A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL E SEU IMPACTO SOBRE
A PROFICIÊNCIA NO BRASIL
Maria Carolina Leme
EESP/FGV
Ricardo Paredes
Universidad Catolica de Chile
André Portela Souza
EESP/FGV
Como se sabe, a qualidade da educação pública brasileira é muito baixa em
relação a demais países da OCDE ou mesmo países com rendas per capitas
semelhantes ao Brasil, como México e Argentina. De um lado, isto é resultado de
um longo descaso histórico com a educação, e de outro, é uma conseqüência da
expansão rápida e desorganizada do acesso ao ensino fundamental que ocorreu
nas duas últimas décadas.
Concomitante a universalização do ensino fundamental, ocorreu o processo
de municipalização da sua gestão. A descentralização de um sistema educacional
é vista por muitos como uma forma de gestão capaz de lidar com um sistema em
expansão de modo a oferecer uma educação de melhor qualidade comparada a
um sistema centralizado. Argumenta-se que um sistema descentralizado torna a
sua gestão mais flexível e transparente, aprimora a sua governança e
accountability e promove a participação da família e da comunidade no processo
educativo dos seus filhos.
No Brasil, a descentralização está associada à transferência, total ou
parcial, do controle do ensino fundamental dos estados para os municípios. Ao
longo doa anos 90 várias mudanças institucionais consolidaram este processo1.
Entre elas, a criação do Fundo nacional para o Desenvolvimento do Ensino
Fundamental (FUNDEF) é de crucial importância ao criar incentivos e induzir os
municípios a atrair alunos para o sistema educacional público. Um grande volume
de recursos foram gastos neste processo e poucos estudos foram feitos para
avaliar a sua efetividade. O objetivo deste capítulo é avaliar o impacto do processo
de municipalização do ensino fundamental sobre a proficiência de matemática e
português dos alunos da quarta série do ensino fundamental. Esta análise é feita
comparando as diferenças nas proficiências de dois grupos de alunos: aqueles
que estudam em escolas estaduais e aqueles que estudam em escolas que eram
estaduais e foram transferidas para a gestão municipal.
1
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9394/96, Emenda Constitucional 14/96 (FUNDEF), Lei
9424/96 and Decreto Federal 2264/97 são as mais importantes.
1
Como na maior parte do mundo, o desempenho escolar dos alunos
brasileiros depende em grande medida das características familiares,
principalmente a educação dos pais. Porém, depende em parte também de
recursos econômicos e fatores institucionais: tamanho de sala de aula; jornada
escolar; acesso a livros, bibliotecas e computadores; qualidade e experiência dos
professores, métodos de ensino adequados, etc. (e.g., Fuller, 1990; Fuller and
Clarke, 1994 and Hanushek, 1995). Estes recursos e fatores estão intimamente
ligados á gestão escolar e, conseqüentemente, ao sistema educacional no qual
estão inseridos.
No Brasil, as escolas públicas estão sob gestão ou controle do governo
federal, estadual ou municipal, que correspondem aos três níveis hierárquicos de
descentralização. Em geral, a pesquisa sobre o impacto da descentralização do
ensino público no Brasil tem duas abordagens: A primeira são estudos de casos
(Gil and Arelano, 2004, Araújo, 2005, Oliveira 1999, Oliveira , 1997, Pinto 2000). A
partir deles podem-se tirar duas lições importantes: no processo brasileiro ocorreu
uma a ausência de coordenação entre estados e municípios que resultou numa
verdadeira confusão de políticas pedagógicas; e também levou a uma ausência de
economias de escala que tornou o sistema desnecessariamente caro.
