A função estratégica dos cargos em comissão: a experiência de Minas
Gerais com os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental
(EPPGGs) e os Empreendedores Públicos
Autoria: Mônica Moreira Esteves Bernardi, Eder Sá Alves Campos
RESUMO
Trata-se de discussão sobre a função estratégica dos cargos em comissão, a partir da
experiência com a carreira de especialistas em políticas públicas e gestão governamental
(EPPGG) e com os empreendedores públicos no Governo do Estado de Minas Gerais. O cargo
de empreendedor público, de livre nomeação e exoneração, permeia questões antagônicas na
gestão pública: a temerária cultura patrimonialista; e a flexibilidade e a meritocracia. A
metodologia adotada explora o estudo de caso da carreira de EPPGG, relacionando-o à
experiência dos empreendedores públicos. Apresentam-se algumas evidências, de cunho
descritivo e principalmente quantitativo, derivadas de registros administrativos e de dados de
remuneração do Ministério do Trabalho - Relação Anual de Informações Sociais (RAIS). A
estrutura do trabalho inicia-se com breve conceituação teórica do cargo em comissão, bem
como apresenta reflexões sobre o dualismo administração e política. Descreve brevemente,
ainda, alguns modelos de gerência pública – Reino Unido, Coréia, Estados Unidos, Itália,
Chile, Holanda, Canadá e Austrália – que se orientam pelos mesmos princípios do modelo de
gestão dos empreendedores públicos. Posteriormente, apresenta-se e analisa-se a experiência
da carreira de EPPGG à luz da utilização estratégica dos cargos em comissão, mostrando os
efeitos do uso dos cargos em comissão na retenção dos indivíduos baseada na diferenciação
remuneratória. Descreve-se ainda a inovadora experiência dos empreendedores públicos:
cargos em comissão criados temporariamente para garantir a implementação da estratégia do
governo, selecionados a partir de perfil previamente definido, recrutados na iniciativa privada
e no setor público, geridos sob modelo meritocrático por meio de planos de trabalho com
entregas definidas e atreladas à remuneração variável. A importância do ‘bom uso’ dos cargos
em comissão e seus desafios no âmbito da gestão pública é tema que tem sido pauta de
reforma dos países desenvolvidos e em desenvolvimento. A experiência dos EPPGGs aponta
utilizações práticas dos cargos em comissão e a pioneira experiência dos empreendedores
públicos representa alternativa de uso efetivo de cargos de livre provimento com atuação
estratégica. As experiências apresentadas apontam o cargo de livre provimento como
alternativa para quebrar o monopólio da simetria no setor público, bem como forma de visão
ampliada de carreira no âmbito da administração pública. Remete, ainda, a temas emergentes
das reformas de gestão que buscam sistemas flexíveis e temporários de remuneração atrelados
ao desempenho e as funções exercidas.
1. Introdução
O presente artigo tem como objetivo discutir a função estratégica dos cargos em
comissão, à luz da experiência do Governo do Estado de Minas Gerais com a carreira de
especialistas em políticas públicas e gestão governamental (EPPGG) e com os
empreendedores públicos. O tema cargos em comissão apresenta-se como de fundamental
importância, uma vez que abarca dois extremos, o patrimonialismo – com o que se tem de
mais temeroso em termos de orientação para a gestão pública – e a modernidade em termos de
gestão de pessoas, na medida em que permite arranjos em busca da flexibilidade e da
meritocracia na gestão pública. A experiência mineira apresenta evidências para sustentar a
boa prática do uso de cargos em comissão como importante instrumento gerencial.
A metodologia do trabalho tem como fundamento a exploração do estudo de caso da
carreira de EPPGG, relacionando-o à experiência dos empreendedores públicos. São
apresentadas evidências de cunho descritivo e principalmente quantitativo, derivado de
registros administrativos e dados de remuneração do Ministério do Trabalho - Relação Anual
de Informações Sociais (RAIS).
Após a introdução, a estrutura do trabalho contempla breve conceituação teórica
acerca da literatura sobre cargos em comissão. Na seção três é apresentada e analisada a
experiência da carreira de EPPGG em termos dos efeitos da utilização estratégica dos cargos
em comissão. Ainda na seção três é apresentada a inovadora experiência dos empreendedores
públicos, cargos em comissão criados temporariamente para garantir a implementação da
estratégia do governo, geridos sob modelo meritocrático. Por fim, a seção quatro sintetiza a
importância do bom uso dos cargos em comissão e seus desafios no âmbito da gestão pública.
2.
Cargos de livre provimento: da concepção jurídica à estratégica
2.1
O cargo em comissão no ordenamento jurídico brasileiro e o dualismo
política e administração
O cargo de provimento em comissão, previsto no inciso II do art. 37 da Constituição
da República, é de ocupação temporária e tem como fundamento a relação de confiança entre
o ocupante e a autoridade que o nomeou. Por isso, cotidianamente, é denominado cargo de
confiança ou de livre nomeação e exoneração. O provimento no cargo em comissão não exige
aprovação prévia em concurso público e a exoneração do cargo é despida de qualquer
formalidade especial, o que torna o vínculo com a administração pública bastante precário
(CARVALHO FILHO, 2007, p. 544). Integrante da categoria de cargos demissíveis ad nutum
– ou seja, a qualquer tempo –, o ocupante não adquire estabilidade no serviço público. Se for
rompida a relação de confiança, ou se houver troca da autoridade nomeante, em geral, o
ocupante de cargo em comissão não permanece (MEDAUAR, 2006, p. 265).
