal
ao consumo (de acordo com a teoria keynesiana, a realização de despesa pública constitui um
meio de intervenção do Estado na economia).
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Assim, na medida em que uma determinada despesa ou investimento inicial do Estado se
multiplica em rendimento no período seguinte, o Multiplicador (K) é o coeficiente do aumento
de rendimento, determinado pelo aumento líquido da procura de bens de consumo. Ou seja,
quanto maior for a propensão marginal ao consumo de uma determinada comunidade nacional,
maior será o efeito multiplicação e quanto menor a propensão marginal ao consumo, menor o
efeito multiplicação.
Na tabela seguinte, considera-se uma propensão marginal ao consumo de 0,8 e um
investimento adicional do Estado de 100 no primeiro período, factores que determinam um
aumento do Rendimento Nacional de 80 no segundo período.
Período O
Período I
Período II
Consumo = 180
Consumo = 180
Consumo = 180 + 80
Investimento = 120
Investimento = 120
Investimento = 120
Investimento do Estado = 100
(traduz-se num consumo de 80
no período seguinte,
considerando uma propensão
marginal ao consumo de 0,8)
Rendimento Nacional = 300
Rendimento Nacional = 400
Rendimento Nacional = 380
Restrições ao efeito multiplicação:
•
Apenas deve ser tida em conta a propensão marginal ao consumo de bens nacionais,
dado que o multiplicador só actua se não houver fugas de rendimento para o
estrangeiro, através das importações;
•
O desenvolvimento da produção total dos bens de consumo só é possível quando os
factores produtivos não estão a ser plenamente utilizados. Ora, daqui decorre que o
multiplicador não actua numa situação ideal de pleno emprego, que corresponde à
plena ocupação das forças de trabalho de um país e, como tal, à máxima produção.
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B) Efeito aceleração
O aumento do consumo traduz-se num aumento do investimento porque o aumento da procura
de bens de consumo suscita um acréscimo da procura de bens de produção duradouros.
Esta relação entre capital e produto equivale ao coeficiente de capital. Assim, para calcular o
investimento (capital) necessário a um aumento de consumo (produto), haverá que dividir o
capital pelo produto. Só há aumento ou aceleração do investimento decorrente do aumento de
consumo quando o coeficiente de capital é superior a 1, o que significa que o acréscimo de
capital fixo é mais do que proporcional ao aumento do produto.
Restrições ao efeito aceleração:
•
Funciona apenas quando o aumento da procura não puder ser satisfeito com capitais
fixos não utilizados (equipamento inactivo);
•
A relação entre consumo e investimento não é técnica mas económica, pelo que o
aumento do investimento depende das expectativas quanto ao carácter mais ou menos
provisório do aumento da procura. Se for considerado provisório, haverá tendência
para intensificar a utilização do equipamento existente em vez de realizar investimento
em novo equipamento.
C) Efeito propulsão
Corresponde à acção combinada do efeito multiplicação e do efeito aceleração. Quanto mais
elevada for a propensão ao consumo (como tipicamente sucede nos países em vias de
desenvolvimento), maior é a multiplicação do rendimento – as despesas públicas têm, nestes
casos, um efeito propulsão muito considerável.
Na tabela seguinte, para além da propensão marginal ao consumo de 0,8 e do investimento do
Estado de 100, inicialmente considerados, pressupõe-se agora um coeficiente de capital de 4,
segundo o qual para um aumento de consumo (produto) de uma unidade é necessária a
realização de um investimento (capital) de quatro unidades. Verifica-se, desta forma, que em
resultado da acção combinada do efeito multiplicação e do efeito da aceleração, a conjugação
dos referidos factores determina um aumento do Rendimento Nacional acumulado de 400 e um
Rendimento Nacional total de 700.
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Período O
Período I
Período II
Consumo = 180
Consumo = 180
Consumo = 180 + 80
Investimento = 120 + 320
(considerando um coeficiente de
Investimento = 120
Investimento = 120
capital de 4, este investimento
adicional decorre do aumento do
consumo em 80)
Investimento do Estado = 100
(traduz-se num consumo de 80
no período seguinte,
considerando uma propensão
marginal ao consumo de 0,8)
Rendimento Nacional = 300
Rendimento Nacional = 400
Rendimento acumulado = 400
Rendimento total = 700
Influência dos meios de financiamento das despesas no efeito propulsão
Todas as despesas-compra do Estado (onde se incluem tanto as despesas correntes como as
despesas de capital) se multiplicam em consumo, uma vez que todas elas se traduzem num
aumento líquido da procura de bens de consumo. Assim, todas as despesas do Estado são
consideradas despesas de investimento para efeitos de multiplicação.
