ESTUDOS QUALI-QUANTITATIVOS
SOBRE O PROGRAMA DE ATENÇÃO
INTEGRAL À FAMÍLIA
FICHA TÉCNICA
Instituição executora: Consórcio Gesaworld S.A. e Instituto Via Pública.
Equipe responsável: Luiz Henrique Soares e Annez Andraus Troyano (coordenadores-gerais), Alvaro Moreira Branco Sobrinho, Amélia Cohn, Anna Carolina Cosenza,
Beatriz Simões Gonçalves, Carolina Roig, Denis Tamion, Douglas Mendoza, Elen
Cristiane dos Santos Araújo, Eliana Assis, Francisco Jatobá, Guilherme P. N. Nafalski,
João Francisco Migliari Branco, Liliane Barbosa de Souza, Mara Kotscho, Marinalva
Gebara, Maria Elisa Santos, Sandra M. Pupo Santos, Vanessa Moreira Sigolo, Edna
Tayra, Emi Miyamoto, Murillo Mauschner e Nadia Pinheiro Dini.
Equipe SAGI: Helena Ferreira de Lima, Jomar Álace Santana, Maria Cristina Abreu
Lima e Júnia Valéria Quiroga da Cunha.
Órgão de Cooperação Técnica Internacional: Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Projeto: BRA/04/046 – Fortalecimento Institucional para Avaliação e Gestão da
Informação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Período de realização: agosto de 2008 a novembro de 2009.
APRESENTAÇÃO DA PESQUISA
Objetivo
O Objetivo geral da pesquisa foi produzir, sistematizar e analisar informações sobre
as experiências de implementação e gestão do PAIF para subsidiar o aperfeiçoamento
das normas, diretrizes metodológicas e operacionais do serviço.
Objetivos específicos
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dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS).
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Social.
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e do Benefício de Prestação Continuada (BPC).
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que se refere à sua: qualidade de atendimento, diversidade de serviços, referência
à rede de serviços e resolutividade das ações.
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famílias – o atendimento e serviços oferecidos – no âmbito do PAIF, comparando-as com as expectativas dos beneficiários.
Metodologia
Na etapa de estudos quantitativos foram entrevistadas 3.576 pessoas de uma amostra
de 163 CRAS, localizados em 101 municípios em todo o Brasil. Essa amostra foi
definida de forma probabilística com estratificação baseada nas diferentes regiões do
país e porte dos municípios. A seleção foi feita em dois estágios. No primeiro estágio,
a partir da listagem de municípios organizados segundo o rendimento médio familiar
per capita (Censo Demográfico de 2000), foram escolhidos aleatoriamente municípios
com probabilidade proporcional ao número de CRAS existentes. Em seguida, após
o arrolamento de todos os CRAS dentro dos municípios previamente selecionados,
foram sorteados 3 CRAS nos casos em que havia mais do que este número de centros
de referência no município. Nos outros casos, todos os CRAS do município foram
selecionados.
Os instrumentos de coleta de dados foram aplicados a 98 gestores municipais de assistência social, 157 coordenadores de CRAS, 457 funcionários dos CRAS com nível
superior completo e a 2.698 usuários que frequentam aquelas unidades, selecionados
nas saídas de diferentes tipos de atendimentos. Além disso, foi preenchido um roteiro
de observação da unidade de CRAS pelo próprio pesquisador.
Para o estudo qualitativo, foi constituída uma amostra de 40 CRAS, localizados
em 38 municípios nas 5 regiões do país a partir de resultados do estudo quantitativo. Para a eleição desses 40 casos, foram ranqueadas as unidades de CRAS pelo
desempenho de indicadores sobre infraestrutura e serviços ofertados no PAIF.
Uma análise de componentes principais (análise multivariada) orientou a seleção
de 20 casos com melhor posição e 20 casos com pior posição em relação a esses
indicadores. Foram considerados, adicionalmente, a variedade regional e de porte
de município nessa seleção.
