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©2015 Fábio de Castro; Célia Futemma
Direitos desta edição adquiridos pela Paco Editorial. Nenhuma parte desta obra
pode ser apropriada e estocada em sistema de banco de dados ou processo similar,
em qualquer forma ou meio, seja eletrônico, de fotocópia, gravação, etc., sem a
permissão da editora e/ou autor.
D2917 de Castro, Fábio; Futemma, Célia
Governança Ambiental no Brasil: Entre o Socioambientalismo e a Economia
Verde/Fábio de Castro; Célia Futemma (Orgs.). Jundiaí, Paco Editorial: 2015.
296 p. Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-8148-879-0
1. Governança ambiental 2. Desenvolvimento sustentável 3. Políticas
ambientais 4. Recursos naturais. I. de Castro, Fábio ll. Futemma, Célia.
CDD: 577
Índices para catálogo sistemático:
Meio ambiente
Recursos naturais
577
337.7
IMPRESSO NO BRASIL
PRINTED IN BRAZIL
Foi Feito Depósito Legal
AGRADECIMENTOS
Os organizadores gostariam de agradecer a várias pessoas e
instituições que possibilitaram a realização deste projeto coletivo.
Agradecemos aos 16 pareceristas, que revisaram as versões
preliminares dos capítulos. Agradecemos, também, o apoio institucional do Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (Nepam), da Unicamp (Brasil); do Centro de Estudos e Documentação Latino-Americanos (Cedla, Holanda) e, em especial, a
Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp), pelo apoio financeiro aos vários projetos de pesquisa, os
quais possibilitaram a divulgação de parte dos resultados ao longo dos capítulos, e, principalmente, pelo apoio financeiro para a
publicação deste livro.
E, finalmente, os organizadores gostariam de expressar
gratidão pela colaboração de Leopoldo Cavaleri Gerhardinger
e Ramon Felipe Bicudo da Silva, que foi imprescindível para a
realização desta coletânea.
As opiniões, hipóteses e conclusões ou recomendações expressas neste material são de responsabilidade dos autores e não
necessariamente refletem a visão da Fapesp.
Sumário
INTRODUÇÃO...................................................................7
Fábio de Castro; Célia Futemma
SEÇÃO I – GOVERNANÇA CLIMÁTICA E O ESTADO
CAPÍTULO 1
O Brasil na Rio+20: qual foi o papel do país na
Conferência das Nações Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentável?.............................................27
Joana Carlos Bezerra
CAPÍTULO 2
Mudança Climática na Rio+20: uma reflexão sobre os
20 anos de negociações climáticas no Brasil.......................53
Fabiana Barbi; Gustavo Barbosa Mozzer;
Rafael D’Almeida Martins; Leila da Costa Ferreira
SEÇÃO II – CIÊNCIA E MÍDIA
CAPÍTULO 3
A proposição de um novo contrato entre ciência e
sociedade: uma análise do Fórum de Ciência, Tecnologia e
Inovação para o desenvolvimento sustentável....................87
Gabriela Marques Di Giulio; José Eduardo Viglio;
Ramon Felipe Bicudo da Silva; Francisco Araos
CAPÍTULO 4
Mídia e Comunicação do Ambiente na Rio+20.............109
Rúbia Pereira Gaissler ; Thales Novaes de Andrade;
Juliane Acquaro
SEÇÃO III – SOCIEDADE CIVIL E PARTICIPAÇÃO
CAPÍTULO 5
Governança dos Oceanos na Rio+20: o Debate sobre
Áreas Marinhas Protegidas na Perspectiva da
Gestão Compartilhada.......................................................137
Rodrigo Rodrigues de Freitas; Leopoldo Cavaleri Gerhardinger;
Paula Chammy Pereira da Costa; Cristiana Simão Seixas
CAPÍTULO 6
Populações tradicionais, a questão da terra e a conservação
da biodiversidade: estratégias e conflitos nos tempos da
Rio+20..................................................................................169
Jorge Calvimontes; Lúcia da Costa Ferreira
SEÇÃO IV – CONSERVAÇÃO E ENERGIA
CAPÍTULO 7
Políticas Ambientais para Unidades de Conservação no
Estado de São Paulo............................................................207
Ana Cláudia Rocha Braga; Célia Futemma; Fábio de Castro
CAPÍTULO 8
Brasil e a questão energética no debate sobre mudanças
ambientais globais...............................................................237
Marilia D’Ottaviano Giesbrecht; Gabriela Marques Di Giulio;
Leila da Costa Ferreira
SEÇÃO V – REFLEXÕES FINAIS
CAPÍTULO 9
Da Rio 92 a Rio+20: breve balanço crítico sobre os
dois encontros......................................................................263
Maria Teresa Manfredo; Lúcia da Costa Ferreira
Autores – Dados biográficos....................285
INTRODUÇÃO
Fábio de Castro
Célia Futemma
1. Introdução
Nas duas últimas décadas a questão ambiental ganhou uma
posição proeminente na arena política brasileira (Camargo; Capobianco; Oliveira, 2004; Ferreira, 2003; Little, 2003; Trigueiro, 2003). Muitos dos desafios ambientais enfrentados no país
estão diretamente relacionados com as questões sociais, políticas e econômicas, que remetem ao dilema de como formular um
modelo de desenvolvimento sustentável que inclua os preceitos
de conservação ambiental e cultural, justiça social e melhoria da
qualidade de vida em diferentes segmentos da sociedade.
