FACULDADE DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
“Hegemonia e estratégias de combate ao
narcotráfico em um regime internacional de
controle de drogas ilícitas”
Ana Clara Telles Cavalcante de Souza
ORIENTADORA: GRAZIELLE FURTADO ALVES DA COSTA
Rio de Janeiro
2011.2
“HEGEMONIA E ESTRATÉGIAS DE COMBATE AO NARCOTRÁFICO EM UM
REGIME INTERNACIONAL DE CONTROLE DE DROGAS ILÍCITAS”
ANA CLARA TELLES CAVALCANTE DE SOUZA
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Relações Internacionais
como requisito para obtenção de título
de bacharel.
Área
de
Concentração:
Política
Internacional.
ORIENTADORA: GRAZIELLE FURTADO ALVES DA COSTA
Rio de Janeiro
2011.2
“HEGEMONIA E ESTRATÉGIAS DE COMBATE AO NARCOTRÁFICO EM UM
REGIME INTERNACIONAL DE CONTROLE DE DROGAS ILÍCITAS”
ANA CLARA TELLES CAVALCANTE DE SOUZA
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Relações Internacionais
como requisito para obtenção de título
de bacharel.
Área
de
Concentração:
Política
Internacional.
Avaliação:
BANCA EXAMINADORA:
_____________________________________________________
Professora Grazielle Furtado Alves da Costa (Orientadora)
Instituição: IBMEC-RJ
_____________________________________________________
Professora Renata Barbosa Ferreira (Examinadora)
Instituição: IBMEC-RJ
Rio de Janeiro
2011.2
327
S419
Souza, Ana Clara Telles Cavalcante de.
Hegemonia e estratégias de combate ao narcotráfico em um
regime Internacional de controle de drogas ilícitas / Ana Clara Telles
Cavalcante de Souza – Rio de Janeiro: Faculdades Ibmec, 2011.
P. 102
Dissertação apresentada ao curso de Relações Internacionais como
requisito parcial para conclusão do Curso.
Área de Concentração: Política Internacional.
Orientadora: Profa. Dra. Grazielle Furtado Alves da Costa.
1. Drogas - Combate - 2. Narcotráfico I. Souza, Ana Clara Telles Cavalcante
de II. Profa. Dra. Grazielle Furtado Alves da Costa.
III. Hegemonia e estratégias de combate ao narcotráfico em um regime
internacional de controle de drogas ilícitas.
5
Em memória de Eliezer Telles.
6
Agradecimentos
Algumas pessoas foram imprescindíveis para que eu tenha chegado até aqui. Em
primeiro lugar, minha mãe, Hilka Telles, que sempre foi meu exemplo de tudo e de quem
admiro o caráter, a coragem, a competência e a força.
Também foi importante Ubiratan Angelo, meu pai, com quem aprendi a ser filha e a
amar as pessoas como se não houvesse amanhã.
Devo muito à Ana Maria Alvarim e à Heloisa Marrocos, especialmente no início da
faculdade, pela amizade, pelo idealismo e por terem me presenteado com suas mentes
brilhantes.
Agradeço também ao Viva Rio, por ter me apresentado ao tema de política de drogas, e
a Rubem César Fernandes, Fabiana Gaspar, Pedro Vicente Bittencourt e Andrea Domínguez,
com quem aprendo todo dia.
Nada disso teria sido concluído, ainda, se não fossem pelas conversas, ideias e
inspirações da minha orientadora Grazielle Furtado Alves da Costa, a quem agradeço e quem
admiro.
Meus agradecimentos também ao Ibmec-RJ, onde me apaixonei pelo que estudo.
E, especialmente, a Fabiano Alves dos Reis, por ter sido meu companheiro desde o
início, e à Dona Teresinha, ao Seu Geraldo e à Rose, minha família de São Paulo.
Sem vocês, ainda estaria nas primeiras linhas.
7
Resumo
O objetivo do presente trabalho é compreender como se dão as relações entre os atores
que conformam o regime internacional de controle de drogas ilícitas. Para tal,
conceituaremos, primeiramente, tal regime à luz das teorias de regimes internacionais e, em
seguida, apresentaremos a hipótese primeira do trabalho: a de que o regime internacional de
controle de drogas ilícitas se manifesta a partir de relações hegemônicas entre seus atores. A
partir daí, serão investigados os fatores de conformação do regime e as origens das relações
de hegemonia, em revisão crítica da proibição de determinadas substâncias psicoativas. Serão
abordados, ainda, os principais discursos contemporâeos de combate ao tráfico de drogas – a
militarização, o desenvolvimento alternativo e a responsabilidade compartida – e analisadas
suas relações com a manutenção da estrutura hegemônica ou a conformação de uma contrahegemonia dentro do regime. Por último, serão apresentados os três estudos de caso do
trabalho, sobre Colômbia, Bolívia e Afeganistão, como emblemáticos espaços de dinamização
das relações entre atores hegemônicos e não-hegemônicos do regime internacional.
Palavras-Chave: hegemonia; Gramsci; regimes internacionais; combate ao narcotráfico;
erradicação de cultivos ilícitos; desenvolvimento alternativo; responsabilidade compartida;
política de drogas.
8
Abstract
The purpose of this study is to understand the way in which the relations between the
actors that constitute the international regime on illicit drugs control are stablished. In order to
do so, we will conceptualize such regime in the light of the theories of international regimes
and then present our primary hypothesis: that the international regime on illicit drugs control
manifests itself through hegemonic relations between its actors. Given that, we will be
investigating the factors that outline the regime and the origins of the relations of hegemony,
in a critical revision of the normative history of the prohibition of psychoactive substances.
Will be addressed also the main contemporary speeches on combatting drug trafficking –
those of militarization, alternative development and shared responsibility - and analyzed their
relations with the maintenance of the hegemonic structure or conformation of a counterhegemony in the regime. Finally, we will present the three case studies on Colombia, Bolivia
and Afghanistan, as iconic “hegemony spaces” where the relations between hegemonic and
non-hegemonic actors are dinamized in the international regime.
Key Words: hegemony; Gramsci; international regimes; drug trafficking; eradication of illicit
crops; alternative development; shared responsibility; drug policy.
9
Lista de Abreviaturas
ADCRP
Programa de Controle de Drogas e Reabilitação Rural do
Afeganistão
AUC
Autodefensas Unidas de Colombia
C28
Projeto de Redução de Cultivos de Papoula
CLDD
Comissão Latino-Americana sobre Drogas e Democracia
CND
Comissão sobre Drogas Narcóticas
DEA
Drug Enforcement Agency
ECOSOC
Conselho Econômico e Social
FARC
Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia
FBN
Federal Bureau on Narcotics
IHRA
International Harm Reduction Association
INE
Instituto Nacional de Estadística de Bolivia
JIFE
Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes
OMS
Organização Mundial de Saúde
ONU
Organização das Nações Unidas
OTAN
Organização dos Tratados do Atlântico Norte
SGP
Sistema Geral de Preferências
TNI
Instituto Transnacional
UNGASS
United Nations General Assembly Special Session
UNICRI
Instituto Interregional das Nações Unidas de Pesquisa sobre
Justiça e Crime
UNODC
Escritório das Nações Unidas para Drogas e Crime
WOLA
Washington Office on Latin America
10
Sumário
Introdução.......................................................................................................... 12
Capítulo Um: A hegemonia em um regime internacional de controle de
drogas ilícitas ..................................................................................................... 17
1.1
Uma breve introdução a regimes internacionais...................................................... 17
1.1
O regime internacional de controle de drogas ilícitas.............................................. 19
1.3
Uma estrutura hegemônica ........................................................................................ 29
Capítulo Dois: A polarização do regime – debates sobre narcotráfico,
desenvolvimento e “responsabilidade compartida”....................................... 40
2.1
Três abordagens ao problema do narcotráfico ......................................................... 40
2.2
A via do desenvolvimento ........................................................................................... 45
2.3
A via da diminuição da demanda............................................................................... 53
2.4
Discursos contra-hegemônicos e a manutenção do regime...................................... 56
Capítulo Três: Espaços de hegemonia – estudos de caso sobre Colômbia,
Bolívia e Afeganistão......................................................................................... 61
3.1
Colômbia: conflitos políticos, ameaça militar e intervencionismo ......................... 61
3.1.1 As origens do conflito e do movimento guerrilheiro................................................. 61
3.1.2 O sistema de guerra colombiano ............................................................................... 65
3.1.3 O Plano Colômbia ..................................................................................................... 68
3.1.4 Hegemonia, forças sociais e sociedade civil ............................................................. 71
3.2
Bolívia: uso tradicional, desenvolvimento alternativo e contra-hegemonia .......... 73
3.2.1 A mastigação da folha de coca e as controvérsias internacionais ............................. 73
3.2.2 As políticas de controle da oferta .............................................................................. 75
3.2.3 A invisibilidade do acullico: nasce uma voz contra-hegemônica?............................ 77
3.3
Afeganistão: a guerra às drogas, a guerra ao terror e a invisibilidade de atores
sociais....................................................................................................................................... 79
3.3.1 Uma breve história da produção afegã de ópio ......................................................... 79
3.3.2 Políticas antidrogas e questões de desenvolvimento ................................................. 82
3.3.3 A invisibilidade dos atores vulneráveis e a sustentação da hegemonia..................... 86
Conclusão ........................................................................................................... 89
Referências Bibliográficas ................................................................................ 93
11
“A hegemonia é como um travesseiro: absorve os golpes e, mais cedo ou mais tarde, o
suposto assaltante vai achar confortável descansar sobre ele”
Robert Cox, 2007, p. 120
12
Introdução
O presente trabalho tem por objetivo compreender como se conformam as relações de
poder entre os diversos atores que compõem o regime internacional de controle de drogas
ilícitas. Para que tal meta seja alcançada, serão desenvolvidos, primeiramente, os argumentos
que sustentam a tese de que há, de fato, um regime internacional desta natureza, à luz das
conceituações de regimes desenvolvidas por Stephen Krasner (1983) e por Andreas
Hasenclever, Peter Mayer e Volker Rittberger (2000). Em seguida, será apresentada a
hipótese primária de sustentação do trabalho: a de que o regime internacional de controle de
drogas ilícitas se manifesta a partir de relações hegemônicas entre seus atores, constituindo,
assim, uma estrutura histórica de hegemonia nas relações internacionais.
Nos últimos cinquenta anos, a comunidade internacional se engajou contínua e
profundamente na conformação de uma proibição global sobre a produção, a distribuição, o
comércio e o consumo de determinadas substâncias psicoativas. Dentre elas, destacam-se a
cannabis1 – popularmente chamada de maconha –, as folhas de coca – que dão origem à
cocaína e ao crack – e as papoulas de ópio – com as quais se produz heroína –, além das
substâncias sintéticas, como as anfetaminas e o MDMA2, também conhecido como ecstasy.
Normativamente, tal proibição se manifestou através de um conjunto de convenções,
protocolos e instituições internacionais sobre drogas, que implicam aos Estados-partes uma
série de obrigações internacionais para sua efetivação.
De acordo com Luciana Boiteux Rodrigues (2006), são três os marcos normativos que
sustentam o regime internacional de controle de drogas ilícitas: a Convenção Única sobre
Entorpecentes, de 1961, a Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas, de 1971, e a
Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias
Psicotrópicas, de 1988. As três convenções, elaboradas no âmbito da Organização das Nações
Unidas, são as principais referências internacionais à proibição de drogas, unificando em
instrumentos legais internacionais o que já vinha sendo feito de maneira difusa por
determinados Estados (Bewley-Taylor & Jelsma, 2011). Foi a partir desses três marcos, ainda,
que se constituíram as instituições mais importantes de controle, elaboração e execução de
políticas internacionais sobre drogas: a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes
11
Por cannabis, serão consideradas não somente a Cannabis sativa, mas também outras plantas de mesmo
gênero, como a Cannabis indica.
2
Sigla para o termo científico 3,4-Metilenodioximetanfetamina.
13
(JIFE), a Comissão sobre Drogas Narcóticas (CND) e o Escritório das Nações Unidas para as
Drogas e o Crime (UNODC).
Neste contexto, entenderemos o regime internacional de controle de drogas ilícitas
como o conjunto de tais produtos sociais advindos do consenso internacional acerca da
proibição de determinadas drogas, em consonância com a conceituação de Krasner (1983)
sobre o tema. Dito consenso será abordado, no entanto, a partir de dois caminhos distintos,
ambos situados nas teorias de regimes: um, de cunho racionalista, que o analisa a partir das
relações de poder e interesse entre os atores; e outro, de cunho cognitivo, que intenta
compreendê-lo através dos significados, os valores e os conhecimentos que permitem seu
surgimento. Consideraremos igualmente, portanto, a conjunção entre as abordagens
racionalista e sociológica a regimes internacionais, conforme proposto por Hasenclever et al.
(2000).
Neste sentido, o regime internacional de controle de drogas ilícitas, para além de mera
manifestação institucional de convergência de interesses, também é constituído a partir do
compartilhamento, por parte de seus atores, de certos conceitos, assunções e conhecimentos
difundidos internacionalmente acerca de tais substâncias. Desse modo, não só as costuras
políticas e normativas do regime internacional, mas também estes itens impelem de maneira
subjetiva os atores a participar do regime. No regime internacional em questão, as percepções
primárias partilhadas por seus atores são as de que (1) o consumo de psicoativos representa
uma ameaça ao indivíduo e que (2) este deve ser alvo de proibição.
Subjetivamente, foram duas as movimentações internacionais que permitiram o
estabelecimento e a manutenção do regime: uma, imediatamente anterior à Convenção Única
de 1961, de medicalização – que considera as drogas ilícitas prejudiciais à integridade física e
mental dos seres humanos –, e a outra, que culminou na Convenção contra o Tráfico Ilícito de
1988, de militarização – que via no tráfico de drogas e atividades relacionadas uma ameaça à
segurança pública, nacional e internacional (Rodrigues, T., 2003; Carvalho, 1998). Ambas
tinham em comum o fato de, primeiramente, perceberem as substâncias psicoativas como uma
ameaça e, em segundo lugar, justificarem medidas proibitivas e repressivas a partir de tal
entendimento. O movimento de militarização do combate a tais substâncias, no entanto, foi
um passo além à medicalização das políticas de drogas porque deslocou o objeto da ameaça,
por um lado, e internacionalizou as medidas de combate às drogas, por outro.
O conceito de militarização do combate às drogas se constitui uma parte importante do
presente trabalho, pois se apresentou como abordagem predominante, a partir da década de
1980, das políticas de combate ao tráfico internacional de drogas. Nesse sentido, os
14
psicoativos ilícitos passaram a ser percebidos como um mal transnacional e, sobretudo,
externo. Esta indicação vem, em especial, dos Estados Unidos, a partir do governo de Ronald
Reagan (1981-1989), que dá preferência a políticas de combate ao narcotráfico pela via da
oferta e inaugura a diferenciação geográfica, política e sócio-econômica entre Estados
produtores e Estados consumidores de drogas (Rodrigues, T., 2003; Fraga, 2007).
Somente na década seguinte serão representadas de maneira significativa no meio
internacional retóricas de abordagem ao problema das drogas por vias que não a militarização.
Neste sentido, daremos prioridade aos discursos em favor do desenvolvimento alternativo e da
responsabilidade compartida, como abordagens que intentam diluir o caráter militarizado que
era impingido ao combate à produção e ao tráfico de drogas. Ademais, ambas propõem
alternativas que consideram mais integrais e mais eficientes de combate ao narcotráfico e que
passam pela problematização de questões de cunho político, social e econômico e da demanda
internacional por substâncias psicoativas como nova leitura das políticas de erradicação do
narcotráfico.
Admitimos, no entanto, que as teorias de regimes por si só não são suficientes para
compreender satisfatoriamente como se estabelecem as relações entre os atores do regime
internacional de controle de drogas ilícitas. Também não são capazes de contemplar de
maneira crítica as origens, o funcionamento e, especialmente, as possibilidades de
transformação do regime. Este trabalho, portanto, propõe-se a estudar o regime internacional
de controle de drogas ilícitas a partir de arcabouço teórico crítico, entendendo, sobretudo, que
as interações entre os atores do regime internacional de controle de drogas ilícitas são
relações, primariamente, de hegemonia.
Neste sentido, utilizaremos o conceito de hegemonia desenvolvido por Antonio Gramsci
e aplicado às relações internacionais pelo teórico crítico Robert Cox para sustentar nossa
hipótese. Será assumido, portanto, o conceito de hegemonia como a combinação entre coerção
e consenso que permite a determinada força social sobrepor seus interesses aos interesses das
demais (Gramsci, 1971 apud Cox, 2007). A partir daí, questionar-se-á se o regime
internacional de controle de drogas ilícitas se constitui uma estrutura de convergência, de fato,
dos interesses de todos os atores que dele fazem parte ou se ele, em sua conformação e em seu
funcionamento, tende a priorizar interesses de determinados atores em detrimento dos demais.
Nossa hipótese, ao considerar a hegemonia como peça principal do regime, caminha para a
segunda opção.
Pensar criticamente sobre as estratégias de combate às drogas verificadas
hodiernamente vai além de estudar a estreita relação entre a produção e o tráfico ilícito de
15
drogas e as políticas antidrogas deficientes. Em lugar disso, foi também objetivo de nossa
pesquisa investigar como as relações de hegemonia que constituem o regime internacional de
controle de drogas ilícitas facilitam, muitas vezes, a construção de políticas de combate às
drogas anunciadamente ineficientes e desiguais, seja por priorizar as concepções dos atores
hegemônicos sobre o regime ou por invisibilizar os interesses dos atores contra-hegemônicos.
Desse modo, então, o trabalho poderá contribuir de duas formas distintas: para os estudos
sobre política internacional, ao tornar consciente a existência de atores e discursos
hegemônicos dentro do regime internacional de controle de drogas ilícitas que o tornam,
muitas vezes, uma estrutura de opressão; e para o campo das políticas públicas sobre drogas,
ao dar insumo a novos pensamentos de abordagem às drogas que possam levar em conta, de
forma mais abrangente, vozes invisibilizadas do regime internacional.
Metodologicamente, começamos nossa investigação pelos instrumentos normativos que
conformam o sistema, bem como pelos estudos que se dedicam a analisá-los criticamente. Em
seguida, passamos às análises críticas e históricas da construção da proibição internacional de
substâncias psicoativas, o que nos levou também ao estudo das relações sociais de poder
existentes nos principais atores internacionais que deram impulso ao regime: os Estados
Unidos e os Estados europeus. A partir daí, conseguimos obter uma análise mais abrangente
dos fatores que contribuíram para o surgimento do regime em questão, bem como entender
melhor como se deram as relações de hegemonia em sua concepção.
Em um segundo momento, dedicamo-nos à investigação das três principais abordagens
internacionais às drogas que nos foram apresentadas ao longo de nossa pesquisa: a
militarização, o desenvolvimento alternativo e a responsabilidade compartida. Conciliamos a
análise de documentos oficiais a leituras acadêmicas de tais abordagens, a fim de alcançarmos
uma visão crítica acerca de sua concepção, implantação e resultados. Por último, foram
investigados os materiais bibliográficos específicos dos três estudos de caso que
apresentaremos: Colômbia, Bolívia e Afeganistão.
Sendo assim, no primeiro capítulo do presente trabalho, serão desenvolvidos os
conceitos principais acerca de regimes internacionais, com o objetivo de justificar porque
percebemos a existência, nas relações internacionais, de um regime internacional de controle
de drogas ilícitas. Desse modo, serão entendidas como parte essencial do regime suas
manifestações normativas, institucionais e políticas, e também os discursos de medicalização
e militarização do combate às substâncias psicoativas ilícitas que a percebem como uma
ameaça ao indivíduo, ao Estado e à comunidade internacional. Serão analisadas, também, as
principais características do regime, os significados comuns que os atores deste regime
16
compartilham, os produtos sociais advindos deste consenso e como ele é aplicado, hoje, por
atores internacionais.
Uma vez elaborada esta parte, será apresentado o argumento de que os atores do regime
internacional de controle de drogas ilícitas interagem através de relações de hegemonia. Será
argumentado, neste sentido, que as relações de hegemonia que permitiram os primeiros
impulsos à proibição de determinados psicoativos remontam aos contextos sociais específicos
de determinados atores internacionais, nomeadamente os Estados Unidos e a Europa. A
proibição dessas substâncias, nesse contexto, foi marcada pela contraposição a grupos étnicos
e sociais determinados, que eram registradamente usuários comuns de drogas para fins
tradicionais, culturais ou recreativos, e que passaram a ser criminalizados e socialmente
perseguidos a partir de dita determinação. Quando internacionalizada, a proibição de tais
substâncias tendeu a conservar seu caráter hegemônico, sobrepondo os interesses destes atores
aos dos demais.
No segundo capítulo, serão apresentadas as três principais abordagens em política
antidrogas – a militarização, o desenvolvimento alternativo e a responsabilidade compartida.
Discutiremos suas origens e os atores que as propõem, e também as relações com a
sustentação ou a transformação da estrutura hegemônica do regime internacional.
Por último, no terceiro capítulo, serão abordados três espaços de hegemonia que
consideramos emblemáticos para que sejam reforçados os argumentos trabalhados: os casos
da Colômbia, do Afeganistão e da Bolívia. Aqui, cabe justificar a escolha dos três Estados por
serem eles estigmatizados, atualmente, como três Estados produtores de drogas e por
constituírem exemplos claros do caráter hegemônico com que o regime internacional de
controle de drogas ilícitas interage com os atores não-hegemônicos do regime – a Colômbia,
como espaço de intensa militarização do combate às drogas; o Afeganistão, como ator-alvo do
intervencionismo que marca a conciliação entre o combate ao tráfico de drogas e o combate
ao terrorismo; e a Bolívia, por constituir-se, hoje, foco de discurso contra-hegemônico
contemporâneo que se coloca como provocador das estruturas hegemônicas do regime como
um todo.
17
Capítulo Um: A hegemonia em um regime internacional de controle
de drogas ilícitas
1.1
Uma breve introdução a regimes internacionais
O conceito tradicional de regimes internacionais, baseado em grande parte nas
compilações de Stephen Krasner sobre o tema, considera a existência de quatro elementos
fundamentais em torno dos quais os regimes se constituem: princípios, normas, regras e
procedimentos de tomada de decisão (Hasenclever et al, 1997). De acordo com essa
definição, um regime é formado quando as expectativas de seus atores convergem em torno
desses itens, que podem se manifestar de forma implícita ou explícita entre eles (Krasner,
1983). Dentro desse conceito, princípios e normas são a essência de um regime e, portanto,
devem ser entendidos em sobreposição às regras e aos procedimentos – uma mudança nesses
princípios e normas levaria a uma mudança para um novo regime, enquanto a alteração em
regras e procedimentos é uma mudança apenas dentro de um regime (Krasner, 1983, p. 3).
O conceito clássico de regimes internacionais, no entanto, sofre alterações significativas
de acordo com a abordagem teórica utilizada, como observado pelo próprio Krasner. O autor
classifica três diferentes visões que, para ele, manifestam-se dentro das relações internacionais
acerca da formação de regimes: uma abordagem realista estrutural convencional – que
enxerga em regimes internacionais fenômenos apenas secundários (epiphenomena) –, uma
abordagem estrutural modificada – que admite a existência de regimes de maneira parcial,
apenas quando o autointeresse, tal como diz Adam Smith, não leva a resultados ótimos – e
uma abordagem grotiana – que vê nos regimes estruturas sempre presentes no meio
internacional (Krasner, 1983, p. 6). Cada abordagem define regimes internacionais a partir de
fatores causais distintos, entre eles: o auto-interesse egoísta; o poder político; as normas e
princípios difusos; os usos e costumes; e o conhecimento (idem, p. 11-20).
Hasenclever et al. (2000), no entanto, vão além da classificação de Krasner e delimitam
de maneira mais completa as características conceituais das abordagens teóricas a regimes
internacionais. Tais autores identificam a existência de duas abordagens principais a regimes
internacionais, uma racionalista e uma sociológica. Enquanto a abordagem racionalista abarca
tanto a corrente realista sobre regimes quanto a neoliberal, a abordagem sociológica se
subdivide em dois tipos: o cognitivismo forte e o fraco. Cada uma dessas abordagens admite
18
parâmetros distintos para a existência de regimes internacionais: para o racionalismo realista,
o poder; para o racionalismo neoliberal, o autointeresse; e para o cognitivismo sociológico,
mais o forte que o fraco, o conhecimento (Hasenclever et al., 2000).