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O levantamento de dados qualitativos foi feito por meio de entrevistas presenciais
(EP) e entrevistas não presenciais (ENP). Apenas foi utilizada a metodologia de
grupos focais (GF) para a abordagem a usuários. Outras pessoas em situação de
vulnerabilidade social do território de referência não foram entrevistadas. No total,
foram levantadas informações com 259 informantes, tendo sido abordados 5 gestores
estaduais da assistência social (5 EP); 38 gestores municipais da assistência social (10
EP e 28 ENP); 40 coordenadores de CRAS (10 EP e 30 ENP); 80 funcionários da
equipe técnica de CRAS (2 por CRAS, sendo 20 EP e 60 ENP) e 96 usuários, em 10
Grupos Focais (de 8 a 10 por GF).
Resultados
Compreensão do PAIF
A pesquisa revelou que, no entendimento dos que trabalham com assistência social
nos municípios, o PAIF ora é visto como o trabalho com as famílias desenvolvido
nos CRAS, ora é compreendido como o recurso advindo do Governo Federal. Neste
último caso, é compreendido como apoio fundamental para o desenvolvimento das
atividades dos CRAS, que possibilita alguma autonomia em relação à prefeitura. Como
trabalho social, por sua vez, é definido como a opção pelo foco na unidade familiar
que permite desenvolver um atendimento não assistencialista e integrado com a rede
socioassistencial e demais políticas públicas.
A pesquisa revela claramente que está em curso um processo de construção de identidade profissional dos agentes envolvidos na gestão, na coordenação e na prestação de
serviços associados ao PAIF. Ademais, há forte reiteração, por inúmeros profissionais,
do discurso sobre o direito do cidadão ao acesso aos serviços e benefícios socioassistenciais, em contraposição às tradicionais visões de benemerência e assistencialismo.
Localização, infraestrutura e Recursos Humanos
Quanto à localização, a pesquisa mostrou que mais da metade das unidades dos CRAS
funciona em áreas onde há concentração de famílias em situação de vulnerabilidade
social (50,2%) ou em local próximo (40,7%). O percurso da casa dos usuários ao
CRAS para a maioria (82,9%) tem duração máxima de 30 minutos, sendo que para
a metade dura até 15 minutos. A pesquisa identificou que a maioria dos usuários se
desloca a pé até a unidade (66,3%).
Nas duas etapas da pesquisa, os principais resultados relativos ao espaço físico apontaram a necessidade de ampliações, reformas e melhorias. De acordo com a maioria
dos coordenadores entrevistados (64%) na etapa quantitativa, o espaço físico é inadequado para o desenvolvimento das atividades do CRAS. Os principais problemas
destacados pelos técnicos em relação às limitações do espaço físico são a falta de salas
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para atividades coletivas e serviços socioeducativos, bem como para o atendimento
privativo de indivíduos e famílias. 95% das unidades possuem: recepção, sala de
atendimento individual, copa ou cozinha. 68% possuem, além dos itens anteriores,
sala de uso coletivo, sala de espera e banheiro misto. Abastecimento regular de água
e higiene nos banheiros e cozinhas estão presentes em 88% dos casos. Em 20% dos
casos foram apontados problemas de infraestrutura básica nos prédios como ventilação, encanamento, vazamentos, iluminação, entre outros.
Em relação aos equipamentos de que dispõem as unidades para trabalhar, embora
quase todas possuam computador (96,2%), impressora (89,3%), e mobiliário compatível com a utilização e em bom estado de conservação (86%), além de telefone
fixo (72,5%) e internet (64,9%), em cerca da metade das unidades pesquisadas foi
apontada inexistência e/ou insuficiência de recursos essenciais para o desenvolvimento
das atividades do CRAS. Na etapa qualitativa, foram indicados como obstáculos para
o desenvolvimento do PAIF, principalmente: a falta de material permanente para
oficinas e cursos (socioeducativos, de capacitação profissional e de geração de trabalho e renda) e a falta de meios de transporte para a realização de visitas domiciliares.
