A Estratégia de Integração Internacional do Brasil:
Mudanças recentes
Paulo Roberto de
Almeida
Apresentação preparada para a
III Semana de Economia da Unicamp
Instituto de Economia
(em 23 de Setembro de 2004)
1
Doutor em Ciências Sociais
Mestre em Planejamento Econômico
Professor-orientador do Mestrado em
Diplomacia do Instituto Rio Branco - MRE
[email protected]
www.pralmeida.org
Grandes áreas de atuação
internacional do Brasil
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Multilateralismo
Conselho de Segurança das Nações Unidas
Globalização e capitais voláteis
OMC: negociações comerciais multilaterais
Relações Sul-Sul
FMI e condicionalidades
Brasil como “líder”
Mercosul e integração regional
Argentina
América do Sul
Relações com a União Européia
Relações com os Estados Unidos
Terrorismo
Alca
Instrumentos diplomáticos
CONTRASTES E CONFRONTOS
Multilateralismo
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FHC
Lula
• Multilateralismo moderado;
• Ênfase no direito
internacional
• Aceitação tácita do
princípio dos “mais iguais”
(papel das grandes
potências no sistema
internacional);
• Desenvolvimento de
relações políticas com
outras potências médias.
• Forte multilateralismo;
• Ênfase na igualdade dos
Estados;
• Afirmação explícita da
soberania e do interesse
nacional (“mudança no
eixo de poder”);
• Estratégia de alianças com
outras potências médias e
economias emergentes.
CONTRASTES E CONFRONTOS
Conselho de Segurança das Nações Unidas
FHC
Reforma
da Carta das Nações
Unidas deve levar em conta um
entendimento com a Argentina;
Postulação como candidato
não-insistente à cadeira
permanente;
Militância poderia acirrar e
congelar posições contrastantes
e opostas (Argentina e México);
Consciência da limitações do
Brasil em poder e recursos
materiais e financeiros
Sem “excedentes de poder”.
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Lula
Alta
prioridade à conquista de
uma cadeira permanente (G-4);
Postulação de apoios a essa
pretensão, inclusive junto a
membros do próprio CSNU
(França e Rússia);
Contrapartida: assumir novas e
maiores responsabilidades, em
termos de segurança, de
assistência humanitária e de
cooperação com países pobres;
Maiores encargos financeiros e
humanos.
CONTRASTES E CONFRONTOS
Globalização e capitais voláteis
FHC
No
início, globalização como um
novo “Renascimento”; depois, um
“Entzauberung” (assimetrias da
economia internacional);
Relações
muito cordiais com Davos
(sequer cogitado para ir ao FSM de
Porto Alegre);
Aceitação
implícita do “Consenso de
Washington” e de suas premissas
básicas;
Ênfase
acentuada na
sustentabilidade econômica.
5
Lula
No
início, adesão às teses do Foro
Social Mundial: “um novo mundo é
possível”;
Não à globalização capitalista;
Sim enfático a Porto Alegre (e um
sonoro não a Davos);
Depois, diálogo realista com os dois
mundos: os “alternativos” de Porto
Alegre e os “capitalistas” de Davos:
Fome Zero Mundial: Tobin tax,
comércio de armas, vontade política;
Recusa explícita do “Consenso de
Washington”: proposta de um
“Consenso de Buenos Aires”
Ênfase na sustentabilidade social.
Na prática, não existem diferenças notáveis entre os dois governos
em termos de orientação econômica, inclusive externa, em especial
no que se refere ao FMI.
CONTRASTES E CONFRONTOS
OMC: negociações comerciais multilaterais
FHC
Lula
Ambos governos continuam a tradicional política de participação plena nas
negociações comerciais multilaterais: agressividade na demanda por acesso
aos mercados dos protecionistas do Norte, postura defensiva na aceitação
de novas regras e tratamento especial para países em desenvolvimento.
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• Postura consagrada no sistema
• Grande ativismo diplomático:
multilateral de comércio, de
ativismo pragmático;
• Aceitação implícita de uma
postura de interdependência
econômica, de regras
proprietárias flexíveis e de
relativa abertura ao investimento
direto estrangeiro
formação do G-20, em Cancun
(setembro 2003): fim dos
subsídios internos e das
subvenções às exportações de
produtos agrícolas;
• Ênfase na defesa dos “espaços
para políticas nacionais e
setoriais de desenvolvimento
econômico”.