Para os fins do presente artigo, devem-se considerar as funções de confiança previstas
no inciso V do art. 37 da Constituição da República. O texto constitucional anterior era mais
amplo e previa que os cargos em comissão e as funções de confiança deveriam ser exercidos
preferencialmente por servidores ocupantes de cargos de carreira técnica ou profissional. A
redação dada pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998 restringiu essa investidura limitando
o exercício de funções de confiança a servidores efetivos e a investidura em cargos em
comissão a servidores de carreira, nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em
lei, devendo as atribuições de tais funções e cargos destinarem-se apenas à chefia, direção e
assessoramento. Essa restrição limita a investidura em cargos em comissão de pessoas que
não pertencem aos quadros da Administração Pública, com vistas a evitar casos de
2
imoralidade e nepotismoi (CARVALHO FILHO, 2007, p. 545). Não obstante a permissão
constitucional de cargos públicos que possam ser providos exclusivamente a critério da
autoridade nomeante, vale lembrar que entre os princípios expressos da administração pública
estão a moralidade e a impessoalidade, previstos no caput do art. 37.
Contudo, a distribuição do cargo público de livre provimento é intrínseca ao sistema
político brasileiro, por tratar-se de única categoria de cargo formalmente vinculada à direção
pública. Ao mesmo tempo, o exercício da direção pública é uma atribuição afeta a habilidades
e competências específicas que diretamente implicam práticas de relacionamento com grupos
de interesses, de coordenação das ações, de gestão e, por fim, nas ações e resultados da
administração pública. (CÂMARA, 2009, p. 637). Nesta seara se insere a dicotomia política e
administração, que permeia as reflexões constantes do presente artigo. Câmara (2009, p. 639)
aponta três visões da dicotomia política e administração. A primeira, defendida por Uruguai
(2002) prevê separação da política e da administração sob a justificativa de que a centralidade
administrativa associada à organização científica é a solução apontada para se evitar o uso da
administração para fins pessoais. A segunda visão, respaldada por Wilson (1966) também
sugere a separação, na prática, entre política e administração, ao argumento de que a visão
política interfere negativamente na administração e que a técnica é neutra e, portanto, a ação
deve pautar-se exclusivamente pela eficiência e eficácia. A terceira visão, ancorada por
Weber (1993), difere-se das demais porque não nega a política na administração pública em
termos dicotômicos. Ao revés vê uma “inseparável complementaridade” entre políticos e
burocratas do mundo moderno. Para o autor, o cargo público de livre provimento é expressão
da divisão do poder estatal, que regula as relações entre administração e os administrados não
podendo prescindir da norma como referência para a ação, associada à práxis social
(CÂMARA, 2009, p, 640,647).
Os sistemas de gerência pública: o cargo de livre provimento como
ferramenta gerencial de atração e retenção de talentos
2.2
Para romper esse dualismo entre uma classe política, investida de autoridade por meio
dos mecanismos de democracia representativa e uma função pública profissional regida pelo
sistema de mérito surge um movimento de reformas administrativas em alguns países do
mundo com vistas à estruturação de sistemas de gerência pública. Tais sistemas não excluem
a possibilidade de que certo número de nomeações seja realizado de forma totalmente
discricionária por razões políticas. Na França, as nomeações para aproximadamente 450
cargos, realizadas diretamente pelos ministros, são limitadas basicamente por questões
orçamentárias. Nos Estados Unidos o livre provimento aplica-se a 10% dos cargos superiores,
mais alguns cargos específicos no nível de executive schedule, totalizando 1.350 cargos. Já na
Suécia, o número de cargos de livre provimento é definido por meio de acordo entre os
partidos (LONGO, 2007, p.169).
Os sistemas de gerência pública que emergem no âmbito das reformas administrativas
têm orientação diferenciada que se fundamenta em modelos de separação entre os padrões de
responsabilidade próprios da política e da gestão: há uma esfera gerencial que deve ser
coberta por dirigentes públicos profissionais, sujeitos a mandato político, aos quais se
reconhece esfera própria de decisão, que é exercida conforme padrões estabelecidos em
contratos baseados no princípio de responsabilidade por resultados (LONGO, 2002, p. 5). Os
sistemas de gerência pública estruturam-se por meio de cargos de livre provimento de atuação
estratégica, pautada pelo profissionalismo e pelo comprometimento com os resultados do
governo, conforme verificado, especialmente, pelo sistema de recrutamento e seleção e pela
contratualização de resultados e de desempenho dos seus ocupantes.
3
Dentre as reformas que seguiram essa orientação, citam-se a do Reino Unido, Estados
Unidos, Canadá, Austrália, Itália, Holanda e Chile. Em 1978, foi criado nos Estados Unidos o
Senior Executive Service (SES) pela Lei de Reforma do Serviço Civil, que engloba cerca de 7
mil cargos, dentre os quais os 10% passíveis de nomeações de caráter exclusivamente
político. Recentemente, foram criadas as Performance Based Organization (PBO), inspiradas
no modelo britânico de agência, que introduz novos padrões de desempenho para os
dirigentes.
Em 1984, a Austrália criou o SES pela Lei de Reforma do Setor Público, cujas
prioridades eram a redução da permanência dos servidores públicos, a diversificação das
fontes de assessoramento político aos ministros e o aumento da capacidade gerencial e da
receptividade dos funcionários públicos face às prioridades políticas do governo.
Em 1993 é criada a Dirigenza Pubblica na Itália, que teve como fundamento a
obtenção de uma nítida distinção entre os planos de direção política e administrativa com o
objetivo de fortalecer a autonomia dos dirigentes públicos profissionais em relação ao poder
político, garantindo-lhes âmbito próprio de atuação.
Em 1995, na Holanda, foi criado o Alto Serviço Civil (ABS) que englobaria,
inicialmente, 300 cargos de nível superior do governo central. A criação do ABS visou o
desenvolvimento de capacidades diretivas, a promoção da mobilidade e da experiência
internacional e o desenvolvimento de um espirit de corps. Há estímulos para a rotatividade e
restrições para a permanência num mesmo posto por período superior a sete anos.
