RESPONSABILIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO VELAMENTO DAS
FUNDAÇÕES E ENTIDADES DE INTERESSE SOCIAL
1
Cristiane Fortes Nunes Martins
RESUMO
É da natureza do ser humano colocar em prática atitudes voltadas para atividades
de cunhos filantrópicos e humanitários. Essas atividades surgem de idéias
individuais ou de grupos de pessoas. Colocar em prática idéias de ajuda ao próximo
necessitado, na forma de ações comunitárias, exige um planejamento ordenado
para que o esforço empreendido seja aproveitado o máximo possível. A experiência
tem demonstrado que a melhor forma para desenvolver essas atividades é por meio
da criação de uma pessoa jurídica em torno de um patrimônio composto de bens
livres afeto a um fim social (Fundações) ou da reunião de pessoas em busca de uma
finalidade social comum, que são denominadas de (Associações). As organizações
da sociedade civil crescem progressivamente no Brasil e no mundo. Os seus
escopos de atuação também foram ampliados, coexistindo hoje organizações que
prestam os tradicionais serviços de assistência.
PALAVRAS-CHAVE: Ministério Público. Associações – Velamento. FundaçõesResponsabilidade.
1 INTRODUÇÃO
A vida, cada vez mais complexa, faz com que seja necessária a conjugação
de esforços de vários indivíduos para a consecução de objetivos comuns. Isso
porque o homem não encontra em si forças e recursos suficientes para desenvolver
sozinho todas as atividades que almeja e assim suprir todas as suas necessidades e
as da comunidade em que se insere.
É de natureza do ser humano praticar atitudes voltadas para atividades de
cunho filantrópicas e humanitárias. Essas atividades surgem de idéias individuais ou
de grupo de pessoas colocarem prática idéias de ajuda ao próximo necessitado, na
forma de ações comunitárias, exigindo um planejamento ordenado para que o
esforço empreendido seja aproveitado o máximo possível. A experiência tem
demonstrado que a melhor forma para desenvolver essas atividades é por meio de
1 Especialista na área de Contabilidade. Professora do Curso de Turismo da FAETE. Auditora do Ministério
Público.
criação de uma pessoa jurídica em torno de um patrimônio composto de bens livres
afeto a um fim social (Fundação) ou da reunião de pessoas em busca de uma
finalidade social comum, que são denominadas de Entidades de Interesse Social.
Ainda, algumas vezes, alguém destaca de seu patrimônio uma porção de
bens livres, destinando-os a um fim determinado. Tal patrimônio separado vai ser
administrado e gerido tendo em vista aquele escopo em questão. Como a lei lhe
confere personalidade, e se submete a certas formalidades, surge uma pessoa
jurídica, isto é uma fundação.
O Código Civil Brasileiro de 1916 trouxe alguns tópicos sobre a
regulamentação da forma de registro das fundações e das Entidades de Interesse
Social, definindo que o Ministério Público velaria por elas perante os interesses da
sociedade.
2 O TERCEIRO SETOR
O Terceiro Setor tem sido identificado com o conceito de sociedade civil. É
formado pelas entidades jurídicas não governamentais, sem finalidade lucrativa,
objetivando o bem da coletividade, máxime, da mais carente. Junto com o Estado, o
1º setor, e com o mercado, 2º setor, aparece o terceiro setor, que arregimenta um
grande volume de recursos humanos e materiais para estimular iniciativas voltadas
para o desenvolvimento social, setor no qual se inserem as sociedades civis sem
fins lucrativos, as associações civis e as fundações de direito privado.
A natureza jurídica deste setor ainda está em construção, havendo, por
conseguinte, diversos conceitos para defini-lo, uns o descrevem como sendo o setor
solidário, outros como sendo setor coletivo, independente. Há quem o classifique
como integrante do Direito Social.