CONTRASTES E CONFRONTOS
Relações Sul-Sul
FHC
Diálogo,
mas não real
coordenação com países do Sul:
distanciamento das principais
teses do “terceiro-mundismo
militante”;
Interesse concentrado nos
parceiros próximos (América do
Sul) e em alguns grandes
parceiros (Rússia, China, Índia);
África: política bem
intencionada de cooperação (não
imediatamente seguida de
ações).
7
Lula
Arco
de alianças estratégicas:
G3 (com África do Sul e Índia);
Concertação política,
econômica e estratégica com
China e Rússia (coordenação
política, desejo de aprofundar os
laços econômicos, tecnológicos
e de cooperação técnica);
Política de ativa solidariedade
com a África (reconhecimento de
séculos de tráfico, de escravidão
e de exclusão dos “afrobrasileiros”).
CONTRASTES E CONFRONTOS
FMI e condicionalidades
FHC
Abordagem
não-ideológica das
relações com o FMI: nenhum
obstáculo político à manutenção de
relações cooperativas (três pacotes
de apoio preventivo em 1998 (US$
41,5 bilhões), em 2001 (acordo standby, US$ 15 bilhões) e em 2002 (com
apoio explícito do candidato do PT,
pelo valor inédito na história do FMI
de US$ 30 bilhões).
Sem constrangimentos na adoção
de políticas econômicas acordadas
ou recomendadas com o FMI;
Manutenção de superávit primário,
enquanto for necessário.
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Lula
FMI:
um dos principais objetos da
“demonologia” econômica do PT:
oposição a qualquer acordo que
“limitasse a soberania brasileira”;
Mudança de postura: aceitação
relutante (mas manutenção da
desconfiança silenciosa);
Postura pragmática de Palocci: PT
“aceitou” renovar acordo de 2002;
Convivência (de má vontade) com o
acordo, tão somente tolerado;
 “Suportável”, apenas enquanto
absolutamente indispensável ao
equilíbrio das contas externas.
Na prática, não ocorreu contraste significativo em relação à
administração precedente.
CONTRASTES E CONFRONTOS
Brasil como “líder”
FHC
Efeito
da preeminência econômica do País, limitado à região;
Objetivo modulado em função das
percepções dos parceiros
regionais (Argentina);
Consciência da limitação dos
recursos efetivamente disponíveis
para a ação externa do Estado (em
termos financeiros, mas também
militares e diplomáticos);
 Avaliação dos limites estratégicos e da capacidade econômica do
Brasil.
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Lula
Objetivo
essencialmente político,
não limitado apenas à região;
Pode ser conquistado com o
ativismo diplomático e as alianças
estratégicas;
Limitações (orçamentárias e
militares) não são relevantes;
Na prática, o exercício da
liderança é mais difícil do que o
antecipado idealmente.
O elemento da liderança aparece
sobretudo no contexto regional e
nas relações com os países
africanos.
CONTRASTES E CONFRONTOS
Mercosul e integração regional
FHC
Lula
prioridade mais importante da
diplomacia brasileira: importância
estratégica do Mercosul como base para a
união da América do Sul;
Região deve estar livre de influências
“externas” e das imposições hegemônicas
(Alca): Mercosul como fortaleza contra as
investidas do Império;
Mercosul não como meio para realizar
objetivos de política externa, mas como um
fim em si: Brasil assume custos e
responsabilidades;
O social e o político assumem precedência
no processo de integração: assimetrias tem
de ser superadas mediante programas
compensatórios, num esquema similar ao
dos fundos compensatórios europeus.
Integração sul-americana já fazia parte da agenda diplomática, mas ela foi agora
reforçada: importância em aspectos não diretamente comerciais da integração.
Uma
das mais importantes
prioridades da diplomacia
brasileira;
Visto como uma base possível
para a integração da região com
o mundo e para o fortalecimento
das relações econômicas dentro
e fora da região;
Temas econômicos e
comerciais tiveram prioridade:
pouca atenção para as
assimetrias internas.
10
A
CONTRASTES E CONFRONTOS
Argentina
FHC
“Um”
parceiro estratégico,
Coordenação política e
econômica, dentro de certos
limites, sem comprometer as
políticas macroeconômicas.