O efeito propulsão depende dos meios de financiamento do Estado:
•
Impostos: na medida em que são pagos com rendimentos correntes dos particulares,
haverá uma diminuição do consumo e do aforro privado (por um lado, os particulares
destinam a maior parte do seu rendimento a consumo; por outro lado, a diminuição do
dinheiro disponível nos bancos provoca uma subida da taxa de juro e, em
consequência, uma diminuição do investimento privado) – efeito propulsão diminuto;
•
Empréstimos contraídos junto do público: na medida em que fazem aumentar a procura
de fundos, sobe a taxa de juro e diminui o investimento privado. No entanto, sendo
voluntários, estes empréstimos não provocam uma diminuição do consumo privado
(aumenta, por isso, o consumo total) – efeito propulsão reduzido mas já não diminuto;
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•
Empréstimos contraídos junto dos bancos comerciais (abertura de créditos):
o
Se não prejudicarem a concessão de créditos aos particulares, as despesas
públicas importam aumento integral das despesas totais do respectivo período;
o
Se prejudicarem a concessão de crédito aos particulares, não se verifica um
aumento equivalente das despesas totais.
No caso de recurso a empréstimos contraídos junto dos bancos comerciais, verifica-se
um grande efeito propulsão. Neste sentido, para provocar uma expansão considerável
dos rendimentos, bastará ao Estado realizar um montante de despesa mais pequeno
do que se a mesma fosse financiada com impostos.
4. CRÉDITO PÚBLICO
O Estado recorre essencialmente a três tipos de receitas: patrimoniais voluntárias, decorrentes
dos preços dos bens produzidos e dos serviços prestados; coactivas ou tributárias, decorrentes
da cobrança de impostos e taxas; creditícias ou empréstimos públicos, enquadrados nas
categorias amplas das receitas de capital, extraordinárias e não-efectivas.
As situações de recurso ao crédito
Vários motivos podem determinar o recurso ao crédito pelo Estado. Entre eles:
•
Se o orçamento for equilibrado, o recurso ao crédito visa a cobertura de défice da
tesouraria: ao longo do período financeiro, as receitas que afluem aos cofres do Estado
são insuficientes para cobrir as despesas. Verificando-se o défice transitório, até ao fim
do período financeiro, o Estado terá receitas suficientes para fazer face às despesas
cujo pagamento determinou o recurso ao crédito a curto prazo;
•
Se houver excesso de despesas efectivas sobre as receitas efectivas, o recurso ao
crédito visa a cobertura do défice do próprio orçamento: neste contexto, presume-se
que os empréstimos contraídos para fazer face a um orçamento deficitário apenas
poderão ser reembolsados no período financeiro seguinte, ou seja, trata-se de crédito
a médio ou longo prazo;
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•
Esterilização do poder de compra: na medida em que o excesso de procura determina
um processo inflacionista, o recurso ao crédito visa impedir a realização de despesas
privadas (o Estado absorve o aforro privado mas não deve realizar despesas públicas).
Classificação dos empréstimos públicos:
A) Quanto ao lugar: internos e externos
Os empréstimos públicos são internos quando se dirigem aos capitalistas nacionais
(residentes no próprio país) e externos quando se dirigem aos capitalistas estrangeiros
(residentes noutros países).
B) Quanto à duração: perpétuos e temporários
Os empréstimos públicos são perpétuos quando o Estado se obriga a pagar um certo
juro anual mas não a proceder ao reembolso do capital. Sendo representados em
títulos de crédito (títulos que incorporam uma promessa de pagar determinado juro),
eles podem ser transaccionados pelos credores, o que equivale à transmissão do
direito a um certo rendimento anual, cujo valor é calculado em função da taxa de juro.
•
Remíveis: implicam para o Estado a faculdade de efectuar o reembolso no
momento que entenda mais oportuno;
•
Irremíveis: não implicam para o Estado sequer a faculdade de efectuar o
reembolso, pelo que não são verdadeiros empréstimos mas rendas
perpétuas que o Estado se obriga a satisfazer. Tratando-se de um ónus
perpétuo, o Estado apenas pode deixar de satisfazer as rendas se os
credores aceitarem o reembolso do capital.