As entidades que integram o Terceiro Setor originam-se a partir dos
movimentos sociais, que funcionam como interlocutores, e transformaram-se em
importantes instrumentos para a consecução de uma nova dinâmica social e
democrática, em que as relações são orientadas pelos laços de solidariedade entre
os indivíduos, espírito voluntariado, consenso e anseio do bem comum.
3 ENTIDADES DE INTERESSE SOCIAL
Sabidamente, entidade de interesse social são todas aquelas associações
sem fins lucrativos, que apresentam em suas finalidades estatutárias objetivos de
natureza social e assistencial.
Estão elas previstas no art. 44 do Código Civil, juntamente com as fundações
e as sociedades, são constituídas visando atender os interesses e necessidades de
pessoas indeterminadas, ou à sociedade em geral, por exemplo, nas áreas de
educação, saúde, assistência social e cultura, sendo este seu requisito
indispensável para caracterizar uma associação como uma entidade de interesse
social.
Para
uma associação ser caracterizada
como de interesse social,
indispensável é que a exerça, por meio de seus objetivos, missão de relevância para
a sociedade como um todo.
As Entidades de Interesse Social contemplam
uma ampla variedade de
instituições privadas que atuam nas mais diversas áreas de interesse público, para a
consecução das finalidades a que se propõem, essas entidades adotam a forma
jurídica de Associação ou de Fundações, ambas previstas pelo Código Civil.
Podemos conceituar o Terceiro Setor
como o conjunto de organismo,
organizações ou instituições sem fins lucrativos dotados de autonomia e
administração própria que apresentam como função e objetivo principal atuar
voluntariamente junto à sociedade civil visando o seu aperfeiçoamento.
É importante explicar que o terceiro Setor tem uma grande abrangência não
na sua forma de atuação, como com relação às entidades ou organizações sociais
que o constituem, não havendo, ainda, no âmbito do ordenamento jurídico brasileiro,
uma definição exata em lei do que seja esse setor, de que se compõe e em que área
atua.
No Brasil, apesar da forte presença do Estado, a ineficiência deste abre
espaços para muitas outras iniciativas.
4 AS ASSOCIAÇÕES
As Associações são pessoas jurídicas formadas pela união de pessoas que
se organizam para a realização de atividades não-econômica, ou seja, sem
finalidades lucrativas; normalmente de caráter cultural ou assistência. Nessas
entidades, o fator preponderante são as pessoas que a compõem.
É uma modalidade de agrupamento dotada de personalidade jurídica, sendo
pessoa jurídica de direito privado voltada à realização de interesses dos seus
associados ou de uma finalidade de interesse social, cuja existência legal surge com
a inscrição de seu estatuto, em forma pública ou particular, no registro competente,
desde que satisfeitos os requisitos legais (CC, art. 45), que ela tenha objetivo lícito e
esteja regularmente organizada.
O estatuto da Associação é a peça de primordial importância para a entidade.
Nela devem estar previstos todos os fundamentos da atividade que desejam os
associados seja desenvolvida de forma coletiva. É, portanto, norma fundamental e
norteadora da organização, na qual deverão estar consignadas as normas gerais e
específicas que regerão suas atividades.
As associações, como todas as pessoas jurídicas, necessitam de órgãos para
manifestar sua vontade e exercitar seus poderes. Esses órgãos fazem parte da
administração da pessoa jurídica e são indispensáveis para a sua existência e o seu
funcionamento, devendo estar previstos no registro (art. 46, III), contidos
especialmente no estatuto (art. 54, V e VII).
Na administração de uma associação há, em regra, a presença de, pelo
menos, três órgãos: a Assembléia Geral, órgão deliberativo responsável pelas
deliberações mestras da entidade; a Diretoria Administrativa, responsável pela
administração executiva da entidade, e o Conselho Fiscal, responsável pelo controle
das contas da entidade.
A Assembléia-Geral, como cediço, é o principal órgão da associação. É o
centro institucional dos poderes deliberativos e funcionais da pessoa jurídica
associativa. É o órgão colegiado, integrado por todos os associados. É
necessariamente presidida pelo presidente da Associação, a quem caberá, na forma
do estatuto, convoca - lá e dirigi-la.
