Área temática 3
- PARTE 2
GOBERNANZA DE LOS
ESPACIOS COSTERO MARINOS
COMUNICACIONES DESDE 3.40 A 3.55
© 2012 Los autores.
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fuente o su utilización con objetivos comerciales sin la autorización
previa por parte de sus autores.
Los responsables de la presente publicación agradecen la
desinteresada colaboración de los ponentes y de los asistentes al
Congreso de Gestión Integrada de Áreas Litorales, GIAL 2012,
celebrado en Cádiz (España) del 25 al 27 de enero de 2012.
Grupo de Investigación en Gestión Integrada de Áreas Litorales,
Universidad de Cádiz, España: www.gestioncostera.es
También en el blog del Congreso, en www.gial2012.com
Cualquier sugerencia u observación, rogamos la hagan llegar al
Grupo a través de cualquiera de ambos canales telemáticos.
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.40. MANEJO COSTERO INTEGRADO, DESARROLLO Y SUSTENTABILIDAD: UN ANÁLISIS TEMPORAL DE ENFOQUES Y PROCESOS EN IBEROAMÉRICA* P. Arenas Granados, J. M. Barragán Muñoz Dr. Pedro Arenas Granados – Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación, Universidad de Cádiz. Avda. de la Universidad s/n, 11405 – JEREZ (CÁDIZ) ‐ [email protected] Dr. Juan Manuel Barragán Muñoz ‐ Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales, Universidad de Cádiz. Avda. C/ Avda. República Saharagui s/n, 1150 PUERTO REAL (Cádiz) ‐juan.barragá[email protected] Palabras clave: Sustentabilidad, Desarrollo, Manejo Costero Integrado, Iberoamérica. RESUMEN Este trabajo presenta y analiza las relaciones entre el surgimiento y evolución del discurso y práctica del Desarrollo desde mediados del siglo XX y hasta el presente, con el ajuste dialéctico y paralelo del enfoque y objetivos del manejo costero, con especial énfasis en la región iberoamericana. Se indica cómo desde una perspectiva temporal, el enfoque dominante de la gestión litoral ha mantenido una estrecha relación y evolución con las ideas de la Economía Política atadas al Desarrollo, el Eco‐desarrollo, el Desarrollo a Escala Humana y del Desarrollo Sostenible. El trabajo insiste en la necesaria práctica política y social que creemos debe estar presente en un MCI con cara humana, serio, crítico y comprometido con el bienestar duradero de las gentes que habitan este espacio geográfico, en especial de las personas que dependen directamente de su oferta de recursos. Igualmente la protección y restauración de la estructura ecológica principal y del patrimonio cultural, como otros desafíos de un MCI remozado basado en una economía incluyente en sintonía con la economía de la biosfera, demandan cuestionar y repensar otras vías más allá del ambiguo discurso del desarrollo y del desarrollo sostenible. _______________________ ∗
Trabajo realizado como parte de la tesis doctoral del primer autor, y dirigido por el segundo, gracias a la beca convocatoria 2004‐2005 otorgada por el Programa Alβan (Programa de becas de alto nivel de la Unión Europea para América Latina) y la Asociación Grupo Santander. 1335
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1.
INTRODUCCIÓN Si reconocemos, como señala Sorensen (1978), que el documento de política pública titulado Our nation and the sea y promovido por la Stratton Commission en 1969, es el antecedente principal de la Coastal Zone Management Act de 1972; el manejo costero, cómo disciplina técnico‐científica, tiene más de cuatro décadas de existencia. En el año 2007, 38 años después de este auténtico hito, y según reportes de la Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica (Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands, 2008), el 57% de los 99 países costeros que ratificaron el Convenio estaban en etapas tempranas para el establecimiento de una política pública para el Manejo Costero Integrado ‐
MCI‐, el 19% estaban en etapas avanzadas, el 8% tenían al menos planes o programas específicos, y el 16% no poseían política o programa alguno relacionado. Esta situación no ha cambiado en el presente. Mientras esto sucede la degradación del patrimonio litoral continúa, la inequidad social aumenta, creciendo aún en países con etapas aparentemente más avanzadas de los ciclos de gobierno de estos espacios. Sin duda se han constatado en varios estados; templados o tropicales, desarrollados o en desarrollo; los beneficios de la implantación de programas de cooperación en MCI en relación con la calidad de vida de las gentes y de la protección y restauración de sus ecosistemas. De ello dan cuenta varios autores: Sorensen, McCreary, y Brandani (1992) para Brasil, Costa Rica, Ecuador, Grecia, Israel, Reino Unido, Australia y Sri Lanka; el GESAMP (1999) para Filipinas, EE.UU., Australia y Ecuador; y Barragán (2001) para Brasil, Costa Rica y Puerto Rico. No obstante la evidencia señala que es crítico el mantenimiento en el tiempo de la corriente de beneficios ecológicos y sociales de este tipo de programas. En Latinoamérica dejaron una profunda huella en el litoral la llamada década perdida de los años ochenta, la exacerbada política económica neoliberal de los años 90, y ya entrados en este siglo XXI, el éxito económico del lustro de la bonanza 2001‐2005 (González, 2009). Los procesos de privatización costera, sumados al incremento espectacular en los precios de materias primas como carbón, petróleo, incluidas las alimentarias, y de servicios asociados por ejemplo a los sectores de turismo y puertos, generaron nuevas y más intensas presiones del desarrollo que frenaron, o incluso revirtieron, varios de los avances conseguidos en países en etapas más maduras de MCI. La burbúja inmobiliaria y la euforia generada por los elevados márgenes de ganancia de la contrucción, hicieron en el mismo periódo de tiempo, otro tanto en los litorales ibéricos. A ello se ha sumado que en la mayoría de países en desarrollo, los esfuerzos exitosos de MCI han sido financiados por programas internacionales de cooperación al desarrollo, o empréstitos de la banca multilateral, en los cuales ha sido crítica la posibilidad del mantenimiento de esta financiacion para un ciclo o generación completa de MCI. Estos programas, incluso en naciones desarrolladas, requieren importantes aportes públicos, los cuales se han restringido notoriamente en la actual crisis económica. Este ensayo tiene el objetivo de hacer un análisis sintético del proceso histórico de construcción y evolución del discurso y práctica del desarrollo en conexión con las ideas y los enfoques de la disciplina del Manejo Costero Integrado, con énfasis en Iberoamérica. El análisis discurre desde los orígenes hace 40 años del MCI, como simple Manejo Costero, su paso posterior a Administración de Recursos Costeros, después a Manejo de Zona Costera, al moderno Manejo Costero Integrado inserto en el metaconcepto del Desarrollo Sostenible, y finalmente a la denominada Gobernanza Costera tras Sociedades Sostenibles. 2.
LAS IDEAS DEL DESARROLLO Y EL MODERNO MCI Nuestra hipótesis es que el MCI moderno, fortalecido y generalizado por el Capítulo 17 de la Agenda 21 (United Nations, 1993), los Lineamientos de Noordwijk para el Manejo Integrado de la Zona Costera (World Bank, 1993), el Informe sobre la Conferencia de Costas del Mundo (IPCC, 1994), informes técnicos del UNEP/PNUMA (1995 y 1996), de la OCDE (1995), del BID (1998), del GESAMP 1336
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 (1999), y finalmente entre otros, la Recomendación 2002/413/CE, relativa a la aplicación de esta gestión en Europa (UE, 2002), aún sus genuinos propósitos, no logra en verdad dar soluciones duraderas a la problemática litoral, por su imposibilidad para cuestionar las mismas raíces del pensamiento económico convencional que lo ha inspirado y en el cual está inmerso. Dos convenios derivados directamente de la Conferencia de Rio 92 reconocen al MCI como eje central para la ordenación, planificación y gestión del litoral: El Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1992) y el Convenio de Diversidad Biológica (1993). En la segunda conferencia de los países signatarios de este último Convenio realizada en Jakarta en 1995, la decisión ii/10 sobre Conservación y Uso Sostenible de la Diversidad Biológica Marina y Costera promueve el uso de las áreas integradas de manejo costero y marinas como el más adecuado para manejar los impactos humanos del desarrollo sobre el litoral, pero al mismo tiempo insta a los países signatarios a integrar el MCI dentro de los planes nacionales de desarrollo. Se evidencia así que Rio, y las convenciones que de ella emergieron, no lograron superar la idea tradicional del desarrollo. Al contrario, mientras reconocían el estado del deterioro ambiental global, los gobiernos insistían en relanzar el desarrollo, hasta el extremo que para paliar los problemas ambientales, y por lo tanto ecológicos y sociales a lo largo de las costas del mundo, era necesario que el MCI se integrará plenamente en los planes de desarrollo. No hay duda de la naturaleza ambigua del concepto de desarrollo que permite al mismo tiempo que sea reconocido como la causa de muchos de los problemas actuales y como la matriz de las soluciones. El grado de penetración de su discurso dejo sin impugnar sus preceptos y la búsqueda incesante del sobredesarrollo y del crecimiento económico sin fin en un planeta finito (Fundación Heinrich Boll, 2002). Como señala Rivas (1997), Ángel (1998), Sachs (1998), entre otros autores, la metamorfosis del discurso del desarrollo en el nuevo, generalizado y prácticamente canónico concepto del Desarrollo Sostenible se cumplió en tres etapas: el nacimiento del concepto a partir de la Estrategia Mundial para la Conservación que la UICN presentó en 1980, su consolidación como aparente concepto aglutinador entre ecología y economía en el informe final Nuestro Futuro Común de la Comisión Mundial para el Ambiente y el Desarrollo (Comisión Brundtland), y finalmente su incorporación a la política oficial ambiental y su masiva divulgación como el nuevo referente del desarrollo a que todas las sociedades deben propender, que emergió de la Cumbre de la Tierra en 1992. 3.
MANEJO COSTERO, DESARROLLO Y SUSTENTABILIDAD EN IBEROMÉRICA La emergencia del desarrollo sostenible, su consolidación y divulgación masiva a través del Sistema de Naciones Unidas, marcó hondamente el enfoque y los conceptos de la moderna gestión costera después de la Conferencia de Rio. Este apartado pretende brevemente seguir esta andadura desde los comienzos de la década de los 70 y hasta el presente, con especial atención para Iberoamérica. 3.1.
La década de los 70 Tres factores confluyeron a comienzos de los años 70 que marcaron el inicio del Manejo Costero: El Primer Informe del Club de Roma en 1972 sobre los Límites del Crecimiento (Meadows et al., 1974), el inicio de la Era de la Preocupación Ambiental a partir de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en el mismo año, y la constatación especialmente en EE.UU., Europa y algunos países de Latinoamérica y África, sobre los crecientes problemas de erosión costera, contaminación marina, pérdida de biodiversidad y reducción de las pesquerías generadas por el desarrollo. Estos factores brindaron también razones desde la política y la ciencia para la elaboración de los primeros estudios nacionales sobre recursos costeros (Sorensen, Mc Creary y Brandini, 1992). Estudios que sin discutir las causas primeras de los problemas, estaban vivamente preocupados por el impacto del desarrollo sectorial sobre la base de recursos. Naciones Unidas en consecuencia con las preocupaciones señaladas, creó el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente ‐PNUMA‐ a partir de la Conferencia de Estocolmo, y en 1337
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1974 el Programa Mares Regionales, especialmente orientado a formular y ejecutar Planes de Acción para contener y reducir los crecientes problemas de polución costero marina y reducción de las pesquerías. Desde la Cumbre de la Tierra estos Planes; acompañados siempre por un acuerdo o convenio, protocolos técnicos específicos y un determinado marco financiero e institucional; transformaron su enfoque más restringido a otro omnicomprensivo en sintonía con el desarrollo sostenible donde se hizo ya común el denominado Manejo Integrado de Zona Costera ‐MIZC‐. A finales de los años 70 tres organizaciones internacionales, con relevante impacto en América Latina y el Caribe ‐ALC‐, Asia y África colocaron en su agenda para la cooperación al desarrollo, la nueva temática de manejo de recursos costeros y marinos: La División de Economía y Tecnología Oceánica de las Naciones Unidas ‐UNOETB‐, dependiente del Departamento de Economía Internacional, la Agencia Internacional para el Desarrollo estadounidense (US Agency for International Development ‐USAID‐) y el Centro de Política Marina y Manejo Oceánico del Woods Hole Oceanographic Institution. En junio de 1976 la UNOETB conjuntamente con la Fundación Alemana para el Desarrollo Internacional realizó en Berlín Oeste el Seminario Interregional sobre Desarrollo y Manejo de Áreas y Recursos Costeros. Este se constituyó en uno de los primeros eventos mundiales sobre análisis nacionales comparados de los esfuerzos iniciales de manejo costero (Skekielda y Breuer, 1976). Tres años más tarde la UNOETB elaboró con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ‐CEPAL‐, un estudio sobre desarrollo y áreas costeras y marinas del Gran Caribe, que tuvo una amplia divulgación a través de la CEPAL y el Programa Mares Regionales (UNOETB, 1979). Lo significativo del estudio es que plasmó las ideas y el enfoque de la Administración de Recursos Costeros y Marinos y los impactos medioambientales del desarrollo, desde una perspectiva geográfica, y ya menos centrada en la gestión sectorial de esos recursos. El seminario citado y este último estudio, motivó que varios países de Europa, Asia, Latinoamérica y el Caribe solicitaran apoyo a la UNOETB para organizar seminarios y buscar soluciones a múltiples problemas en el litoral que se habían incrementado en la década de los 60 y 70. En particular la degradación de los ecosistemas marino‐costeros en crecientes ciudades litorales como La Habana, Ciudad de Panamá, Caracas, Guayaquil, Lima, Buenos Aires o Montevideo. La problemática se centraba en la erosión costera, la pérdida de biodiversidad, la reducción de la oferta pesquera, la simplificación ecológica, y la contaminación de playas, suelos y agua generada tanto por vertidos industriales como por la agricultura de la revolución verde. Evidentemente, como lo señala Lucena (2009), el proceso de industrialización emprendido desde la década del 50 por la región, para la sustitución de importaciones, y la alto inversión extranjera para desarrollarla había dejado su huella. Un ejemplo de las solicitudes a la UNOETB fue el que originó uno de los primeros programas de manejo de recursos costeros en ALC, con participación posterior de agencias de cooperación al desarrollo y la banca multilateral. En 1979, y como señala Olsen y Figueroa (1990), la Presidencia de Ecuador realizó una solicitud oficial de ayuda que sirviera de apoyo para la creación de un programa para afrontar los crecientes problemas en su litoral. La UNOETB llevó a cabo un seminario con el apoyo de la Dirección de Interés Marítimos del país en 1981. De allí emergió una nueva propuesta presentada en 1983 que sirvió mas tarde en 1985 cuando la USAID escogió a Ecuador como uno de los cinco programas pilotos de Manejo de Recursos Costeros de su Oficina de Energía, Medio Ambiente y Recursos Naturales en Nueva York. En el año de 1982 la UNOETB generaliza el enfoque del manejo de áreas costeras, a través de su publicación Coastal area management and develpment (UNOETB, 1982). También a finales de la década de los 70, la USAID presentó al Congreso de la federación su reporte: Environmental and natural resource management in developing countries: A report to Congress (USAID, 1979). El estudio presentó las bases de la cooperación medioambiental estadounidense al desarrollo para el Tercer Mundo, destacando entre ellas el Manejo de Zona Costera. Este reporte y un estudio posterior del International Institute for Environmental and Development (IIED, 1981), ratificaron las tipologías de la Cooperación al Desarrollo. Sorensen, Mc Creary y Brandini (1992) señalan como estas tipologías, sobre los niveles de desarrollo de los países, se consideran importantes en la selección de estrategias y arreglos institucionales por las agencias de 1338
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 asistencia internacional para programas de manejo costero. La capacidad de penetración del discurso y práctica del desarrollo aquí es más que evidente. Utilizando estas tipologías la USAID escogió los cinco países pilotos para implantar la cooperación internacional sobre manejo de recursos costeros a comienzos de los años 80: Tailandia (1981), Filipinas (1981), Sri Lanka (1981), Indonesia (1982) y Ecuador (1985). 3.2.
La década de los 80 El Woods Hole Oceanographic Institution ‐WHOI‐ a través del Marine Policy and Ocean Management Center ‐MPOM‐ fue otra agencia que participó, desde comienzos de la década del 80 en la implantación de la administración de recursos costeros y marinos en la región. El WHOI brindó asistencia científica a varios países en el proceso que llevó finalmente a la firma de la Convención de la Ley del Mar por parte de 119 naciones en Jamaica durante 1982, y especialmente a la proclama presidencial estadounidense de 1983, declarando jurisdicción sobres sus 200 millas de ZEE (Cincin‐
Sain y Knecht, 1983). La institución contribuyó a generalizar el diagnóstico de que en el globo, y especialmente en ALC, aún los avances importantes en derecho nacional e internacional en relación con la jurisdicción costera y marítima, la práctica de su administración se encontraba en un estado de desarrollo embrionario. Práctica que a su vez debería fortalecerse en la mayoría de países, ante la incorporación al desarrollo nacional de extensas áreas marinas ahora bajo su nuevo control (algunas varias veces más extensas que sus áreas continentales). Esta afirmación, que también fue ampliamente promovida en el Primer Curso seminario de la Organización de Estados Americanos sobre Planificación y Manejo de la Zona Costera y de la ZEE, realizado en Mar del Plata en abril de 1984 (OEA, 1990), generó otras razones para que países en desarrollo solicitasen asistencia exterior para su administración. Así entonces a comienzos de los años 80 quedó claro para todas las naciones costeras de ALC que el desarrollo no solo era posible sino necesario, y que la administración de recursos costeros o el manejo de zona costera podían contribuir sustancialmente a hacer continua la corriente de beneficios sociales de ese desarrollo. Ahora los nuevos y estratégicos espacios marítimos, bajo control de los países ribereños por la Convención de la Ley del Mar, debían ser vinculados al paradigma del desarrollo. Aunque durante la década de los 70, después de las crisis del petróleo de 1973 y de 1978, ya era más que evidente en el contexto internacional que los años dorados del pacto social‐liberal estaba en crisis, el comienzo de los años 80 marcó una fuerte y definitiva inflexión hacia una economía basada en las ideas neoconservadoras, dando un nuevo impulso al ajuste del capitalismo que se traducirá en una apuesta por el retorno al pleno mercado y a la reducción del aparato administrativo estatal. Así entonces la Revolución Conservadora de los 80 fue la respuesta al gigantismo y la intervención económica estatal. El neoconservadurismo apuesta por las viejas recetas liberales (Antón, 2002). Se pretendió así acabar con las expectativas generalizadas de satisfacción pública, alejándose de cualquier intento de redistribución de las rentas por intervención del Estado haciendo eco de las ideas neoliberales de R. Nozick. Con este trasfondo ideológico, las naciones y estados iberoamericanos acometen en los años 80 el robustecimiento de sus sectores productivos con resultados bien diferentes. En ALC los altos incrementos en tecnología agrícola, en construcción de infraestructuras (autovías y puertos), el auge de la acuicultura en el litoral, y el desarrollo del turismo de sol y playa, entre las actividades costeras más relevantes, no brinda los resultados económicos esperados (Gligo, 2006). Al mismo tiempo que se generan grandes aumentos demográficos y urbanos; ALC pasa de un 61% de población urbana en 1975 al 71 % en 1990 (Lucena, 2009); se agudizan los problemas medioambientales. El índice de NBI ‐
Necesidades Básicas Insatisfechas‐ utilizado por la CEPAL para medir la pobreza y la miseria dispara sus valores. Se gesta así la después denominada Década Perdida. En la península ibérica el fin de las prolongadas dos dictaduras conservaduristas en 1974 y 1975, la transición hacia estados democráticos, la incorporación de España y Portugal a la Unión Europea de los 15 en 1986, y sobre todo el creciente flujo de recursos económicos de la Unión para que los 1339
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 dos estados alcancen el PIB medio regional; apalanca y sostiene un fuerte crecimiento económico y mejoramiento generalizado de la calidad de vida. Mejoras que vinieron también acompañadas de fuertes presiones sobre la base natural, especialmente en las áreas costeras por la creciente concentración urbana y el turismo masivo estacional. Con el telón de fondo del cambio de política económica y los crecientes impactos ecológicos y sociales, ALC en los años 80 apuesta por la incorporación de los principios y enfoque de la Planificación y Manejo de Zona Costera impulsados por las agencias internacionales. Los simposios periódicos organizados por la America Society of Civil Engineers (1978, 1980, 1983, 1987) se convierten en el foro continental y mundial por excelencia para el intercambio y análisis de ideas, métodos y experiencias sobre Manejo Costero. Particularmente importante fue el Coastal Zone´87 donde se llevó a cabo un amplio análisis sobre la evolución e implementación del manejo de la zona costera en países desarrollados (EE.UU., Australia, Canadá y Nueva Zelanda) y en desarrollo (Brasil, Ecuador, Costa Rica, Panamá, Haití, Barbados, Granada, Nigeria, Ghana, Arabia Saudita, Omán, Sri Lanka, Malasia y Filipinas) (ASCE, 1987). En abril de 1984, con apoyo del Proyecto Multinacional de Ciencias y Recursos del Mar de la OEA, se llevó a cabo en Argentina el primer curso latinoamericano de Manejo Costero ‐MC‐. A las monografías presentadas por Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela, se sumaron aportes de especialistas de EE.UU. y otros países, con el propósito de establecer la base científica para la cooperación internacional al desarrollo y el manejo de la zona costera en las Américas (Leonardi, 1990). Posteriormente en 1988, la misma OEA y la Universidad de Miami realizaron otro curso seminario sobre manejo de la zona costera con énfasis en maricultura; y finalmente en 1990 un curso‐seminario más, de nuevo en Argentina, sobre MC con énfasis en erosión, contaminación y restauración litoral. Estos encuentros, además del intenso papel de la UOETB, la USAID y la WHOI/MPOM, resultaron en una mayor inserción del MC en la administración pública de varios países de ALC. Es así como en 1987, el concepto del MC aparece por primera vez en la subregión del Pacífico Sudeste a través del Plan de Ordenamiento Ambiental de las Zonas Costeras y Aéreas Marinas, como elemento programático del Plan de Acción para la Protección del Medio Marino y Áreas Costeras del Pacífico Sudeste, en el marco del Programa de Acción de Washington sobre Contaminación Marina de Origen Terrestre (OMI, 1999). Se acometen entonces los primeros esfuerzos que relacionan la gestión de residuos y vertidos en la zona costera, con el Manejo Costero en Panamá, Colombia, Ecuador, Perú y Chile. Simultáneamente en la península Ibérica, Portugal acomete las Bases de la Política del Ambiente (Ley 11 de 1987) que señala la necesidad de establecer una faja de protección a lo largo de la orla costera, y España apuesta por la norma estatal por excelencia para la gestión de su dominio público marítimo terrestre: la Ley de Costas de 1988 (Ley 22/88). Esta ley se convierte rápidamente en referente para muchos países de ALC. Aunque en los primeros años de los 80 el debate ambiental parecía desvanecerse de la conciencia pública, encubierto por el auge económico y financiero empujado por el neoconservadurismo, el recuerdo de los problemas energéticos de los años 70 mantenía vivo el tema en los gobiernos. De ellos partió en 1983 la decisión para que las Naciones Unidas crearan una Comisión Mundial sobre Desarrollo y Medio Ambiente, con el propósito de generar las ideas que permitiesen formular políticas para resolver los problemas globales, que considerasen por una parte el derecho al desarrollo para todos, y por otra la protección del medio ambiente. En 1987 la Comisión Bruntland revivió el debate sobre la sostenibilidad al entregar su informe final (CMMAD, 1988). La Comisión recomendó, ante la degradación ambiental y los problemas del desarrollo, efectuar cambios institucionales y jurídicos en seis áreas generales: Dar con las causas; tratar los efectos; evaluar los riesgos globales; tomar decisiones informadas, proporcionar los medios jurídicos; e invertir en el futuro (PNUMA, 2007). La CMMAD al popularizar el concepto del Desarrollo Sostenible ‐DS‐ dejo claro primero las conexiones existentes entre los asuntos del medio ambiente, la economía y la sociedad en el momento de solucionar los problemas globales. Hizo entonces explícita que esta interconectividad de las tres dimensiones de la realidad demanda una perspectiva integrada para la solución de los problemas, reafirmando también la visión liberal de que la economía está por fuera 1340
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 de lo social, y que lo trasciende (Antón, 2006). Pero la ambigüedad del concepto del DS no escapa cuando afirmó la Comisión, por una parte, que el Desarrollo Sostenible implica límites, aunque no absolutos, que son impuestos por los recursos ambientales, y por otro ratifica la necesidad de una nueva era de crecimiento económico (CMMAD, 1988). Bruntland reafirma la finitud de los recursos naturales, pero también renueva la apuesta convencional por más crecimiento económico, por más Desarrollo. La pertinencia de una perspectiva integrada para la solución de los problemas en el litoral es rápidamente incorporada por los impulsores del Manejo Costero. En un taller en julio de 1989 organizado por la Coastal Area Management and Planning Network y llevado a cabo en Charleston (EE.UU.), se reunieron representantes de trece países con programas de MC y de agencias internacionales (PNUMA, USAID, WHOI, entre otras) para revisar el progreso en el período 1969‐
1989 y considerar el futuro de la disciplina. Dos asuntos generaron especial discusión: el término más apropiado con el cual llamar a esta gestión y la mejor definición de la misma. Por consenso general se acordó que el mejor término para la actividad es el de Manejo Integrado de Zona Costera ‐MIZC‐, dejándose de lado otros por ser insuficientes o muy generales como planificación y manejo de área costera, manejo de zona costera, manejo de recursos costeros y manejo costero. Se aceptó que el término más corto, Manejo Costero Integrado debería considerarse como sinónimo de MIZC. Se acordó después de una considerable discusión que el MIZC es un proceso dinámico en el cual se desarrolla e implementa una estrategia coordinada para asignar recursos ambientales, socio‐
culturales e institucionales con el fin de alcanzar la conservación y el uso múltiple sostenido de la zona costera (Sorensen, Mc Creary y Brandini, 1992). 3.3.
La década de los 90 En ALC la asunción del MIZC es asumido y generalizado para la región como una meta deseable para todos los países costeros en la Plataforma de Tlatelolco sobre Medio Ambiente y Desarrollo en América Latina, llevada a cabo en 1991 con el apoyo de las Naciones Unidas y especialmente de los Ministros y representantes de ALC miembros de la CEPAL (OMI, 1999). La Plataforma representó la declaración conjunta de los países en la Reunión Regional para América Latina y el Caribe Preparatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (México, DF, 4‐7 marzo de 1991). El enfoque y perspectiva del Capítulo 17 de la Agenda 21 (en especial los numerales 17.3 a 17.17) suscrita en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ‐CNUMAD‐ de Rio de Janeiro en 1992, recoge el alcance y el enfoque para el MCI del taller de Charleston. El MIZC es aquí denominado con el extenso término Ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras y las zonas marinas, entre ellas las zonas económicas exclusivas. Su justificación se centra por una parte en la evidente diversidad ecológica, en los procesos crecientes y generalizados de degradación y erosión de los recursos costeros, en la importancia de estas áreas para las comunidades litorales, donde además se hacinan muchos de los pobres del mundo, y finalmente en su clave contribución al Desarrollo. Las tres dimensiones del desarrollo sostenible quedan aquí explicitas, ahora para estas zonas. El enfoque del MCI moderno, sus objetivos y métodos son establecidos. No obstante siguiendo la retórica del Desarrollo Sostenible para maximizar consensos y no dar claridad sobre las causas primeras de esos problemas de degradación ambiental y pobreza, se renueva en el mismo numeral 17.17, el camino que debe seguirse: el fortalecimiento de la capacidad (de los estados ribereños) debería incluirse en la cooperación bilateral y multilateral para el desarrollo. El desarrollo y su crecimiento económico como el fin último de los estados costeros del globo se imponen también como el objetivo final, afirmando que los problemas ambientales pueden ser solucionados por el moderno MCI. Se declara entonces a este, como el tipo de gestión requerido para alcanzar el desarrollo sostenible de estas zonas. Debe decirse claramente que Rio fue un hito en la expresión de las preocupaciones ambientales. Inmediatamente después de la Cumbre, se evidenció el impulso dado a políticas ambientales en casi todos los países. Se hicieron comunes los Planes Nacionales de Acción Ambiental, se asignaron 1341
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 partidas presupuestarias y se llevó a cabo una gran reforma de la administración y legislación ambiental. Las iniciativas de manejo costero crecieron rápidamente. La Agenda 21 estableció un plazo para realizar una conferencia mundial sobre el tema antes de 1994, instando a los países costeros a que contasen con una política explícita para estas zonas antes del año 2000. En noviembre de 1993, en el marco de la Conferencia Mundial de Costas, celebrada en Holanda, el Banco Mundial presentó los Lineamientos de Noordwijk para el MIZC (World Bank, 1993). Cinco años después, el Banco Interamericano de Desarrollo hizo otro tanto con su Estrategia para el manejo de los recursos costeros y marinos en América Latina y el Caribe (BID, 1998). En América Latina y el Caribe ‐ALC‐, el BID apoyó varias operaciones de crédito en países del Pacífico oriental, Atlántico occidental y mar Caribe (Brasil, Trinidad y Tobago, Guyana, Colombia, Ecuador, Honduras, Barbados, entre otros). Su enfoque en los años 80 estuvo más orientado a apoyar operaciones de diversificación de las economías, incluyendo después de la Cumbre de Rio, créditos para programas de manejo ambiental y conservación de áreas costeras. A ello se sumó, en noviembre de 1994, la entrada en vigor del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, con el consecuente renovado interés de los gobiernos de ALC por estas áreas. No obstante el número de estados del área con programas activos y permanentes de MCI era muy reducido a finales de la década de los años 90. Para ese entonces solo cinco experiencias en Barbados Ecuador Belice Brasil Costa Rica evolucionaron de prospectos sectoriales hacia un enfoque de MCI. Como era de esperar, Europa también renovó su interés y compromiso por el MCI después de Rio. La Carta Europea del Litoral, en la década de los 80, fue el principal instrumento antes de la Cumbre. La Carta enunciaba un conjunto de principios destinados a salvaguardar y a valorizar el litoral europeo, a través de una acción coordinada de las instituciones. El Programa de Demostración de la Comisión Europea (1996‐1999), sobre Gestión Integrada de las Zonas Costeras ‐GIZC‐, identificó los principios de la buena gestión de la zona costera, a partir de 35 proyectos de demostración (CE, 1999a y 1999b). Este programa que dejó relevantes lecciones para impulsar una Estrategia Europea sobre GIZC, partió tanto de la Carta, como del Capítulo 17 de la Agenda 21. Relevantes fueron también la ideas y metodologías de dos publicaciones previas del Sistema de Naciones Unidas: las Guidelines for Integrated Coastal Zone Management que el Banco Mundial editó en 1996 como marco de recomendaciones para inversiones realizadas con sus empréstitos (Post y Lundin, 1996), y la Methodological Guide to Integrated Coastal Zone Management que la UNESCO publicó en 1997 como documento conceptual, metodológico y de indicadores para la aplicación de la GIZC (UNESCO, 1997). Como resultado del Programa de Demostración, se expidió la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo Relativa a la Gestión Integrada de las Zonas: Una Estrategia para Europa (COM/2000/547). Igualmente en el año 2000 fue promulgada la Directiva Marco del Agua (2000/61/EC) que estableció los mecanismos de la Unión para la protección de las aguas interiores, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas. La década de los 90, después de Rio, fue muy rica en ideas y declaraciones para que el enfoque moderno del MCI, popularizado por la Agenda 21, pudiera acercarse mucho más a brindar soluciones a la compleja problemática del litoral en Iberoamérica. En noviembre de 1994 se realizó un Simposio Internacional sobre Manejo Integrado de Recursos Costeros en el Ecuador promovido por el Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island (EE.UU.) y el Programa de Manejo de Recursos Costeros del Ecuador. Al encuentro asistieron representantes y gestores de programas tanto públicos como no gubernamentales orientados al MCI en Latinoamérica. La Declaración de Guayaquil: Manejo Costero Integrado en América Latina, sintetiza el cúmulo de experiencias hasta esa fecha y las lecciones aprendidas en la región (ICSED, 1996). A partir de 1997 dichas organizaciones y la Fundación Centro Regional para el Manejo de Ecosistemas Costeros ‐EcoCostas‐ diseñaron una metodología común de aprendizaje y una guía para evaluar el progreso en el manejo costero (Olsen, Tobey y Kerr, 1997). La metodología se justificó, entre otros asuntos, en que los éxitos logrados por este manejo son muy pequeños comparados con la dimensión mundial de las fuerzas causantes de la degradación costera, así como los fracasos también de muchos proyectos de MCI en países en desarrollo. 1342
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 También desde mediados de los años 90 el Grupo de Gestión Integrada de Áreas Litorales de la Universidad de Cádiz (Barragán, 2001) perfeccionó el marco teórico y conceptual del MCI enfatizando en los asuntos estructurales claves para evaluar la eficacia de las políticas públicas relacionadas (El Decálogo). A partir de allí se contó con una metodología sencilla y apropiada, para contribuir a mejorar la capacidad de las administraciones públicas tras el objetivo de un buen gobierno del litoral. Finalmente es necesario señalar el aporte del Manejo Comunitario de Recursos impulsado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo ‐IDRC‐. Este manejo fue diseñado desde la praxis con actores comunitarios costeros, con el fin de comprender mejor la heterogeneidad de las comunidades del Gran Caribe a través de una mirada crítica a los actuales enfoques del manejo de recursos naturales costeros‐marinos en los cuales, según el punto de vista de los autores, no se ha dado suficiente atención a la diversidad de las instituciones sociales y de los ecosistemas que funcionan a varias escalas en los procesos de gestión (Breton, et. al. 2006). Este enfoque se centra en el habitante costero, apropia los principios y metodología de la Investigación Acción Participativa (Fals Borda, 1998) desde una perspectiva interdisciplinaria y arraigada en lo local, reconociendo la complejidad de lo ambiental, la diversidad ecológica y cultural del litoral caribeño; sin saltar en el proceso de la toma de decisiones del imperante determinismo biológico por otro, el ahora social. 3.4.
La primera década del S. XXI Sin pretender ser exhaustivos el MCI en lo que lleva de este siglo, y con el telón de fondo de la globalización y la crisis económica actual, ha hecho el tránsito desde buscar un mejor gobierno de los litorales tras el desarrollo sostenible; centrado en las capacidades y competencias de la administración pública, al de la Gobernanza de estos espacios donde se conjugan los intereses y prácticas de gobierno de múltiples actores claves involucrados: científicos, profesionales del gobierno, de organizaciones no gubernamentales, empresariales, actores locales y comunidades de base, educadores y dirigentes políticos. Pero el cambio conceptual de fondo se establece alrededor de la idea de que las economías construidas alrededor del consumo incontrolado (y del uso desmedido de los recursos naturales) deben claramente modificar su comportamiento social y articularlo a nuevos valores, de manera que los objetivos de sus programas, proyectos y prácticas se redefinan (Olsen y Ochoa, 2007). Se reconoce la urgencia de acabar con el patrón no sostenible del desarrollo actual. De hacer sustentable los usos de los bienes y servicios que brinda el subsistema físico‐natural costero, en su ya íntima relación con el subsistema socio‐económico, donde los efectos acumulados de la acción humana se han convertido en un modificador clave del funcionamiento de la biosfera. Emerge así el Antropoceno, la nueva era geológica propuesta por Crutzen y Stoermer (2000) para designar el actual período de tiempo donde la actividad humana puede poner en riesgo la estabilidad planetaria. Ahora la necesidad de alistar a las sociedades para los desafíos que impone el Cambio Global es prioritario, y en particular definir las mejores soluciones ante la agudización de los conflictos en el litoral, donde se estima que habitará en el año 2030 el 75% de la población mundial (Caille, Ochoa y Olsen, 2007). Este nuevo enfoque que remoza al MCI, al cuestionar los problemas del desarrollo y sus impactos parte también del reconocimiento expreso en el año 2002, en la Conferencia de Johannesburgo (Río+10), sobre la urgencia de reducir la inequidad social y de manejar de manera integrada las cuencas hidrográficas y la zona costera. La Gobernanza Costera ‐GC‐ reconoce así lo perentorio de la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, impulsada por Naciones Unidas en el año 2000, para afrontar las crecientes carencias humanas, en un mundo actual donde paradójicamente existen islas de riqueza y abundancia desbordante, como no se conocían en el pasado. La GC cuestiona y redefine entonces los fundamentos del cambio y las metas de la acción humana en los sistemas socioambientales de los que forma parte. Reconoce explícitamente que las iniciativas de cambio no son responsabilidad exclusiva de los gobiernos y que en algunos casos el papel del mercado y de la sociedad civil son dominantes (Olsen y Ochoa, 2007). La GC insiste en que la gestión de estos cambios no es posible si la planificación y toma de decisiones no se articulan y armonizan con estas mismas en el nivel 1343
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 inmediato superior en el sistema de gobierno. Es el denominado Sistemas de Anidamiento Sucesivos que asegura que desde el lugar, desde el municipio, y de allí hasta lo nacional, se logre la debida armonización a todas las escalas. La GC es un gran paso adelante tras la búsqueda de la Sustentabilidad en el litoral. Sus fuentes y mecanismos para esa Gobernanza se soportan principalmente en los tres grandes grupos de actores que definen su sistema de alianzas y por tanto el patrón básico de gobernanza: el mercado, el gobierno y las instituciones de la sociedad civil, ya señalados por varios autores (Juda y Hennessey, 2001). Sin embargo pareciera que la GC no se atreve a cuestionar al mercado, el instrumento por excelencia del sistema de producción hegemónico, ni a la búsqueda incesante de ganancias que ha impulsado desde hace más de seis décadas el discurso y práctica del desarrollo. El mismo que explota el capital social y natural, ahora a escala global, para producir más capital monetario, que deja también en el litoral iberoamericano la conocida estela de inequidad social y degradación ecológica. 4.
REFLEXIÓN FINAL El presente trabajo no ha estado ajeno a la práctica política y social que creemos demanda un Manejo Costero Integrado con cara humana, serio, crítico y comprometido con el bienestar duradero de las personas que viven y dependen del litoral. La protección y restauración creciente de la estructura ecológica principal y del patrimonio cultural costero son desafíos de un MCI remozado orientado en verdad a la Sustentabilidad. Desde una perspectiva temporal, el enfoque dominante de esta gestión ha mantenido una estrecha relación y evolución dialéctica con las ideas de la Economía Política atadas al Desarrollo, el Eco‐desarrollo, el Desarrollo a Escala Humana y del Desarrollo Sostenible. De esa íntima conexión en el tiempo entre el proceso histórico de construcción y evolución del discurso y práctica del Desarrollo, y los diversos enfoques de la gestión del litoral, han surgido entre otros el Manejo Costero a finales de la década de los años sesenta, el moderno MCI impulsado por Naciones Unidas en Rio 92, y hasta el más actual de la Gobernanza Costera tras la búsqueda de Sociedades Sostenibles en el siglo XXI. Por ello podemos afirmar que la gestión del litoral, cualquiera que sea su enfoque o énfasis, no puede ser apolítica, orientada exclusivamente a áridas técnicas científicas, de planificación y de administración. Es engañoso creer que los objetivos de cualquier enfoque de gestión costera, son distintos de los políticos, o distintos de los redistributivos en nuestras sociedades con distintos grupos y clases que se benefician de diversas maneras con el orden social existente. Como última reflexión afirmar nuestra convicción de que un Manejo Costero Integrado que contribuya en verdad a brindar soluciones duraderas a los crecientes problemas costeros debería liberarse de las ataduras establecidas por el discurso y práctica del desarrollo, y de su ambiguo concepto del Desarrollo Sostenible. La Sostenibilidad Débil, como la extendida versión conservadora del ambientalismo, que ha alimentado la desgana de una revisión conceptual de fondo, deberá dejar paso a nuevos enfoques. Nuestra lectura de las experiencias en gestión costera, así como las potencialidades identificadas entre los diversos actores sociales, confirman que la realidad no se puede ni debe reducir a lo que existe. Que la realidad misma es un campo de posibilidades en que caben otras alternativas que no han sido suficientemente reconocidas, que han sido marginadas, o que simplemente no se han intentado. Por ello creemos que un MCI que reconozca y haga explícito la finitud de la base de recursos, y por tanto la imposibilidad física y de los sistemas ecológicos para sostener el incesante crecimiento económico impulsado por el Desarrollo, es sin duda un gran paso adelante. Estas ideas y otras, emergidas de pensamientos económicos alternativos como la economía ecológica, la economía crítica, la economía verde, o el mismo ecologismo político; que cuestionan el olvido de las disfunciones sobre ecosistemas y culturas generados por el progreso basado en el materialismo histórico o en el capitalismo; comparten la convicción de que la Sostenibilidad Fuerte tiene un lugar preponderante también para el buen gobierno del litoral iberoamericano. 1344
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.41. NEGOCIAÇÕES AMBIENTAIS ENTRE EMPRESA PETROLÍFERA E ATORES DO AMBIENTALISMO NA COSTA BRASILEIRA 1
A.Cunha¹, A.C. Poleti², F. Pennas³, M.F.B.Neves4 .Professor Doutor Universidade Católica de Santos – Unisantos ‐ Av. Cons. Nébias 300, Santos, SP, Brasil ‐ Grupo de Pesquisa em Gestão Ambiental na Costa, Portos e Sustentabilidade ‐[email protected] 2.
Diretor Agencia Brasileira de Gerenciamento Costeiro ‐ Av. Cons. Nébias 300, Santos, SP, Brasil, [email protected] 3.