Os mesmo autores, em trabalho anterior, também definem mais três abordagens
distintas de entendimento de regimes internacionais: a abordagem comportamental, a
abordagem formal e a abordagem cognitiva (Hasenclever et al., 1997). A abordagem
comportamental,
de
acordo
com
esses
autores,
definiria
regimes
internacionais
primordialmente em relação à sua capacidade em definir e constranger os papéis de cada ator
no regime. Por sua vez, a abordagem formal os definiria de acordo com as efetivas
instituições sociais que adviriam normativa e explicitamente do regime, desconsiderando a
subjetividade como fator relevante. Já a cognitiva os definiria através dos significados
intersubjetivos partilhados entre os atores, que seriam a principal liga de sustentação da
estrutura.
Sendo assim, a conceituação de Hasenclever et al. sobre regimes internacionais difere
essencialmente daquela de Krasner justamente porque explicita e dá peso acadêmico maior às
abordagens cognitivistas. Ainda que Krasner considere a presença do conhecimento como
fator causal no surgimento de regimes internacionais, o autor o classifica como item
suplementar aos outros – assim como o faz com usos e costumes –, por ser incapaz, segundo
ele, de formar ou derrubar regimes por si mesmos (Krasner, 1983).
Portanto, apesar de ter como espinha dorsal as reflexões de Stephen Krasner sobre o
tema, a definição de regimes internacionais deve ser complementada pela contribuição de
Hasenclever et al. para a formação do conceito, em especial, quando os autores intentam
conciliar as abordagens racionalista e sociológica para a formação de uma abordagem
analítica aos regimes mais completa. Sendo assim, dá-se peso igual, por um lado, aos fatores
causais racionalistas – tais como o interesse dos atores e as configurações de poder – na
conformação e na dinâmica de regimes internacionais e, por outro, ao conhecimento e ao
compartilhamento de noções subjetivas, que não apenas conduzem a formação de regimes,
como também são afetadas por essas mesmas estruturas ao longo do tempo (Hasenclever et
al., 2000).
Deixando de lado momentaneamente as discussões sobre a teorização de regimes
internacionais, cabe discutir em igual importância algumas interessantes visões acerca das
características dos regimes em relação a seus atores. Oran Young, por exemplo, apresenta um
pensamento elaborado com base na dinâmica dos regimes internacionais a partir da reflexão
sobre a interação de seus atores – regimes não apenas são fruto de consenso espontâneo, mas
19
também podem ser negociados ou, em última instância, impostos por um ator ou grupo de
atores a outros (Young, 1982). Por outro lado, embora regimes internacionais sejam
majoritariamente compreendidos em termos estatais, Hopkins e Puchala consideram os
Estados, em última análise, abstrações conceituais e se aprofundam na discussão sobre o papel
das elites nacionais na conformação de regimes que perpassam as fronteiras do Estado
(Hopkins & Puchala, 1982 apud Krasner, 1983).
Tomando como ponto de partida as considerações acima, os regimes internacionais
poderiam ser definidos, então, em termos de (1) compartilhamento, objetivo ou subjetivo,
entre seus atores de noções comuns sobre determinado fato internacional; e (2) uma série de
produtos sociais advindos dessa convergência que objetiva condicionar, em tese, a ação dos
atores em relação a tal fato. Tal convergência entre atores pode se dar de forma objetiva –
através de relações de poder ou busca de satisfação de interesses – ou ser facilitada de
maneira intersubjetiva – através do compartilhamento de valores e conhecimento. Ainda, pode
surgir de modo não apenas consensual, mas também determinado por um ator ou grupo de
atores – que não necessariamente é definido em termos de Estados, mas também de grupos de
interesse intraestatais – aos demais.
Em contrapartida, esses produtos sociais – tradicionalmente definidos como princípios,
normas, regras e procedimentos, e também o conhecimento – servem para condicionar as
ações dos demais atores em relação a tal fato internacional a partir da formação do regime, em
um ambiente tradicionalmente chamado pelos neoliberais de cooperativo.
1.1
O regime internacional de controle de drogas ilícitas
A obrigação internacional de controlar o uso, a posse e o comércio de substâncias
psicoativas já alcança, na década de 2000, 95% dos Estados-membros da Organização das
Nações Unidas, ou 99% da população mundial (JIFE, 2009). Por “obrigação”, entendem-se os
compromissos assumidos por tais Estados-nação, através de um conjunto de convenções e
tratados internacionais, em controlar dentro e fora de suas fronteiras a circulação de tais
substâncias com o objetivo de diluir o uso por suas populações. Normativamente, o controle
generalizado de drogas ilícitas como se verifica hoje, e até mesmo a classificação global de
tais substâncias como legais ou ilegais, manifesta-se, principalmente, nas convenções
internacionais sobre drogas formuladas e assinadas sob os auspícios das Nações Unidas.
Entretanto, para que se tenha um quadro mais amplo dos argumentos e das motivações que
20
levaram o sistema internacional à proibição total de certas drogas, é necessária a revisão de
um período ligeiramente anterior, de finais do século XIX e início do século XX.
Os primeiros movimentos de dimensão internacional em favor da proibição de certos
psicoativos remontam a dois casos em específico: à regulação internacional do ópio, e, em
seguida, à proibição do álcool. Em ambas as situações, vários são os autores que indicam o
papel proeminente executado pelos Estados Unidos na condução de medidas internacionais
restritivas aos mercados de tais substâncias. O caso do ópio, em particular, resultou nas
primeiras manifestações, por parte de atores estatais, de inclinação à construção de obrigações
internacionais com relação às drogas, inaugurando a prática do uso da diplomacia no
tratamento de questões de controle de substâncias psicoativas (Rodrigues, L., 2006).
Andrés López Restrepo (2002) aponta que, em inícios do século XX, a política externa
dos Estados Unidos voltava-se para os Estados asiáticos, sobretudo o chinês. Os resultados
políticos da Guerra do Ópio (1839-1842) entre China e Reino Unido haviam aberto
definitivamente o mercado chinês para a entrada maciça da papoula de ópio e seus derivados,
produzidos em especial em território indiano, ainda colônia britânica. Se já havia consumo
lúdico, medicinal e para aumento da disposição de trabalho entre os chineses durante os
séculos que antecederam a proibição – decretada pelo Imperador Chinês em 1729 –, após a
permissão total de importação da substância pelos chineses o registro do uso se intensificou
consideravelmente, principalmente o consumo abusivo.
Para os Estados Unidos, que adentravam a política internacional como nova “potência
imperialista”, a relação com a China parecia uma forma coerente de impulsionar sua presença
no continente asiático (idem). Nesse sentido, os principais segmentos sociais que favoreciam
o melhoramento das relações com a China eram os homens de negócio, por um lado – que
visavam ao extenso mercado chinês –, e os grupos protestantes missionários, por outro – que
se opunham ideologicamente ao uso de psicoativos (La Feber, 1995 apud Restrepo, 2002).
Uma movimentação internacional em favor do controle do ópio e seus derivados, portanto,
atendia simultaneamente aos interesses de grupos sociais econômicos e religiosos, uma vez
que, por um lado, desconstruía relações verticais de produção entre os Estados europeus e a
China e, por outro, amenizava o problema do consumo excessivo de ópio por determinada
parcela da população chinesa.
Sendo assim, a política externa americana deu impulso à Conferência de Xangai, de
1909, que pretendia colocar pioneiramente o controle de ópio na pauta das discussões
políticas internacionais. Ainda que tenha encontrado forte resistência prática por parte dos
Estados europeus devido ao lobby da indústria farmacêutica no continente, a Conferência
21
levou à primeira coordenação internacional de esforços em favor do controle e da proibição
do uso recreativo, cultural e religioso de determinadas substâncias psicoativas (Rodrigues, L.,
2006). Tal controle ver-se-ia efetiva e definitivamente em funcionamento três anos depois, a
partir da 1ª Conferência sobre Ópio de Haia, em 1912.
Nessa dinâmica, Restrepo dá especial atenção à influência dos valores protestantes,
sobretudo aqueles ligados ao puritanismo, na construção da proibição internacional de
psicoativos. Segundo o autor, as mudanças de política em favor da proibição de psicoativos
tiveram influência direta do protestantismo, que pregava a sobriedade e a abstinência como
princípios de vida (Restrepo, 2002). Isso ocorreu não somente nos Estados Unidos, Estado
marcadamente influenciado pela moral protestante, mas também em Estados europeus de
denominação luterana, em especial, os escandinavos. No entanto, diz Restrepo, entre os
estadunidenses, essa movimentação em direção à restrição do uso de psicoativos foi mais
estrita e radical e levou ao que é chamado atualmente de proibicionismo3.
Restrepo mostra que o proibicionismo, nesse sentido, tem raízes não apenas no
protestantismo, mas também nas relações de hierarquia racial existente dentro dos Estados
Unidos. O autor afirma que, desde a conformação dos Estados Unidos como território
politicamente independente, só exerciam de maneira plena a cidadania alguns habitantes –
notadamente, os brancos, protestantes e anglo-saxões –, e as minorias étnicas e religiosas,
muitas delas usuárias tradicionais ou culturais de drogas, eram excluídas do processo cívico.
Havia, segundo o autor, uma cidadania “parcial ou recortada”, que colocava determinado
grupo social e racial em posição politicamente superior e responsável pela formação da
sociedade política de forma desigual (Restrepo, 2002, p. 8).
Isso impactou com clareza as ações do Estado acerca do vínculo cultural e social
estabelecido entre determinados grupos étnicos e sociais com substâncias psicoativas. Entre
algumas dessas minorias, era comum o uso cultural de certas drogas, como a cannabis, no
caso dos imigrantes mexicanos, a cocaína, no caso dos negros, o álcool, no caso dos
imigrantes irlandeses, e ópio, no caso dos imigrantes chineses (Rodrigues, T., 2003). A
proibição dessas substâncias, portanto, influenciou diretamente a maneira como esses grupos
sociais e raciais eram abordados pela força estatal, e foi estabelecida como um “controle
social de minorias [...] sob a argumentação de que o uso de maconha [e outras drogas] os
tornava mais agressivos” (Fraga, 2007, p. 68).
3
Proibicionismo, aqui, será entendido como a ideologia que enxerga na proibição de determinadas drogas
psicoativas a solução para questões sociais derivadas do uso problemático, ou abuso, dessas substâncias.
Difere-se, então, da proibição em si, que se caracteriza pelo conjunto de normas, domésticas e/ou internacionais,
que restringem o uso lúdico dessas drogas pelos indivíduos.
22
Com relação à proibição do álcool, houve ainda nuance de contraposição e dominação
religiosa. A sobriedade e a abstinência, para as denominações protestantes, eram um ideal e
uma forma de vida não compartilhados pela religião católica, uma vez que o álcool exercia
tradicionalmente papel importante no ritual religioso e nas vidas sociais de seus praticantes –
em especial, o vinho (Restrepo, 2002). As investidas de regulação do álcool, portanto,
demonstravam não apenas a dominação religioso-cultural de um grupo política e
economicamente mais forte sobre outros, como também eram uma forma de constrangimento
moral e social a certas práticas tradicionais da fé católica e a vinculação desses hábitos da
religião à esfera penal do Estado.
Desse modo, a proibição dessas substâncias
Permitiu que, nos Estados Unidos, um grupo de brancos e protestantes impusesse sua
visão do álcool e das drogas sobre outros grupos. Dessa maneira, o proibicionismo
pode ser considerado como uma forma de racismo, pois, em parte, é resultado da
existência de hierarquia social (idem, p. 8).
Quando internacionalizada, a ideologia proibicionista foi reforçada pelo caráter também
paternalista e racista da política externa americana, à qual se atribuíam duas características
fundamentais: a necessidade de tentar libertar outros povos do mundo; e o entendimento de
que isso deveria ser feito porque havia uma hierarquia racial também entre os povos, em que
brancos anglo-saxões têm responsabilidade sobre os outros (Hunt, 1987 apud Restrepo,
2002). A intervenção política nas relações entre China e Reino Unido, através da campanha
internacional pela proibição do ópio, seria então um claro movimento nesse sentido, em que
se tentava, ao mesmo tempo, “salvar” a população chinesa do uso de drogas e cooptá-la como
aliada no continente asiático.
A proibição de substâncias psicoativas, portanto, foi um fenômeno que ocorreu em
diversos Estados do planeta de forma quase simultânea, embora não coordenada. Nessa linha,
ela foi impulsionada principalmente por: (1) grupos religiosos protestantes, como as Ligas da
Temperança; e (2) campanhas humanitárias internacionais paternalistas que contemplavam
também a luta contra o uso de drogas (Restrepo, 2002; Fraga, 2007). Nos Estados Unidos, no
entanto, esse movimento foi mais restritivo, duradouro e deu origem a uma ideologia da
proibição, que servia ao mesmo tempo aos objetivos de política externa e à
“governamentalização” dentro do território estadunidense, através da supressão de grupos
socialmente ameaçadores (Rodrigues, T., 2003, p. 259). Com o passar dos anos, os Estados
Unidos tornaram-se protagonistas no combate global ao uso e ao comércio dessas drogas,
encabeçando o movimento pela normatização internacional da questão sob os auspícios das
Nações Unidas.
23
Nesse sentido, o primeiro instrumento normativo internacional sobre drogas em geral,
acordado no âmbito da ONU e difundido em larga escala entre os Estados, foi a Convenção
Única sobre Entorpecentes, de 1961. Segundo Luciana Rodrigues (2006), a Convenção Única
trouxe três novidades principais à política dos Estados para as drogas: (1) instituiu em escala
internacional e generalizada a ampla necessidade de controle de substâncias entorpecentes
ilícitas em seus mais diversos estágios de produção – cultivo, distribuição, comércio e uso; (2)
proibiu expressamente o uso de substâncias entorpecentes utilizadas comumente para fins
tradicionais e religiosos, como o fumo de ópio, a mastigação da folha de coca e o fumo das
plantas cannabis; e (3) delegou primordialmente a seus Estados-partes a responsabilidade de
tal controle de modo expresso.
A partir da Convenção Única, o controle internacional de substâncias entorpecentes
sofreu uma radicalização, através da assunção da meta global de “[...] total erradicação do
consumo e da produção de determinadas substâncias, inclusive algumas que eram consumidas
há milênios por tribos nativas da América Latina” (idem, 2006, p. 40). Institucionalmente, a
Convenção Única criou a Junta Internacional de Fiscalização de Entorpecentes (JIFE)4,
responsável atualmente pela fiscalização do cumprimento estatal das três convenções sobre
drogas das Nações Unidas.
Desse modo, a proibição internacional dessas substâncias se manifestava através de uma
abordagem estadocêntrica, que depositava nos Estados o papel de principais atores na
sustentação do regime. Uma vez estatizada a responsabilidade pela coerção às atividades
relacionadas à circulação dessas substâncias, a Convenção criou dentro de seus Estados
signatários uma série de demandas por serviços de repressão e policiais que pudessem dar
conta da fiscalização estrita que, a partir de então, deveria ser executada para o efetivo
controle das drogas. Ainda, facilitou a sobreposição do Estado aos interesses de suas
populações étnicas, já que tornou obrigação coibir o uso de entorpecentes, ainda que tal
utilização fosse tradicional, cultural ou religiosa.
Para tal, a Convenção Única impingiu ao controle internacional de drogas caráter
sanitário, sobretudo no que diz respeito à dependência física e psicológica dessas substâncias,
“um mal grave para o indivíduo e [que] entranha um perigo social e econômico para a
humanidade” (Convenção Única sobre Entorpecentes, 1961, Preâmbulo). A Convenção
determinou a existência de um sistema de classificação do controle de drogas através de
Listas (quatro, no total), que agrupam diferentes tipos de drogas de acordo com sua
4
Em inglês, International Narcotics Control Board (INCB).
24
potencialidade de “abuso”, sua possibilidade de uso para fins medicinais e, na existência da
primeira e inexistência da segunda, a necessidade da mais rígida proibição. Para controle de
tais Listas, estava designada a Organização Mundial de Saúde, que pode sugerir alterações ou,
no caso de sugestões vindas de outras partes, tem o poder de dar a palavra final sobre a
veracidade científica das argumentações.
Explica Thiago Rodrigues que, na década de 1960, a preocupação dos Estados Unidos
com grupos sociais dissidentes não apenas não havia se dissipado, como foi fortalecida pela
insurgência de movimentos de contracultura (Rodrigues, T., 2003). A maconha e o ácido
lisérgico – popularmente conhecido como LSD – difundiam-se entre a classe média jovem e
branca, sobretudo aquela organizada em torno de movimentos pacifistas, o que tornava “o
combate ao hábito de usar drogas psicoativas [...] o alvo primordial do moralismo puritano
que sustentava as políticas proibicionistas” (idem, p. 260). Segundo Rodrigues, o argumento
para a proibição generalizada dessas substâncias, cujo uso para fins medicinais passou a ser
sistematicamente rejeitado, dava-se, assim, pela via da medicalização, através das ideias de
que a dependência química alastrava-se entre os jovens brancos e de que era necessário
“salvá-los”.
Seguindo esse movimento, em 1971, foi estabelecida a segunda manifestação normativa
do controle internacional sobre algumas substâncias psicoativas, através da Convenção sobre
Substâncias Psicotrópicas. Nessa Convenção, instituiu-se o controle sobre as substâncias
psicotrópicas não contempladas na convenção de 1961, como o já popular LSD e
medicamentos calmantes e tranquilizantes (Rodrigues, L., 2006). No último caso, tais
substâncias sofreram uma rigidez de controle internacional; mas, no primeiro caso, houve a
proibição total de circulação.
Ainda, em 1972, à Convenção Única foi adicionado em caráter de emenda um
Protocolo, que atribuía mais importância à necessidade de coibição de seu consumo por vias,
principalmente, do tratamento ao uso abusivo (Rodrigues, L., 2006). Abria-se, assim, a
possibilidade de conjunção ou substituição, por parte dos sistemas penais dos Estados, de
sanções de privação de liberdade por sentenças de reabilitação do uso de drogas. Como
consequência, tal Protocolo reforçava o status do consumo de entorpecentes como conduta a
ser legalmente perseguida pelo Estado – seja por seu aparato policial-penal, seja por seu
aparato sanitário –, e confirmava o caráter de problema de saúde pública que foi impingido ao
uso de drogas.
A bibliografia geral sobre drogas começa a indicar, no entanto, a partir dos anos 1970,
um momento de inflexão no discurso internacional antidrogas, que começou a se descolar do
25
campo da saúde pública em direção ao da segurança pública. Essa transição foi impulsionada
principalmente pelo momento político pelo qual os Estados Unidos passavam durante a gestão
do presidente Richard Nixon (1969-1974). Na luta contra a criminalidade, uma das grandes
bandeiras de sua campanha à Presidência, Nixon deu prioridade ao combate da produção e do
tráfico de psicoativos através da retórica da “guerra às drogas”, transformando-as em
problemas de segurança pública, por serem os crimes de drogas os únicos delitos à época ao
alcance das penalidades federais (Fraga, 2007).
Afirma Paulo Cesar Fraga (2007) que, como resultado, foi criado o órgão repressivo
Drug Enforcement Agency (DEA). No cerne argumentativo da “guerra às drogas”, segundo
ele, estava a associação entre substâncias psicoativas, violência e criminalidade, que já havia
sido iniciada por gestões anteriores, sobretudo com o trabalho do Federal Bureau on
Narcotics (FBN). Ainda assim, essa “guerra” se dava, prioritariamente, no âmbito interno dos
Estados Unidos, e deveria ser combatida através dos dispositivos legais intraestatais.
Durante os anos seguintes, no entanto, a preocupação do narcotráfico como uma ameaça
à soberania dos Estados e à democracia globalizou-se e assumiu caráter de ameaça
internacional, levando à ratificação generalizada do último elemento normativo da proibição
de substâncias psicoativas, em vigor até os dias atuais: a Convenção das Nações Unidas
contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, em 1988. Segundo
Luciana Rodrigues,
No final da década de 80, parecia que o consenso entre os governos tinha sido
alcançado, considerando-se o fenômeno das drogas ilícitas como um desafio coletivo
global, assentado nos princípios da cooperação e da corresponsabilidade, dentro da
proposta repressiva (Rodrigues, L., 2006, p. 41 - grifos da autora).
Explica a autora que, com teor militarizado e bastante propositivo às leis penais dos
Estados-partes, a Convenção de 1988 associou de vez o comércio ilícito de drogas ao crime
organizado transnacional, em que termos bélicos como “guerra”, “combate” e “eliminação”
foram priorizados. Seu texto elencava uma série de recomendações internacionais de medidas
de repressão penal não apenas às redes criminais, mas também ao próprio usuário das
substâncias psicoativas proibidas, que passou a ser explicitamente incriminado. Ainda, dava
atenção especial à diminuição da oferta pela erradicação de cultivos de drogas narcóticas e o
combate a sua produção, o que, de acordo com Rodrigues, “se aplicava diretamente aos países
produtores de coca da América Latina” (Rodrigues, L., p. 42).
Segundo o criminalista Salo de Carvalho, a Convenção de 1988 normatizou um
movimento internacional de militarização do controle de drogas ilícitas no hemisfério
ocidental (Carvalho, 1998). Nesse sentido, segundo ele, é estabelecida uma confusão dentro
26
dos Estados entre questões de Segurança Pública e de Segurança Nacional, que culmina com a
elaboração para os atores políticos e a opinião pública de um inimigo externo a ser combatido
– o tráfico de drogas, ou narcotráfico. Através dessa nova definição do problema das drogas,
é permitida, então, a renúncia a diversos dispositivos legais do Estado de proteção do
indivíduo, sobretudo na esfera jurídico-penal, em favor da defesa nacional, da soberania e dos
interesses do Estado (idem).
A droga que passa a ser alvo primário desse combate, portanto, é a cocaína – ou, em sua
forma original, a folha de coca5 –, e a luta passa a ser travada nos Estados ao sul do continente
americano, notadamente a Bolívia, a Colômbia e o Peru (Del Olmo, 1991). A partir daí, são
revistos e transformados os métodos de combate às drogas, segundo a ideia de que essas
substâncias causavam dano essencial ao Estado, à democracia e, por consequência, à
comunidade internacional como um todo (idem). Deveriam ser priorizadas, nesse sentido,
medidas intervencionistas e militarizadas nos territórios produtores de drogas – intervenções
essas enlaçadas por acordos bilaterais com os próprios Estados em que o cultivo era
verificado e encabeçadas, sobretudo, pelos Estados Unidos (Fraga, 2007).
Parte essencial dessa militarização foi a polarização que passou a ser estabelecida pela
política externa estadunidense entre Estados produtores e Estados consumidores de drogas.
Essa lógica era sustentada pela dualidade agressor-vítima, estigmatizando certos territórios e
Estados como a fonte do tráfico internacional de drogas e outros, como o alvo dele
(Rodrigues, T., 2003). O movimento de problematização de certos Estados em que havia o
cultivo maciço de drogas cumpria o papel de exteriorização da questão do narcotráfico,
favorecendo a ideia de que atacar a oferta de substâncias psicoativas fora das fronteiras dos
Estados Unidos resolveria o flagelo do consumo abusivo por sua população (idem).
Na esfera governamental, a promoção da questão do tráfico de drogas como assunto de
Estado ocorreu, principalmente, a partir da gestão de Ronald Reagan (1981-1989) como
presidente dos Estados Unidos. Segundo Paulo César Fraga (2007), ainda que Nixon tenha
sido o primeiro presidente a tornar o tráfico de drogas um problema de segurança, essa
transição para um assunto de defesa nacional só passou a ocorrer de fato no governo Reagan.
Foi Reagan quem impingiu com mais intensidade o caráter militarista e intervencionista à luta
contra o narcotráfico, através da Lei Antidrogas de 1986 e da Estratégia Internacional NorteAmericana, que delineavam a política externa estadunidense para questões de drogas e
5
Apesar do intenso combate à folha de coca na região andina, ela representa apenas 1% dos insumos totais
utilizados para que se chegue ao cloridrato de cocaína comumente consumido no varejo, em forma de pó
(Carvalho, 1998).
27
condicionavam a ajuda econômica dos Estados Unidos a certos Estados de acordo com seus
esforços em combater a produção e o tráfico de psicoativos em seus territórios (Fraga, 2007).
Contextualizada, essa inflexão para a militarização do controle de drogas ilícitas se
encaixa, ainda, no fim da Guerra Fria, em que começava a se dissipar a ameaça comunista no
hemisfério ocidental. Desse modo, é a necessidade de manutenção da política externa
intervencionista estadunidense um dos principais motivos para a colocação das drogas
discursivamente como novo inimigo nacional (Carvalho, 1998; Fraga, 2007). Na América
Latina, em especial, que entrava em processo de redemocratização a partir dos anos 1980, era
necessária a construção de novo discurso de ameaça que se coadunasse ao anticomunismo,
para que as relações políticas de poder entre os Estados latino-americanos e os Estados
Unidos se mantivessem.
