Aula 5: Estados, estruturas
predatórias e desenvolvimentistas
Cap.1 Evans Instituciones e Desarollo (2007)
Curso Desenvolvimento Econômico
Comparado
Prof.Paulo Tigre
Paulo Tigre - IE/UFRJ
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Estados predatórios e desenvolvimentistas



Justapor Estados “predatórios” e “desenvolvimentistas” permite
focalizar a atenção nas variações definidas em termos de
resultados para o desenvolvimento.
Alguns Estados extraem grandes quantias de seus cidadãos que
poderiam constituir recursos para investimentos, mas de fato
provêem em troca tão pouco em termos de “bens coletivos”, que
acabam por impedir a transformação econômica. Os que
controlam estes Estados pilham seus cidadãos como predadores,
sem consideração com o bem-estar de suas presas.
Outros Estados estimulam entre as elites privadas perspectivas
empresarias a longo prazo, aumentando os incentivos e reduzindo
os riscos para que elas se comprometam com investimentos
transformadores.
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Estados predatórios

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

Patrimonialismo: mescla de tradicionalismo e
arbitrariedade.
Controle do Estado nas mãos de poucas pessoas
pessoalmente relacionadas. Pessoas da família ou da
confiança do presidente ocupam os cargos mais
lucrativos.
Personalismo e roubo na cúpula do sistema destroem
qualquer possibilidade que haja regras de conduta
para os níveis mais baixos da burocracia.
O Estado impede o surgimento de uma burguesia que
faça investimentos produtivos.
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Zaire de Mobuto: um Estado predatório
Mobuto Sese Seko obteve o
controle do Zaire (atual
Congo) em 1965. Nas duas
décadas seguintes o PIB per
capita declinou 2,1% ao ano.
Grandes fortunas se
formaram com a exploração
dos abundantes recursos
minerais do país, enquanto a
população do país se tornou
uma das mais pobre do
mundo, pior até que no
período colonial belga.
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
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

Caso do Zaire mostra que não é a burocracia que impede o
desenvolvimento, mas sim a falta de estrutura e capacidade
do Estado para tal.
Características patrimoniais do regime de Mobutu – mistura
de tradicionalismo e arbitrariedade que Weber demonstrou
ser característica de Estados pré-capitalistas, mas não dos
capitalistas.
De acordo com a tradição patrimonial, o controle do aparato
do Estado é concentrado num pequeno grupo de indivíduos
pessoalmente interconectados.
No pináculo do poder está a “panelinha presidencial”, que
consiste em “50 dos parentes mais confiáveis do presidente,
ocupando as posições mais sensíveis e lucrativas tais como
a chefia do Poder Judiciário, a Polícia Secreta, o Ministério
do Interior, o gabinete do presidente etc.”
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Um arcebispo zairense descreveu-a da seguinte
forma a mão invisível do mercado:
“Por que em nossos tribunais as pessoas apenas
obtêm seus direitos pagando aos juízes? Por que os
prisioneiros vivem esquecidos nas prisões quando não
têm ninguém para pagar aos juízes encarregados de
seus processos? Por que em nossos serviços públicos,
as pessoas têm de voltar dia após dia para obter o que
têm direito? Caso não paguem ao atendente, não
serão atendidas.” (Citado por Callaghy, 1984, p. 420)
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Estados Predatórios
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
O Estado zairense representa um desafio, não apenas
para os seus cidadãos, mas também para as teorias,
conectando variações na estrutura e no comportamento do
aparato do Estado às trajetórias de desenvolvimento
nacional.
Será que as suas estruturas internas justificam serem
chamadas de burocracia?
Como deveria ser caracterizada a sua relação com a
sociedade?
O caso do Zaire segue a lógica neo-utilitarista? Ou seria ao
contrário um exemplo de falta de burocracia weberiana?
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Estados predatórios





O caso do Zaire segue a lógica neo-utilitarista? Ou seria ao
contrário um exemplo de falta de burocracia weberiana?
Controle do Estado nas mãos de poucas pessoas
pessoalmente relacionadas. 50 pessoas da família ou da
confiança do presidente ocupavam os cargos mais lucrativos.
Personalismo e roubo na cúpula do sistema destroem qualquer
possibilidade que haja regras de conduta para os níveis mais
baixos da burocracia.
O Estado impede o surgimento de uma burguesia que faça
investimentos produtivos.
Caso mostra que não é a burocracia que impede o
desenvolvimento, mas sim a falta de estrutura e capacidade do
Estado para tal.
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Mão invisível do mercado?


