Tema Especial 4. Lei de Responsabilidade Fiscal
Consenso politico com relação à necessidade de disciplina
fiscal dos Estados: um estudo da Lei de Responsabilidade
Fiscal
Retirado pela Esaf
Retirado pela Esaf
2004
1.Introdução
Uma regra de disciplina orçamentária é uma forma de garantir a
sustentabilidade das finanças públicas. Ela é definida por um “target” para a política
fiscal e a especificação das variáveis sob controle do Governo que permitiriam que
esse “target” fosse atingido. Ela desempenha o papel de uma condição de equilíbrio
que substitui ou torna operacional a restrição orçamentária intertemporal do
Governo. Isso porque a satisfação da restrição orçamentária intertemporal
simplesmente requer que, em termos de valor presente, o saldo primário seja igual
ao valor da dívida. Em outros termos, déficits sucessivos podem ocorrer desde que
sejam revertidos em algum momento em superávits sucessivos, em montante igual
em valor descontado.
Como existem várias formas da política fiscal ser compatível com uma
restrição orçamentária que envolve infinitos períodos, em termos práticos a definição
acima segundo alguns (ver, por exemplo, Perotti, Strauch e von Hagen, 1997) não é
muito útil. Assim, do ponto de vista de política, o que é operacional é a
implementação de regras simples para a conduta da política fiscal e que, portanto,
podem ser facilmente monitoradas pelos indivíduos e que garantam a solvência do
Governo.
As regas de disciplina orçamentária na União Monetária Européia
desempenham esse papel. Foram fixados valores máximos para a razão déficit/PNB
de 3% e para a razão dívida/PNB de 60%. O Pacto de Estabilidade e Crescimento
desenvolveu
posteriormente
esses
critérios
e
os
países
membros
se
comprometaram a manter seus orçamentos perto do equilíbrio ou superavitários no
médio prazo. Em suma, algumas restrições bastante simples foram estabelecidas
1
sobre a política fiscal com o objetivo de preservar a sustentabilidade das finanças
públicas.
A análise de regras de política fiscal tem recebido menor atenção da literatura
do que a de regras de política monetária. Canzoneri, Cumba e Diba (2002) criticam
as regras da União Monetária Européia por considerarem estas desnecessariamente
severas para preservar a solvência do Governo, além de limitadoras do papel
estabilizador da política fiscal. Contra essa crítica, Marín (2002) argumenta que uma
regra fiscal é importante para lidar com o problema de “free-riding” resultante de
políticas fiscais diferentes, mas uma taxa de juros comum, numa união monetária.
Atualmente, o debate político com relação a regras fiscais continua ativo.
Entre as questões discutidas estão: como implementar as regras de disciplina
orçamentária, “targets” apropriados de médio prazo, a importância de deixar os
estabilizadores
automáticos
operarem
simetricamente
durante
o
ciclo,
a
possibilidade de desvios temporários do equilíbrio orçamentário, a avaliação
operacional da sustentabilidade fiscal.
No Brasil, uma regra recente de estabilização fiscal foi adotada a partir de
maio de 2000. Conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei
Complementar nº101 contempla alguns dos instrumentos de controle da política
fiscal debatidos na literatura. Em especial, se destacam os limites para o
endividamento e para o gasto com o funcionalismo por ela estabelecidos, além da
trajetória a ser seguida em caso de desvio dessas metas. Suas regras devem ser
cumpridas igualmente por União, Estados e Municípios. Frente essa recente
experiência do país com “targets” de execução orçamentária, o objetivo desse artigo
é avaliar o impacto da LRF sobre as despesas dos Estados. O foco do artigo nas
2
despesas dos Estados está ligado ao recente episódio de deterioramento de suas
contas públicas que culminou com o Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal,
em 1997, no qual o Governo Federal refinanciou a dívidas de 25 dos 27 Estados
Brasileiros (os Estados do Tocantins e Amapá não entraram no programa). A
questão que buscamos responder é se a LRF auxiliou no controle fiscal desses
membros da Federação.
O presente trabalho está dividido da seguinte maneira. A segunda seção
discute a Lei de Responsabilidade Fiscal. A terceira seção discute se como
estabelecido na LRF, a razão Despesa com pessoal/RCL é um bom “target”. A
quarta seção apresenta o modelo a ser estimado, define as variáveis que serão
utilizadas e os resultados empíricos. A última seção apresenta as conclusões.
2. Lei de Responsabilidade Fiscal
O histórico de instrumentos de controle fiscal apesar de recente antecede a
LRF. A Constituição de 1988, no art.169, já previa uma regra fiscal na forma de
“target” ao estabelecer limites de despesa com pessoal ativo e inativo a ser fixado
em Lei Complementar. Ademais, encontramos no Capítulo II, Seção II, as normas
fixadas para a elaboração do orçamento público da União que possuem como base
as leis orçamentárias do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei do Orçamento Anual (LOA). A primeira deve estabelecer de forma
regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para
as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada, abrangendo um período de quatro anos, a ser enviada para
apreciação do Poder Legislativo no primeiro ano de mandato do presidente. A LDO
3
possui o papel de orientar a elaboração da LOA e deve compreender as metas e
prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital, para
o exercício financeiro subsequente, bem como dispor sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências oficiais de
fomento. A LOA, por sua vez, é formada por três orçamentos, compreendendo o
orçamento fiscal da União, incluindo todos os poderes, fundos, órgãos e entidades
de administração direta e indireta, o orçamento de investimento das empresas que a
União detém maioria do capital social com direito a voto, e o orçamento da
seguridade social. Esta lei é o principal instrumento de controle do orçamento
público, cujo objetivo principal é administrar o equilíbrio entre despesas e receitas.
Em relação aos limites de despesas com pessoal previsto no art.169, a
regulamentação veio com a Lei Complementar n.º 82/1995, conhecida como a Lei
Camata. Esta lei estabelece o limite para as despesas totais com pessoal ativo e
inativo da administração direta e indireta, inclusive de fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista quando pagas com receitas correntes da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios o valor de 60% das respectivas receitas
correntes líquidas. Entende-se como receita corrente líquida, a receita corrente
deduzidas as transferências por participações, constitucionais ou legais. No caso da
União, deduz-se ainda as despesas com o pagamento de benefícios da previdência
social. Como a lei não estabelece transferências dos municípios para outros entes
da federação sua receita corrente líquida é a própria receita corrente. A lei
estabelece ainda que se no exercício da publicação da lei os limites de gastos
excederem o fixados, o ente deve atingir o limite no prazo de máximo de três
exercícios financeiros, a razão de um terço do excedente por ano.
4
Olhando-se os dados do exercício de 1995 divulgados pela Secretária do
Tesouro Nacional (ver tabela A1 em anexo), apenas três - Amazonas, Roraima e
Tocantins - dos vinte e sete Estados (incluindo o Distrito Federal) cumpriam o limite
estabelecido pela nova lei. Assim, os demais deveriam se adequar ao limite de 60%
até o exercício financeiro de 1998, prazo máximo estabelecido pela lei. Dentro deste
prazo, outros dezesseis estados, além do Amazonas, Roraima e Tocantins,
passaram a cumprir a Lei. Entretanto, o número de Estados que não se adequaram
ao limite se manteve alto. Um estudo do resultado primário dos Estados no mesmo
período mostra que a maior parte deles incorreu em despesas acima da sua
arrecadação. Em 1995, apenas seis Estados – Alagoas, Distrito Federal, Maranhão,
Mato Grosso do Sul, Pará e Paraíba - apresentaram superávit primário, situação
semelhante apresentada em 1998, quando sete Estados apresentaram superávit –
Alagoas, Amapá Maranhão, Piauí, Roraima, São Paulo e Tocantins (ver tabela A2
em anexo).