É por esse motivo que, a partir desse período, o discurso de combate ao tráfico de
drogas entra em consonância a duas retóricas de ameaça à segurança nacional dos Estados
Unidos: as guerrilhas de esquerda e o terrorismo (Scott, 2003; Fraga, 2007). Por um lado,
personificava-se em movimentos de esquerda latino-americanos como os Sandinistas
nicaraguenses e as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC) o mal do
narcotráfico; por outro, começavam-se a associar as ações de guerrilha esquerdista ao
terrorismo intraestatal e à agressividade à população civil. Através da criação de termos como
narcoguerrilha e narcoterrorismo, cumpriam-se os objetivos de, ao mesmo tempo,
desmoralização dos movimentos de esquerda na América Latina e legitimação de métodos
militarizados e intervencionistas de combate às guerrilhas, sobretudo através do repasse
externo (estadunidense) de recursos materiais ao governo desses Estados e a grupos
paramilitares de direita.
O problema do narcotráfico, então, passa a ser percebido como uma nova ameaça à
segurança e à soberania nacional dos Estados em uma época em que o mal das drogas já
estava internalizado nos corações e mentes da opinião pública. Popularmente, na América
Latina, a produção de drogas, o narcotráfico, as guerrilhas políticas de esquerda e os grupos
terroristas eram entendidos como, em última instância, a mesma coisa, o mesmo mal latinoamericano que deveria ser erradicado. Desse jeito, “o modelo centrado no penal/carcerário é
instrumentalizado pelo repressor militar e, numa época de vazio ideológico, as drogas
(re)nascem romanticamente enquanto inimigo perdido”. (Carvalho, 1998, p. 144 – grifos do
autor).
Sendo assim, as três convenções sobre substâncias psicoativas formuladas no âmbito
das Nações Unidas criaram a sustentação para que houvesse o controle da produção, da
28
distribuição, do comércio e do consumo de drogas ilícitas em escala internacional. Mais que
isso, distribuíam aos Estados signatários a tarefa de fiscalizar e penalizar criminalmente tais
condutas dentro de seus territórios e de cooperar entre si para que tais problemas não se
tornassem globais. Conforme os movimentos de globalização se acentuavam, já em finais do
século XX, mais se tornava evidente a preocupação dos atores internacionais em incluir no
debate sobre o controle de drogas a problemática do crime organizado transnacional, o que
justificaria discursivamente e em grande parte as ações repressivas em determinadas regiões
(Souza, 2006).
Além disso, a partir desses três marcos normativos, foi criada uma série de instituições,
todas respondentes à Organização das Nações Unidas, para garantir o bom funcionamento de
tal controle internacional: além da já mencionada JIFE, estão em funcionamento atualmente a
Comissão sobre Drogas Narcóticas (CND) e o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e
Crime (UNODC). A primeira é responsável pela elaboração de políticas e diretrizes de
combate às drogas e submetida ao Conselho Econômico e Social (ECOSOC) do organismo; a
segunda, pela coordenação internacional da implantação de políticas de fiscalização de
psicoativos. Juntas, essas três organizações podem ser consideradas o cerne institucional do
controle internacional de drogas ilícitas, concentrando poder político, judiciário e executivo
(Rodrigues, L., 2006).
Desse modo, é devido a dois fatores que se pode considerar, inicialmente, o controle
internacional de drogas ilícitas como um regime internacional: primeiramente, devido a sua
imensa adesão global que perpassa a maioria de Estados-membros das Nações Unidas e incide
sobre a quase totalidade de indivíduos do planeta; e, em segundo lugar, devido à significativa
gama de produtos sociais advindos dessa concordância, que se traduziram em forte
normatização e institucionalização do controle. É a partir da convergência internacional sobre
a necessidade de controle dessas substâncias que os Estados atribuíram para si uma série de
obrigações, muitas vezes sequer existentes anteriormente em seu direito interno; obrigações
essas que se traduzem em um regime internacional, portanto.
A própria definição negativa de Krasner sobre o que um regime não é ajuda a explicar
porque a manifestação internacional de controle de drogas ilícitas pode ser considerada
propriamente um regime. Segundo o autor, um regime internacional não é baseado em
acordos ou convergências momentâneos de interesses, nem o comportamento dos atores
frente ao regime do qual fazem parte pode ser condicionado apenas a interesses de curto
prazo; regimes devem ser baseados, sobretudo, em relações de reciprocidade (Krasner, 1983,
p. 2-3). O comprometimento efetivo dos atores com um regime internacional de controle de
29
substâncias psicoativas é evidenciado a partir da criação de instituições de avaliação e
fiscalização, de normas de direito internacional que influenciam diretamente o direito interno
dos Estados e, em especial, de um sentimento de obrigação imputado a todos os atores de
executar tais normas dentro de suas fronteiras e para além delas, através da cooperação com
outros Estados, e de modo contínuo, até o alcance do objetivo final de tal regime: a
erradicação das condutas tornadas ilícitas por ele.
No entanto, para que um regime internacional possa efetivamente ser entendido como
tal também é necessária uma abordagem cognitiva, isto é: considerar as significações
intersubjetivas e conhecimentos compartilhados entre os atores que o sustentam (Hasenclever
et al., 1997). Quando Hasenclever et al. explicam o papel do conhecimento na formação e na
sustentação do regime, eles vão além do entendimento formal ou comportamental de regimes
– em grande parte superestimados pela abordagem racionalista –, que os veem meramente
através de suas manifestações em normas e instituições internacionais. O regime internacional
de controle de drogas ilícitas se sustenta, portanto, em um conjunto de entendimentos comuns
sobre tais substâncias, em geral no sentido de problematizá-las.
Sendo assim, o primeiro entendimento comum entre os Estados signatários quando da
elaboração das três convenções era o de que certas drogas psicoativas constituíam uma
ameaça latente à saúde pública global. Em segundo lugar, surgiu a crença de que a aplicação
de medidas repressivas de controle e proibição de tais substâncias era a melhor maneira de
lidar com o problema por elas ocasionado. Em seguida, à ideia de ameaça à saúde pública se
juntou a questão da segurança internacional – um discurso de ameaça que agrega, ao mesmo
tempo, questões de segurança pública e segurança nacional. São esses fatores subjetivos que
sustentam até hoje o regime internacional de controle de drogas ilícitas – e são, portanto, seu
princípio e sua norma primários; se, em algum momento da história, tais entendimentos
sofrerem alteração, tal regime deixará de existir.
1.3
Uma estrutura hegemônica
O controle internacional de drogas ilícitas deve ser entendido não apenas como um
regime internacional de grande adesão entre Estados e sociedades. O conceito de regimes a
ele aplicado é útil para que se identifique o grau de comprometimento internacional em torno
da proibição de determinadas substâncias e os produtos sociais dela advindos, mas por si só
não explicam suas origens, sua dinâmica e suas possibilidades de mudança. Para tal,
argumentar-se-á que o regime internacional de controle de drogas ilícitas é, também, uma
30
estrutura hegemônica, a partir do conceito de hegemonia desenvolvido por Antonio Gramsci e
posteriormente
aperfeiçoado
para
as
relações
internacionais
pelo
teórico
crítico
neogramsciano Robert Cox.
Antonio Gramsci desenvolve o conceito de hegemonia essencialmente de acordo com
sua perspectiva histórica. No contexto da Terceira Internacional, a noção de hegemonia já era
difundida a partir da dicotomia “hegemonia-dominação”: o partido proletariado exerceria
poder hegemônico sobre classes aliadas e dominação, ou poder ditatorial, sobre classes
inimigas. A contribuição de Gramsci para a definição de hegemonia começa exatamente na
aplicação desse conceito à burguesia, com o intuito de explicar os mecanismos de influência
da classe dominante sobre as outras, em seus mais diferentes aspectos (Cox, 2007).
Desse modo, Gramsci faz diferenciação entre as sociedades em que é verificada
hegemonia burguesa e aquelas em que isso não ocorre. Estados como Inglaterra e França
teriam passado por uma revolução social completa, em que novos modos de produção e
relações sociais foram estabelecidos, bem como uma classe hegemônica (idem). Outros, no
entanto, sofreram uma revolução passiva, ou “foram forçadas a adotar alguns aspectos de uma
nova ordem criada externamente sem abandonar de maneira completa a velha ordem”
(Ramos, 2005, p. 31). Nesse sentido, a revolução passiva seria uma “contrapartida” da
hegemonia (idem).
A conceituação de Gramsci servia para o estabelecimento “de uma base teórica para a
contra-estratégia proletária” em sociedades em que havia presença hegemônica de uma classe
burguesa dominante (ibidem, p. 23). Com uma perspectiva eminentemente nacional, Gramsci
entendia a hegemonia a partir de relações de exploração capitalistas consensuais entre
burguesia e explorado. Nesse sentido, as relações de hegemonia poderiam ser estabelecidas
em condições democráticas, sem que necessariamente houvesse dominação pela força.
Para Gramsci, a coerção e o consenso em uma estrutura hegemônica não eram sequer
conceitos contraditórios entre si. A primeira está sempre “latente”, mas é aplicada somente
quando o consenso não foi suficiente para garantir a relação de hegemonia em determinado
caso específico (Cox, 2007, p. 105). Desse modo, Gramsci compara a hegemonia ao
“centauro maquiavélico”, metade homem e metade besta, uma combinação entre força e
convergência de ideias (idem).
Ainda, essa dicotomia também pode ser entendida pela contraposição sociedade civil
versus sociedade política. Para Gramsci, a sociedade política é conformada pelas forças legais
e burocráticas do Estado, seu sistema penal, executivo e policial-militar; é através dela que a
classe dominante detém o “monopólio legal da repressão e da violência”, portanto, é por onde
31
se estabelece a coerção (Ramos, 2005, p. 94). A sociedade civil, por outro lado, é constituída
pelas relações privadas de poder, escolas, igrejas, sindicatos, imprensa, que funcionam de
forma autônoma à sociedade política e em que a hegemonia se reproduz e se fortalece; desse
modo, é onde se dá o consenso. Um Estado não pode ser entendido separadamente, mas sim
como uma combinação entre as sociedades política e civil, como força e mente das relações
sociais de poder, de hegemonia e de dominação (Ramos, 2005).
Para entender o consenso em uma estrutura hegemônica, Gramsci ainda vai além do
materialismo, procurando explicar as relações sociais de produção através de fatores políticos
e ideológicos, além dos econômicos e de produção. Nesse sentido, diz Leonardo Ramos que
as ideias de Gramsci devem ser entendidas através de uma posição, ao mesmo tempo, de
continuidade e renovação dos conceitos derivados, sobretudo, do marxismo e do leninismo
(idem, p. 23). Renovação porque, segundo o autor, é a necessidade de entender os
mecanismos de persuasão e convencimento dentro de uma hegemonia o que leva Gramsci a
incluir também em suas reflexões aspectos culturais, políticos e ideológicos; continuidade
porque, ainda assim, admite a importância das condições materiais como a base das relações
sociais de hegemonia, pois são elas que constrangem os atores a exercer seus papeis nas
relações sociais6. Desse modo, como dirá Ramos,
Hegemonia é isso: determinar os traços, as características, as peculiaridades
específicas de uma determinada condição histórica, ou seja, de um determinado
processo histórico. É tornar-se o protagonista, através de um processo progressivo, de
reivindicações que são de outros estratos sociais. [...] Assim, a luta pela hegemonia
deve envolver, de maneira cabal, todos os níveis de sociedade: a base econômica; a
superestrutura política; e a superestrutura ideológica. (ibidem, p. 28-29 – grifos
nossos).
A partir desses conceitos, a hegemonia para Gramsci se assume de caráter
essencialmente intraestatal, na medida em que considera como elementos principais as forças
sociais de produção nacionais, como a burguesia e o proletariado. De acordo com Gramsci, as
relações internacionais seriam derivadas, e não originárias, das mudanças intraestatais nas
dinâmicas sociais de produção (Cox, 2007). A responsabilidade pela internacionalização do
conceito gramsciano de hegemonia vem dos teóricos neogramscianos, em especial Robert
Cox, um dos pioneiros na inserção aprofundada dos conceitos de Gramsci nos estudos
internacionais.
Cox também parte da ideia de que as relações sociais de produção internacionais
derivam, em última instância, das mesmas relações em âmbito interno de determinados
6
Segundo Leonardo Ramos, em última instância, as reflexões de Gramsci estão sempre em consonância com o
“método ontológico-social marxiano”, pois sempre considera outras esferas de análise da hegemonia, como a
política e a cultural, dependentes à produção (Ramos, 2005, p. 24-25).
32
Estados. Portanto, qualquer mudança nessas relações espelha necessariamente alterações
intraestatais. O autor segue o mesmo raciocínio quando fala de estruturas hegemônicas, pois
“uma hegemonia mundial é, em seus primórdios, uma expansão para o exterior da hegemonia
interna (nacional) estabelecida por uma classe social dominante” (Cox, 2007, p. 118 apud
Ramos, 2005).
O estudo do conceito de hegemonia nas relações internacionais, portanto, para Cox, não
é uma mera transposição reificada de definições inicialmente internas para o plano externo,
em que certos Estados constrangem outros simplesmente, mas sim a investigação de como as
relações hegemônicas nacionais se expandem e extrapolam os limites de Estado para se
configurarem como fenômenos transnacionais. Como consequência, uma classe dominante
internacional é, originalmente, a classe dominante internamente ao Estado a que pertence. No
contexto internacional, portanto, será ela a principal peça de sustentação da hegemonia, e
mudanças nesse contexto hegemônico internacional devem passar necessariamente por
mudanças nas forças sociais internas do(s) Estado(s) hegemônico(s).
O objetivo principal de Cox, então, dentro de um marco teórico crítico, é explicar, e não
somente identificar – como o fazem as teorias de resolução de problemas –, a dinâmica de
uma estrutura hegemônica nas relações internacionais (Cox, 1981). Para tal, Cox, dando
continuidade ao pensamento gramsciano, valoriza a importância de se considerar as relações
sociais de produção que levam à hegemonia a partir de uma perspectiva histórica, que não
ignore a possibilidade de mudança de uma estrutura e de suas variáveis que a instigam e a
compõem. Por esse motivo, Cox vai tão radicalmente de encontro a ideias neorrealistas que
naturalizam os atores e a interação entre eles nas relações internacionais, criticando o
essencialismo e o a-historicismo presentes na associação analítica entre Estado, indivíduo e
sistema internacional a, respectivamente, autointeresse, egoísmo e balança de poder (idem).
A própria concepção de poder, para Cox, difere essencialmente de uma definição
neorrealista do termo. Cox alarga o conceito de poder para além da capacidade material e
física para incluir uma dimensão cognitiva, manifestada através da “manipulação ideológica”
(Hasenclever et al., 1997, p. 195). Desse modo, em consonância com o pensamento de
Gramsci, o poder dentro de uma estrutura hegemônica se dá pela via da coerção e também do
consentimento, que ocorre de forma arbitrária, só que subjetiva, em que o dominado concorda
em ser o alvo do poder do dominador. Uma abordagem racionalista de regimes hegemônicos,
portanto, não é suficiente para explicar, por si só, tal relação de hegemonia, que
frequentemente se dá também na “superestrutura” ideológica e necessita de análise a partir de
um marco teórico cognitivista.
33
O poder, ainda, emerge dos processos sociais que o constituem, e não do ator estatal por
si só. Para Cox, é essencial evitar um ‘fetichismo do poder’ nesse sentido. A hegemonia e o
poder em Cox são estritamente associados às diferentes relações sociais “engajadas no
processo de produção”, que determinam as bases interna e internacional de uma ordem
hegemônica (Ramos, 2005, p. 42). Isso não significa, no entanto, que Cox reduza seu
argumento acerca de hegemonia ao plano de discussão econômico; produção, para Cox, vai
além da instância das capacidades materiais e indica a construção de fatores como o
conhecimento, a moral e as instituições (idem).
Desse modo, Cox dirá que
O mundo pode ser representado como um padrão de interação entre forças sociais no
qual os Estados representam um papel intermediário, apesar de autônomo, entre a
estrutura global de forças sociais e as configurações locais de forças sociais dentro de
países particulares (Cox, 1981, p. 141).
Tal divergência com as teorias neorrealistas também fica em evidência quando Cox
oferece uma conceituação distinta do que ele acredita ser o próprio Estado e sua posição como
“principal ator” das relações internacionais. Para Cox, o Estado deve ser entendido através das
forças sociais de produção que o constituem em um modelo específico, e não apenas como
um ator unitário, uma coisificação (Cox, 1981). Desse pensamento deriva o que Cox chama
de complexo Estado/sociedade civil, que, embora possa ser separado para fins analíticos, deve
ser entendido conjuntamente como a entidade básica das relações internacionais. Cox elabora,
assim, o conceito de Estado a partir da conjunção gramsciana entre sociedade política e
sociedade civil e acredita que o sistema internacional é constituído pela “existência de uma
pluralidade de formas de Estado, expressando diferentes configurações de complexos
Estado/sociedade” (idem, p. 127).
Esse complexo Estado/sociedade, em suas mais diversas formas, será um dos níveis de
sustentação de uma estrutura histórica, que poderá, ou não, revelar-se hegemônica. Junto a
ele, Cox delineia mais duas esferas de atividade em que tal estrutura impõe suas pressões e
constrangimentos: as forças sociais de produção e as ordens mundiais (Cox, 1981). Desse
modo, em relação umas com as outras, “Cox busca analisar como o poder nas relações sociais
podem se tornar as bases do poder nas formas de Estado e como estas formas de Estado
podem moldar a ordem mundial” (Ramos, 2005, p. 42).
Esses três fatores não são hierarquizados analiticamente e se influenciam de forma
mútua, recíproca. Não há, entre eles, relação unilateral. De modo interrelacionado, uma
mudança generalizada na organização da estrutura de alguma dessas esferas pode levar à
transformação das outras, e, portanto, à mudança na estrutura histórica (Cox, 1981). Como diz
34
Ramos (2005), o ponto focal dessa mutação, portanto, pode variar de acordo com a situação
histórica.
Dentro dessas três esferas, há mais três fatores de sustentação da estrutura que também
se relacionam mutuamente: as ideias, as capacidades materiais e as instituições. Ideias, nesse
sentido, abrangem tanto as significações intersubjetivas quanto as imagens de ordem social
partilhadas coletivamente entre os atores. Capacidades materiais, por sua vez, dizem respeito
ao poder produtivo e destrutivo, manifestados através de capacidade tecnológica,
organizacional ou natural de determinados atores. E, por último, as instituições são a
manifestação normativa que estabiliza e perpetua a ordem dentro de uma estrutura histórica e
constitui, em si mesma, um amálgama dos dois fatores anteriores (Cox, 1981; Ramos, 2005).
As instituições, em especial, têm peso importante no processo de estruturação de uma
ordem hegemônica, por ser sua manifestação mais tangível (Ramos, 2005). Para Cox, a
estrutura hegemônica em si é uma construção analítica, e é necessário evitar sua reificação ao
considerá-la um ator em vez de um conjunto de constrangimentos sociais. É através das
instituições que esses constrangimentos e pressões se manifestam mais nitidamente, pois elas
organizam as relações entre os atores internacionais em favor da classe dominante
(Hasenclever et al., 1997).
Nesse sentido, segundo Cox, uma instituição ou organização internacional, dentro de
uma ordem hegemônica, apresenta as seguintes características:
(1) Corporifica as regras que facilitam a expansão da ordem mundial hegemônica; (2)
é, ela própria, produto da ordem mundial hegemônica; (3) legitima ideologicamente as
normas da ordem mundial; (4) coopta as elites dos países periféricos; (5) absorve
ideias contra-hegemônicas (Cox, 2007, p. 119).
A partir dessa caracterização das instituições dentro de uma ordem hegemônica, é
possível entendê-las como, ao mesmo tempo, atores produzidos por e que retroalimentam as
relações de hegemonia dentro de uma estrutura histórica. Ainda, Cox dá especial atenção ao
caráter subjetivo em que tal influência se dá entre as instituições e os atores que a constituem,
manifestada também através da ideologia – conformada pelas significações e imagens
coletivas citadas acima –, sobretudo quando se pensa nas elites dos Estados periféricos do
sistema hegemônico. Nesse contexto, as instituições facilitam a relação entre Estados
hegemônicos e não-hegemônicos exatamente porque têm tanto a capacidade de cooptar suas
elites quanto a inclinação para absorver as ideias contra-hegemônicas que podem surgir
desses Estados.
Cox salienta ainda que, dentro dessa ordem, os Estados diferem em sua estrutura de
produção e se tornam complementares na sustentação da hegemonia; portanto, “não são
35
apenas unidades mais fortes ou mais fracas de um mesmo tipo, como representado em um
modelo neorrealista simples” (Cox, 1981, p. 143). Quando analisando a hegemonia
estadunidense na Pax americana, Cox enfatiza o papel dos Estados periféricos: é na periferia
que o desafio ao poder hegemônico possivelmente se manifesta primeiro, pois o
consentimento, ali, é mais diluído; por esse motivo, o uso da força na sustentação da
hegemonia é mais aparente.
Desse modo, de acordo com o pensamento de Cox, uma ordem hegemônica é uma
estrutura histórica social, econômica, política e cultural que transpassa os níveis das forças
sociais de produção, do complexo Estado/sociedade civil e das ordens mundiais, fortalecendose através da capacidade material dos atores hegemônicos, das ideias difundidas por eles – e
compartilhadas por todos – e das instituições que a sustentam. Para ele, ainda, a hegemonia se
dá com participação efetiva dos atores menos favorecidos dessa relação através de uma
situação de consenso, em que a coerção é auxiliada por forte compartilhamento ideológico
dos atores de que aquela estrutura é a mais benéfica a todos. Em suma, como diz Cox, “a
hegemonia é como um travesseiro: absorve os golpes e, mais cedo ou mais tarde, o suposto
assaltante vai achar confortável descansar sobre ele” (Cox, 2007, p. 120).
No encaixe do regime internacional de controle de drogas ilícitas dentro do conceito de
hegemonia neogramsciana, os primeiros fatores a serem analisados são as relações das forças
sociais de produção dentro do Estado hegemônico e seu papel na elaboração e sustentação do
regime como estrutura hegemônica. Pelo que foi previamente levantado, vê-se que existia à
época dos primeiros tratados internacionais de controle do ópio – em finais do século XIX e
início do século XX – uma classe dominante nos Estados Unidos marcadamente branca,
anglo-saxã e protestante. Essa classe se estabeleceu historicamente nos Estados Unidos como
elite hegemônica entre a sociedade em geral, responsável e favorecida pelos meios
burocráticos do Estado e controladora das nuances ideológicas que formavam sua
“superestrutura” cultural e política, em detrimento de classes sociais sistematicamente
marginalizadas dos processos políticos e produtivos – os negros, os imigrantes, entre outros.
Na questão específica do controle de drogas ilícitas, a proibição de certos psicoativos
como o ópio, o álcool e a cannabis claramente acentuou a marginalização desses grupos
sociais já excluídos, que por vezes faziam uso sistemático e tradicional de psicoativos para
fins recreativos ou culturais. Do ponto de vista analítico, essa proibição, que se dava,
inicialmente, através da imposição política de valores de determinadas facções sociais sobre
outras, revelou-se uma estrutura social de hegemonia, em que valores antes restritos à
determinada camada da população como a sobriedade e a abstinência com o tempo foram
36
normatizados pelo aparato policial-penal do Estado e internalizados em forma de consenso
pelas outras parcelas da população. Nesse sentido, a argumentação para a proibição reside em
um processo de problematização do uso de drogas, através de sua medicalização.
Tendo como base a triangulação dos níveis em que se dá a hegemonia proposta por
Cox – “forças sociais de produção”, “complexos Estado/sociedade civil” e “ordens mundiais”
–, pode-se dizer que o controle de drogas ilícitas seguiu majoritariamente esse caminho. Já
pela ocasião da Conferência de Xangai, em 1909, a proibição e o proibicionismo já
adentravam a política externa estadunidense, rompendo o espaço limitado à dinâmica interna
das forças sociais em direção à conformação de um projeto político estatal bem definido. A
internacionalização da proibição, a partir da Conferência sobre Ópio de Haia, em 1912, em
que os Estados europeus aderiram definitivamente à condenação global do uso e do comércio
de ópio, fincou os alicerces para que essa hegemonia se tornasse uma ordem mundial, com o
apoio da classe dominante também desses Estados – que em muito coincidiam com a classe
hegemônica estadunidense, branca e anglo-saxã.