Apesar da visão predominante entre os atores entrevistados de que a efetivação da
equipe (especialmente de coordenadores de CRAS) é importante na busca por garantir a continuidade do trabalho e a implementação da política e do Sistema Único
de Assistência Social (SUAS), a maioria dos gestores (65,5%) afirmou que não foram
realizados concursos públicos nos dois últimos anos para quadros profissionais da
área. Foi encontrado quase 40% de adequação à NOB-RH em relação à quantidade
e qualificação das equipes, contudo, 39,1% dos técnicos avaliam que a equipe de
referência estabelecida é suficiente frente às demandas dos territórios atendidos. Os
convênios com entidades da rede de serviços socioassistencial têm sido um caminho
utilizado para compor o quadro técnico para o desenvolvimento das atividades.
Implementação e Gestão do PAIF e dos CRAS
Conforme identificado na pesquisa, os órgãos estaduais da assistência social têm atuado
principalmente em atividades de capacitação e orientações relacionadas aos programas.
Em um número menor de casos, há cofinanciamento estadual nos municípios, especialmente para a rede socioassistencial. Contudo, existem várias dificuldades relatadas
sobre a atuação da gestão estadual, como a falta de técnicos para atender e capacitar os
municípios e a limitação ou a ausência do cofinanciamento. Conforme apontado na
pesquisa quantitativa, o porcentual de gestores municipais que avalia positivamente
a articulação com o órgão estadual da assistência social (54,2%) é menor que o dos
que considera como boa a integração e cooperação com o MDS (80,9%).
Verifica-se que o cofinanciamento aos municípios, predominantemente o federal, é
imprescindível para o desenvolvimento das ações da assistência social. Essa depen-
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dência, segundo apontam muitos gestores municipais, deve-se especialmente à não
existência de definições orçamentárias, com uma porcentagem fixa no orçamento
municipal para a assistência social, como há para a saúde e a educação. Além disso,
os municípios demandam uma maior descentralização da gestão financeira e a flexibilização de alguns recursos. Com relação aos recursos do PAIF, vários gestores
apontam dificuldades na sua utilização, pois não contempla a compra de materiais
permanentes e a contratação não temporária de técnicos.
Alguns gestores estaduais, por sua vez, apresentam visão crítica sobre a atuação direta
do Governo Federal nos municípios, sem a comunicação à esfera estadual sobre as
políticas executadas e seus respectivos recursos, acabando por gerar certo desconforto
nos estados e impedindo uma participação mais colaborativa entre as três esferas de
governo. Portanto, avançar com relação à questão orçamentária e definição de atribuições e papéis na área da Assistência Social nos diferentes níveis de governo ainda
é um de seus desafios atuais.
Serviços, atendimentos e metodologias de trabalho com famílias
De uma maneira geral a pesquisa detectou dificuldades relativas ao planejamento,
monitoramento, avaliação e controle social da política de assistência nos municípios.
Na comparação entre os casos mais bem e mal posicionados, pode-se perceber que
interfere positivamente no PAIF e no CRAS o fato de haver um gestor municipal com
experiência prévia na área, tempo de atuação no poder público e no cargo, atento e
com compreensão do SUAS, e com boa relação com a administração municipal. É
desafio comum a afirmação da assistência social como um direito, entretanto fazer
o atendimento das famílias para além da gestão de benefícios caracteriza os casos de
melhor posicionamento.
É importante apontar que uma parte considerável dos gestores e coordenadores não
possui uma compreensão clara da metodologia ou das metodologias adotadas no
programa, e um número grande de técnicos desconhece o assunto. Em que pese a
existência de vários procedimentos comuns no atendimento às famílias, verificou-se a falta de padronização e carência de metodologia (e orientação/capacitação para
sua implementação no CRAS) de atendimento às famílias e públicos específicos em
situação de vulnerabilidade social nos territórios. 40% dos técnicos informaram não
seguir nenhuma diretriz metodológica em seu trabalho, e entre os que afirmaram
seguir uma diretriz metodológica (60%), há uma extensa variedade de termos e
expressões pouco esclarecedoras sobre o desenvolvimento das atividades no CRAS.