Os empréstimos públicos são temporários quando o Estado se obriga a proceder ao
reembolso do capital (amortização).
•
Empréstimos reembolsáveis à vista: o Estado compromete-se a proceder
ao reembolso quando o credor o pretenda. No entanto, o Estado oferece
incentivos para que o reembolso apenas seja exigido a médio ou longo
prazo (veja-se o exemplo dos certificados de aforro);
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•
Rendas vitalícias: o Estado obriga-se a pagar uma renda anual ao seu
credor enquanto este for vivo, que compreende não só o juro como a quota
de amortização do capital;
•
Empréstimos amortizáveis por sorteio: o Estado obriga-se a reembolsar
todos os anos um número constante ou variável de títulos sorteados, de
modo que o empréstimo se encontre inteiramente amortizado ao fim de um
certo prazo, previamente fixado. São títulos negociáveis cujo valor aumenta
com o decurso do tempo, na medida em que passa a haver maior
probabilidade de amortização;
•
Empréstimos reembolsáveis em data fixa: o Estado obriga-se a reembolsar
todo o capital em certa data. São títulos negociáveis.
C) Quanto à posição dos credores: forçados e voluntários
Os empréstimos públicos são forçados quando resultam do poder de imposição
coactiva do Estado e voluntários quando os particulares podem decidir se emprestam
ou não dinheiro ao Estado (por vezes, fazem-no como consequência de um apelo
patriótico realizado pelo Estado: designados “empréstimos voluntários patrióticos”).
Os empréstimos forçados tendem a ter melhor taxa de juro do que o juro corrente no
mercado e permitem ao Estado obter crédito mesmo quando os particulares discordam
das opções políticas realizadas.
Emissão de títulos representativos de empréstimos públicos
Os títulos de crédito são os documentos onde consta uma promessa de pagar um determinado
valor por ano (rendimento do título) e um outro valor numa data que tanto pode ser certa como
incerta (reembolso do capital) – este é o valor nominal ou valor inscrito no título. Em regra, a
taxa de juro é mais elevada quanto mais duradouro for o empréstimo público temporário e
claramente superior nos empréstimos perpétuos.
•
Emissão ao par: juro igual ao juro corrente do mercado (para empréstimos que
oferecem garantias equivalentes àquelas que o Estado oferece aos particulares). Neste
caso, o Estado vende o título pelo seu valor nominal;
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•
Emissão abaixo do par: juro inferior ao juro corrente do mercado. O Estado vende o
título por um valor inferior ao seu valor nominal, o que apresenta a desvantagem de, no
presente, o Estado receber menos do que o valor que terá que reembolsar no futuro.
Vantagens especiais
Para além do pagamento de juros, que constitui a consequência natural da concessão de
empréstimos, o Estado atribui aos seus credores vantagens especiais, designadamente:
o
Prémio de reembolso: no caso de emissão abaixo do par, os credores recebem
mais no futuro do que aquilo que pagam no presente;
o
Prémio de amortização: forma de compensar as amortizações antecipadas nos
empréstimos amortizáveis por sorteio;
o
Garantias de pagamento: por exemplo, consignação de certas receitas do
Estado aos juros e amortização do capital do empréstimo;
o
Garantias contra a desvalorização da moeda: mediante indexação a uma
moeda estrangeira ou ao valor do ouro;
o
Isenção de imposto sobre o rendimento.
Dívida Pública
•
Interna e externa (corresponde à distinção empréstimos internos/externos)
Esta distinção apresenta consequências ao nível da satisfação dos encargos: aqueles
resultantes da dívida interna satisfazem-se em moeda nacional e aqueles resultantes
da dívida externa em ouro ou em moeda que goze de confiança internacional – neste
caso, a amortização não fica dependente da desvalorização da moeda e é susceptível
de agravar o défice da balança de pagamentos.
•
Fundada e flutuante (corresponde à distinção empréstimos perpétuos/temporários)
A dívida fundada resulta dos empréstimos perpétuos (dívida consolidada) e dos
empréstimos temporários a médio ou longo prazo (dívida amortizável). Já a dívida
flutuante resulta dos empréstimos temporários a curto prazo (isto é, aqueles que visam
a cobertura do défice transitório da tesouraria).