Um dos aspectos mais surpreendentes do Estado
zairense é a proporção na qual a “mão invisível do
mercado” domina o comportamento administrativo,
criando uma caricatura da imagem neo-utilitarista de
como agem os membros do Estado.
No Zaire, a violência repressiva e as relações de
mercado são unidas para formar a expressão máxima
da busca de rentismo neo-utilitarista.
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Estados Desenvolvimentistas


Compreender o pólo oposto ao Estado
predador é importante para entender as
diferenças institucionais
Países do leste asiático oferecem
fundamentos empíricos para estender o
argumento institucional comparativo de
Weber, Gerschenkron e Hirschman.
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Crescimento econômico asiático
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Estados desenvolvimentistas: Os tigres asiáticos:
Taiwan, Coréia, Singapura e Hong Kong
Países, conhecidos como NICs - newly industrialized
countries – por manterem um ritmo excepcional de
crescimento econômico e rápida industrialização entre os
anos 1960-1990.
No século XXI passaram a ser consideradas economias
avançadas de alta renda. Elas continuam apresentando um
dos mais rápidos ritmos de crescimento econômico, mas as
atenções passaram a se voltar para outras economias
asiáticas com crescimento maior (China e Índia).
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Características dos Tigres Asiáticos
Todos os quatro tigres asiáticos tem como características
iniciais:
(i) Forte intervenção estatal no planejamento e produção
(caso de Taiwan)
(ii) População altamente escolarizada e produtiva;
(iii) Economias voltadas para exportações.
Coréia do Sul e Taiwan se tornaram muito competitivas em
tecnologias da informação, enquanto Hong Kong
(incorporada a China) e Singapura se tornaram grandes
centros comerciais e financeiros.
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Taiwan
Fundada em 1912, Taiwan (República da China)
abrangeu grande parte da China continental e da Mongólia. Quando o
Kuomintang (KMT), o Partido Nacionalista Chinês, perdeu a guerra
civil para o Partido Comunista da China em 1949, o governo da RC foi
transferido para Taipei, em Taiwan, e a estabeleceu como sua capital
temporária enquanto que os comunistas fundaram a República
Popular da China (RPC) na China continental.
Durante o início da Guerra Fria a RC foi reconhecida por muitos
países ocidentais e pelas Nações Unidas como o único governo
legítimo da China. Com a entrada da República Popular da China na
ONU em 1971 poucos países continuam considerando Taiwan como
país independente, já que a RPC a considera como uma Província
Rebelde
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A Fundação do Estado em Taiwan
Chiang Kai-shek
A vitória dos comunistas na guerra civil
empurrou para o exílio em Taiwan
aproximadamente dois milhões de chineses
do continente. As instituições da República
da China, com a sua constituição aprovada
em 1947, mantiveram a sua existência na
pequena ilha. Oficialmente, o estado
encabeçado por Chiang Kai-shek,
mantinha-se em estado de guerra devido ao
que oficialmente se designou como
"rebelião comunista" na China continental.
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Questão geo-política: Taiwan e a Guerra Fria
No final de 1949, a Guerra da
Coreia levou os Estados Unidos
da América, temerosos de uma
expansão comunista na Ásia
Oriental, a oferecer apoio militar a
Taiwan, com tropas estacionadas
na ilha e navios da Sétima Frota
passando a patrulhar o Estreito de
Taiwan, o que evitou que a
República Popular tentasse a
invasão da ilha.
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O Estado desenvolvimentista em Taiwan
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

Tradição burocrática e
experiência em intervenção
econômica direta ajudaram
As elites tradicionalmente
agrárias estavam
desarticuladas após as
reformas, os grupos industriais
careciam de capital, capital
estrangeiro entrava por meio
do Estado.
Intervenção estatal: razões
exógenas
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Estados desenvolvimentistas
Taiwan
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


Alice Amsden (1979): Taiwan não é nem
exemplo de economia de mercado nem
exemplo de dependência. Trata-se de um caso
de estadismo bem sucedido.
Empresas estatais são dominantes, mantendo
redes de relações com empresas privadas.
As políticas protecionistas de Taiwan, ao
contrario do que ocorreu na America Latina,
submetia seus incipientes capitalistas aos
rigores do mercado, exigindo mais exportações
e diminuindo a proteção ao longo do tempo.
Burocracia funciona como “filtro”, seletivo nas
intervenções.
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Taiwan: Rápido crescimento por meio da
industrialização.