Cautela na moeda única (projeto
da Argentina); idéia de um
“pequeno Maastricht”: adoção de
requerimentos técnicos
(similares aos da União
Européia), previamente a um
esquema mais avançado de
unificação monetária.
Mercosul intergovernamental.
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Lula
“O”
parceiro estratégico.
Consultas freqüentes e busca
de posições comuns (na Alca);
Meta da moeda comum e de
uma união política no Mercosul
(Parlamento eleito diretamente);
 “Consenso de Buenos Aires”:
gesto sobretudo simbólico.
Postura de princípio favorável,
sem, contudo, manifestação
expressa, à tese da
supranacionalidade;
Mercosul “institucionalizado”.
CONTRASTES E CONFRONTOS
América do Sul
FHC
Relações “estratégicas”, seguidas de
“estratégicas”: grande
ênfase retórica mas poucas iniciativas iniciativas políticas: viagens a (e visitas
de) todos os chefes de Estado da região;
práticas no primeiro mandato
Conclusão de um acordo com a CAN,
(mediação bem sucedida do conflito
mas dificuldades para a formação de
fronteiriço entre Peru e Equador);
uma área de livre comércio (poder de
Acordo comercial entre o Mercosul e
atração dos EUA);
CAN várias vezes anunciado, mas
Estratégia arriscada nas negociações
inconcluso;
hemisféricas da Alca;
Conceito de área sul-americana de
 Reintegração de Cuba ao concerto
livre-comércio em 1993 (chanceler
americano (dificuldades);
Celso Amorim), esquecido depois;
 IIRSA relutantemente aceita pelo novo
governo: financiamento bilateral pelo
Integração física: encontro dos
BNDES (limitações de recursos na
chefes de Estado da América do Sul:
materialização dos projetos).
constituição da IIRSA.
Ambos governos buscam relações cooperativas com todos os países da região:
Brasil quer contribuir para a pacificação política e militar dos países vizinhos,
sem intervenção econômica e militar externa.
Relações
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Lula
CONTRASTES E CONFRONTOS
Relações com a União Européia
FHC
O
mais importante parceiro do
Brasil e do Mercosul, mas postura
realista em relação às possibilidades
de abertura comercial: condenação
da hipocrisia da postura da União
Européia em matéria de
protecionismo agrícola;
Relações cooperativas com UE, sem
considerá-la uma “alavanca
estratégica” nas relações com os
EUA. Tentar obter as maiores
vantagens possíveis dos dois
processos regionais de liberalização
comercial.
13
Lula
Parceiro
importante e atribuição
de papel político na “aliança
estratégica” contra o
“unilateralismo hegemônico”;
 Condenação genérica do
protecionismo agrícola;
Concepção (inicial?) de um
acordo comercial entre o
Mercosul e a UE como tendo
maiores benefícios potenciais do
que aquele negociado com os
EUA no quadro da Alca.
CONTRASTES E CONFRONTOS
Relações com os Estados Unidos
FHC
Definida
como essencial e
cooperativa;
 Não obstante as boas relações
políticas, mantinham-se os
desacordos setoriais, a maior
parte em questões de comércio e
propriedade intelectual;
Enfatizou-se a cooperação
bilateral, inclusive em áreas
sensíveis (Alcântara);
Reciprocidade moderada.
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Lula
Relação
importante, mas
considerada não essencial;
Desacordos são nítidos, tanto
políticos quanto econômicos.
No plano da política mundial, se
busca a multipolaridade;
Governo não é anti-americano,
mas há postura anti-americana
em diversos sociais de sua base
política;
Reciprocidade estrita
(fichamento de americanos).
CONTRASTES E CONFRONTOS
Terrorismo
15
FHC
Lula
Declaração no dia dos atentados (9/11/01):
 “A Carta das Nações Unidas reconhece
aos Estados membros o direito de agir em
autodefesa. Isto não está em discussão. Mas
é importante termos consciência de que o
êxito na luta contra o terrorismo não pode
depender apenas da eficácia das ações de
autodefesa ou do uso da força militar de
cada país”; “o terrorismo não pode silenciar
a agenda da cooperação e das outras
questões de interesse global.”
Na Assembléia francesa (30/10/01):
“É preciso reagir com determinação ao
terrorismo, mas ao mesmo tempo enfrentar,
com igual vigor, as causas profundas e
imediatas de conflito, de instabilidade, de
desigualdade. (…) A barbárie não é somente
a covardia do terrorismo, mas também a
intolerância ou a imposição de políticas
unilaterais em escala planetária.”