A outra abordagem são os estudos quantitativos que, usando métodos
estatísticos e econométricos, buscam inferir o impacto no desempenho escolar de
diversos fatores associados à família, escola e comunidade. Desempenho escolar
é geralmente medido como anos de escolaridade, taxas de matrícula ou
abandono, distorção idade-série e, mais recentemente, notas de exames
nacionais de proficiência. Em geral eles demonstram a importância do background
familiar e de alguns poucos fatores associados à gestão escolar (e.g., Barros,
Mendonça, Santos and Quintaes (2001), Albernaz, Ferreira and Franco (2002),
Riani (2004)).
Em todos eles os elementos de gestão são tratados como fatores isolados
(experiência do professor, salário do professor, tamanho de classe, uso de livro
didáticos, etc.). A sua vantagem é que se pode descobrir com isto que fatores
isoladamente estão mais intimamente ligados à performance escolar. Por outro
lado, quando não se encontra nenhum fator isolado como o mais importante
(como é na maioria dos casos), não se sabe dizer se fatores institucionais ou de
gestão são importantes no seu conjunto. E é precisamente disto que se trata o
debate de centralização vs. descentralização.
Existem apenas dois estudos que tratam quantitativamente do impacto da
municipalização no Brasil. Os estudos de D’Atri (2007) e Madeira (2007). O
primeiro, utilizando dados agragados por municípios dos Censos Escolares,
analisa o impacto do FUNDEF sobre a taxa de matrícula, taxa de abandono e
distorção idade-série comparando dois períodos distintos; antes do FUNDEF
(1998) e depois do FUNDEF (2004). Controlando por características dos alunos e
escolas, DÁtri encontra que os alunos em escolas municipais apresentam
performances mais baixas que os alunos em escolas estaduais. Adicionalmente, a
2
autora demonstra que o pior desempenho das escolas municipais está mais
associado à expansão do próprio sistema (novas escolas) que à migração de
alunos de escolas estaduais para municipais.
Madeira (2007) restringe sua análise para o estado de São Paulo, onde ele
obtém dados administrativos do sistema escolar. São Paulo foi um dos estados
onde a migração das escolas estaduais para os municípios ocorreu de forma mais
acentuada. Utilizando os dados de 1996 a 2003 ele analisa o impacto da
municipalização sobre o abandono, matrícula e distorção idade-série, bem como
sobre o uso de insumos como horas em sala de aula, tamanho da classe e
utilização de equipamentos. Os resultados são ambíguos: ele encontra resultados
positivos para uso de insumos, mas negativos para a performance escolar,
confirmando os resultados de DÁtri.
Os resultados de ambos os trabalhos são muito interessantes e servem de
ponto de partida para este estudo. Primeiro, este capítulo estende a análise para o
impacto sobre a proficiência escolar. Segundo, aprimora a análise ao controlar por
características não-observáveis das escolas que os estudos anteriores,
principalmente de DÁtri, não leva em conta. Podem existir características não
observáveis pelo analista nas escolas (e.g., motivação e dedicação dos gestores e
professores, normas sociais da comunidade, etc.) que determinam o desempenho
escolar e estão associadas a forma de gestão municipal ou estadual. Ao não se
considerar estes fatores, os resultados podem estar enviesados. Para tanto,
utiliza-se um painel de escolas que permite comparar os resultados dos alunos
antes e depois da municipalização.
A Municipalização em Números
Administrativamente, o ensino fundamental brasileiro possui escolas
privadas e públicas. As escolas públicas estão sob a gestão do governo federal,
estadual ou municipal. A Tabela 1 abaixo apresenta os números de matrículas do
ensino fundamental entre 1991e 2007 totais e por dependências administrativas.
3
Tabela 1
Número de Matrículas no Ensino Fundamental - Total e por
Total
Dependência Administrativa (Milhões)
Estaduais
Municipais
Privadas
.