A situação fiscal deteriorada dos Estados, com sucessivos déficit fiscais e
aumento do nível de endividamento, levou a uma crise financeira, que culminou com
a interferência da União. Com a Lei n.º 9496/1997, a União, dentro do Programa de
Refinanciamento e Ajuste Fiscal, assumiu e refinanciou a dívida mobiliária e outras
constituídas até 31 de março de 1996 dos Estados, exceto Tocantins e Amapá que
não assinaram o acordo, e do Distrito Federal. O resultado foi a redução do saldo
devedor da dívida financeira dos entes citados por meio do alongamento do prazo
de pagamento, redução dos encargos financeiros incidentes e/ou concessão de
subsídio. A contrapartida foi o estabelecimento de metas para a relação dívida
financeira/ receita líquida real, o resultado primário e as despesas com funcionalismo
público e o estabelecimento de compromissos para as receitas de arrecadação
5
própria, a reforma do estado e/ou alienação de ativos e para as despesas com
investimento, além de objetivos específicos para cada estado. Assim, ainda que para
uma situação específica e por tempo determinado – o prazo estabelecido para
pagamento da dívida com a União foi de até trezentos e sessenta meses -, fruto do
descontrole nos gastos estaduais, vemos a especificação de outros “targets” fiscais
além da despesa com pessoal.
Em 1999, a Lei Camata é revogada pela Lei Complementar n.º96, que
estabelece novos limites para as despesas totais com pessoal. Para a União, este
limite passa a ser de 50% da sua receita corrente líquida, mantendo-se o limite de
60% para Estados, Distrito Federal e Municípios. No cálculo das respectivas receitas
correntes líquidas deduz-se as transferências intragovernamentais. Se algum ente
ultrapassar esse limite, ficam vedadas a concessão de vantagens e o aumento de
remuneração, bem como novas contratações e criação de cargos. Novamente,
verifica-se que apenas onze estados mantiveram seus gastos com pessoal dentro do
limite estabelecido. Com a promulgação da Lei Complementar n.º101 de 04 de maio
de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar n.º96 é
revogada, mas os limites por ela fixados são incorporados à nova lei.
A LRF foi introduzida como um instrumento para conter os déficits públicos e
endividamento crescente das unidades da federação. Entretanto, ela não se
restringe apenas a impor limites ao gasto e ao endividamento, mas também
contempla o orçamento como um todo ao estabelecer diretrizes para sua
elaboração, execução e avaliação, o que a torna o instrumento de controle fiscal
mais abrangente já instituído no país.
Em relação ao processo de elaboração do orçamento, a base da LRF está
nas leis orçamentárias já vigentes: a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
6
do Orçamento Anual (LOA). Entretanto, impôs essas normas de elaboração do
orçamento público aos Estados, Distrito Federal e Municípios. Seu papel, neste
caso, foi o de estabelecer a obrigatoriedade de se incluir na LDO um Anexo de
Metas fiscais, o qual deve conter as previsões de receitas e despesas, bem como o
resultado nominal, primário e o montante da dívida pública para o exercício a que se
refere a LDO e os dois anos seguintes, e um Anexo de Riscos Fiscais, que deve
avaliar os possíveis fatos que irão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para
o exercício. Além disso, estabelece que a LOA deve apresentar um demonstrativo
de compatibilidade do orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais
da LDO; a previsão da reserva de contingência, em percentual da receita corrente
líquida (RCL), destinada ao pagamento de restos a pagar, passivos contingentes e
outros imprevistos fiscais; e as despesas relativas à dívida pública mobiliária e
contratual, bem como as respectivas receitas, com exceção do refinanciamento da
dívida que deve ser demonstrado de forma separada. Essas medidas trazem uma
maior transparência no processo de elaboração do orçamento e visam a garantir a
consistência entre objetivos e execução.
No que diz respeito aos gastos públicos, a LRF estabeleceu limites rígidos
para o gasto com pessoal e endividamento público, bem como mecanismos claros
para a correção de eventuais desvios. Em caso de arrecadação de receitas menor
do que o previsto, o ente fica impossibilitado de fazer empenhos de modo a garantir
o cumprimento das metas fiscais, exceto se as despesas forem de caráter
obrigatório, constitucionais ou legais, ou se forem ressalvadas na LDO, ou ainda, se
o empenho estiver ligado ao serviço da dívida.
Além disso, a LRF instituiu a
chamada “Regra de Ouro”, na qual os entes ficam proibidos de contratar
empréstimos para fazer frente a despesas correntes, ou seja, o montante de
7
operações de crédito em cada exercício fica limitado ao montante da despesa de
capital. A fim de evitar comportamentos oportunistas por parte dos governantes em
anos de eleição, especialmente em caso de reeleições, foram instituídos
mecanismos de controle das finanças públicas específicos para estes períodos. E,
novas despesas de caráter permanente (por prazo superior a dois anos) só podem
ser criadas com a contrapartida de uma fonte de receita ou a redução de outra
despesa. Os limites impostos pela LRF devem ser observados durante toda a
execução do orçamento.
Por último, a questão da transparência volta a ser contemplada com a
obrigatoriedade da publicação, ao fim de cada semestre, do Relatório Resumido de
Execução Orçamentária por todos os Poderes, bem como a entrega ao final de cada
quadrimestre do Relatório de Gestão Fiscal, contendo os demonstrativos do período
do exercício, a comparação entre os limites estabelecidos pela lei e o alcançado pelo
ente, e a indicação das medidas corretivas adotadas caso algum limite tenha sido
ultrapassado.
Dentre todas as questões contempladas pela Lei, os limites de gasto com
pessoal e endividamento e a Regra de Ouro são os pontos que mais afetam o gasto
público e atuam diretamente no sentido de conter déficits e acumulação de dívidas.
No caso do limite com pessoal, além dos limites globais de 60% da receita corrente
líquida para Estados e Municípios e de 50 % para a União - já em vigor desde a Lei
Complementar n.º 96 -, passam a vigorar os limites por poder e para cada nível de
governo (ver tabela A3 em anexo). A imposição de limites específicos para o gasto
com pessoal está ligada ao fato deste ser o principal item de despesa corrente e
apresentar um histórico elevado por um longo período, como mostra a tabela A1.
Entre 1996 e 2000, período no qual já estavam em vigor os limites para a despesa
8
total com pessoal, os gastos desse item nos Estados se mantiveram na média de
67% de suas receitas líquidas1. Gastos elevados com o funcionalismo público
reduzem a receita disponível para fornecer serviços públicos básicos como
educação, saúde, segurança, e para investir, em especial, no item infraestrutura.
Em relação ao endividamento, os limites estabelecidos pelo Senado para a
dívida consolidada devem atender aos seguintes critérios: não ultrapassar 2 (duas)
vezes a receita líquida corrente, no caso de Estados e Distrito Federal e 1,2 (um
inteiro e dois décimos) vezes a receita líquida corrente no caso dos Municípios.
Entretanto, o Senado Federal através da resolução nº 20 de 2003, suspende o
cumprimento desses limites até maio de 2005. Além da dívida consolidada, as
operações de crédito também são reguladas e devem obedecer ao limite acima.
