CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM: POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL E
GESTÃO DO SUAS
MÓDULO 2
M2 D3: GESTÃO POR RESULTADOS
PROFESSORES: TATIANA SANDIM E MARCELO GARCIA
COORDENADOR DE CONTEÚDO: MARCELO GARCIA
DIRETORA PEDAGÓGICA: MARIA UMBELINA C. SALGADO
JANEIRO DE 2012
APRESENTAÇÃO DA DISCIPLINA “GESTÃO POR RESULTADOS”
Cara aluna, caro aluno,
Na aula do dia 15 de fevereiro, vamos iniciar duas novas disciplinas, e
“Gestão por Resultados” é uma delas. Este texto tem a finalidade de propiciar
elementos e informações que permitam a você acompanhar as aulas bem
como conhecer os pontos mais relevantes desse modelo de gestão.
Na Parte I, abordaremos o planejamento estratégico, instrumento e o
próprio modelo de Gestão para Resultados. Para trabalhar esse tema de
gestão é preciso conhecer seus fundamentos, aqui trabalhados por meio do
planejamento estratégico. Serão apresentadas definições, princípios e objetivos
da Gestão para Resultados.
Na Parte II serão apresentados exemplos com o intuito de fortalecer o
processo de aprendizagem por meio da reflexão a partir de casos práticos.
Serão apresentadas ao final algumas críticas a esse modelo.
METODOLOGIA TELEPRESENCIAL
Como nas demais disciplinas, são fundamentais para sua aprendizagem,
a leitura cuidadosa do Guia de Estudo e o estudo dos textos complementares
de leitura obrigatória indicados para o Estudo Individual Orientado (EIO).
Aulas telepresenciais
A proposta da metodologia telepresencial é que você acompanhe as
aulas por meio dos slides que, posteriormente, são disponibilizados no Espaço
do aluno. É importante que participe das aulas e apresente suas dúvidas para
que o professor possa ajudá-lo(a) a situar-se melhor e a desenvolver bem o
Estudo Individual Orientado.
Estudo Individual Orientado
O Guia de Estudo orienta seu trabalho individual a distância,
apresentando uma síntese da aula telepresencial, de modo a permitir-lhe
refletir, com mais tranquilidade, sobre os temas tratados e apropriar-se deles
para sua prática.
1
Textos Complementares de Leitura Obrigatória
Os textos complementares de leitura obrigatória visam ao
enriquecimento ou à exemplificação/contextualização do tema tratado em cada
aula. Para cada parte do Guia de Estudo você tem a indicação de um texto
complementar, cuja leitura é indispensável e deve preceder a resposta da Lista
de Exercícios correspondente.
Listas de Exercícios
As Listas de Exercícios constituem um elemento de avaliação formativa,
isto é, ao mesmo tempo em que permitem caracterizar seu desempenho na
disciplina, oferecem grande oportunidade de estudo e de apropriação da
temática de cada aula.
É importante resolver os exercícios com atenção e não deixá-los para a
última hora. Você terá sempre três semanas para completar cada lista. Confira
o dia de entrega cada uma no fim deste tópico, no quadro Calendário
Atualizado da Disciplina. Caso haja algum imprevisto que resulte em atraso na
postagem de uma lista, a data de entrega será prorrogada por tempo igual.
Fórum
O Fórum constitui um espaço de interação e debate. Ao longo de cada
Módulo serão postados ao menos quatro tópicos e você deve escrever um
comentário para cada um deles. Portanto, serão necessários quatro
comentários para que você obtenha a pontuação mínima de 70% do total dos
40 pontos correspondentes ao Fórum, em cada módulo. Esses 40 pontos são
distribuídos igualmente pelas quatro disciplinas, ou seja, 10 pontos para cada
uma.
Calendário Atualizado da Disciplina
Datas
Aulas
Tele
o
N Lista Data
ExerPoscícios tagem
Guia de
Estudo
Textos Complementares de Leitura Obrigatória
Parte I
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/
Terceiros-Papers/02-Garces53(4).pdf
3
16/02
06/03
14 e 28
mar.
Parte II http://www.marcelogarcia.com.br/monitoramentoeav
2012
aliacao.pdf
5
15/03
27/03
15 e 29
de fev.
2012
Data
Final
Prova: ver calendário
2
OBJETIVOS DA APRENDIZAGEM
Os objetivos específicos norteiam o resultado desejado, indicando os
aspectos que os coordenadores do curso e o professor da disciplina
consideram mais relevantes para sua formação como Especialista em Gestão
do Suas. Leia cada um deles atentamente e verifique, ao longo das aulas e do
EIO, se você está apresentando o desempenho esperado. Desse modo, você
poderá monitorar seu próprio progresso nos estudos.
Ao concluir o estudo desta disciplina, esperamos que você demonstre
capacidade para:
1. Compreender em que contexto se insere a adoção do modelo de
Gestão para Resultados.
2. Descrever os objetivos de um Planejamento Estratégico e quais
são os principais instrumentos por ele utilizado.
3. Explicar os princípios e diretrizes da Gestão para Resultados bem
como as vantagens de sua adoção para a administração pública.
4. Descrever os procedimentos necessários para elaboração de um
modelo de Gestão para Resultados.
5. Discorrer acerca dos planejamentos plurianuais de governos
desenvolvidos a partir dos princípios da Gestão para Resultados,
apresentando seus princípios, visões e projetos estruturadores.
6. Compreender as críticas lançadas contra o modelo de Gestão por
Resultados.