40
35
30
25
20
15
10
5
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
0
Havia cerca de 29 milhões de alunos matriculados no ensino fundamental
em 1991. Ocorre uma expansão das mesmas até 1999, quando as matrículas
atingem 36 milhões de aluno e um pequeno declínio a partir daí, alcançando 32
milhões em 2007. A grande maioria dos alunos está matriculada em escolas
públicas estaduais e municipais. Nota-se que as matrículas em escolas privadas
permanecem estáveis ao longo do período em pouco mais de 3 milhões de
alunos. Assim, a expansão dos anos 90 se deve quase que integralmente às
escolas públicas estaduais e municipais. Nestas, cerca de 25 milhões de alunos
estavam matriculados em 1991, chegando a mais de 32 milhões em 1999, e
reduzindo-se a cerca de 29 milhões em 2007. Em 1991, haviam cerca 16,7
milhões de alunos nas escolas estaduais e 8,7 milhões nas municipais. Em 2007
estes números passam para 11,3 e 17,6 milhões de alunos nas estaduais e
municipais, respectivamente. Ou seja, ao longo deste período a rede municipal do
ensino fundamental incorporou 8,8 milhões de novas matrículas.
O processo de municipalização do ensino fundamental se constituiu de
transferências tanto de novas matrículas quanto de matrículas existentes das
escolas estaduais para as escolas municipais. A Tabela 2 abaixo apresenta a
participação relativa das matrículas estaduais, municipais e privadas em relação
às matrículas totais no ensino fundamental entre 1991 a 2007.
Tabela 2
4
Participação das Matrículas em Escolas Privadas e Públicas Estaduais e
Municipais em Relação às Matrículas Totais do Ensino Fundamental
70%
Estaduais
Municipais
Privadas
60%
50%
40%
30%
20%
10%
06
05
04
03
02
01
00
99
07
20
20
20
20
20
20
20
20
19
97
96
95
94
93
92
98
19
19
19
19
19
19
19
19
91
0%
Do total das matrículas do ensino fundamental, 58% eram nas escolas
estaduais e 30% nas municipais em 1991. A partir de 1996 inicia-se um processo
de redução da participação das matrículas estaduais e aumento das municipais,
quando em 1999 os municípios passam a ter a maioria das matrículas, alcançando
cerca de 55% em 2007 em relação a 33% das estaduais neste mesmo ano. É
importante salientar que as matrículas nas escolas privadas permanecem estáveis
em 10% neste período. As Tabelas 1 e 2 mostram um fenômeno bem claro: ao
longo do final dos anos 90 e início dos anos 2000 ocorre uma expansão das
matrículas em escolas municipais em detrimento das escolas estaduais.
Este processo de descentralização ocorre concomitantemente com a
redução do número de estabelecimentos do ensino fundamental. A tabela 3 abaixo
apresenta os números de estabelecimentos totais e de escolas estaduais e
municipais entre 1991 e 2007.
5
Tabela 3
Milhares
Número de Estabelecimentos do Ensino Fundamental - Total,
Escolas Estaduais e Escolas Municipais (em milhares)
250
200
Total
150
Estaduais
100
Municipais
50
0
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
Com efeito, existiam cerca de 200 mil estabelecimentos de ensino
fundamental em 1991. Este número se reduz para cerca de 150 mil em 2007.
Curiosamente, tanto o número de estabelecimentos estaduais quanto de
municipais se reduzem no período. Como se explica então a expansão das
matrículas em escolas municipais?
A resposta está no número de turmas. Ao mesmo tempo em que se reduzia
o número de estabelecimentos, em geral de escolas pequenas, se concentrava
alunos em escolas maiores onde se ampliava o número de turmas. A Tabela 4
abaixo apresenta estas tendências.
Tabela 4
Milhares
Núm ero de Turm as do Ensino Fundam ental- Total, Escolas Estaduais e
Escolas Municipais (em milhares)
1400
Total
1200
Estaduais
Municipais
1000
800
600
400
200
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
6
Enquanto o número total de turmas permanece relativamente estável ao
longo do período de 1997 a 2007, o número de turmas nas escolas estaduais do
ensino fundamental se reduz em cerca de 30% (de 600 mil a 400 mil) e o total de
turmas nas escolas municipais aumenta em cerca de 53% (de 470 mil a 720 mil).