Pesquisadora Universidade Católica de Santos – Unisantos ‐ Av. Cons. Nébias 300, Santos, SP, Brasil, [email protected] 4
.Professora Mestre Universidade Católica de Santos – UniSantos, Av. Cons. Nébias 300, Santos, SP, Brasil, [email protected] Palavras chave: Negociação de conflitos socioambientais, Estratégias de Sustentabilidade, Conflito, diálogo e governança ambiental na costa, Relacionamentos empresa x stakeholders. RESUMO O artigo traz resultados de pesquisa realizada no litoral norte do Estado de São Paulo, costa sudeste do Brasil, onde localizam‐se novos projetos de extração de gás e outras operações da Petrobras, incluindo‐se aquelas ligadas ao aproveitamento dos recursos da camada do pré sal. As discussões públicas ligadas ao licenciamento ambiental do Projeto Mexilhão de extração de gás, a 150 quilômetros da linha de costa, geraram forte reação de organizações ambientalistas do terceiro setor, levando a empresa brasileira de petróleo – a Petrobras – a buscar alternativas de negociação. Isso gerou um projeto da Universidade Católica de Santos, cujo grupo de pesquisa em gestão ambiental na costa trabalha com análise de conflitos e negociação. Foi desenvolvida uma estratégia de Diálogo, acompanhada da implantação de um Centro de Experimentação em Desenvolvimento Sustentável, utilizando‐se metodologia de negociação baseada na Abordagem dos Ganhos Mútuos, difundida pelo Consensus Building Institute, centro de pesquisa do programa de resolução de disputas M.I.T. / Harvard Law School. Este artigo se apóia nos registros dessa experiência por parte dos autores, bem como na consulta ao acervo de documentação do projeto (atas, memórias, vídeos de documentação). Na discussão, utilizam‐se referências conceituais sobre Sustentabilidade e negociação de conflitos socioambientais, para verificar fatores favoráveis aos avanços das negociações e também obstáculos a esse novo tipo de relacionamento entre empresas e partes interessadas (stakeholders), tanto no campo das organizações não governamentais quanto pelo lado da grande empresa petrolífera . O interesse da análise está no potencial de renovação da governança territorial a partir de processos de diálogo e iniciativas voluntárias orientadas pela Sustentabilidade, na zona de costa. A hipótese que orienta o projeto de pesquisa é que um gerenciamento negociado das relações de conflito ambiental pode buscar nas mesmas impulso para iniciativas de Sustentabilidade. Novos posicionamentos na estratégia de negócios da empresa de energia podem orientá‐la a desenvolver postura mais cuidadosa em relação aos recursos comuns, podendo‐se identificar a partir daí um campo para possíveis acordos com os atores do ambientalismo. Esse é um caminho a ser trilhado para a conquista dos valores intangíveis de uma boa reputação ambiental da empresa. Pelo lado dos interesses tradicionais de defesa do ambiente, o desafio que emerge é superar o repertório histórico de luta, muito preso às estratégias de oposição e boicote a novos projetos econômicos transformadores do meio. As possibilidades que se abrem com um processo de diálogo e eventuais parcerias com um ator de grande poder, como a empresa de energia, desafiam a um novo papel, com protagonismo mais acentuado na sociedade regional. Abre‐se um campo de amadurecimento das estratégias desses atores no jogo de conflitos. 1348
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. FERRAMENTAS CONCEITUAIS UTILIZADAS NESSE TRABALHO Os conflitos socioambientais são entendidos como disputas entre diferentes grupos humanos que utilizam de formas distintas os recursos ambientais. Tratam‐se de fenômenos complexos, envolvendo a esfera dos fenômenos físicos e biológicos, o campo das relações sociais, e a interação entre estes dois níveis. São mais freqüentes os conflitos decorrentes dos impactos ambientais de alguns usos sobre outros, as disputas pela utilização de recursos, e os conflitos pelo uso dos conhecimentos ambientais (LITTLE, 2001). No Brasil, a dinâmica de conflitos ambientais é um fenômeno essencial para entender a evolução da política ambiental. Por parte dos movimentos de opinião ambientalista, um dado fundamental é que na fase de fundação (anos 1970 a 1980) houve uma forte influência de uma visão de mundo preservacionista, dentro do ideal de manutenção de uma natureza intocada, cuja transformação pelos seres humanos é vista como algo negativo. Pelo lado do governo, assinale‐se uma dificuldade em incorporar a resolução de conflitos como dimensão estratégica da política ambiental, já que predomina uma cultura burocrática, normativa, herdada da fase de controle dos efeitos negativos das práticas econômicas e que não avançou para uma visão gerencial mais ampla, à altura do desafio de construir um desenvolvimento sustentável (LEIS, 1999; LEIS E VIOLA, 1996). Sustentabilidade ou Desenvolvimento Sustentável é um conceito consagrado pelo Relatório Nosso Futuro Comum, que traz a idéia de superar o cenário que indica um colapso das possibilidades de desenvolvimento, em função da ultrapassagem dos limites da natureza em sua capacidade de sustentar a economia. A Sustentabilidade tem como dimensões fundamentais o atendimento das necessidades básicas das populações atuais e futuras, revendo padrões de consumo acima do ecologicamente razoável; o uso prudente dos recursos naturais, desenvolvendo fontes alternativas para os recursos não renováveis antes de seu esgotamento e respeitando padrões que permitam a perpetuação da oferta dos recursos renováveis; uma revisão da técnica, evitando a poluição e os riscos; a conservação da diversidade biológica e a renovação dos processos ecológicos essenciais; a construção e manutenção de uma relação equilibrada entre volume das populações e as bases de recursos dos ambientes em cada região (CMMAD, 1988; SACHS, 1993). Recursos comuns são conjuntos que ofertam serviços ambientais que dependem de sua indivisibilidade, como mares produtores de pescado, florestas produtoras de água, etc. Nossa sociedade tem dificuldade cultural e jurídica em administrar estes recursos, em relação aos quais seria interessante aprender com os exemplos de grupos de populações tradicionais, cujas culturas encerram regimes de propriedade compartilhada, geradores de normas de uso que prescrevem o respeito a parâmetros equilibrados de aproveitamento para evitar quadros de escassez (MACKEAN E OSTROM, 2001). Abordagem dos ganhos mútuos para resolução de disputas é um conjunto de propostas de estratégias que facilitam a construção de entendimentos em situações de conflito envolvendo muitos atores, como são tipicamente os conflitos socioambientais. Esta abordagem é trabalhada pelo Consensus Building Institute, centro de pesquisa que reúne trabalhos do Massachussets Institute of Technology (M.I.T.) e Escola de Direito de Harvard, e divulgada por meio do International Programme on the Management of Sustainability (SUSSKIND & FIELD, 1997; SUSSKIND ET AL., 2000). Propõe a superação de jogos de soma zero (em que um lado ganha e outro perde) por novas estratégias baseadas no reconhecimento dos interesses das outras partes para que seja possível construir combinações positivas com os próprios objetivos, em cada situação de conflito. A exploração dos interesses e objetivos dos diferentes atores serve de base para desenhar a melhor alternativa que cada um pode esperar para um acordo negociado. Aí estão os subsídios para o reconhecimento de uma zona de possíveis acordos, um campo em torno do qual pode‐se buscar construir cooperação (SUSSKIND ET AL., 2000). Empresa, conflito e construção de reputação ambiental: para autores como Fernando Almeida, a empresa deve negociar os conflitos com os grupos de interesse com os quais se relaciona: consumidores, fornecedores, governo, comunidades, imprensa, ambientalistas, pois hoje no Brasil há um processo participativo na política ambiental fazendo com que as decisões sobre licenças 1349
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 ambientais extrapolem o pessoal técnico dos órgãos de governo. A reputação ambiental torna‐se um ativo intangível da empresa, a ser obtido por meio de uma combinação de responsabilidade social, ecoeficiência e diálogo com os stakeholders (grupos de interesse). É cada vez mais um valor positivo que se pode agregar aos negócios (ALMEIDA, 2002 E 2007; BARBIERI, 2004). Os riscos de acidentes ambientais são elementos centrais para a atividade de petróleo e gás, cujo gerenciamento se apóia na equação básica R = F x C (risco é igual à multiplicação da freqüência ou probabilidade de eventos acidentais, por suas conseqüências). Podem ocorrer situações em que não bastam as medidas técnicas a cargo das equipes da empresa que opera com produtos perigosos. Quando cenários de acidentes podem incluir desdobramentos externos, afetando diretamente comunidades, a redução de conseqüências implica na preparação destes grupos, dos governos locais, dos órgãos de emergência, para respostas adequadas. Para a empresa que tem como parte de sua estratégia a construção da boa reputação ambiental, o risco passa a ter uma equação ampliada, em que todos os fatores acima são multiplicados pela repercussão de um possível acidente na opinião pública, podendo entender‐se o resultado como um determinado risco ambiental para o negócio (CUNHA E JUNQUEIRA, 2007). De outro lado, na medida em que a segurança ambiental depende em determinadas situações da cooperação do governo local, dos órgãos de emergência e das lideranças da comunidade para que exista um padrão aceitável, o gerenciamento de riscos torna‐se uma tarefa social, que demanda, entre outros fatores, capacitação ampliada, ou sejam iniciativas destinadas a formar interlocutores aptos a participar da gestão (CUNHA E JUNQUEIRA, 2007). Há um jogo de forças no quadro de conflito ambiental em cada região, e a empresa é avaliada pelos diferentes atores em função da articulação que mantém com os demais interesses, contribuindo para que exista um determinado padrão de uso dos recursos, de dinâmica territorial, de poluição, desmatamento, etc. A empresa passa a ser vista como parte de uma coalizão de poder que impõe um padrão de uso predatório dos recursos ambientais, no País e/ou numa dada região; e para alterar sua reputação, deve buscar ser reconhecida como um dos atores pró Sustentabilidade. 2. METODOLOGIA A análise aqui apresentada aproveita resultados de pesquisas desenvolvidas em diferentes momentos sobre os procedimentos de gestão ambiental na região do litoral norte paulista, especialmente aqueles referentes ao gerenciamento de riscos do terminal de São Sebastião. O trabalho se apóia ainda em estudo documental complementar, especialmente o Zoneamento Ecológico Econômico do Litoral Norte, e os Relatórios de Impacto Ambiental sobre o Projeto Mexilhão; e também em levantamento sobre pontos de vista de atores relevantes na região, por meio de entrevistas com dirigentes de Unidades de Conservação, de órgãos ambientais municipais, representantes de organizações do setor de comércio, militantes ambientalistas e de entidades de desenvolvimento da cidadania, bem como especialistas do ramo do turismo; e de discussões em grupo, no interior do Conselho Consultivo do Núcleo São Sebastião do Parque Estadual da Serra do Mar, bem como com integrantes da Rede de Entidades Ambientalistas do Litoral Norte (REALNorte). O processo de diálogo desenvolvido no litoral norte de São Paulo foi registrado de forma sistemática, dentro de metodologia de observação participante adotada pelos autores. 3. O PROJETO MEXILHÃO DE GÁS E O PANORAMA DE CONFLITOS AMBIENTAIS NO LITORAL NORTE DE SÃO PAULO Basicamente, o Projeto Mexilhão consiste na extração de gás a cerca de 150 quilômetros da costa, defronte a Ilhabela, com a implantação de gasoduto submarino que chega ao continente no município de Caraguatatuba, onde se estabelecerá uma estação de tratamento; e na construção de outra linha de duto que, por um túnel, subirá a Serra do Mar, ligando‐se no planalto, em Taubaté, ao gasoduto Campinas – Rio de Janeiro. Importante ressaltar que a opção por túneis nos trechos com 1350
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 vegetação de mata atlântica representa, a nosso ver, uma incorporação de valor ambiental à concepção da obra. A região tem diversos condicionantes ambientais peculiares, com destaque para a Mata Atlântica na Serra do Mar e os ambientes costeiros marinhos e terrestres, ocorrendo uma vasta gama de áreas protegidas. De outro lado, é região que conta com aguerrido movimento ambientalista, uma variedade de atores com forte potencial de articulação e repercussão para suas visões críticas, para fora da região, sejam estas posições avançadas tecnicamente ou não. Registra‐se aí uma história de conflitos ambientais acirrados, associados ao fato da região ter guardado relativo isolamento até os anos 80, quando se deu a melhoria do acesso rodoviário. Na história da mudança regional, alguns grandes empreendimentos – como o Porto de cargas gerais ou o terminal de petróleo e derivados, ambos em São Sebastião – se somam a um processo de ocupação desordenada que está ainda em curso, um processo imobiliário incontido que se desdobra no dia a dia da política local como choque de diferentes concepções de mundo (Cunha, 1996). As ações de administração ambiental governamental na região estão aquém do padrão requerido para gerir os conflitos e estabelecer um processo ordenado de dinâmica territorial, uma gestão que inclusive possa canalizar produtivamente o encaminhamento de reivindicações e propostas oriundas dos diferentes setores organizados. Há limitações nos trabalhos de fiscalização ambiental, especialmente carências em relação ao controle da ocupação de áreas por novos loteamentos clandestinos. A PETROBRAS tem uma intervenção de grande porte na região, que historicamente teve sua parcela de contribuição para este processo de ocupação. Suas operações com produtos perigosos se desenvolvem no interior de conjuntos naturais e construídos de alta vulnerabilidade e importância ecológica e cultural. Há um stress no relacionamento cotidiano da empresa com diferentes segmentos da sociedade local, ligado entre outros fatores à memória de acidentes e contaminações, e à falta de uma continuidade / coerência nas manifestações externas da empresa (atitudes dos seus diferentes setores, como a área de meio ambiente, a área de engenharia). Desde os grandes acidentes da Baía de Guanabara e de Araucária, a PETROBRAS vem implantando novos procedimentos de gestão ambiental avançada. Contudo, a velocidade da mudança de cultura técnica da empresa em gestão ambiental é bem maior do que o ritmo de mudança da percepção e de aquisição de confiança nessa transformação da empresa, por parte dos diferentes públicos externos. Os mecanismos participativos de gerenciamento ambiental já construídos na região, que poderiam auxiliar nessa direção, sofrem com a descontinuidade por parte dos governos locais. O retorno econômico da presença da empresa, segundo indicam os depoimentos recolhidos, não garante um reconhecimento de seu papel positivo para o desenvolvimento local. A principal razão é o padrão usual de administração pública, a utilização com prioridades discutíveis e nada transparentes do orçamento governamental para o qual a arrecadação propiciada pela empresa (royalties, ICMS) dá uma grande contribuição. A empresa é vista, freqüentemente, como um ator de grande poder que participa de um padrão predatório de uso do território. 4. O LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE MEXILHÃO E A ECLOSÃO DE CONFLITOS COM OS AMBIENTALISTAS Os primeiros movimentos do processo de licenciamento ambiental do Projeto Mexilhão ocasionaram grande ruído na região e fora dela, por remobilizarem as tensões presentes nesse quadro regional. O elemento deflagrador foi a discussão inicial em audiência pública conduzida pelo IBAMA, no final do ano de 2006, que viria frustrar a expectativa por um debate mais aprofundado em torno do investimento. Alguns meses antes, um debate no interior do Comitê de Bacias Hidrográficas da região a respeito da conjuntura de novos investimentos governamentais gerou uma manifestação de preocupação com possíveis efeitos sinérgicos do conjunto de intervenções, desdobrando‐se em novos impulsos a 1351
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 movimentos migratórios e ocupações desordenadas, motivados pela busca de oportunidades de trabalho ofertadas pelas obras anunciadas. Além do Projeto Mexilhão de gás, a cargo da PETROBRAS, o governo estadual divulgava a perspectiva iminente de empreender a duplicação da Rodovia dos Tamoios, que liga São José dos Campos a Caraguatatuba; a ampliação do Porto de São Sebastião; e a construção de um Centro de Detenção Provisória em Caraguatatuba. Surgiu como palavra de ordem, unindo ambientalistas não governamentais e representantes de agências de governo presentes no Comitê de Bacia, a idéia de promover uma avaliação ambiental estratégica sobre efeitos combinados do referido conjunto de grandes investimentos. Aliás, este efeito combinado está assinalado como fonte de preocupação no próprio RIMA de Mexilhão, conferindo veracidade a esta impressão difusa. Os encaminhamentos das agências governamentais de gestão ambiental viriam frustrar tais expectativas de obter um bom equacionamento dos desdobramentos territoriais do conjunto dessas intervenções. Bem ao contrário, a análise dos impactos ambientais do Projeto Mexilhão seria compartimentada. Contando com diferentes escritórios técnicos para realizar as análises, o IBAMA determinaria que fossem elaborados e apresentados dois EIAs RIMAs, respectivamente para a parte marinha e para a parte terrestre de Mexilhão. A lógica (?) da burocracia de governo, levando a compartimentar uma análise que deveria ser integrada para poder apoiar uma discussão global sobre o empreendimento, foi entendida por vários grupos ambientalistas como uma manobra da empresa para facilitar a aceitação do seu projeto. Não houve comunicação ao público sobre a responsabilidade por tal decisão ou sobre as razões para a mesma. Em contexto de conflito, isso deu lugar a uma percepção que gerou animosidade em relação à PETROBRAS, amplificando temores. As falhas na organização da audiência pública gerou revolta e predisposição para caracterizar o processo de licenciamento como algo viciado, sem efetividade e independência de análise. Esquematicamente, a pauta de encaminhamentos proposta pelas entidades ambientalistas da rede do litoral norte (REALNorte) tinha como principais conteúdos: Pauta de interesses manifestados pelos ambientalistas Em relação ao projeto: • interesse em discussão franca de impactos e alternativas • interesse em acesso à informação, durante licenciamento e implantação • discussão dos programas ambientais (mitigações, compensações) e exercício de influência na concepção e formas de implantação • cuidados especiais com Unidades de Conservação (UCs) afetadas Em relação à região: • necessidade de avaliação ambiental estratégica dos impactos • medidas para controlar a expansão da migração • medidas para evitar / minimizar impactos negativos sobre atividade turística 5. EXPLORANDO ALTERNATIVAS DE POSICIONAMENTO POR PARTE DA EMPRESA O posicionamento da empresa em relação aos interesses manifestados pelos ambientalistas pode ser mapeado de diferentes maneiras, conforme a empresa siga uma linha de restringir‐se ao cumprimento da legislação, atendo‐se aos procedimentos prescritos dentro do licenciamento; ou alternativamente, caso opte por ir além do exigido em lei e adotar iniciativas voluntárias, acordadas em processo de diálogo. A seguir, tais alternativas são mostradas esquematicamente, conforme as Figuras 1 e 2, acompanhadas dos respectivos efeitos esperados no relacionamento da empresa com o público diretamente interessado. 1352
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Interesse em ampla participação na discussão do projeto e seus impactos Encaminhamento
Resultado prático
Efeitos no relacionamento
Processo de licenciamento: Limitação da discussão, Frustração, agressividade, rotina das audiências públicas processo pobre de expressão desconfiança Iniciativa voluntária de Diálogo amplo, Redução de temores promoção de diálogo esclarecimentos das dúvidas, Ampliação de confiança aproximação da percepção do Possibilidade de incorporar público com a dos técnicos sugestões de aperfeiçoamento no projeto Figura 2. Garantia de acesso à informação sobre andamento do projeto e das operações Encaminhamento
Resultado prático
Efeitos no relacionamento
Processo de licenciamento: Licenças não privilegiam Desconfiança Conteúdo das licenças mecanismos de prestação de Medo do perigo contas ao público Indignação Iniciativa voluntária de criação Fundação de processo de Público se familiariza com de canal de informação ao prestação de contas e questões técnicas público acompanhamento de planos Público conhece de gestão pelo público procedimentos de gestão Ampliação de confiança Possibilidade de cooperação 6. AS ESTRATÉGIAS FORMULADAS PARA A GERAÇÃO DE RELACIONAMENTO NA REGIÃO Em julho de 2008, foi assinado o convênio que abriga o Diálogo para a Sustentabilidade e o Centro de Experimentação em Desenvolvimento Sustentável do Litoral Norte Paulista (CEDS), pelo qual a PETROBRAS, a Universidade Católica de Santos e as entidades ambientalistas da rede Real Norte concordaram em realizar as seguintes atividades: • prestar informações sobre as operações da PETROBRAS e seus programas ambientais, e discutir idéias de iniciativas voluntárias de melhoria da gestão; • promover a avaliação ambiental estratégica dos grandes projetos de desenvolvimento na região; • promover acordos de melhoria da gestão ambiental, especialmente das Unidades de Conservação; • buscar a construção de uma iniciativa de Sustentabilidade na região. Depois dos dois primeiros anos de trabalho, é importante avaliar até onde se avançou. Quanto ao processo de diálogo, é importante registrar as reuniões do Comitê de Promoção do Diálogo (COMDIAL), e também os seminários e debates organizados. Foram 12 reuniões do COMDIAL. Serviram para decidir o Plano de Ação do CEDS; para que a cada reunião a PETROBRAS trouxesse informes e se fizessem discussões sobre as mesmas ; para que os ambientalistas ou gestores de unidades de conservação trouxessem críticas e questionamentos, fossem esclarecidos, concordassem ou não concordassem, pedissem mais dados. Temas mais gerais foram encaminhados por meio de Seminários. Foram 10 eventos cujo porte variou de 150 a 300 pessoas, nos quatro municípios, e cuja memória pode ser buscada no site especialmente desenvolvido pelo projeto www.cedslitoralnorte.org.br. Alguns exemplos: Avaliação ambiental estratégica regional, Aquecimento global e conseqüências no litoral, Unidades de Conservação e serviços para a Sustentabilidade, Turismo Sustentável, Planos Municipais de Saneamento básico, Melhoria do licenciamento ambiental, Gerenciamento de Riscos Ambientais, Projeto de ampliação do Porto de São Sebastião, Educação para a Sustentabilidade. Foi oferecida às partes envolvidas uma capacitação em negociação ambiental, com a vinda de equipe do Consensus Building Institute do M.I.T. e Harvard Law School. 1353
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 O principal resultado do processo de diálogo foi o estabelecimento da prioridade de trabalho para a segunda etapa do convênio, de 2010 a 2012: desenvolver uma leitura crítica sobre os trabalhos de avaliação ambiental conjunta e estratégica, feitos pelo governo do estado, e construir uma visão de base para uma plataforma de Sustentabilidade regional. Alguns dos atores seguiram estratégias de boicote à implantação do CEDS e do ambiente de Diálogo, demandando um consumo de energia para sua neutralização dentro do processo democrático. Outros aspecto importante é o desdobramento do diálogo externo em diálogo interno e articulações dos diferentes setores do sistema PETROBRAS. De forma geral, a discussão sobre a continuidade do convênio foi a verdadeira maturação do modelo de convivência articulado pelo COMDIAL. Iniciou‐se a ampliação do COMDIAL, com a participação dos gestores da Unidades de Conservação (parques estaduais, estação ecológica federal, área de proteção ambiental marinha estadual) . Na primeira rodada, cerca de 750 mil reais foram investidos em 21 projetos experimentais orientados pela perspectiva socioambiental, dentro de uma proposição de buscar exemplos de inovações sustentáveis. Gerou‐se um caminho para construir uma dinâmica de estímulo a novas práticas, que promete bons resultados. A análise de resultados nessa linha mostra que é necessário evoluir muito para oferecer um bom suporte e para ter boa administração dos recursos à medida que avançam os projetos na sua implantação. Oficinas de capacitação com focos diversos foram oferecidas. A preocupação com a oferta de oportunidades de formação / capacitação para a Sustentabilidade teve como estratégia mais ousada a organização de curso de pós graduação, o MBA Negócios da Sustentabilidade, que abriu 104 (cento e quatro) vagas gratuitas para profissionais dos quatro municípios do litoral norte. A contrapartida solicitada foi um estágio voluntário em projeto convergente com a busca da Sustentabilidade. As negociações definiram um novo investimento de mais R$ 2.400.000,00 , até 2012. Ecoprojetos, oficinas, seminários, são as principais estratégias de trabalho. O Plano de Ação deve ser gerado numa pactuação no COMDIAL, sobre um desenho preliminar de linhas de interesse. Os primeiros dois anos de COMDIAL criaram um ambiente de relacionamento. Já foi pactuado o caminho para ampliar o aproveitamento do acesso às informações e debates, por meio de oficinas em que serão convidados técnicos externos e autoridades ambientais, o que depende de um protocolo sobre a melhor dinâmica para essa parte tão vital de um relacionamento de confiança entre as diferentes partes envolvidas. Todas as partes do plano de trabalho planejado estiveram a serviço de um objetivo geral: criar uma experiência de diálogo e cooperação como forma de administrar o conflito socioambiental. Todas as partes envolvidas puderam colecionar eventos e atividades que agregaram valor para suas imagens públicas. Como se pode ler no corpo do convênio e anexos, há um modelo pensado para a dinâmica de diálogo que se desdobra nos trabalhos de uma iniciativa de Sustentabilidade . Passos centrais são : Diálogo – entendimentos ‐ orientações para procedimentos – protocolos – políticas ‐ novas práticas – novas idéias de regulamentos, certificações , políticas ‐ geração de informações – geração de visibilidade positiva – ampliação da comunicação do processo à sociedade – construção de uma coalizão que se amplia e promove a Sustentabilidade. Um relacionamento que sai do zero – ou de um patamar negativo, pois o que havia era um clima de confronto ‐ para tornar‐se diálogo deve ter uma animação, um enredo. A proposição das variadas dinâmicas de um CEDS foi uma estratégia para criar distintos momentos de convivência, papéis diversos na discussão e deliberação sobre linhas de trabalho, gerar estruturas a partir da energia e do movimento de relacionamento, oficinas desenvolvidas em conjunto, pautas específicas de reuniões, confraternizações, realizações de debates – muitos e muitos encontros quebrando a dinâmica de enfrentamentos sobre pautas básicas em que é difícil criar acordo pois são as diferenças essenciais entre os atores, no caso a empresa de petróleo e os ambientalistas. Hoje a idéia de um Comitê regional como o COMDIAL é bem avaliada por diversos atores, o que parece indicar que essa estratégia deu resultado. Como diz o nome, o CEDS é uma experimentação. O Diálogo é o interesse maior. Obviamente, seria bom se o CEDS já fosse hoje uma unanimidade 1354
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 como iniciativa bem sucedida de Sustentabilidade. Mas esperar isso seria contar com uma atitude mais aberta dos parceiros, que realmente não aconteceu. A mediação adotou como balizamento sobre os interesses estratégicos dos grupos ambientalistas as seguintes orientações: • contribuir para ampliar o acesso à informação sobre temas de interesse socioambiental; • contribuir para a inovação na gestão ambiental e para a promoção da Sustentabilidade; • ter apoio para construir experimentos de inovações • exercer a postura crítica com possibilidade de dar contribuições para a gestão dos projetos de desenvolvimento. De fato, além desses potenciais interesses, foi possível identificar a convivência com outras posturas, marcadas pelo receio de exposição num relacionamento tranquilo com a empresa, ou pela busca de controle de todas as esferas de poder, pela dificuldade de cooperar com a academia, pela meta de destruir qualquer espaço de concertação com a empresa, por uma postura anti PETROBRAS, pelo oportunismo de obter recursos para projetos a qualquer custo. A mediação, com base nos contatos mantidos, adotou como balizamento os seguintes interesses estratégicos em relação ao posicionamento da empresa no processo: • dar acesso às informações para as partes interessadas • debater e adotar voluntariamente inovações na gestão e parcerias em ações de promoção da Sustentabilidade; • promover a discussão pública dos assuntos de interesse socioambiental, contribuindo para a sua compreensão pelo público e demonstrando interesse na resolução das questões; • evidenciar parcerias positivas com as unidades de conservação; • multiplicar oportunidades de formação em temas socioambientais para o público da região. A incorporação das Unidades de Conservação (UC) no COMDIAL foi um processo bem amadurecido, que é bem visto pelos gestores porque lhes dá pela primeira vez a oportunidade de se articularem entre si, na região. Se houver continuidade do projeto do CEDS, certamente se poderá dar impulso a boas iniciativas em parceria com essas unidades, que representam 80 % do território regional, e trazem um potencial de repercussão positiva tremendo, já que são o coração da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica. Os gestores tem clareza quanto a seu interesse em estruturar um bom relacionamento com a PETROBRAS no bojo do Diálogo para a Sustentabilidade. O COMDIAL é um fato novo na realidade brasileira, um espaço em que a PETROBRAS debate com interessados diretos, como ambientalistas e gestores de unidades de conservação, o empreendimento de exploração dos recursos da camada do Pré Sal, as operações de seu maior terminal, ou os trabalhos do Projeto Mexilhão, com seus desdobramentos socioambientais. É um espaço de enorme potencial de visibilidade e alta complexidade como experiência de negociação. O registro do aprendizado com a experiência de mediação e as tensões que a cercam está a serviço de uma boa gestão do processo. Certamente, a partir do que os profissionais diretamente envolvidos puderam aprender até aqui, será possível desenvolver estratégias mais completas em situações futuras de construção de diálogo. BIBLIOGRAFÍA • ALMEIDA, F. O Bom Negócio da Sustentabilidade. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2002. • ALMEIDA, F. Os Desafios da Sustentabilidade . Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. • ANDRADE, J. C. Conflito, Cooperação e Convenções: A Dimensão Político‐Institucional das Estratégias Sócio‐Ambientais da Aracruz Celulose S.A. (1990‐1999). Salvador: Escola de Administração da UFBA, 2000. (Tese de Doutorado) • BARBIERI, J.C. Gestão Ambiental Empresarial:. Conceitos, Modelos e Instrumentos. São Paulo: Saraiva, 2004. • CMMAD ‐ COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso Futuro Comum . Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1988. 1355
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.42. NUEVA METODOLOGÍA PARA LA DELIMITACIÓN Y GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE E HIDRÁULICO D. García‐Contreras, M. Ortega‐Sánchez, A. Baquerizo, M.A. Losada. Grupo de Dinámica de Flujos Ambientales. Centro Andaluz de Medio Ambiente, CEAMA, Avda. Mediterráneo S/N 18006 Granada, Telf: 958 241000 Ext. 31158, E‐mail: [email protected], [email protected], [email protected], [email protected]. Palabras clave: Dominio público, Ley de costas, Ley de aguas, cota de inundación RESUMEN El Dominio Público Marítimo‐Terrestre (DPMT) se define inicialmente en la Ley de Costas de 1969, posteriormente derogada por la Ley de Costas de 1988 (LC), con objeto de “…imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado…”, según señala la STS de 17 de febrero de 2004. El Dominio Público Hidráulico (DPH) se define en la Ley de Aguas (LA) y su reglamento. Esta legislación, que está vigente en la actualidad, en materia de deslindes presenta las siguientes debilidades: i) no tiene en cuenta el carácter estocástico que la cota de inundación hereda de los agentes climáticos que la fuerzan, ii) no tiene en cuenta el actual ascenso del nivel medio del mar (Losada et al., 2011;), iii) no prevé la transformación territorial ni morfológica, dejando fijo en el tiempo el deslinde, iv) no considera de forma conjunta forzamientos atmosféricos y marítimos. En este trabajo se presenta una metodología para delimitar el deslinde del Dominio Público Marítimo‐
Terrestre e Hidráulico (DPMTeH) que mejora algunas de las carencias anteriores. 1. INTRODUCCIÓN Los bienes que se incluyen en el Dominio Público Marítimo‐Terrestre e Hidráulico y por tanto, de titularidad estatal, se definen en el siguiente marco legal: • Art. 132 de la Constitución Española (CE), “Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo‐terrestre, las playas, el mar territorial…”. • Art. 3, 4 y 5, Ley 22/1988 de Costas (LC), entre otros, son bienes de dominio público marítimo‐
terrestre los siguientes: “La zona marítimo‐terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos…” “...márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas…” • Art. 23. LC. “La servidumbre de protección recaerá sobre una zona de 100 metros medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar.” • Art. 2 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (LA), entre otros, son dominio público hidráulico los siguiente: “Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas con independencia del tiempo de renovación.” “Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas”. Para el cálculo del deslinde del dominio público hidráulico (DPH) “se consideran zonas inundables las delimitadas por los niveles teóricos que alcanzarían las aguas en las avenidas cuyo período estadístico de retorno sea de quinientos años, atendiendo a estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, así como de series de avenidas históricas y documentos o evidencias históricas de las mismas… ” (Art. 14 LA). 1357
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 En cualquier caso, cabe destacar que la determinación tanto del DPH como del DPMT corresponde única y exclusivamente a la Administración del Estado (Art. 95, LA). Según lo expuesto, en la legislación vigente, la delimitación del DPH se calcula a través de la obtención de la llanura de inundación para una avenida con periodo de retorno de 500 años y el DPMT se define, entre otros, por el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos. Esto significa que ambos deslindes se calculan de forma separada, lo que contradice el art. 240 (LA) que hace referencia a la posibilidad de tenerlos en cuenta de manera conjunta “En los casos de tramos de cauce próximos a su desembocadura en el mar, se tendrá en cuenta el deslinde del dominio público marítimo terrestre si se hubiera practicado”. Además, no se tiene en cuenta la posible subida del nivel del mar. En este trabajo se propone una metodología para obtener de forma simultánea el deslinde hidráulico y el deslinde marítimo‐terrestre en zonas de desembocaduras de ríos, estuarios, deltas,…, todo ello dentro del marco legal vigente en la actualidad, teniendo en cuenta de manera conjunta los forzamientos climáticos, atmosféricos y marítimos, y su carácter estocástico, para diferentes escenarios de subida del nivel del mar. A modo de ejemplo se expone el procedimiento a seguir para un estado meteorológico del que se conocen los valores de la altura de ola significante en profundidades indefinidas, el periodo de pico, la dirección media de procedencia, la marea meteorológica, la marea astronómica y el caudal de avenida. El lugar elegido para la aplicación es la desembocadura del río Antas en el litoral almeriense. 2. PROPUESTA METODOLÓGICA PARA LA DELIMITACION DEL DPMTeH Se propone una metodología para la delimitación del DPMTeH que tiene en cuenta el carácter aleatorio de los agentes climáticos, tanto atmosféricos como marítimos y su origen común, que utiliza técnicas estadísticas para su simulación y que analiza la respuesta del sistema costero. La metodología está basada en los trabajos de Baquerizo y Losada (2008) y Losada et al. (2010) y consta de los siguientes pasos. En primer lugar se realiza un análisis conjunto de las variables aleatorias que describen los forzamientos climáticos asociados al paso de una borrasca. Elegido el periodo de tiempo a analizar, V años, dichos modelos se utilizan para simular con técnicas de Montecarlo un número relativamente grande de realizaciones del forzamiento climático durante ese periodo de tiempo. En cada realización se identifican los ciclos de solicitación, esto es, los intervalos de tiempo durante los cuales los valores de las variables aleatorias superan unos umbrales fijados previamente. Suele tomarse como variable de referencia la altura de ola significante del estado de mar. Los ciclos de solicitación se consideran como una sucesión de estados meteorológicos, caracterizados por los valores de las variables aleatorias seleccionadas para definir el clima (altura de ola significante, periodo de pico, dirección media de procedencia del oleaje, intensidad media del viento, dirección media del viento, presión atmosférica, marea astronómica, y precipitación). A partir de ellas, utilizando formulaciones o modelos numéricos, se obtienen los valores de las variables derivadas, tales como la sobreelevación del nivel medio por presión y por viento, la variación del nivel del mar por avenida o el run‐up debido al oleaje, etc. Con dichos resultados se obtiene el nivel del mar asociado a cada estado del ciclo de solicitación. Sobre la curva de estados del nivel del mar es posible hacer un análisis de picos sobre un umbral y obtener el régimen asociado. 2.1. Forzamientos climáticos La cota de inundación en la desembocadura del río puede descomponerse de la siguiente manera: CI = MM + MA + RU + CO + ES + CQ 1358
(1) I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Siendo CI la cota de inundación sobre el nivel medio del mar, MM la marea meteorológica, MA la Marea astronómica, RU el run‐up debido a la acción del oleaje, ES el escenario de subida del nivel medio del mar elegido y CQ es la contribución debida al caudal del río. El run‐up debido al oleaje es el desplazamiento vertical de la superficie libre debido a dos procesos diferentes, el set‐up y swash. Para su cálculo se usa la formulación propuesta por Nielsen y Hanslow (1991). 3⎛
3.2 ⎞
RU = SU + Swash = 0.89 ⋅ 0.04 H b L0 + ⎜ 0.3 +
⎟ Hb
8⎝
100 ⎠ (2) Donde H b es la altura de ola significante en rotura y L0 es la longitud de onda del oleaje en ⎛
g.Tp2 ⎞
⎜
⎟ =
L
profundidades indefinidas 0
⎜
⎟
2
.
π
⎝
⎠
(3) En general, los datos que caracterizan un estado de mar se conocen en profundidades indefinidas, por lo que es preciso utilizar modelos que permitan propagar el estado de mar hasta la costa y obtener la altura de ola significante en rotura. En este trabajo se ha utilizado el modelo Ref‐Dif (Kirby et al., 1994) y su visor SMC (Sistema de Modelado Costero, Universidad de Cantabria y Ministerio de Medio Ambiente). En la zona terrestre, a partir de los datos de precipitación se calcula el caudal (Instrucción 5.2‐IC; HidroDEM, 2010; WiMMed, 2010) que sirve de dato de entrada en el modelo GuadalFortran en la zona terrestre mediante el cual se obtiene la contribución CQ. 3. CARACTERIZACIÓN DE LA ZONA DE ESTUDIO Se ha elegido para la aplicación de la metodología la desembocadura del río Antas que se encuentra en el sureste de la Península Ibérica, en el levante almeriense. Este tramo litoral se caracteriza por ser una rambla por la que en condiciones normales no circula flujo. Las principales características de este cauce se muestran en la siguiente tabla: Tabla 1. Características del río en el que se ha aplicado la metodología propuesta Superficie de la cuenca
Longitud cauce principal Pendiente ANTAS 256,82 (Km2) 63,319 Km
0,014 La topografía de la zona de estudio ha sido facilitada por la Red de Información Ambiental de
Andalucía (REDIAM) (Figura 1) y la batimetría se ha obtenido del Instituto Español de Oceanografía
(IEO) para línea batimétrica superior a -150 m y de la REDIAM para la línea batimétrica inferior a -150
m.
1359
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Panel izquierdo: ubicación de la zona de estudio. Panel derecho: topografía de la zona de estudio, cuenca hidrográfica del río Antas. (Modelo Digital de Elevaciones, REDIAM, Junta de Andalucía, 2005, 10 x 10 m) ANTAS FRANCE SPAIN Figura 2. Desembocadura del río Antas. (Vuelo fotogramétrico 2007, Junta de Andalucía.) 3.1. Escenarios de subida del nivel medio del mar Como escenarios de subida del nivel medio del mar se han considerado los siguientes datos sugeridos en Losada et al., (2009, 2011). AÑO 2050 2100 ESCENARIO 1
+0.20m
+0.45m
ESCENARIO 2
+0.30m
+0.90m
1360
ESCENARIO 3 +0.40m
+1.50m
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.2. Caracterización de los forzamientos climáticos 3.2.1 Oleaje Se han analizado los datos de oleaje registrados en los puntos WANA 2029012, 2033015 y 2036019 (Puertos del Estado) para el periodo 1996 – 2011 localizados en profundidades indefinidas en las proximidades del levante almeriense (Figura 3). De dicho análisis se han obtenido que los oleajes predominantes proceden de WSW‐WS y E‐NE, con máximas alturas de ola significante entre 5 y 5,5 metros. Figura 3. Clima marítimo en la zona de estudio 3.2.2. Marea meteorológica Se han analizado los datos del mareógrafo instalado por Puertos del Estado en el puerto de Almería (Figura 4). Figura 4. Serie temporal de marea meteorológica registrada por el mareógrafo de Almería. En rojo, nivel medio de sobreelevación del nivel del mar debido al paso de una borrasca 1361
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.2.3. Marea astronómica La Figura 5 muestra los datos del mareógrafo instalado por Puertos del Estado en el puerto de Almería. De estos datos se aprecia una sobreelevación media del nivel del mar debido a la atracción de los astros de 0,23 metros. Figura 5. Serie temporal de marea astronómica registrada por el mareógrafo de Almería. En rojo, nivel medio de las máximas mareas vivas 4. EJEMPLO DE CÁLCULO DE LA COTA DE INUNDACIÓN DURANTE UN ESTADO METEOROLÓGICO Para el cálculo del run‐up se ha tomado un estado de mar cuya altura de ola significante en aguas profundas es 4,1 metros, su periodo pico es 9,2 segundos y su dirección media de procedencia 76 grados. La marea astronómica se ha considerado de 0,23 metros y la meteorológica de 0,3 metros. El caudal de avenida utilizado es de 498 m3/s. Este estado de mar se ha propagado con el modelo Ref‐Dif desde profundidades indefinidas hasta la costa con objeto de obtener la altura de ola en rotura y calcular, con este valor el run‐up. 1362
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 6. Batimetría en la desembocadura del río Antas, (IEO y REDIAM). En los perfiles P1, P2, P3 y P4 se obtiene altura de ola DESEMBOCADURA ANTAS PUERTO DE GARRUCHA Para la propagación del oleaje se han utilizado dos mallas con las características definidas en la Tabla 2. Tabla 2. Características de las mallas elaboradas para la propagación del oleaje MALLA AA RUMBO ‐180 BB ‐180 ORIGEN
X= 620610
Y= 4123982 X= 610856
Y= 4123982 Nº NODOS EJE X= 196
EJE Y= 228 EJE X= 227
EJE Y= 227 ESPACIADO EJE X= 50 EJE Y= 50 EJE X= 34 EJE Y= 50 Se han considerado cuatro perfiles representativos (P1‐P4) y para cada uno de ellos se ha obtenido la variación de la altura de ola en la dirección perpendicular a la costa y se ha estimado el valor de la altura de ola en rotura (véase Figura 7). Por ejemplo, para el perfil P3 se ha obtenido un valor Hb = 3,7 (m). Figura 7. Altura de ola a lo largo del perfil P3 Con dicha información se ha estimado el run‐up utilizando la formulación propuesta por Nielsen y Hanslow (1991) obteniéndose para el estado de mar considerado el valor 1,25 m. 1363
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4.1. Corrección de niveles entre topografía y medidas del mareógrafo Los marea astronómica y meteorológica se han obtenido del mareógrafo de Almería, instalado en la zona de ampliación del Muelle de Poniente extremo sur de la Fase I. Longitud 2.48º W. Latitud 36.83º N. La cadencia de la toma de datos es de 1 minuto. Se inició la toma de datos el 1 de Julio de 2006. El tipo de sensor es de radar y modelo tipo Miros, perteneciente a la Red de Puertos del Estado REDMAR. Se encuentra a ‐0,23 metros sobre el NMMA, esta medida se usará para corregir la diferencia entre los niveles de referencia de la topografía y el nivel de referencia del mareógrafo. 4.2. Forzamientos hidráulicos Se han analizado los datos de precipitación desde 1961 hasta 2009 en la estación meteorológica de Lubrín, El Hoyo. Figura 8. Precipitación diaria máxima (mm) registrada en la estación meteorológica de Lubrín (Red de estaciones secundarias, AEMET) La Tabla 3 muestra los valores obtenidos para el perfil P3 de las diferentes variables y el valor de la cota de inundación, para el escenario 3 de subida del nivel del mar. La muestra en blanco la zona inundada obtenida para el estado de mar considerado. Como referencia, en blanco con líneas negras se presenta el DPH obtenido con la metodología que define el marco legal vigente con una franja de 100 m de servidumbre de protección. Tabla 3. Cota de inundación en la desembocadura del río Antas MM (m) MA (m)
RU (m)
CO (m)
ES (m)
CI (m) ANTAS 0,30 0,40
1,25
1364
0,23
1,5
3,68 I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 9. Desembocadura río Antas. Panel izquierdo vuelo fotogramétrico 2007, Junta de Andalucía. Panel derecho: 1, DPMTeH para el estado meteorológico considerado. 2, DPH usando la metodología actual definida en el marco legal vigente, franja de 100 m de servidumbre de protección (LC) 5. CONCLUSIONES En la actualidad, los deslindes de dominio público marítimo‐terrestre y de dominio público hidráulico se calculan de manera independiente. Se propone una metodología que permite analizar de forma simultánea el deslinde hidráulico y el deslinde marítimo‐terrestre en zonas de desembocaduras de ríos, estuarios, deltas, etc, teniendo en cuenta de forma conjunta los forzamientos atmosféricos y marítimos y su carácter estocastico. Esta metodología se ha aplicado a la desembocadura del río Antas en el levante almeriense. Los resultados muestran la necesidad de considerar ambos deslindes de forma simultánea. AGRADECIMIENTOS Este trabajo ha sido financiado por las Naciones Unidas, el Priority Actions Programme Regional Activity Centre (PAP/RAC), Unión Europea, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y Junta de Andalucía. Proyecto CAMP Levante de Almería, NET935761. BIBLIOGRAFÍA • Baquerizo, A. and M. A. Losada (2008). “Human interaction with large sale coastal morphological evolution”. Coastal Engineering 55, 569‐580. • GuadalFORTRAN (2010) “Modelo 1D de cálculo no estacionario en cauces”. Autores: Ávila, A., Losada, M.A., Polo, M.J. Nº de registro: 200999901137317. • HidroDEM, (2010). “Cálculo de las características hidráulicas en una cuenca”. Autores: Aguilar, C., Herrero, J., Losada, M.A., Millares, A., Polo, M.J. Nº de registro: 200999901137105. 1365
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Instrucción 5.2‐IC, “Drenaje superficial”, Orden de 14 de mayo de 1990 por la que se aprueba la instrucción de carreteras 5.2‐IC. • Kirby, J. T. and Dalrymple, R. A., (1994), “Combined Refraction/Diffraction Model REF/DIF 1, Version 2.5. Documentation and User's Manual'', Center for Applied Coastal Research, Department of Civil Engineering, University of Delaware, Newark. • Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. • Losada M. A., A. Baquerizo, M. Ortega‐Sánchez and A. Ávila (2011). “Coastal evolution, sea level and assessment of intrinsic uncertainty“. Journal of Coastal Research. Special Issue, No. 59, pp. 218‐228. Proceedings of the Nicholas C. Kraus Honorary Symposium. • Losada M.A., Ortega‐Sánchez M, Baquerizo A, Santiago JM (2009). “Dinámica de la costa andaluza“. Capítulo 9, tomo Ecología II, “Proyecto Andalucía. Ecología”, 284‐344. Publicaciones Comunitarias (Sevilla). • Modelo Digital de Elevaciones de la provincia de Almería (Resolución: 5 x 5 m, Fuente: Conserjería de Medio Ambiente, Junta de Andalucía, 2001). • Nielsen, P., & Hanslow, D. (1991). “Wave runup distributions on natural beaches“. Journal of Coastal Research, 1139‐1152. • Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas. • Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo, por el que se modifica el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, que desarrolla los Títulos preliminar, I, IV, V, VI y VIII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas. • Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. • Red de estaciones meteorológicas secundarias, Agencia Estatal de Meteorología, (AEMET). • SMC, “Sistema de Modelado Costero“, Universidad de Cantabria, Ministerio de Medio Ambiente. • WiMMed, (2010), “Watershed Integrated Management in MEDiterranean environments”, “Cálculo hidrológico completo en cuenca”. Autores: Aguilar, C., Díaz, A., Herrero, J., Losada, M.A., Millares, A., Moñino, A., Nieto, S., Polo, M.J. Nº de registro: 200999901137225. 1366
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.43. OBSERVATORIO DEL LITORAL DEL ARCHIPIELAGO CANARIO E. Socias1, D. Saavedra2, V. Díaz3 1 Elvira Socías Pardo. Técnico jurídico del Servicio de Ordenación del Litoral Oriental de la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial. Gobierno de Canarias. [email protected] 2
Dionisio Saavedra Brichis. Técnico del Servicio de Ordenación del Litoral Oriental de la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial. Gobierno de Canarias. [email protected] 3
Valeriano Díaz Castro. Jefe de Servicio de Ordenación del Litoral Oriental de la Consejería de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial. Gobierno de Canarias. [email protected] Palabras clave: Observatorio, Normativo, Litoral Canario. RESUMEN El Archipiélago Canario ha realizado un notable esfuerzo legislativo en materia de planificación. Se dibujó así, un panorama de planificación jerarquizada y coordinada, y durante estos últimos doce años, se han invertido cantidades ingentes de dinero en lograr impulsar Directrices de Ordenación General del Turismo, del Paisaje, de la Agricultura, del Litoral, etc. Además, se han tramitado los siete planes insulares, de los que se desgajan mas de doscientos planes territoriales de distintos tipos, sin olvidar cientos de planes generales, parciales y especiales que deben adaptarse a su vez, a los nuevos planes superiores que se van aprobando y a las nuevas normativas nacionales y europeas. No obstante, pese a este notable esfuerzo, el sistema se ha revelado muy lento, complejo, y desfasado de la realidad en la que deben tomarse las decisiones. Ya no basta, simplemente con recopilar datos informativos, establecer normas para el futuro, y lograr la coordinación de dichas normas dentro de todas las ramas y materias que confluyen en la ordenación del litoral, sino que además es preciso hoy, hacerlo en tiempo real, de forma que cada decisión política que se deba adoptar en el presente, sea lo mas inmediata posible y cuente con los conocimientos necesarios, que garanticen el acierto de la decisión. A nuestro favor, se encuentra el desarrollo tecnológico experimentado en esta última década que es preciso aprovechar, y también el hecho de que el litoral es un espacio donde el imperium de la administración es prevalente, referido a suelo público y zonas sometidas a servidumbres o limitaciones del derecho de propiedad, que permiten un grado de discrecionalidad y de agilidad en la toma de decisiones, que no tienen otros espacios del territorio, que deben ser ordenados y gestionados. EL PRIMER PILAR que debe sostener este nuevo sistema que propugnamos es el de la INFORMACIÓN, es necesario contar en el momento de la toma de decisiones, con los mayores y mejores elementos de juicio disponibles a nuestro alcance, para que sean sostenibles. Para ello debemos superar una alta dispersión de la información, lo que se ha venido a denominar en las Directivas Europeas “Dispersión del Conocimiento” y por otro lado “la Constante Obsolescencia de la Información” Respecto del primero de los aspectos, proponemos la creación de una base de datos denominada “OBSERVATORIO DEL LITORAL CANARIO” donde se sistematice y organice por capas de información todos los datos relevantes para el litoral. La organización de la información es crucial, dado que se debe de buscar un equilibrio entre disponer de la mayor información posible, pero a su vez que esta sea fácil de consultar. En cuanto al otro de los aspectos, es necesario e imprescindible como se verá, un sistema de retroalimentación de la información, de forma que esta permanezca constantemente actualizada. Teniendo en cuenta el complejo sistema competencial español, sucede que las determinaciones se toman sobre unos presupuestos de partida que ya son distintos y una realidad ambiental y socioeconómica diferente. En este sentido el Observatorio dispone de un sistema coordinado entre las administraciones actuantes (convenios) con apoyo externo para transferir de forma georeferenciada al Observatorio, los datos de interés previamente establecidos, aprobación de planes, deslindes, otorgamiento de concesiones, autorizaciones, capturas, vertidos, control de calidad de aguas, estudios geológicos o de biodiversidad costera, infracciones, etc. EL SEGUNDO PILAR que debe sostener esta herramienta, y en ello se distingue de 1367
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 otros observatorios al uso, es su capacidad de influir en las decisiones, LA FUERZA NORMATIVA DEL OBSERVATORIO. La información contenida en el observatorio, debidamente validada y clasificada, puede constituir la motivación de decisiones y pronunciamientos contenidos en planes y programas, sin que nada impida que en este ámbito, además de las normas de ordenación que resulten de aplicación exista una salvaguarda que diga “salvo que de la información obrante en el observatorio del litoral, debidamente motivada, deba adoptarse otra decisión” o, que “En la aprobación de los planes que ordenen del litoral, las administraciones actuantes deberán observar, además de la normativa que sea de aplicación, la información contenida en el Observatorio del Litoral”. Por último, se expondrá de manera práctica el funcionamiento y la estructura del observatorio: la sistematización, el contenido, y las bases cartográficas en las que se apoya. 1. SISTEMA DE PLANIFICACION DE LA ORDENACION DEL LITORAL EN CANARIAS 1.1 Análisis del sistema El Archipiélago Canario ha realizado un notable esfuerzo legislativo en materia de planificación, siendo pionero a nivel nacional desde 1987 con la Ley de Planes Insulares, ley 1/1987 o la ley 5/1987 sobre Ordenación del Suelo Rústico, o la ley de Espacios Naturales de Canarias del mismo año. Estas leyes se fueron revisando, adaptando a las nuevas coyunturas legislativas nacionales y europeas, hasta llegar a un nuevo hito legislativo que cristalizó en la ley 9/1999 de Ordenación del Territorio de Canarias y mas concretamente en el Decreto 1/2000 de 8 de mayo por el que se refundió prácticamente la totalidad de la normativa planificadora urbanística, territorial y medioambiental dando lugar al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Leyes de Espacios Naturales de Canarias. Se dibujó así un panorama de planificación integrada Art. 9 Decreto 1/2000 “Las Administraciones públicas competentes en materia de ordenación de recursos naturales, territorial, urbanística o sectoriales con relevancia en el territorio ejercerán sus potestades mediante la correspondiente planificación previa. Salvo las excepciones expresamente establecidas en este Texto Refundido la ejecución de de todo acto de transformación del territorio o de uso del suelo, sea de iniciativa pública o privada, habrá de estar legitimada por la figura de planeamiento que fuera legalmente procedente para su ordenación. y jerarquizada : “ Los instrumentos de Ordenación regulados en este Texto Refundido que desarrollen la planificación de los recursos naturales, territorial y urbanística, así como de las actuaciones sectoriales con relevancia sobre el territorio, conforman un único sistema integrado y jerarquizado” y así, el alcance y contenido de cada uno de tales instrumentos así como de las relaciones que deben guardar entre si para cumplir sus fines específicos integrados armónicamente en el sistema global , especialmente en lo que a la ordenación del litoral se refiere es en apretado resumen el siguiente: Directrices de Ordenación: Tal y como recogen la memoria de las Directrices de Ordenación General de Canarias, las Directrices de Ordenación constituyen el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias, que integra la ordenación de los recursos naturales y el territorio, referida a uno o varios ámbitos de la actividad social o económica, conforme establece el artículo 15 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo. El objeto de las Directrices es articular las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias, definir los criterios de carácter básico de ordenación y gestión de uno o varios recursos naturales, fijar los objetivos y estándares generales de las actuaciones y actividades con relevancia territorial de acuerdo con la legislación sectorial que corresponda, establecer estrategias de acción territorial para la definición del modelo territorial básico de Canarias y articular las actuaciones sobre la base del equilibrio interterritorial y la complementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de ordenación territorial.” La Directriz 57 de la Ley 19/2004, de 14 de abril: Ordenación del Litoral, determina la formulación de las Directrices de Ordenación del Litoral, como un instrumento de ordenación orientado hacia la 1368
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 disminución de la presión urbana e infraestructural en el litoral y su regeneración, recuperación y acondicionamiento para el uso y disfrute públicos.” El Decreto 27/2004 , de 23 de marzo establece los siguientes objetivos y criterios para la elaboración de las DOL : Objetivos globales: • Estimular y favorecer la eficiente articulación e integración del archipiélago. • Promover su competitividad económica. • Fomentar la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, y específicamente en relación con el uso y disfrute del litoral. • Fortalecer la inserción de Canarias en los ámbitos de los que forma parte y la vinculación de sus actividades con el espacio europeo, con el ámbito americano, con el continente africano y, especialmente, con los restantes archipiélagos que componen la región macaronésica. Objetivos específicos: • Disminuir la presión urbana e infraestructural sobre el litoral y establecer el marco ordenador adecuado para su regeneración, recuperación y acondicionamiento para el uso y disfrute públicos, como zona de valor natural y económico estratégico. • Articular las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias, considerando el litoral, a estos efectos, como una de las partes más valiosas, sensibles y frágiles del territorio insular, sometida a una especial presión humana. • Coordinar las políticas y actuaciones públicas que tengan una afección sobre el litoral. • Establecer las líneas de actuación que faciliten la reconversión de las actividades económicas que tengan incidencia negativa sobre el litoral. • Definir los criterios básicos de ordenación y gestión del litoral, propiciando la conservación de la biodiversidad y el uso racional de los recursos naturales relacionados con el mismo, comenzando por el propio suelo, en forma compatible con un equilibrado desarrollo económico y social y teniendo en cuenta la integridad de los ecosistemas y la capacidad de renovación o sustitución alternativa. • Fijar los objetivos y estándares generales de las actuaciones y actividades con efectos relevantes sobre el litoral, de acuerdo con la legislación sectorial correspondiente. • Establecer estrategias de acción territorial para la definición del modelo territorial básico de Canarias y, en particular, para definir el papel del litoral dentro de dicho modelo. Las Directrices despliegan sus efectos jurídicos en forma de normas de aplicación directa NAD; normas directivas que requieren de desarrollo posterior por otros instrumentos ND; R recomendaciones tienen carácter orientativo. Planes Insulares “Son instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística de la isla y definen el modelo de organización y utilización del territorio para organizar su desarrollo sostenible y en ese sentido ( establecen las infraestructuras y equipamientos de relevancia insular, así como el esquema de distribución de usos y actividades estructurantes especialmente los suelos que deban ser preservados, los que deben destinarse al sector primario y los aptos para los nuevos suelos turísticos“ de forma especifica establecerán : “ criterios para la defensa, mejora y ordenación del espacio del litoral y espacios naturales marinos incluyendo un listado de actividades susceptibles de desarrollarse en los mismos, y en su entorno, y en su caso medidas específicas que deban ser tomadas por la administración competente. Despliegan sus efectos también con normas NAD; ND y R Debemos resaltar que estos planes en canarias contienen los PORN (Planes de Ordenación de los Recursos Naturales de la Ley de espacios Naturales) Planes de los Espacios Naturales “ Deberán establecer sobre la totalidad de su ámbito territorial las determinaciones necesarias para definir la ordenación pormenorizada completa del espacio, con el grado de detalle suficiente para legitimar los actos de ejecución. ( Parques Nacionales, Naturales y Rurales)(Reservas Naturales y 1369
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Especiales) (Paisajes Protegidos) (Monumentos Naturales y sitios de Interés cientifico) (faltan las Reservas Marinas , LICs) Debe tenerse en cuenta que estos planes incluso ordenan los asentamientos residenciales que se encuentran en su interior Planes Territoriales Existen a su vez de dos clases los Planes Territoriales Parciales tendrán por objeto la ordenación integrada de partes concretas del territorio diferenciadas por su características naturales o funcionales ( espacios litorales) y también Planes Territoriales Especiales que podrán tener ámbito regional, insular comarcal, tendrán por objeto la ordenación de infraestructuras, los equipamientos u otras de carácter económico también despliegan efectos NAD;ND;R Planes Generales Proceden a la “ ordenación de los recursos naurales en el marco de los planes anteriores, yla ordenación urbanística en el ámbito municipal” Aunque son los clásicos junto con los insulares siguen siendo los mas potentes para la ordenación del litoral al menos en la vertiente terrestre (breve comentario ámbito municipal como ámbito válido para la planificación pormenorizada y la gestión) Otros Instrumentos (de rango menor Planes Especiales Planes Parciales Estudios de detalle Programas de Actuación Urbanística) desechados en la explicación no porque no tengan importancia, pero si por la escala de la exposición. 1.2 Crisis del Sistema de planeamiento Durante estos últimos doce años, se han invertido mucho esfuerzo y cantidades ingentes de dinero en lograr impulsar Directrices de Ordenación General y del Turismo, del Paisaje, de la Agricultura, del Litoral etc. Además se han tramitado los siete planes insulares, de los que se desgajan mas de doscientos planes territoriales de distintos tipos la mayoría de ellos en tramitación, sin olvidar cientos de planes generales, parciales y especiales que deben adaptarse a su vez, a los nuevos planes superiores que se van aprobando y a las nuevas normativas nacionales y europeas. No obstante, pese a este notable esfuerzo y aun considerando que la planificación continúa siendo una herramienta muy valiosa para la definición y ejecución de las políticas y programas a seguir, y una herramienta adecuada para la coordinación de las distintas actuaciones sobre el territorio archipielágico, entendiendo por tal, tanto el medio marino como el terrestre. El sistema se ha revelado muy complejo, lento, y desfasado de la realidad en la que deben tomarse las decisiones. Si analizamos la información que deben recopilar cada una de estas figuras, la práctica nos ha demostrado que dado que esto debe de hacerse en unos plazos concretos por exigirlo así las propias normas de sus procedimientos, como la necesidad de cumplir con los correspondientes ciclos políticos, ocurre, que o bien dicha información no se realiza con el rigor necesario, o simplemente no se completa. Pero por los motivos señalados, no obstante, se adoptan decisiones, o se aprueban determinaciones sobre e territorio muchas de ellas sin contar con los elementos de juicio necesario. Estas determinaciones así adoptadas pesan sobre la ordenación y la gestión del litoral en ocasiones de forma negativa porque posibilitan acciones nocivas y en ocasiones irreversibles para la sostenibilidad del litoral, y en otras ocasiones impiden actuaciones relevantes y de gran interés general, al oponerse a las mismas sin información, o con una información equivocada o sin el estudio de alternativas que las harían posibles. En este último caso además, y en los tiempos de crisis que le toca vivir a Europa se puede llegar y de hecho así esta ocurriendo, al descrédito del sistema, arbitrándose cada vez mas medidas o procedimientos “ad hoc” donde la información y la coordinación se sustituyen por aprobaciones de Parlamentos o Consejos de Ministros o de Gobierno, dada la simplicidad que reporta dichos procedimientos. (Me refiero a todos los procedimientos que se encuentran recogidos en las legislaciones Estatales y Autonómicas donde “excepcionalmente” previa “declaración de interés general” los máximos Órganos de Gobierno aprueban proyectos, programas o actuaciones, apartándose de los procedimientos establecidos que garantizan la 1370
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 información y la coordinación). Esta reacción extrema de las organizaciones administrativas constituyen también una reacción al otro gran defecto que viene presentando el actual sistema de planeamiento, como es el de su lentitud y desfase de la realidad. Si tenemos en cuenta que, hasta ahora, cualquier planeamiento desde que se acuerda su formulación hasta que se aprueba definitivamente esta tardando un mínimo de cinco años, y que parte de la información que se utiliza para la toma de decisiones cuando se incorpora al plan tiene normalmente dos años de elaborada, concluiremos que se adoptan en general decisiones sin responder muchas veces a la realidad en la que se pretende gestionar y ejecutar. Aunque la situación sea atípica, imaginemos un plan que este a punto de aprobarse cuyo análisis de la realidad se realizó en el 2005. El cambio que ha experimentado Europa, y que sigue experimentando, es tan drástico, que probablemente el plan podía ser replanteado absolutamente de nuevo, pues va dirigido a una realidad muy diferente. Ya no basta, simplemente con recopilar datos informativos y establecer normas para el futuro, y lograr la coordinación de dichas normas dentro de todas las ramas y materias que confluyen en la ordenación del litoral, sino que además es preciso hoy, hacerlo en tiempo real, de forma que cada decisión política que se deba adoptar en el presente, sea lo mas inmediata posible y cuente con los conocimientos necesarios, que garanticen el acierto de la decisión, y que la planificación o programas de futuro tengan unos índices de seguimiento efectivos, capaces de corregir el rumbo si ello fuera preciso, respecto de lo planificado con anterioridad. 2. LA ORGANIZACIÓN COMPETENCIAL VERSUS LA TOMA DE DECISIONES SOBRE EL LITORAL 2.2 Coordinación de competencias: Me llama poderosamente la atención, la preocupación que manifiestan los investigadores y estudiantes de la materia GIAL, por encontrar técnicas que desarrollen sistemas de coordinación entre las administraciones actuantes en el litoral. Sin embargo, creo que ello, aunque complejo, se viene resolviendo de forma bastante satisfactoria. Cada vez mas, las distintas leyes sectoriales Estatales y Autonómicas exigen la necesidad de solicitar informes al Departamento responsable de la materia que se regula y establecen mecanismos de comunicación mutua. Téngase en cuenta que para la tramitación de cualquier plan, especialmente de plan general hacia arriba, se establecen unos mecanismos para oir y resolver discrepancias entre, Ayuntamientos, Gobiernos Insulares y Autonómico o Estatales. Sin perder de vista organizaciones, propietarios y organismos no gubernamentales. Baste como ejemplo repasar los procedimientos establecidos para la tramitación de un Instrumento urbanístico o territorial para que observemos que con el manejo en esta herramienta del binomio Norma + planos, las administraciones pueden concretar mejor sus consideraciones. Normalmente existe una primera ronda de opiniones, cuando ya se tiene un primer borrador, que en planeamiento es el equivalente a un Avance, notificando el promotor a todas las administraciones públicas con competencia en el espacio que se pretende ordenar, incluso sometiendo a información pública el plan para que los ciudadanos y colectivos puedan aportar sus opiniones. Otro tanto ocurre con los procedimientos de concesiones, o procedimientos de evaluación ambiental. Finalmente en la aprobación definitiva se realiza por un Órgano denominado COTMAC Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias en el que se encuentran representadas todas las Administraciones con competencias concurrentes en función del instrumento que se pretenda aprobar , tomándose las decisiones finales también coordinadamente. El problema pues no es tanto la coordinación, y aunque parezca un tanto simplista la afirmación, sino mas bien la situación en la que cada una de esas administraciones afronta la coordinación. Dicho de otro modo, poco importa por muy bueno que sea el sistema de coordinación si todas las administraciones tienen el mismo nivel de ignorancia o falta de elementos de juicio, puésel juicio resultante será igualmente incorrecto. 1371
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Optimización de competencias: Si podría insistirse, en aras de una mayor eficacia y en evitación de situaciones absurdas, en una reasignación competencial mas congruente sin perder de vista la relación entre la toma de decisiones y la gestión del litoral. En este sentido y en primer lugar, deben ajustarse las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Recientemente se han dado algunos pasos de la máxima importancia como son las transferencias en la gestión del dominio público marítimo terrestre, en las Comunidades de Andalucía y Cataluña. Pueden exponerse multitud de ejemplos de lo absurdo que resulta que sean las Comunidades Autónomas las que tienen la competencias sobre ordenación del litoral, incluido ordenación de calidad de aguas interiores, vertidos , playas, aptitud medioambiental, pesca o deportes náuticos, y sin embargo todas esas competencias dependan de autorizaciones o concesiones del Estado. Podría alguien imaginarse que los planes urbanísticos de ordenación los aprobaran los Ayuntamientos y las licencias las diera el Estado? Otros campos, como el de la Pesca, Puertos del Estado, Puertos Menores, Fondeos, Energías etc, requieren inevitablemente de un reajuste para lograr una mayor eficacia en la gestión del litoral. Por otro lado, también la relación Ayuntamientos, Cabildos/Diputaciones y Gobiernos Autonómicos deben realizar a corto plazo una reflexión de sus competencias sobre el litoral para no duplicar responsabilidades y lograr una mayor eficacia con un coste menor. Pero no cabe duda que hasta que llegue ese momento, si todas las administraciones dispusieran de una base de datos común, seguramente mejoraría ostensiblemente el entendimiento y la coordinación entre ellas 3. LA PROPUESTA
Consideramos que existe una alternativa o tercera vía, si así quiere llamarse, para una gestión eficaz del litoral. Consiste en establecer una herramienta fuera del sistema de planeamiento y de gestión, que permita tanto informar o coadyuvar con el proceso de planificación agilizándolo y enriqueciéndolo, y que al mismo tiempo pueda servir para tener la información suficiente para tomar decisiones directas o aplicativas. A nuestro favor, se encuentra el desarrollo tecnológico experimentado en esta última década que es preciso aprovechar, y del cual nos podemos servir para modificar el actual sistema de toma de decisiones, y lograr un seguimiento de la organización y del comportamiento , en concreto del litoral. A nuestro favor también, un espacio de litoral donde el “imperium” de la administración es fuerte ,en tanto que el interés público del mismo se manifiesta en una alto porcentaje sobre espacio de titularidad pública y amplias zonas sometidas a servidumbres o limitaciones del derecho de propiedad, que permiten un grado de discrecionalidad y de agilidad en la toma de decisiones que no tienen otros espacios del territorio que deben ser ordenados y gestionados. El Primer Pilar que debe sostener este nuevo sistema que propugnamos es el de la INFORMACION, si con mayúsculas, es necesario contar en el momento de la toma de decisiones, con los mayores y mejores elementos de juicio disponibles a nuestro alcance, para sopesar el axioma básico en todo desarrollo y gestión sostenible del litoral, cual es el de poner en relación la utilización de recursos naturales y su preservación, con la necesidad de procurar satisfacer un bienestar , una calidad de vida y un desarrollo socioeconómico suficiente. Para lograrlo tenemos que superar, dos escollos reales que nos suministra el sistema actual, de un lado una alta dispersión de la información, lo que se ha venido a denominar en las Directivas Europeas “Dispersión del Conocimiento” y por otro lado “la Constante Obsolescencia de la Información” Respecto del primero de los aspectos, proponemos la creación de una base de datos denominada “OBSERVATORIO DEL LITORAL DEL ARCIPIELAGO CANARIO” donde se sistematice y organice por capas de información todos los datos relevantes para el litoral. La organización de la información es crucial , dado que se debe de buscar un equilibrio entre disponer de la mayor información posible, pero a su vez que esta sea fácil de consultar. Por lo que debe ser específica del litoral . No es una cuestión baladí en una materia como la nuestra, en la que confluyen tantas normativas y sectores interrelacionados. Esta recopilación de información requiere además de un control de calidad y de 1372
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 clasificación, de acuerdo con su naturaleza. Esto resulta esencial para la finalidad a la que se va a destinar la herramienta. Resulta imprescindible a modo de ejm. Distinguir la información con rango normativo suministrada por directivas, leyes, planes, resoluciones etc de trabajos científicos, estudios o investigaciones. En cuanto al otro de los aspectos, es necesario e imprescindible como se verá un sistema de retroalimentación de la información, de forma que esta, permanezca constantemente actualizada. En el actual sistema de planificación, dependiendo de el grado de complejidad del planeamiento, se realiza una primera fase de información y toma de datos que se extiende a lo largo de un par de años, a continuación se realizan los oportunos diagnósticos y a continuación se realiza una propuesta de decisiones tanto de ordenación, como de programación .Finalmente se procede a su tramitación que puede durar dos o tres años en los casos mas optimistas, teniendo en cuenta el complejo sistema competencial español, unido a los ciclos legislativos de cuatro años de duración, en lo que a cambios de criterio se refiere, sucede, que cuando se empieza a ejecutar y a gestionar el litoral, la información que sustenta dichas decisiones ya no es del todo veraz, las determinaciones se toman sobre unos presupuestos de partida que ya son distintos y una realidad ambiental y socioeconómica diferente. En este sentido el Observatorio dispone de un sistema coordinado entre las administraciones actuantes ( Mº de Medio Ambiente , Gobierno de Canarias, Cabildos , Ayuntamientos y Centros de Investigación, que merced a un proceso convencional (convenios) disponen de apoyo externo para transferir de forma georeferenciada al Observatorio, los datos de interés previamente establecidos, aprobación de planes, deslindes, otorgamiento de concesiones autorizaciones, capturas, concesiones acuícolas o energéticas, vertidos , control de calidad de aguas, estudios geológicos o de biodiversidad costera, infracciones, etc. Para ello además es necesaria la exigencia por parte de dichas administraciones, de exigir la presentación de proyectos planes y solicitudes en formato digital debidamente normalizado. El Segundo Pilar que debe sostener esta herramienta, y en ello se distingue de otros observatorios al uso, es su capacidad de influir en las decisiones. Nos referimos naturalmente a la FUERZA NORMATIVA DEL OBSERVATORIO. La información contenida en el observatorio, debidamente validada y clasificada puede constituir la motivación de decisiones y pronunciamientos que sobre planes, programas proyectos o resoluciones deban adoptar las distintas administraciones actuantes en el litoral. En ese sentido es evidente que nada impediría para que en el ámbito marino, o en la zona marítimo terrestre en tanto dominio público que es, además de las normas de ordenación que resulten de aplicación exista una salvaguarda que dijese “ salvo que de la información obrante en el observatorio del litoral, debidamente motivadas, deba adoptarse otra decisión” “ En los procedimientos de aprobación de los planes que ordenen el litoral, las administraciones actuantes deberán informar con arreglo además de la normativa que le sea de aplicación, de acuerdo con la información contenida en el observatorio del litoral” Ya en el ordenamiento jurídico tanto Estatal como Autonómico existe una larga tradición de las denominadas normas de aplicación directa. Ejemplos tenemos el del art 65 del TR. LOTC y LENC denominadas “Determinaciones de Ordenación de Directa aplicación y carácter subsidiario” Lo que exige el Ordenamiento Jurídico, y la reciente Jurisprudencia en relación con las decisiones de la administración además del cumplimiento de la legalidad vigente es que esta no sea arbitraria o constituya dispensa, siendo la mejor técnica para el acierto de la misma su motivación coherente y suficiente 3.1 Diseño del Observatorio El diseño debe ser una herramienta lo más sencilla y clara posible, tanto de cara a su alimentación y gestión, como de cara a la consulta de datos. Resulta básico la especificación de requisitos y restricciones en la entrada de la información, así como su sistematización por campos Una vez diseñado, el Observatorio deberá vincularse al portal de la Consejería de Política 1373
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Territorial y del MARM En todo momento el diseño tiene en cuenta las exigencias y condicionantes de la Ley de Protección de Datos, así como las normas jurídicas relacionadas. Se tiene en cuenta las cuestiones de Interoperabilidad, facilidad de exploración y de agregación, de importación y exportación de datos. Debe tenerse presente la necesidad y capacidad de referenciación geográfica. Para una clara definición del servicio y para establecer los modelos de protección de datos, etc. Se requiere disponer de una matriz que cruce los servicios disponibles, con las posibilidades de acceso de los distintos usuarios a dichos servicios. Entre los servicios, estarán sin duda los de mantenimiento de la información por lo que deben definirse las posibilidades de acceso en Carga, Modificación, Borrado, Lectura y Búsqueda, (y con un mayor grado de detalle, asociados a la Lectura debería haber servicios de presentación y de exportación) y, además, detallando si éstas posibilidades son de acceso inmediato, o sólo accesibles bajo petición y autorización concreta (lo que exige determinar quién autoriza, etc.). La Tabla de base puede ser el siguiente: Resp.