CONTEÚDO
Gestão para Resultados (GpR), eficiência, eficácia e efetividade das
políticas. Princípios básicos da Administração Pública: legalidade, impessoalidade,
moralidade administrativa, publicidade, eficiência. Objeto de trabalho e objetivos
da GpR. Estrutura da GpR: componentes do processo de criação de valor;
esferas; ferramentas; agentes envolvidos. Principais desafios. Ferramentas
teóricas e práticas para o desenho, gestão e avaliação de projetos sociais.
Concepção, ciclos e planejamento dos projetos sociais. Indicadores e gestão de
projetos. Monitoramento/acompanhamento avaliativo. Construção de indicadores.
Potencialidades na implementação de projetos sociais.
INTRODUÇÃO
Há uma tendência entre os governos subnacionais de adoção de
modelos de gestão mais modernos e robustos que permitam aumentar a
3
eficiência e a efetividade da ação governamental e, ainda, a transparência e o
accountability, princípios fundamentais para uma boa gestão pública. Ao se
tratar do tema Gestão para Resultados é possível observar que ao definir e
explicitar os resultados pretendidos, os governos permitem aos cidadãos
acompanhar a evolução das ações e, sobretudo, conhecer previamente quais
são os caminhos que pretendem traçar para alcançar os objetivos a que se
propõem.
Quando se trata de gestão de políticas sociais ou de estratégias de
superação da pobreza, o conhecimento acerca desse modelo de gestão
permite ao profissional não só utilizar em sua prática cotidiana os instrumentos
aqui apresentados como também conhecer na estrutura governamental qual é
a importância das questões sociais para os governos atuais e, sobretudo, como
se pretende avançar para a melhoria do bem-estar da população atendida.
Na primeira parte deste texto serão apresentados os princípios e
funções do planejamento estratégico, considerando-o como peça fundamental
para a Gestão para Resultados. Em seguida, esse tema será abordado de
forma direta, apresentando sua definição, objetivo e princípios.
Com o objetivo de potencializar o processo de aprendizagem, na
segunda parte dois exemplos práticos serão trabalhados. Um deles é o
planejamento governamental elaborado pelo governo federal. Serão discutidos
seus objetivos, princípios e estrutura básica. O segundo exemplo é do
planejamento de longo prazo elaborado pelo governo de Minas Gerais. Este
Estado tem sido frequentemente apresentado como exemplo em razão da
relevância que instrumentos de gestão para resultados têm assumido em seu
cotidiano, impactando diretamente toda a ação e a estrutura do governo. Ao
final, serão apresentadas brevemente algumas críticas ao modelo de Gestão
para Resultados.
PARTE 1
A crise do Estado, discutida em todo o mundo desde a década de 1970,
foi marcada principalmente por dificuldades fiscais e pelo esgotamento do
modelo burocrático de gestão pública. Com uma crise determinada por fatores
financeiros e administrativos que afetavam diretamente o desempenho do
Estado, este se viu forçado a se transformar. As mudanças implementadas
tiveram como objetivo atribuir maior capacidade de governança e atuação
econômica, política e social bem como promover maior eficiência no gasto dos
recursos públicos, permitindo, assim se esperava, a garantia dos direitos
sociais e necessidades dos cidadãos.
4
Aliado à esse imperativo, diretamente relacionado com a própria
trajetória do Estado, existe outro fator importante. A sociedade moderna é
marcada por incerteza, diversidade, turbulência e complexidade. Muitas
mudanças de ordens econômica, cultural e social estão acontecendo, a
desigualdade entre as classes sociais se acentua, ampliando questões
complexas, como a pobreza em diversos países, por exemplo. Os governos se
veem às voltas com o imperativo de lidar com esse novo contexto social,
oferecendo à sociedade respostas mais efetivas para problemas igualmente
complexos e, se valendo de ferramentas e instrumentos pouco eficientes para
esse tipo de ação. Ineficientes porque foram criados quando a sociedade era
determinada por fatores diferentes destes atuais, que tornavam essas
ferramentas adequadas para o momento e, sobretudo, adequadas para os
tipos de problemas com os quais a administração pública tinha que se haver.
Diante desse quadro, pode ser considerada uma consequência saudável
a adoção de novas teorias. Estas foram construídas a partir da crítica ao
modelo burocrático e buscavam reduzir o tamanho do setor estatal. Seu
conteúdo se baseia no modelo de gestão privada e sua adoção trouxe para
dentro do aparato estatal um modelo gerencial utilizado em larga escala na
iniciativa privada.
Esse modelo gerencial de gestão adotado por muitos governos é
chamado de Nova Gestão Pública. O principal ganho decorrente de sua
implementação é a instituição de um modelo pós-burocrático de organização,
mais flexível, capaz de inovar e de aprender continuamente, de prestar
serviços com maior qualidade e, ainda, ser orientado para os resultados.
Tamanha foi a atratividade desse modelo que inúmeros países passaram a
utilizá-lo para organizar a estrutura governamental.
No Brasil, as práticas da Nova Gestão Pública demoraram a ser
adotadas em razão de, principalmente, dois fatores. O primeiro deles é que,
nas décadas finais do século XX, os esforços se concentravam no combate à
inflação acelerada, à negociação da dívida externa e na tentativa de retomar o
crescimento econômico. O segundo fator importante é a impossibilidade
técnica e política de planejar a médio ou a longo prazo num ambiente marcado
por tanta instabilidade.
A Nova Gestão Pública se caracteriza por uma série de mudanças
empreendidas na estrutura governamental, na tentativa de tornar o Estado
mais eficiente e responsivo às demandas dos cidadãos. Considerando sua
natureza de modelo gerencial, muitas das técnicas e ferramentas que passam
a ser utilizadas pela administração pública neste contexto são tomadas da
administração privada, o que não é realizado sem problemas que, por sua vez,
suscitam críticas. Estas serão apresentadas ao final do presente texto. Para
efeito dessa disciplina, uma das faces desse novo modelo de gestão interessa
5
mais especificamente: o planejamento. Isso porque para tratar do tema Gestão
para Resultados é preciso iniciar pela importância do planejamento nessa
concepção de gestão.