Caso alguma norma estabelecida pela LRF não seja cumprida por um ente da
Federação, este sofrerá sanções institucionais que vão desde a suspensão das
transferências voluntárias até a suspensão de obtenção de crédito e contratação de
operações de crédito a depender da norma infringida. Do mesmo modo, o
governante deste ente poderá ser responsabilizado e sofrer sanções pessoais que
vão desde multas e perda do cargo podendo chegar à prisão.
Observa-se, deste modo, que a LRF procurou englobar todos os aspectos das
finanças públicas, o que acabou por torná-la uma lei complexa. Espera-se, no
entanto, que ao cumprir todos as normas, os entes da Federação obtenham um
ajuste fiscal permanente, o que poderá aumentar da disponibilidade de recursos
para o investimento em programas de desenvolvimento social e econômico.
1
Dados da Secretaria do tesouro Nacional
9
3. A razão despesa com pessoal é um “target” apropriado?
O objetivo dessa seção é discutir se a razão gasto com pessoal/RCL é um
“target” apropriado como indicado pela LRF, dado que com relação ao
endividamento o Senado estabeleceu que os limites devem ser obsevados somente
a partir de maio de 2005.
A literatura sobre efeitos da política fiscal se preocupa com o impacto do
tamanho e da composição do ajustamento sobre as variáveis econômicas. Procura
distinguir os episódios fiscais com base em critérios ex-post, que serão discutidos a
seguir, e descrever o comportamento associado de várias variáveis endógenas.2
Alesina e Perotti (1995, 1997) definem um episódio de ajustamento fiscal
como um ano em que o saldo primário ciclicamente ajustado melhora de pelo menos
1,5% do produto, ou um período de dois anos consecutivos em que o saldo primário
ciclicamente ajustado melhora de pelo menos 1,25% ao ano em ambos os anos.
Definem, ainda, como ajustamentos fiscais bem sucedidos aqueles em , em três
anos, reduzem a razão dívida/PIB em pelo menos 5%.
Consolidações fiscais têm maior probabilidade de estabilizarem a razão
dívida/PIB quando a melhora orçamentária é obtida cortando-se os salários públicos
e os benefícios previdenciários. Esse resultado é consistente com a visão
expectacional da política fiscal que estabelece que os efeitos da política fiscal
dependem da forma como eles afetam as expectativas (Feldstein, 1982, Bertola e
Drazen,1993). Quando esses itens “intocáveis” do orçamento são cortados, o
Governo sinaliza que uma mudança de regime efetivamente ocorreu. Este tipo de
ajustamento é denominado Tipo 1, em contraposição ao ajustamento tipo 2 que
10
baseia-se principalmente no aumento de impostos e, no que diz respeito a gastos,
os cortes são primordialmente no investimento público. Ajustamentos tipo 2 estariam
condenados a serem não bem sucedidos, pois reduções no investimento não podem
ser mantidas para sempre.
McDermott e Wescott (1996), por sua vez, definem um episódio de
consolidação fiscal como um ano em que o saldo primário ciclicamente ajustado
melhora de pelo menos 1,5% do produto ao longo de dois anos e não cai em
nenhum dos dois anos. Contrações fiscais são bem sucedidas quando elas fazem
com que a razão dívida/PIB comece a declinar e continue numa tendência
declinante por causa de mudança discricionária na política fiscal.
Eles também encontram evidência de que consolidações fiscais têm maior
probabilidade de serem bem sucedidas quando a melhora orçamentária é obtida
cortando-se os gastos do que aumentando-se os impostos. Além disso, quanto
maior a magnitude da consolidação fiscal maior a probabilidade de sucesso.3
Min Shi (2002) segue Alesina e Perotti (1995) e Alesina e Ardagna (1998)
para avaliar o ajustamento fiscal em países latino-americanos. Um episódio de
ajustamento fiscal é definido como um ano em que o saldo primário ciclicamente
ajustado melhora de pelo menos 3% do produto, ou o primeiro de alguns anos
consecutivos em que o saldo primário ciclicamente ajustado melhora de pelo menos
2% do PIB. O critério é rigoroso na tentativa de eliminar ajustamentos pequenos,
mas prolongados, e focar nos casos em que há de fato uma mudança clara de
comportamento fiscal.
2
Na verdade, existe uma outra vertente da literatura que procura distinguir os episódios fiscais com base em
critérios ex ante e, então , avaliar o efeito da ação do Governo sobre o consumo e o investimento privado, por
exemplo. Ver, entre outros, Giavazzi e Pagano (1990), Giavazzi e Pagano (1996) e Giavazzi et al. (2000).
11
Sucesso, por sua vez, é definido em termos da sustentabilidade da política
fiscal. Contrações fiscais bem sucedidas ou duradouras são aquelas que duram por
pelo menos dois anos depois de iniciadas, ou seja, começam no ano t e duram até o
ano t+K, com k>=2.
Como visto anteriormente o comportamento fiscal (impulso fiscal) é definido
em termos do saldo primário ciclicamente ajustado. Usa-se o saldo primário (saldo
total menos pagamento de juros) porque o interesse é analisar mudanças
discrionárias na política fiscal. Além disso, uma vez que as receitas e despesas
podem oscilar devido às flutuações econômicas e devido ao caráter de estabilizador
automático da política fiscal, um ajustamento ciclíco das variáveis fiscais é
necessário. Dado o menu de diferentes formas para fazer o ajustamento cíclico
utiliza-se para simplificar a variação observada no resultado primário como
proporção do PIB de um ano em relação ao ano anterior, ou seja, não se faz as
correções cíclicas.
Olhando-se para impulsos fiscais acima de 1,5% ao ano, observam-se 98
episódios de ajustamento fiscal e somente 13 ajustamentos fiscais bem sucedidos,
onde sucesso é definido por duração de pelo menos 2 anos.(ver tabela A4 em
anexo). Quando são considerados os impulsos fiscais acima de 2% ao ano,
observam-se 75 ajustamentos fiscais, sendo 11 bem sucedidos.(ver tabela A5 em
anexo). Finalmente, quando são considerados os impulsos fiscais acima de 3% ao
ano observam-se 44 ajustamentos fiscais, sendo que somente 4 podem ser
considerados bem sucedidos.
3
Na verdade, as diferenças entre Alesina e Perotti e McDermott e Wescott é somente de ênfase. Os primeiros
acham as diferenças na composição do ajustamento mais impressionantes do que as diferenças no tamanho e
os últimos acham o contrário.
12
Nota-se, desse modo, que uma característica marcante do ajustamento fiscal
dos Estados brasileiros é a ausência de persistência. Isso em qualquer um dos
critérios, mas obviamente de forma mais marcante quando o critério mais rigoroso
de 3% de mudança ao ano é usado. Esta mesma constatação é feita por Blanco
(2000), onde o comportamento fiscal dos Estados é avaliado considerando-se os
efeitos das flutuações cíclicas sobre as diferentes categorias de receita e despesa.
Assim, o fato de corrigir ou não pelos efeitos do ciclo econômico não interfere na
percepção qualitativa de falta de sustentabilidade ou duração extremamente curta
dos episódios de consolidação fiscal.4
Os ajustamentos fiscais para o critério de 3% ao ano são apresentados na
Tabela 1. Observa-se que, além das contrações fiscais raramente serem
persistentes, quando o são essa persistência não dura mais do que dois períodos.