Em 1996, no Reino Unido, foi criado o Senior Civil Service (SCS) que inclui todos os
cargos de diretor executivo de agências, abrangendo aproximadamente 3 mil cargos
superiores da administração britânica. Esses cargos são avaliados por meio do novo sistema
Job Evaluation for Senior Posts (JESP) e aplicadas formas de retribuição variável por
desempenho. No Canadá, a reforma não foi tão profunda. Representada pelo Modelo
Westminster, inspirado no movimento de reformas ocorrido no Reino Unido no início da
década de 80, o alto funcionalismo civil tem sido constituído tradicionalmente, por um grupo
de elite que se caracteriza por ser recrutado em universidades prestigiosas, e por um
centralizado sistema de pessoal e por empregos vitalícios (LONGO, 2007, p. 160-171).
Na América Latina, tem-se a experiência do Sistema de Alta Direção Pública (SADP),
instituído em 1993. No SADP, o processo de provimento dos cargos inicia-se com a
elaboração de uma proposta de perfil profissional, realizada pelos ministros, contemplando
competências e atitudes para os cargos de jefes superiores de servicio, que serão objeto do
processo de pré-seleção. Posteriormente, a proposta do referido perfil profissional é submetida
ao Conselho de Alta Direção Públicaii para aprovação. Após a aprovação do perfil
profissional, é realizado o processo de seleção para o cargo, por meio de convocação da
Dirección Nacional del Servicio Civiliii e do Consejo de Alta Dirección Pública. O Conselho
de Alta Direção Pública apresenta uma lista propositiva de 3 (três) a 5 (cinco) candidatos,
escolhidos dentre os candidatos selecionados, ao Presidente da República para escolha do jefe
superior de servicio. O SADP também compreende outros três eixos, além da seleção:
desenvolvimento, gestão do desempenho e compensações. No âmbito do desenvolvimento,
realizam-se ações destinadas a apresentar uma formação adequada, contínua e permanente à
Alta Direção Pública. No que tange à gestão do desempenho, a legislação obriga o
estabelecimento de contratos de desempenho, por meio da definição de metas estratégicas
trienais. Tais contratos são celebrados entre o ministro respectivo e o próprio jefe de servicio e
são avalizados pelos Ministros da Fazenda e da Secretaria Geral da Presidência. Anualmente,
é elaborado um relatório informativo ao superior hierárquico com o grau de avanço do
cumprimento das metas pactuadas. O sistema de compensações prevê a criação de incentivos
monetários, com uma parcela fixa e uma parcela variável ligada ao cumprimento de metas
fixadas no contrato de desempenho. O sistema de compensação também considera um
4
mecanismo de indenização no caso de perda do cargo. Os dirigentes públicos selecionados no
âmbito do Sistema de Alta Direção Pública exercem mandatos de 3 (três) anos, renováveis por
até duas vezes, o que implica que eles podem ocupar o mesmo posto no máximo por 9 (nove)
anos, se apresentarem um desempenho satisfatório (AEDO, 2005, pp. 62-65).
Uma das características dos novos modelos de gerência pública profissional é a
abertura de novos postos, em muitos casos fora da administração, combinando o acesso de
profissionais do mercado privado com recrutamento majoritário de pessoas do serviço civil
(LONGO, 2007, p. 170). Com a finalidade de tornar mais competitivos os cargos de alto
escalão, até então providos exclusivamente por meio de recrutamento interno, a Coréia
instituiu o Open Competitive Position System – que oferece 20% das vagas no mercado
privado – e o Job Posting System – que cria sistemática de concorrência entre as agências
governamentais para 30% dos cargos. Com o objetivo de transformar-se em governo aberto, a
Coréia visa a atrair profissionais da iniciativa privada para trabalhar no governo, bem como
incentivar os servidores públicos a trabalhar na iniciativa privada durante certo tempo e,
depois, retornar para o serviço público.
To transform the government into an open government, the [Civil
Service Commission] CSC tried to promote the flow of personnel
between private and public sectors, which will facilitate the transfer
and sharing of knowledge, skills, and information, which, in turn, will
foster the process of creating better and faster solutions to problems.
Seen from the point of human resource management, the open
government activates the two-way interaction between the government
sector and the private sector. (NAMKOONG, 2003, p. 1)
Outro fator que contribuiu para a busca de um governo aberto, transparente e
competente na Coréia foi a adoção de metodologia diferenciada de seleção de pessoas,
incluindo testes para aferir habilidades como a capacidade para resolver problemas e tomar
decisões (CHANG-HYUN CHO, 2003, p. 2). A adoção de testes de potencial para aferir
habilidades contribui para o alcance do equilíbrio entre candidatos do setor público e da
iniciativa privada, tendo em vista que, mais do que conhecimentos de administração pública,
buscam identificar atributos comportamentais desejados para o exercício do cargo. O objetivo
da Coréia ao implantar o Open Competitive Position System e o Job Posting System é tirar os
servidores de carreira da ‘zona de conforto’, abrindo concorrência para o provimento de
cargos de alto escalão do governo, com vistas a melhorar a eficiência e a produtividade da
administração pública.
No Brasil, Abrucio (2007, p. 80) ao abordar a profissionalização do alto escalão do
governo como um dos eixos estratégicos para a renovação da agenda reformista da gestão
pública destaca a importância da devida utilização dos cargos de provimento em comissão.
Segundo o autor, tais cargos deveriam ser utilizados necessariamente pela burocracia estatal,
mas também para atrair “profissionais do mercado e da academia para
‘oxigenar’ a administração pública e incorporar novas técnicas
transparentes e mesmo competitivas” (ABRUCIO, 2007, p.80).
Pereira (2008, p. 399-405) defende a estruturação de um modelo de gerência pública
com o objetivo de tornar a administração mais flexível e os administradores mais motivados.
Destina-se essencialmente a aumentar a capacidade do Estado de garantir direitos sociais e
republicanos sem incorrer nas deficiências que caracterizam o Estado do bem-estar-social
burocrático do século XX. O caráter gerencial do modelo se expressa na busca de tornar os
servidores públicos mais autônomos em relação a normas rígidas e mais responsáveis perante
o núcleo estratégico do Estado e a sociedade. Considerando-se que a reforma gerencial
5
pressupõe democracia e que os valores relacionados à autonomia dos serviços públicos estão
ligados à sociedade, o mandato formal ou estabilidade pode se tornar mais flexível,
semelhante ao regime existente no mercado de trabalho privado. Nesse sentido, a
remuneração também deve ser flexibilizada, refletindo o desempenho do servidor. O sistema
de gerência pública ora proposto contaria com “administradores públicos com qualidades de
empreendedores, cuja motivação depende de autonomia” (PEREIRA, 2008, p. 404).