1.
O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
O planejamento é algo corriqueiro, inclusive na vida de muitas pessoas.
É o simples ato de verificar quais são os melhores meios e formas de alcançar
um determinado resultado. Mas, o que muda quando trata-se de um
planejamento estratégico?
Importante!
Estratégia é um conjunto coerente de grandes escolhas e de um pequeno
cardápio de experimentos inovadores, de grande alcance potencial, que
orienta a construção do futuro almejado e o gerenciamento do presente sob
condições de incerteza (PORTO, et al., 2010 pp. 13-14)
Assim, o planejamento estratégico é uma metodologia gerencial que
estabelece as diretrizes a serem seguidas pela organização, considerando o
ambiente nessa definição. É um processo contínuo no qual estão claramente
colocados a missão, a visão de futuro, os objetivos e os projetos que a
organização pretende desenvolver para alcançar a mudança almejada. Esse
planejamento deve ser continuamente revisado para verificação dos rumos
tomados.
A essência do planejamento estratégico contempla:
 A antecipação de demandas, oportunidades e desafios de uma dada
organização, num dado momento;
 O exercício de realizar grandes escolhas, vistas como prioridade, da
organização, apontando a direção que a organização deve seguir (visão de
futuro) e o que deve ou não ser feito num horizonte temporal de longo prazo;
 A definição de linhas de ação e a destinação de recursos e competências
necessárias para que sejam alcançados os objetivos propostos;
 A preparação para a implementação, com definição clara de 1) prioridades
imediatas, indicando por onde começar e 2) como fazer o que se pretende,
informando como fazer por meio dos projetos prioritários.
O planejamento estratégico deve prover para a organização uma
orientação única, sinérgica e integradora de sua totalidade. É uma importante
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ferramenta gerencial para impor os melhores meios para a tomada de
decisões, para estimular a convergência e o alinhamento e para focalizar a
atenção das pessoas responsáveis pelas decisões nos fatores-chave para o
sucesso.
O sucesso nesse caso deve ser compreendido como o alcance do futuro
almejado e planejado. Assim, um bom planejamento estratégico é como uma
bússola que orienta o desenvolvimento e a construção do futuro num horizonte
temporal de médio ou longo prazos (PORTO, et al., 2010).
De acordo com Porto e Silveira (2010), o significado de um plano
estratégico é muito simples e representa o caminho que a instituição escolheu
para avançar de uma situação real e presente para outra, desejada, sob
condições de incerteza. No esquema abaixo, tais condições de incerteza estão
representadas por meio de vários cenários possíveis.
Nessa concepção, o planejamento estratégico representa claramente
qual é o futuro almejado pela instituição e qual é o caminho que deverá ser
percorrido para que este futuro, hoje somente no plano do anseio, se torne real
no intervalo de tempo coberto pelo planejamento. Assim, um planejamento
estratégico informa em que áreas devem ser concentrados mais esforços e
recursos, tornando-se uma referência gerencial útil para coibir a dispersão de
esforços, a pulverização de recursos e promover o gerenciamento focado na
resolução de problemas imediatos.
Cenário A
Cenário C
Estratégia
Como evoluir
de A para B
Onde estamos?
(A) Presente
Aonde
pretendemos
Chegar?
(B) Futuro
Cenário B
Cenário D
Diagrama esquemático do conceito de planejamento estratégico.
Fonte: Porto e Silveira (2010 apud Macroplan Prospectiva, Estratégia & Gestão, s/d).
1.1. PRINCIPAIS ELEMENTOS DE UM PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
7
Missão
A missão define o que é a organização e como pretende atuar no dia a
dia. Consistem em sua razão de ser e determina a identidade da organização.
Para se definir qual é a missão de uma instituição, as seguintes
perguntas deverão ser respondidas:
- o que a organização faz?
- para quem a organização faz?
- como a organização faz o que faz?
Visão
A visão expressa onde e como a organização pretende estar no futuro. É
um elemento motivador, que propicia a criação de um ambiente propício ao
surgimento de novas ideias. A visão demonstra a capacidade empreendedora e
visionária dos integrantes da empresa, representa suas ambições e descreve o
quadro futuro que se quer alcançar dentro de um período longo de tempo. É
esse o elemento que propicia um alinhamento do planejamento estratégico a
ser implementado pela organização.
Valores
São as convicções e crenças em que as pessoas da organização
acreditam e que devem balizar as atividades e relações com o público-alvo.
São elementos que direcionam as ações das pessoas, dando unidade e
coerência ao trabalho. Por meio dos valores a organização expressa como
deverá se comportar para atingir os objetivos a que se propõe, que por sua vez
garantirão a realização da visão de futuro proposta.
Objetivos Estratégicos
São sempre vários os objetivos estratégicos das organizações. Isto
porque estes representam a definição do que a empresa fará para cumprimi
sua missão e atingir a visão prevista. Devem ser claramente definidos, por
pessoas no nível estratégico e, uma vez escolhidos, orientam a todos na
organização sobre onde concentrar seus esforços. Também devem ser
possíveis de serem alcançados e flexíveis para o caso de haver necessidade
8
de modificá-los. Por fim, devem ser mensuráveis e definidos no tempo com
prazos pré-determinados.
1.2. EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE
Estes três conceitos estão sempre presentes quando são abordados os
temas presentes neste texto.