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Operações sobre a dívida pública: amortização e conversão
(i)
Amortização: relativamente aos empréstimos temporários e empréstimos perpétuos
remíveis, a amortização da dívida pública visa a diminuição do seu montante global,
pela adopção de um dos seguintes sistemas:
•
Anuidades obrigatórias: todos os anos, o Orçamento Geral do Estado destina uma
determinada verba fixa à amortização da dívida. Este sistema tem como principal
vantagem a continuidade da amortização;
•
Caixas de amortização: o Estado cria um organismo com autonomia financeira e
atribui-lhe dotação para proceder à compra de títulos de dívida pública, que podem
ficar a render ou ser destruídos;
•
Saldos orçamentais: a dívida é amortizada com o excedente das receitas cobradas
durante os períodos orçamentais. Este sistema tem como principal desvantagem a
irregularidade da amortização, dado que o montante do excedente é variável.
Efeitos económicos da amortização:
o
Efeitos positivos: amortização expansionista
O reembolso dos títulos influencia o consumo e o investimento privados, uma vez que
liberta capital dos particulares que vai ser utilizado na realização de despesas ou
canalizado para aforro. O consequente aumento do capital disponível na Banca
determina, então, uma diminuição da taxa de juro.
o
Efeitos negativos: amortização restricionista
Se o Estado faz a amortização à custa dos impostos pagos pelos contribuintes, estes
diminuem o seu consumo e investimento, provocando uma diminuição do Rendimento
Nacional. No entanto, se o Estado faz a amortização à custa de criação de moeda
(tendência inflacionista), não há efeito negativo do meio de financiamento, verificandose apenas o efeito expansionista.
Formas de amortização:
o
Directa: corresponde ao pagamento ao credor do valor do título, com vantagem para o
Estado nos títulos cotados em Bolsa acima do par;
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o
Por compra: aquisição dos títulos na Bolsa, conforme a sua cotação, com vantagem
para o Estado nos títulos cotados em Bolsa abaixo do par.
(ii) Conversão: visa a menor onerosidade da dívida pública e consiste na transformação
da dívida existente numa outra dívida emitida em condições mais favoráveis, o que em
regra se traduz na redução do juro. No âmbito dos empréstimos perpétuos remíveis, a
redução do juro pode ser feita mediante:
•
Reembolso dos títulos de um empréstimo com o produto de um novo
empréstimo contraído a uma taxa de juro inferior;
•
Substituição dos títulos de um empréstimo por títulos de novo empréstimo com
uma taxa de juro inferior, operação que implica a novação da dívida entre o
mesmo devedor (Estado) e os mesmos credores (particulares).
Estas formas de redução do juro não vigoram nos empréstimos temporários, na medida
em que estes estão sujeitos aos termos e prazos previamente estabelecidos.
Modalidades de conversão:
o
Voluntária: o Estado propõe aos credores a troca dos títulos por outros com uma taxa
de juro menor. Deve ser acompanhada de algumas das referidas vantagens especiais
para obter adesão do público;
o
Facultativa: o Estado dá aos credores a opção entre o reembolso dos títulos e a sua
troca por outros com menor taxa. Os credores só aceitam a conversão (em alternativa
ao reembolso do capital) se a nova taxa de juro for superior, ou pelo menos igual, à
taxa corrente do mercado.
O ónus da dívida pública
•
A dívida externa constitui um ónus apenas para as gerações futuras (os empréstimos
externos transferem para as gerações futuras os encargos das despesas);
•
A dívida interna não constitui, em regra, um ónus para as gerações presentes e futuras,
dado que, no momento do reembolso, o Estado se limita a transferir, pela via dos
impostos, os rendimentos de uns contribuintes para outros (credores nacionais).
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No entanto, a dívida interna pode ter os seguintes efeitos negativos:
o
Sobre o consumo da geração presente: se existir pleno emprego, o consumo
de bens públicos terá quer ser necessariamente obtido à custa da diminuição
do consumo privado (ónus); no caso de desemprego, não haverá redução do
consumo de bens privados;
o
Sobre o aforro da geração futura: se os empréstimos provocam uma subida da
taxa de juro, há uma diminuição do investimento privado, que se traduz num
ónus quando não for compensada com um aumento do investimento público
(empréstimo contraído para a cobertura de despesas de consumo ou para a
realização de investimento menos produtivo do que o investimento privado –
neste caso haverá diminuição do Rendimento Nacional).