4
Blanco(2000) usa uma variação da medida de Blanchard (1990), em que ele considera a inflação, além do
produto, como variável explicativa das variações do resultado fiscal. Uma outra variante neste mesmo sentido é a
13
Tabela 1: Ajustamento fiscal dos Estados
quando a mudança no resultado primário é maior do que 3%
Estado
Acre
Alagoas
Amazonas
Amapá
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Minas Gerais
M. Grosso do Sul
Mato Grosso
Pará
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Paraná
Rio de Janeiro
Rio Gde do Norte
Rondônia
Roraima
Rio Gde do Sul
Santa Catarina
Sergipe
São Paulo
Tocantins
Anos
1996, 2000
1997
1992
1993, 1995, 1996
1999
2000
1991, 1995, 2000
1987, 1997, 2000
1991, 1999
1995, 1999
1991, 1996, 1999
1991
1999
1991
1990, 2000
1991, 2000
1990, 1991, 1996, 2000
1987, 1988, 1991, 1992, 1996
1999
1999, 2000
1991, 1995, 1997
A Tabela 2 apresenta as razões receita total/PIB e despesa total/PIB para os
ajustamentos bem sucedidos identificados na Tabela 1. A idéia é verificar se os
ajustamentos observados resultaram de aumentos de impostos e/ou cortes de
gastos, a fim de verificar se o perfil é típico dos ajustamentos bem sucedidos como
estabelecido
pela
literatura.
No
caso
do
ajustamento
ter
sido
realizado
majoritariamente através de corte de gastos procura-se, ainda, verificar em que
de Bevilaqua e Werneck (1998) que preferem utilizar a taxa de desemprego como indicador de atividade
14
categorias de gasto ocorrem os cortes. Isto porque, como observado anteriormente,
a composição do ajustamento também é importante. Primeiro, tipos diferentes de
cortes de gastos podem ser mais ou menos permanentes. Uma redução na
manutenção da estrutura pública não pode ser mantida para sempre. Portanto, ainda
que ocorra um corte de outra categoria de gasto na mesma magnitude, os efeitos em
termos de duração são diferentes. Segundo, Governos que são capazes de cortar os
componentes politicamente mais delicados do orçamento sinalizam que estão mais
comprometidos com um ajustamento fiscal sério.5
Tabela 2: Composição dos ajustamentos fiscais bem sucedidos
Receita
Despesa
Despesa
Despesa de
total/PIB
total/PIB
pessoal/PIB
capital/PIB
46.16%
48.86%
33.45%
7.57%
1995
41.19%
37.25%
21.05%
10.99%
Amapá
1996
-4.97%
-11.61%
-12.40%
3.42%
(1996-1995)
27.05%
34.92%
18.94%
20.12%
1990
23.09%
26.08%
13.54%
21.42%
Rondônia
1991
-3.96%
-8.84%
-5.40%
1.30%
(1991-1990)
65.78%
72.43%
28.32%
27.03%
1991
63.00%
63.64%
27.87%
28.27%
Roraima
1992
-2.78%
-8.78%
-0.45%
1.23%
(1992-1991)
27.03%
27.53%
12.78%
20.63%
1999
28.32%
26.79%
8.73%
19.44%
Sergipe
2000
1.30%
-0.74%
-4.05%
-1.19%
(2000-1999)
Para o ajustamento fiscal do Amapá em 1996, observa-se que a receita
total/PIB caiu 4,97%, enquanto a despesa/total caiu 11,61%. Desta forma, o
ajustamento ocorreu pelo lado dos gastos. Além disso, a despesa com pessoal caiu
econômica.
5
Alesina e Perotti (1997) argumentam que em ajustamentos bem sucedidos 73% do ajustamento é do lado do
gasto, enquanto que nos ajustamentos mal sucedidos somenste 44% do ajustamento ocorre do lado dos gastos.
No que diz respeito aos gasto, nos casos bem sucedidos somente 20% dos cortes são nos gastos de capital.
Nos casos bem sucedidos o maior corte ocorre nas transferências e salários (juntos eles representam em torno
15
proporcionalmente mais do que a despesa de capital (12,4% contra 3,42%,
respectivamente).
No caso de Rondônia em 1991, percebe-se também que os gastos caíram
mais do que a receita e que as despesas com pessoal caíram 5,40% enquanto as
despesas de capital subiram.
No caso de Roraima em 1992, as despesas também foram responsáveis pelo
ajustamento. A receita caiu, mas os gastos tiveram uma queda maior, embora o
corte na despesa com pessoal não tenha sido expressivo.
Finalmente, no caso de Sergipe em 2000, tanto a receita subiu (1,30%)
quanto a despesa caiu (-0,74%). A despesa com pessoal mais caiu mais
expressivamente do que a despesa com capital (4,05% contra 1,19%).
Assim, parece que os ajustamentos bem sucedidos feitos pelos Estados
brasileiros vão de encontro aos perfis padrão de ajustamentos fiscais bem sucedidos
no que se refere à composição dos tipos de gasto.Desta forma, a LRF parece ter
escolhido de fato um “target” adequado, no sentido de eleger uma meta que
realmente é importante para o alcance de ajustamentos fiscais bem sucedidos. Uma
vez que a LRF escolheu um “target” correto a questão que fica é se ela está sendo
capaz de influenciar esse “target”. Essa questão é respondida na próxima seção.
de 50% do total de corte dos gastos), enquanto nos caso mal sucedidos os salários permanecem praticamente
inalterados.
16
4. A LRF é capaz de influenciar o “target”?
Para avaliar os efeitos da LRF sobre os gastos de pessoal será estimado o
seguinte modelo:6
y it = gy i ,t - 1 + b ' x it + qDLR Ft + a i + eit
onde i = 1,...,27 e t=1986,...,2003. A variável dependente é a razão despesa
pessoal/RCL, a matriz x inclui variáveis econômicas e político-institucionais, DLRF é
uma “dummy” igual a 1 depois de 2000, inclusive, ainda que a lei tenha entrado em
vigor somente em maio de 2000, conforme argumentam Nunes e Nunes (2003, pp.
16) “[...] ainda que se considere que, no primeiro ano, o ajuste fiscal foi parcial,
porque as administrações já trabalhavam com orçamentos aprovados no ano
anterior, muitos ajustes que não dependiam dos orçamentos foram efetivamente
realizados”.
Para contornar os problemas resultantes da presença da variável defasada
como regressor7, incluída devido à inércia inerente aos gastos públicos, em especial
no tocante à despesa com pessoal, o modelo foi estimado usando-se o método dos
momentos generalizado (GMM) proposto por Arellano e Bond (1991).
A partir da execução orçamentária dos Estados foi criada a variável
dependente Despesas com Pessoal/RCL, calculada a partir do item Despesas de
Pessoal e Encargos e dividido pela Receita Corrente Líquida (RCL). A Receita
Corrente Líquida é igual à Receita Corrente deduzida das Transferências Correntes
aos Municípios. O gasto com pessoal corresponde ao principal item de despesa
6
Para uma avalição informal do impacto das instituições fiscais sobre a disciplina orçamentária ver Lima (2002).
O estimador de efeitos fixos é viesado na presença de variáveis dependentes defasadas dentro do conjunto de
variáveis explicativas.
7
17
corrente dos Estados e inclui gastos como aposentadorias e pensões que não são
passíveis de cortes.
As variáveis explicativas usadas são descritas a seguir.