Os administradores compõem o órgão executivo da associação, que pode
recebe uma das diversas denominações usuais, tais como Diretoria Executiva,
Direção-Geral, Diretoria administrativa, etc. Cabe a este órgão executar as diretrizes
aprovadas pela Assembléia Geral, de acordo com o estatuto.
O estatuto definirá os fins da entidade, que deverão ser lícitos. É admitida a
alteração das finalidades estatutárias das Associações pela Assembléia Geral.
Para destituir os administradores e alterar o estatuto é exigido o voto
concorde de 2/3 (dois terços) dos presentes à assembléia especialmente convocada
para essas finalidades.
Dissolvida a associação, o remanescente do seu patrimônio líquido será
destinado à entidade de fins não econômicos designada no estatuto, ou, omisso
este, por deliberação dos associados à instituição municipal, estadual ou federal, de
fins idênticos ou semelhantes (art. 61, caput).
5 AS FUNDAÇÕES
As Fundações são entes jurídicos que têm como fator preponderante o
patrimônio. Este ganha personalidade jurídica e deverá ser administrado de modo a
atingir o cumprimento das finalidades estipuladas pelo seu instituidor. A partir da
vigência do Código Civil de 2002, somente podem ser constituídas Fundações para
fins religiosos, culturais, morais e de assistência.
O estatuto de uma fundação é peça de primordial importância para a
entidade. Primeiro, porque por meio dele são estabelecidas as normas gerais e
especificas pelas quais serão regidas as atividades da fundação. Segundo, porque é
como o registro da norma estatutária, em cartório, que a fundação adquire
personalidade jurídica.
Os fins ou as finalidades da fundação são, com certeza, junto com o
patrimônio, a partes mais importantes do ente fundacional, pois servem para
conhecer e delimitar o campo de atuação da fundação.
Como o fator preponderante da Fundação é o patrimônio, a sua composição e
suficiência não devem passar despercebidas quando de sua constituição. Deverá
ser suficiente para a manutenção da entidade e desenvolvimento de suas finalidades
estatutárias.
As fundações, como todas as pessoas jurídicas, necessitam de órgãos para
manifestar sua vontade e exercitar seus poderes. Esses órgãos fazem parte da
administração da entidade, são indispensáveis para a existência e o funcionamento
da entidade fundacional.
Esses órgãos, em regra, são em número mínimo de 3 (três) : o primeiro é o
Conselho Curador ou Deliberativo, responsável por elaborar metas e diretrizes da
fundação e conduzir o seu trabalho; o segundo é a Diretoria Administrativa ou
Conselho Administrativo, responsável pela execução e gerência da entidade; e o
terceiro, denominado de Conselho Fiscal, é o responsável pelo controle interno
contábil e patrimonial da fundação.
As fundações estão sujeitas a um regulamento especial desde o seu
nascimento até sua extinção, previsto pelo Código Civil (arts. 62/69), Código
Processo Civil (arts. 1199/1204). Não é permitido ter fins lucrativos e os seus
dirigentes não podem exercer atividade remunerada. Quaisquer formas de
distribuição de lucros ou dividendos a quem institui ou venha a administrá-la, são
vedadas por lei.
A extinção da fundação consiste na eliminação ou supressão dessa pessoa
jurídica do mundo dos negócios jurídicos, acompanhados da liquidação do seu
respectivo patrimônio.
Essa extinção da pessoa jurídica fundacional só poderá ocorrer se o seu fim
estiver esgotado, se tornar inútil ou mesmo impossível de atingir.
O destino dado aos bens que compõem o patrimônio da fundação será aquele
estabelecido na parte final do art. 69 do Código Civil, in verbis: “o patrimônio, salvo
disposição em contrário no ato constitutivo, ou nos estatutos, será incorporado em
outras fundações, que se proponham a fins iguais ou semelhantes”.