O primeiro estágio do desenvolvimento econômico
de Taiwan se estende de 1952 até 1980 quando o
PIB do país cresceu 9,21% ao ano, em média, que
foi o mais alto índice de crescimento no mundo.
Em 1962, a agricultura perde sua posição como
principal atividade econômica, abrindo caminho
para um rápido crescimento do setor industrial.
Com exceção das duas crises energéticas (19731974 e 1979-1980), a industria de Taiwan manteve
um crescimento anual de 14% ao ano.
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2◦ Estágio de
desenvolvimento de
Taiwan: 1981- ?
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A partir da década de 80
as condições
econômicas globais e a
economia de Taiwan
mudaram
profundamente,
reduzindo as taxas de
crescimento para 7,15%.
O foco da economia de
Taiwan passou da
industria manufatureira
em para setores
intensivos em tecnologia
e serviços.
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Coréia do Sul
Depois do fim da Segunda
Guerra Mundial em 1945, as
potências vencedoras
dividiram a Coreia em duas
zonas de influência,
seguindo-se, em 1948, a
instalação de dois governos:
um sul capitalista, apoiado
pelos EUA e Japão, e um
norte comunista apoiado
pela União Soviética e China.
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Guerra da
Coreia
A situação de impasse
entre China e URSS e
EUA resultou na guerra
em 1950.
Em 1953 foi assinado um
armistício, dividindo a
península ao longo da
zona desmilitarizada,
próxima do paralelo 38,
que tinha sido a linha de
demarcação original.
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Coreia do Sul nos anos 50
Na década de 1950, a Coreia do Sul
era um dos países mais pobres da
Ásia. Ao final da Segunda Guerra
Mundial, o país herdou um sistema
econômico colonial projetado apenas
para as necessidades japonesas.
Grande parte da infra-estrutura do país
foi destruída durante a Guerra da
Coreia(1950-1953). Após a guerra, a
Coreia do Sul tornou-se muito
dependente do auxílio norte-americano.
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O processo de desenvolvimento
dos anos 60 e 70
Após o golpe militar liderado pelo general Park Chunghee em 1962, a Coreia do Sul embarcou numa série de
planos quinquenais para o desenvolvimento econômico. A
ênfase foi direcionada ao comércio exterior com a
normalização das relações com o Japão em 1965 e houve
uma subsequente "explosão" no comércio e nos
investimentos, seguida de uma rápida expansão das
indústrias leves e pesadas nas décadas de 1960 e1970.
Durante esse período, a economia sul-coreana cresceu
numa média anual de 8,6%.
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Décadas 1980-1990
O crescimento continuou enquanto a Coreia do Sul transformava-se
de exportadora de tecidos e sapatos em um grande produtor global
de automóveis, eletrônicos, navios e aço e, mais tarde, campos de
alta-tecnologia, como monitores digitais, celulares e
semicondutores.
O modelo sul-coreano de encorajar o crescimento de companhias
grandes e competitivas internacionalmente através
de financiamento fácil e incentivos fiscais levaram à dominância
dos conglomerados controlados por famílias, conhecidos
como chaebol, que cresceram com o apoio do regime
Park. Algumas viraram corporações
globais,como Hyundai, Samsung,Daewoo, LG e Pantech
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A burocracia na Coréia do Sul



Concursos para o recrutamento de servidores públicos
têm sido usados há mais de mil anos (desde 788).
Esta tradição é vital para prover tanto a legitimidade
para as iniciativas do Estado quanto os incentivos nãomateriais para os “melhores e mais inteligentes”
seguirem uma carreira burocrática.
Apesar da caótica história política da Coréia no século
XX, a burocracia conseguiu se preservar como um
corpo de elite.
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Admissão meritocrática



Na Coréia o Estado tem tradicionalmente selecionado
o seu pessoal entre os mais talentosos egressos das
mais prestigiosas universidades.
Os dados sobre a seletividade do Haengsi (concursos
para admissão de servidores civis de nível superior)
são quase idênticos aos apurados por Johnson para o
Japão.
Apesar de multiplicar por sete o número anual de
vagas no serviço público de nível superior entre 1949 e
1980, apenas cerca de 2% daqueles que prestam o
exame são efetivamente aceitos (B. K. Kim, 1987, p.
101).
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Agencia-piloto - Economic Planning Board (Coreia)