A execução orçamentária dos Estados fornece também o grau de
dependência de transferências de receitas da União, resumido pelo indicador
Receita Tributária/RC, calculado como a participação da Receita Tributária no total
da Receita Corrente. Seria de se esperar que quanto maior a dependência de
transferências de recursos (menor a razão Receita Tributária/RC) maiores os gastos
associados. Isto porque a autoridade local não internaliza completamente os efeitos
de suas decisões de gasto sobre todo o orçamento, resultando no fenômeno
conhecido como flypaper effect. Este implica mais especificamente que as despesas
públicas reagem de forma muito mais forte às transferências do que ao aumento da
renda privada.Neste caso, espera-se um sinal negativo, ou seja, quanto maior a
Receita tributária, menor a dependência de transferências e, portanto, menor os
gastos, inclusive com pessoal.
Entretanto, o sistema federativo brasileiro é claramente redistributivo. Com
isso maiores transferências são destinadas aos Estados mais pobres. Assim, este
indicador também está captando as características intrínsecas associadas à
fragilidade da base econômica8. Os governadores de Estados fortemente
dependentes de transferências da União, mesmo sendo mais propensos a gastar,
encontram dificuldades de obter financiamento para estes gastos e, portanto,
8
Conforme observado por Botelho (2003) “Para esses Estados o acesso ao financiamento é mais restrito e a
capacidade técnica do corpo funcional é limitada em relação à proposição de engenharias financeiras para
obtenção de financiamentos. Nos Estados com maior base econômica e, portanto, maior força política, os
bancos estaduais receberam tratamento diferenciado ante os passivos descobertos. Os passivos descobertos
nada mais eram do que financiamentos excessivos aos seus respectivos controladores.”
18
gastam menos. Neste caso, quanto maior a receita tributária, menor a dependência
de transferências e, portanto, maior os gastos.
A idéia é verificar se a característica frágil base econômica predomina
sobre o “flypaper effect”.
As variáveis político-institucionais foram obtidas a partir da base de dados
eleitorais do LEEX/IUPERJ – Laboratório de Estudos Experimentais. Esta é
composta de dados brutos dos resultados de todas as eleições realizadas entre
1945 e 2002 para a Câmara dos Deputados, para as Assembléias Legislativas dos
Estados, para a Presidência da República, para o Senado Federal e para os
governos estaduais. A partir desta base de dados foram extraídas as seguintes
informações: fracionalização das preferências do eleitorado, número de partidos
efetivos, o grau de polarização na assembléia, permanência no poder e ideologia do
partido do governador9.
O
índice
de
Fracionalização
tem
como
objetivo
medir
a
dispersão/concentração das preferências do eleitorado sobre os candidatos ao
governo do Estado:
F = 1 - Σ vi2
Onde vi é a proporção de votos obtida por cada candidato.
O índice F baseia-se na probabilidade de que dois eleitores escolhidos
aleatoriamente tenham votado em candidatos diferentes em uma dada eleição10. A
contribuição dos candidatos mais bem votados para o resultado final do índice é
9
Foi avaliada, também, uma variável com o objetivo de captar se a existência de maioria da base governista na
Assembléia Legislativa tem influência no comportamento fiscal dos Estados. Sabe-se da importância da
Assembléia na aprovação de leis que direta ou indiretamente influenciem na gestão fiscal. Contudo o alcance
destas leis é geralmente limitado e pode muitas vezes gerar reflexos apenas em anos seguintes.
10
Ver Lima Júnior (1997).
19
elevada uma vez que a proporção de votos de cada candidato é elevada ao
quadrado.
Esta variável tem como objetivo tentar captar o argumento desenvolvido por
Tabellini e Alesina (1987), segundo o qual quanto maior a divergência entre as
preferências dos eleitores maior probabilidade de aumentar o endividamento. Eles
mostram que num modelo em que as decisões são tomadas pela regra majoritária o
“teorema do eleitor mediano” implica que a política a ser adotada é a preferida por
este eleitor. Dado que existe incerteza com relação às preferências majoritárias
futuras sobre a composição do gasto, o eleitor mediano atual usa a emissão de
dívida para direcionar a composição futura do gasto a seu favor. Assim, quanto
maior a divergência entre as preferências dos eleitores, maior a dívida.
O índice do número de partidos efetivos (ou partidos parlamentares efetivos)
mensura os partidos e o seu peso relativo na Assembléia Legislativa, sendo
representado pela seguinte expressão:
N = 1 / Σ vi2
Onde vi é a proporção de cadeiras obtida pelo partido i.
Este índice aproxima-se de uma avaliação intuitiva do número de partidos
relevantes na Assembléia de cada Estado.
A fragmentação partidária implica que a inexistência de maiorias absolutas
e, portanto, a necessidade de negociação para a formação da base de apoio
parlamentar. Como esta negociação envolve também a concessão de benefícios e
procura atender distintos grupos de interesse que barganham favores em troca de
apoio político, o resultado são comportamento clientelista conhecidos na literatura
20
como “logrolling ou “pork barril”. Capta, assim, o efeito da polarização dos partidos
em termos numérico sobre o desempenho fiscal.
No que diz respeito à evidência empírica internacional, esta indica que
Governos compostos por vários partidos ou Governos divididos (Executivo e
Legislativo comandados por partidos diferentes) têm maiores dificuldades para fazer
um ajustamento fiscal. Alt e Lowry (1994) e Alesina e Rosenthal (1995) mostram,
ainda, que Governos divididos têm uma chance menor de promover ajustamentos
fiscais bem sucedidos.
No caso brasileiro, Schneider (2000) argumenta que Estados com maior
fragmentação - Pernambuco e Rio Grande do Sul - apresentam maiores dificuldades
orçamentárias do que Estados com menor fragmentação (Bahia e Paraná).
O indicador de polarização das preferências dos partidos (grau de
polarização) foi construído representando a participação dos partidos de esquerda
na Assembléia Legislativa.
De acordo com Alesina e Tabellini (1987), a trajetória da dívida pública
resulta da interação estratégia de governantes diferentes que estão no poder em
períodos diferentes. A quantidade de empréstimos utilizada para financiar o déficit
público hoje é tanto maior quanto maior a divergência entre partidos, isto é, (1) maior
a polarização de suas preferências na composição dos gastos do Governo; (2) maior
a probabilidade que o Governo atual não seja reeleito amanhã; (3) maior é a
restrição submetida ao Governo de prover obrigatoriamente determinado tipo de
gasto público em níveis mínimos.11 Em suma, uma maior polarização dos partidos
11
Vale observar que aqui se tem polarização das preferências partidárias ao imvés de polarização segundo as
preferências individuais como é o caso do índice de fracionalização discutido inicialmente.
21
implica uma maior acumulação de dívida. Capta, assim, o reflexo da polarização dos
partidos em termos de ideologia sobre o desempenho fiscal.
Uma outra variável explicativa indicada pela teoria seria a probabilidade de
não reeleição. De acordo com
Alesina e Tabellini (1987) quanto maior a
probabilidade de um Governo não ser reeleito maior o déficit e a dívida pública. Grilli,
Masciandaro e Tabellini (1991) também mostraram que déficits orçamentários são
correlacionados com a durabilidade do Governo, ou seja, quanto maior a
permanência de um determinado partido no poder menor o déficit. Utiliza-se um
indicador de permanência no poder como uma “proxy” para a probabilidade de
reeleição.
A ideologia do partido do governador foi considerada por meio de uma
variável “dummy” assumindo o valor 1 para os partidos de esquerda12 e 0 para os
partidos de direita. Alguns fatos estilizados sobre ideologia aparecem na literatura 1)
os partidos de esquerda são relativamente mais favoráveis à intervenção do
Governo na área econômica do que os partidos de direita; 2) os partidos de
esquerda têm uma maior preocupação com os problemas sociais e acreditam que
esses podem ser resolvidos com uma maior participação do Estado; 3) em
contrapartida a 2), os partidos de direita acreditam mais nos mecanismos de
mercado.
