ASSEMBLEI A DA REPÚBL ICA
UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL
Ref.ª 13/UTAO/2008
Data: 15.04.2008
INFORMAÇÃO N.º 4/2008
Análise do Relatório n.º 20/2007 – 2.ª S, do Tribunal de Contas:
Auditoria ao Sistema de Controlo Interno da Segurança Social
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Relatório de Auditoria n.º 20/2007-2.ªS
De acordo com a deliberação da Mesa da Comissão de Orçamento e Finanças (COF),
transmitida a 04.04.2008, esta Nota Técnica foi enviada, apenas, à Mesa da COF e ao staff da
Comissão no dia 15 de Abril de 2008.
ii
A análise efectuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental
não reflectindo necessariamente a posição da Comissão de Orçamento e Finanças ou a da
Assembleia da República. A UTAO, criada pela Resolução da Assembleia da República
n.º 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, é composta pelos Consultores Técnicos Carlos
Marinheiro e Graciosa Neves.
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Índice
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................................ 1
ORIENTAÇÃO DA COF ................................................................................................................................... 1
1-
ENQUADRAMENTO....................................................................................................................... 1
2-
O SISTEMA DE CONTROLO INTERNO DA ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO ................... 1
3-
CONCLUSÕES RELEVANTES ........................................................................................................... 2
3.1 – SISTEMAS DE INFORMAÇÃO ................................................................................................................ 2
3.2 – EXERCÍCIO DA ACTIVIDADE DE CONTROLO .............................................................................................. 3
3.3 – RECOMENDAÇÕES E ACOMPANHAMENTO DA SUA IMPLEMENTAÇÃO ........................................................... 5
3.3.1
Controlo orçamental ............................................................................................................. 5
3.3.2
Contribuições ........................................................................................................................ 5
3.3.3
Prestações de segurança social ............................................................................................ 6
3.3.4
Subsídios de desemprego ..................................................................................................... 6
3.3.5
Imobilizado ........................................................................................................................... 7
3.3.6
Sistemas de informação........................................................................................................ 7
4-
RECOMENDAÇÕES ........................................................................................................................ 7
CONCLUSÃO........................................................................................................................................... 8
iii
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Relatório de Auditoria n.º 20/2007-2.ªS
Introdução
Orientação da COF
Nos termos do artigo 10.º-A da Resolução n.º 20/2004, de 16 de Fevereiro,
aditado pela Resolução n.º 53/2006, de 7 de Agosto e do Plano de Actividades da UTAO,
aprovado para o 1.º Semestre de 2008, apresenta-se a análise técnica efectuada ao
Relatório n.º 20/2007 – 2.ª S, do Tribunal de Contas – Actividade n.º 5.
1- Enquadramento
1.1
Nos termos do n.º 4 do art.º 62º da Lei n.º 91/2001, de 20 de Agosto, a COF
solicitou e o Tribunal de Contas (TC) executou, uma auditoria ao sistema de controlo
interno da Segurança Social, da qual dá conta no seu relatório n.º 20/2007-2.ª S.
1.2
Esta auditoria circunscreveu-se ao período que decorreu entre 2003 e 2005,
inclusive e teve como objectivos:
O levantamento e análise do sistema de controlo interno da segurança social, no
que respeita ao controlo financeiro da execução orçamental;
A avaliação da eficácia e eficiência do sistema de controlo interno no que se
refere ao desempenho das instituições que operam ao nível estratégico e ao
nível sectorial;
Aferir da implementação das recomendações anteriormente formuladas pelo TC;
Indagar da existência de órgãos ou serviços de controlo operacional e bem assim
da sua actividade.
2- O sistema de controlo interno da administração financeira do
Estado
2.1
O sistema de controlo interno da administração financeira do Estado (SCI) foi
criado pelo D.L. n.º 166/98, de 25 de Junho, tendo sido estruturado em três níveis de
controlo – estratégico, sectorial (e/ou regional) e operacional. A actuação do SCI deve
obedecer a três princípios fundamentais: suficiência; complementaridade; e relevância.