É a partir das conferências sobre o ópio que se forma o consenso político e ideológico
internacional da necessidade de se combater as substâncias psicoativas. Esse consenso deve
ser entendido, no entanto, como uma densa combinação de ideias, instituições e capacidades
materiais que viabilizou o papel hegemônico da classe dominante de determinados Estados –
nomeadamente, dos Estados Unidos e da Europa – sobre outras. É essa conjunção de fatores
que possibilita o estabelecimento de uma estrutura hegemônica de controle de drogas ilícitas,
sem que tenham sido levados em consideração, a priori, os interesses das forças sociais dos
atores não-hegemônicos.
Nessa ordem, as instituições, como instrumento jurídico-político de sustentação da
estrutura, são as categorias mais facilmente visualizadas de legitimação do controle
hegemônico de psicoativos. A partir da década de 1960, as três Convenções sobre drogas
ilícitas elaboradas no âmbito das Nações Unidas criaram uma série de diretrizes às ações
estatais no que se refere à política de drogas, além de dispositivos legais e institucionais de
fiscalização das mesmas. Estes órgãos centralizaram nas Nações Unidas o poder de pautar as
políticas internacionais sobre drogas e até hoje sustentam institucionalmente a estrutura
hegemônica do regime internacional de combate às drogas. Politicamente, beneficiam-se os
atores estatais mais influentes nos órgãos – nomeadamente, seus maiores financiadores, como
os Estados europeus e os Estados Unidos (Lessing & Olinger, 2007).
Concomitante a esse movimento, difundiu-se a ideia de que as drogas constituem
grande ameaça à saúde pública, entendimento que se revelou a sustentação ideológica
37
primeira dessa estrutura hegemônica. A partir da década de 1970, com a declaração de
Richard Nixon de “guerra às drogas” e a inflexão na política interna e externa estadunidense
sobre a questão, somou-se a isso a preocupação de caráter de segurança pública e,
posteriormente, de segurança nacional, noções que pautaram a Convenção contra o Tráfico
Ilícito de 1988. A premissa que coloca determinadas substâncias psicoativas como uma
“ameaça” às sociedades, aos Estados, aos regimes democráticos e à comunidade internacional
são a fundamentação ideológica para que os Estados busquem um “mundo sem drogas”7,
abrindo espaço para que sejam adotadas (1) políticas internas de penalização do consumo e do
tráfico de drogas ilícitas e (2) políticas internacionais de erradicação da produção.
Por último, as capacidades materiais dos atores hegemônicos viabilizam a estruturação
física da hegemonia; dentro do regime internacional de controle de drogas, pautam as
políticas os atores cujos poderes financeiro, técnico e/ou militar são mais proeminentes. A
maior parte do financiamento do sistema antidrogas das Nações Unidas vem dos Estados
Unidos e da Europa, que também são os principais financiadores de políticas de combate ao
narcotráfico em outros Estados (Lessing & Olinger, 2007). Ao mesmo tempo, o centro de
produção de diretrizes em políticas de drogas internacionais está situado em organismos
internacionais, notadamente, a Organização das Nações Unidas.
Dentro de tal estrutura hegemônica, em que as ações internacionais são definidas
através de relações verticais de poder, um dos atores mais impactados pela ordem estabelecida
são os Estados considerados produtores de drogas. A partir dos anos 1980, as políticas
internacionais de controle de drogas ilícitas passaram a dar prioridade a investidas militares
em Estados em que havia registro de intenso cultivo de plantas psicoativas, sob a noção de
que o combate à oferta de drogas era a estratégia mais eficiente para diminuir as cifras do
tráfico internacional e do consumo. O ator que toma a dianteira dessa estratégia são os
Estados Unidos, que, a partir do final da década, incorporam viés militarista e intervencionista
à sua política externa antidrogas.
Se, por um lado, existia um crescente entendimento internacional de que a melhor forma
de abordagem ao mercado ilícito de psicoativos era o ataque às fontes produtoras, por outro,
7
Em 1998, durante a 20ª Sessão Especial da Assembleia Geral das Nações Unidas (UNGASS), foi apresentada
à comunidade internacional uma Declaração Política incitando a todos os Estados que se empenhassem no
alcance de “um mundo livre de drogas” em 10 anos. Em 2008, essa meta foi revisitada pela Comissão sobre
Entorpecentes (CND), que avaliou os resultados de uma década de políticas nessa direção. O fato de os níveis
de consumo e tráfico de drogas terem sequer se aproximado do objetivo firmado em 1998 é um dos principais
argumentos, hoje, dos movimentos chamados antiproibicionistas, que defendem que um mundo sem drogas
jamais será possível e que, portanto, seria necessário buscar alternativas às políticas unicamente repressivas
desenvolvidas internacionalmente. O site da 20ª UNGASS está disponível em: http://www.un.org/ga/20special/
(último acesso em 22/10/2011).
38
abria-se uma lacuna ideológica com o fim da Guerra Fria que necessitava ser preenchida. O
combate aos cultivos ilícitos, então, passou a ser a nova vocação política de alguns Estados da
América Latina, com ajuda externa especialmente dos Estados Unidos, que a realizavam
através do repasse de dinheiro ou de tecnologia policial-militar. Como resultado, criou-se o
conceito de “Estados/territórios-problema”, facilitado pelo caráter estadocêntrico do regime,
onde se concentraria a quase totalidade do problema do mercado internacional de drogas
ilícitas – os Estados produtores de drogas.
No entanto, a criação dessa nova categoria de Estados dentro do regime internacional de
drogas – e a própria manifestação desse regime como uma estrutura hegemônica de poder –
não se dá de modo coercitivo, imposto fisicamente. Ao analisar o caso a partir de um
arcabouço teórico crítico, percebe-se que a hegemonia se dá com o consentimento dos atores
não-hegemônicos, que internalizam e naturalizam as relações hegemônicas dentro da
estrutura em que se inserem e, com o tempo, também as perpetuam. Sendo assim, não existe
polo totalmente passivo em uma ordem hegemônica – até mesmo os atores menos favorecidos
pela estrutura existente contribuem para a sua manutenção, retroalimentando-a.
Isso ocorre porque, dentro dos Estados não-hegemônicos, a elite/classe dominante é
cooptada pela estrutura hegemônica de forma a contribuir para a manutenção da ordem. Esse
movimento ocorre, sobretudo, através das instituições, que absorvem os discursos dessas
forças sociais e as convidam a compor seus quadros e a participar de seu processo decisório –
ainda que apenas de forma aparente. É disso que Gramsci fala quando conceitua o que chama
de transformismo, “uma estratégia de assimilação e domesticação de ideias potencialmente
perigosas mediante o ajuste destas às políticas da coalizão dominante” (Ramos, 2005, p. 33).
Nos Estados produtores de drogas, as classes cooptadas são, por um lado, a policialmilitar e burocrática, que recebem auxílios sistemáticos de políticas intervencionistas e, por
décadas, renovam-se material e politicamente através da dinâmica da guerra/militarização
(Richani, 1997). Por outro lado, existe uma gama de serviços civis – médicos-farmacêuticos,
organizações de sociedade civil – que se sustentam na proibição através da lógica da
saúde/medicalização. A interiorização da lógica do uso de drogas ilícitas – qualquer que seja
sua finalidade – essencialmente como um problema é, portanto, generalizada no hemisfério
ocidental.
Por último, ao estudar o regime internacional de controle de drogas ilícitas à luz da
Teoria Crítica, é necessário ter em mente que ele se trata de uma estrutura histórica, ou seja,
situada em um período de tempo específico da história humana. O registro do uso de
psicoativos pela humanidade é contínuo ao longo do tempo e verificado para os mais diversos
39
fins – religioso, tradicional, cultural, recreativo – há milhares de anos; o que se transforma, de
acordo com o período de tempo que se analisa, é a forma como esse uso é regulado
socialmente (Carneiro, 2002). A proibição global de substâncias psicoativas, portanto, é um
fato social internacional característico dos nossos dias e não está de modo algum isento de
sofrer mutações em sua estrutura.
40
Capítulo
Dois:
A
polarização
do
regime
–
debates
sobre
narcotráfico, desenvolvimento e “responsabilidade compartida”
2.1
Três abordagens ao problema do narcotráfico
No debate acadêmico contemporâneo sobre política de drogas, com frequência duas
abordagens se manifestam de maneira dicotômica para o tratamento da questão: por um lado,
as políticas de repressão, com contorno policial-militarista e estadocentrista; por outro, as
políticas alternativas, com ênfase no desenvolvimento sócio-econômico indivíduos e
comunidades. Em escala internacional, é comum atribuir o primeiro posicionamento aos
Estados Unidos e o segundo, aos Estados europeus, em parte devido ao modo como tais atores
conduzem suas políticas internas em relação às drogas – os Estados Unidos, com viés mais
repressor e desatento a políticas alternativas em nível federal; a Europa, experimentando
regulamentações legais ou administrativas menos penalistas e apostando em políticas
atenuantes, como a descriminalização e a legalização de facto8 de certas drogas ilícitas. De
modo parecido, a política externa desses atores também tem mostrado que há duas visões
aparentemente distintas entre eles acerca do combate ao narcotráfico internacional: a primeira,
centrada na erradicação dos cultivos ilícitos, e a segunda, no desenvolvimento alternativo.
O viés repressivo internacional manifesta-se desde o início da década de 1980, quando
foi incorporada à política externa estadunidense a luta contra o tráfico internacional de drogas
com foco no combate à oferta e, por consequência, aos Estados produtores de drogas. Esse
combate se deu nas décadas seguintes de forma militarizada e notadamente intervencionista,
culminando, na região andina, com o Plano Colômbia, “um esforço para erradicar a produção
e o comércio de drogas que se encontram nas zonas controladas pela guerrilha” (Petras,
2001). É identificada com distinção a posição estadunidense sobre o combate ao narcotráfico
como, em geral, repressiva, definida a partir de quatro estratégias principais, de acordo com
os estudos de Rafael Villa e Maria Ostos:
[1] fortalecimento das instituições políticas dos países chaves na oferta de drogas
ilícitas [...]; [2] fortalecimento operacional de unidades militares e policiais
8
No livro Cannabis Policy: moving beyond stalemate, os autores diferenciam a legalização de juris da
legalização de facto, em especial ao falar da experiência holandesa com os coffee shops – estabelecimentos
autorizados administrativamente a vender cannabis a varejo sob uma série de restrições. A diferenciação foi feita
para evidenciar que atualmente não há, no mundo, experiência de legalização de juris – ou seja, prevista na
legislação de um Estado – das substâncias psicoativas tornadas ilícitas pelos tratados internacionais (Room et
al., 2010).
41
encarregadas do combate ao circuito da droga [...]; [3] assessoramento militar e
policial direto aos países [...]; [e 4] assistência comercial e fiscal para minimizar as
consequências sociais decorrentes da privação de meios de subsistência de
comunidades locais. (Villa & Ostos, 2005, p. 2)
A política externa dos Estados Unidos, nesse sentido, colocava como prioridade o apoio
operacional e policial-militar aos Estados considerados produtores de drogas, notadamente na
região dos Andes, para a repressão não apenas das redes criminosas de tráfico de drogas, mas,
especialmente, dos cultivos ilícitos, apontados como o problema generalizado desses Estados.
Mais ainda, o governo estadunidense via como importante a própria capacitação institucional
desses Estados, para que, com o tempo, eles mesmos pudessem executar com confiabilidade
as políticas de combate ao narcotráfico consideradas necessárias para se reduzir o tráfico de
drogas transnacional. Essa capacitação se dava por via da mobilização direta ou indireta de
forças militares e órgãos de inteligência estadunidenses para o combate ao narcotráfico e do
aumento das pressões diplomáticas sobre os Estados produtores de drogas, através da
chamada diplomacia retaliativa (Guzzi, 2008; Procópio Filho & Vaz, 1997).
Nessa linha, os Estados Unidos criaram em 1986, durante o governo Reagan, um
processo anual de Certificação dos Estados de acordo com seu comprometimento
governamental em combater o narcotráfico; os Estados devidamente certificados
continuariam recebendo ajuda técnica e financeira dos Estados Unidos, e aqueles que não
recebessem a certificação eram considerados coniventes com o tráfico de drogas em seu
território (Guzzi, 2008). Esse foi o caso, durante o fim da década de 1980, do Panamá, sob o
mandato de Manuel Noriega. Antes um aliado dos Estados Unidos contra os Sandinistas na
Nicarágua9, Noriega tornou-se, como presidente panamenho, um ponto focal de divergência
da América Latina com os Estados Unidos, especialmente em torno da questão do Canal do
Panamá (idem). A não-certificação do Panamá durante os anos de 1988 e 1989, sob o
argumento de que Noriega mantinha relações próximas com grupos acusados de tráfico de
drogas, justificou, portanto, a invasão estadunidense ao país através da operação denominada
Causa Justa.
Seguindo os preceitos de política externa dos Estados Unidos, eram cinco as práticas
mais comuns de combate ao narcotráfico nos Estados produtores de drogas, sobretudo os
andinos, muitas vezes em consonância com os acordos bilaterais firmados entre esses países:
a criminalização – dos cultivos de plantas psicoativas –, a militarização – do combate às
9
Manuel Noriega teve participação no escândalo conhecido como “Irã-Contras”, envolvendo Nicarágua e
Estados Unidos, em que o DEA e o serviço secreto estadunidense (CIA) supostamente repassaram fundos
provindos do tráfico de drogas na Colômbia e de armas com o Irã aos Contras, grupos de direita que faziam
oposição ao Governo Sandinista na Nicarágua (Fraga, 2007).
42
redes narcotraficantes –, a pulverização – das plantações ilícitas –, a interdição – de cargas de
drogas com destino aos Estados Unidos – e a extradição – de nacionais desses Estados a
território estadunidense (Tokatlián, 2002). Essas cinco táticas de abordagem ao problema,
que, ao mesmo tempo, sobrevalorizavam e sobrecarregavam o aparato repressivo dos Estados,
constituíam o processo de interiorização, por parte desses Estados-problemas, de que o ataque
à oferta era o caminho mais eficiente para a diminuição do tráfico internacional de drogas.
Desse modo, a prática priorizada era a de eliminação forçada da produção – através da
erradicação de cultivos ilícitos e destruição de laboratórios – para, mais especificamente,
impedir que as redes de distribuição alcançassem o mercado consumidor de drogas nos
Estados Unidos (Pardo & Cardona, 1995).
A partir da década de 1980, em consonância com o início do processo de globalização e
fim da Guerra Fria, a militarização do combate ao narcotráfico e a abordagem ao mercado das
drogas pela via da oferta difundem-se internacionalmente, culminando na Convenção das
Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas de 1988
(Rodrigues, L., 2006). Os Estados Unidos, em sua complexa estrutura Estado/sociedade civil
e como ator hegemônico chave do regime internacional de controle de drogas ilícitas, são o
carro-chefe dessas políticas.
É em sentido oposto ao enfoque puramente repressivo da abordagem estadunidense à
diminuição da oferta de drogas que surgem vozes alternativas a essas políticas. Nesse sentido,
a mais proeminente é a “europeia”, que dá ênfase ao desenvolvimento sócio-econômico e
institucional das comunidades e dos Estados afetados pelo tráfico de drogas (Metaal, 2005;
Picón, 2006; Phan-Gruber, 2010). Nesse sentido, como afirma Ángela Picón, a prioridade da
União Europeia em relação ao combate à produção dessas substâncias se manifestava através
de dois movimentos principais: (1) a redução da pobreza dos Estados produtores de drogas e
(2) da elaboração de alternativas legais à prática de cultivos ilícitos (Picón, 2006).
As políticas de erradicação forçada de cultivos ilícitos implantadas nesses Estados com
auxílio estadunidense, já no final da década de 1980, representavam grande controvérsia entre
os governos que as executavam e as populações e comunidades que delas se tornavam alvos.
A eliminação dessas plantações era feita usualmente de três maneiras: através da fumigação
aérea, através da erradicação manual ou em uma operação mista entre as duas práticas
anteriores. No entanto, não havia consenso entre os governos, as organizações internacionais e
a sociedade civil acerca dos impactos dessas políticas na saúde e no desenvolvimento
econômico-social dessas comunidades, bem como dos resultados realmente obtidos de
redução dos campos de coca e papoula e, consequentemente, do narcotráfico (WOLA, 2008).
43
Por um lado, crescia a percepção de que a erradicação de cultivos com resíduos
químicos trazia malefícios à saúde das populações alvo da fumigação aérea – suspeita de
provocar nascimentos prematuros e abortos, além de utilizar elementos químicos cancerígenos
– e ao meio ambiente – devido ao empobrecimento da terra e à debilitação da fauna e flora
local (WOLA, 2008). Por outro lado, aumentavam os registros de deslocamentos internos de
camponeses e a pobreza dessas comunidades, devido ao mau estado em que se encontravam
as plantações após os procedimentos de erradicação. Ademais, havia pouco investimento,
tanto nacional quanto internacional – estadunidense, principalmente –, na implantação de
propostas alternativas de cultivo, para que se minimizassem os prejuízos financeiros dessas
populações e se evitasse a reincidência desses camponeses no cultivo de drogas ilícitas –
política denominada desenvolvimento alternativo (Phan-Gruber, 2010).
Nesse contexto, o entendimento de que o desenvolvimento era necessário para que as
políticas de combate à oferta de drogas surtissem efeito partiu majoritariamente do continente
europeu, com considerável apoio de alguns órgãos internacionais, como as Nações Unidas
(ver Picón, 2006; Phan-Gruber, 2010). Ainda que os Estados Unidos, em seu repasse material
aos Estados produtores de drogas através de acordos bilaterais, contemplasse a questão dos
cultivos alternativos, essa inclusão se dava de forma secundária e a percepção dos diferentes
atores sobre a importância dessas políticas para a redução do narcotráfico era distinta –
enquanto a política externa estadunidense encarava esses programas do ponto de vista da
segurança nacional, as políticas para as drogas da União Europeia e da ONU procuravam
entendê-los do ponto de vista do impacto social, através da redução da pobreza e
melhoramento da saúde pública (Phan-Gruber, 2010). O argumento que dava base a essa
percepção, então, era o de que melhor que combater unicamente a oferta de drogas dentro da
abordagem repressiva ao narcotráfico era dar alternativas econômicas para que os produtores
de drogas se desligassem absolutamente das condutas ilícitas, sendo capazes de subsistir
economicamente através de outras práticas de cultivo.
Simultaneamente, no entanto, à polarização dos Estados desenvolvidos em torno da
melhor maneira de se combater o flagelo das drogas em seus territórios, entre os Estados
produtores de drogas também surgiam abordagens diferentes à questão. A mais proeminente
delas e que ganha forte adesão política dos Estados considerados o “problema” na dinâmica
internacional de drogas é a de responsabilidade compartida ou compartilhada. Essa ideia
consiste na argumentação de que, para além do pensamento que considera políticas de
erradicação de um mercado através da oferta, um modo mais eficiente de se diminuir o tráfico
internacional de drogas seria a abordagem através do desestímulo simultâneo à demanda, ou
44
seja, ao consumo de psicoativos (Guzzi, 2008). Dentro de um regime internacional que tende
a diferenciar os Estados que são produtores dessas substâncias daqueles que são
majoritariamente consumidores, a responsabilidade de coibir a demanda cairia, então, sobre
os Estados desenvolvidos, nomeadamente os Estados Unidos e os Estados da Europa
Ocidental.
Por um lado, a ideia de responsabilidade compartida se sustentava nos parcos resultados
obtidos pela erradicação forçada de cultivos, seja pela fumigação ou por via manual, em
Estados produtores de drogas, somados aos consideráveis efeitos negativos desses programas
e a ausência de políticas que os minimizassem (WOLA, 2008). Por outro lado, baseava-se no
argumento de que o enfoque dedicado exclusivamente à coibição da oferta distribuía
responsabilidades desiguais aos diferentes atores do sistema internacional, sobrecarregando o
aparato estatal dos Estados produtores de drogas e estigmatizando-os como o foco do mal das
drogas no sistema internacional (Metaal, 2005). Nesse sentido, pretendia-se realocar a
responsabilidade e os esforços de combate ao narcotráfico em sua escala transnacional e, por
consequência, ressignificar os papéis de agressor e vítima, atribuídos respectivamente a
Estados em desenvolvimento e Estados desenvolvidos, nessa dinâmica.
Sendo assim, o discurso político a favor da responsabilidade compartida apresentou-se,
em finais do século XX e início do século XXI, como a terceira abordagem dominante nas
discussões internacionais sobre política de drogas, difundida, em especial, pelos Estados
latino-americanos. Por vezes, no entanto, os Estados europeus fizeram coro a esse argumento,
incorporando questões de desenvolvimento e diminuição da demanda em uma só proposição
política (Picón, 2006). Nesse sentido, além de mais recentes, as visões sobre desenvolvimento
e responsabilidade compartida apresentam-se também como discursos, de certa forma,
desviantes da visão tradicional dentro do regime de controle de drogas ilícitas, que tende a
favorecer, desde a década de 1980, a abordagem militarizada do lado da oferta, enfatizada
pela política externa dos Estados Unidos.
Ainda assim, é importante e necessário investigar mais profundamente ambos os
discursos, analisando, em especial, os argumentos que a eles dão suporte. A partir dessas
considerações, poder-se-á estudar a relação desses discursos com a ordem hegemônica do
regime internacional de controle de drogas ilícitas, se eles de fato se caracterizam como
discursos contra-hegemônicos e que papel exercem na manutenção e/ou na contestação dessa
estrutura.
45
2.2
A via do desenvolvimento
No senso comum, são dois os argumentos principais apresentados para justificar a
posição política de Estados produtores de drogas: em primeiro lugar, o caráter altamente
rentável da cadeia de produção de substâncias psicoativas ilícitas, que apresenta discrepância
de preço entre o cultivo e o varejo sem equivalente em outros mercados; em segundo lugar, o
fato de tais substâncias serem, majoritariamente, de origem agrícola, cujo cultivo dependeria
de condições ambientais específicas, o que distanciaria os territórios produtores de drogas,
concentrados em poucos Estados, de seus mercados consumidores, espalhados mundialmente
(Thoumi, 2005; Labrousse, 2010). Como consequência, a justaposição desses argumentos
leva a algumas assunções básicas acerca da dinâmica do narcotráfico: por um lado, a
naturalização da diferenciação física e econômica entre Estados produtores e Estados
consumidores de drogas; por outro, a homogeneização do grupo de indivíduos envolvidos no
cultivo de substâncias ilícitas (Mansfield, 1999). Soma-se a estes argumentos a percepção de
ausência nesses Estados de aparato estatal eficiente, muitas vezes ele mesmo corrompido
pelas redes do narcotráfico. Tal conjunção de percepções sobre o tráfico de drogas
internacional legitima, assim, a interdição ao tráfico de drogas pelo lado da oferta.
Essa abordagem, tradicionalmente, deu-se através duas estratégias interdependentes e
complementares: a militarização e o intervencionismo. A primeira estratégia, nesse sentido,
diz respeito à priorização do combate à oferta pela via policial-militar, ou seja, através da
manipulação do aparato repressivo do Estado. Desse modo, a militarização pressupõe a
criminalização da produção de drogas, extinguindo a distinção entre a matéria-prima natural e
seus derivados psicoativos, tornando-os todos igualmente criminosos (Gusmão, 2009). O
intervencionismo, por sua vez, é o instrumento pelo qual se dá a internacionalização da
militarização do combate ao narcotráfico; ela não apenas é aplicada pelos próprios Estados
produtores de drogas em seus territórios, mas, em especial, com auxílio e orientação de atores
externos – em especial, os Estados Unidos (Carvalho, 1998; Fraga, 2007).
Nesse contexto, a erradicação forçada de cultivos ilícitos em Estados produtores de
drogas toma a dianteira como uma das principais estratégias de combate ao narcotráfico,
prevista e ampliada pela Convenção das Nações Unidas de 1988 (Rodrigues, L., 2006). Tal
prática consiste na destruição por parte de forças do Estado de áreas de cultivo de plantas
psicoativas, como a cannabis, a folha de coca e a papoula de ópio, através da fumigação aérea
– que consiste no sobrevôo e despejo de material químico nas plantações por aviões – ou de
46
forma manual. A fim de mensurar os impactos das investidas no total de hectares ainda
utilizados para o cultivo ilícito, as políticas de erradicação são constantemente monitoradas
por dois órgãos principais: o Escritório de Política Nacional de Controle de Drogas dos
Estados Unidos (ONDCP, em sua sigla original em inglês) e o UNODC, que emitem boletins
e relatórios periódicos sobre os resultados alcançados (WOLA, 2008).