Isto acarreta um aumento do número médio de turmas por escolas municipais (de
3,5 turmas/estabelecimento em 1997 para 5,3 em 2007) de tal magnitude que não
provoca um aumento do número de alunos por turma. De fato, o número médio de
matrículas por turma nas escolas municipais era de 26,3 em 1997, alcança 27,2
em 2001 e se reduz para 24,3 em 2007.
O objetivo deste capítulo não é estudar as causas deste movimento de
municipalização, mas sim, saber que conseqüências ele têm sobre a proficiência
escolar dos alunos destas redes. A tabela 5 abaixo apresenta exatamente estas
tendências Utilizando dados dos SAEB´s. A escala do SAEB vai de zero a 250. O
nível satisfatório para a quarta série em matemática é ??? e em português e´????.
Vê-se na Tabela 5 que os resultados de proficiência dos alunos da quarta série ao
longo dos anos de 1997 a 2005 (anos com dados em proficiência) mostram que
aqueles alunos em escolas privadas tem um desempenho melhor que os das
escolas públicas. Dentro do sistema público, os alunos em escolas estaduais
apresentam um desempenho melhor que os das municipais, cerca de 2% a mais,
embora não seja estatisticamente significante.
4ª Série
Estadual
Tabela 5
Proficiência: SAEB
Matemática
Português
1997 1999 2001 2003 2005 1997 1999 2001 2003 2005
178,8 173,0 172,8 176,9 177,7 174,4 159,8 162,0 168,1 168,5
(37,2)
(36,3)
(39,9)
(40,2)
(42,2)
(39,8)
(38,8)
(43,3)
(42,8)
(41,0)
Municipal 174,9 169,4 165,9 171,3 172,5 170,5 156,2 155,2 164,5 163,8
(36,4)
Privada
(38,8)
(39,1)
(41,7)
(37,7)
(37,6)
(42,7)
(42,1)
(40,7)
225,1 217,6 223,8 225,1 227,8 219,2 208,9 209,7 215,2 213,9
(49,3)
Total
(35,2)
(44,0)
(48,1)
(45,9)
(47,6)
(50,5)
(48,5)
(48,0)
(45,4)
(43,6)
189,0 183,7 185,8 190,7 193,6 184,4 171,9 174,0 182,2 182,9
(45,4) (43,5) (49,3)
Desvio padrão em parênteses
(48,2)
(50,9)
(46,7)
(47,2)
(50,6)
(49,1)
(47,7)
Comparando-se as proficiências médias entre 1997 e 2005, percebe-se que
praticamente não há uma mudança significativa ao longo do tempo, seja no
agregado total, seja por dependência administrativa. Nas escolas municipais,
ocorre um leve declínio em matemática (de 175 para 172) e um declínio mais
significante em português (de 170 para 164). Será que estes movimentos foram
devidos à municipalização? Claro que a evolução das proficiências médias ao
longo do tempo depende de diversos fatores associados às escolas, aos
professores e gestores, aos alunos e suas famílias, etc. O exercício deste capítulo
7
consiste precisamente em separar o efeito da municipalização dos demais fatores
associados a esta evolução.
O Efeito da Municipalização
Chama-se aqui o efeito da municipalização o impacto que a gestão
municipal tem sobre a proficiência média dos alunos. Não se busca saber qual o
mecanismo particular de gestão ou instrumento de política que está sob o controle
do gestor municipal que mais afeta a proficiência. Nesta primeira análise do tema,
busca-se apenas saber se existe diferença em desempenho para os alunos caso
estes estejam sob uma gestão descentralizada em contraposição a uma gestão
centralizada.