2.2
O modelo vertido neste diploma visa, para além de elevar a qualidade do controlo
interno, optimizar os meios disponíveis e garantir níveis razoáveis de protecção e
1
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segurança dos interesses financeiros do Estado, bem como consolidar metodologias
harmonizadas de controlo.
2.3
Compõem o SCI, as inspecções gerais1, a Direcção Geral do Orçamento, o Instituto
de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS) e bem assim todos os órgãos de
fiscalização e controlo que tenham como função o exercício do controlo interno;
2.4
A coordenação do SCI compete a um Conselho Coordenador (CC), presidido pelo
Inspector-geral de Finanças, ao qual compete garantir o funcionamento do SCI, articular
o planeamento das acções e garantir a observação dos princípios fundamentais.
3- Conclusões relevantes
O trabalho desenvolvido pelo TC permitiu retirar as conclusões constantes nos pontos
seguintes.
3.1
2
– Sistemas de informação
3.1
A implementação dos sistemas de informação do sistema de segurança social,
tem sido feita gradualmente, com atrasos, ora respeitando os planos de orientação
estratégica ora consoante as necessidades operacionais e de gestão.
3.2
Por tais motivos, não foi ainda alcançado o desiderato último do sistema de
informação da segurança social – tornar a informação disponível para os serviços da SS e
para os cidadãos em geral, de forma integral, correcta e em tempo real.
1
No caso da Segurança Social, a Inspecção Geral do Ministério do Trabalho e Segurança Social.
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3.2
– Exercício da actividade de controlo
3.3
A execução do orçamento da segurança social está sujeita aos seguintes tipos de
controlo:
Controlo administrativo
Controlo jurisdicional
Controlo político
Destes, apenas um releva para a situação em análise: o controlo do tipo administrativo,
exercido pelos serviços responsáveis pela execução, pelos serviços de orçamento e
contabilidade pública (DGO e IGFSS), pelas entidades de superintendência ou tutela e
pelos serviços gerais de fiscalização e controlo da administração pública (IGF e IGMTSS).
3.4
No âmbito do Sistema de Segurança Social (SSS) foram identificados, pelo TC, os
seguintes serviços, com competências ao nível do SCI:
I.
Inseridos no controlo de nível estratégico:
Inspecção Geral de Finanças (IGF)
Direcção Geral do Orçamento (DGO)
Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS)
3
II.
Inseridos no controlo de nível sectorial:
Inspecção Geral do Ministério do Trabalho e da Segurança Social
III.
Entidades com órgãos de controlo do nível operacional em funcionamento:
Com gabinete de auditoria interna – IGFSS e Instituto da Segurança Social (ISS)
Com comissão de fiscalização – IGFCSS; Instituto de Informática (II)
Com fiscal único – Fundo de Garantia Salarial (FGS)
3.5
O CC, nas suas funções de harmonização dos procedimentos relativos ao exercício
do controlo interno, não tem tido em consideração as especificidades do SSS. Por tal
motivo, as guidelines, os questionários, etc., deixam de fora quase todo o universo de
despesa da SS.
3.6
O CC, nas suas funções de articulação, promoveu acções conjuntas que
permitiram uma cobertura do universo bastante satisfatória, uma vez que não ficou por
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fiscalizar nenhuma das áreas consideradas de risco. Não evitou, porém, a ocorrência de
situações de sobreposição de acções.2
3.7
Quanto ao IGFSS, constatou o TC que não havia sido dotado de meios adequados
ao exercício das suas funções de controlo estratégico, designadamente de meios legais,
pois até à publicação em 2007 da Portaria n.º 639/2007, de 30 de Maio, dispunha apenas
de um gabinete de auditoria interna (órgão de controlo operacional). Tal limitação foi
sendo suprida de diversas formas, ao longo do tempo, designadamente através do
recurso a outsourcing.