Fatores como autonomia, atuação estratégica no governo e capacidade de realização
pessoal e profissional, associados à remuneração compatível com a de mercado, tornam os
sistemas de gerência pública uma importante ferramenta de atração e retenção de talentos para
a administração pública. Esses fatores integram um conjunto de incentivos capaz de mobilizar
o indivíduo, conforme Figura 1.
Cargo
(atribuição)
Realização
profissional
Poder
Indivíduo
Status
Remuneração
Realização
pessoal
Segurança
Figura 1 – Componentes do sistema de incentivos
Fonte: Bergue, 2007, p. 255
Ainda que não estruturados sob um modelo de gerência pública cargos de provimento
em comissão de atuação estratégica podem representar uma visão ampliada de carreira na
administração pública. Nesse sentido, e se usados de forma inteligente, podem ser capazes de
suprir eventuais fragilidades das carreiras de servidores dos quadros efetivos: falta de
perspectivas de crescimento, baixas remunerações e atuações não estratégicas, com baixo grau
de responsabilidade e complexidade de atribuições. O caso dos Especialistas em Políticas
Públicas e Gestão Governamental (EPPGGs) e dos Empreendedores Públicos em Minas
Gerais apresentam algumas evidências que corroboram esse entendimento, conforme
demonstrado nas seções seguintes.
3.
O caso dos EPPGGs em Minas Gerais
A carreira de EPPGGiv nos revela pontos emblemáticos para a discussão da função
estratégica dos cargos em comissão no setor público. Trata-se de uma carreira do quadro de
servidores públicos do Governo do Estado de Minas Gerais, que apresenta uma porta de
entrada diferenciada: vestibular para o Curso Superior de Administração Pública da Escola de
Governo da Fundação João Pinheiro. Esse curso tem duração de quatro anos, e durante esse
período os alunos recebem uma bolsa no valor de um salário mínimo, tendo como
6
contrapartida que trabalhar por no mínimo dois anos na carreira de EPPGG. A descrição mais
detalhada da carreira de EPPGG e da Escola de Governo é feita em OLIVEIRA (2009),
CAMPOS e BERNARDI (2008), LEMOS e NEVES (2007) e COUTINHO e BERNARDO
(2010).
Para a análise da carreira de EPPGG feita no presente trabalho são utilizados dados
advindos de registros administrativos do Governo do Estado, com o recorte temporal de
outubro de 2009v. Até outubro de 2009 o universo de alunos egressos da Escola de Governo
(EG) perfaz um total de 501 formandos, em 16 turmasvi. Destes egressos, 299 permanecem na
carreira (60%), 171 já foram exonerados (34%), 31 não apresentam registro de
nomeação/remuneração (6%)vii.
Interessante notar que a evasão de 40% é significativa quando observada
isoladamente. Mas conforme é apresentado na Figura 2, a taxa de evasão é mais aguda nas
primeiras turmas formadas no final da década de 90 (turmas 1 e 2), e decai, sendo inferior à
15% nas turmas com menos de dois anos de formatura (tempo mínimo obrigatório para não
incorrer na multa de aproximadamente R$30 mil). Relevante ressaltar que as primeiras turmas
foram marcadas por forte insegurança jurídica e se inseriam em um contexto de grande crise
do setor público estadual (por exemplo, com pagamentos de salários em atraso até 2002).
Segundo Oliveira (2009, p.135), um dos fatores preponderantes para evasão da
carreira de EPPGG é a questão salarial, sendo que 76,7% dos exonerados, segundo pesquisa
realizada pela autora, “saíram da carreira de EPPGG para outra carreira no setor público, seja
municipal, estadual e, principalmente, federal”.
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
82% 82%
63%
65%
63%
58%
58%
41%
44%
41%
evasão
24% 24%
média
12% 14%
9% 3%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Figura 2 - Taxa de evasão dos egressos da Escola de Governo segundo turma de
formatura – MINAS GERAIS 2009
Fonte: elaboração própria.
Observando o subgrupo dos evadidos, relativos àqueles 171 egressos que chegaram a
tomar posse no cargo de EPPGG e foram exonerados, tem-se que 63 chegaram a assumir
algum cargo em comissão e 108 nunca assumiram cargo em comissão durante o período que
trabalharam no Governo do Estado. A Figura 3 realiza a comparação dos dois grupos, de
acordo com a turma de formatura na Escola de Governo de cada EPPGG exonerado.
7
25,00
20,00
15,00
com cargo
10,00
sem cargo
5,00
0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
Figura 3 - Anos de permanência dos egressos da Escola de Governo que foram
exonerados segundo turma de formatura – MINAS GERAIS 2009
Fonte: elaboração própria.
Nota. 1) existem egressos que já eram servidores públicos de outras carreiras, o que justifica média de anos de
permanência elevados; 2) Alunos das turmas 15 e 16 que evadiram são do subgrupo que não chegaram a ser
nomeados, e nesse sentido não estão contabilizados na Figura.
Observa-se que para todas as turmas a permanência média é superior para aqueles
indivíduos que chegaram a assumir algum cargo em comissão em detrimento daqueles que
nunca assumiram um cargo. Em termos gerais, tem-se que o grupo de exonerados que
chegaram a ter cargo em comissão ficaram 3,7 anos em média na carreira de EPPGG, e
aqueles que não tiveram esse cargo ficaram 3,2 anos em média. Portanto, a simples
comparação nos revela uma diferença de seis meses na permanência desses egressos,
apontando para o efeito de retenção do cargo em comissão.