Neste contexto, surgem como principais limites à dívida pública:
•
A capacidade das gerações futuras para suportar o ónus da amortização
dos empréstimos contraídos e dos respectivos juros;
•
A capacidade contributiva dos contribuintes das gerações futuras que vão
suportar, com os impostos, os encargos da dívida.
5. RECEITAS EFECTIVAS
A categoria das receitas efectivas, ou receitas que aumentam o património do Estado, abrange
tanto as receitas patrimoniais (onde se incluem os preços dos bens produzidos e dos serviços
prestados no âmbito de relações de troca) como as receitas tributárias (impostos e taxas).
Conceito de imposto: prestação pecuniária, coactiva e unilateral (na medida em que não lhe
corresponde qualquer contraprestação), sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com
vista à realização de fins públicos. Pode ter finalidades fiscais (obtenção de receita) ou extrafiscais (por exemplo, a protecção de determinado sector de actividade mediante impostos
alfandegários ou a redistribuição de rendimento entre os contribuintes).
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A repartição dos impostos obedece a um princípio de igualdade tributária, que se concretiza na
generalidade (os impostos devem abranger todos os cidadãos) e uniformidade (a tributação
pauta-se sempre pelo mesmo critério, o que corresponde à igualdade horizontal e vertical), de
acordo com os princípios do benefício e da capacidade contributiva.
― Remissão para a disciplina de Direito Fiscal ―
6. POLÍTICAS FINANCEIRAS
Existem fundamentalmente duas opções de política financeira:
•
Finanças neutras (liberalismo económico do século XIX): através do funcionamento
da lei da oferta e procura, a economia de mercado assegura a máxima produção e
a melhor distribuição do rendimento, não devendo o Estado intervir;
•
Finanças intervencionistas ou funcionais (início do século XX): o Estado passa a
intervir na vida económica com os seus instrumentos financeiros, modificando as
condições da economia privada e visando as seguintes finalidades:
o
Redistribuição de rendimento;
o
Estabilidade económica (essencialmente ao nível da estabilidade
do emprego e dos preços a curto prazo);
o
Desenvolvimento económico (aumento do rendimento potencial a
longo prazo através da actuação sobre as estruturas económicas).
A) Política de redistribuição
Existe redistribuição de rendimentos quando os rendimentos distribuídos a título de salários,
rendas, juros ou lucros voltam a ser distribuídos (de forma voluntária ou coerciva mas sempre
sem contrapartida) pelo Estado que os recebeu. Na prática, a redistribuição opera geralmente
mediante sistemas de tributação progressivos e em sentido vertical: dos que têm rendimentos
acima da média, e que consequentemente são tributados, para os que têm rendimentos abaixo
da média (beneficiários).
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•
Aqueles que auferem os rendimentos são elementos de produção: o Estado exige-lhes
o pagamento coactivo de impostos sobre o rendimento e sobre o património;
•
Os beneficiários da redistribuição não são elementos de produção: o Estado concedelhes subsídios (contribuições monetárias) e produz bens que fornece gratuitamente (no
caso dos bens públicos) ou mediante pagamento de um preço inferior ao custo (no
caso dos bens semipúblicos).
No entanto, não haverá verdadeira redistribuição se um determinado contribuinte é tributado na
exacta medida em que beneficia das transferências efectuadas pelo Estado ou utiliza os bens
públicos e semipúblicos. Nestes casos, mantendo-se o rendimento, o pagamento de impostos
é compensado com o benefício oferecido, pelo que não se pode falar em redistribuição.
Fundamentos da política de redistribuição
•
Injustiça dos desníveis de rendimento, que resultam mais do acaso do que do
esforço ou do mérito de cada cidadão;
•
Carácter desumano da carência de bens essenciais;
•
Consequências sociais nocivas decorrentes das situações de pobreza.
Consequências da redistribuição no desenvolvimento económico
A redistribuição pode ter consequências prejudiciais sobre o desenvolvimento económico, na
medida em que constitua um desincentivo ao trabalho, aforro ou investimento.