Quando se fala em eficiência, fala-se na melhor utilização dos recursos
existentes para conseguir os objetivos propostos. Assim, eficiência é um
projeto que gasta o mínimo possível para fazer tudo o que se propõe.
Por outro lado, a eficácia de uma política ou programa deve ser
entendida como o grau em que os objetivos são alcançados. Ou seja, um
projeto qualquer é eficaz quando alcança os objetivos previstos quando este foi
desenhado. É preciso que os objetivos sejam claramente definidos para que,
ao final, seja possível aferir se estes foram ou não atingidos ou, em outras
palavras, se o projeto foi eficaz ou não.
A efetividade, por sua vez, alude a uma relação entre os resultados
obtidos (previstos ou não) e os objetivos propostos (MOKATE, 1999). Em
outras palavras, a efetividade refere-se à mudança ocorrida na vida das
pessoas beneficiárias, principalmente, ocasionadas pelas ações do projeto em
análise. Ou seja, consiste em responder à questão: e com o fim deste projeto, a
vida das pessoas mudou? E foi para melhor? Se sim para ambas as questões,
o projeto foi efetivo.
Os três conceitos são sempre abordados quando se fala em Gestão
para Resultados. Isso porque um resultado deve ser alcançado com eficiência,
em nome da qualidade do gasto e da ação pública. Mas, também os projetos
desenvolvidos para alcançar os resultados propostos devem ser eficazes, ou
seja, devem alcançar os objetivos a que se propõem e, por fim, esses
objetivos, uma vez alcançados, devem promover uma mudança positiva no
bem-estar da população beneficiária.
1.2 INDICADORES SOCIAIS
Indicador é aquilo que aponta algo. É uma medida utilizada, geralmente
em formato numérico, para mostrar e tornar concreta uma ideia abstrata ou um
conceito social importante. Sempre traz informações sobre aspectos da
realidade social e indica mudanças que estão acontecendo.
9
Um indicador social é uma medida em geral quantitativa (mas não
exclusivamente), dotada de significado social substantivo, usado para
evidenciar, quantificar ou operacionalizar (que significa dar “materialidade”, dar
“concretude”) um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa
acadêmica) ou programático (para formulação de políticas).
NAS PALAVRAS DO AUTOR...
“Se bem empregados, os indicadores sociais podem enriquecer a
interpretação empírica da realidade social e orientar de forma mais
competente a análise, formulação e implementação de políticas sociais.“
(JANNUZZI, 2002)
É preciso estar atento à utilização dos indicadores. Diferentes formas de
se definir o que é pobreza, por exemplo, levam a diferentes métodos e
indicadores para medir essa realidade, o que implica na identificação de
públicos distintos e também diferentes maneiras de se conceber estratégias
para sua superação.
Os indicadores ocupam um papel importante na Gestão para Resultados
uma vez que é por meio deles que os resultados obtidos são comparados com
os resultados planejados, quando da elaboração do planejamento estratégico.
NÃO SE PREOCUPE!
Os indicadores serão abordados novamente adiante, inclusive com exemplos,
para que fique mais clara sua definição e função na Gestão para Resultados.
2.
GESTÃO PARA RESULTADOS
“Não há grande mistério em formular um bom plano
estratégico. O verdadeiro desafio é fazê-lo
acontecer” (ANSOFF, et al., 1993).
Durante muito tempo, acreditou-se que o desenho de projetos ou
programas era a fase mais importante de todo o ciclo de vida deste projeto ou
programa.
(ou
O ciclo de vida de um projeto ou de uma política é formado pelo desenho
formulação ou planejamento), implementação (ou execução,
10
desenvolvimento) e avaliação. Este ciclo não é formado por fases estanques,
separadas formalmente umas das outras. Pelo contrário, devem ser entendidas
como um processo no qual se pode, sempre que necessário, retornar às fases
anteriores com o intuito de corrigir erros ou problemas e avançar de forma mais
eficiente em busca dos resultados pretendidos. Esse conceito pode ser
aplicado em qualquer tipo de projeto, seja ele utilizado no âmbito público ou
não. Ao pensar em uma representação gráfica das fases de um projeto
qualquer se deve ter em mente algo como uma mola. Nela se pode perceber
que as fases do projeto não são consecutivas e subsequentes. Assim, por
exemplo, quando o desenho de um projeto é concluído, passa-se à fase de
implementação. Contudo, nada deve impedir que se retorne à fase de desenho
para corrigir algum problema não previsto quando a equipe ocupava-se do
planejamento deste projeto e, em seguida, continue-se avançando em direção
aos objetivos propostos.
Retomando o raciocínio anterior, a fase do planejamento do projeto foi
vista durante longo tempo como a fase determinante do sucesso ou do
fracasso deste projeto. A percepção era de que um desenho bem feito só
poderia dar certo, visto que a implementação era uma etapa meramente
administrativa, mecânica, em relação à qual só restava executar bem o que
havia sido planejado com todo esmero. A ideia por trás dessa teoria é que uma
boa execução garantiria – com certeza – o sucesso do projeto. O planejamento
bem elaborado, então, não cabia a possibilidade de erros.