Para reforçar o argumento da capacidade de retenção do cargo em comissão,
apresenta-se na Tabela 1, modelo explicativo para o tempo de permanência, que permite
compreender 70% da variação dessa variável independente em detrimento das variáveis
dependentes, a saber: ocupar cargo em comissão, sexo, turma, idade quando da evasão e nível
na carreira.
TABELA 1:
Regressão explicativa para tempo de permanência dos egressos que evadiram – MINAS
GERAIS 2009
Variável independente
Constante
Cargo (ter cargo = 1)
Sexo (Masculino = 1)
Turma (1ª Turma = 1, 14ª turma =14)
Idade quando da evasão (em anos)
Nível na carreira (1A = 1; 1C = 6)
Observações
2
R
Valor p (estatística F)
Fonte: elaboração própria.
Modelo
Estimado¹
-1,42
1,09*
-0,22
-0,28*
0,19*
0,68*
171
0,706
0,00
Notas. 1) Estimações do desvio-padrão e covariância consistentes com a correção de White
(*) Significativo a 1% (**) Significativo a 5% (***) Significativo a 10%
8
O modelo indica que a variável sexo não influencia no tempo de permanência. A
turma indica que turmas mais novas (14º CSAP é uma turma que formou depois do 8º CSAP,
por exemplo) têm uma tendência de permanecer menos tempo. A idade dos evadidos, quando
da evasão parece indicar que pessoas mais velhas tendem a permanecer mais tempo do que as
mais jovens. Por fim, dois fatores implicam maior retenção: nível na carreira e possuir cargo
em comissão.
Dessa análise, duas conclusões principais são destacadas: (i) fortalecer a carreira é
importante, mas pode ser um empecilho para a retenção no curto prazo, visto que a progressão
de níveis é necessariamente precedida de requisitos formais; (ii) contudo no curto prazo para
se manter o compromisso dos egressos da Escola de Governo, a utilização de cargo em
comissão desempenha importante papel.
Como afirma OLIVEIRA (2009, p.212), “dos EPPGG, 70,5% possuem cargos
comissionados, cuja distribuição é vista pelos gestores e pelos EPPGG como uma das
principais práticas de recursos humanos voltadas para a retenção dos EPPGG”. A autora
ainda explicita que “o fato de existirem EPPGG recém-formados que obtêm cargos em
comissão pode também ser justificado por uma política de distribuição de cargos para estes
profissionais, com o objetivo de retê-los, conforme mencionado em entrevistas de alguns
EPPGG e gestores” (2009, p.123).
Observando o grupo dos que permanecem, constata-se que dos 299 egressos que
permaneceram na carreira até outubro de 2009, 74% possuíam cargo em comissão. Como
apontado na Figura 4, as turmas com mais de dois anos de formatura apresentam mais de 50%
dos seus egressos que permanecem na carreira ocupando algum cargo em comissão, sendo
que em onze das dezesseis turmas esse percentual é superior a 80%. Interessante notar que a
turma 16, com menos de quatro meses de formada já apresentava 4% de seus egressos com
cargo em comissão, e a turma 15, com menos de um ano de formada já tinha um quarto de
seus formandos ocupantes de cargo em comissão, revelando o quanto essa carreira pressiona o
uso desse instrumento.
Conforme destacam Coutinho e Bernardo (2010, p.15), “até janeiro de 2010, muitos
cargos considerados estratégicos do ponto de vista da condução da modernização da
administração pública estadual eram ocupados por servidores da carreira”. Tal afirmativa
reforça o bom uso dos cargos no sentido de reter com foco estratégico os egressos da Escola
de Governo por meio dos cargos de comissão.
120%
100%
80%
80%
60%
40%
100%
85%
80%
96%
95%
92%
80%
93%
90%
77%
97%
77%
50%
25%
20%
4%
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
% com cargo
Figura 4 - Percentual dos egressos que permanecem na carreira de EPPGG que ocupam
cargos em comissão – MINAS GERAIS 2009
Fonte: elaboração própria.
9
Após observar o uso em grande escala do cargo em comissão e evidenciar seu efeito
de retenção na carreira, é importante analisar o atual quadro de salários desses egressos que
permanecem na carreira, visto que a remuneração se trata de uma informação relevante no
sistema de incentivos de qualquer funcionário.
O efeito do cargo em comissão na questão remuneratória é mais direto, e é esse que
determina o teto (valor máximo) das remunerações apresentadas na Figura 5, sendo o piso
(valor mínimo) conseqüência da aplicação do plano de carreira/tabela de vencimentos da
carreira de EPPGGviii. A remuneração mínima apresentada por um egresso em outubro de
2009 foi de R$1.146, frente a uma remuneração máxima de R$9 mil (único egresso que ocupa
atualmente cargo de subsecretário de Estado). Na média, os egressos que permanecem na
carreira recebem R$3.581, enquanto os ocupantes de cargo em comissão contam com
remuneração média de R$4.045 vis-à-vis R$2.228, média dos não ocupantes de cargo em
comissão.
10000,00
8000,00
6000,00
média
4000,00
máximo
2000,00
mínimo
0,00
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516
Figura 5 - Remuneração dos egressos que permanecem na carreira de EPPGG em
outubro de 2009 segundo turma de formação – MINAS GERAIS 2009
Fonte: elaboração própria.
Com vistas a robustecer os argumentos até o momento apresentados, foram realizadas
algumas regressões usando modelos lineares simples, em que a variável remuneração foi
colocada como dependente, e as variáveis, sexo, ocupar cargo em comissão, idade e tempo de
serviço foram usadas como independentes. Conforme apresentado na Tabela 1 é relevante
notar que para todos os diferentes modelos gerados (com vistas a evitar possíveis vieses de
autocorrelação entre as variáveis dependentes), ter cargo em comissão apresentou-se como
variável significativa, representando cerca de R$1 mil a mais na remuneração.
Dos 49 indivíduos com remuneração superior à R$5 mil, tem-se que somente 12 têm
mais de 35 anos, o que em certa medida revela um prestígio dos mais jovens. Contudo,
conforme se observa na Tabela 2, não há evidências econométricas que corroborem tal
argumento, e ao que parece ainda há um efeito de tempo de serviço, típico de serviço público,
na influência da remuneraçãoix.