Ao nível dos contribuintes que pagam os impostos (elementos de produção), a redistribuição
conduz a uma diminuição do nível do aforro:
•
Imposto sobre o rendimento do trabalho: tratando-se de pessoas singulares,
verifica-se que os contribuintes com salários elevados não são sensíveis ao
aumento da tributação, pelo que não tendem a substituir o trabalho por ócio, como
resultaria do designado efeito-substituição, nem a trabalhar mais para reconstituir
o rendimento primitivo, em consequência do efeito-rendimento;
•
Impostos sobre o rendimento do capital (juros): representa uma diminuição da taxa
de juro real, o que conduz à redução do aforro privado;
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•
Impostos sobre o rendimento da empresa (lucros): em vez de distribuírem os
lucros, os sócios constituem reservas legais, como forma de evitar a tributação, o
que conduz à redução do aforro privado;
•
Impostos sobre o património: conduzem igualmente à redução do aforro privado.
Ao nível dos beneficiários da redistribuição, os rendimentos obtidos são quase sempre gastos
em consumo e não aforrados ou investidos:
•
Fornecimento gratuito de bens públicos: pode ter um efeito positivo sobre a oferta
de trabalho (por exemplo, prestação de serviços de saúde pública);
•
Fornecimento de bens semipúblicos, isto é, bens que satisfazem ao mesmo tempo
necessidades colectivas e individuais: determina o aumento do rendimento do
beneficiário (o seu rendimento real é superior ao rendimento nominal), que constitui
um desincentivo ao trabalho e a sua substituição por ócio (efeito-substituição);
•
Concessão de subsídios, em regra relacionados com os rendimentos do
beneficiário: traduzem-se também num desincentivo ao trabalho e sua substituição
por ócio (efeito-substituição).
Não obstante as consequências apresentadas, a redistribuição deve ser valorada no mesmo
plano do aumento do Rendimento Nacional, dado que é essencial ao bem-estar da população.
Imposto negativo de rendimento: corresponde a uma prestação pecuniária paga pelo Estado
aos que têm rendimentos abaixo do mínimo de existência, que aumenta com a descida do
rendimento. É inviável a sua aplicação em países como Timor-Leste, que têm elevado número
de contribuintes abaixo do mínimo de existência, dados os encargos financeiros que acarretaria
para o escasso número de contribuintes com rendimentos superiores à média.
B) Política de estabilização
O aumento do Rendimento Nacional importa aumento da quantidade de bens produzidos, que
por sua vez importa aumento da quantidade de elementos produtivos utilizados (trabalho,
capitais, matérias-primas). No entanto, este aumento do Rendimento Nacional não se verifica
na situação de pleno emprego.
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Modalidades de desemprego
O desemprego corresponde à situação do indivíduo que pode e quer trabalhar nas mesmas
condições oferecidas pelo mercado de trabalho. As suas consequências negativas afectam
sobretudo trabalhadores com património diminuto e dependência quase exclusiva do
rendimento do seu trabalho para efeitos de subsistência.
•
Desemprego friccional: resulta da chegada ao mercado de novos trabalhadores,
por terem alcançado a idade mínima ou mudado de ocupação os trabalhadores já
existentes. Não se trata de verdadeiro desemprego, na medida em que a procura
total de emprego não é superior à oferta total;
•
Desemprego sazonal (por exemplo, nos sectores da agricultura e do turismo);
•
Desemprego estrutural: resulta de alterações na estrutura económica do país, em
consequência do desenvolvimento tecnológico;
•
Desemprego cíclico.
A noção de ciclos económicos pressupõe a existência alternada de períodos de
prosperidade e depressão, a que corresponde uma expansão e contracção do
Rendimento Nacional, determinadas por forças orgânicas ou endógenas.
Principais causas dos ciclos económicos:
o
Nas fases de depressão, a diminuição do consumo determina um
decréscimo do investimento privado, designadamente, porque a aquisição
de bens duradouros é reduzida ao mínimo indispensável;
o
Quando a produção já não pode ser assegurada com os bens existentes,
há um incremento da procura de bens duradouros, verificando-se uma fase
de prosperidade, dado que os efeitos multiplicador e acelerador provocam
reciprocamente um aumento do consumo e investimento;
o
Como a expansão é limitada pela situação de pleno emprego e pela
capacidade de concessão de crédito, a partir de determinado momento, a
produção tenderá novamente a diminuir. Assim, nas fases de depressão,
os referidos efeitos multiplicador e acelerador provocam uma diminuição do
consumo e do investimento.