O exercício ideal seria comparar os mesmos alunos em duas situações
diferentes: uma, os alunos estarem sob uma gestão descentralizada e, outra, tudo
mais igual exceto que os alunos estarem sob uma gestão centralizada. Em outras
palavras, busca-se comparar uma situação observada com outra situação contra
factual: Como estariam os alunos que estão sob a gestão municipal caso não
estivessem sob esta gestão? A diferença entre estas duas situações é o que se
chama de efeito da descentralização que, neste estudo em particular, é o efeito da
municipalização.
Como não se podem observar estas duas situações ao mesmo tempo, temse que construir este contra factual a partir de dados observados de diferentes
alunos e escolas ao longo do tempo. O desafio está em encontrar um grupo de
alunos e escolas que sejam “muito parecidos” com os alunos das escolas
municipais, mas não estejam sob a gestão municipal. Felizmente, as bases de
dados dos SAEB´s e Prova Brasil permitem a construção deste contra factual.
Como se sabe, o SAEB é uma amostra aleatória e estratificada de escolas
representativa aos níveis de redes e estados que ocorreram nos anos 1997, 1999,
2001, 2003 e 2005. A Prova Brasil é o exame de proficiência obrigatório a todas as
escolas públicas que ocorreu em 2005. O primeiro passo consiste em construir
um painel de escolas onde se localiza a mesma escola pública nos dois bancos de
dados, ou seja, num dado SAEB e na Prova Brasil. Dessa forma constroem-se
painéis de escolas por pares de anos (1997 e 2005; 1999 e 2005; 2001 e 2005; e
2003 e 2005).
Uma vez construído o painel de escolas públicas do ensino fundamental por
pares de anos, classificam-se elas em grupos de escolas estaduais e municipais
em cada no inicial (1997, 1999, 2001 ou 2003) e final (2005). Assim, são
formados três grupos de escolas: (i) as escolas que no ano inicial eram estaduais
e permaneceram estaduais no ano final (E-E); (ii) aquelas que eram municipais e
permaneceram municipais (M-M); e (iii) aquelas que eram estaduais e passaram a
ser municipais (E-M), ou seja, as que transitaram de um sistema centralizado para
um sistema descentralizado. Também tem uma quarta possibilidade, qual seja,
escolas que eram municipais e passam a ser estaduais. Esta transição
8
praticamente não existiu e na prática não encontramos nenhum caso deste no
banco de dados. É importante salientar que cada escola no painel é observada em
dois pontos no tempo. Entre as escolas que transitaram da gestão estadual para a
municipal não se sabe o momento exato desta transição e, portanto, por quanto
tempo elas estão expostas à descentralização. O efeito da municipalização aqui
estimado se refere ao efeito médio deste grupo de escolas que transitaram em
comparação àquelas escolas que permaneceram na gestão estadual, sem levar
em conta o tempo de exposição à gestão municipal.
A Tabela 6 abaixo apresenta os números de escolas que compõem este
painel. As linhas apresentam os números de escolas por ano de SAEB que foram
encontradas e pareadas na Prova Brasil de 2005. Assim, por exemplo, no ano de
1997 foram encontradas 460 escolas que estavam na Prova Brasil de 2005 e
também no SAEB de 1997. Elas correspondem a 55% da amostra de escolas
públicas do SAEB de 1997. Destas, 216 eram estaduais em 1997 e em 2005, 233
eram municipais em 1997 e 2005 e oito eram estaduais em 1997 e municipais em
2005. As colunas, por sua vez, indicam os números de escolas por grupos de
pares de gestão. Assim, o painel em seu conjunto é composto de 4966 escolas,
das quais 2184 formam o grupo estadual-estadual, 2628 formam o grupo
municipal-municipal, 122 escolas formam o grupo de transição estadual-municipal
e 22 o grupo de transição no sentido contrário. Ao todo, o painel representa uma
sub-amostra dos SAEB´s correspondente a 62% das escolas das amostras totais.