Além das demandas nacionais, o país enfrenta pressões externas antagônicas, em que a conservação de recursos naturais e
a expansão da produção de commodities geram contradições entre
as políticas econômicas e ambientais.
Por um lado, o país abriga 65% da Amazônia, um bioma
de dimensão continental que proporciona serviços ambientais de
importância global, cujas transformações da paisagem implicam
em consequências negativas em escala mundial. Por outro lado, o
aumento do consumo mundial de produtos primários influencia
diretamente na comodificação da economia nacional, com impacto direto no meio ambiente e nas populações locais.
Enquanto o país busca soluções para alterar sua posição de
um dos maiores emissores mundiais de carbono, principalmente a partir do desmatamento (La Rovere et al., 2013), o atual
modelo de desenvolvimento econômico é promovido através da
expansão do agronegócio e da extração mineral.
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FÁBIO DE CASTRO; CÉLIA FUTEMMA (ORGS.)
O dilema ambiental, portanto, levanta o questionamento de
como formular um modelo de desenvolvimento econômico baseado no uso sustentável, equitativo e justo dos recursos naturais.
Esta questão é o cerne da perspectiva de governança ambiental,
que trata de entender como os diversos segmentos da sociedade
interagem para negociar os seus interesses múltiplos (e geralmente conflitantes) na tomada de decisão sobre o acesso, o uso e o
manejo de recursos naturais (Castro et al., 2011).
Mais do que uma perspectiva centrada no “governo” e nas instituições formais (Cavalcanti, 2004; Camara, 2013), neste volume
tratamos a governança ambiental como uma arena social geralmente assimétrica, em que as interações (de cooperação, de conflito, de negociação e de resistência, por exemplo) são mediadas por
mecanismos formais e informais e múltiplas visões e motivações
(proteção ambiental, crescimento econômico, autonomia, sobrevivência) pelos diferentes atores envolvidos no processo.
Esse processo gera uma dinâmica social de contínua reconfiguração de estratégias entre e dentro de cada grupo, através
de um jogo de poder para fortalecer cada qual sua posição política a partir de recursos econômicos, políticos e culturais disponíveis. Por exemplo, populações tradicionais fazem uso de
sua identidade cultural para assegurarem o acesso exclusivo aos
seus territórios; agricultores familiares se organizam acerca da
função social da terra e de segurança alimentar. As grandes
empresas argumentam com números a importância dos recursos naturais para atingir o tão esperado desenvolvimento econômico. A posição do Estado, por sua vez, é ambígua em negociar os diferentes interesses da sociedade, priorizar os objetivos
e encontrar soluções consensuais.
Neste contexto, a perspectiva de governança ambiental foca
no processo interativo entre os atores relevantes na formulação e
negociação dos modelos de desenvolvimento, de conservação e de
soluções para os problemas socioambientais (Castro et al., 2011).
Tal perspectiva assume um sistema democrático, com condições
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GOVERNANÇA AMBIENTAL NO BRASIL
de exercício da cidadania. No entanto, o contexto nacional faz
parte de uma sociedade globalizada que gera configurações socioambientais multiescalares com implicações diversas.
As novas estruturas multiescalares trazem indagações a respeito de suas implicações para a governança ambiental no Brasil.
Contrastar o contexto socioambiental com as agendas e os resultados em diferentes marcos temporais é, portanto, um exercício
fundamental para identificar fatores que influenciam na reconfiguração socioambiental no país nestas últimas duas décadas.