Adm.
Observ. Titular
Catalogo
Playas
Ordenación
Urbanística
Vertidos
Biblioteca
Fotografica
Deslindes
Adm. Univers. Usuari Agentes Investig. Funcio Adm. Público
os
públicos Registra- narios Munici
Titular
Registr
dos
pal
ados
de
cmbLS
CMbLS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
cmbLS
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mbLS LS
mbLS LS
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LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
cmbLS
CMbLS
mbLS l
l
l
l
l
l
Deportes Nauticos cmbLS
cmbLS
CMbLS
CMbLS
mbLS LS
mbLS LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
Pesca
cmbLS CMbLS
PEPCAN
cmbLS CMbLS
Considerando las claves:
mbLS LS
mbLS LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
LS
Acceso inmediato
Carga
Modificación
Borrado
Lectura
Búsqueda
•
•
•
•
C
M
B
L
S
Acceso
solicitud
c
m
b
l
s
Contenidos del Observatorio a medio plazo ( campos): Deslindes Autorizaciones Concesiones demaniales a instalaciones desmontables Catastro 1374
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Catálogo de playas , con sus características geológicas y físcas, asi como equipamientos, afluencia, control sanitario de aguas, y eventos relevantes, Servicios de temporada, canales de acceso, programas de vigilancia • Vertidos • Biodiversidad, catálogo de especies y planes de protección y recuperación • Áreas Marinas Protegidas • Pesca , zonas destinadas a la aquicultura, reservas pesca marina, Censo de embarcaciones de pesca, infracciones, capturas, evaluación del erizo diadema • Ordenación Portuaria del Estado • Ordenación Portuaria de la Comunidad Autónoma • Ordenación Portuaria Cabildos • Zonificación de las aguas. Planes hidrológicos • Fotografías de fachadas marítimas • Cables submarinos • Protocolos de Riesgos Naturales • Aguas sensibles (normativa internacional) • Directivas y normativas georeferenciadas sobre ámbito de aplicación • Estudios del Litoral (Bióticos Abióticos Geológicos socioeconómicos etc) • Deportes náuticos • Patrimonio histórico y arqueológico • Planeamiento • Estadísticas del litoral población, afluencia, etc • Plan de Contingencia de Contaminación • Inventario de actividades potencialmente contaminantes • Riesgos Naturales (temporales marítimos, desbordamiento de barrancos, desprendimientos • Ordenación Urbanística del litoral • Ordenación Territorial • Ordenación de Espacios Naturales • Normativa de Aplicación en el Espacio Litoral • Base Cartográfica y Batimétrica • Biblioteca Fotográfica del litoral • Enlaces de Interés( IDE Canarias; MARM; ICMC; Plataforma del Territorio; GIAL etc)Noticias de Actualidad (Cursos; Congresos; Seminarios; Acciones etc.) 4. DETALLES DE LAS PRESENTACIONES SECCIONES
Observatorio
OLAC
PLAYAS
Puertos
CONTENIDOS/ DESCRIPCIÓN
Información general: Organismos
y Administraciones Titulares y
Colaboradoras
, líneas generales
Catalogo de playas
Ordenanzas de Playas
Autorizaciones de Temporada
Concesiones
Bandera azul de playas
Canales de varada
Puertos de Interés General
ENLACES
OFICIALES
ENLACES dentro
del olac
Web de
condiciones
metereológicas
Gran Canaria
Web de la playa
las canteras
Etc.
Normativa sobre
playas
Estudios sobre
playas
Catalogo de
playas S.C de la
Salud
Protocolos de
Vigilancia y
socorrismo
Web de Puertos
1375
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Puertos de Interés Regional
Puertos Deportivos
Puertos de los Cabildos
del Estado
DG Puertos C
Autónoma
W Cabildos
Etc.
W Dirección
General de
Ordenación del
Territorio
etc
Autorizacione
s en
TENERIFE
Servidumbre LA PALMA
de Protección GOMERA
HIERRO
GRAN CANARIA
LANZAROTE
FUERTEVENTURA
Normativa sobre
Autorizaciones
Modelos de
solicitud de
Autorizaciones
Puesta en Marcha del Observatorio. Una vez diseñado el Observatorio su puesta en marcha requiere la previa adopción de diversas decisiones de tipo organizativo: • Quiénes son los gestores del sistema. • La definición del modelo/figura jurídica. • La formalización de los convenios, concursos, o contratos precisos. • Qué recursos humanos y materiales son necesarios para el funcionamiento del Observatorio en régimen permanente. • Qué papel tienen las diferentes Administraciones u Organismos participantes para asegurar el mantenimiento y la actualización permanente de los datos del Observatorio. • Qué relación se establecerá con los agentes que utilicen regularmente el Observatorio: Administraciones Públicas, empresas privadas, y universidades y ciudadanos. En relación con el sistema de información: • La consulta, concertación y aprobación de los modelos utilizados. • La implantación (fases de pruebas, carga, documentación del sistema, inicio de explotación) y plan de formación. • El período de adaptación/aprendizaje/revisión. En relación con el Órgano de Gestión que se establezca: Para la gestión del Observatorio Consejería de Política Territorial procede a la designación de un Director, con el perfil técnico adecuado adscrito a la Consejería de Política Territorial y otro del MARM. Igualmente de forma paritaria se elige a un Consejo Asesor en el que recaigan todas las decisiones importantes referidas al diseño y a los cambios que vayan introduciéndose en el mismo, en función al régimen de funcionamiento, al papel de las Administraciones y Organismos intervinientes. En relación al Mantenimiento. Un aspecto fundamental a tener en cuenta es que la alimentación del Observatorio dependerá de la información que continuamente se vaya suministrando desde las Administraciones Titulares , Organismos o particulares asociados. Un equipo , financiado a través del Convenio o de otras aportaciones futuras, trabajará de forma permanente en el Observatorio, encargándose de mantener, actualizar y sistematizar la información y el funcionamiento del observatorio Una vez elaborado el diseño, cada Administración Titular deberá de volcar toda su información de acuerdo con las instrucciones que reciba del equipo del Observatorio, que a partir de ese momento asesorará sobre las tareas de actualización. Resulta indispensable volcar con un equipo externo desde el principio la máxima carga de datos Resulta crucial adoptar las medidas pertinentes, especialmente en el marco de las administraciones para normalizar la documentación que se tramita a fin de que llegue al Observatorio digitalizada y formalizada. 1376
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 En relación a la Titularidad y Financiación del Observatorio. La titularidad del Observatorio, así como de la información que genera y del acceso a la misma, recae en la Administración de la Comunidad Autónoma y el MARM. El Convenio que éstos suscriben establece los servicios que, como contraprestaciones, deberá prestar el Observatorio a ambos organismos públicos que financian el proyecto. En estos convenios se establece igualmente la financiación permanente . Se pueden seguir celebrando convenios con otras administraciones y, organismos y particulares donde se establece el régimen de Titular o Colaborador y su aportación financiera y participación en la gestión y toma de decisiones. 1377
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.44. PARTICIPAÇÃO POPULAR NO GERENCIAMENTO COSTEIRO DE SANTA CATARINA ‐ BRASIL M. Adriano, M. Freitas Mestrado Profissional em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental – Centro de Ciências Humanas e da Educação – FAED,Universidade Estadual de Santa Catarina, Av. Madre Benvenuta, 2007 – Itacorubi, Florianópolis – SC – CEP: 88.010.020. [email protected], [email protected] Palabras clave: participação popular, democracia, planejamento e gerenciamento costeiro. RESUMEN A frequente confusão entre a real participação cidadã e as formas mitigadas de participação destinadas a legitimar processos decisórios aliena a intencionalidade mais profunda do processo participativo e tem causado grandes conflitos sociais escusos. Este trabalho apresenta os resultados da primeira parte de uma pesquisa que visa identificar e caracterizar as práticas e concepções de participação popular utilizadas no processo de elaboração do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro de Santa Catarina (GERCO), atualmente em curso. Para tanto, foi necessário identificar as metodologias utilizadas para integração comunitária, a fim de quantificar e de certa forma qualificar a autonomia na participação das pessoas e das comunidades nas tomadas de decisões referentes ao GERCO. A base instrumental da pesquisa é a entrevista semiestruturada, o levantamento de documentos do processo e a revisão bibliográfica sobre o tema. A análise bibliográfica está pautada basicamente sobre os conceitos de participação popular, democracia, planejamento e gestão costeira, além de absorver a categoria de metodologia de participação, enfocando especificamente o objeto da pesquisa. As entrevistas e questionários foram aplicados a gestores públicos, representantes comunitários que participaram do processo e representantes de setores privados ligados ao processo. Para a sistematização dos resultados foi utilizada a técnica de discurso do sujeito coletivo, proposto por Lefevre, utilizando suas categorias. O resultado da análise bibliográfica aponta para a necessidade de fomentar a cidadania e a autonomia na população para que esta possa intervir com expressividade nos processos de tomada de decisão. Os resultados das entrevistas e do levantamento documental revelam que boa parte do que foi considerado paritário na metodologia empregada pelos gestores públicos, se limitou a abordagens de participação por representantes e foram concretizadas em condições que, efetivamente, reduzem muito sua profundidade e alcance. 1. INTRODUÇÃO Este artigo apresenta e discute os resultados obtidos durante as dinâmicas de um projeto de pesquisa mais vasto “A participação pública no planejamento territorial brasileiro: teoria e práticas”. Este projeto está centrado na realização de processos parciais de avaliação da participação popular e comunitária na elaboração dos Planos Diretores Municipais ‐ PDMs e do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro de Santa Catarina ‐ PEGC‐SC e, simultaneamente, na criação de um sistema de indicadores de avaliação da participação popular em diversos processos de planejamento territorial no Brasil e, eventualmente, noutros países. A temática do planejamento e da gestão urbana tem ganhado mais espaço a cada nova metrópole/melagópole que surge no mundo. Inúmeros têm sido os trabalhos, nas mais variadas linhas de pesquisa que tem buscado acompanhar o desenvolvimento das cidades. Citam‐se referências internacionais tais como Castels (1983), Harvey (2011), Lefevre (2008), com abordagens sobre a dinâmica social urbana, como é o caso, também, da sociologia da Escola de Chicago. 1378
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Acerca do gerenciamento costeiro no Brasil, as publicações nos anos que sucederam a Lei 7661/1988 se avolumaram consideravelmente, em que pese ainda haver déficit de produção científica na área, inclusive acerca das metodologias empregadas no processo de elaboração dos planos de gestão costeira. Entre os trabalhos realizados, podem ser elencados Moraes (2010) que oferece contribuições para a gestão da zona costeira; Marroni y Asmus (2005), que fazem uma abordagem histórica e metodológica enfatizando a necessidade de integração da comunidade no processo de gestão ambiental. Com um enfoque jurídico, Freitas (2008) faz um levantamento do arcabouço normativo incidente sobre a zona costeira e seus recursos. Também num viés normativo, mas mais direcionado ao direito urbanístico brasileiro como um todo é o trabalho desenvolvido por Di Sarno (2004). Acerca da participação, Santos (2009) organizou um grande estudo em alguns países “em desenvolvimento” abordando as experiências de democracia. Avritzer (2009) e Silva y Cunha (2010) também relatam experiências participativas, em âmbito nacional e internacional. Carvalho (2008) percorre a história da democracia brasileira em busca do fundamento da cidadania. Na discussão acerca da democracia, tipos de participação popular e procedimentação de processo de planejamento autonômico é relevante o trabalho de Souza (2006) e na linha da autonomia decisória, Castoriadis (1982) se contrapõe os atuais sistemas políticos ao tirar deles o mérito de promoção da democracia. No que se refere mais especificamente à participação nas atividades de planejamento, depois da clássica e incontornável abordagem de Arnstein (1969) vários autores têm debatido a tensão entre políticas de controle do estado e políticas de controle cidadão (Arnestein, 1969; Finger‐Stich, 2003) e a discussão acerca dos níveis/graus de participação tem sido expressiva (Paul, 1988, quoted by Dryer, 2001; Shaeffer, 1994, quoted by Uemura, 1999; Mannigel, 2002, adapted from Borrini & Feyerabend, 1996; Pimbert & Pretty, 1997; Aref, 2010, adapted from Leksakundilok, 2006; Aref et al., 2009) 2. O DIREITO À PARTICIPAÇÃO POPULAR O Estado Civil surge, na visão dos contratualistas (Rousseau, Locke e Hobbes), como instrumento de garantia da liberdade inexistente no Estado de Natureza. A necessidade de limitação do poder do soberano faz com que surja o Estado Liberal, que inaugura a separação entre o Estado e a economia, a moral e a sociedade civil, com escopo não só de limitar o poder de atuação do Estado, mas também, de garantir direitos fundamentais dos cidadãos, tendo como principal intuito a limitação da atuação do estado – estado mínimo. (Schier, 2002, p. 42‐46). O Estado de Direito, eternizando à proteção, garantia e efetivação dos direitos fundamentais, introduz os princípios de separação dos poderes e da legalidade, com o claro objetivo de restringir o poder do Estado. O Estado Liberal levou ao Estado de Direito ao normatizar a atuação da Administração Pública. Surge no Estado de Direito o princípio da participação, com a finalidade de garantir a limitação do Estado, justamente porque o cidadão torna‐se o controlador (Schier, 2002, p. 47‐57). Para alguns teóricos, como Canotilho (2003, p.92‐93;98), a existência de uma Constituição é pressuposto ao Estado de Direito, uma vez que norteia as ações do poder público. O Estado Social vem instrumentalizar o direito à participação a fim de controlar as atividades administrativas (Schier, 2002, p. 57). Nesse ínterim, o Estado de Direito acaba abrigando o princípio da socialidade, no qual há a possibilidade de intervenção da sociedade no poder público e intervenção do poder público na sociedade, dando azo à nova visão de políticas públicas que passam a considerar a convivência do homem e não apenas as suas necessidades individuais, compreendendo‐o como ser social (Schier, 2002, p. 57‐68). O Brasil, atualmente, presencia um Estado Constitucional Democrático de Direito, que garante constitucionalmente a pluralidade e a soberania popular. Canotilho (2003, p. 99) ressalta que é a soberania popular que fundamenta esta composição de Estado de Direito Democrático. O preâmbulo constitucional define o Estado Brasileiro como Democrático de Direito, em que pese ter havido 1379
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 controvérsias na aceitação deste preâmbulo como normatização, está pacificado o posicionamento de que é norteador interpretativo. A expressão Estado Democrático presente no referido preâmbulo, define, juridicamente a “ordem fundamental do Estado de Direito”. (Nery Jr.; Nery, 2009, p. 143) A própria Constituição Federal de 1988 ‐ CF foi elaborada por uma Comissão Constituinte, que teve como atribuição a afirmação ideológica do povo brasileiro, já colocando em prática este ideal de democracia. Concomitantemente, é resgatado outro ideal adotado pela república brasileira, qual seja o molde de participação democrático representativo e dá abertura à participação democrática direta. Estão previstos, ainda, o sistema garantidor de direitos sociais, pessoais e o instituto da livre iniciativa como preceito do sistema econômico1. Imediatamente, no parágrafo único do primeiro artigo constitucional, ficou estabelecido que o poder emana do povo, exercido por meio de representantes ou de forma direta. Este é o mote do presente ensaio: a possibilidade constitucional e legal que o cidadão e as comunidades têm para participar diretamente das tomadas de decisões na elaboração de políticas públicas, aqui particularmente de ordenamento territorial da zona costeira. A Carta Magna traz em seu bojo a previsão da participação social, não apenas em um dispositivo específico, mas como princípio estrutural da sociedade brasileira. Para tanto, estão previstos instrumentos que deverão ser utilizados na concretização deste princípio de maneira direta ou indireta. Para o ordenamento territorial2 o constituinte reservou um capítulo especificamente para descrever as políticas urbanas e outro tangente às políticas rurais, compreendidas as políticas agrícolas e fundiárias e da reforma agrária. Ambos os capítulos manifestaram preocupação com a função social da propriedade e, intrinsecamente, da cidade. Acerca da participação na elaboração dos planos de desenvolvimento territorial, reservou a matéria para a lei ordinária. No que diz respeito à gestão democrática das cidades o Estatuto da Cidade ‐ EC 3 estabeleceu no bojo do art. 2º, inciso II como uma das diretrizes gerais elencadas, conforme segue: Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: [...]II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Ainda resgatando o princípio da participação popular na Constituição4, Di Pietro (2006, p. 612) acentua que diversos outros princípios constitucionais reafirmam que esta é uma política de Estado, ao primar por publicidade, acesso à informação e motivação. A legislação infraconstitucional cita como instrumentos para concretização do princípio as consultas públicas, audiências públicas e participação direta e indireta dos administrados. Segundo a mesma autora todos esses exemplos servem para demonstrar a presença do princípio da participação do administrado na Administração Pública, dentro de um objetivo maior de descentralizar as formas de sua atuação e de ampliar os instrumentos de controle (Di Pietro, 2006, p. 612). Com base no direito comparado e na doutrina nacional Perez (2004, p. 140), classifica os instrumentos de participação popular em três categorias: 1) os institutos participativos de caráter deliberativo ou com força vinculante; 2) institutos participativos de caráter não vinculante, de consulta ou meramente opinativo; 3) institutos de caráter vinculante e autônomo, cooperativos ou de delegação atípica. Arnstein (1969) classifica em três categorias alguns mecanismos participativos que concedem à participação da sociedade um maior ou menor grau de poder e, como tal, se constituem em formas 1 “Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui‐se em Estado Democrático de Direito”. Constituição Federal do Brasil, 1988. 2
Para este artigo, ordenamento territorial será entendido como normatizações para planejamento e gestão territorial. 3
Lei 10.257/2001: “Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências”. 4
Classificação adotada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, bastante adotada na linha do direito urbanístico e ambiental, mas ainda ignorado por diversos doutrinadores constitucionalistas, administrativistas e publicistas em geral. 1380
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 de participação mais desejáveis. O primeiro é considerado não participativo, uma vez que teria o intuito de ludibriar os cidadãos por meio de instrumento manipulador ou terapêutico. “Em certos aspectos, a terapia grupal disfarçada de participação popular deveria estar no degrau mais baixo da escada, pois ela é tanto desonesta como arrogante” (Arnstein, 1969). O segundo abriga uma concessão mínima de poder compreendendo informação, consulta e pacificação, e o terceiro nível participativo ocorre por meio de parcerias, delegação de poder e controle cidadão, e a categoria é denominada poder cidadão. Ainda que tenha sido superada em alguns aspectos, este estudo importa para dar um panorama geral dos acontecimentos num processo decisório. A grande questão colocada é se o processo suscita a necessidade de participação popular na elaboração das políticas públicas, considerando que o plano de gerenciamento costeiro, posto no âmbito estadual, mas com uma abordagem baseada em escala regional, envolvendo os municípios do litoral catarinense, e se a metodologia adotada realmente dá acesso aos cidadãos à tomada de decisão. Os princípios do estado liberal, àquele momento revolucionário, opondo‐se ao estado autoritário contratualista – gerador dos parlamentos burgueses – rapidamente foi criando as malhas do representativismo que, “democraticamente” vai excluindo o povo e eliminando a participação direta. O estado liberal foi aumentando a pressão para libertar a economia do controle do estado, como necessidade básica da burguesia no desenvolvimento do sistema capitalista e como tal foi se constituindo como excludente de uma real participação política. Em razão disso, passaram a vigorar lógicas de submissão do poder político aos interesses dos grandes grupos financeiros neoliberais. No gerenciamento costeiro é perceptível a prevalência dos fundamentos hegemônicos dos grandes interesses imobiliários e da exploração das riquezas costeiras. 3. A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA LEGISLAÇÃO ATINENTE AO GERCO O plano de gerenciamento costeiro é essencialmente um instrumento de ordenamento territorial e foi instituído por um programa nacional com o intuito de organizar a ocupação da zona costeira brasileira. Em diversos países a preocupação com o adensamento na área litorânea, muitas vezes relacionada com exploração de recursos costeiros e marinhos, aflorou e culminou em algumas propostas de organização espacial e desenvolvimento, condizentes com o escopo de cada Estado. A Lei 7661 de 16.05.1988 estabelece que o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro “visará especificamente a orientar a utilização nacional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade da vida de sua população, e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural”. Esta previsão garante a observação do direito constitucional ao ambiente ecologicamente equilibrado5. Especificamente sobre a participação no ordenamento territorial da zona costeira, o recente Decreto Federal nº 5.300 de 07.12.2004, que regulamenta a lei 7.661 de 16.05.1988, estabelece que o planejamento e a gestão da zona costeira devem ser integrados e participativos.6 O referido decreto aponta os colegiados estaduais e municipais como instrumentos para participação da comunidade na elaboração das políticas públicas. Em 1990, a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar – CIRM, promulgou a Resolução nº 001, cujo objeto é o detalhamento e operacionalização do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro ‐ PNGC, aprovado após audiência no Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA. Mais tarde este plano foi revisto, culminando na Resolução 005/CIRM de 03.12.1997, que aprovou o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II – PNGC II. A previsão ao fomento da participação social na Lei 7661/1988 no processo de planejamento e gestão foi, de certa forma, vanguardista por anteceder a Constituição Federal. O PNGC II também incorporou com maior veemência a participação dos estados na organização territorial, 5
Constituição Federal, art. 225. Decreto Federal 5.300/2004: art. 2º, I e II; art. 5º, caput, IV e XI; art. 6º, II; art. 9º, caput; art. 13, caput e VIII; art. 14, caput e VI; art. 25, III e art. 32, caput. 6
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 transcendendo os limites municipais ao perceber a necessidade de regionalizar a abordagem, considerando os limites naturais. No entanto, a própria política, em outro momento, volta‐se à estratégia de organização municipal, ao compreender como instrumento o Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro e prever a atuação no âmbito municipal enfaticamente em outro instrumento que é o Projeto Orla, culminando na prevalência dos limites políticos sobre os naturais. O PNGC II indicou como instrumento de política democrática, basicamente, o Colegiado Estadual, conforme especificado no anexo “A” deste segundo plano aprovado pelo conselho como [...] fórum consultivo ou deliberativo, estabelecido ou não por instrumento legal, que busca reunir os segmentos representativos do governo e da sociedade, que atuam em âmbito estadual, podendo abranger representantes do governo federal e dos municípios, para a discussão e encaminhamento de políticas, planos e programas e ações destinadas à gestão da zona costeira. Trata‐se de mecanismo de facilitação do processo participativo, que possibilite a mediação dos conflitos de interesse e o encaminhamento de estratégias de ação articulada. (grifo nosso) É interessante notar que o art. 2º do Decreto Federal 5.300/04 é divergente ao estabelecer que a composição do colegiado estadual deve ser, necessariamente, por meio de instrumento legal, não deixando a cargo da discricionariedade do gestor esta decisão. Outra consideração que merece ser feita é de que o pressuposto representativo está presente em mais este dispositivo, limitando a participação direta dos cidadãos. Retomando as previsões constitucionais, o art. 225 incumbe aos governantes e à sociedade a responsabilidade por sua manutenção e defesa. Enquanto que a Política Nacional do Meio Ambiente permeia pela educação no sentido de munir a comunidade de informações para que ela possa atuar com consciência nas questões ambientais, considerando o meio social.7 A sociedade brasileira ganhou uma grande contribuição para o planejamento e gestão das políticas públicas dirigidas à urbanidade com o advento do Estatuto da Cidade ‐ EC, principalmente no que tange à inserção das comunidades como agentes do processo decisório. Entretanto, por maior que seja o avanço, há muitas alterações normativas cabíveis e necessárias, principalmente para enveredar a democracia direta. Concretamente, o EC dispensou um capítulo especificamente à gestão democrática da cidade. Vale dizer que o termo gestão empregado na normativa agrega também o planejamento, a partir de uma interpretação sistêmica que considera o planejamento pressuposto à gestão. Neste capítulo estão dispostos os instrumentos a serem utilizados na elaboração das competentes políticas públicas. Mister se faz esclarecer que é compulsória a adoção de instrumentos que promovam a democracia, no entanto, o rol não é taxativo sequer exaustivo, ou seja, podem ser adotadas outras formas de envolver a população na discussão e elaboração das diretrizes e tomada de decisões acerca das políticas públicas, desde que faça cumprir o escopo da lei. De toda sorte, os instrumentos elencados no art. 43 são: [...] I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal; II – debates, audiências e consultas públicas; III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal; IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Souza (2006) faz uma reflexão acerca da aplicação dos instrumentos e deles próprios ao questionar a real validade dos resultados obtidos, em razão de se basearem na representatividade e não na atuação direta dos cidadãos. O autor entende que a participação direta e autônoma é que legitimam a democracia e as decisões adotadas em seu nome. 7
Lei 6.938/81, art. 2º (princípios). 1382
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4. INSTRUMENTOS DO PEGC DE SC – ZONEAMENTO E PLANO DE GESTÃO De acordo com os documentos disponibilizados pela Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão8, o Estado de Santa Catarina está em processo de elaboração do plano de gerenciamento costeiro desde 1987. Em 1995 foi realizado o diagnóstico ambiental e em 1998 foram aplicados alguns instrumentos nos municípios circunvizinhos a bacia do Rio Itajaí, a título experimental. Em 2005 e 2006, respectivamente, foi promulgada a Lei Estadual nº 13.553 de 16.11.2005 e o Decreto Estadual regulamentador nº 5.010 de 22.12.2006, que “institui o Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro, estabelece o Programa Estadual de Gerenciamento Costeiro ‐ PEGC, seus objetivos e diretrizes e disciplina os instrumentos de sua execução” além das estratégias e metas ao plano estadual. O referido Decreto Estadual nº 5.010/06, funda que na elaboração dos planos de gestão e zoneamento ecológico econômico costeiro, o processo deverá ser integrado, descentralizado e participativo. Adota como instrumentos ao Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro: I ‐ o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro(ZEEC); II ‐ o Plano de Gestão da Zona Costeira (PGZC); III ‐ o Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro (SIGERCO); IV ‐ o Sistema de Monitoramento Ambiental (SMA/ZC); V ‐ Relatório de Qualidade Ambiental (RQA/ZC); VI ‐ Projeto de Gestão Integrada da Orla Marítima (Projeto Orla). A elaboração do PEGC‐SC, precipuamente coordenada pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico Sustentável, foi transferida à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão ‐ SPG, que contratou empresa de consultoria para realizar diagnóstico atualizado da zona costeira catarinense, além de produzir dois instrumentos previstos no ordenamento: o ZEEC e o PGZC. Como os dois instrumentos foram desenvolvidos concomitantemente, conforme se denota dos documentos disponibilizados pela SPG, a investigação acerca da participação popular neste processo acaba direcionando para a análise global a partir da prestação de serviço contratado, desconsiderando apenas a etapa de diagnóstico. Há que se ressaltar a dificuldade de acesso as informações disponibilizadas em sítios públicos e, mesmo os documentos disponíveis não dão a real noção dos acontecimentos, inclusive cronologicamente, por serem eles obscuros e enrolados. Acerca dos mecanismos de acesso à participação da sociedade civil, estão previstos os comitês gestores, as audiências públicas, as oficinas temáticas por região e as consultas públicas no portal da Secretaria de Estado do Planejamento. De maneira geral, foram utilizados como procedimentos participativos na elaboração de ambos instrumentos os seminários, as reuniões técnicas e as oficinas de trabalho. O Decreto Estadual nº 1.591 de 12.08.2008, instituiu o Comitê Gestor Integrado para o planejamento territorial da região costeira de Santa Catarina, e indicou de antemão qual a composição do colegiado, que contava com órgãos governamentais estaduais, representantes dos comitês regionais, quando houvesse conveniência. O instituto era taxativo e não previa representações da sociedade civil, mas foi alterado pelo Decreto Estadual nº 2.496 de 11.08.2009, que incluiu três participantes do setor empresarial e três representantes do setor sociolaboral. Tanto as normas federais quanto as estaduais parecem estar preocupadas em garantir presença de instrumento jurídico que contemple o princípio constitucional do exercício de democracia por meio da participação. No entanto, inclusive por dificuldades metodológicas, este direito acaba se concretizando sem muita eficácia. Reitera‐se que há margem constitucional para abarcar a participação direta dos cidadãos e a representativa. O que se denota das normatizações é que foi enfatizado procedimento de caráter mais tecnicista, albergado pela participação meramente representativa da chamada sociedade civil (termo cunhado de diversas discussões). Os mecanismos disponibilizados para participação popular no processo de planejamento de Santa Catarina são, na verdade limitadores dela ao prever que apenas entidades constituídas tenham representantes. Destarte, o decreto que instituiu o comitê gestor integrado, ao ser retificado fez uma 8
Disponível em http://www.spg.sc.gov.br/gerco.php. 1383
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 separação de sociedade civil em grupos de interesses: grupo empresarial e grupo sociolaboral, desconsiderando a complexidade da realidade social existente. Não obstante, reitera‐se que, as entidades participantes, não bastasse a simplificação sofrida, ainda foram indicadas pela Administração Pública, que já possui o maior percentual de cadeiras. Em entrevista9, o então coordenador do GERCO‐SC afirmou considerar paritária a participação dos atores no processo, uma vez que há previsão de metade das cadeiras à Administração Pública e outra metade à participação da sociedade, e mais ainda porque essa segunda representação está igualmente dividida em empresários e sociedade civil organizada. Em que pese a explanação anterior a esse respeito, ressalta‐se que é uma simplificação incabível à complexidade social a mera representação, mais ainda: de grupos especificamente qualificados e determinados, onde seque há poder majoritário da sociedade civil, de maneira que o posicionamento de considerar paritária este esquema de participação parece inócuo. O esquema de participação exposto pela Secretaria responsável é o seguinte: Figura 1. Esquema de Participação no processo de elaboração do Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro. Fonte: SPG, 2010. (Informativo, nº 7/2010) Além disso, as Secretarias de Desenvolvimento Regional requisitaram por meio de ofício às prefeituras municipais a indicação de representantes para que compusessem os comitês temáticos regionais. É, inclusive, discutível a legitimidade dessas entidades participantes, uma vez que foram indicadas do poder público, podendo estar representando interesses completamente diversos dos interesses da comunidade afetada pela política pública a ser definida. Em caráter analítico, parte‐se do escopo de que a sociedade civil deveria ter suas reivindicações consideradas no processo. E o motivo é simples: se as políticas são para a sociedade e recaem sobre ela, não há nada mais eloquente do que entender as necessidades da região e dar‐lhes retorno motivado da negativa das demandas levantadas, levando a cabo a assimilação descrita neste ensaio acerca da utilização do rol de princípios do direito administrativo que dão azo à concretização do princípio da participação popular. 9
Coordenador do PEGC-SC, em entrevista cedida aos autores.