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A política financeira anticíclica
Com a política financeira, o Estado visa incrementar o Rendimento Nacional e desencadear
uma nova fase de prosperidade. A finalidade desta política de expansão é o incremento da
procura global, na medida em que numa situação de desemprego, a produção não se encontra
maximizada e, como tal, a procura de bens e serviços é inferior ao que seria possível obter.
Medidas a adoptar pelo Estado:
•
Despesas-compra ou despesas realizadas na aquisição de bens e serviços, que criam
rendimento e contribuem para o Rendimento Nacional do período financeiro em que
são realizadas (por exemplo, pagamento de salários e construção de edifícios). Desde
que o Estado não concorra com a actividade privada mas incentive o seu aumento,
verifica-se um incremento directo da procura global. Nestes casos, o Estado deve
realizar despesas que os particulares não realizariam (por exemplo, obras públicas),
distribuindo assim dinheiro aos trabalhadores que têm elevada propensão ao consumo;
•
Despesas-transferência ou despesas que se limitam a transferir poder de compra,
sem criar rendimento (por exemplo, o pagamento de subsídios transfere o poder de
compra dos contribuintes para o sujeito subsidiado). Correspondem a prestações sem
contrapartida actual do beneficiário e determinam um incremento indirecto da procura
global, dado que os beneficiários têm mais rendimento disponível para consumir;
•
Diminuição dos impostos, que conduz a um incremento indirecto da procura global.
Neste contexto, o Estado deve preferir o aumento directo da procura global, através de
despesas-compra porque estas têm maior efeito propulsão.
Dificuldades de realização da política anticíclica
•
Atraso ou dificuldade do Estado no reconhecimento da fase de depressão;
•
Atraso ou dificuldade do Estado na instauração das medidas consideradas adequadas
e, posteriormente, na sua interrupção (excepto quanto à diminuição dos impostos);
•
Atraso na eficácia ou produção de efeitos das medidas tomadas.
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Em alternativa ou conjuntamente com a política financeira, o Estado pode adoptar uma política
monetária, através da criação de moeda, bem como medidas relacionadas com os
estabilizadores automáticos (elementos económicos que contrariam os movimentos de
expansão e contracção da economia):
o
Receitas do imposto de rendimento: nas fases de depressão, com tendência para a
contracção dos salários, e sendo o sistema de tributação progressivo, o rendimento
disponível dos cidadãos diminui menos do que o seu rendimento pessoal;
o
Receitas e despesas da Segurança Social: nas fases de depressão, diminuem
também as receitas que provêm das contribuições proporcionais aos salários.
Neste sentido, apenas uma Segurança Social forte pode contrariar o movimento de
contracção económica.
A política financeira anti-inflacionista
(i) Inflação-procura
Com a política financeira de contracção, o Estado visa o decréscimo do Rendimento Nacional,
uma vez que, nas fases de prosperidade, a situação de pleno emprego conduz ao aumento da
procura e, paralelamente, a custos de produção crescentes, traduzindo-se na subida do nível
de preços. Ora, a inflação prejudica essencialmente os trabalhadores e os titulares de
rendimentos fixos.
Medidas a adoptar pelo Estado (inversas às adoptadas na política anticíclica):
•
Diminuição das despesas-compra: determina uma redução directa da procura global,
não devendo porém prejudicar o funcionamento dos serviços ou as obras públicas em
curso de realização;
•
Diminuição das despesas-transferência: determina uma redução indirecta da procura
global, com prejuízo dos beneficiários;
•
Aumento dos impostos: sempre que os contribuintes não compensem o aumento de
impostos com um recurso ao aforro para manutenção do nível de consumo, verifica-se
uma redução indirecta da procura global. Acresce que o aumento dos impostos não
colhe aceitação dos contribuintes.
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(ii) Inflação-custo
Ao contrário da inflação-procura, a inflação-custo resulta de uma diminuição da procura,
decorrente do aumento dos custos de produção (na sequência, por exemplo, de uma situação
de monopólio no fornecimento de matérias-primas). Como efeito da restrição da produção e da
subida do nível de preços, verifica-se uma diminuição da procura, característica das fases de
depressão.
Neste caso, desemprego e inflação coexistem, devendo o Estado optar por uma política de
expansão ou contracção em função da intensidade relativa do desemprego e da inflação
concretamente verificada, bem como da correlação entre ambos, necessária à estabilização
global da economia.
C) Política de desenvolvimento
No subdesenvolvimento económico, está em causa a própria estrutura económica do
país e já não meros desequilíbrios conjunturais, como acontece nos ciclos económicos.