Com o tempo e a percepção de que muitos projetos fracassavam ou,
ainda, não obtinham os resultados planejados, mesmo cumprindo à risca todo
o planejamento, novas teorias a respeito do assunto surgiram. Fazendo uma
analogia, é como se um navio saísse de um porto com um planejamento para
chegar em um outro porto distante. De acordo com a primeira teoria, o
planejamento correto, só poderia levar o navio ao porto de destino. Contudo,
sucessivas observações perceberam que, ao longo do caminho, problemas não
considerados como tempestades, insuficiência de recursos como marinheiros
capacitados, por exemplo, levavam o navio a situações inesperadas como não
chegar no tempo previsto, não chegar ao ponto exato previsto ou,
simplesmente, não chegar a lugar nenhum. Essa diferença é chamada de
“hiato da implementação” e fez com que o desenvolvimento dos projetos se
tornasse uma fase muito importante, a respeito da qual se deve manter vigília
constante e ininterrupta, corrigindo os rumos, antecipando problemas,
mantendo o foco no objetivo que se deseja alcançar, entre outros pontos. Entra
em cena, nesse contexto, a gestão estratégica. São várias possibilidades deste
tipo de gestão. O foco desta disciplina é a Gestão Estratégica para Resultados,
por ser uma das mais difundidas, principalmente, na administração pública.
11
IMPORTANTE!
Por RESULTADOS deve-se entender a “mudança desencadeada na
realidade pelo produto final. Refere-se também ao conceito de “efeitos”: aquilo
que uma intervenção alcançará ou alcançou no curto e no médio prazo”
(MUNIZ, et al., 2010 p. 37)
2.1 DEFINIÇÃO
Segundo Albert Serra (2008), existem várias definições para o termo
Gestão para Resultados. Muitos governos nacionais e subnacionais ao redor
do mundo utilizam modelos similares e os definem com algumas diferenças.
Para Porto e Silveira (2010), Gestão Estratégica é um macroprocesso
integrado e contínuo de formulação, implantação, gerenciamento,
monitoramento e avaliação das estratégias. A Gestão Estratégica Orientada
para Resultados é norteada pelos seguintes princípios:

Mobilização de recursos e parcerias

Participação direta do público-alvo

Portfólio de projetos para implementar a estratégia

Atitude empreendedora

Gestão intensiva em tempo real

Foco em resultados
Todos esses princípios têm como objetivo primordial produzir mais e
melhores resultados (Porto e Silveira, 2010).
Quando se trata da participação direta do público-alvo, o que se
pretende é delimitar claramente quem irá se beneficiar de cada ação planejada
com vistas a definir quais serão as demandas que deverão ser consideradas.
Esse é ponto primordial para o planejamento, uma vez que as necessidades a
serem atendidas impactarão diretamente em todo o ciclo do projeto.
O princípio de orientação das ações para a produção de resultados, foca
nos recursos tangíveis, mensuráveis e pactuáveis. Os resultados devem ser
definidos previamente e são comumente mensurados por meio de indicadores.
A definição e pactuação de resultados deve ser feita com as partes
interessadas, internas ou externas à organização.
O portfólio de projetos refere-se a uma carteira limitada de ações
(projetos ou programas) que será colocada em prática para que a estratégia
12
final seja alcançada. Na prática observa-se que cada projeto se relaciona com
uma parcela do objetivo planejado (estratégia), ou seja, eles são o
desdobramento desse objetivo em pequenas partes possíveis de serem
executadas.
A atitude empreendedora refere-se à profissionalização e
valorização das pessoas. Trata-se de criar condições para o desenvolvimento
das pessoas que conduzem projetos ou programas estratégicos na
organização. Para a valorização destas pessoas, frequentemente, são
implantados mecanismos de estímulo à criatividade e compromisso ético com
os resultados e, ainda, recompensa pelo bom desempenho e contribuição com
os resultados.
A mobilização de todo tipo de recursos e parcerias pressupõe um
trabalho em rede e uma organização de toda a organização para focalizar os
recursos no alcance dos resultados esperados.
Importante!
É fundamental trabalhar com os parceiros internos e externos de forma
integrada. Dentro da organização (parceiros internos) é preciso para facilitar o
contato entre os responsáveis e as diversas unidades de apoio técnico e
administrativo. A formação desta rede é primordial para que o projeto obtenha
sucesso!
A gestão intensiva e em tempo real é um princípio fundamentado na
liderança e responsabilização pelos resultados, na capacitação dos gestores,
na formação de equipes de monitoramento do portfólio de projetos e na
utilização de sistemas de informações gerenciais que apóiem a gestão dos
projetos e das ações pelos gestores. Essas condições aumentam a capacidade
e agilidade nas respostas facilitando, assim, a adoção de medidas preventivas
ou corretivas para superar os obstáculos e avançar na execução dos projetos.
O propósito é corrigir os rumos e potencializar as chances de os resultados
serem alcançados (Porto e Silveira, 2010).
Como foi dito, vários são conceitos para a Gestão para Resultados. O
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento a denomina mais
especificamente como Gestão para Resultados de Desenvolvimento sob a
alegação de que o foco deve ser o desenvolvimento das pessoas e a define
especificamente como uma estratégia geral de gestão que tem como objetivo
principal conseguir o melhor desempenho e apresentado em resultados
demonstráveis. A boa gestão dos resultados é um processo contínuo no qual a
retroalimentação, o aprendizado e a busca de melhorias estão presentes de
maneira permanente. Nessa definição, a modificação regular dos planos
elaborados com base nas lições aprendidas nos processos de controle e
avaliação são características básicas (MUNIZ, et al., 2010).
Nessa definição, os princípios utilizados são:
13
 Diálogo com os múltiplos interessados nos resultados
 Alinhamento
resultados
dos programas,
monitoramento
e
avaliação
dos
 Promoção e manutenção de processos de simples medição e
informação dos resultados por meio de indicadores
 Gestão para e não por resultados
 Informação sobre os resultados como
aprendizado e apoio na tomada de decisões.
matéria-prima
para o
Como pode ser observado, os princípios apresentados pelas duas
definições trazidas não diferem muito. Certamente, a diferença mais curiosa
seja a Gestão PARA Resultados e não POR Resultados. Albert Serra (2008)
chama atenção para essa diferença em sua publicação sobre o assunto.