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 O PGZC regional apresentou como produto, entre outros, um programa de implantação de mecanismos de comunicação e participação pública, objetivando “facilitar e promover a participação cidadã na conservação dos recursos naturais e na melhor[ia] da qualidade ambiental da zona costeira de Santa Catarina” (SPG‐PGZC, 2010). É interessante perceber que não apenas em ações futuras, mas também do processo de elaboração do plano de gerenciamento costeiro deveriam ser adotadas estas estratégias, no entanto a aplicação foi reservada para as atividades futuras, uma vez que o processo de elaboração do PGZC sequer passou por deliberação em audiência pública, que seria o mínimo exigido, ainda insuficiente. Na nominata dos programas regionais para implantação do plano de gestão, foi contemplada a necessidade de fomento à participação dos grupos indígenas e quilombolas no processo de gerenciamento costeiro. Ressalta‐se que estas ações não foram implantadas até o momento, conforme documentação disponível. Interessante também é perceber que parece não haver critério na indicação de grupos que serão consultados, visto que não houve menção aos caiçaras, que são um mosaico de grupos histórico‐cultural diferenciados, ocupantes da região litorânea e grandes interessados no ordenamento territorial litorâneo (SPG‐PGZC, 2010, p. 16; 45). O ZEEC (SPG‐ZEEC, 2010, p. 17) define as metodologias adotadas para o geoprocessamento e para a participação. Conforme demonstrado no esquema, a base da participação é representativa dos comitês temáticos de gerenciamento costeiro que compunham os Conselhos Regionais, considerado paritário, com representação do Governo Estadual, Municipal e da sociedade civil organizada. Há incoerência do descrito no esquema de participação apresentado pela Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão e no documento que apresenta o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro, produzido pela empresa consultora, no tocante à sociedade civil organizada: a primeira separa sociedade civil organizada de iniciativa privada na composição dos comitês, além do poder público da competente esfera; a segunda especifica como participantes a Administração Pública municipal e estadual, além da sociedade civil organizada. Desta forma: 2. 1. Para elaboração do ZEEC de toda a zona costeira catarinense, foram realizadas cerca de vinte reuniões, sendo que cinco foram direcionadas aos planejadores municipais. Entre abril e maio de 2010, foram apresentadas as primeiras propostas de zoneamento para cada um dos cinco setores, resultantes de reuniões prévias. Cada comitê debateu os enquadramentos delineados e sugeriu alterações cuja adoção ficou limitada a discricionariedade da empresa consultora, ao que foi possível identificar. O instrumento de manifestação acerca do zoneamento proposto foi uma ficha a ser preenchida pelos participantes, com o auxílio de mapa e canetas coloridas (SPG‐ZEEC, 2010, p. 17‐
18). Em que pese à adoção de algumas das propostas de alteração surgidas nas reuniões, os itens descartados, seguindo o princípio da motivação do ato público, deveriam ter sua negativa justificada, o que não aparece nos documentos publicados. Em alguns municípios que apresentaram maior resistência ao ZEEC proposto, foram realizadas reuniões específicas, como no caso de Laguna, Imbituba e Itajaí, por exemplo, mas esta não foi a metodologia adotada globalmente. As audiências públicas, previstas para acontecer no corrente ano (2011), ainda não foram agendadas publicamente. No decorrer do processo, aconteceu apenas uma audiência elucidativa na Assembleia Legislativa do Estado, a pedido de um de seus parlamentares. No mais, foi utilizada a tecnologia disponível para colher opiniões sobre os instrumentos produzidos e publicados na página da internet da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Outro ponto que pode ser destacado tanto positiva quanto negativamente, é a utilização de alternativas tecnológicas para expandir a possibilidade de participação. Como alternativa complementar é válida e interessantíssima. No entanto, não pode ser utilizada como única estratégia 1385
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 de acessibilidade, novamente com justificativa simplista: é fator limitador, considerando que há uma grande parcela da sociedade brasileira que não tem acesso, latu sensu, à informatização. Recobra‐se que a análise é feita à luz das definições de Estado que inauguraram o artigo, que remontam a trajetória evolutiva que culminou no Estado Social imbricado pelos direitos fundamentais pessoais e coletivos dos seus cidadãos, com base constitucional e previsão de Estado Democrático. É a partir deste mote que se alicerça a soberania popular, que tem fundamento constitucional. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Conforme explanação, o Brasil conta com um arcabouço jurídico que propicia a participação direta dos cidadãos, no entanto o embasamento político‐administrativo está amplamente voltado para a composição representativa. Ademais, essa representação deixa e ser legítima em razão da manipulação da Administração Pública, não obstante a vinculação aos interesses e fatores econômicos hegemônicos. A legislação estadual é deficitária se comparada com a federal e com os princípios constitucionais que regem a matéria. A própria Constituição Federal vai ao encontro do fundamento do Estado de Democrático de Direito, que conforme arguição, está intimamente conectada aos princípios do Estado Liberal, este como antecessor daquele. Quanto à metodologia adotada pela legislação, pela Administração e pela empresa prestadora de serviço, a conclusão que se chega é que é falha, uma vez que não contou com a manifestação de importantes setores da sociedade civil, pelo contrário, indicou qual entidade participaria do processo, viciando a possibilidade de haver pronunciamento autônomo e legitimamente representante dos interesses locais. Em grande parte pode se dever esta falha a falta de cultura de fomentar a participação dos cidadãos nos processos decisórios, o que é notável, mas não justifica e nem escusa a falta da participação. De acordo com o exposto, há ainda diversas discussões pairando acerca do tipo de participação, da metodologia empregada, da forma de aplicação metodológica, da política que aceita esta forma de gestão, da própria categoria de democracia. No PEGC‐SC há inda outro problema que foi a organização e divisão dos trabalhos entre os servidores da Secretaria responsável e a terceirização à empresa consultora: não parece claro que alguma das duas entidades tenha efetivamente se preocupado em elaborar formas de envolver as comunidades. Imperou os tecnicismos que afastam e impedem que cidadãos “leigos” se aproximem das discussões, e impede mesmo legalmente de opinar de forma oficial, uma vez que só são possuidores do direito de votos os elementos formalmente componentes dos comitês. Segundo a classificação feita por Arnstein (1969) a participação ocorrida no processo de Santa Catarina enquadra‐se entre a primeira e a segunda categorias: não‐participação e concessão mínima de poder. Assim, o que foi feito é pouco democrático, beirando à tecnocracia pura, onde apenas os estudiosos podem opinar, mas mais que isso, apenas os estudiosos convidados a participar de um grupo reduzido de pessoas poderá emitir seu parecer e opinar por uma decisão. Acerca da avaliação do PEGC‐SC, sob o viés participativo, há o entendimento de que há muitas melhorias a serem pensadas e implementadas no que toca as metodologias e, mesmo o escopo da participação no processo decisório. Deve‐se buscar quebrar o fácil hábito de discursar que a população não tem condições intelectuais de contribuir, ou que há divulgação mas os cidadãos não comparecem, porque necessariamente o interesse da Administração Pública, ao menos do que se denota pelas suas ações, é que realmente não haja participação cidadã comprometida, que barraria interesses previamente estipulados pelo governo ou pela elite hegemônica. Neste sentido, Barragán (2008) propôs algumas perguntas de partida para diagnóstico do processo e abordagens metodológicas que traduzem algumas das preocupações destacadas ao longo do texto, como a destacada: “¿Cómo calificarías el nivel de asociacionismo y la presencia de instituciones “no formales” em las zonas costeras?”. E a partir deste questionamento, seguem‐se outros atinentes à existência de participação cidadã, se os colegiados são representativos e se as 1386
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 representações são legítimas, entre outros, que refletem as ansiedades de vários processos, inclusive o que está em voga. A confusão que se faz presenciar quanto à possibilidade de participação é bastante grande e complexa. A legislação fornece meio e a Administração conhece estratégias que limitam a participação do cidadão. Mas é impossível desconsiderar a falta de autonomia nas sociedades, que as mantêm inertes aos abusos cometidos. A questão da democracia ainda estar cunhada sobre alicerces da representatividade, que retiram do indivíduo o poder de escolha e de decisão ainda é um grande entrave à melhoria das políticas públicas. Ao mesmo tempo em que, para que se dinamize o processo democrático, é fundamental que haja um movimento individual e coletivo de tomada de consciência do papel social de cada pessoa, que passará, então à categoria de cidadão. São processos complementares, complexos, mas não utópicos. Um dos passos iniciais para este caminhar é a luta por espaços de discussão das políticas públicas minimamente dignos e passíveis de trocas. A operacionalização de sistemas que proporcionem maior abertura participativa é uma construção que tomará fôlego com a autonomia dos cidadãos. BIBLIOGRAFIA •
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.45. PRÁTICAS E CULTURAS DE GOVERNANÇA ADAPTATIVA PARA ZONAS COSTEIRAS PORTUGUESAS EM RÁPIDA EROSÃO L. Schmidt , A. Delicado , C. Gomes , P. Granjo1, S. Guerreiro1, P. Prista2, F.D. Santos3 1
1
1
1
ICS, Universidade de Lisboa, Av. Professor Aníbal de Bettencourt, n.º 9, 1600‐189, Lisboa, Portugal, [email protected] 2
ISCTE, Instituto Universitário de Lisboa, Av. das Forças Armadas, 1649‐026 Lisboa, Portugal, [email protected] 3
Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, Campo Grande, Edifício C5, 1749‐016, Lisboa, Portugal, [email protected] Palavras‐chave: erosão costeira, alterações climáticas, governança adaptativa RESUMO As costas portuguesas, que são dos trechos mais energéticos e erodidos da Europa, têm sofrido nas últimas décadas uma intensa pressão turística e urbanística. Actualmente, 80% da população e 85% do PIB estão concentrados nas zonas litorais. 50% das áreas urbanas estão localizadas numa faixa litoral de 13 km e a erosão costeira chegou a atingir em alguns locais recuos de 220m nos últimos 50 anos. Apesar das dinâmicas de mudança costeira ocorrerem a um ritmo acelerado, o quadro legal e as políticas têm‐se desenvolvido de forma lenta. De acordo com todos os cenários – baseados nas alterações climáticas ou não ‐ as taxas de erosão costeira irão aumentar nas próximas décadas, num contexto em que a gestão das zonas costeiras tem estado confiada a uma multiplicidade de entidades públicas, levantando sérios problemas de responsabilização e funcionalidade de gestão. Além disso, essas instituições públicas enfrentam actualmente fundos limitados e em declínio, e daí enfrentam também uma capacidade de intervenção diminuída. Qualquer tipo de planeamento tendo em vista uma sustentabilidade adaptativa tem de considerar o actual contexto de crise financeira em Portugal, bem como a prevista redução dos fundos da União Europeia pós‐2013. A combinação de todos estes factores faz do litoral português um laboratório incomparável para testar novos modelos de governança para a sustentabilidade adaptativa num ambiente económico hostil. Esta comunicação baseia‐se nos primeiros resultados obtidos com o projecto de investigação “Change” – Mudanças Climáticas, Costeiras e Sociais, coordenado pelo Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa e com a participação da Faculdade de Ciências da mesma universidade. Nela discute‐se: 1) os cenários de possível erosão costeira e inundação com base nas melhores estimativas científicas disponíveis; 2) como é que estes cenários são interpretados na formulação de políticas e no planeamento; e 3) como é que a sociedade portuguesa está a responder às portunidades proporcionadas pela governança adaptativa para um litoral mais sustentável. As conclusões serão baseadas nos resultados de uma série de entrevistas com os principais actores envolvidos nas tomadas de decisão e políticas costeiras em Portugal, bem como com os stakeholders nas 3 zonas de estudo do “Change”: Vagueira (região de Aveiro), Costa da Caparica (Área Metropolitana de Lisboa) e Quarteira (Algarve). Todos eles são troços de costa em situação crítica, com um intenso crescimento urbano, levantando questões determinantes sobre sustentabilidade, justiça, políticas públicas e consciência científica. Os novos procesos participativos parecem ser uma questão central em futuros processos sociais adaptativos. 1389
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUÇÃO Em Portugal, o problema da erosão costeira, acentuado pelas alterações climáticas, tem desencadeado processos de mudança em contextos sociais que, por sua vez, decorrem de mudanças historicamente recentes e rápidas, nomeadamente a litoralização do país. No litoral português manifestam‐se actualmente três fragilidades ‐ costeira, social e administrativa – lançando um desafio quanto à sua sustentabilidade (Schmidt et al, 2011). É a combinação destas três categorias que faz do litoral português um caso de estudo laboratorial para as ciências sociais. O objectivo desta comunicação é começar a explorar as possibilidades de criação de um processo de governança adaptativa que possa responder de forma mais eficaz às mudanças climáticas e costeiras, num contexto socioeconómico instável: a crise financeira e a esperada redução dos fundos comunitários no pós‐2013. Num país onde tem sido predominante uma política de “hold the line” suportada essencialmente pelo Estado, com custos avultados e fortemente dependente dos fundos comunitários, centramo‐nos nas possíveis alternativas futuras no que toca ao financiamento da gestão e protecção costeira; na eventual necessidade de renaturalização de alguns troços de costa, com a relocalização de habitações e actividades; assim como na criação de novos modelos de gestão costeira com a participação efectiva das populações, que poderão eventualmente até ser envolvidas em futuros mecanismos de financiamento. Esta comunicação baseia‐se nos primeiros resultados obtidos com o projecto de investigação CHANGE – Mudanças Climáticas, Costeiras e Sociais ‐ erosões glocais, concepções de risco e soluções sustentáveis em Portugal, coordenado pelo Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa e com a participação da Faculdade de Ciências da mesma universidade. O financiamento é da Fundação para a Ciência e Tecnologia (PTDC/CS‐SOC/100376/2008). No âmbito deste projecto, as percepções sobre a mudança e os riscos costeiros, assim como as visões futuras da população sobre o que deverão ser as suas zonas costeiras, são analisadas através de entrevistas aos principais actores institucionais e stakeholders locais. Foram ainda realizados inquéritos em três zonas críticas. Nesta comunicação analisaremos os resultados dos inquéritos às populações, no sentido de avaliar as condições e sobretudo as predisposições que existem para o desenvolvimento de novos modelos de governança adaptativa da costa portuguesa, partindo do exemplo de três zonas do país consideradas críticas em termos de riscos costeiros e pressão humana. 2. AS ZONAS COSTEIRAS EM PORTUGAL 2.1. População e crescimento económico A distribuição populacional em Portugal revela uma elevada densidade na sua faixa costeira. Esta, exceptuando as cidades estuarinas, era praticamente despovoada até aos anos 50, sendo apenas ocupada por comunidades piscatórias, algumas delas sazonais. Na segunda metade do século XX, iniciou‐se um processo acelerado de litoralização, que resultou num contraste acentuado entre as regiões do interior, com densidades abaixo dos 20 habitantes/km2, e as zonas costeiras, com uma densidade média de 215 habitantes/km2, bem acima da média da União Europeia, 114/km2. Em 2000, 50% das áreas urbanas em Portugal estavam localizadas numa faixa costeira de 13km, que corresponde a apenas 13% do território (EEA, 2006). Aos grandes pólos turísticos no litoral, construídos nos tempos da ditadura (anos 60), veio juntar‐
se um tipo de ocupação do território costeiro popular e caótico que cresceu exponencialmente no período pós‐revolução de 1974, reforçado ainda pelo retorno dos residentes nas ex‐colónias. O direito democrático às vistas sobre o mar e às praias, num contexto político permissivo e ainda na ausência de políticas de planeamento e de conservação da natureza, prevaleceu, sob a 1390
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 permissividade do poder local que beneficiava dos impostos sobre as novas construções (Schmidt, 2008). A suburbanização do litoral deu‐se em perfeita sintonia com os dois principais motores da economia portuguesa: o turismo e a construção civil. O turismo foi identificado como um sector estratégico nos anos 60. Desde essa altura e até 2007 o número de turistas estrangeiros que visitam o país disparou de 1 milhão para 12,3 milhões. Em 2010, 15,4 milhões de viagens turísticas foram feitas, das quais 89,5% no território nacional. As receitas deste sector continuam a crescer, atingindo os 7 611 milhões de euros em 2010 (INE, 2011). O principal produto continua a ser o “Sol e praia”, que tem como consequência uma forte pressão humana sobre as zonas costeiras e acentua a sua fragilidade social. 2.2. Erosão costeira e alterações climáticas Em paralelo com o aumento da pressão humana na costa, os processos de erosão costeira em Portugal intensificaram‐se no século XX, sobretudo devido à construção de barragens e às obras portuárias. As taxas de recuo da linha de costa nas últimas décadas são bem expressivas: na praia da Vagueira atingiram 16 m/ano entre 1984 e 1990 (Ângelo, 1991); na Cova do Vapor (Costa da Caparica), o areal recuou 26 m/ano entre 1999 e 2007 (Pinto et al, 2007); e no troço de Forte Novo, a Leste de Quarteira, registaram‐se taxas de recuo na ordem dos 6 m/ano de 1991 a 2001 (Oliveira, 2005). O cenário de fragilidade costeira é ainda mais grave quando incluídos os impactos das alterações climáticas, especialmente os que resultam da subida do nível médio do mar (NMM) e da alteração do regime das ondas, associados a uma maior intensidade dos fenómenos meteorológicos e climáticos extremos. Estudos recentes indicam que a erosão na costa ocidental tende a agravar‐se devido à rotação da direcção predominante das ondas (Santos & Miranda, 2006). Esta rotação tem fortes implicações na deriva sedimentar Norte‐Sul ao longo da costa ocidental portuguesa, havendo simulações que apontam para uma amplificação de 12 a 15% na erosão costeira até 2100. No litoral de Portugal Continental o NMM subiu cerca de 15 cm durante o século XX (taxa média anual de 1,5 mm), valor próximo da média global. Mas projecções mais recentes (Rahmstorf, 2007) indicam que o NMM poderá subir cerca de 1 m até ao final do século o que, a verificar‐se, irá alterar significativamente a morfologia e a ocupação da zona costeira e exigir fortes medidas de adaptação. Essas medidas deverão ser planeadas numa perspectiva de longo prazo, pois face à resposta lenta do oceano ao forçamento do sistema climático, a subida do NMM deverá prolongar‐se muito para lá do fim do século. 2.3. Políticas reactivas e “hold the line” O fenómeno de urbanização costeira acima descrito desenvolveu‐se como se a linha de costa fosse permanecer estável para sempre. O facto de em Portugal se manter desde o séc. XIX a figura do Domínio Público Marítimo (1864)1 não deteve a construção na segunda metade do séc. XX, nem mesmo em zonas de risco. Para segurar as novas construções, foram sendo construídas obras de defesa costeira onerosas que aumentaram sistematicamente os problemas de erosão a jusante. A capacidade do Estado português gerir as suas zonas costeiras foi sempre ultrapassada pela rapidez e intensidade de ocupação da costa, principalmente nas suas expressões edificadas – desde as habitações clandestinas aos grandes resorts, passando pelas residências secundárias – o que gerou uma condição de fragilidade administrativa. A gestão das zonas costeiras tem sido caracterizada pelos autores que sobre ela se têm debruçado e pelos próprios actores envolvidos na gestão do litoral como um “sistema disfuncional”, onde se confundem múltiplas instituições, planos e 1
O DPM determina como propriedade inalienável do Estado uma faixa costeira, actualmente fixada em 50 m, na qual os privados apenas podem dispor do direito de utilização ou exploração. 1391
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 estratégias, com sobreposição de competências e sem capacidade de articulação, como as entrevistas realizadas no âmbito deste projecto vieram igualmente confirmar (CNADS, 2001; Carneiro, 2007; Schmidt, 2007). Entre a confusão de planos e instituições, a única política efectiva implementada na faixa costeira, sobretudo a partir da segunda metade do século XX, foi a contenção a todo o custo do recuo da linha de costa e sua artificialização ‐ “hold the line” (Schmidt et al, 2011). Até aos anos 90 não existia qualquer planeamento especificamente desenhado para as zonas costeiras, apenas a sucessiva construção de infra‐estruturas pesadas de defesa, que foram surgindo à medida das necessidades e das possibilidades financeiras e, a partir da adesão à CEE na década de 80, essencialmente dos fundos comunitários (Veloso‐Gomes & Taveira‐Pinto, 2003). Entre finais de 60 e inícios de 70 construíram‐se campos de esporões a Norte (Costa Nova/Vagueira e Esmoriz/Furadouro), no Centro (expandindo de 3 para 10 os esporões da Costa da Caparica/Cova do Vapor), e no Sul (Quarteira, Algarve). A década de 80 assistiu à construção de mais campos de esporões, ao longo de toda a costa. Existem hoje ao longo dos mais de 980 km da costa de Portugal Continental aproximadamente 300 estruturas de defesa, incluindo cerca de 80 esporões (INAG, 2001), que solicitam constantes obras de reabilitação e não dispensam outro tipo de intervenções, como os enchimentos artificiais, cada vez mais recorrentes sobretudo a partir de meados de 2000. Só nos anos 90 surgiram os Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC). Embora sendo planos especiais que se sobrepõem a quaisquer planos de ordenamento existentes, a começar pelos planos directores municipais (PDM), os POOC começaram a ser implementados tardiamente e absorveram muitas áreas de construção entretanto asseguradas pelos municípios. Além disso, estes planos revelaram um conjunto de limitações, incluindo falta de meios. Uma avaliação feita pelo Ministério do Ambiente deixava ainda clara a elevada proporção de intervenções de emergência e investimentos não programados (MAOTDR, 2007). Diversas tentativas foram sendo feitas para implementar políticas integradas de gestão das zonas costeiras, sobretudo a partir da Recomendação Europeia de 2002, entre elas o programa Finisterra (2003). Mas apenas em 2009 surge a Estratégia Nacional de Gestão Integrada da Zona Costeira (ENGIZC) e a sua implementação tarda em concretizar‐se, a começar pela criação de um modelo de governança que envolve a sociedade civil e a comunidade científica. A ENGIZC contempla a criação de um “espaço‐tampão naturalizado” para requalificar as paisagens costeiras, bem como uma zona non edificandi a repercutir nos instrumentos de gestão territorial (planos municipais e regionais de ordenamento). As eleições antecipadas de 2011 e a crise financeira acabaram por resultar na extinção das principais entidades encarregues da implementação desta estratégia, Instituto da Água (INAG) e Administrações Regionais Hidrográficas (ARH), aumentando a incerteza sobre a concretização das medidas previstas. Por seu turno, a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas (2010) mais não é do que um diagnóstico, tendo sido remetida para 2012 a apresentação de um pacote de medidas concretas. 3. NOVOS MODELOS DE GOVERNANÇA E FINANCIAMENTO O recuo da linha de costa tem sido evitado graças aos avultados fundos comunitários investidos nesta área, mas apesar de ter inclusivamente elaborado um Plano de Acção para o Litoral para orientar a aplicação dos fundos do QREN (2007‐2013), Portugal revela cada vez maiores dificuldades em assegurar as contrapartidas nacionais, essenciais para poder aprovar projectos e implementá‐los no terreno. Além disso, a partir de 2013 já era esperada uma redução significativa dos fundos europeus, em especial nas regiões não convergência. O que se tem verificado é um investimento cada vez mais insustentável de fundos públicos, nacionais e comunitários. Entre 1995 e 2006, o INAG realizou 12 intervenções de emergência na linha de costa (face a 22 programadas); e entre 1995 e 2010 despendeu 126 milhões de euros. O conjunto dos POOC prevê um investimento de cerca de 83 milhões de euros (1995‐2015). 1392
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 O Plano de Acção para o Litoral 2007‐2013 prevê 500 milhões de euros de despesa, distribuídos por mais de 200 intervenções. Em Janeiro de 2011, tinham já sido aprovadas intervenções no valor de 113,5 milhões de euros ‐ 77 Milhões € no combate à erosão (39 intervenções – POVT) e 36 Milhões € em intervenções regionais de qualificação do litoral (57 acções – Programas Operacionais Regionais). Só em 2009 investiram‐se 38 milhões de euros em obras de defesa costeira, o montante mais elevado da última década (gráfico 1). No Outono de 2011, alguns dias sucessivos de maior agitação marítima obrigaram a várias intervenções de emergência em diversos pontos do país, o que exprime bem a imprevisibilidade dos riscos costeiros, e por conseguinte dos seus custos crescentes. Gráfico 1. Investimentos nas zonas costeiras 2005‐2009 (milhões de euros) Fonte: MAOT (2010) Uma gestão sustentável das mudanças costeiras implica um envolvimento dos stakeholders locais e dos cidadãos e a criação de parcerias que suportem novos mecanismos de financiamento, que podem ir desde a constituição de fundos específicos para a protecção costeira e a criação de novas taxas locais (Nicholson‐Cole & O’Riordan, 2009) até à imposição de novas taxas à construção em zonas vulneráveis (Stallworthy, 2006), passando por um maior envolvimento das seguradoras, como acontece nos Estados Unidos. No âmbito deste projecto, iremos desenvolver mapeamentos de susceptibilidade à inundação costeira para as três zonas de estudo ‐ tendo como referência os horizontes temporais de 2025, 2050 e 20100, que irão ser discutidos com as populações e stakeholders locais. Em cada uma destas zonas realizámos entrevistas e inquéritos, durante o ano de 2011, que visaram a recolha de informação e a avaliação da disponibilidade das entidades e cidadãos para a criação de novos modelos de governança adaptativa das suas zonas costeiras, incluindo mecanismos alternativos de financiamento. 4. OS TRÊS CASOS DE ESTUDO Os três casos de estudo seleccionados no âmbito deste projecto de investigação têm em comum as três fragilidades identificadas: costeira, social e administrativa. Vagueira (Norte, região de Aveiro), Costa da Caparica (Área Metropolitana de Lisboa) e Quarteira (Sul, Algarve) correspondem a alguns dos troços costeiros considerados mais críticos em Portugal neste momento, quer em termos da sua vulnerabilidade à erosão costeira, quer em termos da pressão humana (construção e turismo). Em todas estas zonas o crescimento urbano tem sido significativo, sendo o aumento da população quase sempre ultrapassado pelo aumento do número de alojamentos, o que revela uma elevada percentagem de habitação secundária, em particular no Algarve. Os resultados preliminares dos Censos 2011 vêm confirmar esta realidade: no troço Barra‐
Vagueira, as duas principais freguesias na área selecionada viram aumentar a sua população 5% 1393
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 (Gafanha da Nazaré, 14 730) e 13% (Gafanha da Boa Hora, 2 605), mas os alojamentos cresceram 15% e 20% respectivamente. Quarteira atingiu os 21 575 habitantes, tendo crescido 26% numa década, enquanto os alojamentos aumentaram ainda mais, 28%. A Costa da Caparica é a única excepção, tendo a população residente aumentado 14% desde 2001 (atingido 13 498 habitantes) enquanto os alojamentos só cresceram 4% (INE, 2011). O processo de povoamento destes locais teve origem em pequenas comunidades piscatórias, sendo hoje dominado pelos fluxos turísticos e de segunda habitação. Todas estas faixas estão protegidas por campos de esporões e outras estruturas pesadas de protecção da costa, construídas entre os anos 60 e 70, o que deu cobertura a uma ocupação ainda mais intensiva do território e acentuou os processos de erosão a jusante da deriva sedimentar. Em qualquer destas zonas costeiras a manutenção da linha de costa “tal como está” é, pois, considerada imprescindível por proprietários e políticos. O troço Barra‐Vagueira (região de Aveiro), é fortemente condicionado pela existência e pelas constantes obras de manutenção do Porto de Aveiro. Vagueira é uma secção actualmente em risco neste troço, onde as intervenções de defesa costeira parecem surtir menores resultados. Ocupado maioritariamente por residências secundárias (proprietários do eixo Viseu‐Guarda), a desvalorização deste território é cada vez mais sentida, face ao avanço notório do mar nos últimos anos. A primeira linha de edifícios está a poucos metros do enrocamento e abaixo do nível do mar. Nos últimos Verões, a praia deixou de existir na maré alta, ficando a rebentação a tocar o enrocamento recentemente construído, panorama agravado pela falta de acessos à praia. No início de Novembro de 2011, voltou a repetir‐se o episódio que já tinha ocorrido dez anos antes a Sul da Vagueira. Numa sucessão de dias de maior agitação marítima, o mar invadiu a ria de Aveiro, salinizando os campos agrícolas, apesar das intervenções do INAG para reforçar o cordão dunar. A perspectiva de que o mar possa ficar permanentemente ligado à ria teria enormes consequências ambientais e sociais. A Costa da Caparica (cerca de 17 km a Sul de Lisboa, a Sul do Rio Tejo) é uma dos principais destinos turísticos da Área Metropolitana de Lisboa, que tem enfrentado sérios problemas de galgamentos nos últimos Invernos, em particular desde 2006. Esta situação, que chegou a levar à destruição de bares de praia e à inundação de parques de campismo, implicou uma vasta intervenção do INAG, que incluiu o reforço dos esporões e uma sucessão de enchimentos artificiais. No entanto, estes estão suspensos desde o Verão de 2010, o que gera incógnitas sobre o futuro. No caso da zona urbana da Costa da Caparica e das praias a Sul, a gestão da orla costeira tem estado actualmente entregue ao programa de requalificação urbana Polis2, mas este tem‐se deparado com conflitos locais sucessivos, atrasos e problemas financeiros, estando em causa a sua continuidade. Mais a Sul, a Fonte da Telha, aglomeração de origem clandestina, ombreia com uma área protegida, mas, apesar de terem sido feitas algumas demolições nos anos 80, a solução definitiva para esta faixa tem vindo a ser adiada e remetida de umas entidades para outras. O desenvolvimento mais recente é a elaboração, actualmente em curso, de um plano de reconversão para esta zona, da responsabilidade da Câmara Municipal de Almada e com o apoio de fundos comunitários. A Sul, na região do Algarve, temos como zona de estudo um troço costeiro de 8 km, que vai desde o empreendimento turístico de Vilamoura (anos 70) ao resort de Vale do Lobo, incluindo a cidade de Quarteira. Aqui, a construção da marina de Vilamoura e do campo de esporões acelerou os processos de erosão a Leste, em particular no limite da zona urbana de Quarteira, depois do último esporão, e na zona de Vale do Lobo, onde o areal recuou tanto que algumas habitações daquele resort já tiveram de ser demolidas e outras deverão ser demolidas ou recuadas em breve. Este troço costeiro foi alvo de três vastos enchimentos artificiais na última década, o último dos quais, no Verão de 2010, se estendeu ao longo de uma faixa de 5 km. Prevê‐se que o último enchimento tenha efeitos de 10 a 12 anos, mas a falta de recursos disponíveis para fazer novos enchimentos no futuro é já uma preocupação evidente. 2
Programa de requalificação urbana e valorização ambiental criado em 2000. 1394
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 5. A OPINIÃO DAS POPULAÇÕES Com o objectivo de aferir as atitudes dos cidadãos face ao risco da erosão costeira, bem como às opções de gestão da costa tomadas e a tomar no futuro, foi aplicado um inquérito por questionário nas 3 zonas de estudo. O inquérito foi realizado em Agosto e Setembro de 2011 através de entrevista directa e pessoal na residência/empresa dos inquiridos. No total foram entrevistados 643 indivíduos nas três zonas de estudo ‐ 210 na Vagueira, 200 na Costa da Caparica e 233 em Quarteira ‐ procurando representar o universo constituído pelos residentes (proprietários ou arrendatários) e não residentes (proprietários de habitação sazonal, de estabelecimentos comerciais ou outras empresas). 5.1. Risco de erosão costeira Quanto aos riscos de erosão costeira, tal como a figura 1 permite constatar, as populações dos três locais consideram, em geral, “grave” ou “muito grave” a actual situação da faixa litoral onde residem. Comparando as três zonas de estudo, em média a avaliação do risco de erosão é mais grave na Costa da Caparica (1.82) e menos grave em Quarteira (2.28). As diferenças no nível médio das avaliações de risco de erosão são estaticamente significativas, nomeadamente entre Quarteira e a Costa da Caparica, bem como entre Quarteira e a Vagueira. Figura 1. Avaliação do risco de erosão
56%
43%
36%
34%
30%
23%
22%
16%
9%
9%
6%
6% 3% 3%
2% 2%
1% 2%
Muito Grave
Grave
Pouco Grave
Nada Grave
Não está a Não sabe
acontecer
Vagueira Caparica Quarteira
Em termos prospectivos, a grande maioria dos inquiridos é da opinião que a erosão costeira vai piorar no futuro, principalmente na Costa da Caparica (82%) e em Quarteira (75%). Na Vagueira 64% consideram que a erosão costeira vai piorar e 24% acreditam que talvez piore. Em termos etários, é no escalão dos 24 aos 44 anos que mais inquiridos consideram que a erosão vai piorar (85%). São as mulheres que mais acreditam que a erosão se vai agravar no futuro (81%, em comparação com 75% dos homens). Relativamente à escolaridade, são os inquiridos com o ensino secundário (83%) e superior (81%) que mais acreditam que a erosão se vai agravar. É importante salientar ainda que 41.9% dos respondentes consideram que as alterações climáticas têm um “forte impacto” nos problemas costeiros e 37% que tem “algum impacto”. Apenas 2% dos inquiridos consideram que as ACs não têm “nenhum impacto” sobre os problemas costeiros. 5.2. Participação pública e governança A esmagadora maioria dos inquiridos nas três zonas de estudo afirmou nunca ter participado em nenhuma discussão pública onde se tenham debatido intervenções de defesa costeira. Os poucos que já participaram (4% da amostra global) fizeram‐no essencialmente em sessões organizadas pelos 1395
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 órgãos de poder local – Câmaras Municipais e Juntas de Freguesia; e, de entre estes, 64% são do sexo masculino e 36% do sexo feminino. Importa ainda destacar que, dos indivíduos que já participaram numa discussão pública onde se debateram intervenções de defesa costeira, 36% têm o ensino superior e 44% situam‐se no escalão etário entre os 44 e os 65 anos de idade. Em termos gerais, existe a percepção de que a população tem pouca influência nas decisões sobre a defesa da costa, verificando‐se porém diferenças entre as três zonas em análise. Essa diferença é mais marcada e estatisticamente significativa entre Quarteira (2.10) e a Vagueira (1.87), sendo este o lugar onde os inquiridos menos acreditam na influência da população nas decisões. É interessante notar que não existem diferenças na avaliação da influência da população nas decisões entre os inquiridos que já participaram e os que nunca participaram em discussões públicas onde se debateram as intervenções costeiras. Todos se caracterizam pela descrença na sua capacidade de influência. De facto, a maioria dos inquiridos que já participaram em discussões públicas onde se debateram estas questões considera que a população tem “pouca” e “nenhuma influência” nas decisões ‐ 42% e 33% respectivamente. Relacionadas com esta questão estão a gestão do litoral e a confiança nas instituições. Nas três zonas em estudo a maioria dos inquiridos considera que o actual tipo de gestão e as entidades responsáveis não têm sido capazes de resolver os problemas do litoral. 5.3. Financiamento das intervenções de defesa costeira A maioria dos inquiridos considera que o Estado deve continuar a pagar a totalidade das dispendiosas obras de defesa costeira, principalmente os da Costa da Caparica (77%). Em relação aos inquiridos de Quarteira e da Vagueira, as opiniões parecem dividir‐se entre a responsabilidade do Estado pagar as obras na íntegra, ou apenas uma parte delas (figura 2). São os inquiridos com mais de 65 anos e aqueles com menos escolaridade – com nenhum grau académico ou apenas com o 1º ciclo – que consideram que o Estado deve continuar a pagar a totalidade das obras de defesa costeira. Figura 2. O estado deve continuar a pagar as obras de defesa costeira? 90%
77%
80%
70%
53%
60%
47%
44%
50%
37%
40%
30%
18%
20%
7%
7%
10%
3% 4%
2% 2%
0%
Não
Sim, em parte Sim, totalmente
Não sabe
Vagueira
Caparica
Quarteira
5.4. Alternativas ao financiamento do Estado Os inquiridos foram confrontados com a hipótese do Estado ter de deixar de pagar as obras de defesa costeira e manifestaram o seu grau de concordância face a um conjunto de alternativas (7 itens). Através de uma análise factorial em componentes principais foram extraídas 3 componentes: “Financiamento de cidadãos e empresas locais”, “Taxação do acesso à praia” e “Financiamento externo (UE e privado)”, sendo que todas revelaram uma boa consistência interna. Relativamente à idade, não existem diferenças significativas entre os diferentes escalões etários nos 3 conjuntos de medidas. Apesar de todos revelarem, em geral, discordância com o 1396
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 “financiamento por parte dos cidadãos e empresas locais”, são os inquiridos mais velhos (com mais de 65 anos) que mais discordam desta medida (2.28). Por outro lado, são os inquiridos mais novos (até aos 24 anos) que mais discordam com a “taxação do acesso à praia” (1.51). Em média, os inquiridos em todos os escalões estão de acordo com formas de “financiamento externo (UE e privados)”, mas é o escalão dos mais jovens que revela maior grau de concordância (3.06) com este tipo de medidas. Relativamente à escolaridade é possível constatar que, à medida que o nível de escolaridade aumenta, o grau de concordância com a “taxação do acesso à praia” também aumenta. Verifica‐se a mesma situação no caso das “contribuições de cidadãos e empresas locais”, existindo uma correlação positiva estatisticamente significativa entre o grau de concordância com esta medida e o nível de escolaridade. Por outro lado, são os inquiridos com menor nível de escolaridade que mais concordam com formas de “financiamento externo (UE e privados)” das obras de defesa costeira (3.05). 5.5. Contribuição para um fundo de protecção local Os proprietários foram ainda questionados sobre a sua disponibilidade para contribuir para um fundo de protecção costeira local, no caso do Estado suspender o pagamento das obras defesa costeira. Uma análise cruzada permite constatar a existência de uma relação significativa entre a disponibilidade para contribuir e os diferentes escalões etários. Assim, 60% dos inquiridos com mais de 65 anos não está disposto a colaborar para o fundo de protecção costeira, existindo uma associação estatisticamente significativa entre estas duas categorias. Também se pode comprovar a existência de uma associação positiva entre o escalão etário dos adultos entre os 24 e os 44 anos e a vontade de contribuir para um fundo local, segundo determinadas condições. No que diz respeito à escolaridade, de um modo geral são os proprietários com menos escolaridade, em geral também os menos abastados, que se mostram menos disponíveis para colaborar para um fundo de protecção costeira local, sendo que 80% dos proprietários com nenhuma escolaridade e 58% dos que têm só o 1º ciclo do ensino básico não estão mesmo disponíveis para colaborar. Os proprietários com o ensino superior foram os que se mostraram mais disponíveis para contribuir, mas apenas em determinadas condições (14%). Em termos regionais, os proprietários da Vagueira revelaram maior disponibilidade (49%) do que os da Costa da Caparica (19%) e os de Quarteira (20%). De facto, existe uma associação entre ser da Vagueira e estar disposto a contribuir para um fundo local. Pelo contrário, parece existir uma associação entre ser de Quarteira e não querer colaborar. 6. CONCLUSÕES As alterações climáticas poderão ter impactos sócio‐ambientais profundos no litoral português, obrigando a medidas de adaptação das comunidades aí residentes e/ou interessadas. A situação agudiza‐se quando se levam em consideração os elevados níveis de vulnerabilidade física da faixa costeira e a crescente pressão humana, face ao actual modelo institucional de gestão, disperso e incoerente, incapaz de definir orientações apropriadas para uma relação mais sustentável da sociedade portuguesa com a sua costa. Estamos, pois, perante uma situação cada vez mais frágil, nas zonas dunares e nas áreas urbanas densamente ocupadas, as quais dependem da manutenção das infra‐estruturas de defesa costeira. Estas, contudo, estão cada vez mais postas em causa devido à crise financeira e à caducidade dos fundos europeus. Pelo que é cada vez mais necessário um conhecimento profundo das dinâmicas políticas, sociais, económicas e culturais locais, que permita criar novos modelos institucionais, avançando, por exemplo, para um tipo de governança adaptativa implicando os cidadãos e que tenha em consideração a complexidade das diferentes situações (Nicholson‐Cole & O’Riordan, 2009). 1397
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Tanto mais que, a prazo, o Estado não terá provavelmente capacidade para continuar a suportar com fundos públicos (nacionais ou comunitários) a contenção da linha de costa, tornando‐se cada vez mais necessário considerar mecanismos alternativos de financiamento, que possam futuramente exigir uma intervenção mais activa das próprias populações costeiras e até dos seus visitantes. Estas novas formas de governança implicam um envolvimento crescente dos stakeholders locais e das populações. Contudo, como constatámos através dos inquéritos, estas encontram‐se muito afastadas deste tipo de problemáticas. Se em matéria de preocupação presente e futura os índices são elevados, já no que respeita à participação pública as populações estão praticamente ausentes das discussões sobre a gestão do litoral, sendo que a maioria considera que a sua opinião não tem qualquer influência nas decisões tomadas – o que aponta para alguma desmobilização, quiçá conformismo. Manifestam igualmente descrença na capacidade das instituições para resolver os problemas do litoral, em particular na Costa da Caparica. Mas, por outro lado, não dispensam o Estado de liderar e financiar as obras de manutenção do litoral, uma vez que poucos se disponibilizam a contribuir para isso. Os inquéritos revelam, já o dissemos, que a maioria da população considera “grave” os problemas de erosão da sua zona costeira e que estes se irão agravar num futuro próximo, devido aos impactos significativos das alterações climáticas. Esta avaliação é predominante nos grupos etários mais jovens (25 a 44 anos) e com maiores níveis de escolaridade, o que poderá ser um bom indicador futuro da disponibilidade das populações para intervir na discussão e gestão destes problemas. São, aliás, também estes escalões etários, e os grupos com maiores níveis de escolaridade, os que menos consideram que tenha de ser o Estado a continuar a assegurar a protecção da costa por inteiro e admitem até a possibilidade de vir a contribuir para um fundo local de protecção costeira, embora mediante determinadas condições, incluindo uma rigorosa prestação de contas sobre os investimentos realizados. Estas conclusões aplicam‐se igualmente ao grupo dos proprietários de habitações e negócios. O conhecimento sobre as nossas zonas de estudo e as suas populações, para o qual estes inquéritos vêm contribuir, permitir‐nos‐á avançar para a fase seguinte do projecto, em que discutiremos com as comunidades as melhores soluções para o futuro das suas zonas costeiras. Nessa fase, serão apresentados os mapas de susceptibilidade à inundação que a equipa do projecto tem estado a desenvolver desde 2010. Concluída esta etapa de conhecimento do terreno, é possível já identificar alguns aspectos a melhorar, particularmente os níveis de participação e confiança nas políticas de gestão costeira. Para tanto, será necessária a emergência de modelos de governança mais participados que contribuam para a adopção de estratégias diferenciadas, nomeadamente a nível do financiamento da protecção costeira. BIBLIOGRAFIA • Ângelo, C., 1991, Taxas de variação do litoral oeste: uma avaliação temporal e espacial. In: Actas do seminário A Zona Costeira e os Problemas Ambientais (Eurocoast), Aveiro, Portugal, 109‐120. • Carneiro, G., 2007, The parallel evolution of ocean and coastal management policies in Portugal, Marine Policy, 31, 4, 421‐433. • Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável (CNADS), 2001, Reflexão sobre o Desenvolvimento Sustentável das Zonas Costeiras, CNADS. • European Environment Agency (EEA), 2006, The changing faces of Europe's coastal areas, EEA. • Instituto da Água (INAG), 2001, http://snirh.inag.pt (consultado a 15 de Novembro de 2011). • Instituto Nacional de Estatística (INE), 2011, www.ine.pt (consultado a 3 de Novembro). 1398
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.46. PROYECTO DE CREACIÓN DE LA RED ESPAÑOLA DE GESTIÓN INTEGRADA DE ÁREAS LITORALES J. García Sanabria, J. García Onetti Grupo de Investigación en Gestión Integrada de Áreas Litorales. Universidad de Cádiz. [email protected] // [email protected] 1. INTRODUCCIÓN El Grupo de Investigación “Gestión Integrada de Áreas Litorales” de la Universidad de Cádiz tiene, desde hace más de 20 años, una línea de trabajo relacionada con el tema que lo nomina. A lo largo de este período de tiempo nuestro interés ha estado centrado en las costas de España, en las de diferentes países de Iberoamérica y del Mediterráneo. En nuestro país, la gestión realizada por la Administración General del Estado (AGE), a través de un organismo específico de costas, nos ha interesado sobremanera. Y a ello le hemos dedicado no pocos esfuerzos; que han sido reflejados en libros y artículos publicados en revistas especializadas. Por otra parte, el proceso de descentralización del Estado de los últimos treinta años, que ha dado lugar a la aparición de las Comunidades Autónomas (CCAA), exige una reflexión en otro nivel de escala territorial. Porque incluso reconociendo el trascendente papel que sigue jugando la AGE en la administración del Dominio Público Marítimo Terrestre, no cabe duda que las CCAA han concentrado importantísimas competencias ligadas a las decisiones sobre estos valiosos y frágiles ecosistemas y sus servicios. Con esta reflexión pretendemos subrayar el enfoque del trabajo que el lector tiene en sus manos: se trata de analizar la gestión de las áreas litorales a la luz de las posibilidades de la escala regional. Y no por ello restamos protagonismo al Estado y a la Administración Local. En caso contrario no sería posible la gestión integrada. Resulta muy grato dar las gracias a todos los coordinadores regionales que han participado en este proyecto por su especial colaboración. Su papel ha sido fundamental. Gracias muy sinceras a Javier Franco, Raúl Medina, Juan L. Doménech, Javier Sanz, Joaquín Farinós, Xavier Martí, Yaiza Fernández‐Palacios, Joana Petrus. Ellos son los nodos fundamentales de esta red que se está tejiendo en España. Por supuesto que también agradecemos a los 70 entrevistados de todas las regiones españolas (de la AGE, de las CCAA, de Ayuntamientos, de la empresa, del mundo académico, de ONG´s, etc.) su generosa aportación. Nunca hemos olvidado que son los verdaderos gestores costeros. Por último, un agradecimiento muy especial a las dos instituciones que creyeron en nuestra idea: la Fundación Biodiversidad (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural, y Marino) y el Vicerrectorado de Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación (Universidad de Cádiz). 2. OBJETIVOS Y METODOLOGÍA En el proyecto REGIAL se analizó la gestión de las áreas litorales de España, poniendo especial énfasis en la tarea realizada por los gobiernos regionales de las Comunidades Autónomas costeras del país. Su desarrollo se compone, por tanto, de 10 informes elaborados para cada una de dichas regiones. Todos ellos pueden consultarse en www.gestioncostera.es. La iniciativa de poner en marcha de la Red Española de Gestión Integrada de Áreas Litorales (REGIAL) surgió como resultado de la experiencia de un grupo de expertos que coinciden en la necesidad de actuar para colaborar en la mejora de la gestión del litoral español. Para ello se partió de la certeza de que era necesario crear un espacio de encuentro para la búsqueda de sinergias, para el aprendizaje y en el que surgieran ideas que permitieran fomentar una gestión más apoyada en el consenso, en la participación pública, en la coordinación entre administraciones o en la cooperación entre los diferentes agentes públicos y privados de la costa. Por otro lado, la Gestión Integrada de 1400
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Áreas Litorales (GIAL)1 es, hoy por hoy, el modelo de gestión que ofrece más consenso, tanto a nivel europeo como internacional para lograr dar respuesta al objetivo de revertir la actual tendencia negativa del espacio costero‐marino. En España es habitual observar cierto desconocimiento de las acciones y las iniciativas sobre gestión costera desarrolladas por la Comunidad Autónoma vecina. Existen múltiples proyectos dirigidos al trabajo conjunto entre grupos de investigación y/o de gestores de diferentes países (Unión Europea, Iberoamérica, países del Mediterráneo…), sin embargo se constata el escaso conocimiento de la iniciativas más cercanas. La iniciativa de REGIAL surge, de esta manera, con el fin de trabajar por generar diálogo y una comunicación más fluida entre agentes relacionados con el espacio y los recursos costero‐marinos de las distintas escalas territoriales de gestión (haciendo énfasis en la regional) y el resto de agentes involucrados en su futuro. El proyecto se ha enmarcado en la línea de actuación de Conservación del Medio Marino de la Fundación Biodiversidad y dentro del programa de Gestión Integrada del litoral terrestre y Marino2. El objetivo último ha sido el de contribuir a la creación de una red española para la promoción de la gestión integrada del litoral. Sin embargo, la experiencia de otras iniciativas similares aconsejó comenzar este proceso con cautela. Su diseño se gestó entonces desde la premisa de consolidar tanto la necesidad como la meta de esa Red. Así, se establecieron dos objetivos específicos: 1. Estudiar y definir las líneas de trabajo más efectivas para promocionar y desarrollar la gestión integrada en el litoral español. 2. Crear un espacio para el intercambio, el aprendizaje y la cooperación en la gestión del litoral español: preparación de los instrumentos y las bases organizativas de la REGIAL. Estos objetivos se desarrollaron a su vez en varios programas de trabajo diseñados con una lógica de continuidad siempre dirigida a una meta común (ver la figura 1). En primer lugar se planteó la necesidad de unir a expertos e interesados en la materia siguiendo las mismas premisas básicas, que hacen referencia tanto a la necesidad de la Red como al modelo que ésta pretende fomentar. 1
En este proyecto se ha entendido la GIAL como sinónimo de Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC o ICZM en inglés) y Manejo Costero Integrado (MCI) bajo la siguiente definición: la GIAL es un proceso dinámico, continuo e iterativo destinado a promover el desarrollo sostenible mediante la integración de políticas, objetivos, estrategias y planes sectoriales en el espacio y el tiempo, así como la integración de los componentes terrestres y marinos del litoral. Se trata, por tanto, de un instrumento al servicio de una política pública basado en la cooperación y la participación (Barragán Muñoz, J. M., 2003). 2
El proyecto desarrollado por el Grupo de Investigación en Gestión Integrada de Áreas Litorales de la Universidad de Cádiz, dirigido por el Profesor Juan Manuel Barragán Muñoz, ha sido financiado en un 55% por la Fundación Biodiversidad y en un 45% por la Universidad de Cádiz. Ha contado, además, con el asesoramiento y la participación de expertos de reconocida experiencia en cada una de las CC.AA. costeras. Más información disponible en la Web de este grupo de investigación: www.gestioncostera.es. 1401
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1. Actividades para el Objetivo Específico 1 El segundo objetivo (ver la figura 2), encaminado a crear formalmente la REGIAL, se sustentó en los resultados del primero. Tras un proceso de reflexión y debate, siempre basado en un enfoque constructivo y propositivo, con los colaboradores autonómicos del proyecto, se trató de obtener los motivos que justificaban el esfuerzo, pero sobre todo su naturaleza, su finalidad y sus objetivos. Serían éstas las bases de los estatutos de la Red, que debían consolidarse de manera legal con la correspondiente Asamblea Constituyente posterior de la Asociación REGIAL. Figura 2. Actividades para el Objetivo Específico 2 1402
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3. ALGUNOS RESULTADOS ALCANZADOS Para elaborar un diagnóstico propositivo de la gestión costera en las regiones españolas, que permitiera identificar de dónde partimos, hacia dónde queremos ir y, en definitiva, cuáles son “los retos de la REGIAL”, se diseñó una metodología, consensuada con los colaboradores autonómicos. El método propuesto se basó en la identificación de los asuntos claves estructurales y mínimos para abordar un análisis de la GIAL. Dichos asuntos debían ir dirigidos al estudio del marco jurídico y administrativo, pues es el sistema a través del cual se regulan las relaciones entre los sistemas socio‐
económico y físico‐natural en el litoral, y porque muchas de sus disfunciones pueden ser el origen del problema o de la solución de los mismos. El objetivo era realizar un análisis de la gestión que identificara sus aspectos clave, entendiera las peculiaridades de las distintas realidades y observara las disfunciones. Para responder a la metodología se llevó a cabo una investigación a partir de la realización de una serie de entrevistas. El proceso de selección de los entrevistados fue tutelado por los coordinadores autonómicos, de manera que pudieran identificarse las entrevistas que pudieran ser más productivas para los objetivos perseguidos. Después, tras el tratamiento de la información obtenida, contrastada siempre a través de la investigación, se procedió a la redacción del diagnóstico estratégico final (ver proceso completo en la figura 3). Todo este esfuerzo, que conllevó la visita a todas las Comunidades Autónomas litorales españolas, dio como resultado la elaboración de diez documentos de síntesis sobre el estado de la GIAL en las regiones costeras españolas. Finalmente, se llevó a cabo un proceso de abstracción para la elaboración de los análisis sintéticos DAFO y CAME3, en el que se contó con la participación de los colaboradores regionales del proyecto. Con este resultado se obtuvieron las bases sobre las que sustentar la creación de la REGIAL. Figura 3: Proceso para la elaboración de diagnósticos regionales de GIAL 3
Metodología que facilita organizar los aspectos clave de un proceso de análisis o evaluación identificando Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades (DAFO). Este diagnóstico estratégico sirve posteriormente para obtener propuestas, respondiendo al resultado obtenido mediante una matriz CAME, que permite identificar cómo Combatir las debilidades, cómo Afrontar las amenazas, cómo Mantener las fortalezas y cómo Explotar las oportunidades. 1403
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 En este largo proceso ha destacado la excelente voluntad de colaboración encontrada, el interés mostrado por parte de los entrevistados y la obtención de resultados indirectos. Gracias a esta tarea, se contactó con los protagonistas últimos de REGIAL; los mismos que probablemente formarán parte de su futuro, pues a ellos se destina también este trabajo. Figura 4: representatividad de las entrevistas realizadas Se realizaron más de 70 entrevistas a lo largo de todo el litoral español, buscando la mayor representatividad posible (ver la figura 4). Posteriormente se enviaron borradores de los trabajos a aquellos agentes que, pese a no haber podido entrevistarse en persona, pudieron enviar sus aportaciones a través del correo electrónico, consultándose a más de 120 personas. 4. EL DIAGNÓSTICO Y LAS PROPUESTAS (MATRIZ DAFO/CAME) DEL ANÁLISIS DE LA GIAL EN EL LITORAL ESPAÑOL El diagnóstico se presenta a continuación de forma muy esquemática en la siguiente matriz DAFO. 1404
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 A continuación se presentan las propuestas, que responden al análisis realizado con anterioridad y que son presentadas mediante una matriz CAME (Corregir las debilidades, Afrontar las amenazas, Mantener las Fortalezas y Explotar las oportunidades). 1405
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 5. REFLEXIÓN DEL TRABAJO REALIZADO En las últimas décadas la distancia entre economía, política y sociedad se ha visto ampliada. Mientras el sistema financiero y la economía pensaban y actuaban globalmente, la política lo hacía en cada Estado. Al mismo tiempo la sociedad, cada vez menos social, pensaba y actuaba cada vez más como individuos, con nuevas e individuales necesidades no satisfechas por ese mercado global. No se sabe a dónde conducirá este proceso de cambio acelerado en la época de la información y la comunicación, lo que sí es claro es que estamos en una época de crisis donde se ha llegado al final de un “viejo” orden mundial que aún no ha dado paso a un nuevo contexto socioeconómico y político claro. Este escenario de desorden mundial o de crisis debe ser aprovechado para introducir cambios sustanciales donde todos los implicados puedan opinar sobre su futuro. Los procesos de gobernanza, las ideas, las reflexiones a medio y largo plazo se tornan fundamentales y las redes, los grupos de pensamiento (los llamados Think Tank) deben asumir un papel protagonista en este proceso. 1406