Este livro trata de entender as transformações recentes na
governança ambiental no Brasil entre 1992-2012. Este período
é marcado por dois eventos internacionais que representam uma
arena de deliberação sobre assuntos socioambientais de mais alto
nível – Rio 92 e Rio+20 –, no qual o Brasil teve um papel chave
e singular de organizador e anfitrião.
Neste capítulo introdutório, discutimos brevemente a evolução recente da governança ambiental no Brasil, seguido de uma
descrição sumária da estrutura do livro, incluindo as seções e os
respectivos capítulos.
2. Governança Ambiental no Brasil
A governança ambiental no Brasil tem sofrido grandes transformações nos últimos 20 anos. O processo de democratização
iniciado na década de 80 levou a uma mudança gradativa do
arranjo institucional centralizado do governo militar para uma
série de procedimentos de tomada de decisão descentralizada e
participativa. Em particular, a Constituição de 1988, que inclui
um capítulo sobre Meio Ambiente, foi um salto de qualidade na
institucionalização da problemática socioambiental.
Porém, a implementação e o cumprimento de regras formais
têm sido os grandes gargalos deste processo. Neste sentido, a
década de 90 foi marcada por um intenso período de mobilização social em que o exercício da cidadania foi fundamental para
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FÁBIO DE CASTRO; CÉLIA FUTEMMA (ORGS.)
o aumento da participação local em pressionar o poder público
para implementar regras e combater possíveis violação das mesmas (Alonso et al., 2007). A crescente organização da sociedade
civil, através da criação de inúmeras organizações não governamentais, levou a uma maior visibilidade de casos de injustiça ambiental e busca de inclusão social nas tomadas de decisão
(Acselrad, 2008).
A Rio 92 traduziu-se, praticamente, no ápice dessa transformação da sociedade brasileira e se tornou um marco importante na
consolidação desse processo. As organizações da sociedade civil se
mobilizaram e se prepararam para o evento através da profissionalização, da criação de canais de comunicação e das conexões com
redes transnacionais de ativismo (Hochtetler; Keck, 2007).
Os ativistas aproveitaram a alta relevância da agenda ambiental na governança global na década de 90 e a agenda de desenvolvimento sustentável para fomentar o socioambientalismo,
no qual os preceitos de direitos humanos, de autonomia e da diminuição de desigualdade e pobreza estavam intimamente ligados à conservação do meio ambiente (Born, 2004).
O início do novo milênio foi marcado pela entrada do Partido dos Trabalhadores (PT) no governo federal. Durante os primeiros anos, o PT trouxe o movimento social para próximo (e
dentro) do Estado, criando novas oportunidades de influência na
institucionalização das demandas sociais e ambientais (Hochtetler; Keck, 2007).
Foi neste período que houve um aumento na demarcação de
terras indígenas, no reconhecimento e na titulação de territórios
quilombolas e a expansão da categoria de populações tradicionais
em todo o Brasil. Ou seja, a incorporação de uma diversidade
de populações rurais que vivem em diferentes biomas brasileiros.
Além disso, várias medidas legais foram implementadas para diminuir o desmatamento da Amazônia.
Nesse novo arranjo institucional, o Estado retomou um papel
central na governança ambiental. Ironicamente, essa mudança
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GOVERNANÇA AMBIENTAL NO BRASIL
acabou diminuindo o poder político dos ativistas, uma vez que a
aliança com o governo despolitizou o movimento socioambiental. Durante o segundo mandato, com o fortalecimento da frente
ruralista no parlamento, o governo federal direcionou sua agenda
econômica para a expansão do agronegócio e do biocombustível
com impactos diretos nas populações rurais.
Decisões federais, tais como a regularização de organismos
geneticamente modificados (Mueller, 2009) e o licenciamento de
projetos de usinas hidrelétricas de forma inconstitucional (Hall;
Brandford, 2012), concretizaram-se, apesar da forte resistência
do próprio Ministério do Meio Ambiente. Como resultado, o
movimento socioambiental gradativamente se distanciou do Estado devido à falta de apoio às demandas das populações rurais,
culminando na resignação da então ministra do Meio Ambiente,
Marina Silva, em 2008.
Nos últimos anos, essa situação tem se agravado com a polarização entre propostas pragmáticas, a partir do modelo econômico hegemônico, e propostas alternativas, a partir de um novo
modelo de desenvolvimento.