Alt e Lowry (1994), num estudo do comportamento fiscal dos estados
americanos
entre
1968-1987,
mostram
que
impostos
e
despesas
são
significativamente maiores quando o governador pertence ao partido democrata.
Kontopoulus e Perotti (1999), por sua vez, num estudo para países da OCDE
encontram evidência de que países com governos de esquerda gastam mais do que
22
os de direita Assim, espera-se que a despesa seja maior quando o Governo é de
esquerda.
Foram criadas "dummies" para captar a presença de ciclos eleitorais. Uma
para o ano eleitoral, outra para o ano pós-eleitoral e uma terceira para um ano antes
das eleições.
Durante o ano eleitoral os governantes teriam incentivos para promover uma
expansão dos gastos com o objetivo de re-eleição. Para Nordhaus (1975) os
eleitores são sistematicamente enganados. Já para Tabellini e Persson (1999)
políticas fiscais oportunistas têm limites, uma vez que implicam efeitos inflacionários
não desejáveis. Peltzman (1992)13,por outro lado, argumenta que gastos maiores em
anos de eleição podem trazer resultados negativos para o governante. Para os
Estados Unidos, encontra evidência de comportamento punitivo dos eleitores aos
gastos excessivos, tanto nas esferas estadual e federal, resultante do caráter
progressivo do sistema tributário e de um eleitorado predominantemente de classe
alta devido à não obrigatoriedade do voto.
Espera-se encontrar uma correlação positiva entre gastos (inclusive com
pessoal)
e
ano
eleitoral.Isso
porque
os
governadores
estão
livres
da
responsabilidade sobre o desempenho econômico e têm sua avaliação baseada
mais na qualidade e quantidade de bens e serviços públicos providos que estão
associados diretamente à sua decisão de quanto gastar.
12
Foram considerandos os seguintes partidos de esquerda: PT, PCB, PCdoB, PPS, PSB, PV, PDT, PSTU.
Peltzman (1992) argumenta que os eleitores americanos não são facilmente comprados no ano eleitoral.
Gastos maiores em ano eleitoral acabam sendo mais nocivos politicamente do que gastos em outros períodos.
Os eleitores punem o crescimento do orçamento tanto na esfera federal quanto estadual, sendo esse efeito
atribuído ao caráter progressivo do sistema tributário e ao fato do eleitorado ser composto em sua maioria por
pessoas de renda mais alta.
13
23
Considerando-se que o orçamento para o ano seguinte ao ano eleitoral é
elaborado pela administração anterior, o governante incumbente pode influenciar as
escolhas fiscais do seu sucessor.(ver teorias que avaliam o papel estratégico da
dívida, por exemplo, Alesina e Tabellin (1987)). Portanto, no ano seguinte ao ano
eleitoral deve-se observar um nível de gastos acima da média.
A terceira “dummy” relativa ao ano antes da eleição é incluída com o
argumento de que um ajustamento deve ser feito com vistas a garantir recursos para
serem gastos no ano da eleição.
Mais outras quatro "dummies" foram inseridas com o objetivo de captar
possíveis efeitos das mudanças institucionais ocorridas durante o período analisado.
A primeira variável “dummy” corresponde ao período anterior à Constituição de
1988. A segunda, à Lei Camata que estabeleceu os limites para a despesa com
pessoal. A terceira corresponde aos Estados que fazem parate do Programa de
Ajuste Fiscal e ao período a partir do qual o acordo de refinanciamento,
regulamentado pela Lei nº 9496/97, foi assinado por cada estado. A última à Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Inclui-se, ainda, a taxa de inflação medida pelo IGP-DI. A indexação quase
perfeita das receitas e imperfeita das despesas permitiu um “ganho” de recursos
para serem usados em mais gastos.
As primeiras estimações são feitas incluindo-se uma “dummy” para a Lei
Camata e a Lei de Responsabilidade Fiscal conjuntamente, ou seja, uma “dummy”
igual a 1 para a vigência de ambas as leis como se elas fossem uma só (de 1995 a
2003). Isso porque ambas estabelecem um limite para gastos com pessoal de 60%
para os Estados e se sucederam no tempo, num encadeado de restrições comuns
24
sobre as despesas com pessoal. Entre a Lei Camata e a LRF houve a Lei
Complementar no. 96, que revogou a primeira, mas manteve o mesmo limite para os
Estados. Os resultados das estimações são apresentados na Tabela 1 e
correspondem ao modelo estimado com correção para heterocedasticidade.
Tabela 1
Determinantes da Despesa com pessoal/RCL:
uma única “dummy” para o limite das despesas com pessoal
Varáveis Explicativas
Coeficientes
(erro padrão)
Pessoal/RCL defasado
0.480
(0.090)*
Refinanciamento Lei n.9496
-0.045
(0.023)*
Lei Camata+LRF
0.075
(0.029)*
Esquerda
0.042
(0.021)*
Pré-eleição
-0.023
(0.008)*
Receita tributária/RC
0.213
(0.127)**
Inflação
-0.001
(0.001)
Constante
0.0003
(0.004)
Autocorrelação de ordem 1
-4,34
[0,000]
Autocorrelação de ordem 2
0,08
[0,936]
N.º de obs
428
Nota: * e ** significam que as variáveis são estatisticamente
significantes aos níveis de 5% e 10%, respectivamente.
P-valor em colchetes.
A variável dependente gasto com pessoal/RCL defasada aparece com o sinal
esperado e estatisticamente significante.
25
A Lei de Refinanciamento aparece com sinal negativo como seria esperado,
implicando na média gastos com pessoal menores.
A “dummy” para o período de vigência do limite de 60% para as despesas
com pessoal/RCL (1995-2003) apresentou sinal positivo, contrário ao esperado. Este
resultado pode ser atribuído a uma possível falta de credibilidade dessas mudanças,
que não teriam sido capazes de promover uma mudança de regime fiscal.
A “dummy” de esquerda apresentou sinal positivo, indicando que partidos de
esquerda gastam mais com pessoal na média. A “dummy” para o ano antes da
eleição apresentou sinal negativo, dando suporte à idéia de que os Governos
economizam no ano anterior com o objetivo de poupar para gastar mais no ano
eleitoral na busca da re-eleição.
A variável Receita tributária/RC apresentou sinal positivo, indicando que
quanto menos dependente de transferências um Estado é mais ele gasta com
pessoal, Assim, o que parece estar predominando é o efeito implícito da solidez da
base econômica sobre o efeito “flypaper”, Os Estados mais ricos acabam gastando
mais, inclusive com pessoal, pois sabem que encontram com mais facilidade fontes
de financiamento para os seus gastos e também porque dada sua força política
recebem tratamento diferenciado.
A inflação aparece com sinal negativo (contrário ao esperado) e também
estatisticamente não significante.
Como a Lei de Refinanciamento apareceu com o sinal correto e as regras
fiscais que estabeleciam limites sobre os gastos com pessoal não, decidiu-se
separar a Lei Camata da LRF com o objetivo de verificar a qual das duas estava
26
associado o possível problema da falta de credibilidade. Os resultados dessas
estimações são apresentados na Tabela 2.