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 En este escenario los Estados se encuentran inmersos en un proceso de transformación. Los niveles de cooperación supranacional cada vez son más necesarios, y un ejemplo claro es la Unión Europea. También se ha profundizado en la construcción de estructuras de poder hacia niveles inferiores reforzando las capacidades de la política regional con objeto de avanzar en la creación de nuevas formas de gobernanza y cooperación entre todos los actores locales. Sin embargo, este proceso se ha visto obstaculizado en nuestro país por la ausencia de mecanismos de coordinación y cooperación entre actores políticos y entre éstos y los agentes económicos y sociales. También, el escaso desarrollo de procesos de información y participación ciudadana han condicionado el modelo español. A la situación descrita se debe añadir que en España se cuenta con la complejidad extra de tratarse de un Estado compuesto, de inspiración federal, con ausencia de una cultura política propia de Estados federales y de una cultura territorial adecuada a los valores que hoy se manifiestan respecto del territorio. En opinión de los autores, la ausencia de una cultura de diálogo y de colaboración, supone el mayor obstáculo para alcanzar más y mejores formas de coordinación y cooperación en los distintos niveles y esferas de gobierno. Nuestro mayor problema para avanzar hacia un modelo de gobernanza de las zonas costero‐marinas en España no es normativo (carencia de normas), ni presupuestario, sino de tipo cultural y de falta de voluntad y compromiso real. Cuando se hace balance de la situación de las costas en cualquier comunidad autónoma, apenas hay debate. Prácticamente en todas se asume la situación actual de crisis en la que se encuentran desde un punto de vista de sostenibilidad socio‐ecológica (más en unas zonas que en otras, pero con una tendencia negativa generalizada). La realidad de cada frente litoral es diferente y así lo son sus problemas, sin embargo, el origen de los mismos en demasiadas ocasiones se encuentra en la manera la sociedad se organiza para administrar personas y ecosistemas, actividades socioeconómicas y servicios ecológicos en los que se sustentan. Demasiadas veces se afrontan los problemas desde sus causas directas, pocas veces desde su origen. Donde más disenso se ha observado entre las distintas regiones, por tanto, es en la solución. Tal vez se debe partir de que no existe una salida única a esta inercia negativa. En este caso, lo interesante sería recopilar esas ideas y discutirlas. El debate es complejo. Hay condicionantes de diversa naturaleza (intereses, enfoques, sensibilidades, realidades, coyunturas…). En algunos sectores de opinión se considera que la respuesta que se ha dado hasta ahora desde el ámbito público es un rotundo fracaso. Por otro lado, los cambios que se solicitan son vistos como una amenaza. En algunos casos se consideran las propuestas como una respuesta demasiado agresiva, incluso incompatible con otros intereses. La reacción habitual es una actitud defensiva. Se piden cambios bruscos y complejos a la cultura actual de gestión. La sensación general es, por tanto, de escepticismo. Esta tal vez es la primera conclusión que se puede obtener de este análisis. Si bien existe una apuesta internacional por la GIAL como método más apropiado para afrontar la compleja gestión de los espacios costero‐marinos, domina la desconfianza, la falta de convencimiento, de liderazgo, el escepticismo (desde tomadores de decisiones a sociedad civil) a la hora de llevar a cabo el cambio de actitud que haría falta. Tal vez es hora de comenzar a hablar no de fracaso, sino de distintas etapas del éxito. La primera reacción, la primera propuesta lógica es, por ello, que para avanzar hay que cambiar el discurso defensivo y destructivo por uno propositivo. En cualquiera de los casos, se ha recorrido ya un importante camino: se ha asumido que existe un problema. Hay que plantear ahora el estado idóneo deseado. Qué escenario se quiere. Aquí es dónde se hace más evidente la necesidad de llevar a cabo un proceso de gobernanza, en el que todos los implicados puedan opinar sobre su futuro. El siguiente paso hacia el éxito es plantear el mejor modelo para alcanzar esa meta. 1407
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 La pregunta posterior, es cierto, debe ser si estamos muy retrasados con respecto a ese ideal (ese éxito). Si la etapa en la que nos encontramos se corresponde con el nivel de desarrollo económico, político y cultural de nuestra sociedad, si está lo suficientemente avanzada para que podamos responder a la posible pérdida irreversible de los servicios con los que los ecosistemas sustentan nuestro bienestar y nuestras pretensiones de desarrollo. Si la respuesta es negativa, el debate debe apuntar a cómo avanzar, tal vez más rápido, en ese camino. Debemos buscar un espacio en el que el discurso negativo, orientado a buscar culpables o a defenderse de supuestos ataques, ceda protagonismo a la búsqueda de soluciones y a la construcción conjunta. Pero sobre todo, debemos empezar cuanto antes a andar en ese camino hacia el éxito. Una buena manera de comenzar podría ser acabando con el trabajo aislado, rompiendo el escepticismo apuntado y generando ilusión por compartir ideas, métodos y objetivos comunes. De este modo, los autores proponen con este trabajo la creación de una Red, un espacio de encuentro para la búsqueda de sinergias, para el aprendizaje y el debate y para el fomento de una gestión basada en el consenso, en la participación pública, en la coordinación entre administraciones y la cooperación entre los diferentes agentes públicos y privados de la costa. Se trata de crear centros de pensamiento y foros de reflexión, apoyados también en actividades de formación, difusión, asesoramiento e innovación, y que de alguna manera faciliten la creación de un “ecosistema de apoyo” a la gestión integrada de áreas litorales. Todo ello desde el convencimiento de que cuando las redes juntan a personas y organizaciones pertenecientes a «mundos» distintos —con distinto lenguaje, cultura, contactos y habilidades— las oportunidades que se abren son mucho mayores. Sin embargo, para que así sea, debe manejarse la «tensión» entre estos mundos para que sea sana y productiva en lugar de convertirse en un obstáculo (Vernis i Domènech y Navarro Colomer, 2011). De esto último, y de la voluntad de todos, dependerá en gran medida el éxito de una iniciativa que ya ha comenzado. En enero de 2011 se constituyó formalmente la Asociación REGIAL, una Red de personas para la Gestión Integrada de las Áreas Litorales en España, que cuenta con la representación de personas de todas las Comunidades Autónomas litorales. REGIAL surge para constituir ese foro abierto, donde todos los interesados en contribuir a mejorar el modelo de gestión de nuestro litoral tengan cabida. Es por ello que se anima a integrarse en esta iniciativa que nace desde la ilusión conjunta y el trabajo de todos los investigadores y agentes sociales y privados que, en todas las Comunidades Autónomas litorales, con su colaboración desinteresada, han hecho posible este esfuerzo. Desde aquí nuestro agradecimiento. Por último, se invita al lector interesado a ampliar la información sobre los resultados alcanzados y a consultar las propuestas realizadas para una gestión más integrada del litoral español a través de la publicación titulada “Las Comunidades Autónomas y la gestión integrada de las áreas litorales en España. Materiales para un debate sobre gobernanza”. Esta publicación está disponible para su consulta y descarga gratuita en la web del grupo de investigación www.gestioncostera.es 1408
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.48. SIARL ‐ Sistema de Administração do Recurso Litoral em Portugal A. Lopes1, A. Herdeiro1, A.Leitão2, R. Sena2 C. Nunes2 Instituto Geográfico Português, Rua de Artilharia Um, 107, 1099‐052, Lisboa, Portugal, e‐mail: [email protected] 2
Advantis Solutions, R. Basílio Teles 35 – 7º ‐ 7ª drt, 1070‐020 Lisboa, Portugal, e‐mail [email protected] 1
Palavras‐chave: WebSIG, serviços geográficos, software aberto, monitorização, uso do solo, obras costeiras, ocorrências, planos de ordenamento, condicionantes, participação, cooperação, INSPIRE e GIZC. RESUMO O SIARL – Sistema de Administração do Recurso Litoral Continental de Portugal é um inovador sistema interactivo de apoio à decisão em Portugal, que permite uma visão global e local, suportado em informação geográfica, dominantemente direccionado para os temas que convergem na identificação dos riscos costeiros mas com capacidade para dar resposta a outros temas que interessam ao litoral, ao mesmo tempo que favorece a permanente actualização do conhecimento sobre as dinâmicas costeiras O SIARL foi desenvolvido para superar a fragmentação e a falta de informação no momento da decisão, apoiar a articulação e coordenação entre entidades e utilizadores, promover a monitorização do território e a produção de serviços geográficos e contribuir para um desenvolvimento sustentável da orla costeira de Portugal. O SIARL incentiva a partilha e circulação da informação em tempo real de modo a optimizar o conhecimento e os dados sem prejudicar a autonomia de cada organismo. Assenta no princípio da subsidiariedade e da responsabilização e advoga o livre fluxo de informação numa óptica de interesse público Esta ferramenta baseia‐se num conceito com potencialidades para ser utilizada por todos os que lidam com zonas costeiras e em particular em redes de conhecimento. 1. INTRODUÇÃO Os SIG (Sistemas de Informação Geográficos) são um instrumento essencial para uma plena compreensão das dinâmicas costeiras. No entanto, os sistemas tradicionais não estão disponíveis a todos, os dados sobre a monitorização e a informação geográfica nem sempre existe, está disponível ou é de fácil acesso e muito do software utilizado tem custos elevados. Os principais aspectos deste sistema de informação, consistem em: ‐ Solução amigável para o utilizador, permitindo que qualquer interessado em questões costeiras possa manipular e comparar informação geográfica sem recurso a software ou conhecimento específico em tecnologia SIG. • Navegação mais intuitiva na informação e a interacção entre diferentes disciplinas do conhecimento, pois usa o território como base para carregamento e sistematização dos dados; • Interoperabilidade de informação em tempo real, o que introduz maior qualidade e eficácia na resposta a temas que dependam da intervenção/articulação de diversas entidades ou stakeholders; • Incentivo ao desenvolvimento de serviços geográficos e acesso a todos os serviços que respeitem as normas de OGC (Open Geospatial Consortium) nomeadamente o desenvolvimento dos Serviços WMS (Web Map Services) e WFS (Web Feature Services); 1410
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Software livre com código aberto, o que introduz maior independência e controle da informação, maior interoperabilidade dos dados, pode facilmente evoluir para apoiar outras áreas, sejam geográficas sejam temáticas, ser replicado ou ampliado sem grandes custos e tem potencialidades para introduzir valias económicas e financeiras não descuráveis. Os principais objectivos do sistema são: Incrementar o conhecimento sobre o território; Sistematizar e disponibilizar informação; Racionalizar e evitar redundância; Favorecer a articulação e interacção entre organismos e utilizadores; Melhorar a eficiência e capacidade de resposta. Todos estes aspectos são essênciais para que haja maior consciência das potencialidades e das crescentes ameaças nas zonas costeiras e assim contribuir para que sejam encontradas respostas para os complexos desafios que surgem em diferentes campos de acção num quadro de desenvolvimento sustentável. 2. ENQUADRAMENTO O SIARL foi desenvolvido no quadro de uma parceria de entidades do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território de Portugal que são responsáveis ao nível central e regional pelo planeamento e gestão costeira nas áreas da informação geográfica, domínio hídrico, conservação da natureza, uso da solo e planeamento do território. O desenvolvimento do teve suporte em três orientações europeias e nacionais: A Recomendação Europeia sobre Gestão Integrada da Zona Costeira (GIZC), onde a integração é o conceito chave; a Directiva INSPIRE, que tem como principal objectivo facilitar e promover o acesso à informação geográfica e melhorar a monitorização do território; A utilização de software e padrões abertos, que dão independência e controle e ajuda a economizar custos no Estado, contribui para a interoperabilidade de sistemas e é um factor de desenvolvimento do conhecimento de base local e nacional. A ferramenta foi desenvolvida para dar resposta a problemas comuns de quem lida com zonas baixas e costeiras: Insuficiente conhecimento sobre zonas de risco; Insuficiente controlo sobre usos e ocupação do solo; Falta de articulação entre organismos e actores; Tendência para se agir reactivamente e não por antecipação; Insuficiente informação e, quando existe, frequentemente de difícil acesso; Falta de informação validada e comparável. Em suma: Falta de informação sistematizada e ajustada no momento da tomada de decisão. 3. A INFOMAÇÂO GEOGRÀFICA NA MONITORIZAÇÃO DO TERRITÓRIO O SIARL dá prioridade ao uso de informação geográfica como uma forma de facilitar o acesso aos dados de base e como um elemento estratégico para a rápida expansão do conhecimento colectivo sobre as zonas costeiras. A costa portuguesa é muito dinâmica, razão porque a informação geográfica é crucial para compreender fenómenos com interesse transversal a várias disciplinas. A Figura 1 apresenta um exemplo onde, através de uma simples observação de informação geográfica com séries temporais diferentes, à esquerda, era de prever o acidente que aconteceu em 2010, à direita. 1411
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 1 Dentro de informação geográfica temática, merece particular relevo os Instrumentos de Gestão Territorial (IGT), peça essencial na gestão e planeamento do território. O SIARL incentiva o acesso aos IGT em ambiente SIG, com o objectivo não só de optimizar a actuação técnica de permitir o registo sistemático das lacunas, erros e omissões intra e entre IGT, dominantemente identificados na fase de gestão e para melhor suportarem a fase de planeamento ou alteração do planos e toda a relação que estes têm com tudo o que envolva o risco costeiro. A Figura 2 mostra um exemplo da utilidade do "layer de notas" do SIARL sobreposto ao ortofoto de 2006, do Instituto Geográfico Português e o Plano de Ordenamento do Território da Orla Costeira (POOC) de Alcobaça – Mafra, onde são exemplificados algumas notas que podem ser gravadas por um ou mais utilizadores na fase de gestão e que é informação valiosa para dar uma melhor integridade e realismo à fase de planeamento. Figura 2 4. OS MÓDULOS DO SIARL O SIARL disponibiliza cinco módulos que permitem relacionar qualquer topologia georeferenciada (ponto, linha ou polígono) a tabelas de dados, bem como associar quaisquer documentos relativos a determinado tema (texto, imagens, tabelas, vídeos, etc.). Esses módulos são: 1412
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Modulo da Legalidade dos Usos (LU) Várias entidades em Portugal emitem licenças e autorizações sobre usos do solo surgindo por vezes desajustes de posições entre entidades. Este é um assunto muito sensível num território com crescentes riscos mas também onde convergem frequentes conflitos. A Figura 3 é um exemplo de algumas licenças emitidas pelas autoridades locais e cujas informação nem sempre está acessível à administração central e vice‐ versa. O SIARL promove a inter operabilidade dos dados e a articulação entre organismos com competências no litoral contribuindo para uma maior coordenação e transparência nos actos da administração, uma maior segurança para os cidadãos, ao mesmo tempo que reforça o princípio da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade. Figura 3 Ocorrências (OC) SIARL promove um registo sistemático e contínuo de ocorrências, designadamente as que decorram por acção das águas, permitindo uma melhor compreensão sobre a sua frequência, extensão e dimensão e melhor sustentar a definição de áreas de risco, intervenções e efectuar correlações com a restante informação disponível no sistema (ver exemplos de Ocorrências na figura 4 e que envolve cheias, erosão e instabilidade geológica). Figura 4 1413
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Intervenções (INT) A costa continental de Portugal é muito abrasiva ou vulnerável na sua grande generalidade à acção das águas e com frequência exige intervenções de defesa, manutenção ou de reparação de danos. Estas intervenções envolvem investimentos iniciais muito elevados e de uma permanente manutenção. A Figura 6 é uma caricatura das evoluções registadas numa obra de defesa e que obedece a um ciclo imparável de construção, destruição e reconstrução, o que permite sublinhar a importância deste assunto não só na componente financeira, mas também na fiabilidade destas obras que simplesmente deixam de funcionar quando sujeitas a condições climáticas mais extremas ou diferentes das que estiveram na origem do seu dimensionamento. Figura 5 Condicionantes e regimes de salvaguarda (mDH) A geomorfologia e os factores de risco do litoral estão em constante mudança, seja devido à intervenção humana, a fenómenos naturais ou mistos e nem sempre de uma forma previsível, mas seguramente com uma mudança permanente, embora mais ou menos rápida. Estas mudanças, bem como a constante evolução do conhecimento, têm repercussões sobre questões jurídicas, normalmente mais estáticas, fazendo com que haja frequentes desfasamentos ou lacunas entre a realidade e o cenário legal aplicável. 1414
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 6 A figura 6 é um exemplo de como um fenómeno relativamente frequente, deslizamentos de solos, originam alterações na profundidade da margem e consequentemente em toda a condição legal que lhe fica associada. No presente caso, a construção contígua que antes daquele deslizamento se encontrava fora da margem, depois desta ocorrência passou a integrar a margem do mar, com todas as consequências jurídicas que daí advêm. O SIARL permite que os técnicos habilitados para a gestão e monitorização das zonas costeiras registem sistematicamente as alterações das servidões / condicionantes em função das ocorrências identificadas e com incidência dominante no domínio hídrico. Com base nessa informação, a entidade com competência pela gestão dessa servidão/condicionante está melhor preparado para decidir pela oportunidade de mudar a condição legal ou desenvolver os estudos necessários com vista à sua alteração. Documentos (DOC) Dentro da mesma filosofia, o sistema permite ainda carregar quaisquer documentos que tenham interesse para a gestão do litoral e que não estejam associados aos temas dos módulos atrás referidos, carregamentos esses que podem ser de dois tipos: ou carregando a informação para a Base de Dado do sistema ou através de um URL. Tal como nos outros módulos, os documentos podem ser de diversos tipos como sejam: estudos, teses, notícias, imagens, vídeos, mapas, decisões judiciais, dados de monitorização, alvarás, etc.. A diferença relativa aos métodos tradicionais de arquivo de documentos é que, sempre que tais documentos tenham uma incidência específica sobre o território, o sistema permite relacionar o documento com a respectiva área geográfica de incidência. Um exemplo dessa potencialidade é a que se mostra na Figura 7 que se refere a uma marginal que mais tarde foi ameaçada por uma tempestade marítima e obrigou a trabalhos de emergência. Sabendo‐se que os trabalhos de emergência são, em regra, muito mais dispendiosos que os correctamente planeados, é fácil verificar que o investimento seria muito mais racional se o projectista tivesse conhecimento que a obra se realizava em antigo leito das águas e que, uma simples foto antiga lhe poderia proporcionar esse conhecimento. 1415
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Uma das vantagens do recurso ao território como forma para arquivar e sistematizar a informação é que permite a convergência e a interacção de diferentes disciplinas do conhecimento e assim optimizar as acções. 5. AS PRINCIPAIS VALIAS DO SIARL Portugal foi objecto nas últimas décadas de um expressivo crescimento urbano em extensas zonas costeiras (ver Figura 8.) e hoje verifica‐se que um número muito significativo de construções estão ameaçadas pelo mar e, com as actuais tendências, outras se seguirão. Figura 8 O SIARL tem um grande potencial para responder a vários cenários que envolvam risco num mundo de crescentes dúvidas e onde as zonas costeiras estão particularmente expostos à abrasão das águas e às previsíveis mudanças climáticas. 1416
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 9 A Figura 9 dá uma ideia de alguns dos desafios enfrentados em Portugal, onde um importante aglomerado tem sido objecto de sucessivos acidentes costeiros e onde é real a necessidade de se encontrarem respostas devidamente fundamentadas sobre a opção de defender ou recuar ou a utilização de soluções mistas. Através da informação registada nos respectivos módulos do SIARL é possível, a qualquer técnico ou investigador e de forma mais fundamentada, efectuar análises de análise de custo benefício ou sobre as diversas evoluções das dinâmicas costeiras, sendo exemplos: a quantificação e qualificação das zonas costeiras ameaçadas; dados específicos sobre os custos em trabalhos de defesa a curto, médio e longo prazo; as tendências do sistema para vários períodos de retorno; os desajustes dos IGT com as tendências verificadas no terreno. Este conceito contribui para uma maior convergência e racionalização dos meios nacionais, designadamente na optimização de programas de monitorização dos sistemas costeiros, onde geralmente a informação existente e as iniciativas para a sua aquisição se encontram dispersas por várias entidades que tem interesses comuns. São exemplos dessas entidades: autarquias, protecção civil, administrações de regiões hidrográficas, autoridades marítimas e portuárias, sectores da investigação e ensino, entidades licenciadores em geral, etc. O conceito do SIARL tem um grande potencial para dar respostas a vários cenários, mais ou menos catastróficos, num mundo de crescentes desafios em que as zonas costeiras estão cada vez mais severamente expostos à abrasão das águas e às previsíveis mudanças climáticas. 6. O SIARL NA REDE IBEROAMERICANA O SIARL pelas características que apresenta, pode tornar‐se, num mundo cada vez mais global e em risco, numa plataforma de troca de informação e experiências na Rede Iberoamericana. Em primeiro lugar, pelos conceitos que o constituem e que são comuns a todos os países que trabalham com zonas costeiras. Em segundo lugar, por estar suportado em software de código aberto, como tal facilmente alterável, tendo em vista a adaptação a interesses mais específicos de cada organização ou país a baixos custos. Em terceiro lugar, porque tem uma abrangência global em termos de informação geográfica e pode ser usado em qualquer continente para uma mais fácil troca de conhecimentos e boas práticas, tornando‐se um importante contributo para uma gestão mais sustentável das zonas costeiras nos países da rede Ibero‐americana. 1417
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 7. CONCLUSÃO O SIARL é um WEB SIG de apoio à decisão, com base em informação geográfica, dominantemente direccionado para temas que ajudem à identificação de riscos costeiros, mas também com a capacidade de responder a um grande número de outras questões relevantes para aqueles que trabalham com zonas costeiras. Este sistema privilegia o território como base para o registo e sistematização da informação o que permite uma navegação mais intuitiva mas também a convergência do conhecimento de várias disciplinas do conhecimento. O SIARL fomenta a interoperabilidade dos dados e dos utilizadores, o que facilita a acção coordenada de instituições e uma maior eficiência para apoio à monitorização do território apoiada em serviços geográficos como uma maneira mais simples e rápida para aumentar o conhecimento colectivo sobre as zonas costeiras. Pode também facilmente evoluir para apoiar outras áreas de conhecimento, ou até mesmo ser replicado, considerando que usa software livre e open‐source. O conceito utilizado facilita o acesso a informação por todos os que se interessam por assuntos costeiros, onde é possível convergir o conhecimento científico de várias disciplinas, de forma a responder mais eficazmente às necessidades dos técnicos, políticos e decisores e bem assim no acesso do cidadão a informação que importa conhecer e participar. BIBLIOGRAFÍA • INSPIRE, Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de Março (2007/2/CE) ‐ http://inspire.jrc.ec.europa.eu/ • Open Geospatial Consortium, OGC ®, (2011), entidade sem fins lucrativos, internacional, responsável pela organização de padrões de consenso voluntário e que é líder no desenvolvimento de padrões de serviçoes geoespaciais e baseados em localização ‐ http://www.opengeospatial.org/ 1418
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.49. UTILIZAÇÃO DE SISTEMA DE INFORMAÇÃO GEOGRÁFICA (SIG) NA ELABORAÇÃO DO ZONEAMENTO ECOLÓGICO ECONÔMICO COSTEIRO PARA O PLANO MUNICIPAL DE GERENCIAMENTO COSTEIRO DE ANCHIETA, ESPÍRITO SANTO – BRASIL. H. B Mondl¹, J. Andrade2, E. G. Emerim3, A. Felix4, T. R. Oliveira 5, F. A. Veiga Lima6 ¹ Geógrafo, Ambiens Consultoria Ambiental, Rua Hermann Blumenau, 246,CEP: 88020‐020, Centro, Florianópolis, Santa Catarina, Brasil, [email protected] ² Mestrado Profissional em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Socioambiental, Universidade do Estado de Santa Catarina, Av. Madre Benvenuta, 2007, 88.010.020, Florianópolis, Santa Catarina,Brasil, [email protected] 3 Biólogo, MSc., Ambiens Consultoria Ambiental, [email protected] 4 Geógrafo, MSc., Ambiens Consultoria Ambiental, [email protected] 5 Oceanógrafa, Ambiens Consultoria Ambiental, [email protected] 6 Mestrado Gestão Costeira, Faculdade de Ciências do Mar, Universidade de Las Palmas de Gran Canária, Espanha, [email protected] Palavras chave: Gerenciamento Costeiro, SIG, Zoneamento, Município de Anchieta RESUMO Na busca pela otimização e melhoramento ao planejamento territorial e marinho, vários instrumentos são desenvolvidos na tentativa de equilibrar o desenvolvimento socioeconômico com a sustentabilidade dos recursos naturais. Neste contexto, o Gerenciamento Costeiro vai se tornando no Brasil uma importante ferramenta no auxílio à elaboração de políticas públicas e de ordenamento espacial, através da integração das feições terrestres e marinhas visando o crescimento social, econômico e ambiental. O Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro da cidade de Anchieta surgiu a partir da necessidade do cumprimento judicial de um termo de ajuste de conduta (TAC) imposto a uma empresa, exigido pelo poder público. Dentre outros produtos inseridos no TAC, é foco do presente estudo, a elaboração do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro (ZEEC). A metodologia para a elaboração do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro utilizou‐se do cruzamento de diferentes tipos de dados, como: Carta SAO (sensibilidade ambiental ao óleo); Macrodiagnóstico Costeiro Brasileiro; Plano Diretor Municipal de Anchieta; Carta de Vulnerabilidade Natural, desenvolvida pelo estado do Espírito Santo; e o Uso e Ocupação do Solo atual. Conjuntamente, a pesquisa é embasada na compilação das legislações vigentes, de especificidades naturais e no uso e ocupação do solo e do mar. Todos os dados utilizados, disponíveis para a análise, foram obtidos de fontes oficiais do governo e município, exceto o Uso e Ocupação do Solo, elaborado pelos próprios autores. A carta de Uso e Ocupação do Solo foi feita em imagem de satélite do ano de 2008 em escala 1:15.000, baseada em fotointerpretação monoscópica. Foram mapeados elementos naturais e antrópicos pertinentes para a análise espacial sugerida, como elementos hídricos, cobertura vegetal e ocupação antrópica e industrial. Concomitantemente, foram realizadas oficinas públicas de trabalho, com a participação popular. Através do uso de metodologias específicas elaboradas para as oficinas, teve‐se como resultado a identificação de anseios e proposições por parte da sociedade civil, transformadas posteriormente em mapas prévios de zoneamento. Com a definição das zonas terrestres e seus respectivos enquadramentos, foram empregadas técnicas de análise espacial e cruzamento de dados em ambiente SIG. Delimitadas geograficamente cada zona foi originado o Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro como produto final, com vista a planejar e criar diretrizes para o desenvolvimento sustentável do município. 1419
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUÇÃO A população brasileira se encontra, em grande parte, estabelecida na zona costeira, com aproximadamente 43 milhões de habitantes (cerca de 18% da população brasileira), e cada vez mais fluxos populacionais migram para essas regiões (MMA, 2008). O litoral brasileiro historicamente é a região mais ocupada do país, devido às condições naturais estratégicas que favoreceram seu desenvolvimento socio‐econômico. É composto por ambientes de grande relevância ecológica e socio‐econômica, conservando campos de dunas, falésias, praias arenosas, manguezais, complexos lagunares, arrecifes de corais e remanescentes do Bioma da Mata Atlântica. As condições climáticas e topográficas, associadas às belezas paisagísticas, como também a grande riqueza e facilidade de acesso aos recursos naturais, são fatores atrativos para seu uso e ocupação (COURA & RIBEIRO, 2003; SCHERER ET AL, 2010). A crescente ocupação, acompanhada pelo o desenvolvimento econômico, acabou por alterar a qualidade ambiental de muitos desses ambientes. Com base nesta situação, foi elaborado o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), instituído pela Lei Federal nº 7661 de maio de 1988. O PNGC, a partir de seu artigo 2°, deve orientar a utilização racional dos recursos naturais da Zona Costeira, de forma a contribuir a elevar a qualidade de vida da população e a proteção do patrimônio natural, histórico, étnico e cultural (BRASIL, 1988). A partir da criação do PNGC II, ficou definido que a Faixa Marítima é aquela que se estende mar afora, distando a 12 milhas náuticas a partir das linhas de base, estabelecidas de acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar Decreto Federal nº 1.530, de 22 de junho de (CIRM, 1997). De acordo com a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar, a Faixa Terrestre nacional, para o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro II é aquela formada por municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na zona costeira (CIRM, 1997). Neste contexto, o presente trabalho aborda fases da elaboração do Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro do Município de Anchieta, PMGC/Anchieta, localizado na região sul do Estado do Espírito Santo, Brasil. Dentre o conjunto de etapas a serem desenvolvidas para o PMGC de Anchieta, consta a elaboração do Levantamento de Dados Secundários do município; do Zoneamento Ecológico Econômico (ZEEC); do Plano de Gestão da Zona Costeira (PGZC) municipal; bem como, da minuta do ante‐projeto de Lei que instituirá o PMGC de Anchieta. O enfoque do presente trabalho visa a descrição dos procedimentos metodológicos na elaboração do ZEEC, sobretudo na confecção do Sistema de Informação Geográfica (SIG), utilizado como base para a definição das zonas e espacialização dos enquadramentos contidos nelas. O trabalho buscou a sistematização dos dados secundários e informações sociais, econômicas, ecológicas, jurídicas e administrativas, a fim de compor uma base para elaboração dos instrumentos do Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro. A proposição de zonas de uso, conforme os diversos temas de interesse mapeados foram realizadas com a finalidade de espacializar a área de estudo em unidades territoriais, de acordo com as zonas de uso propostas. Visou‐se estimular discussões da equipe de trabalho, como forma de buscar soluções plausíveis que garantam a sustentabilidade territorial, ambiental e humana, na região estudada. O diálogo interinstitucional, juntamente com a sociedade diretamente envolvida visou definir as necessidades de criação de políticas públicas no âmbito de desenvolvimento e de meio ambiente. Teve como intuito correlacionar os sistemas ambientais e usos atuais, com as vocações ambientais e potencialidades de uso, para posteriormente traçar diretrizes de ação para solucionar os problemas detectados. 2. METODOLOGIA O termo Geoprocessamento denota a disciplina do conhecimento que utiliza técnicas matemáticas e computacionais para o tratamento da informação geográfica e que vem influenciando de maneira crescente as áreas de Cartografia, Análise de Recursos Naturais, Transportes, Comunicações, Energia 1420
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 e Planejamento Urbano e Regional. As ferramentas computacionais para Geoprocessamento, chamadas de Sistemas de Informação Geográfica (SIG), permitem realizar análises complexas, ao integrar dados de diversas fontes e ao criar bancos de dados geo‐referenciados. Tornam ainda possível automatizar a produção de documentos cartográficos (CÂMARA, 2004). Para a elaboração do ZEEC municipal de Anchieta foi necessário a preparação de uma base de dados georreferenciados constando informações cartográficas sobre o município. As fontes foram unificadas em um SIG para ser utilizada como base cartográfica de apoio para a criação do Zoneamento. A plataforma adotada foi o software ArcGIS/ArcView 9.3, produzido pelo Environmental System Research Institute – ESRI. Em todo o processo foram montadas três Bases de Dados Geoespaciais diferentes, cada uma relacionada a uma etapa do trabalho, juntamente com uma base cartográfica de apoio. Primeiramente foi o Levantamento de Dados Secundários, seguida pelo mapeamento do Uso do Solo e finalmente com a base final do ZEEC. Tudo isso com o intuito final de elaborar o Zoneamento Ecológico Econômico do município e ter uma base sólida de informações cartográficas capaz de proporcionar uma visão geral e ao mesmo tempo detalhada do município. O maior desafio foi a integração de todos os dados em uma única base, visto a disparidade existente em relação a diversidade de fontes, sobretudo escala e sistemas de projeção.
2.1 Base de Dados Geoespaciais do Levantamento de Dados Secundários para o Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro de Anchieta O primeiro trabalho elaborado foi o levantamento de dados secundário para o PMGC. Trata‐se de um estudo a partir de dados secundários técnicos, científicos e oficiais de natureza multidisciplinar. Esse levantamento objetivou a sistematização dos dados, informações sociais, econômicas, ecológicas, jurídicas e administrativas, a fim de compor uma base para elaboração dos instrumentos do Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro. A escala de trabalho nessa etapa foi, em sua maior parte de 1:125.000, sendo utilizada a Projeção Universal Transversa de Mercator (UTM), Fuso 24S, meridiano central ‐51º, sistema de referência planimétrica SIRGAS 2000 e sistema de referência altimétrico Marégrafo de Imbituba. Alguns mapas tiveram escalas diferentes por apresentarem porções reduzidas do município, o que necessitou de uma ampliação de escala para a visualização dos dados. Foram utilizadas diferentes fontes, como Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Sistema Integrado de Bases Geoespaciais do Espírito Santo (GEOBASES), Prefeitura Municipal de Anchieta, Instituto Estadual do Meio Ambiente do Espírito Santo (IEMA), Secretaria de Cultura e Patrimônio Histórico de Anchieta, Departamento Nacional de Pesquisa Mineranológica (DNPM), Secretaria de Patrimônio da União (SPU), Marinha do Brasil, CEPEMAR, Samarco Mineração, entre outros. Para a montagem computacional dos dados georreferenciados em um SIG foram usadas basicamente ferramentas relacionadas à padronização de informações. A primeira tarefa foi converter os dados que ainda não estavam na extensão shape file (.shp) para esse formato, que é suportado pelo software usado no trabalho. Os arquivos que precisaram ser convertidos vinham em sua maioria de formato CAD (Computer Aided Design). Com todos dados em shape file, foi preciso padronizar seus sistemas de projeção. Como vieram de diferentes fontes, a maioria não estava no sistema pré‐definido e necessitaram essa conversão, que é fundamental para correta sobreposição dos layers (camadas de informação), a modo de os dados cartográficos coincidirem espacialmente. Muitas bases usadas abrangiam áreas além do limite do município, foi necessário então, selecionar os layers que se encontravam dentro desse recorte espacial. As ferramentas utilizadas nessa tarefa foram clip, intersect, erase e union. Com elas foi possível selecionar exatamente o que se precisava, para evitar informações desnecessárias na base de dados o que acarretam sobrecarga no equipamento de hardware. 1421
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Com os dados extraídos dessas fontes, foram gerados ao todo 31 mapas temáticos. Eles serviram para ilustrar e apresentar as informações georreferenciadas sobre os estudos e sobretudo para melhor conhecer o município e suas características gerais. A criação da arte final dos mapas é um trabalho de representação de dados na forma de se conseguir mostrar da melhor maneira a informação trabalhada. Diferentes cores, tipos de símbolos, transparências, labels (identificados de textos, rótulos), ajudam nessa tarefa de tematização. Os mapas temáticos produzidos foram: Turismo Praias, Parques Aquícolas, Cobertura Vegetal, Estruturas Náuticas, Concessão lavra, AEIC, Distritos Comunidades, Plano de Manejo RDS de Papagaio, Estabelecimentos de Saúde, Plano de Manejo APA de Tartaruga, Geologia, Balneabilidade, Hidrografia, Praias, Litologia, Sinalização Portuária, Macrozoneamento – PDM, Lagoas Costeiras, Rodovias, Comunidades Pesqueiras, Sistema Dutoviário, Sítios Arqueológicos, Unidades de Conservação, AEIA, Uso do solo – Geobases, Batimetria, Zoneamento ‐ PDM, Localização, Municípios Litorâneos, PCHs e UHEs do ES. 2.2 Base de Dados Geoespaciais do Uso do Solo Após o término do levantamento de dados secundários, a prefeitura de Anchieta sentiu necessidade de continuar o trabalho em uma escala de visualização mais acurada, visto que a usada no diagnóstico (1:125.000) seria insuficiente para o detalhamento desejado. No entanto não havia dados cartográficos na escala em que a prefeitura esperava que o trabalho fosse realizado (1:15.000). Para suprir essa lacuna foi feito uma foto interpretação monoscópica, com base na ortofotocarta do ano de 2008 em escala de 1:35.000. Com a ampliação de escala que pode ser conseguida em um SIG foi possível chegar na escala pretendida. Os demais dados técnicos do mapeamento foram os mesmo do levantamento de dados. No mapeamento do uso do solo, foram identificados elementos que serviriam de base para o ZEEC. Os elementos cartografados foram escolhidos com base no que se precisaria ter de informações para posteriormente ser executado o zoneamento. Era preciso também, redesenhar alguns elementos do PDM, como Perímetro Urbano, Zona Rural, Zona Industrial e as Áreas Especiais de Interesse Ambiental. As macrozonas são definidas de acordo com alguns elementos cartografados no uso do solo, como estradas, rios e vegetação, possibilitando a adequação do traçado na escala de trabalho. Os elementos cartografados foram: Cobertura vegetal, Rodovias, Agricultura, Mineroduto, Pastagem, Gasoduto, Espécies exóticas, Solo exposto, Áreas alagadas, Afloramento rochoso, Lagoas costeiras, Área de mineração, Cursos d’água principais, Costões, Hidrografia, Falésia, Açude, Concreções lateríticas, Área urbana consolidada, Faixa praial, Parque Industrial, Perímetro Urbano do PDM, ZIE (Zona industrial e de expansão) do PDM, Zona Rural do PDM e Área especiais de Interesse Ambiental (AEIA) do PDM. Esse trabalho foi elaborado com ferramentas de desenho cartográfico, utilizando formas poligonais na identificação dos elementos (exceto a hidrografia onde foram utilizadas linhas). O software Google Earth foi usado no auxílio à identificação dos polígonos, visto que possui imagens de satélite mais recentes e o espectro de cores captados por esses sensores remotos forneceram diferentes visualizações da área abrangida, auxiliando na identificação de diferentes elementos. O recurso 3D do relevo também ajudou na fotointerpretação. Após finalizar a fotointerpretação da imagem foi feito um tratamento topológico a modo de eliminar eventuais sobreposições de polígonos e espaços vazios, o que acarretaria em discrepâncias em relação às áreas dos elementos cartografados. Para isso os elementos foram agrupados com a ferramenta merge e posteriormente as áreas sobrepostas foram eliminadas com a utilização da ferramenta clip. Para o preenchimento das áreas vazias, foram agrupados todos elementos em um único layer e utilizando a ferramenta clip, com o limite do município, é obtido como resultado as áreas vazias que ocasionalmente sobram no processo de desenho. Essas áreas foram classificadas de acordo com os elementos adjacentes, já que sua diminuta área (menor que o grão mínimo de paisagem que pode 1422
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 ser observada na escala de trabalho) não influenciaria no cálculo da área total de cada elemento. Essa classificação foi feita com Select by Location, ferramenta essa que identifica os elementos pela sua localização, para posterior agrupamento com o layer contíguo. 2.3 Dados de apoio Para a confecção do ZEEC, foi usada, além da base de dados supracitadas, alguns outros dados cartográficos existentes, foram eles, o Plano Diretor de Anchieta, Base de dados da SPU, ZEEC do Estado do Espírito Santo, Carta SAO e Cartas Náuticas. O Zoneamento Ecológico Econômico do Estado do Espírito Santo buscou seguir a perspectiva de desenvolvimento sustentável a partir de diagnósticos específicos procurando identificar as Vulnerabilidades Naturais encontradas no Estado. Os fatores condicionantes da vulnerabilidade natural utilizados no ZEE/ES foram: susceptibilidade dos solos à contaminação ambiental, susceptibilidade dos solos à erosão, susceptibilidade das rochas à contaminação de águas subterrâneas, disponibilidade natural de água, condições climáticas, vulnerabilidade natural costeira (subdividida em física, geológica, química e biológica). Foram definidas a vulnerabilidade de cada condicionante, seguido do tratamento cartográfico para adaptar melhor a escala do ZEEC municipal, foi realizada a sistematização e análise de dados, com o uso de cruzamentos e sobreposição espacial dos dados cartográficos levantados pelo ZEE do Estado. A SPU possui uma da base cartográfica planialtimétrica, na escala 1:2.000, executada diretamente pela SPU, a partir das atividades de demarcação que envolve a determinação do posicionamento da Linha de Preamar Média de 1831‐ LPM ou da Linha Média das Enchentes Ordinárias – LMEO. Esse mapeamento foi realizado apenas onde existe influência das marés, pois é aonde a SPU direcionas seus trabalhos. Dessa base foram utilizados os terrenos de marinha, ilhas costeiras, curvas de nível (equidistância de 1 em 1 metro) e pontos cotados. O PDM municipal também foi utilizado, além das macrozonas delimitadas no uso do solo, nesse mapeamento estavam contidos informações sobre planejamentos já elaborados para a cidade, e que seriam importantes constar no trabalho. As cartas náuticas da Diretoria de Hidrografia foram utilizadas para serem extraídas as isóbatas contendo informações relativas ao relevo marinho e informações portuárias. E a Carta SAO que possui dados operacionais e estratégicos relativos ao derramamento de óleo. 2.4 Definição das Zonas de Uso Antes de ser elaborada a base de dados final do ZEEC, foram definidas as zonas e enquadramentos que compuseram o zoneamento. ‘O zoneamento é a fase propositiva onde se pretende definir um “uso projetado” ou “uso sustentável” a ser obtido com a consolidação e operacionalização do processo de gestão’. Assim sendo precisou ser definidas as zonas que fariam parte do ZEEC, seus usos e levar em consideração as vocações e fragilidades do município e dos recursos existentes, a modo de orientar o desenvolvimento ambiental, econômico e social. Com base nas zonas estabelecidas no Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro do Espírito Santo PEGC/ES e do Decreto Federal nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004, que regulamenta a Lei Federal nº 7.661, de 16 de maio de 1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC, foram definidas as zonas de usos (ZEEC). Na definição das zonas, elas foram nomeadas ZT (zona terrestre) e um número na qual especificava um tipo de uso e as zonas marinhas como ZM, também seguida por um número. A Zona Terrestre foi divida em seis subzonas, são elas: ZT1 – Zona Terrestre 1: Compreende áreas com predominância de ecossistemas naturais pouco alterados com potencial para preservação e conservação, contudo considerando a visão de conjunto do processo de desenvolvimento sustentável; 1423
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 ZT2 – Zona Terrestre 2: Compreende áreas com ecossistemas e recursos naturais com poucas alterações na organização funcional. São zonas que possuem alguma restrição de uso e que remetem a preservar e conservar o equilíbrio de uma comunidade de organismos em graus variados de diversidade quando da ocorrência de atividades humanas de baixo impacto; ZT3 – Zona Terrestre 3: Compreende áreas degradadas, desmatadas e fragmentos florestais reduzidos e dispersos, cujos ecossistemas naturais sofreram alterações significativas, principalmente pelas atividades agrícolas e extrativas. São zonas importantes para a restauração, recuperação ou adequação ambiental; ZT4 – Zona Terrestre 4: Compreende áreas com ecossistemas naturais muito alterados sobretudo com atividades agrícolas e extrativistas; ZT5 – Zona Terrestre 5: Compreende efetivamente utilizadas para fins urbanos e de expansão urbana. ZT6 – Zona Terrestre 6: Compreende áreas utilizadas para fins industriais ou de expansão industrial. A Zona Marinha foi dividida em nove subzonas, são elas: ZM1 – Zona Marinha 1: Compreendem áreas utilizada para proteção dos ecossistemas e dos recursos naturais, representando o mais alto grau de preservação das áreas abrangidas pelo PMGC/Anchieta. São zonas capacitadas ou com potencial para preservação e conservação, contudo considerando a visão de conjunto do processo de desenvolvimento sustentável; ZM2 – Zona Marinha 2: Compreende áreas adjacentes às praias com águas balneares até 200 metros da linha de costa. São zonas com a ocorrência predominante de atividades de recreação de baixo impacto ambiental; ZM3 – Zona Marinha 3: Compreende áreas que sofreram alterações significativas, principalmente por meio das atividades antrópicas. São zonas importantes para a restauração, recuperação ou adequação ambiental em virtude das funções socioambientais que desempenham; ZM4 – Zona Marinha 4: Compreende áreas a partir de 200 metros da linha de costa até profundidade máxima de 10 metros. São zonas com a ocorrência de atividades recreativas náuticas de baixo impacto ambiental; ZM5 – Zona Marinha 5: São zonas com parques aquícolas estabelecidos ou com potencial para implantação da aquicultura; ZM6 – Zona Marinha 6: Compreende áreas com predominancia a exploração dos recursos pesqueiros. São zonas capacitadas ou com potencial para pesca comercial; ZM7 – Zona Marinha 7: Compreende áreas com profundidades acima de 20 metros. São zonas caracterizadas pelo uso diversificado, realizado por atividades de baixo a alto impacto ambiental; ZM8 – Zona Marinha 8: Compreende áreas utilizadas para atividades portuárias de tráfego, fundeio e atraque de embarcações; atividades industriais de apoio, terminais de pequeno a grande porte, consolidados e articulados. ZM9 – Zona Marinha 9: Compreende áreas marítimas situadas a distancias e profundidades variáveis, que apresentam diversos estágios de conservação submetidos a normas específicas de manejo, uso e ocupação, ou seja, é composta por áreas que englobam atividades com características especiais implantadas, que exercem impactos econômicos, ambientais e/ou funcionais. Constituem um "estoque estratégico" de áreas marítimas, estabelecendo, portanto, um tratamento especial sob uma visão de conjunto do processo de desenvolvimento sustentável. 2.5 Enquadramentos das Zonas A elaboração das zonas teve como base a definição dos enquadramentos, que foram definidos de acordo com aspectos legais e especificidades do município. Assim cada zona foi formada de acordo com os elementos naturais e antrópicos, zonas definidas por lei ou áreas planejadas que visam no futuro contemplar algum uso que não acontece no momento. A ZT1 tem foco na preservação e conservação, então foram considerados elementos naturais e de restrição de uso como as margens dos rios, topos de morro, o entorno das lagoas e reservatórios 1424
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 artificiais, manguezais, costões rochosos, falésias, concreções lateríticas, vulnerabilidades naturais e as áreas especiais de interesse ambiental definidas pelo PDM. Na ZT2 as restrições foram definidas com as áreas alagadas, zona de transição em torno das ZT1, terrenos de marinha, áreas de entorno do gasoduto e mineroduto, remanescentes de cobertura vegetal e polígonos sem classificação inseridos dentro das áreas de proteção ambiental onde não se enquadravam na ZT1. Na ZT3 se levou em consideração as áreas que não possuíam cobertura vegetal ou possuíam desequilíbrio ambiental e usos conflitantes com as ZT1, como solos expostos e vegetação exótica em áreas de preservação definidas por lei. A ZT4 levou em consideração as zonas rurais do PDM que se sobrepunham com as pastagens, áreas agrícolas, assentamentos rurais, área de mineração e vegetação exótica retiradas do Uso do Solo. A ZT5 foi elaborada a partir das áreas com urbanização consolidada, áreas parceladas para fins urbanos e áreas de expansão urbana, tudo isso onde se sobrepunham ao perímetro urbano. E finalmente a ZT6 foi composta pelos parques industriais, zona de expansão industrial classificada pelo PDM, o mineroduto e gasoduto. Na porção marinha a ZM1 criou áreas de proteção marinha ao entorno de Costões rochosos entorno de ilhas costeiras, concreções lateríticas. A ZM2 zoneou as áreas adjacentes às praias com águas balneares até 200 metros da linha de costa e que apresentem condições de balneabilidade adequadas. E a ZM3 as praias que não apresetam condições de balneabilidade. A ZM4 compreende áreas a partir do limite de 200 metros até a isóbata de dez metros de profundidade. A ZM5 é formada pelos espaços com áreas aquícolas estabelecidas ou com potencial para implantaçãoda aquicultura. A ZM6 compreende áreas com capacitadas ou com potencial para pesca comercial, ou seja, onde predomina a exploração dos recursos pesqueiro e estão entre a profundidade de dez a vinte metros. Já a ZM7 são as zonas com profundidade acima de vinte metros que se extentem até o limite do mar territorial. A ZM8 foi definida com áreas de atividades portuárias, com porto organizado, infraestrutura de proteção e acesso aquaviário e Instalações portuárias e estruturas náuticas. A ZM9 é enquadrada como um "estoque estratégico" de áreas marítimas, estabelecendo, portanto, um tratamento especial sob uma visão de conjunto do processo de desenvolvimento sustentável. 2.6 Base de Dados do Zoneamento Ecológico Econômico Costeiro: Essa base de dados foi o produto final do trabalho e foi elaborada tendo como material de apoio os dados acima citados. As características técnicas do mapeamento foram as mesmas do Uso do Solo, o que garantiu uma melhor coesão dos dados. Com essa gama de informações foi possível espacializar os enquadramentos que formaram cada zona e elaborar o mapas finais. 2.7 Metodologia para espacialização dos enquadramentos das zonas Essa etapa foi realizada com a utilização de ferramentas de SIG, que possibilitaram o mapeamento final das zonas. Em meio computacional foram definidas metodologias para espacializar cada enquadramento e também, de hierarquização dos dados quando havia sobreposição de informações. • ZT1: • Margens de rios, entorno das lagoas e reservatórios artificiais: 1425
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 • Esses enquadramentos foram confeccionados com a ferramenta buffer, que define áreas de influência ao entorno dos elementos. As áreas são definidas com distâncias variadas de acordo com leis específicas. • Manguezais, costões rochosos, falésias, concreções lateríticas, vulnerabilidade natural e AEIA: • Esses dados não precisaram de edição, eles já estavam mapeados e foram apenas integrados na base de dados e classificados dentro da ZT1 com seu respectivo enquadramento. • Topo de Morro: O mapeamento de APPs de topo de morros (montes, serras e montanhas), depende de um aparato de apoio para caracterização do relevo e a tomada dos pontos de cume e base de morros necessários ao cálculo do terço superior, que corresponde a área de preservação propriamente dita. São usadas as curvas de nível e pontos cotados para a identificação. • ZT2: • Áreas alagadas, terrenos de marinha e remanescentes de cobertura vegetal: • Esses dados já compunham a base de dados, e foram apenas incorporados, classificando‐os de acordo com a zona e enquadramento. • Áreas de entorno do gasoduto, mineroduto e áreas de transição da ZT1: • Foram feitas com a ferramenta buffer, encarregada de criar as zonas de entorno de cada elemento. • Polígonos sem classificação inseridos dentro das áreas de proteção ambiental onde não se enquadravam na ZT1: Esse enquadramento foi mapeado com ferramentas de sobreposição e extração, utilizando o zoneamento com os polígonos de áreas de proteção, resultando as áreas deste enquadramento. • ZT3: • Os polígonos dessa zona foram conseguidos com ferramentas de sobreposição e extração, sempre utilizando áreas sem cobertura vegetal e/ou degradação ambiental e as ZT1. Onde havia sobreposição ficaram definidas como áreas de recuperação ambiental. • ZT4 • As áreas definidas como Zona Terrestre Quatro, foram obtidas com ferramentas de sobreposição e extração de dados, sendo utilizado a Zona Rural e dados relativos a pastagem, agricultura, vegetação exótica, área de mineração e assentamentos rurais. Onde havia sobreposição ficaram definidas como ZT4. • ZT5 • Os enquadramentos classificados dentro dessa zona já estavam mapeados, apenas sendo necessário sua extração e classificação de acordo com sua característica, como área urbana consolidada e áreas parceladas pra fins urbanos. Lembrando que somente foram incluídas áreas dentro do perímetro urbano. • ZT6 • Assim como a ZT5 os elementos dessa zona já estavam mapeados e precisaram apenas ser extraídos, lembrando que todos os elementos contidos na ZT6 necessariamente precisariam estar sobrepostas a ZEI do PDM. Com exceção do gasoduto e mineroduto, que se estendem por grande parte do município e estado. • ZM1 • As zonas de proteção criadas no entorno das concreções lateríticas, costões e ilhas costeiras foram criadas com a ferramenta buffer e com as áreas de vulnerabilidade do ZEEC/ES. • ZM2 • As áreas definidas por essa zona foram delimitadas assim como na ZM1 com a ferramenta buffer. • ZM3 1426
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A zona foi delimitada com auxílio da ferramenta clip do polígono de 200 metros (buffer) da linha de costa na praia sem balneabilidade. •
O polígono desta zona foi obtido com a ferramenta de traçado sobre as linha de 200 metros da costa (ZM2) e a isóbata de dez metros. •
Esse dado foi extraído do Levantamento de Dados Secundários. •
O polígono desta zona foi obtido com a ferramenta de traçado sobre as isóbatas de dez e vinte metros. •
O polígono desta zona foi obtido com a ferramenta de traçado sobre as isóbatas de vinte metros indo até o limite do mar territorial. • ZM4 • ZM5 • ZM6 • ZM7 • ZM8 • Os dados foram extraídos da Carta Náutica, assim como foi criado com a ferramenta buffer uma zona de entorno do porto. A ZM9 configura‐se como uma zona de estoque estratégico e por isso não foi cartografada. Além das zonas alguns dados complementares ao zoneamento foram incluídos na Base de Dados e na versão final dos mapas. Foram incluídas também convenções cartográficas como, pontos turísticos, sítios arqueológicos, Reserva de Desenvolvimento Sustentável de Papagaio, Área de Proteção Ambiental de Tartaruga, açudes, lagoas costeiras, cursos d´água principais, faixa praial, rodovias, sistema viário e perímetro urbano, gasoduto marinho entre outros. Algumas informações relativas a planejamento também foram incluídas como, novas vias e projeto da ferrovia, retirados do PDM. A primeira versão do mapa do ZEEC foi feita ao término da etapa descrita acima. Essa versão passou por revisão e análise crítica da equipe técnica, que fez algumas alterações, o que gerou a versão número dois. Essa versão foi levada para oficinas realizadas no município de Anchieta feita com representantes do poder público e sociedade civil organizada. O intuito era captar da população e governantes seus desejos e anseios relativos ao futuro da cidade. Dessa forma foram impressos os mapas e montados grupos de discussão sobre cada tema. Os grupos faziam as anotações no próprio mapa e anotavam em uma tabela as idéias que foram discutidas por eles. Com essas proposições vindas das oficinas, foi possível complementar o zoneamento. Foram incluídas o traçado de novas vias projetadas, segunda linha do mineroduto, novas áreas de preservação, corredores ecológicos, entre outros. Essas alterações foram mapeadas e incluídas na base de dados e assim foi finalizada a proposta do ZEEC. Dados relativos a erosão praial e desova de tartarugas ainda foram inclusas a modo de ilustrar fragilidades apresentadas no município. Com a parte cartográfica finalizada era hora de montar os mapas finais. Com a escala de saída em 1:15.000 e com o tamanho de folha para impressão tamanho A1, foi preciso articular o mapa em treze partes para conseguir a visualização de toda área. Por último, foi feito o layout dos mapas, contendo as coordenadas, legenda das zonas e das convenções cartográficas, selo de identificação, representação das articulações, escalas gráficas e numéricas e as características técnicas. Com isso, foi montada a Base de Dados final, que conteve os arquivos das zonas e convenções cartográficas em formato shape file, os projetos do ArcGIS que gravam as informações dos mapas de cada articulação, e os próprios mapas em formato de imagem. 1427
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE A ELABORAÇÃO DO ZEEC O planejamento territorial é uma tarefa de extrema importância no futuro das cidades. Para garantir um melhor planejamento é necessário conhecer ao máximo a área que está sendo utilizada. As condicionantes físicas e sociais que peculiarizam cada lugar necessitam ser muito bem conhecidas para que as proposições planejadas venham a garantir qualidade de vida no futuro. A montagem da base de dados georreferenciada em um sistema de informação geográfica, possibilitou um melhor entendimento do município frente a suas características. A sobreposição dos layers permite esse olhar geral, o que facilita e aperfeiçoa a tarefa de planejar. Conflitos podem ser mapeados e diagnosticados em tempo para reverter situações problemáticas. As diversas bases de dados utilizadas foram agregando valor no conhecimento sobre o município e região. As informações do Levantamento de Dados Secundários proporcionou um primeiro olhar geral da área e o entendimento global das condicionantes antrópicas e ambientais. O mapeamento do Uso do Solo deu uma visão mais detalhada. Foi possível conhecer características que na etapa anterior não era possível devido a escala de trabalho. Esse detalhamento foi fundamental para conseguir a acurácia almejada no trabalho. As bases de apoio deram suas contribuições pontuais a modo de favorecer diferentes olhares. Por exemplo, elementos do plano diretor já direcionam o crescimento em diversos níveis e o ZEEC estadual já apontavam áreas de fragilidades naturais, que foram prontamente incorporadas ao trabalho, visto sua importância estratégica. Nesse sentido o ZEEC pretendeu elaborar e juntar o máximo de informações que poderiam ser úteis nesse sentido. E foi exatamente essa a maior dificuldade do trabalho. Como os dados eram de diversas fontes, essa padronização requer um cuidado especial, para que a informação seja disponibilizada da melhor maneira. Foram notados alguns conflitos no município, grande parte em relação ao crescimento industrial, que vem aumentando de forma muito rápida, sem levar em consideração, muitas vezes aspectos ambientais e sociais importantes para a preservação das peculiaridades físicas, ambientais e sociais. Uma vez que todo esse compêndio de dados é unificado e estudado é criada uma base de conhecimento sólida, fundamental para o planejamento e o tão almejado desenvolvimento sustentável, fundamental para qualidade de vida para futuras gerações. BIBLIOGRAFIAS • BRASIL, 1988. Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988. Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e dá outras providências. • CÂMARA, G.; MONTEIRO, A., M., D’ ALGE, J., Introdução à Ciência da Geoinformação. INPE, São José dos Campos, 2001 www.dpi.inpe.br/gilberto/livro/introd [Consultado em novembro de 2011]. • CIRM. 1997. 2º Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC II). Brasília: Ministério do Meio Abiente. • COURA, M.F.; RIBEIRO, M.A. 2003. Conservação da diversidade biológica e cultural em zonas costeiras: enfoques e experiências na América Latina e no Caribe. A importância da gestão integrada costeira e marinha no controle de impactos socioambientais e seus aportes para o fomento do desenvolvimento sustentável no Brasil. Organizador Paulo Freire Vieira. – Florianópolis: APED,. 528 p. • MMA – Ministério do Meio Ambiente. 2008. Macrodiagnóstico da Zona Costeira e Marinha do Brasil. Brasília, 242 p. • SCHERER, M.; SANCHES, M.; HEES, D. N. 2010. “Gestão das zonas costeiras e as políticas públicas no Brasil: um diagnóstico”. Barragán Muñoz, J.M. (coord.). Manejo Costero Integrado y Política Pública en Iberoamérica: Un diagnóstico. Necesidad de Cambio. Red IBERMAR (CYTED), Cádiz, 291 – 329 p. 1428