Corroborado o argumento da eficácia do uso do cargo em comissão no aumento da
remuneração dos servidores, deve-se abordar seu efeito enquanto instrumento de
diferenciação entre indivíduos, conforme mencionado por CAMPOS e BERNARDI (2008).
Para tanto, utiliza-se a distribuição quantílica dos egressos que permanecem na carreira de
EPPGG em termos da remuneração observada.
10
TABELA 2:
Regressões para determinação da remuneração dos egressos que permanecem na
carreira de EPPGG – MINAS GERAIS 2009
Modelos Estimados¹
Variável independente
-235,38
1602,78*
-84,83
-
4
2235,13*
1052,85*
94,13
259,34*
-
91,79*
-22,06
299
299
299
299
R
0,272
0,564
0,434
0,568
R ajustado
Valor p (estatística F)
Fonte: elaboração própria.
0,267
0,00
0,560
0,00
0,428
0,00
0,562
0,00
Constante
Cargo (ter cargo = 1)
Sexo (Masculino = 1)
Tempo de serviço (em anos)
Idade (em anos)
Observações
2
2
1
2323,82*
1750,68*
-55,61
-
2
1708,09*
1109,42*
69,19
226,77*
-
3
Notas. 1) Estimações do desvio-padrão e covariância consistentes com a correção de White
(*) Significativo a 1% (**) Significativo a 5% (***) Significativo a 10%
A Figura 6 apresenta três situações, uma distribuição real (que considera as
remunerações com os cargos em comissão atualmente ocupados), uma distribuição simulada
em que os indivíduos apenas observariam o valor da remuneração condizente à tabela de
vencimentos da carreira (ou seja, não há ocupantes de cargo em comissão), e uma segunda
simulação em que se percebe na remuneração o valor da tabela de vencimentos da carreira
mais o valor do adicional por tempo de serviço (os quinquênios para aqueles servidores que
ingressaram no serviço público antes de 2003 e que tem direito a este adicional).
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
80
85
90
95
100
10000
9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
com cargo
tabela
tabela + quinquenio
Figura 6 - Distribuição quantílica dos egressos, conforme remuneração – MINAS
GERAIS 2009
Fonte: elaboração própria.
É interessante notar que o salário máximo ficaria na casa dos R$5 mil para ambas as
simulações em que não se existisse cargos em comissão. Enquanto atualmente 40% dos
EPPGGs ganham acima de R$4 mil, no cenário em que valesse a tabela de vencimentos e os
quinquênios, ou somente a tabela de vencimentos, esse percentual cairia para 5%.
11
Como se pode observar na Figura 6, a existência de uma estrutura de cargos em
comissão permite desconcentrar mais a estrutura de remunerações dos egressos da Escola de
Governo, diferenciando-os mais e aproximando tal estrutura da distribuição de mercado
privado. Ou seja, na ausência desse instrumento de gestão (cargos em comissão), seriam
observados grandes blocos uniformes de remuneração entre os EPPGGs, em que prevaleceria
a diferenciação em prol do ‘tempo de casa’, quando não imperando o ‘monopólio da simetria’
do setor público.
Uma estatística mais precisa para essa evidência seria o coeficiente de variação (CV)x,
uma vez que esse observa a dispersão em relação à média de uma determinada amostra:
quanto maior o CV maior a dispersão relativa do grupo analisado . Enquanto o CV é 0,42 para
a atual distribuição de remuneração, que considera a utilização da estrutura de cargos em
comissão, no cenário de ausência dessa estrutura de cargos essa medida seria 0,32
(considerando tabela e quinquênio) ou 0,25 (considerando somente tabela).
Um argumento final vem da necessidade de uma ‘comparação extramuros’ da carreira.
Para tanto, foram compilados dados da RAIS de dezembro de 2008 para a ocupação de
administrador (família 2521) em Minas Gerais.
A Figura 7 apresenta a grande distorção, em prol da remuneração acima da média por
parte de servidores do setor público federal e de empresas estatais, com remunerações
superiores a R$7 mil na média. No outro extremo chama a atenção uma eventual defasagem
do funcionalismo estadual. Na média, a economia mineira remunerava os administradores
com um salário de R$4.586.
9.000,00
8.000,00
7.000,00
6.000,00
5.000,00
4.000,00
3.000,00
2.000,00
1.000,00
0,00
7.327,74
7.992,71
5.471,89
3.381,30
Setor
Público
Estadual
4.119,70
4.260,52
Entidades Entidades
Setor
Entidades
Setor
sem fins empresariais Público empresariais Público
lucrativos privadas Municipal estatais
Federal
remuneracao media dez/08
Figura 7 - Remuneração média dos administradores em dezembro segundo tipo do
estabelecimento – MINAS GERAIS 2008
Fonte: MTE-RAIS
Fazendo o mesmo recorte para os egressos da Escola de Governo que estavam na
carreira de EPPGG em dezembro de 2008 (250 egressos), tem-se uma remuneração média
desse grupo de R$3.565, sendo que para o subgrupo ocupantes de cargo em comissão essa
média é de R$3.723. Essa comparação permite uma conclusão: apesar de ser um instrumento
que permite a diferenciação interna à carreira, os cargos em comissão não garantem uma
equiparação com a média de mercado. Contudo, essa conclusão traz uma ressalva importante
quanto à idade ou experiência, que não são controladas nessa comparação, e que em muito são
marcantes na carreira, dado que para a maioria dos egressos a função de EPPGG refere-se ao
primeiro emprego (OLIVEIRA, 2009, p.118).
12
Não se intenciona com a análise comparativa da remuneração da carreira com o
mercado chegar a conclusões quanto ao nível remuneratório ideal. Dois pontos merecem
reflexões mais atentas: i) deve-se buscar nivelar a remuneração da carreira pelo teto, ou seja,
pelo valor pago pelo nível federal?; ii) observar a remuneração média de mercado é um bom
alvo para reter os egressos?