E-E
1997
1999
2001
2003
216
554
670
744
2184
Tabela 6
Painel de Escolas Públicas
E-M
M-M
M-E
Total
8
43
50
21
122
233
738
859
798
2628
3
6
9
4
22
460
1341
1588
1577
4966
%Total
55%
48%
67%
78%
62%
A Tabela 7 abaixo apresenta os números de estudantes das escolas que
compõem o painel e o percentual deles em relação ao total de alunos das
amostras dos SAEB´s.
Tabela 7
Números de Estudantes do Painel de escolas
E-E
M-M
E-M
% TOTAL
1997
6095
5560
219
70,0%
1999
4015
5065
346
62,3%
2001
12764
16176
866
76,7%
2003
13045
14462
322
84,6%
9
Os Resultados
Como dito anteriormente, o exercício envolve comparar as mudanças das
proficiências médias das escolas que fazem parte do grupo que transitou do
estado para o município, o grupo de “tratamento”, com as mudanças das
proficiências médias daquelas que permaneceram sob a gestão estadual, o grupo
de “controle”. Dada as limitações das bases de dados utilizadas, isto compreende
comparar as 73 escolas do grupo de tratamento (E-M) com as 1650 escolas do
grupo de comparação (E-E). Pode ser que os dois grupos sejam tão díspares
entre si que não faça sentido esta comparação. Para averiguar esta possibilidade,
inicialmente faz-se uma inspeção das principais características destes grupos de
escolas. Para efeito de completude, também se apresentam as características
médias das escolas do grupo M-M.
A Tabela 8 abaixo apresenta as proficiências médias das escolas em
matemática e português dos alunos da 4ª série do ensino fundamental por grupo e
ano de SAEB. Nota-se que em todos os anos as diferenças de proficiências
médias são muito pequenas na maioria dos casos. Com efeito, elas não têm
diferenças estatísticas entre si, como em 2003, quando as escolas que
permaneceram estaduais entre 2003 e 2005 tiveram um desempenho superior em
português de 11 pontos e de 4 pontos em matemática. Assim, grosso modo, os
grupos de tratamento e controle não parecem diferir muito quanto ao desempenho
dos alunos antes da ocorrência do tratamento, qual seja, a municipalização.
Tabela 8
Proficiência Média - SAEB 4a. Série
1997
1999
2001
2003
Matemática
E-M
M-M
173.32
174.17
175.39
171.96
175.87
166.69
168.7
169.08
E-E
177.08
173.43
169.37
173.02
Português
E-M
176.88
166.77
161.88
155.08
M-M
170.67
160.64
156.15
162.3
E-E
173.48
162.01
159.11
166.11
O perfil médio sócio-econômico dos alunos em ambos os grupos são
apresentados na Tabela 9 a seguir.
10
Tabela 9
Perfil Médio dos Alunos
Estudantes com 10 ou 11 anos
Estudantes Brancos ou Amarelos
Mãe com Ensino Médio ou mais
Pai com Ensino Médio ou mais
1997
E-E
E-M
51.8% 48.1%
44.9% 40.6%
18.9% 16.5%
15.5% 15.9%
1999
E-E
E-M
50.1% 55.3%
45.4% 43.9%
14.5% 18.9%
12.0% 12.0%
2001
E-E
E-M
59.4% 58.0%
42.3% 41.0%
18.4% 18.3%
18.5% 17.5%
2003
E-E
E-M
65.6% 66.9%
39.3% 35.9%
21.1% 16.3%
18.6% 15.1%
A maior diferença entre os dois grupos de escolas está na escolaridade dos
diretores de escola. As escolas que migraram de sistema tem uma proporção
significativamente menor de diretores com curso superior ou mais Nas demais
dimensões de idade e escolaridade dos pais, não existem diferenças
estatisticamente significantes entre as médias dos dois grupos.