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.50. SISTEMA DE INFORMAÇÃO GEOGRÁFICA PARA A GESTÃO DE ÁREAS DE RISCO COSTEIRO L. Pinho , L. Galiza Cardoso , F. Martins1, A. Betâmio de Almeida2 1
1
2
1
Universidade de Aveiro, 3810‐193 Aveiro, +351234370691, [email protected], luí[email protected], [email protected] Instituto Superior Técnico, Av. Rovisco Pais, 1, 1049‐001 Lisboa, +351218418158, [email protected] Palavras‐chave: Zona costeira, risco costeiro, percepção social, gestão territorial, sistema de informação geográfica. RESUMO A natureza dinâmica do ambiente costeiro a várias escalas espaciais e temporais, para além da sobre‐ocupação e do desmedido uso do território costeiro, colocam um conjunto de dificuldades à gestão deste espaço. Associado aos impactos das alterações climáticas, à erosão costeira, às inundações costeiras e galgamentos e aos deslizamentos de arribas surge o risco costeiro, particularmente em áreas densamente urbanizadas. Acresce que a ausência de uma visão de longo prazo e a não integração da componente social no ordenamento do território restringe, em larga escala, a possibilidade de minimização dos impactos dos riscos costeiros. Neste sentido, a gestão territorial das zonas costeiras requer tecnologias de análise e informação que tenham em consideração os mais diversos factores que caracterizam a sua ocupação e os elementos que contribuem para a sua dinâmica e risco associado, bem como o nível de informação, percepção e disponibilização da população. Hoje em dia, os sistemas de informação geográfica (SIG) são uma ferramenta indispensável para a gestão do território, particularmente no caso das zonas costeiras portuguesas, onde se localiza 2/3 da população do país e se verificam acentuadas taxas de recuo da linha de costa, associadas a conflitos de âmbito territorial, quer do tipo socioeconómico, quer do tipo socioambiental. Um SIG permite integrar, analisar e manusear conjuntamente as características físicas/ ambientais e socioeconómicas de uma determinada área, cuja análise cruzada permite um entendimento das dinâmicas territoriais muito superior em relação a um tratamento de dados sectorial. Sendo a problemática dos riscos uma prioridade política da actualidade, apresenta‐se um Sistema de Informação Geográfica (GESRIS), com vista a apoiar a gestão territorial de zonas costeiras com particular exposição a riscos costeiros, incluindo a consciencialização e informação da população, cuja validação se procede para o caso da Praia de Esmoriz. Com esta ferramenta combinam‐se dados de percepção social com indicadores socioeconómicos, territoriais e ambientais, com vista à avaliação de pressões e impactos causados por actividades humanas na zona costeira, à identificação de zonas vulneráveis e de risco costeiro, bem como à identificação de conflitos socioambientais e consequentemente, à melhoria da gestão e do ordenamento da zona costeira. 1.INTRODUÇÃO A conservação e o uso múltiplo sustentável da zona costeira requerem uma política consolidada de ordenamento e gestão deste território. É notória uma clara preocupação com o estado das zonas costeiras e com o seu futuro. Desde a década de 1960, têm sido lançados vários documentos orientadores para o uso sustentável do território costeiro, inclusivamente particularizando a necessidade de prevenção dos riscos costeiros e valorizando o envolvimento da população. 1429
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Apesar dos esforços que têm sido desenvolvidos, e inclusivamente de se encontrarem aprovadas as Estratégias Europeia e Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira, bem como a ênfase que o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território coloca na necessidade de minimizar alguns problemas característicos da zona costeira, existe ainda um longo caminho a percorrer para uma gestão sustentada e sustentável da zona costeira de Portugal. As dificuldades de aplicação dos instrumentos de ordenamento e gestão existentes, tais como a reserva ecológica nacional, o domínio público marítimo, os planos de ordenamento da orla costeira (POOC) e os planos directores municipais (PDM), as dificuldades de desenvolvimento de trabalho interinstitucional, bem como a sectorialização da intervenção de cada um dos planos, para além do facto de a área de abrangência de alguns destes instrumentos nem sempre ser suficiente para os objectivos subjacentes à sua existência, são alguns dos factores limitativos para a sustentabilidade ambiental do território costeiro, bem como para o controlo da exposição da população aos riscos costeiros. A procura excessiva pelas zonas costeiras, desde meados do século XX, resultou numa sobre‐
ocupação territorial e num crescimento urbanístico desmedidos, pela grande capacidade de fixação da população, que nas últimas décadas aumentou de forma exponencial e muito associada ao turismo de praia (Alveirinho Dias, et al., 2002). Esta expansão ou densificação de frentes edificadas tem vindo a degradar as zonas costeiras de forma intensa. A degradação ou fragilização do sistema natural localmente, bem como a diminuição de sedimentos na deriva litoral (principalmente pela existência de infraestruturas hidroeléctricas e portuárias), são factores que limitam a orla costeira quanto à sua função de protecção do território contra eventos naturais extremos. A necessidade de assegurar esta função tem‐se concretizado de forma artificial, nomeadamente com a introdução de estruturas de defesa costeira. Estas intervenções, desenvolvidas com o intuito de proteger pessoas e bens, são mais um factor de alteração do complexo sistema natural costeiro (VELOSO GOMES, 2007). Efectivamente, os riscos costeiros têm vindo a aumentar em diversas regiões costeiras, quer por intervenções antrópicas directas e indirectas, quer por influência das alterações climáticas. Os riscos costeiros de inundação e de erosão encontram expressão significativa na orla costeira ocidental portuguesa. O ordenamento e a gestão do território podem e devem assumir um papel preponderante na prevenção do risco costeiro (ALVEIRINHO DIAS, 2005; FAIRBANK & JAKEWAYS, 2006). A incerteza e a complexidade são aspectos que têm que ser tidos em conta nesse processo, favorecendo um tipo de actuação preventiva. Os sistemas de informação geográfica detêm, neste contexto, uma função relevante, ao permitir a integração e análises dinâmicas de uma multiplicidade de dados passíveis de representação espacial, incluindo os resultantes de estudos empíricos, sendo considerados fundamentais como suporte à gestão territorial e tomada de decisão. 2. RELEVÂNCIA DOS SIG PARA A GESTÃO DE TERRITÓRIOS COSTEIROS A atractividade característica das zonas costeiras tem levado a uma sobre‐utilização destas áreas. A excessiva presença de actividades e população, associada a uma infraestruturação e edificação desmedida, origina alterações nas funções ambientais do solo, por vezes sem retorno. Esta coexistência Homem/ meio natural tem que ser devidamente gerida e assentar em regulamentações político‐administrativas que visem o desenvolvimento sustentável do território costeiro. Neste contexto, importa referir os sistemas de informação geográfica como uma ferramenta de análise e tratamento de dados, georeferenciáveis num espaço geográfico, que apresenta relevantes vantagens pela capacidade de armazenar e processar grandes quantidades de informação espacial e pela possibilidade de integrar diferentes tipos de informação, nomeadamente gráfica e alfanumérica. Allen, et al., (1999) consideram que “…GIS has advantages over conventional methods in integrating various data sources, performing spatial analysis, modeling spatial process, and mapping the results in land‐use change studies.” (p.1). Os sistemas de informação geográfica são já utilizados nas diversas 1430
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 áreas do planeamento do território, por esta facilidade de integrar distinta informação e por permitir análises espaciais eficientes. “La utilidad de los SIG ofrece un amplio espectro: para trabajar con los usos de suelo, en la zonificación de espacios protegidos, procesos de erosión, evaluaciones de impacto ambiental, sistemas urbanos, infraestructuras, etc., y todo aquello que tenga posibilidades de ser cartografiado o representado en un mapa.” (BARRAGÁN MUÑOZ, 2003, p.216). É uma ferramenta que se tornou imprescindível nos dias de hoje, tendo mesmo já sido integrada nos planos curriculares de graduações na área do planeamento do território. “Planning requires the mapping of coastal realities, and therefore leads to representing the coastal system and its organization.” (VALLEGA, 2001, p.124). Neste sentido, os sistemas de informação geográfica têm um papel primordial também na gestão costeira, uma vez que permitem integrar, analisar e manusear conjuntamente as características físicas/ ambientais e socioeconómicas de uma determinada área, cuja análise cruzada permite um entendimento das dinâmicas territoriais muito superior em relação a um tratamento de dados sectorial. Além disso, a possibilidade de ir integrando nova informação, ou mesmo de fazer análises distintas, variando os elementos a utilizar na análise, é outra vantagem destes instrumentos. “We can conclude that the benefit from GIS for coastal zone management lies in the fact that GIS can process large amounts of (spatial) data and can integrate different types and sources of data using the location as a common identifier.” (DOUVEN, ET AL., 2003, p.619). Nas distintas fases de um processo de gestão costeira esta ferramenta pode ser útil. “The development of a GIS database is therefore an integral activity supporting all policy analysis phases.” (DOUVEN, ET AL., 2003, p.621). A ferramenta poderá ter diversas finalidades em simultâneo, desde a caracterização e análise do território, à sua utilização técnica para a gestão quotidiana do território, até servir de base ao desenvolvimento de políticas e mesmo informar a população sobre as tomadas de decisão políticas e técnicas em termos de gestão, e também sensibilizar a população sobre conservação das áreas e riscos costeiros. “Geographical Information Systems provide a key resource for disaster mitigation with many local governments routinely holding archives of contours, rivers, geology, soils, highways, census data, phone listings and areas subject to flooding, or other hazards, for their area.” (SMITH, 2001, p.77). Face à diversificada utilidade de um sistema de informação geográfica de apoio à gestão costeira, com diversos utilizadores previstos, para vários objectivos, e diferentes necessidades, deve assegurar‐se que este instrumento seja de fácil uso e entendimento (DOUVEN, ET AL., 2003), permitindo a sua utilização por todos os interessados. A natureza dinâmica do ambiente costeiro a várias escalas espaciais e temporais, as alterações do nível do mar, a erosão costeira, as inundações e as intervenções humanas implicam múltiplas alterações nos ecossistemas costeiros, que inclusivamente dependem das características costeiras para a sua sobrevivência. Neste sentido, a gestão das zonas costeiras requer tecnologias que tenham em linha de conta todas estas características dinâmicas do sistema costeiro. Os sistemas de informação geográfica são, portanto, fundamentais para a análise, simulação e previsão da evolução do processo dinâmico, pois permitem ter em conta todas essas variáveis. “A well‐designed coastal zone information system could, therefore, be a significant technological contribution to development of integrated and sustainable coastal management.” (UNITAR, 1993, p.8). 3. GESRIS ‐ SISTEMA DE INFORMAÇÃO GEOGRÁFICA DE APOIO À GESTÃO TERRITORIAL DE ZONAS COSTEIRAS EM RISCO A elaboração de um modelo SIG com especial atenção para as áreas de risco costeiro, que facilite a tomada de decisão na gestão destas áreas, que fomente a consciencialização e informe a população para esta problemática, considera‐se de grande interesse dado o panorama do estado da zona costeira nacional, sendo uma prioridade de actuação na política nacional. Aliás, de acordo com a Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira, uma das suas ambições é a construção de uma plataforma Web que sirva como meio de divulgação, sensibilização e informação da população. 1431
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Pretende‐se combinar dados de estudos de percepção social, considerados um dos elementos cruciais a integrar, com indicadores socioeconómicos, territoriais e ambientais, com vista à avaliação de pressões e impactos causados por actividades humanas na zona costeira, à identificação de zonas vulneráveis e de risco costeiro, bem como à identificação de conflitos socioambientais. Neste sentido, múltiplas serão as fontes de recolha de informação e as origens dos indicadores. “…when analysed soft knowledge is studied together with hard knowledge, the results help us to seek answers to topics concerning local needs and problems. We argue that there is a need for multi‐level and diverse knowledge in the current planning process.” (RANTANEN & KAHILA, 2009, p.1989). Muitos aspectos deverão ser tidos em conta no desenho de um modelo SIG. Um deles é a necessidade de haver flexibilidade no cruzamento de indicadores em função da área em análise, uma vez que elementos importantes por exemplo numa zona de duna, não serão os mesmos a ter em conta numa zona de arriba. Outros dois aspectos muito importantes são as escalas espacial e temporal a utilizar, as quais também deverão ser adaptadas face aos indicadores em utilização, e que poderão variar por exemplo em função da extensão da área de abrangência do indicador, ou por exemplo em função do tempo que um determinado processo leva a ocorrer. Ainda a ter em conta é o facto de nem sempre haver a informação necessária, particularmente em termos temporais, que permita analisar tendências evolutivas. Refira‐se a importância de envolver toda a informação possível, mas de forma correcta. A multiplicidade de indicadores obtidos poderá complicar e dificultar a utilização do SIG, bem como dar informação repetida que, sem intenção, poderá ser sobrevalorizada. Assim sendo, uma análise cuidada dos elementos a integrar deverá ser realizada numa fase prévia à utilização do SIG. Outra necessidade que poderá haver é a de padronizar diferentes dados com diferentes escalas de medida, isto para o caso de surgir interesse em fazer comparações entre os mesmos. De forma geral, o modelo SIG pretende contribuir para a qualificação da gestão costeira, dando particular atenção à dinâmica costeira, erosão e risco, e integrando análises socioeconómicas e espaciais, como instrumento de base à gestão costeira. De acordo com Douven, et al., (2003) “The integrative capabilities of geo‐information technologies make them very useful to support ICZM.” (p.616). 3.1 Descrição do Sistema de Informação Geográfica O desenvolvimento de um projecto SIG implica um bom planeamento para que possa ter sucesso. São procedimentos do desenho de um SIG: a avaliação de necessidades, o desenho conceptual e lógico, o desenho físico e a própria criação do protótipo. Considera‐se, ainda, fundamental a validação do protótipo para posterior implementação total da base de dados. De forma genérica e à semelhança de qualquer SIG, a ferramenta é constituída pela interface, para diferentes tipos de utilizadores, e por uma variedade de componentes, nomeadamente a gestão de dados, o armazenamento de dados, a integração de dados, a consulta e análise de dados e a visualização e impressão de dados. 3.1.1 Avaliação das necessidades A avaliação das necessidades é uma fase muito dispendiosa em termos de tempo, mas crucial para um arranque sustentado do desenvolvimento do projecto, uma vez que permite determinar as funções que o SIG comportará. Nesta fase identificou‐se o objectivo do SIG, o conjunto de questões a que o SIG deveria responder e, de forma associada, as tarefas que deveria realizar, identificou‐se o conjunto de dados necessários para o SIG desempenhar as suas funções, os utilizadores do sistema e a sua função, bem como os dados que deverão estar acessíveis a cada um dos diversos utilizadores. Existem quatro requisitos que se consideram fundamentais para que o GESRIS se assuma como um verdadeiro contributo para a gestão da zona costeira, a saber: i) fornecer análises que permitam facilitar a gestão territorial da zona costeira, inclusivamente ao nível do contacto com a população; ii) 1432
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 informar a população acerca da problemática; iii) consciencializar a população dos perigos existentes e da forma como os evitar; e iv) alertar e avisar a população em situação de crise. Perante as funções que se pretende que o SIG desempenhe, procedeu‐se à identificação de um conjunto de questões a que se pretende que o GESRIS responda, como base de suporte ao seu desenvolvimento. A resposta às questões identificadas requereu a combinação de informação dos tipos geográfica, alfanumérica e imagem, designadamente: limites administrativos; dados estatísticos (população, famílias, edifícios, alojamentos, …); informação sobre as praias; informação sobre intervenções costeiras; informação sobre estruturas de engenharia costeira; informações sobre ocupações do domínio público marítimo; resultados do estudo de percepção social; cartografia raster 1:25 000 décadas 50, 70 e 90 (cartas militares); ortofotomapas da zona costeira; cartas de risco/ vulnerabilidade costeira; delimitações do domínio público marítimo; cartografia de áreas protegidas (parque nacional, paisagem protegida, reserva nacional); planos de ordenamento da orla costeira, incluindo planos de praia; planos de ordenamento, de gestão e estratégicos para as áreas portuárias; planos directores municipais; planos de urbanização; planos de pormenor; fotografias locais; notícias sobre riscos costeiros; notícias sobre políticas costeiras e tomadas de decisão; notícias sobre intervenções previstas e intervenções realizadas; …. Não se tratando de uma base de dados fechada, mas sim flexível e adaptável às necessidades de gestão territorial costeira, bem como à disponibilização de informação, considera‐se a possibilidade de integração de novos dados. Exemplo disso seria a integração de um sistema de aviso e alerta da população que proceda ao envio automático de emails e sms exclusivamente para os proprietários de habitações em risco num determinado espaço temporal, alertando e avisando que consultem a página web para obterem mais informação. Este serviço deveria ser estendido às corporações de bombeiros locais. Refira‐se, ainda, que inquéritos por questionário poderiam também passar a ser realizados desta forma (RANTANEN & KAHILA, 2009), bem como pedidos de emissão de opinião pontuais. Na figura 1 representa‐se o conteúdo e a apresentação do sistema de informação geográfica, com o detalhe da multiplicidade de dados a integrar. Figura 1. Esquematização do conteúdo do GESRIS GESRIS – SIG PARA A GESTÃO DE ÁREAS DE RISCO COSTEIRO
INTERFACE
Uso técnico
Tomada decisão
Definição Políticas
Informação
Sensibilização
INFORMAÇÃO ALFANUMÉRICA, GRÁFICA E IMAGENS
Informação socio-económica
por aglomerado costeiro
(lugar)
Imagens
Outra informação
por aglomerado
costeiro (lugar)
ƒ N.º de habitantes
ƒ N.º de edifícios, N.º de habitações, N.º de
habitações ocupadas, N.º de habitações
desocupadas
ƒ N.º de habitações de primeira residência e
de segunda habitação
ƒ N.º de edifícios e habitações localizados em
áreas de risco costeiro
ƒ N.º de edifícios e habitações localizados em
áreas de Domínio Público Marítimo
ƒ N.º de construções ilegais
Resultados da
percepção social por
área de risco costeiro
ƒ Caracterização da orla
costeira
ƒ Condições das dunas ou das
arribas
ƒ Intervenções desenvolvidas
e projectadas para a orla
costeira
ƒ Fotografia aérea
ƒ Imagens de
satélite
Informação gráfica
ƒ Cartografia militar (décadas de 1950,
1970, 1990 e 2000)
ƒ Litologia
ƒ Fotografias dos
aglomerados
costeiros, da praia,
do edificado, das
intervenções
costeiras, …
ƒ Hidrografia
ƒ Fotografias de
fauna e flora
ƒ Flora
ƒ Topografia
ƒ Uso do solo
ƒ Fauna
ƒ Áreas de vulnerabilidade costeira
ƒ Áreas de risco costeiro
ƒ Indicadores de poluição,
limpeza da praia, …
ƒ Áreas de Domínio Público Marítimo
ƒ Áreas Naturais e Protegidas
ƒ População dependente de actividades relacionadas com o
mar
ƒ Património natural e cultural
ƒ Eventos com maior probabilidade de ocorrência
ƒ Estruturas de engenharia costeira (de defesa
e portuárias)
ƒ Condições de conservação das habitações
localizadas em áreas de risco costeiro
ƒ Consequências mais prováveis
ƒ Dinâmica costeira/ Evolução das alterações
da linha de costa
ƒ N.º de fogos de habitação social localizados
em áreas de risco costeiro
ƒ Eficácia das intervenções de defesa costeira
ƒ Usos dos edifícios (residencial, comercial,
serviços)
ƒ Principais actividades económicas
ƒ Principais actividades económicas
relacionadas com o mar
ƒ Alterações da linha de costa
ƒ Aceitação da relocalização da habitação
ƒ Limites dos instrumentos de gestão do
território, nomeadamente planos de
ordenamento da orla costeira, planos de
praia, planos directores municipais, planos de
urbanização, planos de pormenor…
ƒ Conhecimento dos riscos costeiros
ƒ…
ƒ Sensação de segurança relativa à proximidade do mar
ƒ Rendimento médio da população
ƒ Sugestão de medidas de defesa costeira
ƒ Habilitações literárias da população
ƒ Disponibilidade de participação na gestão costeira
ƒ Estrutura etária da população
ƒ Conhecimento do plano de ordenamento da orla costeira
ƒ Actores-chave
ƒ Ocorrência de conflitos socio-ambientais
1433
CARTOGRAFIA SOCIO-TERRITORIAL
Informação alfanumérica
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Os potenciais utilizadores do GESRIS são técnicos, peritos, decisores políticos e população em geral, particularmente a residente na zona costeira. Em termos de utilização por decisores políticos, considera‐se de importância para os níveis central, regional e local. Quanto à utilização por técnicos, diversas são as entidades que poderão beneficiar de uma gestão melhor sustentada e organizada, nomeadamente Instituto da Água (INAG), Instituto da Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ICNB), Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) e Administrações das Regiões Hidrográficas (ARH), autarquias litorais, entre outras entidades que, de alguma forma, se relacionem com a gestão territorial das zonas costeiras. O sistema deve também permitir à população uma maior informação e consciencialização sobre o estado da zona costeira e sobre os riscos costeiros em particular. A gestão desta ferramenta, necessariamente preparada com palavra e chave de acesso distintos para cada gestor, permitindo acesso restrito à gestão da informação que lhe é atribuída gerir, considera‐se dever ser realizada por técnicos de várias entidades, propondo‐se as seguintes atribuições de gestão por entidade, conforme a tabela 1. Tabela 1. Atribuições de gestão, no âmbito do GESRIS, por entidade Entidades
Atribuições de Gestão no âmbito do GESRIS
Cartografia do litoral
Ortofotomapas do litoral
Dinâmica costeira
Áreas de risco
INAG
ICNB
Áreas de domínio público marítimo
Planos de ordenamento da orla costeira (cartografia, planos de praia, unidades
operativas de planeamento e gestão, propostas de intervenções e apoios de praia)
Intervenções não planeadas
Estruturas de engenharia costeira
Áreas naturais com protecção especial/ património natural
Caracterização física das praias
Intervenções não planeadas
CCDR e ARH (Norte,
Centro, Lisboa e Vale do
Tejo, Alentejo, Algarve)
Autarquias litorais
Apoios de praia
Ocupações do domínio público marítimo
Edificado em risco
Percepção social
Planos municipais (cartografia de plano director municipal, de plano de urbanização e
de plano de pormenor)
Planos de pormenor ou planos de urbanização decorrentes de unidades operativas
de planeamento e gestão dos planos de ordenamento da orla costeira
Património cultural
Caracterização socioeconómica (concelho, freguesia, lugar)
Informação acerca dos edifícios e das habitações localizados em áreas de risco
costeiro
Fotografias locais
Notícias de jornal
Naturalmente que, com a integração de um sistema de aviso e alerta da população para situações críticas/ de emergência, a Autoridade Nacional de Protecção Civil e os Centros Distritais Operacionais de Socorro passarão também a assumir atribuições em termos de gestão do sistema. Refira‐se que, neste caso, o sistema deverá permitir à população o seu registo para se identificar em termos de endereço de correio postal, de correio electrónico e de contacto telefónico. O desenho da interface (não desenvolvido) terá que ser concebido de forma a permitir um uso técnico, um uso para a tomada de decisão, um uso para suporte à definição de políticas e estratégias, e a informação e consciencialização do cidadão comum. Como Referem Rantanen & Kahila (2009), “Anyone can explore spatial information with na easy‐to‐use interface.” (p.1984). 1434
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.1.2 Modelo conceptual e lógico Após uma primeira fase de avaliação das necessidades, partiu‐se para o desenho conceptual e lógico do SIG, que consistiu na definição do funcionamento da base de dados e na organização, de forma lógica e detalhada, dos dados a incluir. Foi inserido na base de dados um conjunto de entidades, a sua designação e a descrição do tipo de informação em termos espaciais (linhas, polígonos, …), sendo que a escala espacial varia desde a região até à habitação. O modelo de dados é, assim, composto por diferentes níveis de informação, a saber: carta administrativa oficial de Portugal; ortofotomapas; cartografia regional; cartografia municipal; cartografia de pormenor; informação socioeconómica; resultados de percepção social; informação física e ambiental. 3.1.3 Modelo Físico O desenho físico corresponde à estruturação física dos dados, nomeadamente à descrição dos passos da fase anterior, à identificação das fontes dos dados, à clarificação do esquema da base de dados e à descrição dos metadados. São várias as fontes de recolha de informação e as origens dos indicadores, nomeadamente a administração central, regional e local com intervenção nas zonas costeiras, entidades detentoras de cartografia (litologia, hidrografia, topografia, dinâmicas costeiras, uso do solo, edificado e infra‐
estruturas, …), entidades detentoras de informação estatística socioeconómica, administrações portuárias, a investigação em curso e outras já desenvolvidas no âmbito desta temática, a saber: Instituto Geográfico Português; Instituto Geográfico do Exército; Instituto Nacional de Estatística; Instituto da Água; Instituto de Conservação da Natureza e Biodiversidade; Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional; Administrações de Regiões Hidrográficas; Administrações Portuárias; Câmaras Municipais; etc.. O Sistema de Informação Geográfica para Gestão de Áreas de Risco Costeiro foi desenvolvido com o software ArcGIS® 9.1 da ESRI (ArcCatalog e ArcMap). Foi utilizado o sistema de coordenadas de projecção Gauss – Elipsóide de Hayford – Datum 73 (Melriça), uma vez que a maioria dos dados já se encontrava neste sistema de projecção. A informação contida no GESRIS está organizada e pode ser visualizada de acordo com diferentes escalas espaciais, a saber: i) Portugal (com localização da área de estudo); ii) Concelhos de: Ovar, Murtosa, Ílhavo e Vagos; iii) Freguesias de: Esmoriz, Cortegaça, Ovar, Torreira, Gafanha da Nazaré, Gafanha da Encarnação e Gafanha da Boa Hora; iv) Lugares de: Praia de Esmoriz, Praia de Cortegaça, Furadouro, Torreira, Praia da Barra, Costa Nova do Prado, Praia da Vagueira; v) Áreas de Risco de: Praia de Esmoriz, Praia de Cortegaça, Furadouro, Torreira, Praia da Barra, Costa Nova do Prado, Praia da Vagueira. 3.1.4 Criação do Protótipo A implementação do GESRIS implicou a criação de uma base de dados em Microsoft Office Access, a criação de uma base de dados (geodatabase) em ambiente ArcGIS® e a respectiva importação de informação geográfica e alfanumérica, a uniformização dos dados gráficos em termos de sistema de coordenadas, a realização de joins para cruzamento da informação geográfica com a alfanumérica e a criação de gráficos representativos da informação alfanumérica a integrar na construção de cartografia socioterritorial. Clarificando, e relativamente à criação da base de dados em Microsoft Office Access, esta foi necessária para possibilitar a introdução da informação alfanumérica no sistema de informação geográfica, quer proveniente de dados socioeconómicos recolhidos, quer proveniente do estudo de percepção social realizado. No total foram criadas 54 tabelas em ambiente Access. 1435
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.2 Validação do Protótipo Apenas alguma da informação foi integrada na base de dados para testar o SIG. A Praia de Esmoriz (concelho de Ovar) foi utilizada como estudo de caso para validação do modelo. A Praia de Esmoriz é considerada uma área de risco elevado, com uma frente costeira dunar densamente ocupada, onde conflituam, por exemplo, a dinâmica costeira e outros valores naturais (como a vegetação da duna primária) com o edificado existente e com a necessidade de disponibilidade de areal para a pesca tradicional, pois trata‐se de um núcleo piscatório. Refira‐se, ainda, os consecutivos atrasos na implementação do processo de relocalização das habitações que tem originado conflitos entre proprietários e entidades de administração, em particular de nível local, sobretudo pelo impedimento de realização de obras de manutenção das habitações. Considera‐se ser um território costeiro carente de uma gestão sustentada e de longo prazo, para a qual o GESRIS poderia ter um papel de extrema relevância. No sistema de informação geográfica que se apresenta, a informação é tratada por área de risco, por lugar, por freguesias ou por concelho, como já se referiu. Trata‐se da base de organização de toda a informação. Os limites administrativos facilitam não só por uma questão de organização, mas também para a articulação de tarefas de gestão entre entidades administrativas central e regionais e as autarquias locais.Com os ortofotomapas, a análise do território ganha outra dimensão, muito mais real. Também a sobreposição das diversas cartas militares permite uma noção da evolução territorial dos aglomerados. O cruzamento da informação de base com a cartografia dos diversos planos, como por exemplo Planos de Praia e Cartas de Síntese dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira, permite uma actuação técnica sustentada. A revisão de um instrumento destes ficará muito mais facilitada com um SIG desta natureza, que permitirá uma actualização constante da evolução da linha de costa e da ocupação do território, incluindo a delimitação das áreas de risco. O recuo da linha de costa previsto no âmbito do POOC, também se encontra representado. Refira‐se, ainda, a importância da integração dos limites do domínio público marítimo no SIG, pois em termos de gestão e licenciamento de obras, considera‐se um elemento essencial. Uma das medidas da Estratégia Nacional de Gestão Integrada das Zona Costeira é, exactamente, proceder ao inventário do domínio público hídrico e avaliar a regularidade das situações de ocupação de domínio público marítimo (Medida 10). A caracterização socioeconómica que se apresenta no GESRIS fornece uma diversidade de informação (população residente, densidade populacional, edifícios em área de risco de acordo com CEHIDRO 1999, idade dos edifícios,…) que, mais uma vez, facilitará não só um melhor ordenamento do território, mas também uma melhor gestão, permitindo o desenvolvimento de cartografia socioterritorial. Tendo por base um estudo de percepção social sobre risco costeiro desenvolvido pela primeira autora (2006) em praias da região de Aveiro, foram introduzidos no SIG, para a Praia de Esmoriz, os resultados que se relacionam com: alterações verificadas na linha de costa, capacidade de adaptação da população a áreas mais afastadas do mar, eficácia das estruturas de engenharia costeira do seu aglomerado, sugestões de medidas para prevenção de situações de perigo, conhecimento da existência do POOC Ovar ‐ Marinha Grande, participação no processo de consulta pública do POOC respectivo, importância de ser tida em conta a opinião da população na gestão e ordenamento do território e disponibilidade para participação na gestão e ordenamento territorial. Esta informação pode ser cruzada com toda a informação espacial contida no GESRIS, permitindo análises úteis, em particular ao nível da revisão dos instrumentos de gestão e ordenamento territorial. Exemplo disso é o cruzamento do limite do domínio público marítimo com as previsões de evolução de linha de costa do POOC e com a disponibilidade da população em aceitar a relocalização da sua habitação, permitindo a identificação de espaços territoriais urbanizados com potencial para renaturalização. 1436
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Os resultados do estudo de percepção social, traduzindo um conhecimento mais próximo da população, permitirão avaliar as melhores formas para lidar com cada aglomerado costeiro e especificamente com cada indivíduo proprietário de habitação. Na figura 2 encontra‐se um exemplo de caracterização de uma habitação da Praia de Esmoriz que se encontra em área de risco elevado (de acordo com CEHIDRO, 1999) e em domínio público marítimo. A informação diz respeito ao endereço da habitação, ao ano de construção, aos materiais de construção e estado de conservação, à ocupação e uso funcional da habitação, à licença de ocupação de domínio público marítimo, a elementos de identificação e contacto do proprietário e à sua opinião perante algumas das questões incluídas no inquérito por questionário aplicado, como por exemplo se aceitaria a relocalização da sua habitação no caso de se localizar em área de risco costeiro ou se estaria disponível para colaborar no processo de elaboração dos planos de ordenamento/ gestão do território. Outros se poderiam introduzir, em função dos objectivos de gestão. Considera‐se que este tipo de caracterização individualizada é fundamental para dar resposta à Medida 02 da Estratégia Nacional de Gestão Integrada das Zonas Costeiras – incentivar e efectivar os mecanismos de gestão na zona costeira. O mesmo tipo de caracterização se deveria fazer quanto aos usos e actividades económicas, o que em parte também contribuiria para a concretização da Medida 03 – clarificar os procedimentos de licenciamento das principais actividades valorizadoras de recursos específicos exercidas na zona costeira. Figura 2. Informação diversa acerca de uma habitação identificada com o n.º 10 na Praia de Esmoriz e do respectivo proprietário Uma vez que se pretende um sistema que permita a gestão e auxílio na tomada de decisão e uma ferramenta de base ao desenvolvimento/ revisão dos instrumentos de gestão territorial, assim como uma ferramenta de informação e sensibilização da população, foram introduzidas também diversas imagens sobre a praia, assim como notícias de jornal. Refira‐se a importância de um sistema desta natureza para uma efectiva gestão integrada, padronizada e com flexibilidade para a adaptação caso a caso, da zona costeira de todo o território nacional. Trata‐se de uma ferramenta de importância ao nível técnico da gestão territorial costeira, inclusivamente como meio de informação e sensibilização da população costeira e do cidadão comum em geral, e ao nível da tomada de decisão, como suporte à definição de políticas e estratégias de actuação. 1437
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4. CONCLUSÕES A elaboração de um sistema de informação geográfica com especial atenção para as áreas de risco costeiro, que facilite a tomada de decisão na gestão destas áreas, que fomente a consciencialização e informe a população, considerou‐se de grande interesse face ao contexto da zona costeira portuguesa. Com esta ferramenta é possível, por um lado, uma avaliação da sustentabilidade da zona costeira, através da análise das alterações ao nível do uso e ocupação do solo, particularmente alterações nos aglomerados costeiros, da comparação das alterações ao nível urbano com a implementação das estruturas de protecção costeira, da comparação das alterações nos aglomerados com as áreas definidas como áreas de risco costeiro, da comparação do uso do solo com áreas protegidas. Por outro lado, é possível identificar construções em áreas de risco costeiro, relacionar dinâmicas costeiras com as intervenções de engenharia costeira e com as alterações sofridas nos aglomerados e sugerir correcções à delimitação das áreas de risco costeiro. Por outro lado, ainda, torna‐se possível identificar conflitos entre dinâmicas costeiras e usos e ocupações territoriais, nomeadamente representando cartograficamente os usos e ocupações, riscos costeiros e percepção social, facilitando a identificação geográfica desses conflitos. Resumindo, combinam‐se dados de estudos de percepção social, considerado um dos elementos cruciais a integrar, com indicadores socioeconómicos, territoriais e ambientais, com vista à avaliação de pressões e impactos causados por actividades humanas na zona costeira, à identificação de zonas vulneráveis e de risco costeiro, bem como à identificação de conflitos socioambientais e, consequentemente, à gestão e ordenamento da zona costeira. A sectorialização das disciplinas e dos saberes inviabiliza a gestão do território, pelo que a integração dos vários domínios disciplinares numa ferramenta única traria certamente vantagens significativas. A par deste alicerce para a gestão do território, considera‐se fundamental desenvolver a consciencialização do risco e uma cultura de segurança, não só entre a população costeira e em geral, mas também das próprias entidades com atribuições relativas à gestão territorial, em particular de nível local. Os esforços deverão ser feitos muito mais no sentido da redução do risco, do que na defesa da população e dos bens. Tal ambição implica ter em conta o enquadramento do fenómeno das alterações climáticas, o panorama de erosão costeira, inundações e deslizamentos de arribas, assim como as características e os processos naturais, sociais e económicas de cada local. Contudo, levar a cabo esta alternativa à forma de pensar e actuar que tem pautado a intervenção/ gestão do território português, depende com toda a certeza dos recursos disponíveis e da vontade política. BIBLIOGRAFIA • Allen, J.S., Lu, K.S. & Potts, T.D., 1999, A GIS‐based analysis and prediction of parcel land‐use change in a coastal tourism destination area. In World Congress on Coastal and Marine Tourism: Proceedings. Vancouver, British Columbia, Canada. • Alveirinho Dias, J., 2005, Evolução da zona costeira portuguesa: forçamentos antrópicos e naturais. In Universidade do Algarve (Orgs.) Encontros Científicos – Revista da Área de Seminários da ESGHT, pp. 8‐28. • Alveirinho Dias, J., Bernardo, P. & Bastos, R., 2002, The occupation of the Portuguese littoral in 19th and 20th centuries. In EUROCOAST‐Portugal (Eds.), Littoral 2002 ‐ The Changing Coast: Proceedings (Vol. 3, pp.85‐90), 22 ‐ 26 September, Porto, Portugal. • Barragán Muñoz, J.M., 2003, Médio ambiente y desarrollo en áreas litorales: introducción a la planificación y gestión integradas. Cádiz: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz. • CEHIDRO, 1999, Carta de risco do litoral – trecho 2: Foz do Douro – Nazaré, Portugal. [CD‐ROM]. Lisboa: INAG. 1438
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.51. UNA METODOLOGÍA COMPLEMENTARIA PARA EL ANÁLISIS COMPARATIVO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y OTROS ASUNTOS CLAVES ORIENTADOS AL MCI: PROPUESTA Y APLICACIÓN PARA CUATRO ESTADOS IBEROAMERICANOS* P. Arenas Granados, J.M. Barragán Muñoz Dr. Pedro Arenas Granados – Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación, Universidad de Cádiz. Avda. de la Universidad s/n, 11405 – JEREZ (CÁDIZ) – [email protected] Dr. Juan Manuel Barragán Muñoz ‐ Facultad de Ciencias del Mar y Ambientales, Universidad de Cádiz. Avda. C/ Avda. República Saharagui s/n, 1150 PUERTO REAL (Cádiz) ‐juan.barragá[email protected] Palabras clave: Políticas públicas, Manejo Costero Integrado, sostenibilidad, Iberoamérica. RESUMEN El trabajo acomete el análisis comparativo de los asuntos claves orientados al Manejo Costero Integrado ‐MCI‐ entre España, Portugal, Colombia y Panamá utilizando la metodología del Decálogo. Se compara el modelo jurídico, organizativo y administrativo público para la gestión litoral impulsado por los cuatro estados iberoamericanos. Para realizar el análisis se proponen y aplican adicionalmente criterios específicos y fases que permiten elaborar una clasificación aproximada del grado de implantación del MCI entre los estados analizados. Esta metodología complementaria creemos añade elementos suficientes que hacen posible que aparezcan diferencias significativas entre naciones u otros niveles territoriales. Además, la organización de grupos de naciones definidos por atributos similares relacionados con sus avances en MCI permitiría ayudar a orientar mejor los recursos y esfuerzos de cooperación. _______________________ ∗
Trabajo realizado como parte de la tesis doctoral del primer autor, y dirigido por el segundo, gracias a la beca convocatoria 2004‐2005 otorgada por el Programa Alβan (Programa de becas de alto nivel de la Unión Europea para América Latina) y la Asociación Grupo Santander. 1440
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUCCIÓN El Decálogo es un instrumento eficaz y sencillo (Barragán, 2004 y 2005) que permite evaluar los elementos estructurales del subsistema administrativo y jurídico de un determinado nivel territorial de la administración pública, en relación con el objetivo del Manejo Costero Integrado ‐MCI‐. Esta gestión ha demostrado que es la más apropiada para el logro de avances ciertos hacia la sostenibilidad litoral. El trabajo se aborda en cuatro etapas con el objetivo de realizar un análisis comparativo de los avances en MCI entre cuatro estados iberoamericanos para el período 1980‐2009. En la primera etapa se hace el análisis sintético‐comparativo de los diez asuntos claves relacionados con el MCI en España y Portugal. La segunda etapa aborda el mismo tipo de análisis para Panamá y Colombia, y en la tercera y última etapa se lleva a cabo el análisis comparativo sintético sobre la implantación de las políticas públicas y sus asuntos derivados vinculados con el MCI. 2. METODOLOGÍA Y RESULTADOS 2.1.
El subsistema jurídico y administrativo ibérico para la gestión del litoral Para el análisis consideramos primero necesario proponer unos criterios específicos y fases que permitan elaborar una clasificación aproximada del grado de implantación del MCI. No obstante reconocemos que estos criterios y sus elementos cuantitativos de ponderación, no dejan de estar exentos de obstáculos sobre su precisión. Si a ello añadimos la escala nacional de trabajo elegida y la dificultad corroborada durante la investigación para evaluar con detalle los esfuerzos de cada país hacia el MCI, la clasificación generada puede relativizar o cuestionar los resultados de esa gestión. Sin embargo el acercamiento que se espera obtener, permite ofrecer una plataforma territorial comparativa, que sin dejar de ser cualitativa, permite sustentar mejor la discusión posterior sobre los avances del modelo de gestión costera que se aplica entre los estados. Creemos que la metodología propuesta facilita el necesario debate de cara a la evaluación del cumplimiento de los compromisos nacionales relacionados con la implantación del MCI. Reconocemos además que dos naciones litorales nunca tendrán el mismo acuerdo o arreglo gubernamental para solucionar sus problemas costeros. Pero ello no excluye la posibilidad de poder identificar importantes similitudes o diferencias. Además, la organización de grupos de naciones definidos por atributos similares relacionados con sus avances orientados hacia esta gestión costero marina, permitiría ayudar a orientar mejor los esfuerzos internacionales y regionales de cooperación y de transferencia horizontal de conocimiento y experiencias. Adicionalmente señalar que la clasificación resultante de la aplicación del análisis de los elementos estructurales para evaluar el avance del MCI no es estática. Su evolución temporal es muy dinámica en estrecha relación con la aparición de nuevas circunstancias o coyunturas. Así entonces los criterios y fases de valoración propuestas en la Tabla 1, están en correspondencia con el modelo metodológico específico escogido ‐el Decálogo‐ (Barragán, 2003 y 2004). La elaboración de las fases sucesivas ascendentes que ordenan los criterios y su valoración para cada asunto clave, considera además algunas disposiciones de clasificación entre naciones costeras provenientes de tres fuentes: Centro de Recursos Costeros de la Universidad de Rhode Island (Sorensen et al., 1992), Grupo de Gestión Integrada de Áreas Litorales de la Universidad de Cádiz (Barragán, 2001) y Secretaría del Convenio de Diversidad Biológica (Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands, 2008). 1441
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Tabla 1. Criterios y fases sucesivas y ascendentes consideradas para el análisis comparativo Asunto Clave Política1 Normativa2 Competencias Asunto Clave Instituciones Estrategias3 Instrumentos Formación y Capacitación Recursos Criterios / Fases Valoración Sin proceso alguno de política pública explícita relacionada con el MCI Etapa temprana para el establecimiento de una política pública de MCI Etapa temprana para la ejecución de una política pública orientada al MCI Aplicación de una política pública orientada al MCI Aplicación avanzada y evaluación de una política pública explícita de MCI Exclusivamente con planteamiento sectorial, sin conexión entre sectores Con planteamiento sectorial integrado sin perspectiva espacial costera Con planteamiento sectorial integrado con distinción costera
Especifica orientada a la gestión del dominio público costero/marino Especifica que regula la gestión integrada del litoral
No existe un esquema de distribución de responsabilidades para el MCI Asignadas responsabilidades pero frecuentes conflictos competenciales para la gestión Con un esquema de distribución de responsabilidades públicas orientado al MCI pero sin mecanismos de coordinación Con un esquema de distribución de responsabilidades públicas orientado al MCI con mecanismos de coordinación 0 2
6
8
10
0
2
6
8
10
0
Criterios / Fases Valoración Existencia exclusiva de instituciones costero‐marinas sectoriales
Instituciones sectoriales involucradas en la gestión intersectorial de recursos litorales Existencia de institución pública estatal con competencias expresas para el MCI pero sin órganos colegiados para la coordinación y cooperación interinstitucional Existencia de institución pública estatal con competencias expresas para el MCI con órganos colegiados para la coordinación y cooperación interinstitucional Planes sectoriales. Sin planes o programas relacionados con el MCI Etapa temprana para el establecimiento de una estrategia pública de MCI Formulados grandes lineamientos estatales orientados al MCI Etapa temprana para la ejecución de una estrategia pública de MCI Aplicación avanzada de planes o programas específicos de MCI
Exclusivamente instrumentos reglamentarios preceptivos y sectoriales Etapa temprana de formulación de planes regionales/subregionales de MCI Etapa temprana de ejecución de planes regionales/subregionales de MCI Aplicación de planes regionales/subregionales de MCI
Aplicación avanzada y evaluación /reajuste de planes regionales/subregionales de MCI Con poca capacidad para formar y capacitar a sus gestores/administradores con responsabilidades sobre MCI. Existencia de carencias entre gestores Con capacidad para formar y capacitar a sus gestores/administradores con responsabilidades orientadas al MCI. Existencia de carencias entre gestores Se cuenta con capacidad para formar y capacitar a sus gestores/administradores públicos con responsabilidades orientadas al MCI. Sin carencias formativas entre funcionarios/gestores No hay coherencia entre la importancia del litoral y los recursos económicos asignados Existe una tendencia incremental de recursos asignados para el MCI 0
1
4 6 10 En atención al proceso general de las políticas públicas según López y Del Pozo (1999). Según criterios de clasificación de arreglos gubernamentales costeros propuestos por Sorensen et al. (1992) y Barragán (2001). 3
Considerando los criterios de la clasificación sobre el avance de políticas públicas nacionales para el MCI utilizados por la Secretaria del Convenio de Diversidad Biológica (Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands, 2008). 2
1442
2 6 10 0
2
6
8
10
0
2
6
8
10 0 6 10 0 6
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Conocimiento e Información Participación Hay coherencia entre la importancia del litoral y los recursos económicos asignados
Grandes vacíos de conocimiento. Escasa disponibilidad de la información Nivel básico de conocimiento para el MCI. Escasa disponibilidad de información Nivel apropiado y actualizado de conocimiento. Mediana disponibilidad de información Apropiado y actualizado nivel de conocimiento. Información pública generada accesible Sin mecanismos estables/permanentes de participación pública para el MCI Con mecanismos esporádicos de participación pública para el MCI Con mecanismos regulares de participación pública para el MCI
La ciudadanía participa en la toma de decisiones para el MCI
10
0
2
6 10 0
4
6
10
La Tabla 2 presenta la síntesis comparada de los resultados obtenidos del análisis de los asuntos estructurales orientados al MCI para los dos países ibéricos en atención a los criterios metodológicos de valoración / clasificación de la gestión entre estados costeros indicada. La Figura 1 muestra el gráfico final comparativo alcanzado. Tabla 2. Los subsistemas administrativos y jurídicos para el MCI en España y Portugal: Síntesis comparada 4. Instituciones 3. Competencias 2. Normativa 1. Política Aspecto España Portugal El MCI no es asunto prioritario en las políticas públicas; solo hasta el 2004 se contó con lineamientos de política explícita, no obstante sigue manteniéndose una prioridad al desarrollo antes que a la conservación de los recursos; no hay integración de las políticas sectoriales. En el actual período legislativo parece que la gestión integrada de la costa ha vuelto a su tradicional importancia marginal. La Ley de Costas de 1988 es la norma fundamental para la tutela del Dominio Público Marítimo Terrestre DPMT. Existen abundantes instrumentos legislativos y dispersión de los mismos. No existe todavía normativa específica para la gestión integrada del litoral, aún los avances importantes durante los últimos 30 años. El Estado y las CC.AA. concentran la mayor parte de las competencias, dejando a los municipios y ayuntamientos con menos competencias, pero importantes. Aparece una continua y creciente expansión de competencias de las CC.AA. costeras. Se constatan conflictos competenciales en la gestión de estas áreas. La de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, adscrita al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino es la Administración específica estatal con funciones orientadas al MCI. Su estructura es de un organismo central que se implanta en el territorio a partir de unidades provinciales periféricas. El Estado carece de órgano alguno de carácter colegiado de coordinación y cooperación. Se de una política pública explícita para el MCI, aún el interés inicial manifiesto por el XVII Gobierno Constitucional (2005‐2009). Hasta la fecha este no ha reconocido suficientemente con hechos la necesidad de contar con una política explícita, específica e integrada para su litoral continental e insular. 1443
Existe una profusa, compleja y sobrepuesta normatividad relacionada con la gestión pública del litoral, que se explica por la escasa derogación y visión fragmentada. La figura del Dominio Público Marítimo ‐DPM‐ ha sido central. Con tres etapas en el proceso competencial para el MCI: el establecimiento del Dominio Público Marítimo, el Régimen Jurídico del Dominio Público Hídrico y la creación del Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales. Una cuarta etapa a partir de la reciente Estrategia MCI por la reorganización institucional / competencial que se espera. Un complejo marco institucional con diferentes grados de responsabilidad para la administración del litoral. Para la coordinación entre entidades destaca las Comisiones Mixtas de Coordinación para la formulación, aprobación, ejecución y evaluación de los Planes de Orla Costera. Se evidencia un marco adecuado para la coordinación y seguimiento de la política del mar. I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Existe un conjunto importante de estrategias y grandes programas relacionados con el litoral, aún sus diversos enfoques y temáticas. Se destaca la reciente Estrategia Nacional para el Mar, y en particular el proceso para la formulación de las Bases para la Estrategia de Gestión Integrada de la Zona Costera Nacional impulsada desde el 2005. Estrategia MCI recientemente aprobada y en proceso de ejecución. Su inicio marca un nuevo ciclo, ahora para la gobernanza del litoral. Los Planes de Ordenamiento de la Orla Costera (POOC´s) son el instrumento principal para el MCI. A ellos les precedieron los Planes de la Orla Costera y los Planes de Arreglo de la Orla Costera. A la fecha todos los POOC´s continentales han sido aprobados. Están pendientes algunos en las regiones insulares. Urge más seguimiento y evaluación de sus actividades, y una mayor perspectiva integral. Aspecto España Portugal diverso espectro de perfiles profesionales entre los gestores, primando ingenieros y arquitectos. Muchos carecen de formación específica para el MCI. No existe una estrategia de educación /investigación que responda al desafío que implica la creciente litorización del país. El tema no está aún en la agenda política, sin duda un asunto prioritario. Se evidencia una significativa distancia entre los presupuestos requeridos, los indicados en los presupuestos multianuales y finalmente las inversiones realizadas para el MCI. Las soluciones ingenieriles, que demanda hoy la atención a los críticos problemas de erosión rebasan la real capacidad financiera pública. 7. Formación y Capacitación Se evidencia una formación profesional disciplinada en ingeniería costera. Se carece de una política institucional de formación complementaria para sus gestores tanto del nivel central, como periféricos. No hay correspondencia entre los complejos problemas del litoral y la oferta específica de postgrados universitarios sobre MCI. 8. Recursos La Dirección de Costas es el principal vehículo para las inversiones en el DPMT. El volumen de estos recursos, creció en los años 80, decayó en los 90, y no ha dejado de crecer a partir del año 2000. No existe correspondencia entre los beneficios obtenidos del litoral y los recursos económicos destinados para su protección. 9. Conocimiento e Información Buen conocimiento del litoral asociado a la consolidación del sistema universitario. Se carece de un sistema que aglutine la información; dificultades para la implantación y uso de los SIG en varias administraciones periféricas estatales. Ha mejorado la disponibilidad de información sobre la misma gestión estatal. 10. Participación 6. Instrumentos 5. Estrategias España carece actualmente de una estrategia para el MCI después de tres procesos iniciados con ese objetivo. El primero de ellos culmino con un documento técnico y con muy poca participación pública entregado a la UE, un Plan Director archivado años después de iniciada su formulación por razones no suficientemente claras, y una Estrategia para la Sostenibilidad de la Costa estancada en su limitado documento de inicio de septiembre de 2007. Gran diversidad y elevado número de instrumentos reglamentarios preceptivos y sectoriales. Los de carácter voluntario todavía tienen escaso uso. Interesantes instrumentos específicos a escala autonómica pero de poca aplicación. No existe en la escala estatal ningún instrumento de carácter estratégico u operativo específicamente diseñado para el litoral. Hasta hace poco se constataba la inexistencia de foros de debate específicos en ninguna de las escalas administrativas de gestión. Algunas experiencias empiezan a aparecer, pero subsisten graves vacios. Los Convenios marco de colaboración entre el MAMRM con las CC.AA. y con los Ayuntamientos son avances importantes. Adecuado sistema existente de monitorización, acopio, análisis y divulgación pública de información para el MCI. Este es un instrumento esencial para la retroalimentación, ajuste y evaluación de los POOC´s, y de las actuaciones públicas en el litoral. Se evidencia sin embargo prolongadas demoras en la actualización de los datos y su divulgación. La participación entre el gobierno central y los colectivos sociales ha sido prácticamente inexistente. Se percibem algunos cambios de una participación simbólica a una sustantiva, amparada por la normativa. El Foro Permanente para los Asuntos del Mar es un buen ejemplo de los nuevos espacios de participación. Del análisis de la Tabla 2 y de la Figura 1 se puede señalar que España y Portugal están en una etapa relativamente similar de avance en relación con los diez asuntos claves para el MCI. Además de una variada problemática litoral y similar causalidad, que es común a los dos estados, las respuestas públicas a tales desafíos tienen a la fecha grados de avance semejantes. Sin embargo se identifica 1444
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 alguna heterogeneidad en asuntos claves como la Política Pública, Normativa, Estrategias, Instrumentos y Participación. La Administración General del Estado en España delineó en el año 2004 por primera vez, una política costera y marina explícita. No obstante su brevedad, el documento parecía establecer el punto de inflexión al estancamiento, incluso el retroceso previo en políticas de gestión costera. El efecto de esta decisión no se dejó sentir más allá del año 2007, volviendo durante ese período legislativo a la tradicional importancia marginal de décadas anteriores. Ello explica su baja valoración en el análisis efectuado. En Portugal, desde el Programa del XVI Gobierno Constitucional (2001‐2005) y hasta el actual Programa del XVIII Gobierno Constitucional (2009‐2013), se ha hecho mención a la necesidad de establecer una política y un acuerdo programático específico para el MCI. No obstante, a diferencia de España, no ha existido hasta la fecha ningún documento explícito de política. Como sabemos ha sido la elaboración de una Estrategia para la GIZC, como plan de programas de amplio alcance, el medio luso escogido para indicar también una política explícita sobre la temática. En relación con las leyes vinculadas con el MCI, cabe decir primero que aunque no existe una norma específica, es clara la diferencia que ha supuesto para España el contar desde 1988 con la Ley de Costas (Ley 22/88). Esta ley es considerada el principal bastión de la legislación costero marítima española, y un referente en el ámbito iberoamericano. Portugal carece de un medio similar único y acorde con la organización institucional pública vigente que genere efectos vinculantes para la gestión de su Dominio Público Marítimo. El Decreto‐Ley No. 468/71 que define el régimen jurídico de los terrenos de Dominio Público Hídrico y la Ley No.16/03 que lo revisa, se han demostrado obsoletos para clarificar y armonizar la jurisdicción de las diferentes entidades con competencias en MCI. No obstante debe decirse que la normativa en Portugal establece los alcances y mecanismos para la formulación, ejecución y evaluación de los Planos de Ordenamento da Orla Costeira, y constituyen un significativo paso para el MCI. Los dos países ibéricos se caracterizan por la ausencia de legislación estatal dirigida a lograr la gestión integrada del litoral. Es común la dispersión y fragmentación de abundantes instrumentos legislativos. En relación a las estrategias para el MCI se constata la notable diferencia entre España y Portugal. En el primer país la planificación estratégica para esta gestión ha consistido en varios procesos erráticos impulsados entre los años 2004 y 2007. A finales del año 2011 se sigue careciendo de un planteamiento estratégico reconocido como tal. En Portugal en cambio, se cuenta con una Estrategia GIZC en fase temprana de ejecución, después de ser aprobada mediante RCM No. 82/2009 del Consejo de Ministros el 20 de agosto de 2009. Tanto los múltiples procesos iniciados en España, como el concluido en Portugal, partieron de la Recomendación No. 2002/413/CE del Parlamento Europeo y del Consejo. Como producto final de estos procesos, España logró tan solo presentar a comienzos del 2006 a la UE una estrategia para el MCI, elaborada como documento de consultoría. A diferencia, Portugal cuenta hoy con un marco estratégico ampliamente discutido y ajustado para establecer un mejor modelo de gobernanza de su litoral. En los Planos de Ordenamento da Orla Costeira ‐POOC´s‐, creados y reglamentados por el Decreto‐Ley No. 309/93 y Decreto‐Ley No. 218/94, se ha centrado la política general de intervención en los litorales en Portugal. Estos instrumentos estratégicos con carácter espacial e intersectorial se han convertido en la principal herramienta de planificación, básicamente subregional, para el MCI. Todo el litoral continental portugués y gran parte del insular, están actualmente sujetos a dichos planes. Su aplicación, y la activa participación de la administración pública, así como de los sectores económicos con asiento en el litoral, han comprobado la utilidad de este instrumento. En España se constatan algunos esfuerzos relevantes de planificación estratégica regional en algunas CC.AA. como Valencia (2002), Cataluña (2004) y Principado de Asturias (2007). Incluso existen otros en proceso activo de formulación /aprobación como en las CC.AA. de Andalucía y Galicia. No obstante la escasa aplicación hasta ahora de los instrumentos aprobados, y su poca cobertura, explican la diferencia anotada entre los países (Tabla 1 y Figura 1). Finalmente, en relación a la participación, debe decirse que en los dos países ibéricos ha sido común la existencia de una participación más simbólica de la ciudadanía, en relación con el MCI que una en verdad sustantiva. No obstante, ya se evidencian cambios. En este sentido se reconocen 1445