Tabela 2
Determinantes da Despesa com pessoal/RCL:
Uma “dummy”para a Lei Camata e outra para a LRF
Varáveis Explicativas
Coeficientes
(erro padrão)
Pessoal/RCL defasado
0,472
(0,093)*
Refinanciamento Lei n.9496
-0,031
(0,023)
Lei Camata
0,060
(0,029)**
LRF
0,028
(0,037)
Esquerda
0,042
(0,021)*
Pré-eleição
-0,019
(0,009)*
Receita tributária/RC
0,216
(0,127)
Inflação
-0,0001
(0,001)
Constante
-0,001
(0,004)
Autocorrelação de ordem 1
-4,23
[0,000]
Autocorrelação de ordem 2
0,02
[0,988]
N.º de obs
428
Nota: * e ** significam que as variáveis são estatisticamente
significantes aos níveis de 5% e 10%, respectivamente.
P-valor em colchetes.
Conforme esperado a “dummy” para a Lei Camata aparece com sinal positivo
e significante ao nível de 10%, enquanto a “dummy” para a LRF aparece com sinal
positivo, mas não significante. Procedeu-se, então, à estimação do modelo
excluindo-se a “dummy” para a Lei Camata. Os resultados são mostrados na Tabela
3.
27
Tabela 3
Determinantes da Despesa com pessoal/RCL
– incluindo interação
Varáveis Explicativas
Coeficientes
(erro padrão)
Pessoal/RCL defasado
0,502
(0,088)*
Refinanciamento Lei n,9496
-0,039
(0,022)**
LRF
-0,052
(0,019)*
Esquerda
0,039
(0,022)**
Pré-eleição
-0,019
(0,009)*
Inflação
0,001
(0,0005)*
Constante
-0,001
(0,004)
Autocorrelação de ordem 1
-4,3
[0,000]
Autocorrelação de ordem 2
0,07
[0,941]
N,º de obs
428
Nota: * e ** significam que as variáveis são estatisticamente
significantes aos níveis de 5% e 10%, respectivamente.
P-valor em colchetes.
A “dummy” para a LRF, assim como a “dummy” para a Lei de
Refinanciamento, aparecem significantes e com sinal negativo. É sabido da literatura
que a infrequência de mudanças de regime fiscal pode refletir restrições políticas
que impedem acordos sobre a necessidade de uma estabilização fiscal. Esta só
ocorreria
quando
os
indicadores
fiscais
atingissem
níveis
suficientemente
preocupantes para serem considerados críticos. O argumento de que estabilizações
fiscais podem requerer que a situação pré-estabilização se deteriore marcadamente
pode ser encontrada em Alesina e Drazen (1991), Drazen e Grilli (1993) e Bertola e
Drazen (1993).
28
Os resultados das estimações indicam que este pode ter sido o caso. A Lei
Camata ocorreu num momento em que não havia consenso político com relação à
necessidade de uma mudança no comportamento fiscal dos Estados. A ameaça de
uma insustentabilidade fiscal não era forte o bastante para induzir um acordo sob
aquela circunstância e, assim, o período 1995-1999 aparece com sinal positivo
aparentemente ao contrário do esperado. A Lei de Refinaciamento marca o
consenso político necessário para uma mudança de regime fiscal e por isso aparece
sistematicamente com sinal negativo. A LRF que se seguiu, aparece, então com o
sinal negativo como se esperaria.
O estimador proposto por Arellano e Bond (1991) assume por hipótese que o
termo aleatório é ruído branco, ou seja, sua média é zero e não há correlação serial.
Caso essa hipótese não seja válida, o estimador é inconsistente. Portanto, os
autores propõem dois tipos de teste para verificar a validade dessa hipótese: o teste
de super identificação de Sargan e os testes de autocorrelação dos resíduos de
primeira e segunda ordem. A idéia por traz deste último teste é que sob a hipótese
de erros ruídos brancos, a transformação das variáveis em primeiras diferenças gera
um novo termo aleatório que possui autocorrelação de primeira ordem negativa, mas
que não possui correlação de segunda ordem. O teste de Sargan por sua vez testa a
validade dos instrumentos usados. Vale ressaltar que caso haja heterocedasticidade
no erro o teste de Sargan tende a super rejeitar a hipótese nula. Contudo não há
uma versão robusta para esse teste.
Como foi detectada a presença de heterocedasticidade nos modelos, foram
realizados apenas os testes de autocorrelação de primeira e segunda ordem para
todos os modelos estimados e apresentados nas tabelas 1, 2 e 3. Os resultados
mostram que a hipótese assumida por Arellano e Bond (1991) de que o termo
29
aleatório é ruído branco é válida: há correlação de primeira ordem nos resíduos, mas
a hipótese de que não há autocorrelação de segunda ordem não é rejeitada.
5. Conclusão
O presente trabalho tem dois objetivos: o primeiro é verificar se as regras
fiscais brasileiras, em particular a Lei de Responsabilidade Fiscal, elegeram
corretamente o controle do gasto pessoal como um de seus “targets”. O segundo é
verificar se, uma vez que o “target” está correto se as regras fiscais estão sendo
capazes de influenciar o “target”.
A resposta a primeira pergunta é positiva. A literatura aponta que
ajustamentos que se baseiam principalmente em cortes de gastos e, em particular,
cortes de salários, emprego, transferências e previdência social são mais bem
sucedidos. Quando se define os períodos de ajustamento fiscal e quais destes são
bem sucedidos, percebe-se que de fato foram caracterizados por uma redução
substancial de gastos. Além do mais, os gastos com pessoal sofreram relativamente
uma redução maior do que os gastos com capital, implicando um perfil de
composição associado a ajustamentos bem sucedidos.
Em relação à segunda pergunta, as estimações indicam que quando
consideradas a Lei Camata e a Lei de Responsabilidade Fiscal conjuntamente, dado
que ambas limitam as despesas com pessoal em 60% para os Estados, elas
aparecem influenciando positivamente os gastos com pessoal, ao contrário do
esperado. Por outro lado, a Lei de Refinanciamento 9496/97 aparece com sinal
negativo como esperado. Quando se separa a Lei Camata e a Lei de
Responsabilidade Fiscal, a primeira deixa de ser significante, enquanto a segunda
30
aparece como sinal negativo. A Lei de Refinanciamento continua com sinal negativo
como esperado. Argumenta-se que a Lei Camata não foi capaz de implicar uma
mudança de regime fiscal. Somente depois de 1997, com a Lei de Refinanciamento,
é que se atingiu o consenso político, difícil, mas necessário, para enfrentar os
problemas fiscais dos Estados. Em outros termos, até 1997 a ameaça de
insustentabilidade fiscal não era forte o suficiente para induzir um acordo político que
levasse a uma estabilização fiscal. O efeito negativo da Lei de Responsabilidade
Fiscal sobre os gastos com pessoal/RCL reflete uma nova postura política com
relação à necessidade de equilíbrio orçamentário, e, por isso, a Lei pode ser
considerada um instrumento adequado.
Uma questão importante que fica para ser respondida é a de que se limites à
razão despesa com pessoal/RCL podem conduzir a uma convergência gradual nas
variáveis fiscais chave entre os Estados brasileiros. Isto porque, como observado
anteriormente, generalizações sobre comportamento fiscal irresponsável não podem
ser feitas para diferentes Estados nem para os mesmos Estados ao longo do tempo.