Discurso em 10 de julho de 2003:
 “Não será militarmente que vamos acabar
com o terrorismo, nem tampouco com o
narcotráfico. Vamos enfrentar isso com muito
mais densidade na hora em que a gente atacar
o problema crucial que é a pobreza no mundo.”
Na Assembléia Geral da ONU (setembro 2003):
“Existe, hoje, louvável disposição de adotar
formas mais efetivas de combate ao terrorismo,
às armas de destruição em massa, ao crime
organizado. (…) Não podemos confiar mais na
ação militar do que nas instituições que
criamos com a visão da História e a luz da
Razão. (…) O verdadeiro caminho da paz é o
combate sem tréguas à fome e à miséria, numa
formidável campanha de solidariedade capaz
de unir o planeta ao invés de aprofundar as
divisões e o ódio que conflagram os povos e
semeiam o terror.”
Pouca importância dada à agenda anti-terrorista dos EUA: o terrorismo deve ser
combatido em suas causas sociais; a agenda de desenvolvimento deve continuar
a ostentar a mesma prioridade que antes dos atentados.
CONTRASTES E CONFRONTOS
Alca
FHC
Sem
16
grande entusiasmo com o
projeto, mas tampouco oposição
de princípio;
Summit de Québec (abril de
2001): “a Alca pode ser uma
oportunidade para a modernização
da economia brasileira, se...”;
Disputa sobre os protecionismos
setoriais dos EUA (subsídios
agrícolas); aceitação limitada dos
outros temas (propriedade
intelectual, investimentos e
serviços); não a compras
governamentais (deve servir para
fazer política industrial).
Lula
PT
sempre se opôs ao esquema
de “dominação imperial”: seria um
“projeto de anexação”;
Plebiscito contra a Alca: amplo
apoio dos militantes e sindicatos,
mas o PT retirou seu patrocínio
explícito nas eleições;
Aceitação relutante e condicional
do princípio do livre comércio;
Barganha dura na mesa de
negociações: impasses negociais;
“Interesse nacional” e
desvantagens da liberalização
comercial assimétrica;
Minilateralismo e liberalização à
la carte: Alca “aladizada”?
CONTRASTES E CONFRONTOS
Instrumentos diplomáticos
FHC
Itamaraty
como o foco principal
(conselheiros diplomáticos);
Diplomacia presidencial explícita;
Prioridades econômicas;
“Aceitar o mundo como ele é”
(talvez “Tobin tax” para diminuir a
volatilidade e ajudar os mais pobres);
Diálogo com o G-7 e abordagem da
agenda internacional do tipo OCDE:
ambiente cooperativo para o
desenvolvimento
Abordagem tradicional da
diplomacia: papel acessório no
processo de desenvolvimento;
Integração do Brasil ao mundo
globalizado.
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Lula
Itamaraty
como um dos focos
(assessores partidários.
Diplomacia presidencial implícita;
 Prioridades sociais e políticas;
“Mudar o mundo” (“Fome Zero Mundial”;
sim à “Tobin tax” e outros instrumentos
distributivos para lutar contra as
“injustiças” da globalização);
Diálogo com o G-8, mas coordenação
com países em desenvolvimento (reunião
do G-15) e alianças estratégicas com
alguns;
Política externa criativa (“ativa e altiva”):
papel substantivo no “projeto nacional”.
Liderança regional e internacional para
mudar o mundo, e implantar uma “nova
geografia comercial”;
Participação no mundo globalizado, com
preservação da soberania nacional.
Obrigado!
Apresentação baseada no seguinte artigo:
“Uma política externa engajada: a diplomacia do governo Lula”
Revista Brasileira de Política Internacional
(Brasília: IBRI, vol. 47, nº 1, 2004, ISSN: 0034-7329; pp. 163-184)
(transcrito no boletim eletrônico do PT, Linha Aberta, nº 1.855, em 8 de junho de 2004,
e colocado no site do PT, seção Artigos: http://www.pt.org.br/)
Artigo também disponível no site de Paulo Roberto de Almeida:
http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1260PExtLula.pdf
Esta apresentação também está em: www.pralmeida.org
http://www.pralmeida.org/05DocsPRA/1329SemEcon.pdf
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