3.8
A Inspecção Geral do Ministério do Trabalho e Segurança Social IGMTSS) – órgão
de controlo sectorial - exerceu a sua actividade dentro de um contexto expectável, nada
de relevante havendo a assinalar.
3.9
No que respeita ao controlo de nível operacional, o mesmo estava legalmente a
cargo da comissão de fiscalização (actual fiscal único) do IGFSS e do gabinete de auditoria
do ISS. Tais estruturas nunca foram porém criadas.
4
3.10 Assim e com o intuito de actuar no âmbito do controlo de nível operacional, o
IGFSS, por intermédio do Gabinete de Auditoria, desenvolveu algumas acções durante o
período em observação e o ISS, criou, na dependência dos seus serviços centrais, uma
estrutura que designou por Gabinete de Auditoria Interna, com pólos em Coimbra e no
Porto, a qual foi dotada de um regulamento interno, de um manual de procedimentos,
de uma carta de auditoria interna e ainda de 13 técnicos com habilitações adequadas
mas sem estatuto compatível com as funções de auditoria. Em ambos os casos (IGFSS e
ISS), as suas prestações foram mitigadas.
2
o Instituto de Segurança Social (ISS) foi, durante o período em análise, auditado por todos os órgãos de controlo
estratégico – IGF; DGO; IGFSS e também pelo órgão de controlo sectorial – IGMTSS;
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3.3
– Recomendações e acompanhamento da sua implementação
3.11 Com base em critérios de relevância material e de salvaguarda dos activos, foram
objecto de auditoria e de recomendações as seguintes áreas:
Controlo orçamental
Contribuições
Prestações de segurança social (pensões e prestações de desemprego; subsídio
de desemprego)
Imobilizado
Sistemas de informação
3.3.1 Controlo orçamental
3.12 A área do controlo orçamental evidenciou muitas fragilidades e
constrangimentos. Não obstante as recomendações (dos órgãos de controlo interno e do
TC) de que tem sido alvo nos últimos anos, o controlo orçamental continua a ser feito
com recurso a métodos extra-contabilísticos, dado que não foram criadas as condições
técnicas no funcionamento dos sistemas informáticos que possibilitem a execução
correcta de todos os procedimentos instituídos.
3.13 As deficiências ao nível do controlo da execução dos orçamentos têm como
consequência a necessidade de proceder a um elevado número de alterações
orçamentais, algumas fora de todos os prazos legais para o efeito.
3.14 O não encerramento dos períodos contabilísticos dificulta o controlo sistemático
das disponibilidades, prejudicando a rentabilização dos excedentes de tesouraria.
3.15 Ainda não foram criados procedimentos automáticos de conciliação entre a
informação constante dos mapas de controlo de execução orçamental e os saldos das
contas patrimoniais.
3.3.2 Contribuições
3.16 A base de dados de contribuintes, única e a nível nacional, só começou a ser
construída depois de 2002, continuando actualmente a evidenciar deficiências várias
designadamente as que se prendem com o fraco grau de fiabilidade da informação, a
qual não foi sujeita a um razoável número de validações. Tal situação motivou uma
elevada quantidade de reclamações e uma imagem negativa da capacidade organizativa
da SS.
5
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3.17 Nos casos em que haviam sido celebrados acordos de regularização extraordinária
de dívida, os mesmos não foram objecto de acompanhamento regular, o que
impossibilita a prevenção de situações de incumprimento e facilita a ocorrência de
situações de evasão.
3.18 A instabilidade das bases de dados, já referida, a inexistência de uma conta
corrente de contribuinte, completa e actualizada e a falta de um interface com o sistema
de execuções fiscais, constituem importantes factores de risco.
3.3.3 Prestações de segurança social
3.19 No processamento de pensões, continua a haver sistemas que não estão
integrados como é o caso do Centro Nacional de Pensões (CNP), facto que impede o
aproveitamento da interconectividade dos sistemas.