Segundo este autor, é contraditório se orientar POR resultados quando o mais
natural é obter resultados ao fim de um processo. Além disso, é mais adequado
utilizar PARA, “enfatizando desse modo uma gestão orientada à consecução
de resultados pré-determinados, pré-definidos,esperados” (SERRA, 2008, pág.
23).
2.2 OBJETIVOS
Para o PNUD, os principais objetivos da Gestão Para Resultados são:
 Apoiar uma prestação de contas substantivas dos governos;
 Induzir à ação corretiva;
 Assegurar uma tomada de decisão bem fundamentada;
 Promover a gestão de riscos;
 Melhorar a aprendizagem individual e organizacional.
O que está colocado no centro desse modelo de gestão é a medição do
desempenho da gestão pública. É exatamente sobre esse ponto que se
colocam as críticas a esse modelo, como será visto adiante.
A preocupação final da Gestão Para Resultados é, então, o
desenvolvimento de um processo que culmine na geração de valor público
dentro de um regime democrático. Valor público são as respostas efetivas às
demandas que possuam prioridade coletiva e que requeiram mudanças sociais
(resultados) que modifiquem alguns aspectos no conjunto da sociedade. A
gestão para resultados foca o cidadão ao definir claramente os objetivos
governamentais e orientar a mudança social (MUNIZ, et al., 2010).
14
3. E NA PRÁTICA, COMO FUNCIONA? – EXEMPLOS
Vários governos têm utilizados técnicas de planejamento e os princípios da
Gestão Para Resultados. Serão apresentados aqui dois exemplos que têm
por objetivo fixar os conhecimentos e trabalhar os conceitos trazidos neste
texto de forma prática e objetiva.
3.1 O GOVERNO FEDERAL
Na esfera federal, o governo nacional desenha e implementa o Plano
PluriAnual (PPA). Recentemente foi lançado o PPA para o período 2012-2015.
Em seu documento de apresentação, o plano traz a Visão de Futuro almejada
para o Brasil para o período contemplado por esse planejamento (até 2015), os
princípios e valores norteadores da ação governamental, bem como a relação
dos desafios que deverão ser superados para que a visão de futuro (objetivo
estratégico) se torne real. O plano é denominado Plano Mais Brasil.
Em outras palavras, uma das importantes contribuições do PPA 20122015 é explicitar o que o país almeja para o horizonte temporal de 4 anos e,
sobretudo, tornar público para toda a população qual é o caminho que o
governo democrático pretende percorrer para que esse objetivo seja
alcançado. Ao mesmo tempo, o PPA já traz indicações sobre a destinação dos
recursos para alcançar a visão de futuro pretendida.
A Visão de Futuro apresentada no PPA pretende tornar o Brasil um país
reconhecido:
 Por seu modelo de desenvolvimento sustentável, bem distribuído
regionalmente, que busca a igualdade social com educação de qualidade,
produção de conhecimento, inovação tecnológica e sustentabilidade
ambiental.
 Por ser uma Nação democrática, soberana, que defende os direitos
humanos e a liberdade, a paz e o desenvolvimento no mundo.
Fonte: PPA 2012-2015 (Brasil, 2011).
Os Valores que alicerçam a visão de futuro são:

Soberania
 Democracia
15
 Justiça Social
 Sustentabilidade
 Diversidade Cultural e Identidade Nacional
 Participação Social
 Excelência na Gestão
Apesar de não afirmar categoricamente a adoção da Gestão para
Resultados, o PPA traz na apresentação do modelo de planejamento vários de
seus princípios. Esse documento relata que o PPA foi construído por meio da
análise dos vários cenários possíveis (conforme trazido no modelo
esquemático do planejamento estratégico) e, ainda, por meio do envolvimento
das partes interessadas, dentro e fora da estrutura governamental. Além disso,
o PPA define quais indicadores deverão ser acompanhados para verificação de
que os objetivos estão sendo ou não alcançados. São apresentadas as
situações atuais de cada indicador e também a projeção anual para sua
evolução. Está também prevista uma estrutura de monitoramento e avaliação,
mediada por sistemas de gestão da informação que permitam aos gestores a
tomada de decisão mais rápida e fundamentada nos fatos. Outro princípio
presente é a focalização dos recursos, fundamental para a garantia da
implementação adequada e, assim, da consecução dos resultados esperados.
De forma esquemática, a análise do cenário atual (tendências recentes),
os desafios a serem enfrentados e a visão de futuro estão representados nos
círculos laranja na figura abaixo:
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Fonte: PPA 2012-2015 (BRASIL, 2011).
O PPA traz, ainda, no que ele denomina de Dimensão Tática a
apresentação dos 65 Programas Temáticos criados ou mantidos de períodos
anteriores, considerados fundamentais para o alcance dos objetivos
estratégicos para este período de tempo.
Estes programas temáticos são agrupados por áreas (social,
infraestrutura, desenvolvimento produtivo e ambiental e programas especiais).
Para cada área é apresentado o montante de recursos financeiros que será
investido e para cada programa o percentual deste valor total destinado a ele.
Para a área social é destinada a maior parte dos recursos, 57%.