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 esfuerzos explícitos impulsados por la Administración General del Estado en España desde el año 2004 y por la Administração Directa do Estado en Portugal desde el 2005. Sin embargo, sobre este asunto se puede comprobar un rezago en los últimos años en España, que va a la par con el carácter de nuevo marginal de una política para la sostenibilidad de sus áreas costeras en la actual legislatura. Para el caso de Portugal debe decirse que la participación de los diferentes actores sociales, amparada por una normativa explícita, ha alcanzado logros destacables en relación al ámbito de interés. 2.2. Síntesis comparativa del subsistema jurídico y administrativo para la gestión del litoral en Colombia y Panamá La Tabla 3 presenta la síntesis comparada de los resultados alcanzados del análisis de los asuntos estructurales dirigidos al MCI para los dos países latinoamericanos y la Figura 1 muestra el diagrama final comparativo. Tabla 3. Síntesis comparada de los asuntos claves para el MCI en Colombia y Panamá 5. Estrategias 4. Instituciones 3. Competencias 2. Normativa 1. Política Pública Aspecto Colombia Panamá El país es hoy uno de los pocos estados de Iberoamérica con una política explícita para el MCI. La Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia (2000), se constituye además en la dimensión ambiental de la Política Nacional del Océano y los Espacios Costeros (2007). Existe una profusa, compleja y desarticulada normatividad relacionada con la gestión del litoral. Es crítico el vacío legal sobre jurisdicción y competencias para la ejecución de las políticas públicas. La normatividad debe superar su carácter solo sectorial. Fuertemente centralizadas en el gobierno nacional, aún los mandatos constitucionales y las políticas de descentralización. Existe una crítica superposición de competencias. Urge clarificar competencias de las instituciones públicas a todas las escalas y de las entidades territoriales locales costeras. La organización del Sistema Nacional Ambiental
(Ley 99/1993) fue un paso decisivo pero insuficiente para el MCI. Se evidencian mejoras recientes en la organización del Ministerio de Ambiente para la ejecución y seguimiento de la política de MCI. Entre las instituciones destaca el papel de la Comisión Colombiana del Océano y del INVEMAR. Colombia carece actualmente de grandes líneas estratégicas orientadas al MCI. No obstante en el marco de Plan Visión 2019: Segundo Centenario, se viene construyendo una visión de largo plazo para el aprovechamiento sostenible de este territorio. No existe una política pública para el MCI. Algunos elementos en la política de gestión ambiental (Ley 41 de 1998, que creó la Autoridad Nacional Ambiental), en Decreto–Ley 7 de 1998 que creó la Autoridad Marítima de Panamá ‐AMP‐, y en la Ley 44 de 2006 que creó la Autoridad de Recursos Acuáticos de Panamá ‐ARAP‐. 1446
Con solapamiento de normas muy profusas y solo sectoriales que recientemente han dejado el espacio libre para la posible privatización de zonas costeras de carácter público. Fuertemente centralizadas. Entre 1998 y el 2006 la competencia más clara para el manejo costero integrado la tenía la Autoridad Marítima. Desde finales 2006 es la Autoridad de Recursos Acuáticos. Fuerte perspectiva sectorial. Instituciones públicas con diferentes grados de responsabilidad para la administración de los recursos litorales y para las actividades marítimas relacionadas con el Canal. Llama la atención la ausencia de instancias de coordinación marítima intersectorial, con una mínima perspectiva geográfica, como paso previo a la gestión integrada. Se carece de un marco nacional que articule y oriente los esfuerzos orientados al MCI. Las estrategias existentes son de carácter general La Estrategia Nacional Marítima ‐ENM‐ (2004) presenta algunos elementos periféricos orientados al llamado manejo costero integral. 6. Instrumentos 7. Formación y Capacitación Biólogos y oceanógrafos priman entre los gestores vinculados al MCI. Aunque existen unos pocos programas de postgrado relacionados con el MCI, en el conjunto nacional hay una seria debilidad estructural en el campo de las ciencias del mar, sociales y jurídicas para esta específica gestión. Los escasos fondos para el MCI están relacionados con la despriorización de lo ambiental y de la política de MCI, al interior del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y del desbalance en la captación de las rentas propias de otras instituciones. Aspecto Colombia Panamá Con investigación avanzada pero más enfatizada en biología y ecología. El Sistema de Información Ambiental para Colombia y su Sistema de Información Ambiental Marino son importantes avances sobre disponibilidad de información. La información a la ciudadanía sobre la gestión pública nacional vinculada al territorio marino‐
costero es fragmentaria. En el país la cultura de la participación está establecida. Sin embargo no existe mecanismo alguno de coordinación y participación, al interior del Ministerio de Ambiente, para ejecutar y hacer seguimiento a su política de MCI. Es muy significativo el arreglo participativo y de representación que ha tenido la CCO y los procesos de formulación de los Planes de MCI. No existe un programa de investigación interdisciplinario y de generación de conocimiento orientado al MCI. No obstante está consolidado el Sistema Nacional de Información Ambiental liderado por la ANAM. Quedan pendientes mecanismos de intercambio y alimentación de información intersectorial. 10. Participación 9. Conocimiento e Información Sin un instrumento estratégico específico orientado de manera conjunta al MCI. Sin embargo a escala subregional y local los Planes de MIZC existentes para las Unidades Ambientales Costeras y Oceánicas ‐UAC´s‐ y las Unidades de Manejo Integrado ‐UMI´s son un significativo avance. 8. Recursos I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Los Planes de Manejo Costero Integral, son los principales instrumentos estratégicos subregionales para el MCI, asi como las declaraciones de Zonas Especiales de Manejo Marino‐costero para la protección / restauración del litoral por fuera del sistema de áreas protegidas. No existe un perfil académico relacionado con el conocimiento integrado del litoral y su gestión. Algunas universidades ofrecen cursos sobre aspectos marinos y costeros, desde una perspectiva orientada hacia los sectores productivos marítimos y la investigación científica disciplinaria. Importantes empréstitos internacionales suscritos por Panamá con el BID (1999‐2012), para apoyar programas sectoriales relacionados con el manejo costero integral y el fortalecimiento de esta gestión. Existen varios mecanismos legales para promover la participación ciudadana. Sin embargo es común en otros sectores públicos, que esta participación no sea permanente ni estructurada. Se evidencia en general una débil cultura participativa. Existen mecanismos válidos para la participación pública en la ejecución y seguimiento de los Planes de Manejo Integral impulsados por la ARAP. Señalar primero que Colombia está en una etapa de MCI comparativamente más avanzada en relación con Panamá. Del análisis conjunto de los resultados presentados en la Tabla 3 y en la Figura 1, se infiere que el subsistema jurídico administrativo público colombiano presenta fortalezas comparativas en relación con él panameño, especialmente en asuntos claves como Políticas Públicas, Administración (instituciones), Estrategias, Instrumentos (herramientas), Formación y Capacitación, y Conocimiento e Información. A su vez el análisis realizado indica que en Panamá, aún la inexistencia de una política pública explícita para el MCI, el Gobierno Central ha orientado importantes y expresos recursos económicos estatales para tal fin. Situación que no es igual en Colombia. Se debe añadir que otros tres asuntos del Decálogo presentan etapas de progreso similares: Normativa, Competencias y Participación. Los dos primeros en un nivel incipiente o pre‐inicial, y el último más avanzado. Aún contando con la heterogeneidad de los avances para el MCI que se observan en cada país, debe insistirse en que la compleja problemática costero marina de Colombia y Panamá presentan una causalidad y expresión muy similar. En relación con una política pública explícita y específica para el MCI existen notables diferencias entre Colombia y Panamá. Colombia aprobó a finales del año 2000 la Política Nacional Ambiental 1447
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras e Insulares de Colombia. Este es el marco de referencia nacional para la gestión integrada de su litoral y de su ZEE. Panamá aún su evidente carácter de país costero y marítimo, carece de una política de este tipo. Sin embargo Colombia está en una etapa temprana para la ejecución de esa política. Dicha política no ha sido asunto importante en la agenda del alto gobierno nacional en los dos últimos períodos presidenciales (2002‐2010). La Ley 99 de 1993 que creó al Ministerio del Medio Ambiente en Colombia otorgó específicas competencias a esa entidad nacional para el Desarrollo Sostenible de las costas y los mares adyacentes. El Sistema Nacional Ambiental se constituyó desde entonces en el mecanismo institucional responsable, entre otros asuntos, para formular, coordinar e implantar una política para el MCI en el país. Este claro marco institucional, con un carácter más transversal y no sectorial, permitió y facilitó la formulación y aprobación de la política de MCI. Panamá en cambio, mantiene un fuerte carácter sectorial en la gestión lo que explica como los asuntos relacionados con el MCI estuvieron hasta el año 2006 en cabeza de la institución nacional responsable de la gestión pública de puertos y transporte marítimo (la Autoridad Marítima de Panamá), y en el presente en la Autoridad de Recursos Acuáticos de Panamá (Ley No. 44 de 2006). No obstante ni el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en Colombia, ni la Autoridad de Recursos Acuáticos de Panamá, cuentan con órgano colegiado alguno para brindar la coordinación y cooperación interinstitucional necesaria para la aplicación de la política de MCI. Sobre las estrategias para el MCI cabe señalar su ausencia en ambos estados. No obstante la Comisión Colombiana del Océano trabaja desde el año 2008 en la formulación del Plan Nacional de Manejo Integrado de Zonas Costeras, como ejecución de una de las líneas de acción contempladas de la Política Nacional del Océano y de los Espacios Costeros. En Panamá la Estrategia Nacional Marítima aprobada en el año 2004, presentaba algunos elementos periféricos orientados al llamado manejo costero integral. No obstante, en su reciente revisión y actualización aprobada mediante Resolución JD Nº055ª‐2008, el MCI ya no es mencionado. Hay que mencionar ahora el uso generalizado en Colombia y Panamá de instrumentos estratégicos y operativos para esta gestión. Destacar en gran parte de sus subregiones costeras la existencia de planes de MCI. Estos instrumentos estratégicos en Colombia, enmarcados en la política de MCI, están además en relación con Panamá, en una etapa más avanzada de aplicación. Estos planes son el producto del trabajo conjunto de las instituciones públicas del Sistema Nacional Ambiental con competencias en la investigación y administración del ámbito costero‐marino. Los Planes de Manejo Costero Integral son actualmente el principal instrumento de la Autoridad de Recursos Acuáticos de Panamá en relación con el asunto de interés. Estos planes son sin duda un importante avance. Pero debe indicarse que dichos planes son generalmente productos de consultorías externas, por lo cual el útil aprendizaje institucional que se obtiene durante el proceso de planificación, queda más en las firmas privadas consultoras que en las entidades públicas. En relación a la formación y capacitación de gestores, funcionarios e investigadores con un enfoque integrado para la gestión litoral, en Panamá esta es marcadamente disciplinaria. Se constata en la actualidad la inexistencia de programas de postgrado sobre MCI. Algunos esfuerzos, no obstante su pertinencia, están más dirigidos a la gestión integral de los recursos de las costas y el mar, privilegiando el necesario conocimiento científico y tecnológico requerido para su aprovechamiento. Creemos que de esta visión parcelada y sectorial del mar en la educación superior panameña, se debería trascender al análisis geográfico y de allí a la gestión integrada. En este último sentido, en cambio, ya se reconocen importantes avances en Colombia. Cursos cortos periódicos de formación en MCI dirigidos principalmente a gestores de la administración pública y programas específicos de maestría se encuentran ya implantados. No obstante, los dos países latinoamericanos comparten la necesidad de fortalecer algunos aspectos como mejorar la formación superior en ciencias del mar, sociales y jurídicas, y superar las carencias formativas para el MCI que se manifiestan muy comunes entre funcionarios públicos vinculados con estas áreas. Sobre la disponibilidad de recursos económicos para el MCI se constata la existencia de una interesante paradoja entre los dos países. Mientras que Panamá carece de una política pública de 1448
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 MCI, se observa una clara tendencia incremental de recursos económicos y financieros asignados para lograrla. Los crecientes empréstitos que el país ha suscrito con el BID para el período 1999‐2012 dirigidos a la formulación y ejecución de los Planes de Manejo Costero Integral, lo confirman. En cambio Colombia, que sí cuenta con una política explícita para el MCI, e incluso con instituciones de carácter no sectorial con competencias expresas para esta gestión, carece cada vez más de fondos para hacerla posible. En Colombia desde hace prácticamente dos períodos cuatrienales de gobierno, se evidencia una despriorización de lo ambiental y por tanto de la política de MCI. Finalmente debe señalarse que se perciben diferencias en el grado de adelanto entre Colombia y Panamá en relación con el conocimiento e información requeridos para la comprensión interdisciplinaria y la gestión integrada de los espacios costeros y marinos. A diferencia de Colombia, Panamá carece de un programa interdisciplinario de investigación orientado al MCI, siendo además necesario fortalecer el carácter integrado de los sistemas existentes de información al ciudadano y a las instituciones mismas sobre las costas y el mar. En Colombia también se requieren importantes ajustes para mejorar la información a la ciudadanía relacionada con la gestión pública de la zona costera, en particular por parte de todas las Autoridades Ambientales con jurisdicción y competencias en el área de interés. Figura 1. Diagrama comparativo de los subsistemas administrativo y jurídico para el MCI en los países analizados 1. Política Pública
2. Normativa
3. Competencias
4. Instituciones
5. Estrategias
6. Instrumentos
7. Formación y Capacitación
8. Recursos
9. Conocimiento e Información
10. Participación
0
España
1
2
Portugal
3
4
Colombia
5
6
Panamá
1449
7
8
9
10
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 2.3. El MCI en los cuatro países iberoamericanos: síntesis comparativa Anteriormente propusimos una serie de criterios específicos, fases y elementos cuantitativos de ponderación para elaborar una clasificación aproximada del grado de implantación del MCI en los estados analizados (Tabla 1). Aunque insistimos en su carácter cualitativo y que la clasificación resultante no está exenta de considerables obstáculos sobre su precisión, creemos en su utilidad para el debate y discusión sobre los modelos y su aplicación para la gestión integrada del litoral. La Figura 1 presenta el diagrama comparativo de los subsistemas administrativo y jurídico para el MCI entre los cuatro estados estudiados. Esta permite representar gráficamente el grado de avance actual aproximado de cada país, en relación con cada uno de los asuntos que consideramos estructurales para progresar hacia este tipo de gestión. Como paso posterior y considerando también propuestas de varios autores4, en la Tabla 4 exponemos un criterio de agrupación de los distintos países costeros iberoamericanos analizados, en relación con su etapa de progreso para el MCI. Esta etapa sería la resultante de la valoración acumulada de los asuntos del Decálogo según su ubicación final en alguno de los cuatro rangos propuestos. Tabla 4. Etapas y rangos de valoración para la clasificación de unidades político‐territoriales costeras según el Decálogo para el MCI Rango de valoración 0‐25
26‐50
51‐75
76‐100
Etapa Pre‐inicial
Inicial
de Transición
Avanzada
3. DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES A continuación se presenta la clasificación resultante de la aplicación del criterio de agrupación de los distintos países costeros analizados (Tabla 4), en relación con su etapa de progreso para la gestión integrada. La Figura 2 indica los resultados conjuntos obtenidos para los cuatro países iberoamericanos estudiados, que se discutirán posteriormente para cada agrupación. 4
Sorensen et al. (1992), Barragán (2001) y Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands (2008). 1450
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 2. El avance del manejo costero integrado en los cuatro países iberoamericanos analizados: síntesis comparativa Etapa
Avanzada
100
Etapa de
Transición
75
60
52
50
Etapa
Inicial
46
28
Etapa
Pre-inicial
25
0
Portugal
España
Colombia
Panamá
Según los resultados obtenidos y con carácter comparativo, los dos estados ibéricos están actualmente en una Etapa de Transición para la gestión costera integrada. Los dos países latinoamericanos se encuentran en cambio en una Etapa Inicial de progreso. Como señala la Figura 2, ninguno de los estados iberoamericanos analizados están, según los criterios de clasificación, en una Etapa Pre‐inicial para el MCI, pero tampoco ninguno en una Etapa Avanzada. Estos resultados corroboran los ya obtenidos en clasificaciones previas elaboradas para países latinoamericanos (Barragán, 2001) y globales (Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands, 2008). Se debe añadir además que España se encuentra, según los resultados obtenidos, en un estadío temprano de la Etapa de Transición. Situación que es similar para Panamá, pero en relación con la Etapa Inicial. Indicar con carácter conclusivo la utilidad del Decálogo en relación a la metodología para el análisis comparado sobre MCI entre distintas unidades administrativas político‐territoriales. Este modelo demostró su eficiencia, sencillez, aplicabilidad y capacidad de síntesis. Su fortaleza principal consiste en su gran capacidad para identificar, analizar y evaluar aquellos asuntos de carácter estructural que son claves para el MCI. Esta capacidad permite disponer de una herramienta normalizada para hacer comparaciones entre contextos geográficos diferentes, permitiendo generar el debate y la discusión sobre un substrato común para propender así con pasos ciertos por un mejor gobierno del litoral. Finalmente señalar que se consideran apropiados los criterios de evaluación por fases sucesivas ascendentes, así como los rangos de valoración acumulada propuestos y utilizados para adelantar la clasificación y comparación sobre las políticas públicas para el MCI, entre similares unidades político‐territoriales costeras. Esta metodología, al complementar al Decálogo, logra establecer una plataforma comparativa de carácter territorial, que sin dejar de ser cualitativa permite sustentar mejor el análisis de evaluación y comparación sobre los avances del modelo de gestión del litoral que se aplica entre diferentes estados/ países costeros. Además la metodología sirve para hacer un oportuno seguimiento a la evolución temporal del subsistema administrativo y jurídico orientado a lograr un mejor gobierno del litoral. 1451
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4. BIBLIOGRAFÍA • BARRAGÁN, J.M., 2005. La gestión de áreas litorales en España y Latinoamérica. Servicio de publicaciones. Universidad de Cádiz. Cádiz. 198 p. • BARRAGÁN, J.M., 2004. Las áreas litorales de España. Del análisis geográfico a la gestión integrada. Ariel Ciencia, Editorial Ariel. Barcelona. 198 p. • BARRAGÁN, J.M., 2003. Medio ambiente y desarrollo en áreas litorales: Introducción a la Planificación y gestión Integradas. 16. Servicio publicaciones Universidad de Cádiz. Cádiz. 306 p. • BARRAGÁN, J.M., 2001. The Coasts of Latin America at the End of the Century. Journal of Coastal Research, 17(4). 885‐899 pp. • CAMINAL, M., 2006. La Política y la Ciencia Política. 21‐41 pp. En: CAMINAL, M. (Editor). Manual de Ciencia Política. Editorial Tecnos. 3ª. Edición. Madrid. 645 p. • GLOBAL FORUM ON OCEANS, COASTS, AND ISLANDS. 2008. Recommendations for Action Emanating from the 4th Global Conference on Oceans, Coasts, and Islands: Advancing Ecosystem Management and Integrated Coastal and Ocean Management in the Context of Climate Change. Draft. April 7‐11, 2008, Hanoi (Vietnam). 11‐37 pp. • LÓPEZ, L. y M. P. BENITO del POZO. 1999. Geografía Política. Cátedra editorial. Geografía Menor. Madrid. 304 p. • OLMEDA, J.A., 2000. Ciencia de la Administración. Volumen I. Teoría de la Organización y Gestión Pública. Ciencias Políticas y Sociología. Universidad Nacional de Educación a Distancia. UNED. Madrid. 792 p. • SORENSEN, J., McCREARY y A. BRANDANI. 1992. Arreglos institucionales para manejar ambientes y recursos costeros. Centro de Recursos Costeros. Universidad de Rhode Island. New York. 185 p. 1452
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.52. USO DE SIG NA IMPLANTAÇÃO DE PLANOS DE MANEJO DE DUNAS NO RIO GRANDE DO SUL ‐ BRASIL L. Portz , R.P. Manzolli , R. Franchini2 N.L.S. Gruber2 1
1
1
Programa de Pós‐Graduação em Geociências, Instituto de Geociências, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Av. Bento Gonçalves, 9500. CEP: 91509900. Porto Alegre, RS, Brasil, *[email protected], [email protected]. 2
Centro de Estudos de Geologia Costeira e Oceânica, Instituto de Geociências, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Avenida Bento Gonçalves, 9500. CEP: 91509900. Porto Alegre, RS, Brasil, [email protected] Palabras clave: Sistema de Informações Geográfico (SIG), Litoral, Municípios. RESUMEN O desenvolvimento de projetos para o manejo do sistema de dunas deve incluir um diagnóstico do ambiente (características naturais e o grau de intervenção humana), a tendência das mudanças e as ações para manutenção ou recuperação do sistema. A complexidade da elaboração destes projetos é um problema para as administrações municipais do Rio Grande do Sul, onde existe uma carência de um corpo técnico especializado. Neste contexto, as instituições de ensino e pesquisa, como a Universidade Federal do Rio Grande do Sul, estão preenchendo esta lacuna, através de projetos de extensão, dando suporte as municipalidades. Sendo assim, os municípios de Xangri‐lá, Capão da Canoa e Arroio do Sal na busca de conciliar o desenvolvimento do turismo com a preservação ambiental e a melhoria dos serviços públicos, firmaram parceria com o Centro de Estudos de Geologia Costeira e Oceânica (CECO/UFRGS) para o desenvolvimento de seus planos de manejo de dunas com o auxilio de um sistema de informações geográfico (SIG). O uso de um SIG permite atualizações em qualquer escala de tempo e, também a análise conjunta de múltiplos dados em grandes áreas. Estas características de um SIG auxiliam os trabalhos na região costeira, ambiente com uma grande dinâmica de formas e processos. Para a alimentação do banco de dados foram realizadas visitas periódicas as áreas de estudo para sua caracterização, alguns exemplos de dados coletados são os perfis topográficos, a porcentagem de cobertura vegetal, o grau de urbanização, etc. Após a integração dos dados, utilizando o software Arcgis®, pode‐se dividir o ambiente em setores, direcionando as intervenções. Os resultados obtidos com estas parcerias demonstram a possibilidade do uso de um SIG nos estudos de manejo costeiro, gerando bons resultados a um baixo custo. Para os municípios as vantagens encontram‐se na facilidade de armazenamento e disponibilização dos dados, além de proporcionar o acompanhamento da evolução dos projetos. A utilização de um SIG, também pode promover e facilitar a troca de informações entre as instituições e em longo prazo pode permitir a integração de todas as informações em um único banco de dados, podendo auxiliar na tomada de decisão dos órgãos municipais, estadual e federal. 1. INTRODUÇÃO A orla marítima pode ser definida como uma unidade geográfica inclusa na Zona Costeira, delimitada pela faixa de interface entre a terra firme e o mar. Esse ambiente se caracteriza pelo equilíbrio morfodinâmico, no qual interagem fenômenos terrestres e marinhos. Este espaço compreendido por praias e dunas são áreas de preservação permanente, de uso comum do povo, sendo vedada a sua apropriação, ocupação e descaracterização conforme o Art. 10º da Lei 7.661, de 16 de maio de 1988, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), e o Decreto Nº 5.300, de 7 de dezembro de 2004, que o regulamenta. 1453
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 A ocupação da Zona Costeira no Brasil vem se intensificando nas últimas décadas, decorrente de três vetores prioritários de desenvolvimento: a urbanização, a industrialização e a exploração turística (Moraes, 1999). Além desses vetores destacam‐se também, as migrações intrarregionais, a reestruturação produtiva e as emancipações municipais com a inserção de novos contingentes populacionais, de usos e atividades nos municípios litorâneos, sendo a contextualização desses processos essencial para o entendimento da dinâmica socioespacial da Zona Costeira Brasileira na atualidade (CECO/IG/UFRGS, 2009). Em nível nacional, a urbanização advinda das atividades turísticas e de veraneio, nas áreas litorâneas, vem se caracterizando pela forte segregação socioespacial entre os setores residenciais da população sazonal e da população permanente. As localizações privilegiadas junto à orla são destinadas aos veranistas e turistas, através de loteamentos para fins de segunda residência, hotéis e, mais recentemente, condomínios verticais e horizontais (Macedo, 1998, Tavares & Costa). O Rio Grande do Sul acompanhou a tendência nacional de urbanização em seu território. A configuração territorial do estado é produto das formações socioeconômicas que se constituíram ao longo do tempo, caracterizadas pela diversidade cultural e pelas desigualdades regionais (Strohaecker, 2007). Apesar das bases legais para a ocupação e conservação deste ambiente já estarem estabelecidas, os interesses econômicos somados à pressão pela ocupação e uso, ainda geram conflitos com as suas funções ecológicas e socioculturais. Para intermediar estes conflitos se fazem necessários estudos interdisciplinares e a elaboração de documentos, como os planos de manejo integrados, que auxiliam no planejamento do município de médio a longo prazo. Para tanto, a formulação destes planos de manejo devem contemplar tanto um diagnóstico ambiental quanto as alterações pretendidas no ambiente. Esse fato gera um dos grandes problemas enfrentados pelos órgãos de meio ambiente dos municípios do Litoral Norte do Rio Grande do Sul, onde a carência de um corpo técnico mínimo compromete sua elaboração. Desta forma, as instituições de ensino e pesquisa, como o caso da UFRGS, vêm colaborando com os municípios através de projetos de extensão. 1.1. Plano de manejo de dunas A implementação de programas de manejo de dunas é um importante instrumento para a conservação destes ambientes, já que neste tipo de planejamento se preveem os possíveis usos do ambiente nas diferentes esferas, em um longo período de tempo. Na prática, o manejo de dunas, baseia‐se nas seguintes estratégias (Soil Conservation Service 1986): conservação do sistema de dunas existentes, concedendo uma zona tampão entre as propriedades privadas e as áreas ativas de praia; recuperação das dunas com distúrbios e controle das atividades recreativas. O plano ao controlar as formas de utilização e apropriação do espaço de dunas, além de controlar a degradação da vegetação, destaca as implicações do Código Florestal Brasileiro (Artigo 3°) que considera este ambiente como Área de Preservação Permanente. No Rio Grande do Sul, os planos de manejo devem seguir as orientações estabelecidas pela Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luiz Roessler (FEPAM), através do of. Circular FEPAM/PRES/12‐04, sendo alvo de licenciamento ambiental. Este é um procedimento administrativo realizado pelo órgão ambiental competente, neste caso estadual, para licenciar a instalação, ampliação, modificação e operação de atividades e empreendimentos que utilizam recursos naturais, ou que sejam potencialmente poluidores ou que possam causar degradação ambiental (FEPAM, 2009). No licenciamento ambiental são avaliados impactos causados no meio ambiente, estabelecendo as condições para que a atividade ou o empreendimento cause o menor impacto possível. As etapas do licenciamento ambiental que devem ser seguidas são: 1454
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Licença Prévia (LP) ‐ Licença que deve ser solicitada na fase de planejamento da implantação, alteração ou ampliação. Aprova a viabilidade ambiental, não autorizando o início das obras. Licença Instalação (LI) ‐ Licença que aprova os projetos. É a licença que autoriza o início da obra/empreendimento. É concedida depois de atendida as condições da Licença Prévia. Licença de Operação (LO) ‐ Licença que autoriza o início do funcionamento do empreendimento/obra. É concedida depois de atendidas as condições da Licença de Instalação. 2. METODOLOGIA Os municípios de Xangri‐lá, Capão da Canoa e Arroio do Sal, localizados no Litoral Norte do Rio Grande do Sul, na busca de conciliar o desenvolvimento do turismo e do veraneio, com a preservação das suas características naturais, melhorias nos serviços (segurança, higiene e alimentação) e facilidades de acesso à praia, firmaram parceria com o Centro de Estudos de Geologia Costeira e Oceânica da UFRGS para o desenvolvimento de seus planos de manejo de dunas com o auxílio de Sistema de Informações Geográficas (SIG). Para estes municípios foi realizada a caracterização geral do sistema de dunas, empreendendo, em um primeiro momento, um levantamento a partir de fontes de dados primários e secundários. A identificação das fases de desenvolvimento urbano contemplou técnicas de análise e interpretação de caráter qualitativo e quantitativo. O levantamento de dados secundários contemplou pesquisa bibliográfica, cartográfica e sensoriamento remoto. O levantamento de fontes primárias abrangeu observações e registros fotográficos de campo. A obtenção e integração dos dados foram realizadas através do software Arcgis® com saídas periódicas a campo, além de controles morfodinâmicos (perfis de praia e vegetação), possibilitando a estruturação dos planos de manejo e intervenções no espaço de dunas. Para a fase de integração com os demais municípios, foram pesquisados os municípios que apresentam Plano de Manejo de Dunas, ou que este estejam em andamento, junto a FEPAM, aos municípios e na internet. 2.1. Área de estudo A costa do Rio Grande do Sul (RS), desde Torres, ao norte, até a desembocadura do Arroio Chuí, ao sul, é constituída por uma ampla planície costeira com cerca de 618 km de comprimento e até 120 km de largura, onde um sistema de barreiras arenosas aprisiona um gigantesco sistema lagunar (Complexo Lagunar Patos ‐ Mirim), e uma série de outros corpos de água isolados ou interligados com o mar por intermédio de canais estreitos e rasos (Villwock, 1994). Sua formação, durante o Período Quaternário, desenvolveu‐se a partir da justaposição lateral de quatro sistemas deposicionais do tipo laguna‐barreira, cuja formação foi controlada pelas flutuações do nível do mar durante o Quaternário (Barreira‐Laguna I, II e III de idade Pleistocênica e sistema IV, que iniciou sua formação há cerca de 7 ka A.P.), constituindo uma sucessão de terraços marinhos e lagunares (Villwock, 1984). A atual linha de costa da planície costeira do Rio Grande do Sul apresenta uma orientação geral Nordeste‐Sudoeste, com praias arenosas retilíneas e contínuas, predominantemente dominada por ondas. Atualmente o litoral do Rio Grande do Sul é integrado por 16 municípios (com presença de dunas frontais), sendo esta região dividida, segundo a FEPAM, em 3 áreas distintas, Litoral Sul, Médio e Norte. O litoral Sul abriga um dos mais relevantes sistemas naturais do Estado, região onde os banhados e áreas úmidas associadas às lagoas e cursos d’água constituem aspecto dominante na paisagem. Esta parte da região sofre o impacto do uso abusivo de agricultura e pecuária por serem áreas de formação geológica recente, cuja vegetação se encontra ancorada em uma tênue camada de solo arenoso, além de focos de reflorestamentos, com espécies exóticas. O litoral Médio do Rio Grande do Sul compreende áreas do entorno da Laguna Lagoa dos Patos, verificando‐se importantes diferenças ambientais e socioeconômicas entre a porção a leste e a 1455
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 porção a oeste da laguna. A porção leste, áreas que apresentam contato direto com o oceano, apresenta baixa heterogeneidade espacial e uma biodiversidade relativamente alta, devido à presença do sistema marinho adjacente que sustenta uma comunidade de praia abundante e diversificada. A atividade econômica é incipiente, mas localmente importante, sendo nesse setor onde se verifica a principal atividade de lazer para a comunidade local, que é o veraneio nos balneários locais. litoral Norte apresenta economia preponderantemente associada às atividade turística e de veraneio, o que confere à região características de grande variação sazonal da população e intensa urbanização. Nesta região estão inseridos os municípios de Xangri‐lá, Capão da Canoa e Arroio do Sal (Fig. 1). Figura 1. Mapa de localização da área de estudo 3. RESULTADOS E DISCUSSÃO Dentre os municípios que apresentam atividades de preservação e recuperação do sistema de dunas, o balneário da Praia do Cassino, localizado no município de Rio Grande, denota as datas mais antigas. Em 1986, o NEMA (Núcleo de Educação e Monitoramento Ambiental) iniciou os trabalhos de recuperação do sistema de dunas, desenvolvendo um plano‐piloto em uma área de 800 m2. Neste local, o cordão de dunas havia sido retirado para extração de areia e com o uso de galhação, material oriundo das podas realizadas no outono e inverno, após um ano, foram obtidos resultados positivos com o acúmulo de areia e recuperação do cordão frontal, o qual foi sendo fixado pelo restabelecimento da cobertura vegetal nativa. Desde 1989, as atividades contam com o apoio contínuo da Prefeitura Municipal de Rio Grande, através da Autarquia do Balneário Cassino e da Secretaria Municipal de Pesca, Agricultura e Meio Ambiente (NEMA, 2006). Nos demais municípios, com presença de áreas de dunas, os planos de manejo só se iniciaram a partir de 2004 com as exigências da FEPAM, através do of. Circular FEPAM/PRES/12‐04. Com a publicação deste, o órgão ambiental não mais analisará intervenções isoladas para atividades no ambiente de dunas, devendo todas as proposições estarem previstas em um Plano de Manejo a ser 1456
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 encaminhado pelas municipalidades, buscando com que a formulação das intervenções físicas deixe de ser pontual, passando‐se a considerar o conjunto das intervenções necessárias e a dinâmica do ambiente onde está inserida. O desenvolvimento de projetos de manejo no sistema de dunas passa pela integração e análise de grande quantidade de dados, como a caracterização ambiental e de ocupação da orla, visando a sua setorização e a determinação de prioridades às intervenções e demandas do município. A dinâmica das formas e processos atuantes na costa requer atualizações de dados frequentes, constantes e de baixo custo. Neste sentido, os planos de manejo de dunas para os municípios que utilizaram à ferramenta de SIG (Tab. 1), mesmo não apresentando a mesma metodologia, tiveram os dados levantados e coletados com auxílio de GPS, seguindo o mesmo padrão. Como exemplo de dados coletados em ambos os trabalhos temos: acessos à praia, cursos de drenagem, ocupações irregulares e loteamentos, usos da praia e das dunas (presença de quiosques, áreas de pesca e surfe, etc), assim como a realização de perfis topográficos e a ecologia das dunas. Estes dados serviram como base para a identificação e ordenamento dos diferentes usos e das atividades desenvolvidas na orla costeira, assim como para a obtenção da classificação das praias de acordo com seus usos predominantes. Estes dados também serviram para a valoração e qualificação das praias consideradas estratégicas por motivos ambientais ou turísticos, para identificar os melhores caminhos para o desenvolvimento das atividades específicas da orla costeira e para a defesa e conservação deste ambiente. Tabela 1. Relação dos Municípios que apresentam a primeira etapa do Plano de Manejo de Dunas Município Torres
Arroio do Sal Terra de Areia Capão da Canoa Xangri‐lá Osório
Tramandaí Imbé
Cidreira Pinhal
Palmares do Sul Mostardas Tavares São José do Norte Rio Grande Santa Vitória do Palmar Etapa de Diagnóstico do Ambiente Concluído
Em andamento
Não apresenta
Concluído
Concluído
Concluído
Concluído
Concluído
Concluído
Não apresenta
Concluído
Não apresenta
Não apresenta
Não apresenta
Concluído
Concluído
Uso de SIG Não Sim ‐
Sim Sim Não Sim Não Não ‐
Sim ‐
‐
‐
Sim Sim No município de Osório, mesmo este não tendo integrado os dados coletados para seu plano de manejo em um sistema de informação geográfica, foi realizado um levantamento preliminar com uma base cartográfica e espacialização em SIG para o sistema de dunas, em uma dissertação de mestrado realizada junto ao Programa de Pós‐Graduação em Geociências da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Portz, 2008). 1457
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Como resultado, para os municípios de Xangri‐lá e Capão da Canoa, foi identificada uma morfologia da duna frontal como resultado das interações com a dinâmica costeira, com cordões descontínuos, de topografia irregular e muito segmentada pela ação antrópica e pela presença de sangradouros, além de uma forte pressão da urbanização sobre a área de proteção permanente. Um exemplo da espacialização dos dados no Plano de Manejo de Dunas do Município de Capão da Canoa pode ser observado na figura 2. Figura 2. Exemplificação da utilização da ferramenta SIG na espacialização dos dados no Município de Capão da Canoa, Rio Grande do Sul Estes municípios se caracterizam com uma matriz urbana, abrigando atividades sociais e produtivas, apresentando características de balneário para fins turísticos e de veraneio de segunda residência, e de moradia fixa, esta última em fase de expansão. São poucas as áreas sem urbanização, apresentando estas dunas frontais e campo de dunas vegetadas bem preservadas, que representam um ambiente de interesse especial devido à presença de banhados e campos de dunas significativos. Por não apresentar urbanização consolidada e possuir grandes sangradouros associados, esta área permite um local de pouso e alimentação notável para a avifauna costeira. Com uma grande quantidade de dados coletados, o uso de um sistema de informação geográfica (SIG), possibilita o gerenciamento dos recursos costeiros, a obtenção de dados múltiplos em grandes áreas e permite atualizações de forma rápida em qualquer escala de tempo. Este processo também dá suporte às atividades de campo, espacializando as unidades mapeadas. 3.1. Porque usar o SIG? Um Sistema de Informação Geográfica é um sistema informatizado que permite capturar, modelar, manipular, recuperar, consultar, analisar e apresentar dados geograficamente referenciados (Câmara Neto, 1995). Este sistema integra e consolida os dados operacionais e históricos, alimentando o processo de tomada de decisões no manejo de dunas com informações gerenciais e estratégicas. Além disso, o 1458
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 SIG também pode integrar os dados de outros órgãos, tais como os dos demais municípios da região, universidades e órgãos governamentais. O uso do SIG ocupa hoje o topo da lista de ferramentas de apoio ao tratamento de informação espacial, existindo atualmente no mercado uma vasta quantidade software, cujos problemas de incompatibilidade, outrora críticos, são agora assuntos ultrapassados. As principais características dos SIG são: ƒ Inserir e integrar, numa única base de dados, informações espaciais provenientes de dados cartográficos, dados censitários e cadastro urbano e rural, imagens de satélite, redes e modelos numéricos de terreno; ƒ Oferecer mecanismos para combinar as várias informações, através de algoritmos de manipulação e análise, bem como para consultar, recuperar, visualizar e representar o conteúdo da base de dados georreferenciados. Os produtos finais devem cumprir funções básicas como a referenciação geográfica dos elementos que os constituem, seja utilizando um sistema de coordenadas ou utilizando diversos elementos de referência geográfica como as redes viárias, ferroviárias e hidroviárias. Seu uso torna possível a integração e manipulação de dados de forma rápida e eficaz, de forma que, a geração de informação subsidie tanto o diagnóstico quanto o gerenciamento de informações. A possibilidade de fazer atualizações, alterações e reconstruções de cenários de forma a proporcionar uma visão peculiar do problema discutido e a reavaliação instantânea de qualquer interferência prevista (Weber, 1998). As zonas costeiras apresentam um caso especial para a manipulação e gestão de informação geográfica, porque elas constituem a zona de interfase entre dois tipos contrastantes de ambiente (Tolvanen, 2008). O SIG fornece uma valiosa forma de obter as informações de diferentes zonas costeiras e comunicar‐las. Neste contexto, o ordenamento da orla costeira pode ser facilitado pelo uso desta ferramenta uma vez que praticamente todas as informações sobre os ambientes costeiros podem ser georreferenciadas, constituindo um recurso fundamental do desenvolvimento sustentável e dando um contexto espacial ao amplo conteúdo de informações ambientais necessárias para o entendimento destas áreas. O uso desta ferramenta tem sido aplicado nos mais diversos trabalhos em gerenciamento costeiro no mundo como na Catalunha, Espanha para dar suporte a decisões governamentais, em virtude da pressão exercida pela indústria do turismo (Sarda et al, 2005); em Bay of Plenty, Nova Zelândia, para dar suporte ao desenvolvimento sustentável da aquacultura (Longdill et al, 2008); em Coquina Beach, Estados Unidos, utilizando SIG para modelar o sistema de dunas em virtude da erosão ocasionada, frequentemente, pelas tempestades (Andrews et al, 2002); e em Lake Huron, Canadá, utilizando SIG para monitorar a formação e evolução de corredores de deflação no sistema de dunas (Decha et al, 2005). 3.2. Porque criar um sistema integrador de informações entre os municípios? A criação de Sistema Integrador de Informações Geoambientais para o Litoral do Estado do Rio Grande do Sul, aplicado ao Gerenciamento Costeiro, traz em seu bojo as concepções dos modelos descritos, através da identificação das pressões exercidas sobre o sistema costeiro, das modificações impostas a ele por essas pressões e dos impactos geoambientais decorrentes dessas modificações. Os diagnósticos e prognósticos elaborados constituem a base para as decisões e as ações integradas de políticas públicas (respostas), em níveis estadual, regional e municipal, devendo atender aos diversos instrumentos de planejamento, gerenciamento, fiscalização e controles ambientais existentes na ZC (Souza, 2003). A utilização de SIG pode promover e facilitar a troca de informações entre as instituições e em longo prazo pode permitir a integração de todas as informações em um único banco de dados estadual, auxiliando os órgãos municipais e estaduais nas tomadas de decisão. 1459
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 O elemento essencial em todo este processo é a perspectiva, de longo prazo, ocorrer colaboração mútua e benéfica entre os diferentes parceiros, além de que todo o conteúdo de informações estejam disponíveis abertamente para a sociedade. 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os resultados obtidos demonstram que o uso do SIG é uma tecnologia de apoio fundamental para qualquer estudo que pretenda resolver problemas ambientais relacionados a planos de manejo de dunas. Para os municípios as vantagens se encontram na facilitação de armazenamento dos dados num formato físico compacto, podendo ser mantidos e extraídos a um custo menor e com uma maior velocidade; as informações gráficas e não gráficas podem ser integradas e manipuladas simultaneamente; além do acompanhamento da evolução dos projetos de manejo, recuperação ou aceleração de degradações. A estrutura do SIG permitirá a atualização rápida dos bancos de dados e dos produtos básicos gerados e automaticamente gerará todos os Produtos Intermediários e Finais. Com a identificação das pressões, das modificações ambientais e dos impactos das atividades antrópicas na ZC, as respostas e as ações de políticas públicas poderão ser melhores direcionadas rumo à implementação de um Gerenciamento Integrado da Zona Costeira mais consistente, que possa conduzir a um desenvolvimento sustentável mais efetivo. Neste contexto o SIG, na Zona Costeira, oferece uma visão sintética que ajuda a reduzir os conflitos de interesse e facilita a evolução multissectoriais de desenvolvimento (Chua, 1993). BIBLIOGRAFIA •
Andrews, B.D., Gares, P.A. & Colby, J.D. 2002. Techniques for GIS modeling of coastal dunes. Geomorphology, 48, 289‐308. CECO/IG/UFRGS & Prefeitura Municipal de Capão da Canoa, 2009. Diagnóstico das Dunas •
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I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 •
Sarda, R., Avila, C. & Mora, J. 2005. A methodological approach to be used in integrated coastal zone management processes: the case of the Catalan Coast (Catalonia, Spain). Estuarine, Coastal and Shelf Science, 62: 427‐439. •
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Weber, E.J., Duarte, G.F, Frank, M., Hoff, R., Zomer, S., Bassani, E. & Junqueira, I. 1998. Estruturação de sistemas de informação ambiental em bacias hidrográficas: o caso da bacia hidrográfica do Rio Caí – RS. CONGRESSO E FEIRA PARA USUÁRIOS DE GEOPROCESSAMENTO, 4., 1998, Curitiba. Anais... Curitiba, 1 CD‐ROM. 1461
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.53. VISORES 3D (Desktop y Web), COMO INSTRUMENTOS PARA EL CONOCIMIENTO, LA DIFUSION Y GOBERNANZA DE DE LAS ZONAS LITORALES. El ejemplo del SSLMM de ANDALUCIA J.Ojeda1 , A. Prieto1, M. Fernandez1, A. Cabrera2 1
Departamento de Geografía Física y A.G.R. , Universidad de Sevilla, C/ María de Padilla s/n, Sevilla, España. [email protected] 2
Elimco Sistemas. Parque Tecnológico Aeroespacial Aéropolis. C/ Hispano Aviación nº 7‐9. La Rinconada Sevilla. 41300. [email protected] Palabras clave: Información geográfica, interoperatividad, visor web 3D, difusión y gobernanza. RESUMEN La dificultad de integración de la información geográfica (territorial, ambiental, socio‐económica, etc..) para la adecuada gestión de los espacios litorales (problema crónico de los espacios litorales) se ha beneficiado de los espectaculares avances llevados a cabo con la puesta en funcionamiento de IDEs (normalización de datos) y la difusión de datos como “servicios interoperables” (INSPIRE), hoy fácilmente accesibles (IDEE, IDEAndalucia, etc..). Sin embargo, en su estado actual, implican la necesidad de una específica capacitación técnica (especificaciones OGC, etc..) por parte de usuarios generalistas y los principales actores de la gestión integrada. Hoy existen diferentes propuestas de visores de información geográfica, así como la posibilidad de utilizar visores web (google maps) y “virtual globes” (google Earth, …) generalistas. En esta comunicación se presentan las capacidades de un visor geográfico 2D/3D desarrollado por la Empresa Elimco Sistemas en colaboración con la Universidad de Sevilla que combina una versión desktop y otra web, ya implementado para el Subsistema de Litorial de Andalucía (SSLMM) por la Consejería de Medio Ambiente. Ambas versiones incorporan la visualización 3D haciendo uso un MDE que integra la información altimétrica con la submarina para visualizar el espacio costero (emergido+sumergido) como un “continuo espacial”. Entre las características mas interesantes de cara a usuarios generalistas podríamos destacar: • La utilización de un único motor gráfico para las visualizaciones 2D y 3D, lo que evita cambiar de aplicación informática • La distribución de la versión desktop como un ejecutable (.exe) que evita la necesidad de instalación previa, así como su uso para la difusión de información en formatos DVD, CD, pendrive, etc.. • Versiones web para cualquiera de los navegadores mas utilizados: Explorer, mozilla, chrome) • La posibilidad de integrar en la interfaz dos modalidades de interacción con los datos: una clásica y más técnica a través de listados de capas y otra mas “generalista” sustentada en iconos “táctiles”. • La posibilidad de visualizar, cargar e interactuar con formatos clásicos de información geográfica (shapes, DXF, geotiff, JP2, etc..) y con servicios interoperables con especificaciones del OGC. • La incorporación de datos multimedia georreferenciados (fotos, videos, textos, gráficos, etc..). El potencial gráfico del visor, la disponibilidad actual de datos y su facilidad de uso facilitarían las labores de concienciación pública y conocimiento del medio litoral. Adicionalmente incorpora herramientas técnicas (creación de perfiles, digitalización, simulación de inundaciones, etc…) que aumentan su utilidad y versatilidad para usuarios mas técnicos. 1462
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUCCIÓN La proliferación de datos geográficos, debido la revolución que han sufrido las fuentes de información territorial en las últimas décadas (sensores espaciales, aerotransportados, GPS, lidar, etc) proporciona a la geovisualización (Ojeda, 2010) un valor adicional ya que la visualización conjunta de diferentes datos geográficos es una de las formas mas eficientes para el análisis de elevados conjuntos de datos espaciales, al aprovechar la enorme capacidad de integración de la mente humana a través de la vista. Desde esta perspectiva, la tecnología digital y la geovisualización 3D proporciona un entorno visual más próximo a la realidad, especialmente útil en las aplicaciones relacionadas con la gestión territorial y ambiental. La dimensión temporal (4D), por otra parte, exige disponibilidad de datos multitemporales y, en las últimas décadas, se ha producido la irrupción de una ingente cantidad de ellos (tanto los producidos por los clásicos productores institucionales de información geográfica como por los propios ciudadanos en el contexto de Internet y la Web 2.0). En este sentido, un recurso cada día más accesible es la utilización de “servicios interoperables” de información geográfica a través de internet en el contexto de las Infraestructuras de Datos Espaciales (IDE‐servicios OGC). Uno de los elementos esenciales para la geovisualización 3D en el contexto de los SIG/CAD, especialmente en sus aplicaciones al estudio del paisaje, urbanismo, medio ambiente o la ordenación del territorio, ha sido la posibilidad de modelar y visualizar el soporte físico territorial, es decir, el relieve. En este sentido, el principal avance vino de la mano de la disponibilidad de datos altimétricos/batimétricos digitales: los generalmente denominados Modelos Digitales de Elevaciones (MDE). Esta representación numérica del relieve se ha generalizado en los programas de SIG/CAD, bien como una matriz numérica (grid) donde a cada celdilla corresponde un valor numérico de altitud, bien a través de la utilización de TIN (Triangular Irregular Network), ambas con ventajas y limitaciones. En realidad, estas estructuras físicas de los datos numéricos se insertan dentro de un campo de estudio más amplio, el modelado de superficies (surface modeling) que incluyen diferentes métodos de interpolación, no exclusivamente destinados a modelar el relieve (por ejemplo variables climáticas o superficies de agua) Otro aspecto revolucionario, no solo para la geovisualización multitemporal, sino para todo el conjunto de actividades y profesionales que tradicionalmente utilizan información geográfica en las disciplinas territoriales y ambientales son las Infraestructuras de Datos Espaciales –IDE‐. El concepto de IDE enlaza, también, con la filosofía participativa de la web 2.0 y está afectando, en primer lugar y a diferencia de los casos anteriores, a los grandes productores institucionales de información geográfica. Una IDE va mas allá de la propia tecnología, aunque se sustenta en ella (internet, estándares, clientes/servidores, etc.), ya que se trata de un conjunto de tecnologías, instituciones, personas, etc. que, “conjuntamente”, permiten el levantamiento de datos geográficos, su clara identificación y localización a través de “metadatos”, así como la posibilidad de compartirlos al utilizar estándares (ISO o Open Geospatial Consortium) y protocolos que garantizan la “interoperatividad” de los mismos. El énfasis está pasando de los “productos” (mapas, ficheros digitales, etc.) a los “servicios” en el entorno de “sistemas distribuidos” donde el elemento clave es internet. Sin embargo, el entorno de Internet y los usuarios generalistas exigen el desarrollo de herramientas de visualización de utilización sencilla (visores) que tengan estas capacidades y puedan ser embebidos en los navegadores (Metternicht, 2006), aunque sea necesaria la utilización de un “plugin” que permita ejecutar las funciones de visualización 3D (Google Earth y resto de globos virtuales, por ejemplo) para los que no están preparados y, a su vez, que soporten los servicios interoperables OGC. Este es el caso del visor presentado. 1463
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 2. OBJETIVOS Y AREA DE ESTUDIO El objetivo general de esta comunicación es presentar las características técnicas de un visor 2D/3D (con versiones Desktop y Web) y su utilidad en el conocimiento, difusión, gobernanza y gestión integral de los espacios litorales. Este visor ha sido diseñado y desarrollado por la empresa Elimco Sistemas en colaboración con la Universidad de Sevilla e implementado inicialmente para facilitar la geovisualización, tanto a técnicos como a usuarios generalistas, del conjunto de información almacenada en el Subsistema de Litoral y Medio Marino (SSLMM) de la Consejería de Medio Ambiente. En el caso del visor presentado, el área de estudio se centra en la costa andaluza, aunque integra todo el espacio marino colindante hasta la fachada marítima norteafricana (Figura 1). Figura 1. Modelo Digital de Elevaciones del Área de Estudio Como objetivos específicos se podrían identificar: • La generación de un MDE que integre la información topográfica con la batimétrica, permitiendo la visualización 2D/3D de los espacios emergidos y sumergidos “en continuidad espacial”. • la integración en el visor de un conjunto de la información ambiental, territorial y jurisdiccional, actualmente disponible sobre la costa andaluza a través de servicios interoperables OGC en el entorno de las IDEs. • Presentar las características técnicas y funcionalidades de dos versiones del visor con funcionalidades en pantallas táctiles: o Una “Desktop” que permite su utilización en el ordenador personal de cualquier usuario y, al materializarse como un fichero ejecutable “.exe”, permita su utilización para la publicación de datos e información en soportes digitales (DVD, CD o “pendrive”,etc). o Otra “web” para ejecutarse desde cualquiera de los navegadores mas usuales (mozilla, Explorer, chrome). • Presentar de las funcionalidades analíticas del visor que proporcionan un valor añadido para usuarios más técnicos. 1464
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3. EL MODELO DIGITAL DE ELEVACIONES (MDE) La disponibilidad de datos de un MDE que integrase la información altimétrica y batimétrica (fig.1 y fig.2) referenciada a un mismo datum altimétrico es un elemento esencial en cualquier visor que requiera la visualización 3D. Para esta aplicación se ha utilizado el elaborado por el Grupo de Investigación RNM‐177 del PAIDI (ordenación litoral y Tecnologías de Información Territorial), generado en el contexto de la construcción del SSLMM y para cuya integración se ha utilizado una compleja metodología basada en las herramientas de interpolación e integración de datos altimétricos y batimétricos utilizando la herramienta “model builder” de ArcGis 9.3 (Ojeda et al, 2010). Los datos utilizados fueron los siguientes: Figura 2. Detalles de MDE que incorpora batimetría y altimetría referenciada a un datum altimétrico común. A la izquierda dos imágenes (2D y vista tridimensional) del sector asociado a la desembocadura del Guadiaro. A la derecha vista tridimensional del sector de la plataforma continental frente a Marbella • Datos altimétricos: MDT de Andalucía (2005) generado por estereocorrelación y líneas de estructura a partir del vuelo fotogramétrico 1:20.000. El MDT se distribuye en formato ráster con una resolución espacial de 10 m. • Datos batimétricos: datos procedentes de las cartas náuticas del Instituto Hidrográfico de la Marina a escala 1:50.000 que proporcionan: el cero hidrográfico, curvas batimétricas y sondas puntuales. • Datos extraídos del repositorio del SSLyMM (Subsistema del Litoral y Medio Marino): • Línea de costa de 2007 a escala 1/2.500, levantada utilizando como criterio de interpretación la marca húmeda de la marea en la playa (límite inferior de la playa seca –backshore‐). • Línea de bajamar extraída los vuelos fotogramétricos recientes, utilizando aquel con las condiciones de marea mas extremas (lo mas aproximado al 0 hidrográfico ante la ausencia de éste a escalas de detalle) • Línea de contacto entre marismas mareales con vegetación y las planicies intermareales desnudas. El elemento fotointerpretable más próximo al nivel medio del mar en las zonas marismeñas. • Líneas direccionadas de los ejes de los principales cañones submarinos extraídas de los Mapas Fisiográficos del Litoral de Andalucía. 1465
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 4. DATOS Y SERVICIOS INTEROPERABLES Uno de los aspectos más relevantes de los visores desarrollados, independientemente de sus funcionalidades, es la posibilidad de utilizar geodatos digitales y “servicios interoperables”. Entre los primeros el visor ya permitía visualizar diferentes formatos de datos, tanto vectoriales (shp, dgn, etc.) como ráster (geotif, jpg, ecw, sid, jp2, etc), pero la incorporación al mismo de la posibilidad de acceder e interactuar con “servicios interoperables OGC” amplia su utilidad y las posibilidades de incorporar la cuarta dimensión, esencial para los espacios costeros por su dinamicidad natural y de procesos antrópicos: el tiempo (4D). En este sentido, los visores presentados utilizan los siguientes servicios de diferentes nodos IDE: • WFS_G “Gazetteer”: este servicio permite el acceso directo a los servicios del topónimos del IGN incorporados a la IDEE. • Web Coberage Service (WCS): Este servicio es utilizado para reutilizar e interoperar con los modelos digitales de elevaciones (MDE) necesarios para la visualización tridimensional. • Web Map Service (WMS): Este servicio, con diferencia el mas utilizado y presente en las IDEs en el momento actual, permite el acceso a una variada tipología de información espacial. Independientemente del hecho que los visores pueden interoperar con cualquier servicio de esta categoría que sigua las especificaciones OGC, en el visor presentado se han utilizado masivamente servicios de los siguientes nodos IDEs, ente otros: • Infraestructura de Datos de España (IDEE): o