No entanto, paralela à abordagem puramente repressiva à oferta de drogas ilícitas,
surgiu, durante a década de 1990, outra estratégia à questão: a política de desenvolvimento
alternativo. Segundo David Mansfield (1999), o conceito de desenvolvimento alternativo é
uma derivação direta de duas outras abordagens ao problema do cultivo ilícito, a substituição
de cultivos e o desenvolvimento rural integrado, ambas as políticas consideradas fracassadas
em seus contextos específicos. Enquanto a primeira, na década de 1970, consistia unicamente
na provisão de alternativas agrícolas lícitas a produtores de drogas para que eles
abandonassem as plantações ilegais, a segunda, durante a década de 1980, alargava o conceito
para a questão do desenvolvimento, contemplando programas de integração econômico-social,
geração de renda, capacitação profissional, criação de infraestrutura, entre outros, para que a
substituição de cultivos fosse sustentável ao longo do tempo. Ainda assim, segundo o autor,
nenhuma das políticas foi capaz de lidar com o chamado efeito-balão10 – a migração dos
cultivos para outras localidades em que não havia políticas de erradicação implantadas.
Por esse motivo, a partir da década de 1990, pensou-se em uma nova estratégia que
integrasse o desenvolvimento local a políticas de repressão, a fim de conter espacialmente e
de modo definitivo a produção de drogas (Mansfield, 1999). No marco da 20ª UNGASS, em
1998, os Estados costuraram um consenso acerca da definição de desenvolvimento
alternativo, através de um Plano de Ação que previa, entre outras coisas, a adoção de medidas
de redução de cultivos ilícitos para o alcance de “um mundo sem drogas” em dez anos. Nesse
sentido, ficou acordado que desenvolvimento alternativo referir-se-ia a
Um processo de prevenção e eliminação do cultivo ilícito de plantas que contenham
substâncias narcóticas e psicotrópicas, através de medidas de desenvolvimento rural
especificamente desenhadas para isso, no contexto do crescimento econômico
nacional sustentado e de esforços de desenvolvimento sustentável em países que
realizam ações de combate às drogas, reconhecendo as características socioculturais
particulares de cada comunidade e grupo objetivo, dentro do marco de uma solução
global e permanente ao problema das drogas ilícitas (ONU, 1998, Preâmbulo, p. 1).
10
O conceito de “efeito-balão” foi elaborado a partir da ideia de que a pressão à produção e ao tráfico de drogas
em determinada localidade levaria à transição da atividade ilícita a outro território, sem que a prática em si fosse
suprimida. A expressão foi elaborada pelo pesquisador Bruce Bagley em analogia ao que ocorre a um balão de
ar quando o apertamos: a pressão que se faz em determinada extremidade leva à movimentação do ar para a
outra extremidade (ver Bagley, 1988).
47
Dessa definição, algumas assunções podem ser auferidas de modo a caracterizar o que
significava o desenvolvimento alternativo naquele período para os Estados em questão.
Percebia-se, em primeiro lugar, (1) a importância dada à eliminação da oferta como
consequência mandatória dos programas de desenvolvimento alternativo, sendo esse o meio
principal pelo qual se atingiria o “mundo sem drogas”. Em seguida, entendia-se que esses
programas contemplariam (2) a inserção dessas localidades no mapa econômico formal
internacional, através do desenvolvimento não apenas regional (rural), como também da
economia nacional, através de políticas micro e macroeconômicas. Esse desenvolvimento,
ainda, viria (3) condicionado e em contrapartida a esforços substantivos de combate ao
narcotráfico nesses Estados. Por último, tal política implicaria (4) uma coordenação
internacional, inclusive através de ajuda externa e (5) caráter sustentável, para que a
erradicação do narcotráfico fosse definitiva.
Internacionalmente, o desenvolvimento alternativo foi considerado política prioritária,
sobretudo, para a União Europeia (Metaal, 2005). Segundo Pauline Metaal, o engajamento
europeu em política de drogas fora de seu território aconteceu por dois motivos principais: por
um lado, pelo exponencial crescimento dos números de apreensões de drogas e dos níveis de
consumo na Europa durante as décadas de 1980 e 1990; por outro, pelo “pedido urgente” de
ajuda do presidente colombiano Virgilio Barco (1986-1990), que evidenciava o acirramento
dos conflitos internos na Colômbia e a ausência de resultados das políticas de combate ao
narcotráfico implantadas até então (idem). Concomitantemente, crescia a percepção,
especialmente a partir dos Estados produtores de drogas, de que a repressão militarizada aos
cultivos ilícitos por si só não era suficiente para coibir a plantação de substâncias psicoativas
em larga escala, e de que era necessário um enfoque mais “equilibrado” ao problema,
abordando causa e consequência, oferta e demanda.
Desse modo, de acordo com Metaal (2005, p. 251-252), as políticas da União Europeia
de combate às drogas tinham como objetivo a busca por políticas mais eficientes que
levassem em consideração, além da importância da contenção da demanda em seu próprio
território, a necessidade de coibir a oferta através da abordagem ao “contexto cultural,
político, econômico e legal” em que a produção de drogas ocorresse. Nesse sentido, o
desenvolvimento alternativo se encontrava no cerne da política antidrogas priorizada pela
União Europeia, alcançando a cifra, em 2003, de 87% do total de fundos da Comissão
Europeia para assuntos de drogas (idem). Além dos projetos da Comissão, a União Europeia
também fazia investimentos em desenvolvimento alternativo através de duas outras formas:
48
acordos bilaterais firmados direta e individualmente entre esses Estados e países da União e
financiamento de atividades de organismos internacionais, como UNODC.
Segundo a Estratégia da União Europeia para Drogas, o argumento a favor da
implantação de programas de desenvolvimento alternativo em Estados produtores de drogas
se baseava na assunção de que
A produção de drogas floresce onde abunda a pobreza, onde os sistemas de crédito
submetem os camponeses à servidão e onde os Estados têm dificuldade para prover
segurança e manter instituições que garantam a coesão da sociedade. [...] Será mais
efetivo acabar com a dependência dos camponeses aos cultivos para a elaboração e
drogas se forem providas formas de desenvolvimento alternativas e capacidades para
empreender outras atividades econômicas e mercados assegurados para seus
produtos (União Europeia, 2004 apud Metaal, 2005, p. 256-257).
Nesse sentido, os programas de desenvolvimento alternativo da União Europeia eram
levados a cabo por duas vias primárias: (1) através de auxílio técnico, financeiro e
infraestrutural ao desenvolvimento de práticas alternativas de subsistência, majoritariamente
centradas na economia agrícola; e (2) através de políticas macroeconômicas de alocação
desses novos produtores de forma eficiente no comércio internacional, criando espaços de
consumo (Picón, 2006). Mais do que centrar-se apenas em programas de substituição de
cultivos, o desenvolvimento alternativo previa uma série de medidas concomitantes para a
garantia de integração das áreas tradicionais de cultivo ilícito à conjuntura econômica e social
(Mansfield, 1999). Essa integração era feita tanto em contexto nacional, através do impulso ao
desenvolvimento do Estado e à inserção dessas comunidades no mapa sócio-econômico do
país, quanto internacionalmente.
O Sistema Geral de Preferências Andinas, também conhecido como SGP-Drogas, é um
grande exemplo da tonalidade econômica internacional impingida aos programas de
desenvolvimento alternativo da União Europeia. Elaborado em 1990, o Sistema consistia em
um mecanismo macroeconômico da União Europeia de estímulo à diversificação das bases de
produção e exportação dos Estados produtores de drogas, para que fosse possível a eles
reduzir sua dependência econômica das drogas e, assim, prevenir a oferta (Metaal, 2005). Para
além do incentivo ao cultivo de novos produtos, pretendia-se garantir a absorção mínima dos
mesmos no mercado consumidor europeu através do rebaixamento de tarifas aduaneiras de
produtos advindos de onze Estados da Comunidade Andina e da América Central, além do
Paquistão. Como afirma Ángela Picón (2006, p. 275-376), o SGP-Drogas tinha “o propósito
de promover e facilitar as exportações à Europa, apoiando-se no programa de substituição de
cultivos ilícitos e na luta contra a produção e tráfico de drogas ilegais”.
49
O SGP-Drogas, bem como seu sucessor, SGP-Plus, incorporava a ideia de que a
diminuição da ocorrência de cultivos ilícitos em Estados produtores de drogas dependia não
apenas de programas de desenvolvimento local que pudessem oferecer alternativas viáveis e
sustentáveis economicamente aos atores envolvidos na produção de psicoativos, como
também de contrapartidas por parte dos Estados desenvolvidos para que esses novos produtos
de especialização pudessem encontrar condições mais favoráveis de competição no mercado
internacional. Mais ainda, o Sistema admitia, ainda que implicitamente, que essas condições
eram muitas vezes manipuladas por políticas protecionistas à produção nacional em Estados
desenvolvidos. Interiorizava-se, desse modo, a ideia de que era responsabilidade também
desses Estados promover mudanças em suas políticas macroeconômicas a fim de contornar o
prejuízo impingido ao longo dos anos aos Estados em desenvolvimento e assegurar, desse
modo, a sustentabilidade dos programas de desenvolvimento alternativo.
Os discursos em favor da abordagem do desenvolvimento alternativo, no entanto,
demonstram que houve maior intencionalidade em torná-la um complemento às estratégias de
erradicação forçada de cultivos do que uma alternativa (Armenta et al., 2002). Nesse sentido,
tanto o conceito pactuado na 20ª UNGASS, em 1998, quanto a formulação da Estratégia da
União Europeia para Drogas, em 2004, salientaram a importância da conciliação, e não da
substituição, entre ambas as políticas, muitas vezes em um tom de condicionamento, não
apenas em relação aos grupos de cultivadores de drogas ilícitas, mas aos próprios Estados
produtores de drogas. A apresentação das políticas de desenvolvimento alternativo como
integrantes, junto às políticas de erradicação de cultivos tradicionais, de uma estratégia mais
ampla de combate à oferta é, assim, uma de suas mais criticadas características.
Primeiramente, a conciliação e o condicionamento entre medidas de desenvolvimento
alternativo e políticas militarizadas de erradicação de cultivos têm sido apontados como uma
das principais razões para que seus efeitos não tenham sido significativos (Armenta et al.,
2002). Os resultados obtidos através de políticas de desenvolvimento alternativo são
controversos e variam de acordo com a fonte de pesquisa. Segundo organizações nãogovernamentais e pesquisadores independentes, no entanto, os impactos obtidos através
desses programas no total de hectares utilizados para o cultivo de substâncias ilícitas são
pequenos e dificilmente mensuráveis em seus aspectos mais subjetivos (Mansfield, 1999;
Armenta et al., 2002).
Segundo seus críticos, ainda, a combinação entre as políticas de zanahoria (“cenoura”)
e garrote (“porrete”) – ou seja, entre desenvolvimento alternativo e repressão aos cultivos – é
contraproducente. Em primeiro lugar, as políticas não ocorrem de maneira coordenada, e a
50
erradicação forçada frequentemente acontece sem que os programas de desenvolvimento
alternativo tenham sido consolidados significativamente nos territórios. Desse modo, o
desenvolvimento alternativo não consegue prevenir impactos negativos já conhecidos da
erradicação de cultivos, como os deslocamentos populacionais e a acentuação da pobreza. Em
segundo lugar, o condicionamento da primeira política à segunda – só se implantarão políticas
de desenvolvimento onde for acordado que o cultivo será totalmente eliminado – leva à
desconfiança por parte dos cultivadores, que muitas vezes não aderem aos programas ou o
fazem apenas de maneira parcial – em especial, nas localidades mais pobres e vulneráveis às
redes de narcotráfico. Por último, a combinação das duas políticas agrava as tensões sociais
nas localidades mais impactadas por conflitos e interfere negativamente em negociações
políticas pela paz (Armenta et al., 2002; Mansfield, 1999).
As políticas de desenvolvimento alternativo, sobretudo as implantadas pela União
Europeia, também são questionadas quanto à validade de suas medidas macroeconômicas.
Segundo Pauline Metaal (2005), os resultados dos programas de Sistema Geral de
Preferências – os SGP-Drogas e SGP-Plus – são irrisórios e não alcançaram nem os Estados
mais pobres e nem os setores mais desfavorecidos da cadeia de cultivos ilícitos. Metaal
argumenta que isso ocorre porque não foram abordadas as causas principais para que se
verifiquem condições desiguais de competição entre produtos de Estados desenvolvidos e em
desenvolvimento. Segundo a autora, enquanto não for estabelecida uma reforma profunda nas
políticas agrárias da União Europeia – que, entre outras coisas, prevê subsídios a seus
cultivadores e maquilam as condições de competição entre os produtos no mercado
internacional –, as medidas paliativas de abertura do mercado europeu aos Estados produtores
de drogas, ou a quaisquer Estados em desenvolvimento, surtirão poucos efeitos.
Para além dessas discussões, o conceito de desenvolvimento alternativo também pode
ser criticado ao sustentar algumas premissas básicas da abordagem estadunidense ao
problema. A consideração da existência do cultivo ilícito como um fenômeno eminentemente
econômico homogeneíza o grupo de cultivadores nesses territórios em torno do lucro –
bastaria dar alternativas aos cultivadores tão rentáveis quanto a produção ilícita para que todos
abandonem a produção; mais ainda, escamoteia questões mais profundas de cunho político,
cultural e pessoal que levam esses indivíduos à escolha pelo cultivo ilícito e, portanto, é
ineficiente em tratar suas causas (Mansfield, 1999). Esse pensamento vai de encontro,
portanto, àquelas teorias críticas de desenvolvimento que descartam o lucro obtido com a
produção ilícita como o fator mais importante na decisão desses indivíduos, como no caso dos
argumentos de Francisco Thoumi (2005) e David Mansfield (1999).
51
O desenvolvimento alternativo, segundo a abordagem que dá a União Europeia, na
prática limita-se a dar alternativas econômicas ao cultivo ilícito, além de base infraestrutural
para que essas novas plantações possam gerar frutos. Isso acontece através das políticas de
substituição de cultivos, capacitação, auxílio técnico e financiamento para que os camponeses
sejam capazes de desenvolver a plantação de novos produtos, além de políticas
macroeconômicas por parte da União Europeia para que esses produtores encontrem lugar no
mercado europeu. O desenvolvimento econômico das comunidades diretamente envolvidas
com o cultivo ilícito e dos Estados que as abrigam é priorizada, portanto, em detrimento de
outros entendimentos sobre desenvolvimento, que se aproximam de modo mais efetivo de
políticas sócio-culturais e de empoderamento da sociedade civil (Mansfield, 1999).
Nesse sentido, há outra abordagem ao desenvolvimento em Estados produtores de
drogas que trata o cultivo ilícito não apenas como uma consequência de um quadro precário
de desenvolvimento sócio-econômico, mas fruto de situações políticas, sociais e culturais
complexas. De acordo com essa abordagem, os cultivos de drogas generalizam-se em
territórios que apresentam características específicas e profundas em que a ilegalidade é
tolerada através da ausência não apenas de controle político – o Estado –, mas também social
– a comunidade – ou cultural – moral, religioso ou tradicional (Thoumi, 2005). Esses espaços
seriam caracterizados pelo significativo isolamento geográfico, político e social e, ainda, pela
frequente exposição a conflitos violentos, que muitas vezes se sustentam a partir das condutas
ilícitas (Mannava et al., 2010).
Nesse sentido, as políticas de desenvolvimento alternativo da União Europeia, propostas
como uma tentativa de absorção das questões políticas, sócio-econômicas e culturais do
cultivo de drogas, abordariam tais fatores de forma limitada, através da ideia de diminuição da
pobreza; no entanto, devido ao seu caráter majoritariamente economicista, não contemplariam
o problema da maneira complexa que é necessária (Mansfield, 1999). Segundo Francisco
Thoumi (2005), o fator determinante para que um indivíduo, uma comunidade ou um Estado
se especialize na produção de drogas não é a bonança econômica, mas sim a existência de
condições sociais, políticas e culturais que tornam tal prática viável de modo eficiente – as
chamadas “vantagens competitivas ilegais”. Essa é a ideia de que determinados atores se
tornam produtores de drogas porque sofrem processos sociais, políticos e econômicos que o
debilitam nessas três esferas, construindo as condições ideais para que o tráfico de drogas e
demais atividades ilícitas se desenvolvam plenamente.
Nesse sentido, tal argumentação rejeita a ideia de que o mercado ilícito dessas
substâncias é atraído a certos territórios do globo por suas condições naturais, por sua própria
52
natureza rentável ou simplesmente porque não há adequada fiscalização estatal; ao contrário,
ele se estabelece por conta de características conjunturais específicas que, se não existissem,
dificultariam a sustentação da própria dinâmica, mesmo na ocorrência desses fatores. Desse
modo, políticas eficientes para lidar com o ilícito, segundo esse pensamento, deveriam se
concentrar na atenuação dessas condições vantajosas, em vez de focarem-se somente na
eliminação das práticas ilícitas em si, que seriam apenas sintomáticas (Thoumi, 2005;
Mansfield, 1999). Mais ainda, se esses fatores não forem combatidos em suas fontes, eles
serão retroalimentados pela própria dinâmica do narcotráfico, completando um “círculo
vicioso” entre drogas e desenvolvimento que acentuará ainda mais a questão (Mannava et al.,
2010).
Desse modo, a abordagem de desenvolvimento alternativo deixa de perceber que a
dinâmica da produção de drogas segue, muitas vezes, uma dinâmica de efeito-balão, em que a
contenção da atividade em determinado espaço favorece o aparecimento dessa mesma
atividade em novos territórios em que ela ainda não havia sido desenvolvida; o mesmo
problema que as políticas anteriores de substituição de cultivos e desenvolvimento rural
integrado também tentaram contornar, sem sucesso. Nesse sentido, a abordagem mais crítica
de desenvolvimento poderia explicar esse efeito: não bastaria a supressão do cultivo de drogas
através de alternativas econômicas, mas a erradicação das causas políticas, econômicas e
sociais que dão a base para que esse cultivo floresça. De acordo com essa argumentação, se
isso não for feito de forma integral, através de outros processos que não os econômicos e os
externos, sempre que determinado território sofrer intervenção para a erradicação da
produção, outro espaço com iguais condições substituirá o cultivo de drogas ilícitas. Mais
ainda, passado o auxílio exterior inicial para que esse cultivo seja substituído, é provável que
ocorra a reincidência nesse mesmo território.
Ainda assim, tanto a abordagem do desenvolvimento alternativo quanto sua crítica
evidenciam um novo problema: o foco exclusivamente na oferta. Nesse sentido, ambas as
abordagens assumem que, solucionada a vocação de determinados territórios à produção de
drogas – seja pelo seu caráter rentável, seja pelas condições políticas, sócio-econômicas e
culturais existentes – o problema internacional das drogas estaria resolvido. Essa abordagem,
portanto, também não passa pela questão da demanda e pelo questionamento da existência de
indivíduos e sociedades que continuam usando drogas.
É por esse motivo que surge, a partir dos Estados estigmatizados de produtores de
drogas, uma nova abordagem ao problema do narcotráfico: a responsabilidade compartida.
53
2.3
A via da diminuição da demanda
A abordagem ao tráfico internacional de substâncias psicoativas ilícitas a partir do
discurso da responsabilidade compartida, ou compartilhada, é essencialmente um fenômeno
advindo dos Estados produtores de drogas, sobretudo os latino-americanos. Segundo Pauline
Metaal (2005), a visão primária em torno dessa abordagem aparece em carta enviada em 1993
pelo governo mexicano ao Secretário-Geral das Nações Unidas, em que eram apresentadas as
insatisfações de alguns Estados da América Latina com as políticas majoritariamente
difundidas no meio internacional de coibição do tráfico de drogas. De acordo com a autora,
eram duas as direções para as quais caminhavam as críticas: à abordagem ao narcotráfico pela
via da oferta e à classificação de determinadas substâncias psicoativas como ilícitas.
Com relação ao primeiro questionamento, a pretensão era denunciar o “desequilíbrio
inerente” ao regime internacional de controle de drogas ilícitas que, segundo os termos da
carta, “designava culpas” de modo desigual através de “imposições hegemônicas” e
“esquemas geográficos maniqueístas” (ONU, 1993 apud Metaal, 2005, p. 250). Os alvos
específicos de crítica, nesse contexto, eram as políticas estadunidenses tanto de interdição à
produção de drogas em Estados latino-americanos quanto de certificação de países de acordo
com seu empenho em políticas antidrogas. Como bem coloca a autora, tais questionamentos
refletiam as tensões entre os Estados Unidos e a América Latina com relação às drogas, assim
como acentuavam a contraposição entre oferta e demanda tradicionalmente desenvolvida ao
longo da construção do regime internacional de Drogas. Tal desequilíbrio, segundo ela,
Foi, sem dúvida, durante décadas, motivo de frustração para os países latinoamericanos, particularmente aqueles produtores de drogas. A tradicional divisão entre
a oferta e a demanda é uma expressão da desigualdade nas relações de poder
político entre o Norte e o Sul sob o qual foram negociadas as convenções de drogas
da Organização das Nações Unidas (Metaal, 2005, p. 247).
O segundo questionamento, por sua vez, obteve pouca repercussão política – e nenhuma
repercussão prática –, mas representou um momento de inflexão do discurso de alguns
Estados produtores de drogas, supostamente os atores afetados de maneira mais trágica pelo
mal das drogas. Em contraposição à voz majoritária até então no meio internacional em favor
da manutenção da ilicitude das substâncias psicoativas, o discurso mexicano a favor da
revisão do status legal de certas drogas questionava se a responsabilidade pelos impactos
negativos causados pelo narcotráfico internacional era primariamente dos “Estadosproblemas”. Desse modo, rompia com o discurso predominante de erradicação da oferta,
54
pretendendo desvelar novas alternativas de combate ao comércio de drogas ilícitas
transnacional.
O argumento principal a favor da responsabilidade compartida, nesse sentido, pedia que
as responsabilidades distribuídas aos diversos Estados componentes do regime internacional
de controle de drogas ilícitas fossem realocadas de modo a priorizar, ao mesmo tempo,
políticas de diminuição da oferta e de coibição da demanda. Desse modo, colocava-se em
discussão de maneira ampla a responsabilidade dos Estados consumidores de drogas, através
da reversão da abordagem técnica-economicista que colocava a oferta como o principal vetor
do mercado de drogas ilícitas (Picón, 2006). Era objetivo, portanto, desconstruir a relação
agressor-vítima estabelecida pelo regime internacional de drogas ilícitas, que classificava os
Estados produtores de drogas como ameaças à segurança regional e internacional e exigia
deles uma sobrecarga de medidas antidrogas que levassem à erradicação de seu mercado
ilícito.
O relatório Desarrollo Alternativo y Erradicación: Un enfoque desequilibrado,
desenvolvido por pesquisadores do Instituto Transnacional (TNI, em sua sigla em inglês),
deixa transparecer de maneira clara o tom em que a responsabilidade compartida é
reivindicada:
Se a comunidade internacional pudesse finalmente reconhecer as escassas margens
de intervenção política em termos de redução global da oferta e aceitar o fato de que o
fenômeno dos cultivos ilícitos relacionados com drogas manter-se-ão enquanto existir
uma demanda, os países e doadores para programas de DA [desenvolvimento
alternativo] não teriam a pressão de ter de cumprir com metas de redução e datas
limites (Armenta et al., 2002, p. 8).
Mais especificamente, de acordo com Ángela Picón, a abordagem da responsabilidade
compartida leva em consideração três princípios. Em primeiro lugar, seu princípio mais
básico, a corresponsabilidade, que implica de maneira equitativa produtores e consumidores
de drogas no combate ao narcotráfico. Em segundo lugar, a solidariedade, que pressupõe o
compartilhamento dos mecanismos de luta contra as drogas, o conhecimento adquirido e as
técnicas envolvidas. Por último, o respeito aos Direitos Humanos, em detrimento do qual as
políticas de drogas não deveriam ser efetuadas (Picón, 2006).
Nesse sentido, o último item é especialmente importante ao situar o discurso da
responsabilidade compartida dentro do regime internacional de controle de drogas ilícitas.