Assim sendo, de um lado está o modelo que propõe a compatibilidade entre o aumento de produção de produtos primários
com a conservação ambiental. Denominado como Economia
Verde (Pnuma, 2011), este modelo se baseia em um fortalecimento institucional e mecanismos de incentivos de mercado (por
ex., esquemas de compensação ambiental, certificação, taxações).
Este modelo foi introduzido pela Rio+20 e é apoiado pelo
governo nacional (mais informações: <http://www.mma.gov.br/
governanca-ambiental/economia-verde>), pelas elites econômicas e pelos (alguns) ambientalistas pragmáticos.
Do outro lado estão as posições críticas que salientam as consequências socioambientais negativas advindas do modelo atual,
tais como o aumento da violência contra a vida humana, violação
de direitos humanos, falta de apoio institucional e até mesmo
ações inconstitucionais por parte do governo (Fearnside, 2006;
11
FÁBIO DE CASTRO; CÉLIA FUTEMMA (ORGS.)
Zhouri; Laschefski, 2010). Este grupo, composto pelas populações locais, movimentos sociais e acadêmicos ativistas, defende
uma mudança estrutural no modelo de desenvolvimento, que
seja baseada em preceitos de direitos humanos, de autonomia, de
participação efetiva, de pluralidade legal e de economia solidária
(Singer, 2004).
O Brasil representa um caso particularmente interessante
neste debate. Na última década o país tem se posicionado como
uma economia emergente democrática e detentora de uma grande parcela dos recursos naturais e serviços ambientais, com uma
política socioambiental sólida e inovadora.
A diminuição da taxa de desmatamento, o aumento de energia renovável, a formalização dos territórios tradicionais e as metas ambiciosas de redução de emissão de carbono são alguns dos
feitos frequentemente usados pelo governo nacional para ilustrar
o avanço do país no contexto global. Entretanto, este quadro se
contradiz com as tendências recentes e a posição do país durante
a Rio+20, evento que deveria representar o mais recente marco
do processo de governança ambiental global.
O governo federal tem assumido um papel de facilitador no
relaxamento da legislação ambiental para dar suporte à expansão da exploração dos recursos naturais por grandes corporações
empresariais. O processo de reforma do Código Florestal, as inconstitucionalidades acerca da aprovação da construção da Usina
de Belo Monte e a falta de liderança do governo brasileiro na
redação do documento “consensual” da Rio+20 são alguns dos
exemplos recentes do baixo nível de comprometimento do país
com a agenda socioambiental.
Ao mesmo tempo, o governo federal não tem cumprido o seu
papel de fomentador das garantias dos direitos das populações
locais. Ironicamente, o Ministério Público tem assumido esse
papel, aliando-se aos movimentos sociais e tornando-se, atualmente, um dos maiores inimigos do Estado.
Embora haja consenso entre acadêmicos, sociedade civil e
ativistas sobre a falta de avanço (ou mesmo um retrocesso) na
12
GOVERNANÇA AMBIENTAL NO BRASIL
questão ambiental, a Rio+20 representa um marco analítico para
avaliar como as mudanças do contexto social, econômico e político nas últimas duas décadas têm influenciado a governança
ambiental no país.
Dentre as mudanças observadas neste período, três merecem
destaque. Primeiro, a crise econômica e de segurança global tem
diminuído a prioridade das questões socioambientais na governança global. Segundo, o surgimento de uma nova configuração
sociopolítica e econômica multipolar, influenciada por demandas
de novos padrões de consumo por economias emergentes, como
a China e Índia. Terceiro, o fortalecimento do setor privado na
governança ambiental a partir de propostas pragmáticas e o enfraquecimento do movimento socioambiental em função da fragmentação dos focos ambientalista e de justiça social.
Essas novas tendências não têm apenas criado obstáculos para
o avanço da proposta de desenvolvimento sustentável baseada em
conceitos de justiça, igualdade e participação desenhada durante
a Rio 92. Elas têm, também, proporcionado novos ingredientes
para a reformulação de um programa para alcançar a tão almejada sustentabilidade a partir de mecanismos de incentivos de
mercado, nos quais o setor privado assume a posição central de
provedor de empregos, de infraestrutura e, em alguns casos, até
benefícios sociais a partir de seus programas de Responsabilidade Social Empresarial.