6
3.20 Quanto ao subsídio de doença foram introduzidos procedimentos de controlo
automático de âmbito nacional, minimizando os riscos de erro e de fraude com a
obtenção de melhorias significativas no prazo médio no processamento e pagamento
destas prestações aos beneficiários. Mantêm-se, porém, a ausência de segregação de
funções e de controlos prévios aos pagamentos e falhas graves ao nível estatístico, que
impedem a aferição do cumprimento de algumas disposições legais em matéria de
controlo da atribuição destas prestações.
3.3.4 Subsídios de desemprego
3.21 Quanto ao processamento dos subsídios de desemprego, as melhorias têm a ver
sobretudo com o aumento da automatização e consequente diminuição da intervenção
humana. Continuam a constituir áreas de risco o cruzamento de informação com a Caixa
Geral de Aposentações e com o ex - Departamento dos Assuntos Internacionais da SS.
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3.3.5 Imobilizado
3.22 O SCI da SS revelou-se competente e suficiente na área de controlo do
imobilizado, sendo visível o esforço desenvolvido. Persistem, no entanto um conjunto
vasto de problemas no que toca à inventariação, titularidade, valorização dos bens
imóveis, registo contabilístico, cálculo de amortizações e à localização de bens móveis,
problemas estes, com impacto na salvaguarda e segurança destes activos, na fiabilidade
da informação que lhe diz respeito e ainda na sua relevância contabilística.
3.3.6 Sistemas de informação
3.23 Apesar de a arquitectura do sistema informático ser adequada, a qualidade dos
dados continua a ser baixa devido às insuficientes validações, baixos níveis de
automatismo, não integração de alguns sistemas e baixo nível de interconectividade. O
TC regista, no entanto, que as rotinas que foram sendo introduzidas no sistema
influenciaram positivamente os resultados, embora de forma ainda não satisfatória.
4- Recomendações
4.1
Face ao que antecede, o TC efectuou recomendações ao Ministro do Trabalho e
Segurança Social, ao Conselho Coordenador do Sistema de Controlo Interno da
Administração Financeira do Estado, ao IGFSS, ao ISS e ao Instituto de Informática do
Ministério do Trabalho e Segurança Social.
4.2
Tais recomendações prendem-se directamente com as insuficiências detectadas e
vertidas nas conclusões do relatório de auditoria, e têm a ver com a optimização dos
sistemas e com o melhoramento dos procedimentos conducentes à salvaguarda dos
activos e bem assim à minimização do nível de risco.
4.3
Não foram formuladas recomendações no âmbito do SCI uma vez que durante o
decurso da auditoria foi alterada a Lei de Bases da Segurança Social3, o que introduziu
alterações nas atribuições e na estrutura orgânica dos serviços, designadamente nas dos
que integram o SCI.
3
Lei n.º 4/2007, de 16 de Fevereiro que revoga a Lei n.º 32/2002, de 20 de Dezembro.
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Conclusão
1
O trabalho de auditoria desenvolvido no âmbito do Processo n.º 04/07-AUDIT,
vertido no Relatório n.º 20/2007–2.ª S, estendeu-se a todo o SCI no âmbito da SS,
abrangendo os três níveis do sistema (estratégico, sectorial e operacional). Foram
elencadas as deficiências detectadas, reconhecendo o TC algum défice de fiscalização e
controlo, e bem assim de acolhimento/implementação das recomendações
anteriormente formuladas. Tais factos ficaram a dever-se sobretudo às carências de
meios, incluindo instrumentos legais desajustados às missões daqueles organismos.
2
Sendo o sistema de segurança social um universo de grande relevância material e
elevado risco e pese embora o esforço que, tudo indica, tem vindo a ser desenvolvido
aos vários níveis, designadamente através das recomendações que tem vindo a ser feitas,
quer pelos órgãos de controlo interno quer pelo próprio Tribunal de Contas, não foram
ainda atingidos os desideratos esperados, nem se encontram suficientemente
optimizados os meios já disponíveis, nomeadamente o actual sistema de informação, por
falta de qualidade dos dados e baixo nível de celeridade que tem presidido à sua
implementação.
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