Tradicionalmente, as políticas contraofertistas de combate ao narcotráfico, como exposto
anteriormente, foram estabelecidas sem que houvesse uma preocupação significativa com a
minimização de seus impactos negativos, muitas vezes desconhecidos. O princípio de respeito
55
aos Direitos Humanos, portanto, evidencia uma demanda, por parte dos Estados produtores de
drogas, de que dali em diante as políticas implantadas de combate ao narcotráfico fossem
avaliadas criteriosamente e não se estabelecessem de modo unilateral, com prejuízo para as
populações envolvidas.
É necessário evidenciar, no entanto, que a abordagens de responsabilidade compartida e
de desenvolvimento alternativo também não podem ser completamente descoladas uma da
outra. Discursivamente, as duas nasceram a partir de um mesmo problema – a busca por
políticas que abordassem de maneira integral o tráfico de drogas internacional – e foram
reconhecidas politicamente a partir de um mesmo marco normativo – a 20ª UNGASS, em
1998, que admitiu a importância da contenção ao narcotráfico, ao mesmo tempo, pelas duas
vias. Ademais, foram absorvidas por atores internacionais, como a União Europeia e as
Organizações das Nações Unidas, como complementos viáveis às políticas de erradicação de
cultivos, admitindo a ineficácia das últimas quando implantadas isoladamente (Metaal, 2005;
Picón, 2006).
Alguns Estados da União Europeia, em termos de diminuição da demanda, têm
demonstrado efetividade em suas políticas, sobretudo, através das estratégias alternativas
como a redução de danos11e a descriminalização ou despenalização12 do consumo de drogas
(Metaal, 2005). O objetivo de tais políticas, nesse sentido, é aproximar os usuários de drogas
do sistema de saúde, aumentando, assim, as possibilidades de tratamento. De igual maneira,
esses Estados tentam levar as discussões sobre políticas alternativas para a demanda para
foros internacionais, sobretudo no âmbito das Nações Unidas, absorvendo parcialmente a
abordagem ao narcotráfico pela via da responsabilidade compartida.
Ainda assim, ambas as abordagens devem ser diferenciadas a partir de dois fatores
principais: os atores que sustentam cada discurso e o teor contra-hegemônico de suas
propostas. Enquanto a abordagem do desenvolvimento alternativo está inserida de maneira
ampla nos discursos políticos dos Estados da União Europeia e, de maneira restrita, também
11
O conceito de redução de danos em saúde parte das seguintes premissas: em primeiro lugar, que alguns os
indivíduos que são usuários de drogas não pararão de usá-las, seja voluntária ou involuntariamente; em segundo
lugar, que o fato anterior não deve ser impedimento para que eles recebam tratamento adequado em saúde que
minimize, sobretudo, os riscos de estarem expostos ao uso. Desse modo, a redução de danos não pressupõe a
abstinência do uso de drogas para tratar os usuários e acredita que ensiná-los a lidar de forma mais saudável
com o consumo que fazem é mais eficiente do que distanciá-los do sistema de saúde por continuarem
consumindo (IHRA, 2010).
12
A diferença entre descriminalização e despenalização é sutil, mas necessária de ser entendida. A
descriminalização do consumo de drogas pressupõe a retirada de tal conduta – ou, de modo mais indireto, da
conduta de porte de drogas para consumo – do código penal, tornando-a, assim, uma infração administrativa. A
despenalização, por outro lado, é entendida como a ausência de pena restritiva de liberdade para casos de
consumo de drogas, sem que deixe de ser, no entanto, crime previsto em lei. Desse modo, ambas as políticas,
em graus distintos, têm como objetivo retirar da esfera repressiva do Estado a responsabilidade em lidar com o
usuário de drogas (Leite, 2009).
56
dos Estados Unidos, a abordagem de responsabilidade compartida nasce unilateralmente a
partir dos Estados latino-americanos, estigmatizados de produtores de drogas. Desse modo, a
responsabilidade compartida é parte eminente do discurso dos atores não-hegemônicos do
regime, que tiveram seus interesses sistematicamente sobrepujados em favor da manutenção
dos princípios e normas da estrutura.
Sendo assim, a abordagem da responsabilidade compartida demonstra ser uma tentativa
de mudança na estrutura – e não apenas em políticas – que tendia a culpar retoricamente
apenas alguns atores desse regime pelo problema do narcotráfico. Nesse sentido, a abordagem
do desenvolvimento alternativo pouco contribui para essa transição, ao assumir, ainda em
consonância às políticas de erradicação de cultivos, que a abordagem pela oferta deve ser
priorizada.
2.4
Discursos contra-hegemônicos e a manutenção do regime
Nas discussões teóricas sobre estruturas hegemônicas, Robert Cox salienta a
importância que deve ser dada pela teoria crítica à busca de uma contraestrutura, mesmo que
esteja ela ainda “latente” (Cox, 1981, p. 144). Nesse sentido, a existência de discursos contrahegemônicos, seja parcialmente ou em sua totalidade, tende a revelar por si só as fraturas da
estrutura hegemônica, ainda que não seja capaz de eliminá-la ou convertê-la em uma contrahegemonia. Frente à apresentação do regime internacional de controle de drogas ilícitas como
uma estrutura histórica construída a partir de relações hegemônicas, cabe a quem a estuda a
partir de uma perspectiva crítica, portanto, procurar por vozes dissonantes em seu interior que
possam indicar possibilidades de mudança, seja da própria estrutura, seja em alguns de seus
preceitos fundamentais.
Ambos os discursos a favor do desenvolvimento alternativo e da responsabilidade
compartida apresentam características desviantes do modo como o regime internacional de
controle de drogas ilícitas havia sido conduzido até então. Nesse sentido, o discurso
anteriormente predominante era o de coibição da oferta de psicoativos pela via militarizada,
cujo carro-chefe eram as políticas de erradicação forçada de cultivos ilícitos. A partir da
década de 1990, o surgimento das duas novas abordagens no contexto das políticas de
combate ao tráfico internacional de substâncias psicoativas ilícitas demonstra que
determinado consenso acerca de como as políticas de manutenção do regime – e,
consequentemente, da estrutura hegemônica – se estabeleciam estava em declínio. É
57
imperioso questionar, portanto, se o aparecimento dessas incoerências é suficiente para que
ambos os discursos sejam caracterizados como contra-hegemônicos.
Tanto Stephen Krasner, em sua conceituação de regimes internacionais, quanto Robert
Cox, em sua discussão acerca de hegemonia, percebem que não necessariamente discursos e
práticas que sugerem a ruptura em um modo pré-estabelecido de formulação de políticas
pretendem transformar inteiramente a estrutura. Nesse sentido, Krasner reconhece a diferença
entre movimentos que se propõem a mudar um regime daqueles que simplesmente objetivam
transformações dentro dele. Fraturas dentro de um regime, de acordo com Krasner, acontecem
quando regras e procedimentos são alterados, mas a essência da estrutura permanece a
mesma; se, no entanto, seus princípios e normas sofrerem mutação, aí, sim, a estrutura evolui
para a formação de um novo, ou nenhum, regime (Krasner, 1983).
De modo análogo, Cox também propõe distinguir as teorias que intentam mudar os
aspectos políticos de uma estrutura hegemônica daquelas que se propõem, de modo mais
amplo, a mudar o status quo hegemônico por inteiro. Dentro do que argumenta Cox, as
últimas podem ser consideradas teorias críticas, enquanto as primeiras se resumem a teorias
de resolução de problemas. Longe de desvalorizar sua importância no enfrentamento às
dificuldades reais enfrentadas cotidianamente, Cox não deixa de enfatizar que as teorias de
resolução de problemas tendem a servir a interesses específicos dos atores hegemônicos, de
modo a facilitar a relação entre esses e os demais; desse modo, evitam o aparecimento
rupturas significativas nas relações de dominação e hegemonia (Cox, 1981).
Nesse sentido, uma vez conciliada a teoria de regimes internacionais ao conceito
gramsciano e teórico crítico de hegemonia13, entende-se que as teorias de resolução de
problemas, ao preservar o status quo hegemônico, resumem-se a pensar mudanças dentro de
um regime, em suas regras e procedimentos. Por outro lado, as teorias críticas que se
pretendem a eliminar, reverter ou transformar definitivamente as relações de hegemonia entre
os atores da estrutura são aquelas que se propõem a mudar o regime como um todo através de
seus princípios e normas. Os últimos elementos podem ser correspondidos, respectivamente,
às ideias e às instituições (físicas ou normativas); somando-se às capacidades materiais – fator
contemplado por Cox, mas não levado em consideração de forma significativa por Krasner –,
13
É importante deixar claro que, ao fazer essa conciliação, estamos conscientes das diferenças entre as
relações estabelecidas por Krasner e Cox, cada uma a sua maneira, com a estrutura que descrevem. Krasner,
como realista, não se propõe a interagir com a estrutura de forma a provocar sua mudança, como o faz o teórico
crítico Cox. Nesse sentido, o próprio conhecimento produzido sobre a estrutura pode ser utilizado, de acordo
com Cox, para transformá-la, dinâmica que não é contemplada por Krasner. Fazendo esta diferenciação, a
argumentação deste trabalho se identifica em maior escala com a abordagem epistemológica da Teoria Crítica.
58
esses três pilares formam a sustentação de um regime internacional de relações hegemônicas
(ver Quadro 1).
Dentro do regime internacional de controle de drogas ilícitas, os princípios – ideias – e
as normas – instituições – que o sustentam podem ser definidos da seguinte forma: (1) o uso
de determinadas substâncias psicoativas pelos indivíduos não é compatível com uma vida
física e moralmente saudável; (2) a melhor forma de neutralizar os problemas advindos do uso
de tais substâncias é distanciá-las de seus consumidores através da proibição. Enquanto tais
premissas básicas existirem, o regime internacional de controle de drogas ilícitas se
sustentará.
Nesse
sentido,
as
abordagens
de
desenvolvimento
alternativo
e
de
responsabilidade compartida não oferecem risco de mudança do regime como uma estrutura
hegemônica, pois não pretendem questionar, a princípio, nenhuma das duas afirmativas.
Quadro 1: Transformações em um regime de relações hegemônicas
De acordo com o que foi apresentado previamente, ambas as abordagens podem ser
consideradas, então, discursos de resolução de problemas. Dentro do regime internacional, as
duas intencionam solucionar a ineficácia das políticas anteriores no combate ao tráfico de
drogas internacional, buscando alternativas que abordem o problema, ao mesmo tempo, de
59
maneira “integral” e “equilibrada”. Os discursos, portanto, procuram minimizar os efeitos
negativos que dificultam a manutenção do regime, sem que, para isso, seja necessário
transformá-lo integralmente.
Nesse contexto, o discurso a favor do desenvolvimento alternativo reflete de maneira
mais intensa as relações de hegemonia dentro do regime do que o de responsabilidade
compartida. Em primeiro lugar, porque conserva não apenas os princípios e normas da
estrutura que problematizam e ilegalizam o uso de drogas, mas a própria lógica de combate ao
consumo através do combate à oferta. Nesse sentido, a mudança nas táticas de combate ao
narcotráfico acontece, mas a estratégia permanece a mesma.
Em segundo lugar, porque intenciona minimizar os discursos denunciantes das políticas
militarizadas de combate ao narcotráfico antes que se tornem, de fato, vozes contrahegemônicas dentro do regime. Como exposto por Cox (1981), em uma estrutura
hegemônica, os movimentos de transformação das relações de poder tendem a surgir dos
atores periféricos, e é por esse motivo que fenômenos como o transformismo existem: para
neutralizar as possibilidades de mudança vindas dos atores não-hegemônicos. Desse modo, a
estrutura hegemônica acaba por absorver os discursos de contra-hegemonia, acatando-os
parcialmente, assim como a abordagem de desenvolvimento alternativo internaliza as
reivindicações dos Estados produtores de drogas, ao mesmo tempo em que procura
alternativas eficazes de combate ao cultivo ilícito.
Por outro lado, o discurso a favor da responsabilidade compartida se mostra da mesma
forma como uma política de resolução de problemas, mas transparece de maneira clara as
fraturas existentes no regime. Embora não questione a legitimidade do regime em si em seu
princípio e norma fundamentais, tal abordagem coloca em evidência a intenção de mudança
nas relações desiguais de poder dentro da estrutura hegemônica, a partir da visão específica
dos atores periféricos. Nesse sentido, as relações entre consumidores e produtores, alvos e
fontes, são colocadas em xeque como uma forma de relação de dominação ilegítima, e são
repensadas de forma a torná-las mais equitativas, ainda que a distribuição de
responsabilidades entre oferta e demanda mantenha, em última instância, a estrutura
hegemônica como um todo.
A relação de hegemonia dentro do regime internacional de controle de drogas ilícitas,
nesse sentido, não se dá primariamente entre Estados consumidores e Estados produtores,
Estados desenvolvidos e Estados em desenvolvimento. Antes disso, a hegemonia foi
estabelecida historicamente a partir de forças sociais que não têm relações profundas com tais
substâncias sobre aquelas que as têm. É possível, portanto, que as relações desequilibradas
60
entre os primeiros atores sejam revistas – como no caso da responsabilidade compartida – sem
que o regime internacional de controle de drogas ilícitas como uma ordem hegemônica em si
seja colocado em ameaça; basta que tais discursos contra-hegemônicos sejam absorvidos pela
estrutura. Desse modo, ainda que o discurso de responsabilidade compartida fosse acatado por
inteiro, transformando os Estados consumidores de drogas nos reais depositários da
responsabilidade pelo controle internacional de drogas ilícitas, as relações de hegemonia que
estabeleceram o regime em primeira instância seriam mantidas.
61
Capítulo Três: Espaços de hegemonia – estudos de caso sobre
Colômbia, Bolívia e Afeganistão
3.1
Colômbia: conflitos políticos, ameaça militar e intervencionismo
3.1.1 As origens do conflito e do movimento guerrilheiro
Ainda que a Colômbia, inserida no contexto do regime de controle de drogas ilícitas,
seja percebida há duas décadas como um dos grandes atores internacionais afetados pelo
tráfico de drogas, seus conflitos intraestatais remontam a uma série de fatores de instabilidade
política independentes, a princípio, dessa questão. Nesse sentido, a Colômbia, a partir de sua
independência, em 1819, é marcada por uma longa recorrência em direção ao conflito, à
violência e ao crime (Sánchez et al., 2003), sem que necessariamente esta dinâmica estivesse
envolvida, em sua raiz, com o narcotráfico – um conceito sequer absorvido na época como
problema pela comunidade internacional. Desse modo, desde as guerras civis do século XIX
até a escalada do crime organizado durante os anos 1980 – passando pelo período de grande
turbulência política conhecido como La Violencia (1946-1965) –, a história colombiana é
vista mais especificamente como uma sucessão de confrontos internos, tanto regionais quanto
nacionais, que culminaram em períodos de grande instabilidade e altos índices de violência.
Nesse contexto, as condutas ilícitas relacionadas ao tráfico de drogas hoje, na Colômbia,
são compreendidas por seus pesquisadores como mais uma faceta da situação de conflito
armado político pelo qual atravessa o país (Richani, 1997). Mais ainda, é corrente encontrar
abordagens teóricas à conjuntura colombiana que considerem o narcotráfico uma
consequência, e não fator causal principal, de sua situação de violência. Ainda assim, há
considerável divergência acerca dos reais fatores que incitaram e perpetuaram esse contexto
de instabilidade, mutável de acordo com a perspectiva adotada, e entre estas e as políticas que
são efetivamente levadas a cabo pelas forças estatais, que tendem a estabelecer um nexo de
causalidade entre o conflito colombiano e o tráfico de drogas de maneira mais intensa.
Com relação à primeira questão, uma das perspectivas predominantes é aquela que
considera como o principal fator causal de atos e conflitos violentos na Colômbia o confronto
social em torno de questões territoriais (Universidad Del Rosario, 2006). Nessa linha, autores
como Nazih Richani (1997), Catherine LeGrand (1986) e Alejandro Posada (1987) afirmam
que a situação colombiana pode ser entendida primariamente a partir das tensões sociais
62
existentes no campo, tendo origem direta na turbulência política que marca o período
conhecido como La Violencia, entre os anos de 1946 e 1965. Dentro dessa perspectiva, são
dois os fatores causais apontados por esses autores como deflagradores do conflito: em
primeiro lugar, as divergências entre camponeses e grandes agricultores em torno da
necessidade de redistribuição de terras; em segundo lugar, a ausência de instituições estatais
que se propusessem a resolver a contenda entre eles.
Nesse sentido, não teria havido, na Colômbia, políticas efetivas e generalizadas de
redistribuição de terras que pudessem solucionar alguma das demandas básicas das forças
sociais mais vulneráveis do campo (WOLA, 2008). Ao contrário, as forças do Estado
tenderam sistematicamente a invisibilizar as causas campesinas e o setor rural, em preferência
aos interesses das classes políticas latifundiárias (idem). Essa desatenção política se traduziu
historicamente em um “cenário de profunda crise econômica e social, acentuada pelo conflito
armado como expressão das contradições e da disputa territorial dos atores que defendem
interesses econômicos e políticos de diferentes setores” (ibidem, p. 23).
Nesse contexto, sem que houvesse ator político que mediasse as relações sociais no
meio rural, era a violência o principal vetor pelo qual as unidades interagiam, usualmente a
partir das classes dominantes (Richani, 1997). Essa interação traduzia-se, com frequência, em
expulsão em massa de pequenos agricultores de suas terras ou em coação para que vendessem
suas propriedades a baixos preços e se tornassem arrendatários de grandes latifundiários
(LeGrand, 1986). É a partir dessa conjuntura que teriam nascido as ligas campesinas de
autodefesa, posteriormente reorganizadas em guerrilhas rurais, que se contrapunham militar e
ideologicamente à concentração de terra e às crises do minifúndio (Sánchez et al., 2003).
Seguindo tal linha de pensamento, explica Nazih Richani (1997) que a adesão em massa
dos camponeses às chamadas guerrilhas colombianas deveu-se, primariamente, às
necessidades de proteção e contraposição política ao agronegócio e aos grupos de grandes
donos de terras. Ainda, a situação dos trabalhadores do campo se agravava a partir das
primeiras medidas de abertura de mercado realizadas na Colômbia no marco do
neoliberalismo, sem que houvesse, em contrapartida, medidas de proteção à agricultura
familiar ou a pequenos agricultores. Já nessa época, os movimentos guerrilheiros ganhavam
expressão econômica através da exploração de mercados ignorados pelos atores formais –
sobretudo, os ilícitos, como o tráfico de drogas – e sustentavam-se em uma “indústria” de
63
sequestros e extorsões, que se tornavam recorrentes e apoiavam financeiramente as operações
guerrilheiras14 (Richani, 1997; Universidad Del Rosario, 2006).
Em 1994, as atividades guerrilheiras de cunho ilícito já se constituíam o
empreendimento mais rentável da Colômbia (Richani, 1997). Parte desse dinheiro era
empregada em uma série de serviços que em muitos territórios substituíam os estatais e
ofereciam segurança às camadas mais vulneráveis da população rural. Os camponeses se
alinhavam às guerrilhas, então, em troca de proteção contra a violência de outros setores
sociais e uma série de garantias financeiras, como sistema de crédito e empréstimos (idem).
Nesse sentido, nas guerrilhas enxergava-se a possibilidade de alcance a mecanismos de
proteção social não oferecidos pelo Estado.
Ideologicamente, ainda, os camponeses eram cooptados às organizações guerrilheiras
em um contexto de contraposição histórica entre conservadores e liberais (Leóngomez, 1991
apud Sánchez et al., 2003). Tal oposição partidária tem origem nas guerras civis pósindependência, em especial, a Guerra dos Mil Dias, considerada o conflito civil mais violento
da história colombiana em termos humanitários e econômicos (Sánchez et al., 2003). Segundo
alguns autores, as tensões sociais que levaram sistematicamente a outros conflitos sociais –
como a La Violencia e ao surgimento das guerrilhas de esquerda – passam necessariamente
por essa polarização política histórica e pela dinâmica dos conflitos civis anteriores (Alape,
1985 e Guerrero, 1991 apud Sánchez et al., 2003).
É nesse contexto que nasce o grupo guerrilheiro mais importante do país: as Forças
Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC). Inicialmente um grupo de autodefesa
camponesa de cunho liberal e em contraposição às lideranças conservadoras, as FARC
inauguram a conciliação entre os pleitos campesinos e os ideais de esquerda a partir de sua
fundação, em 1964, com apoio do Partido Comunista (Alape, 1989 apud Sánchez et al.,
2003). Durante a década de 1980, as FARC tornam-se também Exército do Povo (FARC-EP)
e passaram a se expandir a outras frentes nacionais, sobretudo em territórios urbanos, a fim de
obter maior financiamento, notadamente ilícito, no contexto da diminuição do financiamento
externo (Sánchez et al., 2003).
Segundo I. W. Zartman (1993, p. 24-30 apud Richani, 1997), a relação entre as
guerrilhas de esquerda e as forças militares, durante as décadas seguintes, caracterizou-se
14
Richani (1997) explica que, durante as décadas de 1960 e 1970, a maior parte dos financiamentos dos
movimentos guerrilheiros provinha de atores internacionais, sobretudo, a União Soviética, no contexto da Guerra
Fria. Uma vez iniciado o declínio da URSS, durante a década de 1980, as guerrilhas passaram a utilizar outros
meios de sustentação financeira, notadamente os ilícitos. Esse período coincidiu também com a ascensão dos
grupos paramilitares e consequente intensificação da militarização do conflito.
64
como de “baixa intensidade15”, através de um “impasse militar confortável”. Isso acontecia
porque, por um lado, as guerrilhas expandiam-se política e economicamente, e uma
confrontação direta com as forças militares do Estado levaria, inevitavelmente, a dispendiosos
custos financeiros e operacionais. Por outro lado, interessava ideologicamente às forças
armadas a posição de unidade opositora ao movimento guerrilheiro, como uma forma de
obtenção de prestígio político e de participação nas tomadas de decisão nacionais. Desse
modo, era especialmente importante, para ambos os lados, que o conflito não migrasse para
uma confrontação violenta generalizada, o que contribuiu para a preservação de uma
coexistência bipolar entre eles (Richani, 1997, p. 48).
Sobre o papel das forças armadas na perpetuação do conflito colombiano, Richani é
categórico:
A possível reemergência das forças armadas como principal órgão responsável pela
ordem pública, particularmente nas áreas rurais [...], é um subproduto de uma longa
história em que o Estado falhou em resolver conflitos sem que houvesse violência.
Isso permitiu aos militares não apenas adquirir excessiva latitude política como
também desenvolver um interesse institucional em preservar o status quo de violência,
e usar, em troca, a situação da ‘guerra’ como recurso político nas negociações com as
autoridades civis (idem, p. 55)
A partir dos anos 1980, inicia-se a associação entre as guerrilhas de esquerda em geral e
os grupos criminosos envolvidos no mercado de drogas ilícitas. As relações estabelecidas
entre eles são dúbias e envolvem, ao mesmo tempo, ajuda mútua e confrontação políticoeconômica. De acordo com os estudos de Richani, as guerrilhas ofereciam proteção
financeira, militar e operacional em troca da imposição de taxas sobre o tráfico de coca e
ópio; desse modo, “assumem o papel do Estado em certas partes da economia paralela:
ajudam na regulação das transações econômicas, no policiamento, na penalização de
transgressores” (idem, p. 48). As relações com o narcotráfico, nesse sentido, eram duplamente
benéficas para os grupos guerrilheiros, pois, ao mesmo tempo em que forneciam
significativos ingressos financeiros ao movimento através da imposição tributária, também
constituíam fator de legitimação política e social ao oferecer proteção contra as investidas
militares do Estado (Meza, 2004).
Igualmente importante, nesse sentido, é a relação entre as guerrilhas e os camponeses
que trabalham nas plantações ilícitas. De certa forma, as guerrilhas acabaram se tornando,
durante as décadas de 1980 e 1990, símbolos de apoio ao trabalhador do campo envolvido
15
Esta expressão é utilizada por Zartman e Richani a partir do ponto de vista dos grupos armados e com o
objetivo de ilustrar a coincidência de interesses entre guerrilhas e militares na manutenção do conflito sob certo
grau de estabilidade. Isso não significa, no entanto, que as décadas de tensão social no campo entre ambos os
atores não tenham sido acentuadamente violentas e transgressoras dos mais diversos direitos, sobretudo, para a
sociedade civil.
65
com o tráfico de psicoativos. Por um lado, as guerrilhas combatiam os esforços
governamentais de erradicação de cultivos pela fumigação aérea; por outro, regulavam
politicamente as relações laborais entre os cultivadores ilícitos e os grupos narcotraficantes
que utilizavam sua mão-de-obra. Desse modo, as guerrilhas estabeleceram instituições
próprias na relação com as forças sociais do meio rural, historicamente ignoradas pelas forças
do Estado (Richani, 1997).