O subdesenvolvimento apresenta tendencialmente as seguintes características:
•
A generalidade da população não tem um nível de vida que permita a satisfação
das necessidades essenciais, em consequência de:
o
Rendimento Nacional insuficiente;
o
Má distribuição do Rendimento Nacional;
•
Pouco pessoal qualificado ou trabalhadores com formação profissional;
•
Pouco capital (ferramentas, máquinas, edifícios, fábricas) – a produção permanece
essencialmente agrícola e artesanal e baseia-se ainda em equipamento e técnicas
considerados rudimentares; a grande parte da população rural vive em economia
de subsistência;
•
Pouco capital fixo social (designadamente, hospitais, vias de comunicação, meios
de transporte, fontes de energia, fornecimento de água);
•
Pouca iniciativa e capacidade empresarial – o espírito de empreendimento não está
difundido, quer porque o dinheiro não é percepcionado como um valor social, quer
porque algumas religiões professam a renúncia ao bem-estar material.
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Círculo vicioso da pobreza: a produção e o rendimento escassos determinam uma
impossibilidade de aforro, que por sua vez determina uma ausência de investimento e a
consequente escassez da produção e do rendimento. Acresce que o mercado é
estreito, pelo que não há incentivo à produção organizada sob a forma de empresa.
A política das finanças desenvolvimentistas
As modificações da estrutura económica do país visam corrigir os desequilíbrios estruturais,
promovendo o desenvolvimento económico e devem centrar-se nas seguintes medidas:
•
Ao nível das receitas – a falta de aforro privado voluntário deverá ser colmatada com
aforro coercivo público, através do sistema fiscal, o que implica uma tributação gravosa
dos consumos supérfluos e de luxo;
•
Ao nível das despesas:
o
Investimento em capital fixo social, especialmente obras públicas;
o
Prioridade da educação para formar pessoal qualificado;
o
Fornecimento de fundos para a criação e expansão de empresas (por
exemplo, através da participação do Estado no capital das sociedades ou
concessão de subvenções para a compra de equipamento).
No entanto, o incremento das despesas públicas provoca um aumento da
procura de bens e uma subida do nível geral de preços, a que o Estado deve
responder com um aumento da oferta de bens:
o
Mediante incremento da produção interna: este recurso à produção interna
depara-se com o problema da escassez de factores produtivos, podendo o
engarrafamento da produção conduzir à inflação;
o
Mediante recurso à produção externa através do incremento das
importações: neste caso, se o Estado não tem reservas de divisas, as
importações terão que ser financiadas com empréstimos externos (recordese, porém, que o Estado não deve recorrer ao crédito para realizar
despesas em bens consumíveis).
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Consequências da inflação nos países subdesenvolvidos:
•
Redução do consumo e consequente canalização dos capitais para aforro forçado
que se poderá destinar a investimento;
•
Estímulo a um incremento da produção, determinado pelo aumento dos lucros dos
empresários, na sequência da subida do nível de preços;
•
Redução do rendimento real dos titulares de rendimentos fixos;
•
Redução do aforro voluntário determinada pela perda de valor da moeda, na
medida em que a população prefere consumir;
•
Deslocação do investimento das instituições bancárias para a aquisição de bens
considerados mais rentáveis (compra de ouro, divisas estrangeiras e imóveis) e
para o armazenamento de matérias-primas;
•
Défice da balança de pagamentos por diminuição das exportações e aumento das
importações.
Neste caso, o Estado deve adoptar medidas tendentes ao aumento da produção
interna e restrição do consumo, tais como:
o
Concessão de subsídios às empresas de bens de consumo, visando
aumentar a produção desses bens;
o
Tributação dos consumos supérfluos e de luxo e ainda, relativamente aos
cidadãos com rendimentos mais baixos, tributação apenas dos seus
aumentos de rendimento, medidas que determinam uma diminuição do
rendimento disponível e, como tal, do consumo.
BIBLIOGRAFIA
FRANCO, António de Sousa — Finanças Públicas e Direito Financeiro, volumes I e II, 4.ª edição
(reimpressão), Almedina, Coimbra, 2008.
RIBEIRO, José Joaquim Teixeira — Lições de Finanças Públicas, 5.ª edição (reimpressão),
Coimbra Editora, Coimbra, 1997.
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