Por ser considerada uma área mais afeita à grade curricular do curso de
pós-graduação a que se destina este texto, serão apresentados aqui apenas os
Programas Temáticos da área social. São eles:
 Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS)
 Bolsa Família
 Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)
 Segurança Alimentar e Nutricional
 Educação Básica
 Educação Profissional e Tecnológica
 Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e
Extensão
 Cultura: Preservação, Promoção e Acesso
 Esporte e Grandes Eventos Esportivos
 Planejamento Urbano
 Resíduos Sólidos
 Segurança Pública com Cidadania
 Coordenação de Políticas de Prevenção, Atenção e Reinserção Social de
Usuários de Crack, Álcool e Outras Drogas
 Cidadania e Justiça
 Agricultura Familiar
 Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária
 Trabalho, Emprego e Renda
 Previdência Social
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 Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia
 Enfrentamento ao Racismo e Promoção da Igualdade Racial
 Promoção dos Direitos de Crianças e Adolescentes
 Promoção e Defesa dos Direitos Humanos
 Promoção dos Direitos de Pessoas com Deficiência
 Autonomia e Emancipação da Juventude
 Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas
Recomendamos...
Todo o PPA 2012-2015 está disponível na página do Ministério do
Planejamento. Acesse o link abaixo e obtenha todas as informações a respeito
desse instrumento de gestão do governo federal:
http://www.planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=7571&cat=155&sec=10
Os indicadores a serem acompanhados são apresentados na dimensão
estratégica do PPA por cenário considerado: social, ambiental, econômico e
regional. A título de exemplo, será apresentado um dos indicadores da área
social: o indicador de Pobreza e Desigualdade, o Índice de Gini. Veja o gráfico:
Fonte: PPA 2012-2015 (BRASIL, 2011).
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O que se pode observar é um histórico do Índice de Gini desde 1995 e
uma projeção deste indicador até o ano de 2015. Ou seja, considerando a
evolução histórica deste dado e o cenário em que o país se encontra, o plano é
que a evolução deste indicador ocorra como apresentado no gráfico. Os
Programas Temáticos serão desenvolvidos com o intuito de que, por meio dos
resultados que cada um gerar, essa projeção se torne verdadeira.
Saiba mais!
O Índice de Gini é um índice criado para medir a desigualdade na distribuição de
qualquer recurso. É frequentemente utilizado para medir a desigualdade na
distribuição de renda, como no exemplo apresentado. Quanto mais próximo de 0,
melhor a distribuição da renda entre a população. Quanto mais próximo de 1, maior
a concentração de renda em uma pequena parcela da população.
Por exemplo: se o Índice de Gini for igual a 0, significa que toda a população possui
a mesma renda. Se for igual a 1 significa que uma única pessoa detém toda a
renda e os demais não tem nada.
3.2. O GOVERNO DE MINAS GERAIS
O governo de Minas Gerais tem se destacado no cenário nacional pela
utilização de ferramentas de Gestão Para Resultados desde 2003. Neste
estado existe o planejamento de longo prazo, denominado PMDI (Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado), o planejamento de médio prazo, o
PPAG (Plano Plurianual de Ação Governamental) e o Planejamento de Curto
Prazo, a LOA (Lei Orçamentária Anual). Com o intuito de ampliar as
possibilidades de aprendizagem, este texto se deterá no planejamento de longo
prazo, ainda não abordado de forma mais específica.
Em 2011, o PMDI foi revisto e seu horizonte temporal foi renovado. Agora, o
planejamento se estende por mais 20 anos, a partir de 2011. Como aconteceu
nos anos anteriores, o PMDI 2011-2030 foi revisto e sua metodologia
modificada com vistas a atender de forma mais efetiva às demandas da
população e, ainda, modernizar as estruturas de gestão governamental.
Uma das principais mudanças nesse novo PMDI é a integração dos
órgãos e entidades da administração pública em sistemas setoriais, agrupados
em quatro áreas de atuação: governança institucional; planejamento, gestão e
finanças; direitos sociais e cidadania; e desenvolvimento sustentável. Está
ainda previsto nesse arranjo a cooperação com outras esferas da sociedade.
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Não se Preocupe!
A proposta do PMDI 2011-2030 é que os programas e projetos a serem
desenvolvidos pelo governo se preocupem primordialmente com a efetividade
da ação pública. Assim, um determinado problema que o projeto pretende
resolver pode não ter sucesso se for desenvolvido por uma única secretaria,
por exemplo. Assim, várias secretarias devem se unir e trabalhar de forma
integrada para o alcance do resultado almejado que é a solução do problema
em questão.
Quando for apresentado o modelo esquemático do PMDI 2011-2030 esse
conceito ficará mais claro.
A visão de futuro permanece a mesma das versões anteriores: “Tornar
Minas o melhor Estado para se viver” e passa a se basear em quatro
princípios: transparência, prioridades claras, engajamento da sociedade civil e
participação com qualidade. Também são apontados os atributos implícitos na
visão almejada: prosperidade, qualidade de vida, sustentabilidade e cidadania.
Os desafios – focos prioritários da ação governamental – são
apresentados de forma esquemática:
Fonte: PMDI 2011-2030 (MINAS GERAIS, 2011).
A representação gráfica do PMDI traz, além da Visão de Futuro e dos
atributos implícitos nesta visão, as redes de desenvolvimento integrado criadas
20
para organizar a ação governamental de forma transversal. Nesse ponto é
importante esclarecer que uma rede não é formada por um único órgão ou
instituição governamental. Uma vez que seu objetivo é promover o
desenvolvimento integrado na área, sendo este o resultado mais importante a
ser alcançado, a estrutura governamental é que passa a se adaptar às
necessidades do cidadão.
Fonte: PMDI 2011-2030 (MINAS GERAIS, 2011).