Servicios de mapas topográficos (1:25.000, etc.) y ortofotos (Pnoa, etc.) o
Servicios de información geológica: la serie Magna a escala 1:50.000 Servicios del Catastro o
• Infraestructura de Datos de Andalucía (IDEAndalucia) o
Servicios de mapas topográficos (1:10.000, 1:5000, topográficos históricos del IGN y de 1945, etc..) y o
Servicios de ortofotos (1956, 1979, 2001, 2004, 2007, 2009) o
Servicios de ortoimagen QuickBird de la costa andaluza de 2005 • Nodo REDIAM (Red de Información Ambiental de Andalucía) en la IDEAndalucia: o
Servicios de espacios naturales protegidos o
Servicios de ortoimágenes de satélite o
Servicios de Mapas fisiográficos del Litoral de Andalucía a escala 1:50.000 o
Servicios de Subsistema Litoral de Andalucía (SSLMM): línea de costa a escala 1.2500 de 2007, unidades fisiográficas litorales, usos urbanos y de espacios transformados en la costa. • Nodo del Grupo de Investigación: Ordenación litoral y tecnologías de información territorial o
Servicios de Limites jurisdiccionales marinos Independientemente de los geoservicios citados, el visor permite acceder a un conjunto de enlaces georreferenciados que proporcionan diferente tipo de información ambiental (equipamientos, senderos, etc. de la Consejería de Medio Ambiente), arqueológica (elementos patrimoniales y arqueológicos de la Consejería de Cultura) y turística (consejería de Turismo). Igualmente incorpora un conjunto de mas de 1000 fotografías georreferenciadas tomadas por el grupo de investigación en el año 2000. 5. FUNCIONALIDADES DEL VISOR A pesar del enorme volumen de datos georreferenciados ya existentes sobre la zona litoral, su utilización y visualización exige, tradicionalmente, el uso de software SIG (debido a los formatos empleados tanto en datos ráster como en vectorial) que, a su vez e inevitablemente, requiere de un 1466
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 mínimo de formación técnica que no debería ser exigible para el conjunto de usuarios potenciales. Por otra parte, este software está sometido generalmente a licencias de uso. Dado que la mayor parte de los usuarios generalistas solo requiere consultar la información, visualizarla, imprimirla y unas sencillas herramientas de interacción con los datos, parece más adecuado utilizar una herramienta (visor) que optimice la geovisualización, a la que se incorporen algunas herramientas técnicas para usuarios mas especializados. Esta es una dificultad conocida que impide aportar valor añadido al enorme volumen de datos existentes y, generalmente, sobre todo tras las recientes normativas que facilitan el acceso a la información a los ciudadanos, gratuitas para la información georreferenciada que posee la administración (directiva INSPIRE). Figura 3. Interfaz táctil del visor web del SSLMM. Vista tridimensional de la Bahía de Cádiz con un sombreado digital del MDE, las unidades fisiográficas del SSLMM y los usos urbanos de 2007 con los edificios del MTA 1: 5000 extruidos El visor desarrollado que presentamos en esta comunicación (Figura 3) persigue un objetivo adicional: poner en mano de los ciudadanos, sean estos usuarios potenciales generalistas o técnicos, una herramienta de consulta de fácil utilización (visor interactivo táctil) y fácil acceso (a través de navegadores web). La potencia gráfica del mismo facilita la integración visual de datos sobre la zona costera y, de este modo, se facilita la transmisión y difusión del conocimiento técnico y científico de la costa que, finalmente, redundará en la mejora de la gobernanza de estos espacios. En esta línea, el grupo de investigación viene trabajando y desarrollando visores geográficos centrados en la zona litoral desde antiguo y éste constituye un paso más en la misma dirección. Para una mas pormenorizada 1467
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 descripción de las funcionalidades de estos visores se puede consultar Ojeda et al, 2006, Ojeda et al, 2007 y Ojeda, 2008. Algunas de las funcionalidades más sobresalientes del visor son las siguientes: 5.1. Interfaz táctil Una de las mejoras incorporadas al visor presentado, orientada a facilitar la visualización de datos georreferenciados a usuarios generalistas es la incorporación de una interfaz “táctil” amigable. Esta interfaz permite de forma intuitiva la selección de las capas y facilita su integración visual al estar las capas predefinidas con los niveles de transparencia que optimizan su integración. 5.2. La visualización 2D/3D Una de las características que mayores funcionalidades le otorga al visor desarrollado es el de utilizar un único “motor gráfico” para visualizar en 2D, para la representación de superficies (2.5 D) y para la realización de vuelos interactivos 3D. La unión de esta característica a la posibilidad, esencial desde nuestro punto de vista, de poder sincronizar geográficamente varias ventanas de visualización independientemente del modo utilizado (2D, 2.5D y vuelo interactivo), permite al usuario potencial un conjunto de funciones muy demandadas y de fácil utilización (Figura 4): •
Consultar y comparar información de varias fechas o contenidos en varias ventanas, moviéndose sincrónicamente a través de una interfaz amigable por la costa andaluza (ortofotos, ortoimágenes, cartografía topográfica, cartografía urbanística, cartografía de usos, etc.). •
Visualizar sincrónicamente el mismo espacio en diferentes modos (una ventana en 2D, y otra como vista tridimenional o como vuelo virtual) en la misma aplicación. Por otra parte, el visor permite la visualización directa (2D, 2,5D y como vuelo virtual) de los formatos vectoriales más usuales, con acceso a sus atributos temáticos (cad, shapes), así como los formatos ráster de mayor aceptación (tif, geotif, jpeg, bmp, ecw, msid, bil, bip, etc.), además de tener control sobre brillo, contraste, saturación y nivel de transparencia en el caso de combinar varias capas de información. Esta versión incorpora la utilización y visualización de servicios interoperables OGC (esencialmente WMS de la IDEE, IDEAndalucia y los generados en el propio SSLMM). 5.3. Funciones de acceso a través de topónimos Una forma de acceso a la información territorial –independientemente del espacio estudiado‐, tanto a nivel de usuarios generalistas como de técnicos, es a través de la toponimia, un elemento esencial, desde siempre, en cartografía. Conscientes de ello, el visor incorpora un conjunto de datos toponímicos estructurados, con una peculiaridad de gran interés añadido: los topónimos no están asociados a puntos, sino que se encuentran asociados a la entidad geográfica correspondiente. 1468
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 4. Visualización de 4 vistas de la bahía de Algeciras en el Visor web. Arriba: dos ventanas 2D sincronizadas geométricamente con los servicios de ortofotos WMS (1956 izquierda y 2007 derecha). Abajo: dos vistas tridimensionales integrando el sombreado digital del MDE y servicios WMS (a la izquierda el mapa topográfico 1:25.000 de IGN junto a edificios extruidos y a la derecha los mapas fisiográficos y geológicos magna del IGME). 5.4. Funcionalidades ligadas al uso de un Modelo Digital de Elevaciones La visión tridimensional del medio litoral, supone una aportación esencial para un visor geográfico, ya que la realidad es tridimensional y la propia geometría de los elementos de la misma –
especialmente los del medio físico‐, constituye una de las principales claves de su interpretación. Este visor incluye algunas funcionalidades adicionales a partir del uso de los MDEs y que pueden ser calculadas en “tiempo real”: •
Generación de mapas hipsométricos de alturas •
Generación interactiva de curvas de nivel •
Generación de iluminaciones y sombras •
Cálculo de pendientes •
Generación de perfiles topográficos del terreno en continuo, integrando tanto las zonas emergidas como sumergidas (Figura 5) •
Herramienta de simulación y visualización tridimensional oscilaciones del nivel de las aguas marinas sobre la topografía emergida y sumergida (Figura 5) 1469
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Figura 5. Izquierda: visión tridimensional de la desembocadura del Guadiaro (ortofoto de 2004) con los terrenos potencialmente inundables a una cota de 4 metros (herramienta simulador de inundaciones). Derecha: visión tridimensional de un abanico al pie de la Sierra Blanca (Marbella) utilizando la ortofoto de 1956 y el perfil topográfico transversal del mismo (herramienta de perfiles topográficos). 5.5. Visualización 2D/3D de la evolución de los usos de suelo artificiales y construidos. La visualización de la evolución de los usos de suelos artificiales y construidos para diferentes fechas y niveles jerárquicos, implementados en una sencilla interfaz táctil, es una de las temáticas para las que la visión tridimensional del visor aporta mejores resultados. La posibilidad de de incorporar todos los edificios presentes en Mapa topográfico del Litoral de Andalucía a escala 1:5000 como objetos 3D extruidos facilita la difusión y transmisión al usuario de la complejidad de interacciones y usos en el medio litoral y una preliminar valoración de su masificación e impacto visual. 6. CONCLUSIONES El poder de la geovisualización 2D/3D para la integración de datos en el medio litoral constituye una herramienta esencial en la transmisión del conocimiento y de las interacciones tan necesarias para la adecuada gestión integral de los espacios costeros. El visor presentado constituye un ejemplo de lo anterior aplicado a la costa andaluza. Su fácil utilización por usuarios generalistas (amigable interfaz táctil) y su acceso gratuito a través de Internet (visor web) proporcionan una adecuada herramienta visual para la toma de conciencia de las problemáticas asociadas a los espacios costeros y su gestión integral. La voluminosa información disponible actualmente se ve beneficiada por su incorporación a las IDEs como servicios interoperables OGC los cuales facilitan la visión diacrónica de los procesos en la zona litoral y la incorporación de la cuarta dimensión (4D). Sin duda, este tipo de herramientas, tan populares en la actualidad por la profusión de “globos virtuales” (google Earth), está facilitando no solo la concienciación de los ciudadanos sobre diversas problemáticas ambientales y territoriales, sino que la evolución de los mismos apunta a su participación activa en diversos procesos de planificación y gestión (Goodchild M.F. & Glennon J.A., 2010). 1470
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 AGRADECIMIENTOS Los trabajos asociados a esta comunicación se insertan en el desarrollo de los proyectos de investigación de Plan Nacional (CSO2010‐15807) y del proyecto de Excelencia de la Junta de Andalucía (RNM‐6207). BIBLIOGRAFIA •
Junta de Andalucía, 2005, Modelo Digital del Terreno de Andalucía. Junta de Andalucía. Aplicación informática en DVD •
Metternicht, G., 2006, Consideraciones acerca del impacto de Google Earth en la valoración y difusión de los productos de geo‐representación, Geofocus nº 6, pp 1‐10. •
Goodchild M.F. & Glennon J.A., 2010, Crowdsourcing geographic information for disaster response: a research frontier, International Journal of Digital Earth 3(3): 231–241 •
Ojeda Zújar, J. y Cabrera Tordera, A., 2006, Utilidades y funcionalidades de un visor tridimensional interactivo en la gestión litoral (SIGLA: Sistema de Información Geográfica del Litoral de Andalucía), Cuadernos Geográficos, nº 39 (2), pp.41‐52 •
Ojeda, J.; Fraile, P.; Cabrera, A. y Loder, J., 2007, Desing and functionality of a 2D/3D viewer for a coastal management oriented GIS: SIGLA (Sistema de Información Geográfica del Litoral de Andalucía), CoastGis07. 8th Internacional Symposium on GIS and Computer Mapping for Coastal Zone Management. Universidad de Cantabria. Tomo II. Pp. 77‐86 •
Ojeda Zújar, J., 2008, – Director Científico‐: Sistema de Información Geográfica del Litoral Andaluz (SIGLA). Publ. Junta de Andalucía. Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio. Visor interactivo DVD. •
Ojeda Zujar, J., Álvarez Francoso JA, Fraile Jurado, P., Marquez Perez, J., Sanchez Rodriguez, E., 2010, Gestión e Integración de Datos Altimétricos y Batimétricos en la Costa Andaluza: el Uso del "Model Builder", Tecnologías de la Información Geográfica: la Información Geográfica al Servicio de los Ciudadanos. Sevilla. Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla. Vol. 1. Pp. 956‐970 •
Ojeda Zújar, J., 2010, Geovisualización: espacio, tiempo y territorio, Ciudad y territorio: Estudios territoriales. Nº 165‐166. Vol. XLII. Pp. 445‐460 1471
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.54. VOLUNTARIADO GESTORES COSTEROS. UN APORTE DE LA EDUCACIÓN AMBIENTAL A LA GOBERNANZA DE LAS ÁREAS LITORALES EN BUENOS AIRES, ARGENTINA E. Verón 1, D. Campos Echeverría 2, M. Eraso 3 1 CONICET – Universidad Nacional de Mar del Plata – Unversidad de Cádiz. Funes 3350, Mar del Plata, Argentina. [email protected]. 2 Universidad Nacional de Mar del Plata. Funes 3350, Mar del Plata, Argentina. [email protected]. 3 Universidad Nacional de Mar del Plata. Funes 3350, Mar del Plata, Argentina. [email protected]. Palabras clave: voluntariado – universidad – comunidades costeras – Buenos Aires, Argentina. RESUMEN El objeto de la presente comunicación es presentar los avances del proyecto de voluntariado universitario de educación ambiental “Gestores Costeros”, pensado como un esfuerzo de interacción entre la unversidad y la comunidad, con el fin de fomentar la toma de conciencia sobre los problemas ambientales que se dan en las zonas litorales y lograr los cambios acitudinales necesarios en el camino hacia comunidades sustentables. A través de sus principios básicos, la educación ambiental costera‐marítima, como uno de los pilares de la gobernanza, busca encontrar soluciones o tomar medidas relativas a la resolución de conflictos. Para ello, hace primordial incentivar la participación de tipo activa de los integrantes de las comunidades locales, buscando de ese modo incorporar como valor fundamental para la convivencia armónica con el medio, el respeto por la biodiversidad, generando cambios actudinales. Asimismo, intenta conformar una red que, mediante la inclusión social, permita desarrollar y consolidar de manera sustentable el derecho a una relación de equilibrio entre las personas, sus instituciones y el ambiente marino‐costero. A partir de estas consideraciones es que ha surgido el proyecto de voluntariado universitario Gestores Costeros, como una propuesta desde el Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina, aprobado y financiado por la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología (MECyT) y desarrollado a partir del mes de abril del 2009 bajo la dirección de M M Eraso. 1. INTRODUCCIÓN Son cosas chiquitas. No acaban con la pobreza, no nos sacan del subdesarrollo, no socializan los medios de producción y de cambio, no expropian las cuevas de Alí Babá. Pero quizá desencadenen la alegría de hacer, y la traduzcan en actos. Y al fin y al cabo, actuar sobre la realidad y cambiarla, aunque sea un poquito, es la única manera de probar que la realidad es transformable. Eduardo Galeano Las áreas costeras son ambientes sumamente frágiles debido a los procesos e intereses que en ellas convergen y se desarrollan. Históricamente la presión y la ausencia de planificación en los espacios costeros han manifestado la necesidad urgente mecanismos de gestión. Para que ello se pueda llevar a cabo es fundamental la participación pública a través de la cual discutir los valores, preocupaciones y aspiraciones de las comunidades afectadas (Olsen et al, 2007). Y para que la comunidad pueda participar de manera efectiva, primero debe conocer y comprender la complejidad del ambiente del que forman parte. 1472
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Es en este contexto que la educación ambiental cobra protagonismo y se hace imprescindible. La educación ambiental es un proceso permanente en el cual los individuos y las comunidades logren la comprensión de las complejas interacciones entre las sociedades y la naturaleza y aprehendan tanto conocimientos, como valores y destrezas que les capacite para actuar, individual y colectivamente, en la resolución de los problemas ambientales presentes y futuros (Congreso Internacional de Educación y Formación sobre Medio Ambiente. Moscú, 1987). Su reto fundamental es promover una nueva relación de la sociedad con la naturaleza de la que se sirve para satisfacer sus necesidades dentro del modo de producción dominante, con el fin de lograr la tan preciada sustentabilidad. Por lo tanto debe ser una herramienta indispensable para un cambio de modelo social (Leff, 2004) y desarrollarse de manera formal, no formal e informal. En síntesis, a través de sus principios básicos, la educación ambiental costera‐marítima, como uno de los pilares de la gobernanza, busca encontrar soluciones o tomar medidas relativas a la resolución de conflictos. Para ello, hace primordial incentivar la participación de tipo activa de los integrantes de las comunidades locales, buscando de ese modo incorporar como valor fundamental para la convivencia armónica con el medio, el respeto por la biodiversidad, generando cambios actudinales. Asimismo, intenta conformar una red que, mediante la inclusión social, permita desarrollar y consolidar de manera sustentable el derecho a una relación de equilibrio entre las personas, sus instituciones y el ambiente marino‐costero. A partir de estas consideraciones, y ante la necesidad de dar respuestas a las comunidades es que ha surgido el proyecto de voluntariado universitario Gestores Costeros, como una propuesta desde el Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina, aprobado y financiado por la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología (MECyT) y desarrollado a partir del mes de abril del 2009. Es por ello que el objeto de la presente comunicación es presentar los avances del proyecto de voluntariado universitario de educación ambiental “Gestores Costeros”, resaltando la participación voluntaria de los alumnos, y el trabajo en equipo solidario que una tarea como esta requiere. 2. EL VOLUNTARIADO Y EL SER VOLUNTARIO El voluntariado se realiza sobre la base de unos valores, una serie de cualidades básicas que conforman una peculiar manera de ser y de convivir con los demás. El término voluntariado no sólo hace referencia a las personas que están asociadas a instituciones comprometidas con la acción social sino a una manera de comprender la realidad social. En esta línea de pensamiento, la siguiente conceptualización introduce a la idea de que el voluntario toma la decisión de serlo tras un proceso de concientización y sensibilización, siendo necesaria no únicamente la buena voluntad, sino un proceso de aprendizaje. Voluntario es una persona que, reflexivamente, llega a adquirir una conciencia solidaria que le impulsa a actuar con otras personas con el objeto de despertar en ellas su propia capacidad para mejorar su calidad de vida. Para ello se capacita y se organiza adecuadamente. Voluntario es toda persona perteneciente a un grupo o a una asociación con los que comparte normas, objetivos y proyectos; acepta trabajar en equipo y rendir cuentas de sus actividades; su acción es gratuita y desinteresada. No obstante, el hecho de que la decisión de ser voluntario sea una opción libre, no se contrapone a la idea de compromiso. La ética del voluntariado no es una moral de liberalidad, sino de responsabilidad. El proceso de capacitación y desarrollo de acciones de voluntariado comprende un aprendizaje continuo. El mismo no se vincula únicamente a la instrucción necesaria para desempeñar una tarea, sino a la formación en valores alternativos que forman parte de su cultura y ofrecen al voluntario la posibilidad de crecimiento personal. Por su parte el Voluntariado Ambiental se sustenta en las concepciones sobre la crisis ecológica, las que han ido variando en las dos últimas décadas desde el punto de vista sobre el cual dominaba la percepción del hombre como profanador de la naturaleza, así que para mantenerla se tendría que conservar fuera de su alcance. A traves de las acciones realizadas por los voluntarios, se ha pretendido generar un proceso de 1473
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 concienciación de las sociedades costeras sobre cuestiones ambientales. Además de la comunidad en especial, se incluyeron como actores sociales concretos, a estudiantes y graduados universitarios voluntarios quienes se han congregado y han llevado a cabo para la evolución de este proyecto una serie de actividades de capacitación y promoción social, para las cuales se han previsto y realizado charlas informativas, talleres de reflexión y/o discusión, jornadas de asesoramiento, muestras itinerantes, recorridos y visitas y módulos de lectura‐ aprendizaje colectivo. 3. VOLUNTARIADO UNIVERSITARIO GESTORES COSTEROS: ACTIVIDADES Y APORTES El proyecto de voluntariado universitario Gestores Costeros, nace en 2009 como una propuesta desde el Departamento de Geografía, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina, aprobado y financiado por la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación Ciencia y Tecnología (MECyT), bajo la dirección de Marcela Eraso. Los ejes de trabajo desde los inicips han sido cuatro: Valorando nuestro litoral, Reconociendo los problemas de nuestro litoral, Tejiendo redes en nuestro litoral, y Hacia una estrategia de gestión costera. Los Voluntarios, actuando como Gestores Costeros, por medio del trabajo de campo, realizaron aportes singulares para contribuir a la identificación, mitigación y/o posible resolución de algunas de las problemáticas, y han contribuido como agentes multiplicadores, visualizandose gratos resultados de las tareas, y formando grupos de trabajo solidarios y comprometidos con la comunidad. Luego de 3 años de trabajo, se han realizado diversas actividades de difusión, concientización y educación con resultados altamente positivos. Entre ellas pueden mencionarse: Actividad de formación y adiestramiento en playa Campaña enero‐febrero 2010‐ 2011 ‐ 2012 en localidades balnearias del litoral bonaerense, cuyo objetivo fue capacitar a los alumnos voluntarios en un método de recolección de datos. Los Voluntarios actuando como Gestores Costeros, por medio del trabajo de campo, realizaron aportes singulares para contribuir a la identificación, mitigación y/o posible resolución de algunas de las problemáticas, y para que puedan desempeñarse como agentes multiplicadores. Simultáneamente se llevaron a cabo actividades de campo que consistieron en relevamientos fotográficos, observación directa, medición de superficie de playa, realización de encuestas 300 a turistas. En su total, durante las temporadas, se han visitado las localidades de Villa Gesell, Cariló, Pinamar, San Clemente del Tuyú, Santa Teresita, Mar del Tuyú, Costa del Este, La Lucila y San Bernardo. Allí se realizaban encuestas sobre la calidad ambiental de las playas, en relación a la percepción de los visitantes. En las interacciones con los turistas se han recibido rechazos y muchas veces el desinterés por las actividades que se realizaban en la playa. Pero también estaban los interesados, que muy amablemente contestaban las preguntas, iniciando diálogos sobre las inquietudes de los turistas sobre ciertos temas como la contaminación en las playas, la erosión costera, la ley de costas, entre otras. • Además, se realizaron jornadas de limpieza y concientización de no arrojar residuos en la playa, dialogando con las personas, invitándolos a recoger los residuos en su lugar de reposo, indicándoles dónde se encontraba el cesto de basura más próximo, etc. No obstante, la principal actividad tuvo que ver con las campañas se concientización y sensibilización realizadas en playas. • Participación activa por medio de muestras itinerantes en diversos ámbitos: reuniones científicas, reuniones de organizaciones de base (ONG en defensa del médano, etc) en escuelas, en fiestas regionales, etc. • Dictado de clases en escuelas de enseñanza secundaria y salidas de campo con alumos. • Diseño de materiales de difusión: se han elaborado un tríptico informativo y un banner por cada eje, a través la selección de contenido textual y de imágenes propuestas por los alumnos voluntarios para su elaboración. • Redacción de un libro: Siguiendo los cuatro ejes de trabajo, los voluntarios guiados por sus docentes‐monitores, han desarrollado los artículos que conforman este libro. La misma esta disponible en el Blog del voluntariado: gestorescosteros.blogspot.com • Por último se está trabajando en un segundo libro, en el que se desarrollarán estudios de caso, 1474
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 problemáticas litorales estudiadas por los alumnos entre las que se encuentran la contaminación por el vertido de aguas servidas al mar, contaminación de playas por residuos sólidos, la privatización de espacios públicos, entre otras. • Asimismo y en forma paralela se está trabajando en la elaboración de un documental, para ser difundido en escuelas, en el que se aborde la temática de la gestión costera de una forma más didáctica, atendiendo a las inquietudes de los docentes. 4. REFLEXIONES FINALES Para los estudiantes y graduados recientes, este proyecto de voluntariado universitario constituye una continuidad en su práctica hacia un ejercicio profesional de su disciplina, con la aplicación de conocimientos, metodologías y actitud creativa y comprometida con la sociedad, con el respaldo de una visión interdisciplinaria desde el grupo de investigación. Pero no sólo se ha afianzado un gran equipo de trabajo sino que también se destaca constantemente la solidaridad y compañerismo que hoy en día escasea en nuestra sociedad. En definitiva se aprende a ser voluntario cuando detrás de cada uno hay un grupo de gente que apoya, enseña, acompaña, aconseja, guía, y permite hacer y decir lo que se piensa. Así, los estudiantes, graduados y docentes universitarios voluntarios han llevado a cabo para la evolución de este proyecto una serie de actividades de capacitación y promoción social, para las cuales han previsto y realizado charlas informativas, talleres de reflexión y/o discusión, jornadas de asesoramiento, muestras itinerantes, recorridos y visitas y módulos de lectura‐ aprendizaje colectivo. Pero lo más importante de destacar, es la VOLUNTAD, la CONFIANZA, el EMPUJE, y la FUERZA de quién con sabiduría, amor, y pasión por el trabajo ha guiado el camino de todo el grupo. La directora: MARCELA ERASO. Para ella va dedicada esta presentación y todo el trabajo realizado y a realizar. Así somos los voluntarios, le ponemos garra hasta terminar y conseguir eso que buscamos, que a partir de la ayuda, concientización y colaboración se pueda cambiar algo. Esto es así, todos tirando para el mismo lado, eso es lo único que te puede llevar a la “gloria”, el trabajo en equipo y la voluntad. Damián, voluntario alumno BIBLIOGRAFÍA • Congreso Internacional de Educación y Formación sobre Medio Ambiente. Moscú. (1987). Declaración final. • Leff, E (2004). Saber ambiental : sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder. Siglo Veintiuno Ed. UNAM • Olsen, S. y Ochoa, E (2007). El Porqué y el Cómo de una Línea de Base para Gobernanza en los Ecosistemas Costeros. En http://www.ecocostas.org/index.php/método. (Agosto de 2009). 1475
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 3.55. PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES DE BASE LOCAL EN EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL MANEJO COSTERO INTEGRADO EN LA ZONA COSTERA ESTE DEL DEPARTAMENTO DE CANELONES – URUGUAY A. Gómez Barreiro Centro Interdisciplinario para el Manejo Costero Integrado del Cono Sur, Martínez Trueba 1300 Planta Baja, 11200. Montevideo Uruguay. [email protected] Palabras clave: Administración pública, participación, organizaciones sociales. RESUMEN En el Uruguay la planificación y ordenación del territorio ha tenido recientemente un cambio de abordaje, abriendo la puerta a la participación de las comunidades en la misma, la efectiva participación y el logro de resultados dependerán tanto de; qué tipos y calidades de espacios se abrirán a la participación real por parte de la administración pública, como así también de la capacidad de la sociedad civil para incorporarse a estos procesos. La reciente legislación Uruguaya sobre Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (ley 18.308), del año 2008, crea un marco de referencia para la planificación y ordenación del territorio incorporando además varios principios como los de participación social, desarrollo sostenible, protección especial de las zonas costeras entre otros, principios que deberán inspirar los procesos de ordenación y planificación. Esta norma es además de naturaleza instrumental; crea una serie de herramientas que llama Instrumentos de Ordenamiento Territorial, estos instrumentos son figuras de planificación de diversas índole dependiendo de su alcance territorial (nacional, departamental, interdepartamental, local, etc.), esto determinará su forma de aprobación su alcance o naturaleza normativa (ley, decreto, decreto de junta departamental, etc.). Todos estos instrumentos incorporan el principio de la participación social desde las etapas primarias de su gestación. Por otro lado existe también nueva normativa relativa a descentralización política y participación ciudadana (ley 18.567) del año 2010 que crea nuevas figuras territoriales y políticas, es el caso de los Municipios y los Alcaldes, la creación de estas nuevas figuras si bien ya esta operativa requiere una adaptación de las comunidades y sus organizaciones para trabajar en forma articulada. Es por tanto necesario y es objeto de este trabajo el investigar sobre cuáles son las características, naturaleza y capacidades de las organizaciones sociales de base local de una determinada zona costera del país con cerca de 50 km. de costa. Se trata de una zona balnearia con un factor de ocupación bajo pero creciente, con problemáticas concretas de falta de planificación urbanística, erosión costera importante y conflictos de uso sobre el espacio costero. Este trabajo intenta relevar las características y capacidades de las organizaciones civiles de base local, en el entendido de que son estas las más legitimadas para formar parte de los procesos de planificación cuestión que además generalmente no sucede así, sino que esos espacios terminan siendo ocupados por representantes de organizaciones de mayor escala, descuidándose de esa forma la escala local, que es justamente la que más interesa en determinadas escalas. Por tanto lo que se busca es diagnosticar sobre las capacidades y posibilidades de estas organizaciones para incorporarse a la planificación territorial integrada de su zona costera. Con posterioridad al diagnostico se intenta determinar que herramientas o mecanismos serían los más adecuados para mejorar esta participación, en qué aspectos es necesario fortalecer a estas organizaciones para lograr una participación real con resultados ciertos, intentando crear capacidades reales que puedan sostenerse en el tiempo más allá de una planificación concreta de un determinado plan, de forma de ir creando un verdadero sistema de gestión integrada sustentable, donde las propias organizaciones defiendan y demanden sus espacios 1476
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 1. INTRODUCCIÓN La Gestión de la costa y sus recursos en Uruguay ha sido durante toda su historia básicamente sectorial. Si bien han existido modificaciones en las competencias vinculadas a la costa, estas se debieron principalmente a los cambios de concepción o valorización que el recurso ha tenido a través de la historia. Sin perjuicio de que en los últimos años se ha producido normativa sobre protección y gestión de la costa tomándola a esta como un objeto especifico, estas normas han respondido a la misma lógica sectorial que natural y necesariamente adopta la administración. Sin embargo, con la creación del Programa Ecoplata y más recientemente de la Maestría en Manejo Costero Integrado, puede decirse que el Uruguay se encuentra embarcado en un proceso cada vez más fuerte de institucionalización de la gestión costera integrada. En términos de Barragán Muñoz el Uruguay se encontraba hace casi una década dentro del grupo de países en etapa “inicial” en cuanto a gestión costera integrada; “En el grupo en etapa inicial hemos incluido aquellos países en los que se han observado solo algunos criterios específicos o se ha comprobado que existen iniciativas de interés en la escala nacional o regional. Estas iniciativas no tienen todavía una gran trascendencia institucional o no están suficientemente arraigadas en el tiempo”. Barragán Muñoz, Juan M., 2001. Fin de siglo para las costas de América Latina. Journal of Coastal Reserch 17(4), 885‐889 Pág. 29. Pasados casi diez años de esta aseveración y siguiendo estos criterios puede decirse que actualmente se estaría entrando en la siguiente etapa denominada de transición. Etapa que se caracteriza por la existencia de estructuras organizativas complejas y específicas de manejo costero integrado, en el Uruguay esta estructura es el Programa Ecoplata. También en el ámbito académico; la Maestría en Manejo Costero Integrado MCI‐SUR, donde se enmarca este trabajo de tesis, contribuye con un abordaje científico específico e interdisciplinario. A pesar de estos esfuerzos el abordaje de la cuestión costera sigue siendo básicamente sectorial, producto sin duda de un paradigma de abordaje; científico, normativo e institucional dominante En este proceso de institucionalización cobra relevancia entre otros temas; la participación de la sociedad civil local y sus organizaciones en la planificación y gestión de el espacio costero y sus recursos en sus comunidades. Esta participación es un presupuesto necesario para generar modelos de gestión exitosos, y en este sentido el proceso uruguayo es aún incipiente; “…la participación de las comunidades locales en los procesos de manejo costero es aún incipiente.” Estudio de Base sobre el estado de del MCI en Uruguay: práctica, capacitación e investigación. MCI‐SUR 2006, Pág. 13. Un abordaje de la temática de la participación civil especialmente en lo vinculado a sus organizaciones locales es un aporte importante para el proceso de institucionalización de la gestión costera, principalmente en este momento en el que comienzan a abrirse nuevos espacios para la participación local. Se pretende además que el trabajo no se agote en si mismo, por el contrario enmarcado en el paradigma de la investigación acción, pretende constituirse en un disparador de procesos cuyos resultados resultan imposibles de cuantificar dada la realidad cronológica inabarcable en que pueden desarrollarse. El aporte del trabajo sin duda será el de constituirse en un insumo útil para el desarrollo de el estado del conocimiento; en cuanto a la participación de las organizaciones de la sociedad civil de base local, que es lo que se ha hecho y que expectativas pueden tenerse. 1477
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 2. SINTESIS Este trabajo pretende analizar la situación actual en la que se encuentra el proceso de institucionalización del MCI en lo relacionado a la participación civil, más específicamente en cuanto a la participación de las organizaciones civiles de base local. Intentaremos determinar cuál es el abordaje que se hace del tema por parte de las instituciones públicas con competencia en gestión costera, que principios inspiran las políticas en cuanto a participación y cuáles son sus objetivos en este sentido. El territorio seleccionado para la investigación será la zona costera del Departamento de Canelones entre el Arroyo Solís Chico y el Arroyo Solís Grande. En el desarrollo de la investigación se delimitará primariamente un universo de organizaciones vinculadas a la gestión costera, tanto públicas como privadas, teniendo en cuenta; sus roles, su grado de involucramiento y protagonismo, y su potencialidad para impulsar políticas integradas. Se pondrá énfasis en las organizaciones de la sociedad civil de base local en el entendido de que estas son actores fundamentales para integrar el nivel local a la gestión. La premisa teórica que guiará la investigación será la del paradigma de la complejidad percibiendo a la realidad desde una perspectiva holística con una mirada que intentará ser interdisciplinaria e integrada. La premisa metodológica será la de la investigación acción en el entendido de que; en cuestiones de gestión en un universo complejo es necesario disparar procesos para experimentar dentro su propio desarrollo. El objetivo será encontrar métodos útiles que contribuyan a aumentar la participación de estas organizaciones y determinar que expectativas pueden tenerse en este sentido. Se verá además como aporte disciplinar el marco normativo vinculado directa e indirectamente a la gestión costera, analizando expresamente; dominio, gestión, protección de recursos, organismos competentes, ordenamiento territorial, niveles de gestión etc. El trato de la normativa pretenderá ser accesible y útil, su presentación será instrumental e integrada a las distintas etapas de la investigación. Luego de analizado el escenario general se determinará un grupo piloto de organizaciones civiles de base local con las cuales se trabajará. Con este grupo se ensayarán metodologías de participación principalmente en modalidad de talleres presenciales. Se buscará detectar que herramientas son las más efectivas para mejorar la participación de estas organizaciones en la gestión. Asimismo se utilizarán estas instancias para trabajar el concepto de manejo costero integrado y su vinculación con los temas locales intentando su incorporación en la misión y visión de las organizaciones. Los principales resultados del trabajo serán por un lado; una descripción del estado de situación en cuanto a participación en temas de gestión costera integrada de las organizaciones civiles de base local, evaluando qué potencialidades existen y qué expectativas se pueden tener en cuanto a su incorporación a la gestión. Se ensayaran además formas o metodologías de participación intentando detectar las más útiles para mejorar los niveles de participación de estas organizaciones en temas de manejo costero integrado a nivel local. 3. MARCO TEÓRICO GENERAL La institucionalización del manejo costero integrado no es un proceso que necesariamente deba partir de las instituciones públicas, sino que la sociedad civil organizada tiene un rol importante que cumplir en este sentido y puede crear sus propios espacios institucionales en sentido amplio. El proceso de integración público‐privada no tiene por que necesariamente iniciarse desde el ámbito público puede nacer de las propias organizaciones civiles. 1478
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Algunas experiencias muestran como la integración nació desde las bases civiles las cuales crearon organizaciones y se vincularon posteriormente al ámbito estatal, es el caso a modo de ejemplo de la Bahía de Samaná en Republica Dominicana. (Hacia el co‐manejo de los Recursos Naturales en una región costera, el CEBSE en Republica Dominicana, Rosa Lamelas.1999. Pág. 3 a 11). También el Programa Comunitario de Conservación De Tortugas Marinas en Trinidad. (James y Fournillier 1993; PNUD (2001) en Estrategias de desarrollo sostenible. Libro de consulta OCDE, PNUD 2002. Cap 6. Pág. 237.) Estos son ejemplos donde los proyectos de gestión exitosos se iniciaron desde de la propia sociedad y luego de creados obtuvieron el apoyo estatal. El trabajo parte de la idea de que una mayor participación de la sociedad civil contribuirá a una mejor gestión, intentando superar el nivel dicotómico sociedad civil‐estado para evolucionar hacia modelos de co‐manejo. Tres ideas teóricas fundamentales que se explicitarán en este capitulo guiaran la investigación; el abordaje de la realidad como una complejidad, la comprensión de los actores dentro de la teoría de la adaptabilidad de los sistemas complejos y la investigación acción como premisa metodología. 3.1. Paradigma de la complejidad El trabajo considera a la zona costera en su dimensión holística sin límites rígidos donde los procesos naturales se desarrollan en una constante interacción. Los seres humanos y su interacción son una parte más del ecosistema que es a la vez constante e inabarcable. Por tanto el estudio de estas relaciones desde una perspectiva integrada genera sin duda una mejor aproximación a la realidad. Los límites al conocimiento científico están dados por la propia mente más que por las posibilidades fácticas de investigación. El ser humano es incapaz comprender el todo, separa la realidad en partes o especialidades, la división por especificidad que existe en el conocimiento se traslada a la gestión. Sin embargo la realidad es en si misma indivisible, la división que la ciencia realiza intenta acercarnos a una comprensión que será más cabal cuanto más integre sus campos de acercamiento. Lo mismo sucede desde en la gestión que obedece entre otros factores a la misma división científica por especificidad. Sin embargo la sociedad civil no está compartimentada de antemano frente a un problema como si lo están las instituciones, y de ella pueden extraerse elementos que nos permitan una visión mas completa, cuenta además con una ventaja operativa que estaría dada por la elasticidad que ofrece para la gestión dado que puede adoptar su forma a un problema o necesidad concreta. La sociología postula este paradigma desde hace ya décadas; “Noción de universo como totalidad inacabada, en formación,… y que se organiza a través de información, en un proceso continuo de disipación y generación de incertidumbre”. Morin, E. 1990 Introducción al pensamiento complejo. En Mayra Espina Prieto Complejidad del pensamiento social Pág. 26. Varios trabajos relacionados específicamente al desarrollo sostenible apoyan nuestro enfoque, a saber; “Se ha entendido desde hace tiempo que se necesita un enfoque multidisciplinario para hacerse cargo del análisis de las dimensiones sociales, económicas y medioambientales, sus interacciones; y se requiere coordinación entre las distintas autoridades e intereses.” Estrategias de desarrollo sostenible. Libro de consulta OCDE. PNUD 2002. Pág.249. 3.2. Adaptabilidad de los sistemas complejos El paradigma de la complejidad nos guía hasta nuestra segunda premisa teórica. Partiendo de la realidad como un sistema complejo en constante interacción esta idea postula; que a mayor interacción entre sus elementos mayores será la capacidad del sistema para el cambio y adaptación. Las organizaciones de la sociedad civil entendidas como manifestación humana se constituyen en actores fundamentales del sistema, emergen generalmente de forma espontánea y por necesidades concretas. 1479
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 Su objeto es variable y pueden adaptarse a formas de funcionamiento en red. Según esta idea a mayor integración los vínculos serán más fuertes y aumentará su potencial de adaptación. La sociología también ha descripto esta interacción como; “Noción de adaptabilidad de los sistemas complejos, donde los elementos constitutivos están fuertemente asociados entre si y tienen, a la vez, capacidad potencial de actuar individualmente, como agentes autónomos del cambio, e influir sobre los demás, abandonando las rutinas (comportamientos tipificados en un repertorio preestablecido) para adaptarse a nuevas circunstancias.” Luhmann, N. 1982 The diferentiation of society. Columbia University Press, N. York. En Mayra Espina Prieto Complejidad del pensamiento social Pág. 26. 3.3. Investigación acción La investigación es por sí misma capaz de disparar procesos, de generar cambios en la realidad. Debe por tanto ser conciente de esto y posicionarse en un proceso de largo plazo donde su trabajo intenta ser un aporte. Esta idea postula que interviniendo en la realidad es cuando realmente se aprende dada la complejidad del universo de acción. En este sentido; “Sería ideal pero no practico que las políticas han de estar integradas desde el principio, ya que no pueden preverse todas las posibles áreas de conflicto, ni sería políticamente apto levantar posibles fuentes de conflicto. Es en la implementación cuando las tensiones se hacen obvias”. Bass et al. (1995) en Estrategias de desarrollo sostenible. Libro de consulta OCDE, PNUD 2002. Cap 6. Pág. 250. 3.4. Principales conceptos Muchos de los conceptos que serán eje de la investigación son en sí mismos elaboraciones teóricas, esto hace necesario partir desde una definición justificada de los mismos. 3.5. Participación La Ley 18.610 sobre política nacional de aguas ofrece una definición del término en su Art. 18: “Se entiende por participación el proceso democrático mediante el cual los usuarios y la sociedad civil devienen en actores fundamentales en cuanto a la planificación, gestión y control de los recursos hídricos, ambiente y territorio”. Por su parte el Grupo de Aprendizaje del banco mundial sobre desarrollo participativo, define a la participación como: “Un proceso a través del cual los interesados influencian y comparten control sobre iniciativas de desarrollo, y las decisiones y recursos que les afectan”. Grupo de Aprendizaje del Banco Mundial sobre Desarrollo Participativo (1994) en Estrategias de desarrollo sostenible. Libro de consulta OCDE, PNUD 2002. Cap 6. Pág. 232. 3.6. Organizaciones de la sociedad civil de Base local Se adoptará en este caso una definición propia: Organizaciones de naturaleza privada, cuya razón o causa de existencia sea el vínculo de sus miembros a la localidad o lugar. Y su objeto o interés es mejorar las condiciones de vida y desarrollo de sus miembros dentro de su espacio entorno. 3.7. Manejo Costero Integrado Para este término se tomara una definición que integra todos los elementos que se consideran necesarios, la idea de proceso, la de institucionalización y también la participación. “El manejo integrado 1480
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 de zonas costeras es un proceso gubernamental y consiste en establecer el marco legal e institucional, necesario para asegurar que el desarrollo y los planes de manejo de las zonas costeras sean integrados con metas ambientales (incluyendo sociales), y sean hechos con la participación de los afectados”. Departamento de medio ambiente del Banco Mundial, conferencia mundial de costas, Holanda 1993. En Maestría en Manejo Costero Integrado. UT. 1 Presentación “Introducción al M.C.I. Rodrigo Menafra Pág. 3. 3.8. Proceso de Institucionalización Para definir este término se partirá de la definición de institución e institucionalización del idioma español y luego se explicitara el concepto a utilizar referido especialmente al Manejo Costero Integrado. 3.9. Institución (Del Lat. institutĭo, ‐ōnis). Establecimiento o fundación de algo. Cosa establecida o fundada. Organismo que desempeña una función de interés público, especialmente benéfico o docente. Diccionario de la Real Academia Española. Vigésimo segunda edición. Edición en línea. 3.10. Institucionalización Acción y efecto de institucionalizar. . Legalización: acción y efecto de dar estado legal a algo. Diccionario de la Real Academia Española. Vigésimo segunda edición. Edición en línea. 3.11. Institucionalización del Manejo Costero Integrado Proceso hacia la adopción del concepto de manejo costero integrado por parte de los actores involucrados y la sociedad en general. Y su materialización en políticas planes y proyectos públicos o privados, y eventualmente la creación de instituciones. 4. HIPÓTESIS DE TRABAJO La capacitación o educación para la participación en las organizaciones civiles de base local, se traducirá en una mayor participación de estas en la gestión costera integrada. El trabajo postula que en el momento actual del Uruguay en cuanto a participación civil en temas de manejo costero integrado, es necesario el apoyo institucional en esfuerzos de educación y participación. La forma natural de participación principalmente a nivel local es la constitución de organizaciones, por tanto el trabajo toma a estas organizaciones como actores importantes del proceso de gestión y como el vehiculo a través del cual la participación se hace efectiva. 5. OBJETIVO GENERAL Encontrar métodos útiles que contribuyan a aumentar la participación de estas organizaciones y determinar que expectativas pueden tenerse en este sentido. En el contexto actual de la gestión costera en el Uruguay, resulta necesario el empoderamiento de la sociedad civil en pos de una mayor participación de esta en la gestión real. Una sociedad civil mejor organizada y capacitada demandará naturalmente espacios de participación. En la medida en que se demanden estos espacios, el sistema político por su propia naturaleza reaccionará en principio favorablemente. 1481
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 No es suficiente con la integración interinstitucional, si pretendemos mejorar la calidad de vida de las sociedades que habitan la zona costera debemos necesariamente integrar la dimensión social, promover la integración desde abajo hacia arriba, esto contribuirá a que el sistema responda paulatinamente cediendo espacios. Esto es ampliamente aceptado y promovido desde el discurso académico relacionado, a saber; “La organización de la participación de instituciones, grupos y personas es una de las contribuciones principales del MCI” (Que estamos aprendiendo en el Manejo Costero Integrado”. Que estamos aprendiendo en el manejo costero integrado? Stephen B. Olsen, James Tobey y Lynne Z. Hale. 2004. pag 9. El trabajo buscará por tanto contribuir a mejorar la capacidad institucional existente en el Uruguay para desarrollar proyectos de manejo integrado de los recursos costeros en forma articulada con la sociedad civil. 6. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1.
Realizar un diagnostico en cuanto al nivel de participación civil de las organizaciones de base local en la gestión costera en el área de estudio. Utilizando como base los cuestionamientos explicitados en el capítulo correspondiente se realizará una investigación que establezca claramente cual es el escenario actual del que se parte. 2.
Proponer metodologías útiles para fomentar y mejorar la participación de las asociaciones de base local de las comunidades costeras del área de estudio. Se investigará a partir de metodologías ya utilizadas en nuestro medio, como de otras utilizadas en experiencias exitosas en otros países, y su aplicación real con organizaciones piloto, que metodologías serían las más apropiadas para fomentar la participación en esta etapa del proceso. 7. ÁREA DE ESTUDIO JUSTIFICACIÓN Se trabajará en un principio con los municipios y comunidades costeras de un territorio circunscripto a los Departamentos de Canelones y Maldonado desde el Arroyo Solís Chico Km. 53 de la ruta interbalnearia en el Departamento de Canelones hasta el Km. 95 de la ruta 10 en el Departamento de Maldonado. (balneario Playa Hermosa) . La ocupación del litoral este del país a obedecido a una lógica de ocupación similar; urbanizaciones sobre el litoral costero con el formato de balneario y pensado principalmente para construcciones de segunda residencia. Teniendo como principal recurso y razón de su existencia la actividad turística a partir de la explotación del producto sol y playa. Este fenómeno si bien ha mutado hacia viviendas de residencia permanente en una amplia zona adyacente al Departamento de Montevideo puede decirse que se conserva en la mayoría del litoral este del país. La elección del territorio se justifica en se pretende trabajar en un plano local y con comunidades con una lógica territorial similar a la que predomina en el litoral este del La justificación del límite oeste del área se basa en que se considera que desde el balneario la floresta hacia el este se mantiene un formato de urbanización de balneario representativo del resto del litoral costero, mantiene un factor de ocupación limitado y una dinámica estacional similar. El trabajo realizado en esta misma área por el estudio de caso de la Maestría en Manejo Costero Integrado, ha mostrado la existencia de varias organizaciones civiles de base local en gran parte de esta área creada a partir de una lógica territorial de balneario, donde la presencia de la costa y sus recursos está íntimamente ligada a su existencia. Esta misma experiencia ha demostrado además el interés 1482
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 existente de estas organizaciones en mejorar sus niveles de participación en la gestión de sus localidades y recursos. Se excluyen ciudades o balnearios que por su dimensión escaparían a las posibilidades de este trabajo y requerirán además un abordaje diferente dado la envergadura de sus organizaciones y su complejidad territorial. 8. METODOLOGÍA 8.1. Etapa 1. Diagnostico La realización del diagnostico alternará un estudio teórico documental y una metodología de trabajo practico, contará además con un capítulo dedicado al universo normativo. En la etapa teórico documental se revisará la bibliografía existente en temas de participación en general, metodologías y manejo costero integrado. Se verá como ha sido el abordaje de la participación civil en el proceso llevado adelante fundamentalmente por el Programa Ecoplata; los principios que inspiran al programa en este sentido, objetivos, metodologías y logros. Se estudiarán además otras experiencias de participación con comunidades locales, donde se han aplicado metodologías de abordaje desde la perspectiva de los actores; lo hecho por la organización El Abrojo en el Balneario Neptunia con los pescadores artesanales, también la experiencia participativa en el Parque Público de Punta Yeguas. Se delimitará dentro del área de estudio un universo de actores públicos vinculados: instituciones relacionadas directa e indirectamente, se estudiarán las necesariamente vinculadas por su objeto y las potencialmente vinculadas, teniendo una especial consideración por los gobiernos departamentales y el tercer nivel de gestión recientemente creado, las alcaldías. Se verá cual es el rol actual y eventual de las instituciones, su interrelación y los posibles conflictos de jurisdicción, especialmente a partir de la nueva normativa. También se verá el papel del funcionariado directamente relacionado y su percepción de la participación. Se analizará también el elenco político partidario y los grupos dedicados a temas ambientales dentro de cada partido y que vinculo tienen con los actores principales vinculados a la gestión costera. En cuanto a las organizaciones de la sociedad civil se estudiarán en esta etapa las vinculadas o potencialmente vinculadas a la gestión costera dentro del área de estudio. 8.1.1. Aspecto Normativo El abordaje multidisciplinario implica justamente el aporte de las distintas miradas, en este trabajo se entiende que puede haber un mayor aporte en el aspecto normativo que es donde puede existir un mayor aporte, integrándola a todo el trabajo y haciéndola además accesible para su comprensión. El estudio del universo normativo comenzara con una primera aproximación y valoración de la normativa relacionada, tanto a nivel nacional como de derecho comparado. Se verá en primer lugar la normativa específica nacional y departamental, directa y potencialmente vinculada a manejo costero integrado: manejo costero integrado especifico, aguas, ordenamiento territorial, desarrollo sostenible, protección del medio ambiente, participación, etc. Cierta normativa se analizará con más profundidad por considerarse más específica y con potencial para el Manejo Costero Integrado; Ley de Ordenamiento Territorial 18.308, Ley de Política Nacional de Aguas Ley 18.610, Ley de descentralización 18.567, Ordenanza Costera de Rocha, otras directrices departamentales de ordenamiento territorial que resulten de interés. En cuanto a derecho comparado se verán ordenamientos de otros países que resulten de interés, principalmente; la experiencia del G.E.R.C.O en Brasil y la normativa federal que la sustenta. Lo hecho 1483
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 por Australia en su plan de manejo costero del estado de Queensland, y como se vincula con instrumentos superiores provenientes del Commonwealth. La experiencia de España que cuenta con una Ley nacional de Costas y con una experiencia interesante en la Provincia de Cádiz, en implementación de la Agenda 21. Por último en cuanto a la normativa se verán que herramientas que o instrumentos normativos serían los recomendables para utilizar en el proceso de institucionalización, es decir donde es preferible apoyarse normativamente. Que caminos existen con la normativa actual y que expectativas pueden tenerse de la generación de nuevos instrumentos, cual es la visión que puede tenerse a futuro. Se analizarán también experiencias y metodologías utilizadas con éxito en Canadá, Australia, Brasil y España por las razones ya expuestas. 8.2. Etapa 2. Etapa Investigación metodológica y propuesta de metodología Esta etapa estará dedicada a investigar principalmente a las organizaciones de la sociedad de base local dentro del área de estudio, y buscar que metodología o metodologías serian las más adecuadas para aumentar la participación de estas en la gestión costera. Se relevará dentro del territorio objeto del estudio que organizaciones de la sociedad civil de raíz local existen. Y dentro de estas aquellas cuya integración en el proceso de institucionalización sea de interés para el manejo costero. Se agruparán según su tipo similar, por ejemplo asociaciones de fomento de balnearios, comunidades de pescadores, clubes sociales, etc. Se tomarán una o varias por grupo según la situación territorial y las posibilidades materiales y reales del análisis. Se verá cual es su forma, funcionamiento, capacidad y grado de posibilidad de integración en proyectos integrados. Cual es su universo de acción y relacionamiento, tanto con otras organizaciones civiles como con las instituciones estatales. Se intentará detectar su naturaleza de base, que hace que se nucleen, que características tienen en común, identificar a sus líderes y evaluar sus capacidades para una integración. La metodología que utiliza los liderazgos locales como herramienta es utilizada exitosamente en Canadá por el programa Acap. Se determinará cuál es la percepción de las propias organizaciones sobre la participación civil y el manejo costero integrado. La idea es contactarnos no con todo el universo de instituciones vinculadas, sino con las que realmente se componen con la sociedad civil local, esto no excluye otras a las que consideremos relevante contactar a efectos de este estudio. En esta etapa la metodología de trabajo será de tipo práctico; entrevistas en profundidad, historia de vida, además de estudio de archivos y documentos en poder de las organizaciones, artículos de prensa local, etc. Una vez determinado el universo existente en cuanto a organizaciones civiles locales, Y se conozca más en profundidad a los actores y lideres vinculados. Se determinaran justificadamente algunas organizaciones con las que se presentarán las metodologías a las que se arribe en la etapa anterior. En esta etapa la metodología de abordaje será principalmente de encuentros taller con los líderes de organizaciones donde mediante el planteo de las posibles metodologías y varias experiencias exitosas de co‐manejo, se puedan plantear líneas de acción reales. Se busca disparar procesos de integración y generar un nivel de interacción que pueda desarrollar procesos autónomos a largo plazo para el abordaje de problemas comunes. 9. EXPLICITACIÓN DE RESULTADOS Esta última etapa será exclusivamente de tipo analítico proposicional, se valorará todo el proceso y los logros obtenidos en la investigación. Se realizarán encuentros donde se explicitarán los resultados a 1484
I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012 modo de devolución y se propondrán los modelos o herramientas que se entienden como útiles o aplicables para mejorar el proceso. BIBLIOGRAFÍA • ACAP Keeping up with comunities. 1998. • Baliero W, Biasco E, Conde D, Cortazzo R, Fossati M, Gorfinkiel D, Lorenzo E, Menafra R, Piriz C y I Roche. 2005. Estudio de Base sobre el Estado del Manejo Costero Integrado en el Uruguay: práctica, capacitación e investigación. • Barragán, J., 2001. Fin de siglo para las costas de America Latina. Journal of Coastal Reserch 17(4), 885‐
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