6 O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO TERCEIRO SETOR
O Constituinte, percebendo a importância do terceiro setor na vida dos
cidadãos, mormente, daquelas camadas sociais mais humildes, excluídas, ao longo
da história, do processo econômico-social, reconhece a magnitude do Ministério
Público como instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado,
conferindo-lhe a grave missão de defender a ordem jurídica, o regime democrático e
os interesses sociais e individuais indisponíveis.
No âmbito infraconstitucional, temos o Código Civil (arts. 26 c/c 28, III, e 30
par. Único) e Instrumental (arts. 1.200 a 1.204) que contempla a legitimidade do
parquet para velar pelas fundações, exercendo-lhes o controle prévio e finalístico.
Prévio quando determina que o seu estatuto, obrigatoriamente, seja apreciado e
aprovado por ele, sem o que a entidade não poderá existir validamente; finalístico
quando fiscaliza o cumprimento dos objetivos a que se destina a entidade,
exercendo o controle externo das suas contas, podendo intervir para adequá-la aos
fins propostos pelo instituidor, inclusive, agitar a sua extinção. Já a fiscalização das
demais entidades de interesse social só será realizada pelo Ministério Público
através do controle finalístico.
Importante lembrar, o pioneirismo na sistematização das pessoas jurídicas de
direito privado sem fins lucrativos integrantes do terceiro setor, através da Lei 9.790,
de 23.03.99, que permite ao Poder Público qualificá-las como Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP e, com isso, capacitá-las a relacionarse como ele através de parcerias.
Esta lei é um marco dos mais importantes para a sobrevivência destas
entidades, cujos estatutos perfilam objetivos ou finalidades sociais voltados para a
execução da atividade de interesse público nos campos da assistência social,
cultura, educação, saúde, voluntariado, desenvolvimento econômico e social, da
ética, da paz, da cidadania e dos direitos humanos, da democracia e de outros
valores fundamentais, além da defesa, preservação e conservação do meio
ambiente.
7 COMPETE AOS PROMOTORES DE FUNDAÇÕES E ASSOCIAÇÕES
I)- velar pelas fundações e associações que tenham sede ou atuem no território de
sua comarca;
II)- fiscalizar a regularidade dos atos de dotação de bens para constituição de
fundações e os atos constitutivos destas, aprovando seus estatutos e respectivas
alterações e promovendo as medidas necessárias ao regular funcionamento destas
entidades;
III)- examinar as contas prestadas anualmente pelas fundações e associações,
aprovando-as ou não;
IV)- exigir a prestação de contas por parte dos administradores de fundações e
associações que as não apresentem no prazo e na forma regulares;
V)- fiscalizar o funcionamento das fundações e associações, para controle da
adequação da atividade da instituição a seus fins, e da legalidade e pertinência dos
atos de seus administradores, levando em conta as disposições legais e
regulamentares;
VI)- promover a realização de auditorias, estudos atuariais e técnicos, perícias,
correndo as despesas por conta da entidade fiscalizadora;
VII)- comparecer, quando necessário, às dependências das fundações e às reuniões
dos órgãos desta, com faculdade de discussão das matérias, nas mesmas
condições asseguradas aos membros daqueles órgãos;
VIII)- promover a remoção da administradores das fundações e associações, nos
casos de gestão irregular ou ruinosa, e a nomeação de quem os substitua;
IX)- promover a declaração de invalidade ou de ineficácia de atos praticados pelos
administradores das fundações e associações;
X)-receber ou requisitar relatórios, orçamentos, planos de custeio, elementos
contábeis,
informações, cópias autenticadas de atas, de atos gerais,
regulamentares e especiais dos administradores das entidades e demais
documentos que interessem à fiscalização das fundações e associações;
XI)- apreciar pedidos de alienação e de oneração de bens patrimoniais das
fundações e associações;
XII)-elaborar os estatutos das fundações e associações, submetendo-os à
aprovação judicial, nos casos previstos em lei;
XIII)- determinar as alterações estatutárias necessárias à consecução dos fins
fundacionais;
XIV)- promover a extinção das fundações e associações, nos casos legais;
XV)- atuar pelo Ministério Público, como parte, nos feitos de interesse das fundações
e nos mesmos intervir como fiscal da lei, nos termos do art. 82, III, do Código de
Processo Civil;
XVI)- promover outras medidas administrativas ou judiciais pertinentes ao exercício
da sua Curadoria.