Independente da resposta dada às reflexões sugeridas, uma questão fundamental para
qualquer resposta é acoplar o ‘como fazer’ à decisão tomada. Ou seja, aos gestores que
couberem realizar uma gestão estratégica desses egressos, membros da carreira de EPPGG, e
que lhes interessar realizar uma política salarial para reter eventuais talentos, tão importante
quanto identificar o valor que deve ser percebido por esses egressos para que eles não saiam
da carreira é decidir como implementar essa decisão de aumento salarial.
Uma decisão mais tradicional viria com a opção pela revisão do plano de cargos e
salários da carreira de EPPGG. Tal decisão implica, por exemplo, negociação com a
Assembléia Legislativa sujeita a eventuais pressões por revisão de outras carreiras, e
dificuldade de implementação de critérios de diferenciação, pois a mudança na tabela de
vencimentos beneficia igualmente a todos de um dado nível nessa tabela, tendendo a reforçar
o maior ganho para aqueles com mais tempo de serviço. Por outro lado, uma decisão de se
fazer o ajuste utilizando cargos em comissão, pode se apresentar como implementação
pontual e relativamente rápida. Ademais abre oportunidades para criação de arranjos
inovadores, que observem mérito e reforcem práticas de orientação para resultados e
meritocracia, conforme se descreve na seção seguinte com a experiência dos empreendedores
públicos.
3.1. O caso dos empreendedores públicos em Minas Gerais
Criado pela Lei Delegada nº 174, de 26 de janeiro de 2007, os cargos de
empreendedor público I e II, com natureza de provimento em comissão de recrutamento
amplo, são destinados ao Programa Estado para Resultados (EpR), extinguindo-se em 31 de
janeiro de 2011, juntamente com o Programa. Os cargos de empreendedor público I e II
correspondem às remunerações de R$5,6 e R$7,7 mil respectivamente.
Os empreendedores públicos exercem suas atividades no apoio à coordenação das
áreas de resultados, na gestão de projetos estruturadores ou associados e na gestão de áreas
estratégicas. Com foco de atuação estratégica e das mais altas remunerações da estrutura de
cargos comissionados, o empreendedor público conquistou um status diferenciado na
administração pública mineira.
O modelo de gestão dos empreendedores públicos é caracterizado por sua natureza
artesanal e estrutura-se em três eixos: o processo de pré-qualificação, o programa de
desenvolvimento do grupo de empreendedores públicos e o acompanhamento e o
monitoramento do desempenho e dos resultados dos empreendedores públicos. No processo
de pré-qualificação, os candidatos ao cargo de empreendedor público são submetidos a um
prévio processo de seleção, semelhante àqueles adotados na iniciativa privada. A partir da
estratégia de governo é definida a necessidade da alocação do empreendedor público para,
então, ser elaborado o perfil do ocupante do cargo, que é definido pelo EpR juntamente com
o órgão ou entidade solicitante. Realiza-se avaliação de potencial, cujo resultado subsidia a
deliberação de um órgão colegiado sobre qual é o candidato que mais atende ao perfil
demandado. Além da alocação estratégica, os empreendedores públicos também participam
de um programa de desenvolvimento com o objetivo fundamental de fazer com que esses
profissionais atuem como uma grande “força tarefa”, bem como na construção de uma rede
integrada no apoio aos órgãos e entidades para o alcance dos objetivos e metas constantes da
estratégia de governo. Também integra o modelo de gestão, o acompanhamento do
13
desempenho e dos resultados dos empreendedores públicos, realizado por meio de quatro
instrumentos: o acompanhamento inicial; o plano de trabalho do empreendedor público; o
acompanhamento periódico, realizado pelo gestor imediato do empreendedor público no
órgão ou entidade de exercício; e o autoacompanhamento periódico feito pelo próprio
empreendedor público. Dentre esses instrumentos, destaca-se o plano de trabalho, principal
ferramenta de alinhamento do empreendedor público aos resultados e metas constantes da
estratégia de governo, proporcionando, ainda, alinhamento entre o EpR e os órgãos ou
entidades executores. Pactuado individualmente, também é o instrumento que subsidia a
definição do valor da parcela remuneratória variável (no valor limite de um 14º salário por
ano) do empreendedor público atribuída em face de avaliação do desempenho e dos
resultados. A descrição mais detalhada do modelo de gestão dos empreendedores públicos é
feita em BERNARDI e GUIMARÃES (2008).
Apesar de não integrar um sistema de gerência pública propriamente dito, o caso dos
empreendedores públicos em Minas Gerais revela uma experiência de gestão estratégica de
cargos de livre provimento. A forte vinculação ao EpR, programa que representa a estratégia
do Governo mineiro, conferiu aos ocupantes do cargo de empreendedor público posição
estratégica e autonomia de atuação, fundamentadas na responsabilização por resultados. A
qualidade do processo de recrutamento e seleção, associada ao equilíbrio entre o provimento
interno e externo à máquina pública contribuiu para a formação de um grupo de profissionais
capazes de gerar valor público. Em dezembro de 2009 49% dos empreendedores públicos
exercício eram oriundos do setor público, 33% tinham título de mestre e 44% possuíam pósgraduação. Considerando-se somente os cargos de livre provimento de empreendedor público,
dos 78 profissionais em exercício no final de 2009, oito eram EPPGGs.
Em termos de entregas relevantes por tais profissionais têm-se a implementação de
projetos sociais estratégicos para o Governo de Minas Gerais, a exemplo do “Poupança
Jovem”, com mais de 50 mil alunos contemplados desde 2007, e do “Plug Minas”, com a
criação de um inovador projeto no espaço da antiga Fundação Estadual do Bem-Estar do
Menor (FEBEM) para os jovens da capital mineira. Ou ainda, com a estruturação do escritório
de projetos no Sistema de Defesa Social e a construção de modelagens de Parcerias PúblicoPrivadas (PPPs). O Governo conta também com a participação desses profissionais em
projetos estratégicos de destaque como “Cidade Administrativa”, “COPA 2014” e “Circuito
Cultural da Praça da Liberdade”.