31
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36
7. Anexo
Tabela A1: Razão Despesa Total com Pessoal/RCL
Estado\ano
1995
1996 1997 1998 1999
AC
81,4% 67,5% 66,1% 58,4% 59,6%
AL
80,8% 95,6% 65,4% 54,1% 75,5%
AM
51,5% 36,7% 45,7% 57,2% 47,2%
AP
85,8% 61,1% 56,3% 49,0% 54,8%
BA
69,3% 54,2% 50,3% 51,5% 55,4%
CE
65,7% 37,7% 51,5% 42,6% 52,7%
DF
85,2% 79,4% 72,6% 73,9% 91,0%
ES
81,8% 67,6% 62,9% 66,1% 63,9%
GO
85,6% 67,6% 63,2% 65,1% 73,3%
MA
70,4% 63,8% 57,2% 55,2% 52,4%
MG
104,5% 50,4% 51,2% 49,3% 70,8%
MS
82,7% 65,5% 56,0% 59,8% 63,4%
MT
87,5% 67,5% 58,3% 56,2% 53,1%
PA
70,4% 67,4% 63,6% 51,1% 60,6%
PB
68,5% 54,7% 51,3% 53,3% 55,2%
PE
90,9% 77,4% 70,7% 69,8% 74,8%
PI
93,9% 71,3% 70,4% 64,7% 65,4%
PR
70,8% 68,4% 67,9% 61,9% 57,3%
RJ
134,0% 102,1% 94,7% 86,7% 84,0%
RN
89,0% 74,6% 71,9% 59,5% 61,9%
RO
96,5% 74,9% 74,6% 69,3% 81,4%
RR
21,3% 18,5% 17,6% 20,1% 32,6%
RS
86,6% 78,5% 76,6% 73,2% 75,7%
SC
87,1% 57,5% 56,3% 66,4% 40,2%
SE
83,4% 65,5% 59,5% 56,9% 63,4%
SP
63,0% 61,0% 49,6% 63,1% 65,7%
TO
53,6% 42,4% 39,1% 40,0% 38,8%
TOTAL
79,1% 65,4% 59,8% 62,8% 59,4%
37
Tabela A2: Resultado Primário dos Estados
estados 1995
1996
1997
1998
1999
AC
-76,858
35,220
-10,079
-29,796
-57,131
AL
49,787 -252,088
170,013
178,667
-4,723
AM
-65,556
243,929
157,583
-90,441 118,651
AP
-26,256
57,970
5,943
25,033
34,085
BA
-41,479
-51,362
-455,444 -2511,030 -161,828
CE
-27,688
25,906
-168,585
-493,433 -898,297
DF
4,811 -144,635
-103,171
-58,052
97,526
ES
-295,120 -168,026
-312,239
-587,799 -195,757
GO
-20,592
-61,449
-211,067
-752,791 -511,301
MA
120,068
50,766
278,196
268,856 -180,405
MG -1324,097 -238,696
16,909 -3841,291 1061,472
MS
52,820 -159,808
-58,688
-216,259 103,942
MT
-228,322
94,857
13,730
-324,598 227,224
PA
19,588
-73,225
-45,317
-305,853 -136,083
PB
45,480
60,029
42,481
-8,241
14,947
PE
-88,373 -185,049
21,620 -1433,403
-58,409
PI
-60,996
18,831
25,993
43,576
71,195
PR
-168,094 -523,510 -1260,382 -3038,794 -5384,103
RJ -1271,298 -2411,813 -2444,248 -2671,459 -1401,485
RN
-55,123
-86,017
-136,889
-556,531
-3,998
RO
-153,283
-43,054
-18,734
-587,197
25,391
RR
-33,721
-11,299
-2,640
12,382
17,248
RS
-309,471 -925,294 -1328,781 -3793,179 -384,812
SC
-148,867
-96,732
88,759
-144,450
19,619
SE
-52,331
-25,737
-115,921
-353,340
-68,907
SP
-250,763
370,345 -5525,297
499,142 577,519
TO
-15,253 -243,915
-35,520
8,294
64,077
TOTAL -4420,987 -4743,856 -11411,774 -20761,986 -7014,343
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional – www.stn.fazenda.gov.br
38
UNIÃO
Tabela A3: Limites de Gastos com Pessoal
Limite Global (percentual da
Limite por poder (percentual
receita corrente líquida)
da receita corrente líquida)
50%
− 2,5 % para o Poder
Legislativo, incluído o
Tribunal de Contas;
− 6 % para o Poder
Judiciário;
− 0,6 % para o Ministério
Público da União;
− 3 % para custeio de
despesas do DF e de exterritórios;
− 37,9% para o Poder
Executivo,
ESTADOS
60%
MUNICÍPIOS
60%
− 3%
para
o
Poder
Legislativo, incluído o
Tribunal de Contas;
− 6%
para
o
Poder
Judiciário;
− 2% para o Ministério
Público;
− 49%
para
o
Poder
Executivo,
− 6%
para
o
Poder
Legislativo, incluído o
Tribunal
de
Contas,
quando houver;
− 54%
para
o
Poder
Executivo,
39
Tabela A4: Ajustamentos fiscais acima de 1,5% do PIB
Estado
anos
1991, 1996, 2000
Acre
1988, 1992, 1997, 2001
Alagoas
1987, 1992, 1996
Amazonas
1988, 1993, 1995, 1996, 2000
Amapá
1987, 1991, 1999
Bahia
1988, 1990, 2000
Ceará
Distrito Federal
1994, 1996, 1999, 2000
Espírito Santo
1989, 1991, 1995, 2000
Goiás
1987, 1988, 1991, 1995, 1997, 2000
Maranhão
1988, 1991, 1996, 1999
Minas Gerais
M. Grosso do Sul 1991, 1995, 1999
1988, 1989, 1991, 1992, 1996, 1999
Mato Grosso
1988, 2000
Pará
1988, 1989, 1991, 1993
Paraíba
1999
Pernambuco
1991, 1996, 2000
Piauí
1989, 1990, 2000, 2001
Paraná
1989, 1991, 1999
Rio de Janeiro
Rio Gde do Norte 1989, 1991, 1995, 1999
1990, 1991, 1993, 1996, 1999
Rondônia
1987, 1988, 1991, 1992, 1995, 1996, 1997, 1998
Roraima
1991, 1999
Rio Gde do Sul
2001
Santa Catarina
1987, 1989, 1995, 1999, 2000
Sergipe
1995, 1998
São Paulo
1991, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998
Tocantins
40
Tabela A5: Ajustamentos fiscais acima de 2% do PIB
Estado
Anos
1991, 1996, 2000
Acre
1988, 1997, 2001
Alagoas
1987, 1992, 1996
Amazonas
1993, 1995, 1996, 2000
Amapá
1987, 1999
Bahia
2000
Ceará
Distrito Federal
1994, 1999
Espírito Santo
1989, 1991, 1995, 2000
Goiás
1987, 1988, 1995, 1997, 2000
Maranhão
1988, 1991, 1999
Minas Gerais
M. Grosso do Sul 1991, 1995, 1999
1988, 1989, 1991, 1992, 1996, 1999
Mato Grosso
Pará
1988, 1991, 1993
Paraíba
1999
Pernambuco
1991, 1996
Piauí
1989, 1990, 2000, 2001
Paraná
Rio de Janeiro
Rio Gde do Norte 1991, 1999
1990, 1991, 1993, 1996, 1999
Rondônia
1987, 1988, 1991, 1992, 1995, 1996, 1998
Roraima
1999
Rio Gde do Sul
2001
Santa Catarina
1987, 1999, 2000
Sergipe
1998
São Paulo
1991, 1995, 1997, 1998, 1999, 2000
Tocantins
41