8 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Não há entidade de interesse social – fundação ou associação – que perdure
no tempo se não conhecer bem as suas finalidades, a sua razão de ser e existir.
Toda associação ou fundação tem uma realidade para dentro dela: organização e
administração.
O processo de administração de uma fundação ou associação compreende
as seguintes etapas básicas: planejamento estratégico, planejamento orçamentário
e respectiva execução e controle.
Em face da carência de recursos disponíveis para investimentos no Terceiro
Setor, faz-se necessária a implementação, no seio das entidades, de um processo
de avaliação dos programas sociais, que deve ter como objetivo a maximização dos
investimentos, afim de que seja verificada a viabilidade das ações da entidade, tanto
do ponto de vista econômico como do ponto de vista social.
Tendo em vista os fatos, concluímos que o exercício de Curadoria de
Fundações ainda tem que evoluir para melhor atender as necessidades da
sociedade. Por um lado, normas deverão ser instituídas em âmbito nacional para
facilitar a ação mais eficaz das divisões estaduais do Ministério Público; e mais
imediatamente por outro, os procedimentos internos desta última devem ser
aprimorados.
As auditorias realizadas pelo Ministério Público em face das fundações
privadas devem ser feitas com mais empenho e rigor para garantir que seus
patrimônios sejam usados para o bem social e não para interesses particulares.
Assim como o Estado não pode arcar, sozinho, com o ônus da garantia do
bem estar social, também o Ministério Público, enquanto órgão do governo deste
Estado, não pode, confiando apenas em suas forças, promover a adequada tutela
dos direitos coletivos em face de um particular, de uma empresa, ou do próprio
Estado.
As organizações não governamentais e a sociedade civil organizada podem
oferecer valioso auxílio ao Parquet nesta empreitada, sobretudo no que concerne ao
apoio técnico, logístico e até mesmo financeiro.
A sociedade civil organizada, representada pelas Fundações, Associações e
Entidades de Interesse Social é hoje indiscutivelmente componente essencial para o
resgate e para a construção da dignidade do cidadão.
A legalidade e
a impessoalidade, a moralidade, a publicidade, a
economicidade e a eficiência, que mais do que princípios legais, são princípios
constitucionais e devem nortear as atividades de uma fundação, como também de
uma associação.
Ética é um princípio para nortear ações valiosas e uma conduta correta, pois
ela é mediadora do convívio social e deve ser aplicada não só à situação da vida
humana, mas também no exercício da atividade fundacional, uma vez que,
sabidamente, essas entidades procuram com sua ação dar um novo significado de
sentido às pessoas e ao próprio mundo em que vivem.
ABSTRACT
It´s from human nature put into practice the attitudes turned to the activities of
philanthropic and humanitary hallmark. This activities come up of individual ideas or
people´s group. Put into practice ideas of helping to the need next, in form of
communitary actions, demands an orded planning in order to the enterprising effort
be enjoyed the most possible. The experience has shown the best way to develop
these activities it´s by the means of a juridil person in turn of a composed property of
free affect goods to a social end (foundations) or of reunion of people in search of a
commun to a social finality, that are nominated of (association). The organization of
civil society grows progressively in Brazil and the world. It´s escopes of acting were
enlarged as well, coexisting nowadays organizations that render the traditional
services of assistance.
KEYWORDS: Public Ministry. Associations – Veilment. Fundations – Responsibility.
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