Na rede de desenvolvimento social e proteção, por exemplo, estão
envolvidas as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Social, de Esportes e
Juventude e de Trabalho e Emprego. Os Programas Estratégicos que
compõem essa rede são:
 Assistência Social e Direitos Humanos;
 Cultivar, Nutrir e Educar
 Desenvolvimento Social dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e Norte de
Minas
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 Jovens Mineiros Protagonistas
 Travessia
Para cada rede é apresentada além dos indicadores projetos para 2011,
2023 e 2030, uma meta síntese dessa rede de desenvolvimento integrado. A
meta-síntese proposta da rede de desenvolvimento social e proteção é: Minas
sem Pobreza e com Baixa Desigualdade Social. Seus objetivos estratégicos
também estão postos:
 Erradicar a miséria em Minas Gerais
 Romper o ciclo da pobreza e reduzir a desigualdade social
 Aumentar as expectativas dos jovens quanto ao futuro e o protagonismo
destes na sociedade
 Promover os direitos humanos dos grupos historicamente discriminados
 Ampliar e efetivar o sistema de garantias de direitos da criança e do
adolescente.
Saiba mais!
O planejamento governamental de Minas Gerais está disponível para consulta
pela internet!
Acesse:
http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/publicacoes/arquivos/pmdi_2011_
2030.pdf
4. CRÍTICAS AO MODELO DE GESTÃO POR RESULTADOS
As críticas em relação ao modelo de gestão por resultados focalizam, na
maior parte das vezes, a inadequação de um modelo pensado e elaborado
para empresas privadas na administração pública. Isso porque, quando se trata
de uma empresa não estatal a definição de seus objetivos é muito mais simples
assim como também o é a definição da estratégica para alcançar tais objetivos.
Na administração pública o assunto é bem mais controverso porque a
finalidade é complexa.
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Reflita!
Empresas privadas existem para gerar lucros para seus proprietários. E o
Estado, existe para quê?
Como aferir se um governo é eficiente, eficaz ou eficiente?
Considere que a Gestão Para Resultados focaliza as mudanças que
deverão ser geradas num horizonte temporal definido e tais mudanças serão
aferidas por meio da evolução de indicadores previamente definidos e
pactuados com as áreas interessadas, como apresentado neste texto. Agora,
considere as dificuldades existentes na geração de resultados dessa natureza
quando se trata de uma estrutura burocrática como os governos tradicionais.
Outra limitação da adoção do modelo de Gestão Para Resultados na
administração pública refere-se à dificuldade de se criar mecanismos de
incentivo e recompensa efetivos para motivação dos gestores e trabalhadores
envolvidos no projeto, como visto nos princípios da Gestão Para Resultados.
A participação social ainda é bastante incipiente para produzir
conhecimento relevante acerca das demandas da população ou, ainda, para
conhecer quais são as principais respostas que a população espera para os
problemas que vivenciam.
Por fim, a medição de resultados é igualmente complicada. Um índice
como o de Gini apresentado aqui pode ser influenciado por uma infinidade de
acontecimentos sobre os quais os governos não têm autonomia ou
governabilidade alguma. Imagine que em uma região se descubra um potencial
turístico enorme e que a população se organize de forma a explorar esse
potencial de forma sustentável, gerando renda excepcional para uma pequena
comunidade antes muito pobre. O desenvolvimento desta região, certamente,
influenciará positivamente a distribuição de renda do município, do estado e,
em menores proporções, do país. Agora, imagine que um município é
devastado por uma enchente ou que uma crise internacional é desencadeada
causando grave recessão no país e aumentando o desemprego entre as
pessoas mais pobres. O que acontecerá com as projeções do Índice de Gini
para o país até 2015?
BIBLIOGRAFIA RECOMENDADA
CORREA, Izabela Moreira. Planejamento estratégico e gestão pública por
resultados no processo de reforma administrativa do estado de Minas
Gerais. Rev. Adm. Pública [online]. 2007, vol.41, n.3, pp. 487-504. Disponível
em: http://dx.doi.org/10.1590/S0034- . Acessado em 15 de jan. 2012.
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GRIN, Eduardo José. Estrutura e metodologia de Gestão para Resultados
em governos locais. Disponível em: http://portalegp.com.br/arquivo/51arquivo.pdf . Acessado em 01 de fev. 2012.
SERRA, Albert. 2008. Modelo Aberto de Gestão Para Resultados no
Serviço Público. Natal : SEARH/RN, 2008. Disponível em:
http://www.escoladegoverno.pr.gov.br/arquivos/File/Estados_Brasileiros%20/Ri
o_Grande_do_Norte%20/Livros/modelo_aberto_de_gestao_para_resultados_n
o_setor_publico.pdf Acessado em 21 de jan. 2012.
REFERÊNCIAS
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estratégica. São Paulo : Atlas, 1993.
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SOSTENIBILIDAD: Que queremos decir? 1999. Banco Interamericano de
Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES).
MUNIZ, Reynaldo Maia, SILVEIRA, Mauro César da e BECHELAINE,
Cinthia. 2010. O Caminho em Direção à Gestão por Resultados em Minas
Gerais: uma análise dos Planos Mineiros de Desenvolvimento Integrado. [A. do
livro] Tadeu Barreto GUIMARÃES, Iran Almeida PORDEUS e Eder Sá Alves.
CAMPOS. Estado para Resultados: Avanços no monitoramento e avaliação da
gestão pública em Minas Gerais. Belo Horizonte : UFMG, 2010.
PORTO, Cláudio Américo de Figueiredo e SILVEIRA, José Paulo. 2010. O
Planejamento e a Gestão Estratégica e sua Função em Minas Gerais. [A. do
livro] Tadeu Barreto GUIMARÃES, Iran Almeida PORDEUS e Eder Sá Alves.
CAMPOS. Estado para Resultados: Avanços no monitoramento e avaliação da
gestão pública em Minas Gerais. Belo Horizonte : UFMG, 2010.
SERRA, Albert. 2008. Modelo Aberto de Gestão Para Resultados no Serviço
Público. Natal : SEARH/RN, 2008.
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