Também não se observam grandes diferenças nas dimensões sócioeconômicas selecionadas entre os dois grupos de escolas depois da
municipalização. A Tabela 10 apresenta estas médias para o ano de 2005
separadamente por ano do painel.
Tabela 10
Perfil Médio dos Alunos e Diretor das Escolas
Estudantes com 10 ou 11 anos
Estudantes Brancos ou Amarelos
Mãe com Ensino Médio ou mais
Pai com Ensino Médio ou mais
Diretor da Escola com Colegial ou mais
1997
E-E
E-M
69,2% 69,6%
31,9% 29,2%
27,8% 21,7%
24,8% 23,7%
69,2% 69,6%
1999
E-E
E-M
67,3% 66,8%
33,1% 30,3%
23,9% 22,1%
24,0% 21,4%
67,3% 66,8%
2001
E-E
E-M
67,6% 67,1%
33,6% 32,8%
24,8% 22,1%
21,6% 21,8%
67,6% 67,1%
2003
E-E
E-M
69,4% 67,1%
35,0% 31,4%
24,4% 16,2%
21,3% 20,9%
69,4% 67,1%
As escolas do grupo de tratamento apresentam um perfil dos alunos
semelhantes ao do grupo de controle, ainda que com maior presença de nãobrancos nas escolas que se tornaram municipais, mas a maior diferença é de 3.6
p.p. e da menor porcentagem de mães com ensino médio, ou superior em que a
diferença chega a 8.2 p.p em 2003. Também a porcentagem de pais com ensino
médio ou superior também é menor neste grupo, com exceção de 2001.
Em seu conjunto, as Tabelas 8, 9, e 10 apresentam um quadro de alunos
muito semelhantes tanto em desempenho quanto em perfil sócio-econômico entre
os grupos de tratamento e controle. Como se tem poucas observações de escolas
no grupo de tratamento, a análise do impacto será feita agregando-se todos os
pares de anos ou coortes. Os resultados dos anos 1997, 1999, 2001 e 2003 são
os anos anteriores à municipalização (das escolas) e o ano 2005 é o ano posterior
à municipalização. A Tabela 11 apresenta a distribuição regional dos grupos de
escolas.
11
Tabela 11
Distribuição Regional dos Grupos de Escolas
Região
EE
EM
MM
Norte
0,24
0,10
0,18
Nordeste
0,32
0,41
0,39
Sudeste
0,13
0,28
0,16
Sul
0,15
0,19
0,14
Centro Oeste
0,15
0,03
0,12
A maior parte das escolas que transitaram do estado para os municípios no
painel em estudo se encontra na região nordestes, seguida da região sudeste. O
impacto geral da municipalização é obtido comparando-se as mudanças de
proficiências do grupo de tratamento com as do grupo de controle. A suposição
adotada é que o que aconteceria, em média, com as escolas municipalizadas, foi
o que aconteceu, em média, com as escolas não municipalizadas caso as escolas
municipalizadas não tivessem sido municipalizadas.
A Tabela 12 abaixo apresenta os resultados médios dos exames de
proficiência dos SAEB e Prova Brasil dos alunos da 4ª Série do ensino
fundamental. A nota SAEB é a média das notas por escolas dos anos 1997, 1999,
2001 e 2003. A nota Prova Brasil é a média das notas por escolas em 2005. Os
resultados são apresentados separadamente para Matemática e Português. As
escolas municipalizadas, antes da municipalização, tinham uma proficiência média
em matemática de 175,61. Depois de serem municipalizadas, elas obtiveram uma
média de 180,03. Assim, houve um incremento de 4,42 pontos na escala de
proficiência de matemática. Obviamente, este aumento pode ter se devido à tanto
municipalização quanto a uma série de outros fatores que intervieram neste
período. Se todos estes fatores adicionais explicam a mudança das proficiências
das escolas estaduais, o contra factual seria que as escolas municipais, caso não
tivessem sido municipalizadas, teriam um incremento de 4,78 pontos em
matemática. Assim, o efeito da municipalização é o estimador de diferença em
diferença de -0,36 (= 4,42 – 4,78) para matemática e de 0,46 (=6,61 – 6,14) para
português. Ou seja, o efeito da municipalização sobre a proficiência dos alunos da
4ª série do ensino fundamental é praticamente nulo.