O modelo de gestão dos empreendedores públicos também conquistou dois requisitos
destacados por Longo (2007, p. 226) como componentes essenciais para a gestão de pessoas
no setor público: flexibilidade e mérito. Nesse sentido, a atuação do órgão colegiado que atua
nos processos de pré-qualificação e avaliação do empreendedor público como guardiões do
modelo de gestão foi definidora. A garantia da imparcialidade, aliada à tomada de decisões
respeitando-se às especificidades dos casos apresentados, foram fundamentais para imprimir a
marca do profissionalismo à experiência dos empreendedores públicos.
4. Considerações finais
O presente artigo trouxe evidências e análises quanto ao uso de cargos em comissão
como ferramenta de gestão para o setor público. Buscou-se demonstrar a relevância e
pertinência do tema, pauta de reforma dos países desenvolvidos e em desenvolvimento.
A experiência mineira com os cargos de EPPGG aponta para utilizações práticas dos
cargos em comissão: taxa de permanência superior em 6 meses e maior diferenciação
remuneratória. A inovadora experiência dos empreendedores públicos apontou possibilidades
de uso efetivo de cargos de livre provimento com função estratégica, segundo um arranjo
simples e pragmático de gestão desse conjunto de cargos.
14
Mais uma vez, parte da reflexão recai sobre o dilema da estabilidade versus
flexibilidade. As evidências apresentadas indicam uma alternativa de quebrar o monopólio da
simetria do setor público por meio dos cargos em comissão. Esses cargos representam fonte
de motivação e possibilidade de diferenciação das carreiras públicas.
A experiência dos empreendedores públicos demonstra que é possível criar arranjos
inovadores para a gestão de cargos em comissão, atrelando-os a entregas estratégicas e
dotando-os de remuneração compatível com a média de mercado. Com fundamentos
semelhantes aos sistemas de gerência pública – implementados em países como Reino Unido,
Estados Unidos, Canadá, Austrália, Holanda, Chile, Itália e Coréia – o modelo de gestão do
empreendedor prima pelo profissionalismo, imparcialidade, atuação estratégica dos cargos e
equilíbrio entre o provimento interno e externo, com vistas a preservar os pilares da gestão
estratégica de pessoas no setor público, quais sejam, flexibilidade e mérito (LONGO, 2007).
Não obstante não serem cargos típicos de gestores públicos, a sistemática da experiência dos
empreendedores públicos e dos modelos de gerência públicos é semelhante, em especial, no
que tange à paradoxal utilização dos cargos de livre provimento que deixam de ser ocupados
pelo critério exclusivamente político.
A discussão trazida no presente trabalho remete à agenda de reformas do setor
público, por meio do caso ilustrativo da carreira de EPPGG. Dois caminhos são apontados
para uma turma jovem, egressa de uma Escola de Governo diante da sua primeira experiência
de trabalho: se ancorar em carreiras públicas estáveis, reivindicando salários cada vez
maiores, ou buscar sistemas flexíveis e temporários de remuneração atrelados ao desempenho
e as funções exercidas. A escolha aqui defendida caminha mais para a vertente de empregos
transitórios, condizentes com paradigmas modernos da sociedade, que geram melhores
incentivos para o funcionamento da gestão pública.
5. Referências
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15
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Notas
i
Com vistas a combater o nepotismo, foram instituídas pelo Conselho Nacional de Justiça várias restrições e
limitações na Resolução nº 07, de 18 de outubro de 2005. Destaca-se ainda como importante marco contra o
nepotismo, o texto da Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal : “A nomeação de cônjuge,
companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento,
para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública
direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal” (STF, 2010).
ii
O Consejo de Alta Dirección Pública tem como funções principais conduzir e regular o processo de seleção de
candidatos ao cargo de jefes superiores de servicio do sistema. Os membros do Conselho são a Diretora
Nacional do Servicio Civil, que o preside, e quatro membros nomeados pelo Presidente da República e
ratificados pelo Senado por 4/7 dos senadores em exercício.
iii
A Dirección Nacional del Servicio Civil é um servicio descentralizado dependente do Ministério da Fazenda
que tem a função de coordenar, supervisionar e aprimorar as funções de pessoal dos servicios da administração
civil do Estado. Sua missão é institucionalizar uma nova política de gestão diretiva e desenvolvimento das
16
pessoas da administração pública, baseada no mérito e na idoneidade, que contribua para melhorar a eficácia e
eficiência dos serviços públicos.
iv
A estrutura da carreira de EPPGG foi alterada pela Lei nº 18.974, de 29 de junho de 2010 que produzirá efeitos
a partir de 1º de janeiro de 2011. Nesse sentido, as análises constantes do presente artigo consideram a legislação
aplicável até 2010.
v
Esse recorte temporal do mês de outubro justifica as divergências numéricas de análises contidas em
OLIVEIRA (2009) e COUTINHO e BERNARDO (2010).
vi
Da 1ª turma (I CSAP) até a 13ª turma (XIII CSAP) haviam formaturas anuais. A partir do XIV CSAP as
formaturas passaram a ocorrer semestralmente, dado a ampliação do número de vagas ocorridas em 2004.
vii
Esse percentual abrange servidores que se encontram de licença não remunerada, bem como servidores que
nem chegaram a tomar posse do cargo efetivo.
viii
Para maiores detalhes da estrutura da tabela de vencimentos da carreira de EPPGG ou do estrutura de cargos
de comissão do Poder Executivo do Governo do Estado de Minas Gerais ver OLIVEIRA (2009) e CAMPOS e
BERNARDI (2008).
ix
Apesar do adicional por tempo de serviço já ter sido substituído pelo Adicional de Desempenho no Governo do
Estado desde 2004, essa medida ainda é válida para os egressos de turma que concluí antes da aprovação dessa
mudança, valendo ainda portanto, o adicional por tempo de serviço para uma parcela da carreira.
x
Razão entre o desvio padrão e a média.
17