Na etapa quantitativa foi verificado um cardápio variado de serviços, programas e
benefícios ofertados. As ações de maior frequência (99%) são o encaminhamento de
famílias ou indivíduos para outras políticas públicas, acompanhamento de famílias
e visitas domiciliares. No entanto, a fase qualitativa apontou que os atendimentos
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coletivos são os que mais satisfazem tanto a população como os técnicos da equipe
(reuniões, palestras, grupos, oficinas, cursos e atividades esportivas). Foram essas
atividades e o acolhimento as práticas mais bem avaliadas do PAIF.
Com relação aos atendimentos realizados fora do CRAS, a frequência elevada deste
tipo de atendimento na etapa quantitativa não indica sua intensidade ou importância.
Na etapa qualitativa, constatou-se que visitas domiciliares, busca ativa, entre outras
atividades de atendimento fora do CRAS, não são rotineiras, mas eventuais, e ocorrem
principalmente em casos de denúncias. A articulação intersetorial apresenta avanços
importantes na opinião de 70% dos gestores municipais entrevistados. Nesses casos
há instâncias que reúnem com regularidade as secretarias da área social. Na formação
e organização da rede socioassistencial percebeu-se que as articulações com os CRAS
têm representado a porta de entrada nestas redes. Como dificuldades para a implementação do trabalho social com as famílias estão, especialmente, a falta de recursos
humanos (a maioria dos técnicos considera insuficiente o estipulado na NOB-RH), a
qualificação dos profissionais envolvidos, infraestrutura de transporte e atendimento
no CRAS. Também foi apontado como problema a falta de atividades ou programas
específicos para crianças entre 10 e 14 anos de idade, pela fragilidade e vulnerabilidade
destes membros da família com relação às drogas, especialmente em centros urbanos.
De uma maneira geral, pode-se afirmar que o PAIF desempenha a função, em primeiro lugar, de acompanhar as famílias que não cumprem as condicionalidades do
Programa Bolsa Família em segundo lugar, por meio da rede socioassistencial, cumpre
o papel de encaminhar as demandas para outros equipamentos sociais e, em terceiro
lugar, atende as demandas emergenciais da população que chega “espontaneamente”
aos CRAS à procura de benefícios. O trabalho de “prevenção” de riscos – isto é, de
conscientização da população para que conheça seus direitos e se torne protagonista
de sua própria vida – ainda é incipiente ou sequer começou.
Usuários
As demandas da população que motivam a procura pelos CRAS são, em primeiro
lugar, benefícios eventuais (cesta de alimentos,vale transporte, medicamentos, cadeira
de roda, material de construção etc.) e procura por programas de transferência de
renda, em segundo lugar. Nos CRAS mais bem posicionados, estão presentes também
a busca por cursos profissionalizantes ou de geração de renda, e por atividades em
grupo (convivência, socioeducativos).
Um desafio importante para a implementação dos serviços e atendimentos do PAIF
refere-se à dificuldade para a participação da população nas atividades desenvolvidas
na unidade, devido principalmente, segundo os entrevistados, à falta de conhecimento
do Centro e/ou de “interesse da população de participar”. Neste sentido, verifica-se
que há ainda um reconhecimento limitado da população a respeito do papel do PAIF
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e, em especial, de sua “ação preventiva”, pois as famílias recorrem à unidade quando
têm problemas para resolver.
Com relação ao atendimento oferecido pelos CRAS, nos grupos focais, a quase totalidade dos usuários avalia de forma positiva. Entre os serviços ofertados nos CRAS,
a maioria dos usuários informou ter participado de atendimentos individuais, sendo
baixa a frequência dos que participaram de reuniões, palestras, campanhas e de reuniões com grupos de famílias. São menos numerosos os que participaram de grupos
de convívio de idosos, de adolescentes e jovens, de atividades diversas para crianças
e de atividades relacionadas à geração de renda e inclusão produtiva.
Apesar da avaliação bastante positiva, são inúmeras as sugestões para o aprimoramento
do CRAS apontadas pelos usuários. Elas se referem principalmente à ampliação da
oferta de atividades (como cursos para geração de renda), às melhorias no acesso e nos
meios de transporte para as unidades, às ampliações no espaço físico (inclusive para
práticas esportivas e para deixar crianças enquanto mães participam de atendimentos)
e ao incentivo a atividades culturais.
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