3.1.2 O sistema de guerra colombiano
São as profundas contradições sociais e políticas existentes no meio rural colombiano os
principais fatores que possibilitam o surgimento das guerrilhas e dos conflitos armados
procedentes, de acordo com a leitura de Richani. Como consequência dessa dinâmica,
desenvolve-se no interior da Colômbia o que o autor denomina de sistema de guerra,
constituído pelos três elementos principais de perpetuação do conflito: (1) as forças armadas,
(2) as guerrilhas de esquerda e (3) os narcotraficantes (Richani, 1997). A denominação dada
por ele não tem por objetivo dar tom de securitização ao contexto político colombiano através
da expressão ‘guerra’, mas evidenciar a existência de unidades políticas dentro do conflito
que, da maneira como se interrelacionam, perpetuam a violência do país, tornando-a,
sobretudo, um ‘sistema’. Sendo assim, de acordo com seus argumentos, esses elementos
formam um triângulo da guerra, beneficiando-se mutuamente da propagação do conflito e
disputando o espaço rural através de atividades extremamente violentas – deslocamentos,
execuções extrajudiciais, violências sexuais, roubos, homicídios truculentos – em direção à
sociedade civil.
É a partir do surgimento do mercado de drogas ilícitas na Colômbia, durante a década de
1980, que essa relação triangular se torna preponderante. Segundo Richani, isso ocorre,
principalmente, porque cada um dos três grupos envolvidos no sistema é incapaz de se
estabelecer, por si só, como ator hegemônico sobre os demais. Essa multipolaridade, por sua
vez, contribui para que a situação de conflito se torne ainda mais instável, em contraposição à
coexistência bipolar sustentada, inicialmente, entre as forças armadas e os movimentos
guerrilheiros. Desse modo, a existência de mais uma unidade política nessa relação – no caso,
os grupos narcotraficantes – desequilibra as relações de poder entre as outras duas e cria um
sistema de guerra mais violento, cujas unidades estão em constante choque umas com as
outras (idem).
66
Essa tese é corroborada, segundo Richani, pela constituição das Autodefensas Unidas de
Colombia (AUC). Uma vez que a associação entre as guerrilhas e os camponeses trabalhava
em direção contrária aos interesses das forças armadas – responsável pela aplicação das
políticas militarizadas de erradicação de cultivos – e dos próprios narcotraficantes – que
tinham seus benefícios econômicos cerceados pelas ‘restrições trabalhistas’ impostas pela
guerrilha em sua relação com os campesinos –, os dois últimos tenderam a conciliar seus
interesses em torno do combate à atuação guerrilheira, sobretudo através da formação de
grupos paramilitares antiguerrilha. Em confronto direto com as os movimentos guerrilheiros,
esses grupos ganharam, com o tempo, simpatia ideológica das classes elitistas dominantes e
da própria burocracia estatal colombiana, que apoiavam política e financeiramente suas
atividades (Richani, 1997).
Também os grupos paramilitares mantinham relações com o tráfico de drogas, de cujas
atividades igualmente retiravam financiamento através da cobrança de taxas e do
fornecimento de proteção (Bagley, 2001). Em realidade, os três elementos de conformação do
sistema de guerras interagem entre si sistematicamente, através de repasse de dinheiro,
corrupção, compartilhamento de ideologias (Richani, 1997). Os grupos paramilitares, ainda,
durante a década de 1990, tornaram-se um dos principais focos de redes nacionais e
internacionais de proteção aos Direitos Humanos, que faziam denúncias recorrentes das
relações que os paramilitares mantinham com as forças armadas e a elite burocrática
colombiana16 (Bagley, 2001).
A presença destes grupos, que com o tempo adquiriram identidade política própria,
desequilibra ainda mais a relação entre as unidades do sistema. Seguindo o pensamento de
Richani, a instabilidade do conflito é acentuada quando novos atores se agregam ao triângulo
da guerra principal. Esse é o caso dos grupos paramilitares e das forças privadas de segurança,
que exacerbam a militarização do conflito e, por sua vez, a violência. Desse modo, para ele, o
“sistema de guerra está em crescimento e integrando um número cada vez maior de setores
sociais”, especialmente aqueles relacionados aos “negócios de segurança”, como serviços de
16
León Valencia Agudelo, no livro “Parapolítica”, expõe que entre os agentes estatais havia “uma certa forma de
delegação da força aos grupos paramilitares, ou uma tolerância frente a sua operação ou uma incapacidade para
combatê-los por parte da força pública que resulta desconcertante” (Romero, 2007, p. 9). Ainda, afirma que, com
a repercussão internacional sobre as recorrentes violações de Direitos Humanos praticadas pelos paramilitares e
a relação entre estes grupos e as instituições estatais, o Estado colombiano foi deixando de ser entendido,
durante as décadas de 1990 e 2000, unicamente como uma vítima do conflito armado e passou a ser
considerado parte ativa do sistema de violência. Esse movimento também é apresentado de maneira menos
explícita em Bagley (2001), durante a década de 1990, quando a comunidade internacional pressiona o governo
da Colômbia a combater as atividades paramilitares.
67
proteção e vigilância particulares, interessados, portanto, na perpetuação da violência (1997,
p. 55).
Com o crescimento da visibilidade dos problemas de segurança pública associados ao
narcotráfico na Colômbia, no entanto, as teses que consideram a gênese do conflito como uma
questão de cunho político-social começaram a dar lugar às chamadas teses da ação racional
(Universidad Del Rosario, 2006). De acordo com essa perspectiva, os movimentos
guerrilheiros não mais poderiam ser abordados como grupos legítimos de contraposição à
pobreza ou às injustiças sociais, mas, uma vez envolvidos com a indústria ilegal, percebidos e
combatidos como organizações criminosas (idem). A ênfase deveria ser dada, então, à
confrontação armada com esses grupos do que à implantação de programas inclusivos e
sociais de reparo às contradições sociais que, supostamente, deram início à dinâmica (ibidem).
Foram essas as explicações que ofereceram base teórica à abordagem ao conflito
colombiano pela via conjunta de combate à guerrilha e ao narcotráfico. Nesse sentido, as
guerrilhas começaram a ser percebidas como narcoguerrilhas, que tinham no tráfico de
drogas seu principal sustento; reprimir as atividades de narcotráfico, portanto, era combater as
guerrilhas e vice-versa (Meza, 2004). Essa estratégia coincidia com o contexto de combate
internacional ao tráfico de drogas em finais dos anos 1980, em que as drogas se tornaram
questão de segurança nacional e internacional.
Internamente, a afinação do discurso de combate ao movimento guerrilheiro com o
discurso internacional de erradicação do narcotráfico foi especialmente benéfica às
instituições estatais responsáveis pela repressão ao primeiro – nomeadamente, as forças
armadas (Richani, 1997). Utilizando essa perspectiva do conflito, foi possível obter apoio
externo para o financiamento, durante a década de 1990, para aparelhamento técnico,
inteligência e armamento, entre outras tecnologias (idem). Esse financiamento provinha,
especialmente, dos Estados Unidos, sobretudo a partir do mandato presidencial de Bill
Clinton, que representou uma mudança na política externa estadunidense em relação à
Colômbia (1992-2000).
Segundo Bruce Bagley (1991), foi a partir do governo Clinton que se começou a
articular o discurso antidrogas internacional ao combate às guerrilhas de esquerda
colombianas. Essa inflexão se deu, de acordo com Bagley, por conta a interiorização, por
parte dos Estados Unidos, dos crescentes discursos vindos das instituições estatais da
Colômbia – especialmente, as forças armadas – que relacionavam diretamente as atividades
guerrilheiras ao narcotráfico e indicavam o fracasso das negociações de paz entre o governo e
as autoridades guerrilheiras. Como consequência, durante os anos 1999 e 2000, o governo
68
Clinton aprovou dois pacotes de ajuda à Colômbia de, respectivamente, 289 milhões e 1,58
bilhões de dólares, este último em movimentação inédita que colocava, pela primeira vez, as
forças armadas como principais receptores da assistência, em lugar da Polícia Nacional da
Colômbia (Bagley, 1991).
É nessa conjuntura que nasce o pacote mais conhecido de ajuda externa estadunidense à
Colômbia: o Plano Colômbia.
3.1.3 O Plano Colômbia
Nas relações bilaterais entre Estados Unidos e Colômbia, o Plano Colômbia representa
o símbolo maior da vontade política de ambos os Estados em estabelecer um programa efetivo
de combate às guerrilhas e ao narcotráfico. Celebrado em 2000, durante os governos de Bill
Clinton (1992-2000) e Andrés Pastrana (1998-2002), o Plano marcou em dois sentidos uma
mudança na política externa estadunidense em relação ao conflito colombiano: por um lado,
inseriu-se no contexto da re-certificação da Colômbia em relação a seus esforços de
erradicação do tráfico de drogas; por outro lado, conciliou de vez as agendas de combate aos
movimentos guerrilheiros e às redes narcotraficantes, unificando-as em torno de apenas um
inimigo – as narcoguerrilhas (Bagley, 2001). Desse modo, superava as relações estremecidas
entre Estados Unidos e Colômbia durante o governo de Ernesto Samper (1994-1998), acusado
de envolver-se com os carteis de drogas colombianos e de aceitar financiamento do
narcotráfico em sua campanha presidencial.
Segundo Borja Díaz Rivillas, o Plano Colômbia consistia em uma espécie de “Plano
Marshall” latino-americano, previsto em 7,5 bilhões de dólares e dedicado retoricamente a
cinco pontos estratégicos: (1) o processo de paz colombiano, (2) a recuperação econômica, (3)
o desenvolvimento social e democrático, (4) a luta contra o narcotráfico e (5) a reforma dos
sistemas de justiça e de proteção aos Direitos Humanos (Rivillas, 2002). Ademais, previa o
financiamento a partir de três fontes distintas – além dos próprios Estados Unidos e a
Colômbia, incluía investimentos da União Europeia, especialmente em programas alternativos
de cunho sócio-econômico (Tokatlián, 2002). Nesse sentido, como proposto inicialmente pelo
presidente Pastrana, o Plano Colômbia pretendia-se uma proposta equilibrada, que abordasse
de maneira integral as facetas da crise colombiana.
No entanto, como aponta Rivillas (2002), 78% dos recursos do Plano acabaram
destinados às forças de segurança do país, notadamente as forças armadas, em contraste com
os 10,3% destinados a programas de desenvolvimento alternativo, aos 3% exclusivos à
69
assistência à população deslocada e ao pouco mais de 1% destinado a mecanismos de
proteção dos Direitos Humanos. Ainda, a participação dos Estados europeus mostrou-se
ínfima se comparada aos aportes estadunidenses, não chegando à cifra de 250 milhões de
dólares e envolvendo, na prática, poucos países, como Espanha e Noruega (Tokatlián, 2002).
O alto componente bélico do Plano Colômbia, nesse sentido, é inquestionável, em uma clara
preferência à militarização da assistência pela via do combate às narcoguerrilhas,
principalmente através do reaparelhamento e da especialização das instituições de segurança
do Estado colombiano (Rivillas, 2002).
Internamente aos Estados Unidos, a abordagem de erradicação do consumo de drogas
através do ataque à oferta viabilizou a aceitação do Plano Colômbia pela opinião pública, em
uma conjuntura que demonstrava o aumento exponencial dos cultivos ilícitos nos países
andinos e, por consequência, incitava receios sobre o incremento da demanda (idem). Aliada
ao discurso de conciliação entre práticas de tráfico de drogas e movimentos guerrilheiros, tal
abordagem difundia a ideia de que, antes que negociações de paz pudessem ser levadas a cabo
em território colombiano, era necessária a desestruturação desses grupos, de modo a
interromper o fluxo internacional de drogas (ibidem). Nesse sentido, era estratégia dos
Estados Unidos incitar a desmobilização das guerrilhas através da força, evidenciando os
custos que uma confrontação direta com as forças do Estado impingiria a seus negócios
(Bagley, 2001).
É importante situar, ainda, tal conciliação entre os discursos antidroga e antiguerrilha no
contexto do final da Guerra Fria. O anticomunismo que marca a política externa dos Estados
Unidos para a América Latina, sobretudo através da Doutrina de Segurança Nacional, dilui-se
a partir do final da década de 1980 junto ao fim da União Soviética e dá lugar ao discurso
antidrogas, sob o mandato de Ronald Reagan (Fraga, 2007). É durante esse período que se
acentua a movimentação estadunidense em torno da questão da produção de drogas em
territórios andinos, bem como a assistência técnica e operacional a programas pontuais de
cunho antinarcótico na Colômbia, com empréstimo de profissionais de segurança pública e
nacional dos Estados Unidos (Dario, 2010). Essa combinação se acentua, sobretudo, a partir
do surgimento de governos esquerdistas e nacionalistas na América do Sul, como um modo
de neutralizar no combate às narcoguerrilhas o avanço das insatisfações de cunho
anticapitalista (Petras, 2001).
Após os ataques terroristas aos Estados Unidos em 11 de Setembro de 2001, ainda, às
narcoguerrilhas foi adicionada mais uma classificação: a de narcoterroristas. Segundo João
Gabriel Tokatlián (2002), no contexto da difusa e assimétrica “guerra ao terror”, a presença de
70
intenso conflito interno na Colômbia colocou o país como centro da insegurança hemisférica e
concentrou nos movimentos guerrilheiros de esquerda o foco das investidas antiterroristas na
América do Sul. A pressão ao Estado colombiano, portanto, é para que as guerrilhas
insurgentes sejam abordadas pela via criminal, e não como unidades políticas (idem).
O governo do colombiano Álvaro Uribe (2002-2010), nesse sentido, cumpriu o papel de
conciliação entre o combate às narcoguerrilhas e ao terrorismo ao caracterizá-las como
“terroristas profissionais”, em consonância com a tese de ação racional (Universidad Del
Rosario, 2006). Inserido nessa conjuntura está a Política de Segurança Democrática (PSD),
programa de defesa colombiano elaborado durante o governo Uribe e que relacionava em
definitivo as práticas de guerrilha ao terrorismo internacional:
Uma das características centrais da PSD é afirmar, em contraste com as leituras dos
governos anteriores, que o que caracteriza o espaço colombiano é a existência de
uma ameaça militar, não um conflito armado; e que tal ameaça militar se caracteriza
fundamentalmente pelo uso do terrorismo como técnica de combate (PRESIDENCIA
DE LA REPUBLICA, 2003). Diante do diagnóstico dessa ameaça como a prioridade
maior de segurança nacional do país, o governo Uribe produz seu programa alinhado
com a proposta norte-americana de uma guerra global contra o terrorismo (WHITE
HOUSE, 2002). Essa posição de alinhamento sugere que a nova postura ofensiva do
governo Uribe extrai sua legitimidade dessa adesão à nova postura dos norteamericanos (Dario, 2010, p. 608).
Desse modo, a correlação entre guerrilha, narcotráfico e terrorismo servia a três
propósitos distintos: (1) a obtenção de apoio de Estados comprometidos com a luta contra o
terrorismo internacional; (2) o controle social de movimentos de protesto, organização
democráticas, organizações não-governamentais e grupos políticos de esquerda ao
estigmatizá-los como 'terroristas'; e (3) dissuasão das guerrilhas em torno do processo de paz,
ao considerá-las grupos rebeldes caso aceitem a desmobilização ou terroristas caso persistam
na oposição armada ao Estado colombiano (Universidad Del Rosario, 2006).
Sendo assim, foi a combinação entre os discursos antiguerrilha, antidroga e
antiterrorismo que internacionalizou definitivamente o conflito interno colombiano, situandoo nas principais agendas de segurança internacionais das décadas de 1990 e 2000 e,
sobretudo, provocando o paulatino envolvimento dos Estados Unidos na questão (Tokatlián,
2002). Essa internacionalização se deu, especialmente, através de um intervencionismo
militarista do qual o Plano Colômbia fez parte como peça estratégica. Ainda assim, são
muitos os críticos que apontam o fracasso do Plano em alcançar seu objetivo principal como
projeto de combate às drogas: a diminuição da oferta de cocaína vinda do país andino, a
despeito de seus intensos investimentos na erradicação forçada da produção.
71
Segundo Daniel Mejía e Pascual Restrepo, há uma falha metodológica em se considerar
o sucesso do Plano Colômbia de acordo com o número total de hectares de cultivo ilícito
fumigados (Mejía & Restrepo, 2008). Isso ocorre porque, apesar de efetivamente ter havido
diminuição absoluta no número de plantações a partir das investidas militares em 2000, o total
de cocaína e derivados produzido em território colombiano durante o mesmo período
permaneceu estável, bem como a disponibilidade e o preço médio das substâncias em seus
mercados consumidores (idem; Mejía & Posada, 2008 apud Mejía & Restrepo, 2008). De
acordo com os pesquisadores, as razões principais para que não tenha havido alteração
significativa no nível de droga ofertado ao mercado internacional consistem, em primeiro
lugar, no aumento da produtividade do cultivo, através da elaboração de novas técnicas de
produção, e, em segundo lugar, às medidas de dissimulação das plantações, como a rotação de
cultivos, a alternância entre cultivos lícitos e ilícitos e a atomização dos hectares, para que a
detecção das atividades fosse dificultada (Mejía & Restrepo, 2008; Meza, 2004).
Por último, foi evidenciada, mais uma vez, a ocorrência do conhecido efeito-balão,
tanto nacional quanto internacionalmente. Durante os anos posteriores ao Plano Colômbia, a
erradicação forçada de cultivos difundiu a produção de drogas pela região andina, alcançando
índices acentuados em territórios não contemplados, no mesmo nível, por programas de
contenção da oferta, como a Bolívia e o Peru (Lupu, 2004). Por outro lado, dentro da
Colômbia, as plantações se fragmentaram de modo a alcançar, em 2003, 23 estados
colombianos, frente aos 12 que verificavam práticas de cultivo ilícito em 1999 (Meza, 2004).
Desse modo, as políticas de erradicação de cultivos incluíram involuntariamente mais atores
rurais na dinâmica do mercado ilícito de drogas, agora espalhados geograficamente. O mesmo
ocorreu com as rotas utilizadas pelos grupos narcotraficantes, que, com o aumento da
fiscalização sobre a região andina, reativaram antigas passagens pela América Central
(Bagley, 2001).
3.1.4 Hegemonia, forças sociais e sociedade civil
Dentro das discussões sobre política internacional de drogas, o caso colombiano é
paradigmático por ir ao encontro de algumas das regras e dos procedimentos mais difundidos
do regime: a militarização e o intervencionismo no combate ao tráfico de psicoativos,
executado a partir da criminalização da oferta. Nesse sentido, a política antidrogas
colombiana interiorizou premissas básicas da estrutura hegemônica de controle de drogas,
sem que houvesse o questionamento político efetivo sobre seus efeitos internamente e nas
72
camadas mais vulneráveis de sua população, envolvidas direta ou indiretamente com o
mercado ilícito. Os governos de Andrés Pastrana (1998-2002) e de Álvaro Uribe (2002-2010),
especialmente, foram responsáveis pela radicalização do combate pela via forçosa, bem como
pela correlação retórica entre as políticas antidrogas e os combates às guerrilhas e ao
terrorismo internacional.
Nesse sentido, tanto o terrorismo quando o tráfico de drogas cumprem papel semelhante
quando coadunados ao conceito de insurgência: eles deslegitimam, frente à opinião pública
nacional e internacional, as atividades guerrilheiras17. Com relação às drogas, tal fato se
mostra demasiado evidente no preâmbulo da Convenção Única de 1961, o qual as considera
um “flagelo para o indivíduo” e uma preocupação “moral” para a humanidade (Convenção
Única sobre Entorpecentes, 1961, Preâmbulo). A interiorização do mal das drogas como um
desvio moral pelas sociedades política e civil é um dos elementos de conformação consensual
da ideologia hegemônica que mais sustentam o regime. Associar qualquer tipo de prática a
esse flagelo, portanto, é desacreditá-lo politicamente e, sobretudo, direcioná-lo em oposição
aos corações e mentes da sociedade civil.
Bruce Bagley, ao falar do que hoje se entende por narcoguerrilha, pontua que não
necessariamente as guerrilhas podem ser entendidas a partir das dinâmicas do narcotráfico: ao
contrário, à parte desse mercado ilícito, os grupos insurgentes seriam capazes de sobreviver
política e economicamente sem que houvesse danos irreparáveis à sua organização (Bagley,
2001). Vê-se que, muitas vezes, a associação entre narcotráfico e movimento guerrilheiro é
entendida, então, como meramente retórico-discursiva, um instrumento de legitimação de
políticas agressivas de combate a ambas as atividades. A criação do conceito de
narcoterrorismo, nesse sentido, segue lógica semelhante, servindo ao mesmo tempo para a
obtenção de recursos nacionais e internacionais – mobilizando as capacidades materiais que
sustentam as relações de hegemonia –, para o posicionamento legítimo do combate no
contexto político específico – manipulando as ideias que perpassam a estrutura do regime – e
para a garantia de suporte das instituições – como uma espécie de amálgama entre os dois
elementos de hegemonia anteriores (Ramos, 2005).
Dentre as forças sociais de produção colombianas, o discurso em favor de políticas
antidrogas mais efetivas foi ecoado internamente por segmentos político-econômico-sociais
que se beneficiaram, direta ou indiretamente, da criminalização e da militarização do conflito.
17
Souza (2006) oferece argumentação similar ao afirmar que a vinculação sucessiva do tráfico de drogas ao
crime organizado internacional e, posteriormente, ao terrorismo oferece os argumentos morais para que o cunho
repressivo do regime internacional de controle de drogas ilícitas seja reforçado.
73
Para além das forças de segurança – nomeadamente as forças armadas –, já apontadas
anteriormente como unidades políticas de interesse na conformação do conflito, também as
classes sociais dominantes se viram confrontadas, por um lado, pelas pautas insurgentes dos
movimentos guerrilheiros em relação às tensões sociais do campo – caso dos grandes donos
de terra –, e, por outro, pela crescente permeabilização das instituições políticas colombianas
por grupos narcotraficantes – o caso das elites burocrático-políticas do país (Richani, 1997;
Rivillas, 2002). A cooptação das elites pelo discurso hegemônico antidrogas, nesse sentido,
passa necessariamente por seus interesses de classe mais específicos e pela combinação das
diferentes facetas que perpassam o conflito – as lutas campesinas, a contraposição entre
liberais e conservadores, a insurgência das guerrilhas, o narcotráfico.
Nessa dinâmica, por fim, as vozes contra-hegemônicas recaem, especialmente, sobre as
camadas da sociedade civil nela envolvidas da maneira mais desfavorável. Nesse sentido, as
discussões acerca das violações de direitos civis e humanos, as propostas alternativas para a
negociação de paz, a inclusão de atores sociais sistematicamente marginalizados, como
camponeses, jovens e mulheres, todos esses movimentos da sociedade civil que visam à
ressignificação do conflito colombiano através do empoderamento de seus atores mais
vulneráveis, ainda que não perpassem necessariamente pela questão das políticas antidrogas,
ajudam a repensar as abordagens executadas oficialmente, que, ao confundir narcotráfico,
guerrilhas de esquerda e grupos terroristas em um mesmo conceito, tendem a combatê-los
pela via da militarização. Esses movimentos evidenciam as fraturas no consenso acerca da
melhor maneira de erradicar internacionalmente, entre outras questões, o problema do
narcotráfico, colocando em evidência os atores não-hegemônicos mais vulneráveis dessa
estrutura, e futuramente podem significar o confronto direto com as premissas hegemônicas
do regime internacional de controle de drogas ilícitas; talvez, inclusive, em torno da
proibição.
3.2
Bolívia: uso tradicional, desenvolvimento alternativo e contra-hegemonia
3.2.1 A mastigação da folha de coca e as controvérsias internacionais
Em março de 2011, o governo boliviano anunciou formalmente sua denúncia à
Convenção Única sobre Entorpecentes de 1961. Após levar a cabo, sem sucesso, uma
campanha internacional para aprovação de emenda à Convenção que retirasse o acullico –
palavra aymara que designa a mastigação tradicional da folha de coca – do conjunto de
74
práticas de consumo de psicoativos por ela tornadas ilícitas, a Bolívia decidiu unilateralmente
por sua saída, com a intenção de aderir novamente ao tratado em 2012, desta vez sob reservas.