Tabela 12
Resultados Médios dos Exames de
Proficiência – 4ª Série
E-E
E-M
M-M
Matemática
SAEB
173,77
175,61
170,21
12
Prova Brasil
Diferença
Dif. - Dif.
SAEB
Prova Brasil
Diferença
Dif. - Dif.
178,55
4,78
180,03
4,42
-0,36
Português
165,96
165,52
172,10
172,13
6,14
6,61
0,46
174,79
4,58
162,38
167,77
5,39
Os resultados da Tabela 12 são médias não-condicionais, ou seja, médias
das notas das escolas sem controlar por demais fatores que afetam as
proficiências dos alunos. Para isolar de fato o efeito da municipalização, requer-se
controlar por estes fatores adicionais. Alguns fatores são observados nos dados,
como características dos alunos (idade, cor, gênero) e das famílias (educação do
pai e educação da mãe). Além disso, como o painel é formado pelas mesmas
escolas ao longo do tempo, pode-se comparar uma escola com ela mesma. Ao se
obter a diferença de proficiência média de uma escola entre dois pontos no tempo,
eliminam-se todos aqueles fatores peculiares àquela escola e fixos no tempo que
influenciam o desempenho médio dos alunos. No jargão de econometria, controlase o efeito fixo da escola. Dessa forma, consegue-se controlar os fatores
observados que variam ao longo do tempo (idade, gênero, cor e educação dos
pais) e todos os fatores não-observados que não variam ao longo do tempo.
Obtendo-se estas diferenças por escolas, calculando-se as médias dessas
diferenças por grupos de tratamento e controle e construindo por fim a diferença
dessas médias das diferenças dos grupos, obtém-se o estimador de diferenças
em diferenças com efeito fixo da escola. Este é o estimador do efeito da
municipalização que é apresentado na Tabela 13 abaixo.
Tabela 13
Efetio da Municipalização - Estimador de Diferenças
em Diferenças com Efeito Fixo da Escola
Matemática
Português
Dif.-Dif
-1,207
-0,04
Desvio Padrão
0,997
1,067
Os resultados da Tabela 13 mostram que, depois de controlar pelos demais
fatores que afetam as mudanças das proficiências ao longo do tempo, ainda assim
o efeito da municipalização é negligenciável. Embora os pontos estimados sejam
negativos tanto para Matemática quanto para Português, eles não estatisticamente
diferentes de zero.
Conclusões
13
This paper analyses the impact of the decentralization of educational system
that is taking place in Brazil in the last decade, as a result of several laws that
encourage municipalities to invest in fundamental education. This process take
several forms: increase in the number of students attending pre existent schools,
construction of new schools and the migration of schools previously under the state
control to the municipalities. During this same period the Brazilian government
started to evaluate the students: first with SAEB for a sample of schools and more
recently Prova Brazil, for the universe of public schools. With these tests we can
follow several public schools in two points in time the year of SAEB and later in
Prova Brasil and create an experimental group of schools that were under state
control in the SAEB exam and have migrated to the municipality control by the time
of Prova Brasil, and a control group of schools that were under the state system all
the time. Comparing ex ante the students in these two groups we observe that the
results in terms of the proficiency tests were very similar as they were in their
personal characteristics: similar proportion of boys and girls, of whites and non
whites, about the same age and parents schooling. Comparing ex post we observe
that the change in the proficiency results of the two groups, the DID estimator is
not significant except for the reading test of the first SAEB exam when the control
group, the schools that have remained under the states control, performed better.
For the math test the DID estimators were not significant.
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