Chefiado por um vice-primeiro ministro, o EPB foi escolhido
por Park para ser uma “superagência” na área econômica.
O seu poder de coordenar a política econômica mediante o
controle do processo orçamentário é reforçado por
mecanismos tais como o Economic Ministers Consultation
Committee e pelo fato de seus diretores serem
freqüentemente promovidos a posições de liderança em
outros ministérios.
Assim como no caso japonês, a existência de uma
"agência piloto” não significa que os programas sejam
incontestáveis dentro da burocracia.
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O sistema japonês de gestão
da economia apresenta características
muito peculiares. Ainda que a
participação direta do Estado nas
atividades econômicas seja limitada, o
controle oficial e sua influência sobre as
empresas são maiores e mais intensos
que na maioria dos países com economia
de mercado.
Esse controle não se exerce por meio de
legislação ou ação administrativa, mas
pela orientação constante ao setor
privado e pela intervenção indireta nas
atividades bancárias estatal.
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Japão: o
papel da
gestão
econômica
do Estado
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Japão: O papel do MITI segundo Chalmer
Johnson (1982)


Após a II Guerra, o Estado japonês atuou como
substituto do mercado de credito, que praticamente
não existia. Investimentos direcionados a produção
industrial.
MITI: maximizar a adoção de decisões induzidas:
capacidade para aprovar créditos ao investimento,
distribuir divisas necessárias para a industria, autorizar
importações, isenções fiscais, e articular cartéis para
regular competição interna.
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Organização Estado-Economia
Existem várias agências e departamentos estatais relacionados com
diversos aspectos da economia, como exportações, importações,
investimentos e preços, assim como desenvolvimento econômico. O
objetivo dos organismos administrativos é interpretar todos os
indicadores econômicos e responder imediatamente e com eficácia às
mudanças conjunturais.
A mais importante dessas instituições é a Agência de Planejamento
Econômico, submetida ao controle direto do primeiro-ministro, que tem
a importante missão de dirigir dia a dia o curso da economia nacional e
o planejamento em longo prazo.
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Relações Estado-Sociedade
De maneira geral, esse sistema funciona
satisfatoriamente e sem crises nas relações entre governo
e empresas, devido à excepcional autodisciplina dos
empregados japoneses em relação às autoridades e ao
profundo conhecimento do governo sobre as funções,
necessidades e problemas dos negócios.
O ministro da economia e o Banco do Japão exercem
considerável influência nas decisões sobre investimentos
de capital, devido à estreita interdependência entre as
empresas, os bancos comerciais e o banco central. A
"Ferrovias Nacionais Japonesas" é a única empresa
estatal.
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Crescimento econômico - Japão
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Características institucionais (Japão)



Chalmers Johnson: O Estado desenvolvimentista é
dinâmico. O crescimento econômico pós-guerr a ocorreu
na presença de “uma burocracia econômica poderosa,
talentosa e cheia de prestígio”.
O concurso para o ingresso no serviço público civil de nível
superior : apenas 2% ou 3% daqueles que prestam o
exame num determinado ano são aprovados.
“hipótese weberiana”. Os funcionários têm o status
especial que Weber sentiu ser essencial a uma verdadeira
burocracia. Seguem o caminho de uma carreira a longo
prazo dentro da burocracia e geralmente operam de
acordo com regras e normas estabelecidas.
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Organização do MITI





“Maior
concentração de força intelectual do Japão”. Apenas
2% a 3% dos candidatos são admitidos.
Burocracia poderosa e prestigiada. Cargos na alta hierarquia
são os mais prestigiados do país.
“Status weberiano”: carreiras de longo prazo, atuando
segundo as regras estabelecidas.
Redes informais internas e externas.
Redes internas oferecem coerência a burocracia – laços
entre companheiros de classe das universidades de elite.
Identidade corporativa oriunda da meritocracia. Desempenho
eficiente é um aspecto valorizado pelos membros leais aos
“batsus”. “Elementos não burocráticos da burocracia”
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MITI – Ministério da Indústria e
Comércio Exterior
Em um período de capital escasso, após a Segunda Guerra
Mundial, o Estado japonês agiu como substituto para o
inexistente mercado de capital enquanto ajudava a “induzir”
decisões de investimentos transformadores.
Instituições Estatais como o sistema postal de poupança e o
Japan Development Bank foram cruciais em obter o capital
necessário para o investimento industrial.
A disposição das instituições financeiras do Estado em
bancar empréstimos, mesmo com as empresas apresentando
índices de débito/lucro líquido industriais em níveis jamais
imaginados no Ocidente, foi um ingrediente crítico na
expansão de novas indústrias.
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Papel do MITI: “maximizar a tomada
de decisões induzidas”