Neste livro, oferecemos uma pequena amostra de como a
análise desse contraste pode render importantes insights e indicar
algumas facetas da governança ambiental no país a partir da análise comparativa entre os contextos social, político e econômico
na Rio 92 e na Rio+20.
3. Estrutura do livro
Este livro é o resultado de um projeto participativo, incluindo professores, alunos e pesquisadores associados do Nepam13
FÁBIO DE CASTRO; CÉLIA FUTEMMA (ORGS.)
-Unicamp. O Nepam tem se consolidado como um dos centros
de estudos socioambientais de excelência no Brasil ao longo destas duas décadas. Em particular, alguns dos professores foram
protagonistas neste processo, atuando diretamente nos debates
durante as duas conferências das Nações Unidas para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento.
A partir de uma perspectiva de governança ambiental, o livro
é dividido em quatro eixos principais. Os dois primeiros eixos
enfocam atores relevantes como o Estado, a comunidade acadêmica, a mídia e a sociedade civil. Embora o setor corporativo
não esteja contemplado em um capítulo específico, ele é parte da
análise de vários capítulos. O terceiro eixo de leitura do livro é
relacionado às políticas públicas indiretas, tais como descentralização (nível estadual) e política energética. Esta obra é concluída
com uma reflexão interna de alguns acadêmicos ligados ao Nepam, que tiveram participação direta nos dois eventos. Abaixo,
segue uma breve descrição de cada capítulo e sua conexão com o
eixo central de governança ambiental no Brasil.
A primeira seção do livro abre a discussão sobre governança
ambiental a partir do contexto e das ações do governo brasileiro
frente à negociação climática nos níveis nacional e mundial.
No Capítulo 1, Joana Bezerra descreve as diferenças no contexto político global e nacional nos períodos da Rio 92 e Rio+20.
O primeiro evento aconteceu em um contexto de globalização, do
fim da Guerra Fria, de democratização nacional e da relevância
das questões climáticas na agenda global. Este contexto mundial
e nacional criou um espaço para o envolvimento de vários chefes
de estado e da formulação de acordos concretos para um modelo
de desenvolvimento sustentável. Em contraste, o segundo evento
aconteceu dentro de uma conjuntura multipolar global altamente
influenciada por economias emergentes, e um período de crise
econômica mundial, porém, com um quadro doméstico de crescimento econômico e emergência da classe média. A autora argumenta que essas diferenças determinaram o tipo de liderança
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GOVERNANÇA AMBIENTAL NO BRASIL
assumido pelo país. Enquanto o governo brasileiro tentou sanar
a imagem negativa do país durante a Rio 92 com uma posição
pró-ativa a partir de ações concretas, na Rio+20 o governo tentou
se alinhar com o modelo pragmático neo-desenvolvimentista e
manteve uma posição conservadora de busca de um documento
de consenso a partir da retirada de temas controversos.
Essa mudança de posição do Estado entre as duas conferências é mais detalhada no Capítulo 2, em que Fabiana Barbi,
Gustavo Barbosa Mozzer, Rafael D’Almeida Martins e Leila da
Costa Ferreira analisam a evolução das negociações climáticas no
Brasil. Os autores dividem esse processo em três períodos.
O primeiro período trata da construção de estruturas político-institucionais e científicas voltadas para as questões climáticas e como foram estabelecidas (1994-2001); o segundo período
de implementação do Protocolo de Quioto (2002-2008); e por
fim, o período de estabelecimento da Política Nacional de Mudanças Climáticas incluindo planos de mitigação e adaptação
(desde 2009).
Os autores enfatizam a relevância da participação da sociedade civil neste processo, sobretudo na mobilização e discussão
sobre o tema por parte das ONGs e na construção de conhecimento por parte da comunidade científica. No entanto, concluem que, apesar dos avanços nas negociações no nível nacional,
a maior barreira a ser vencida é o contraditório projeto de desenvolvimento econômico que aponta para o aumento de produção e
uso de combustível fóssil.
A segunda seção do livro se dedica a dois componentes importantes na construção e comunicação do conhecimento quanto
à questão climática: a sociedade acadêmica e a mídia. No Capítulo 3, Gabriela Marques Di Giulio, José Eduardo Viglio, Ramon
Bicudo da Silva e Francisco Araos discutem o papel da ciência
no debate sobre mudanças climáticas através da análise dos documentos produzidos durante o “Fórum de Ciência, Tecnologia e
Inovação para o Desenvolvimento Sustentável”, organizado pelo
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