Influencia na aprovação de empréstimos para
investimentos do Japan Development Bank,
Autoridade sobre alocação de moeda estrangeira para
propósitos industriais e o licenciamento para
importação de tecnologia estrangeira,
Capacidade para fornecer incentivos fiscais e articular
“acordos administrativos ou cartéis” que regulavam a
competição em uma dada indústria.
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Redes internas e coerência da burocracia
(elementos não burocráticos da burocracia)
As redes internas foram cruciais para a coerência da burocracia.
Gakubatsu - laços entre colegas nas universidades de elite nas quais
os servidores são recrutados. O “batsu de todos os batsu” une os exalunos da Tokyo University Law School.
As redes informais dão à burocracia uma coerência interna e uma
identidade corporativa que o mérito por si só não poderia oferecer.
Dependem fundamentalmente do processo de seleção estrita através
do qual os servidores civis são escolhidos.
O fato de a competência formal, ao contrário dos tradicionais laços de
clientelismo ou lealdade, ser a principal exigência para entrar nessa
rede torna muito mais provável que o desempenho eficiente seja um
atributo valorizado entre os membros leais aos diversos batsu. O
resultado global é um tipo de “weberianismo reforçado”.
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Redes externas conectando o Estado e a
sociedade civil




Nakane: “a teia administrativa é tecida mais profundamente na
sociedade japonesa do que talvez em qualquer outra no mundo”.
A política industrial japonesa depende fundamentalmente do
labirinto de vínculos que conectam os ministérios com as classes
industriais mais importantes.
Os “conselhos deliberativos”, que reúnem burocratas e
empresários em rodadas de coleta de dados e formulação de
políticas, a partir de uma agenda contínua de tópicos específicos, é
apenas um exemplo.
Okimoto (1989, p. 157) estima que os dirigentes dos escritórios
setoriais do Miti podem passar a maior parte do seu tempo junto a
executivos-chave das corporações.
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Redes externas:




Conectam as redes corporativas as elites
empresariais.
Antigos empregados do MITI na iniciativa
privada.
Relevância dos vínculos externos: eficiência
do Estado emerge não de sua capacidade
própria mas sim da complexidade e
estabilidade de suas interações com o
mercado. Consenso.
Somente autonomia levaria ao autoritarismo.
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




As redes informais ou organizações partidárias
consistentes reforçam a coerência da burocracia.
No caso de estes vínculos serem baseados em compromissos com
alguma instituição corporativa paralela ou no desempenho no
sistema educacional, eles reforçam o caráter unificador da
participação na estrutura organizacional formal, em vez de sabotar
como ocorre nas redes informais baseadas em parentescos ou em
lealdades geográficas paroquiais.
Tanto a autonomia quanto a parceria podem isoladamente produzir
resultados perversos. Sem autonomia, a distinção entre parceria e
captura do Estado desaparece.
A autonomia sozinha não significa necessariamente um interesse no
desenvolvimento, tanto no sentido estreito de crescimento
econômico quanto no sentido mais amplo de melhoria do bem-estar.
O segredo do Estado desenvolvimentista se encontra no amálgama
destas duas dimensões.
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O futuro do Estado desenvolvimentista





Os capitais privados já tem uma importância maior
hoje, dependendo menos do Estado.
A capacidade do Estado atrair “os melhores entre
os melhores” já se reduziu. Empresas privadas
pagam hoje melhores salários.
Demandas sociais e democracia tiram o poder das
elites.
Não há razão para acreditar que os Estados
desenvolvimentistas permanecerá da mesma forma
no futuro.
O modelo asiático pode ser replicado hoje?
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Pontos em comum



Estados mais eficientes se caracterizam pelo seu
nível de autonomia arraigada, articulado com uma
organização burocrática interna bem desenvolvida,
com vínculos públicos e privados densos.
Estados menos eficientes: combina estruturas
internas indisciplinadas com relações externas
manejadas pela “mão invisível”.
Estados intermediários: alcançam em certos casos
níveis importantes de autonomia mas não
suficientes.
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Conclusões



Estados desenvolvimentistas seguiram estratégias
assinaladas por Gershenkron e Hirschman.
Políticas neoliberais promoveram uma redução na
capacidade e autonomia das organizações
governamentais: redução de salários, não realização de
concursos, falta de autonomia, minando a possibilidade
destes Estados se converterem em promotores do
desenvolvimento.
Políticas púbicas devem ter por objetivos:
 Maior seletividade para estabelecer atividades que as
estruturas do Estado deve assumir
 Promover reformas que ajudem estas estruturas se
renovem e ganhem mais eficiência.
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