O ponto de discordância do atual governo boliviano em relação à Convenção de 1961 diz
respeito, especialmente, a seu artigo 49, que determina que o uso tradicional da folha de coca,
nos locais em que ele já é verificado, seja abolido em um prazo máximo de 25 anos, a contar
da data da ratificação da Convenção por suas partes (Convenção Única sobre Entorpecentes,
1961, Artigo 49, p. 30).
O questionamento da penalização internacional do acullico por parte do governo
boliviano constitui uma das peças principais do movimento estatal em favor da revalorização
e dignificação da folha de coca na Bolívia (Bolívia, 2010). Nessa linha, a nova Constituição
boliviana promulgada em 2009 assegura definitivamente à folha de coca o status de
patrimônio cultural do país e a classifica como “prioridade cultural e de Estado” (Lorenzo &
Rodrigues, 2011, p. 3). A ressignificação da mastigação da folha de coca como atividade
intrínseca à vida tradicional do povo boliviano se insere, nesse sentido, em um movimento
mais amplo levado a cabo durante o mandato presidencial de Evo Morales (2006-atual) de
valorização das populações indígenas nativas, que são maioria étnica no Bolívia e foram
historicamente marginalizadas na conjuntura política, social e econômica do país (Fernández,
2004).
Declarações recentes do então vice-ministro de Defesa Social Felipe Cáceres dão conta
de que cerca de 60% da população boliviana pratica o acullico em suas atividades cotidianas
(FM Bolívia, 2009). Uma das poucas estimativas oficiais que existem, no entanto, data de
1976-1978 e é mais conservadora ao considerar a mastigação da folha de coca uma atividade
cultural recorrente para 18% da população (Cabieses, 1994). Ainda assim, o uso tradicional é
largamente difundido entre populações étnicas específicas como a aymara, a quéchua e a
guarani, que, juntas, representam em torno de 35% da sociedade boliviana (Bolívia, 2010;
INE, 2001). O governo boliviano assume que a mastigação da coca seja atividade cultural da
região andina há, pelo menos, 3 mil anos (Bolívia, 2010).
Em movimentação contrária às recomendações internacionais de controle de drogas
ilícitas, o governo boliviano executa, então, uma série de políticas de conservação da tradição
do acullico. Desde 1988, é assegurada por lei a destinação de 12 mil hectares de terras à
plantação de folha de coca, desde que para fins culturais, medicinais e rituais; a partir de
2007, o governo boliviano se propôs a estender a área de cultivo ilícito para 20 mil hectares e
a investigar formas de assimilação do excedente de produção da folha por mercados lícitos
nutricionais e medicinais (Lorenzo & Rodrigues, 2011). Nesse sentido, a produção de coca na
75
Bolívia – bem como a classificação usual do país como Estado produtor de drogas ilícitas –
não deve ser entendida separadamente do uso tradicional que suas populações indígenas
fazem da folha, uma vez que o cultivo da coca abastece tanto o mercado ilícito quanto as
demandas tradicionais da população boliviana.
.
3.2.2 As políticas de controle da oferta
Costuma-se atrelar o envolvimento da Bolívia com o cultivo de drogas ilícitas pra fins
não-tradicionais a dois fatores principais: em uma abordagem histórica, a partir do governo
ditatorial de Hugo Banzer (1972-1978), que teria incentivado a proliferação das plantações de
folha de coca para o abastecimento do mercado internacional de cocaína visando à
recuperação da economia colombiana (Souza, 2006); e em uma abordagem conjuntural, a
partir dos contextos de exclusão sócio-econômica que, durante a década de 1980, incitaram os
trabalhadores do campo a se envolverem com o cultivo ilícito (Lupu, 2004). Já nos anos 2000,
a Bolívia era considerada um dos maiores Estados produtores de drogas sul-americanos,
responsável, junto à Colômbia e ao Peru, pela classificação da região andina como principal
produtora de coca e cocaína do mundo (Phan-Gruber, 2010).
As políticas de drogas executadas na Bolívia, nesse sentido, não fugiram ao padrão de
combate à oferta posto em prática durante o final do século XX. Dentro dessa abordagem, o
combate à produção de drogas em território boliviano polarizou-se em duas abordagens
distintas, ainda que correlacionadas: a erradicação forçada de cultivos, por um lado, e os
programas de desenvolvimento alternativo, por outro. Devido ao intenso cultivo para uso
tradicional, no entanto, não é permitida a erradicação das plantações através de técnicas de
fumigação aérea, ao contrário do que ocorre, por exemplo, na Colômbia (Veillette &
Navarrete-Frías, 2005).
Ainda assim, a partir dos anos 1980, o governo boliviano tendeu a executar políticas de
coibição da oferta de drogas em consonância com as metas estabelecidas pelos Estados
Unidos (Lupu, 2004). Durante a década de 1990, a partir do primeiro mandato de Sánchez de
Lozada (1993-1997) e do segundo de Hugo Banzer (1997-2001), as políticas antidrogas
implantadas no país se acentuaram em favor de maior militarização, sobretudo com a
implantação do Plano Dignidade, em 1998 (idem). A diminuição da quantidade de hectares
utilizada para o cultivo de coca em mais de dois terços entre 1994 e 2000 corroborou, durante
essa época, a tese de que a erradicação forçada de cultivos poderia ser eficiente (ibidem).
76
As críticas aos programas de erradicação forçada de cultivos implantados na Bolívia, no
entanto, são recorrentes na literatura sobre o tema. O efeito-balão, nesse contexto, é indicado
como um dos maiores indicadores da ineficiência da política do garrote, em especial, se
analisado o índice de produção de coca na região andina como um todo. Segundo Noam Lupu
(2004), entre os números absolutos de cultivos entre Bolívia, Colômbia e Peru há uma relação
de complementaridade, e, frequentemente, quando há programas de erradicação da produção
em vias de implantação, a produtividade de um desses Estados supre a diminuição dos
cultivos do outro. Desse modo, concomitante à implantação das medidas de combate às
plantações ilícitas em território colombiano no marco do Plano Colômbia, detectou-se o
aumento proporcional da produção na Bolívia e no Peru (Rohter, 2003 apud Lupu, 2004).
O antropólogo Rosinaldo Silva de Souza (2006), em seu estudo etnográfico sobre o
movimento cocalero na Bolívia, indica também que os programas de erradicação forçada de
cultivos deixavam transparecer duas expectativas em relação à dinâmica do mercado
internacional de drogas que não correspondem aos resultados obtidos: em primeiro lugar, que
a eliminação de grande cifra da produção de coca aumentasse o preço da cocaína nos
mercados consumidores, tornando seu preço mais proibitivo a uma parcela de usuários; em
segundo lugar, que ela tornasse o cultivo ilícito mais arriscado política e economicamente e
estimulasse, assim, a entrada dos cultivadores cocaleros em programas alternativos de
substituição de cultivos. Segundo Souza, tais políticas se mostraram ineficientes e
contraproducentes, uma vez que, além de a erradicação não ter impactado a estabilidade do
preço médio da droga no mercado internacional – sobretudo, por conta das técnicas de mistura
do cloridrato de cocaína a outras substâncias, a fim de torná-la menos custosa –, os cocaleros,
por sua vez, “fortaleceram sua organização política e tornaram a demanda pelo direito de
plantar coca uma bandeira de luta” (idem, p. 96).
Em contraposição às políticas de erradicação forçada de cultivos ilícitos, os programas
de desenvolvimento alternativo, por sua vez, são frequentemente apontados como alternativas
eficientes à militarização e à violência associadas ao combate à oferta de drogas. Nessa linha,
autores como Emily Phan-Gruber (2010) e Noam Lupu (2004) defendem que os programas de
desenvolvimento alternativo, se implantados a partir do conhecimento adquirido das
experiências mal-sucedidas anteriores e de forma mais integral e inclusiva, são capazes de
impactar de forma eficaz o envolvimento dos trabalhadores rurais com o cultivo de coca. Em
relação a isso, Lupu é taxativo:
O desenvolvimento alternativo pode e deve ser elaborado de modo a eliminar a coca e
desenvolver e empoderar simultaneamente seus cultivadores. As lições aprendidas
77
com as experiências passadas sugerem que o processo de redução da dependência
dos agricultores bolivianos em relação ao cultivo de coca será longo e requererá o
envolvimento ativo dos plantadores. Para fazer isso, o desenvolvimento alternativo
necessita ser integrado à estratégia de desenvolvimento da Bolívia de longo prazo [...].
Com o tempo, o desenvolvimento alternativo reduzirá a dependência do agricultor em
relação à coca, talvez ajudando também a diversificar a economia boliviana e a
estimular o crescimento. (2004, p. 419)
A partir desse pensamento, ambos os autores relacionam uma série de aprimoramentos
que poderiam tornar os programas de desenvolvimento alternativo instrumentos efetivos de
controle da oferta em Estados produtores de drogas. Nesse sentido, entre eles estão: o
incremento da participação e do empoderamento dos cultivadores de coca nos processos do
programa; a retirada de condições que atam o desenvolvimento alternativo à erradicação
forçada; a elaboração de projetos econômicos mais eficientes que contemplem a
diversificação da produção e a economia de escala; e a construção de infraestrutura (PhanGruber, 2010; Lupu, 2004). Desse modo, para Lupu e Phan-Gruber, é possível conciliar a
erradicação da oferta a políticas de desenvolvimento que sejam benéficas à população local,
sobretudo se elas são elaboradas a partir de objetivos de longo prazo.
3.2.3 A invisibilidade do acullico: nasce uma voz contra-hegemônica?
Ainda que Emily Phan-Gruber e Noam Lupu apontem uma série de falhas dos
programas de desenvolvimento alternativo implantados na Bolívia e sugiram importantes
alterações nas políticas de modo a torná-las mais eficientes, sobretudo, à população local, suas
visões acerca da erradicação da oferta invisibilizam a produção da folha de coca para fins
tradicionais. Isso ocorre porque, inseridos no contexto do regime internacional de controle de
drogas ilícitas, os programas de erradicação da oferta em geral tendem a considerar o cultivo
de coca em si uma conduta ilícita, criminalizando a escala de produção do narcotráfico desde
sua matéria-prima natural até os derivados consumidos como psicoativos internacionalmente
(Gusmão, 2009). O primeiro marco normativo que torna essa criminalização mandatória aos
Estados componentes do regime internacional de controle de drogas ilícitas é a Convenção
Única de 1961, que posiciona a folha de coca na mesma lista de substâncias proibidas para
fins não-medicinais em que estão as plantas canábicas, os opiáceos e as drogas sintéticas
(Conveção Única sobre Entorpecentes, 1961).
Martin Jelsma, ao falar sobre as origens da criminalização da folha de coca nas
convenções internacionais sobre drogas, cita entrevista que teria sido concedida em 1949 por
78
Howard B. Fonda, então chefe da Comissão das Nações Unidas de Investigação da Folha de
Coca18, órgão que pretendia estudar os efeitos do acullico na saúde das populações indígenas:
“Acreditamos que o uso diário e inveterado das folhas de coca pela mastigação [...]
não apenas é completamente nocivo e, portanto, prejudicial, como também é a causa
da degeneração racial em muitos centros da população e da decadência que
demonstram visivelmente inúmeros Índios - e até mesmo alguns mestizos - em certas
zonas do Peru e da Bolívia. Nossos estudos confirmarão a certeza das nossas
afirmações, e esperamos poder apresentar um plano racional de ação [...] para
assegurar a absoluta e garantida abolição desse hábito pernicioso” (Jelsma, 2011, p. 2
– grifos do autor).
É o relatório elaborado em 1950 pela Comissão presidida por Howard Fonda que
sustenta, até os dias atuais, a criminalização da folha de coca pela Convenção Única de 1961
(Jelsma, 2011). Sobre a sustentação científica da proibição, Jelsma (2003) e outros
pesquisadores afirmam que, em 1995, a OMS e o Instituto Interregional das Nações Unidas de
Pesquisa sobre Justiça e Crime (UNICRI, em sua sigla em inglês) elaboraram nova pesquisa
sobre o tema em 19 países que concluía que a folha de coca não possuía malefícios aparente à
saúde dos usuários, mas, ao contrário, gerava efeitos positivos sobre a vida social das
populações tradicionais. Tal relatório, no entanto, apesar de ter sido apresentado parcialmente
à Assembleia Geral da OMS, nunca chegou a ser publicado devido, entre outras versões, à
forte oposição dos Estados Unidos (Jelsma, 2003; Bolívia, 2010).
Souza (2006) aponta que a criminalização da folha de coca se sustenta na crença, por
parte dos atores políticos e da opinião pública ocidental, de que a erradicação dos cultivos de
coca em Estados produtores de drogas é um instrumento eficiente de contenção da produção
e do consumo em massa de cocaína. Para o antropólogo, isso ocorre porque, em parte, esses
atores não fazem distinção entre a folha de coca em si e seus derivados manufaturados. Desse
modo,
Dito de outra maneira, no ocidente a cocaína é tida como droga recreativa que, ao
gerar dependência psicológica, tornaria os indivíduos inaptos para cumprir suas
funções no mundo do trabalho e no âmbito social. Na cultura indígena, a folha de coca
é empregada como um leve estimulante que predispõe ao trabalho, além de ser
utilizada ritualmente na organização das relações tradicionais da força de trabalho no
meio rural. [Sendo assim] O texto da Convenção Única representa uma visão parcial
na medida em que sobrepõe interesses determinados aos valores de outros povos
(idem, p. 91).
Souza (2006) afirma que a discrepância existente entre o posicionamento dos marcos
normativos internacionais sobre drogas em relação ao acullico e os diversos discursos sociais,
políticos e acadêmicos a favor do uso tradicional da folha de coca é provocada, sobretudo,
18
No original em inglês, United Nations Commission of Inquiry on the Coca Leaf.
79
pela ideologia da proibição – ou proibicionismo, como já explicitado –, ou seja, a convicção
moral de que a coca deve ser equiparada às demais substâncias psicoativas. Junto a isso, o
antropólogo também acredita que contribuam para o enrijecimento da criminalização do
acullico os interesses particulares dos atores que compõem o regime, como o caso do governo
dos Estados Unidos, que oferece à opinião pública a erradicação de cultivos como solução às
taxas de consumo internas (Souza, 2006). Evidenciando sua visão foucaultiana sobre o tema,
Souza analisa que é a partir daí que surgem os “saberes” sobre drogas, alheios às pesquisas
científicas sobre a questão, que formam um arcabouço de conhecimento paralelo de
sustentação da proibição (idem).
Nesse mesmo contexto, a saída da Bolívia da Convenção Única de 1961 representa um
forte discurso contra-hegemônico dentro do regime internacional de controle de drogas
ilícitas. Ainda que haja a intenção de retorno à Convenção e que não sejam contestadas
diametralmente as premissas básicas da estrutura hegemônica do regime, o questionamento
sobre a criminalização da folha de coca para usos tradicionais vai de encontro à naturalização
e à interiorização, por parte dos atores do regime, de que seus princípios e normas são
legítimos, incontestáveis e a-históricos. A denúncia boliviana, nesse sentido, abre a
possibilidade para que, futuramente, novas rupturas se apresentem, a partir de atores que,
assim como os povos indígenas da Bolívia, sintam-se de alguma forma em posição de
desvantagem frente ao regime internacional.
Dos dezoito Estados que rejeitaram a proposta boliviana de emenda à Convenção –
entre eles, os Estados Unidos –, a argumentação oferecida pela Suécia é especialmente
ilustrativa do que significaria, para os atores hegemônicos do regime, uma mudança
normativa direta da estrutura: “a proposta boliviana representa o risco de criar um precedente
político e pode infringir diretamente o quadro internacional de luta contra as drogas” (Jelsma,
2011). Dessa maneira, a preservação da própria ordem hegemônica é mais importante, para
estes atores, que a correção de alguns dos efeitos lesivos às partes não-hegemônicas do
regime. Nesse contexto, a criminalização do acullico representa, em última instância, uma
forma de marginalização das populações tradicionais que o praticam.
3.3
Afeganistão: a guerra às drogas, a guerra ao terror e a invisibilidade de
atores sociais
3.3.1 Uma breve história da produção afegã de ópio
80
Os estudos sobre a produção de drogas no Afeganistão, bem como na Colômbia,
necessitam de breve revisão histórica para que se entenda com abrangência o papel do
mercado ilícito em sua sociedade. Uma série de conflitos políticos e violentos marcou, nesse
sentido, a história recente do país, cujos atores principais envolveram-se em menor ou maior
escala com o tráfico de substâncias psicoativas ilícitas. Os fatores que posicionaram o
Afeganistão como um dos principais Estados produtores de drogas da Ásia passam
necessariamente pelas dinâmicas da invasão soviética ao país entre os anos de 1979 e 1988,
da guerra civil que se intensificou após o fim da ocupação e, de maneira peculiar, também da
“guerra contra o terrorismo” ampliada pela agenda internacional a partir de 2001.
Segundo Francisco Thoumi (2005), a produção de ópio no Afeganistão durante o
período anterior ao conflito afegão-soviético era marcada, basicamente, por dois fatores: em
primeiro lugar, até a década de 1970, pelo mercado local, alimentado pelo pontual e
espacialmente limitado uso tradicional que faziam determinadas parcelas da população afegã;
em segundo lugar, a partir desse período, também pelo mercado internacional, devido
parcialmente à repressão aos cultivos ilícitos em Estados vizinhos como Irã, Paquistão e
Turquia. Diz Thoumi, no entanto, que a produção de ópio em seu território não era o
suficiente para que o Afeganistão fosse considerado, àquela época, um importante Estado
produtor de drogas mundial, e seus níveis de cultivo só sofreram aumento exponencial a
partir das guerras de libertação, no marco da invasão soviética ao país.
De acordo com Thoumi, alguns foram os fatores que possibilitaram a intensificação do
cultivo ilícito da papoula de ópio no Afeganistão durante esse período. Entre eles, estariam a
destruição de plantações legais no contexto dos conflitos violentos, a ausência de instituições
estatais que fiscalizassem as movimentações ilícitas próprias da guerra e, também, a presença
de atores externos que demandavam o produto a fim de obter financiamento ilícito para suas
próprias atividades, como no caso do exército paquistanês (idem). Ainda, eram os mujahidins
um dos principais grupos insurgentes à ocupação, financiados, no contexto da Guerra Fria,
por atores internacionais interessados no conflito – nomeadamente, os Estados Unidos, a
Arábia Saudita e a China – e, em menor escala, também pelo mercado ilícito de ópio
(Labrousse, 1991; Thoumi, 2005).
Após o fim da invasão soviética em seu território, em 1990, o Afeganistão já era
apontado como responsável por 42% da produção de ópio mundial (Thoumi, 2005). Durante a
guerra civil entre ramificações diferentes dos mujahidins e entre estes e os talibãs que se
seguiu ao conflito afegão-soviético, no entanto, essa cifra se multiplicou consideravelmente,
chegando aos 79% em 1999 (UNODC, 2004 apud Thoumi, 2005). Thoumi explica que o
81
crescimento da produção de papoula durante esse período está relacionado, inicialmente, à
maior participação do tráfico ilícito de ópio como fonte de financiamento de ambos os atores
da guerra; após 1995, quando os talibãs adquiriram vitória política sobre os mujahidins, o
mercado ilícito de ópio já estaria acentuadamente integrado à incipiente economia local, de
modo a tornar difícil sua dissociação (Thoumi, 2005).
A produção intensiva da papoula de ópio no Afeganistão abasteceu o mercado ilícito
internacional de opiáceos – sobretudo, o de heroína – até o ano 2000. Foi em julho daquele
ano que o regime talibã, em movimentação inédita no cenário internacional, decretou o
banimento absoluto do cultivo de ópio nos territórios afegãos sob sua tutela política (Armenta
et al., 2001). Entre 2000 e 2001, os níveis de produção da substância no país caíram em
95%19, alcançando a quantidade mínima de 185 hectares de cultivo (Thoumi, 2005). Essa
cifra remanescente era produzida quase que totalmente em Badakshan, região que não era
controlada politicamente pelos talibãs, mas sim pela Aliança do Norte20, e em que havia,
ainda, uso tradicional da substância (idem).
As investigações que procuram entender os fatores causais por trás da inflexão da
postura talibã em relação ao ópio são controversas e apontam para direções distintas. Duas
argumentações principais, no entanto, parecem obter considerável espaço na literatura sobre a
questão. Por um lado, relatórios oficiais do Escritório das Nações Unidas para a Droga e o
Crime sugerem que o decreto de banimento do ópio no Afeganistão foi uma tentativa, por
parte do regime talibã, de ganhar legitimidade política e evitar sucessivas sanções
internacionais acerca de seu aclamado envolvimento com grupos terroristas (UNODC, 2003
apud Thoumi, 2005). Argumentações alternativas, no entanto, dão conta de que, além disso,
os talibãs teriam cedido à pressão internacional – sobretudo, do próprio Escritório – para que
houvesse diminuição significativa das plantações ilícitas, que teria condicionado ao alcance
desta meta, supostamente, 250 milhões de dólares em uma década para a implantação de
programas de desenvolvimento alternativo – uma promessa que, todavia, nunca se concretizou
(Jelsma, 2005; Armenta et al., 2001). De qualquer modo, a justificativa utilizada pelos talibãs
para sustentar a proibição era de cunho religioso, fundamentada no islamismo, que
consideraria a papoula de ópio uma “planta diabólica” (Thoumi, 2005, p. 12). A produção de
ópio em território afegão permaneceu diminuta até o fim de 2001, quando os Estados Unidos,
19
Esta cifra, em realidade, apresenta pequenas alterações de acordo com a fonte, mas, no geral, sustenta-se
acima dos 90%.
20
A Aliança do Norte diz respeito à unificação implantada a partir de 1996 de um conjunto de ramificações
étnico-políticas distintas do território afegão em torno do combate à sobreposição política dos talibãs no país. Em
Badakshan, a Aliança do Norte se beneficiava financeiramente do mercado ilícito de ópio e foi diretamente
responsável por sua expansão (BBC, 2001; Scott, 2003).
82
no contexto do pós-11 de Setembro, declararam guerra ao terrorismo e invadiram o
Afeganistão.
A percepção estadunidense acerca dos vínculos existentes entre o regime talibã, a AlQaeda e os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 levaram os Estados Unidos, em
conjunto com outros atores internacionais21, a invadir e ocupar o território afegão naquele
ano. O ressurgimento em peso do tráfico ilícito de papoula de ópio deve-se, neste sentido, a
tal cenário de intervenção, com a posterior diluição do poder político oficial do Talibã sobre
grande parte do Afeganistão (Armanta et al., 2001). Se, em 2001, o total de hectares de ópio
plantados no Afeganistão era de apenas 7.606 devido ao banimento talibã, já em 2003 essa
cifra teria chegado, novamente, a números perto dos 80 mil (Thoumi, 2005).
De fato, os discursos antidrogas coadunados à guerra contra o terrorismo
acompanharam a invasão estadunidense ao Afeganistão em 2001 e, a partir do novo
recrudescimento das plantações de ópio, concretizaram-se em uma série de políticas
militarizadas de combate à produção (Jelsma & Kramer, 2009). Medidas de erradicação
forçada de cultivos foram executadas simultaneamente ao crescimento da participação do ópio
afegão no mercado ilícito mundial, em similitude ao que já haviam feito os Estados Unidos na
Colômbia (TNI, 2005). Nesse sentido, a guerra ao terror e a guerra às drogas guardam claras
correspondências entre si, como será explicitado mais a frente.
3.3.2
Políticas antidrogas e questões de desenvolvimento
O banimento do cultivo da papoula de ópio durante os anos de 2000 e 2001 pode ser
considerado um evento peculiar e inédito na política internacional sobre drogas em termos de
erradicação da produção (Jelsma, 2005). Como afirma Thoumi (2005), a queda brusca nos
índices de cultivo da droga põe em evidência o argumento de que um governo altamente
autoritário – em termos físicos, ideológicos e morais – é capaz de eliminar virtualmente os
cultivos ilícitos. Ainda assim, questiona-se de maneira significativa se o banimento levado a
cabo pelo regime talibã seria de fato sustentável em termos econômicos, políticos e sociais, e
quais foram seus impactos nas populações diretamente envolvidas com o mercado ilícito de
ópio (ver Thoumi, 2005; Jelsma, 2005; Mansfield, 2001).
21
De fato, além das tropas estadunidenses, envolveram-se no conflito as forças da Organização do Tratado do
Atlântico Norte (OTAN) e, posteriormente, sua Força Internacional de Assistência em Segurança (ISAF, em sua
sigla em inglês).
83
Segundo Armenta et al. (2001, p. 17), Sandeep Chawla, chefe da divisão de pesquisa do
UNODC, teria sido enfático ao classificar o banimento talibã: “em termos de controle de
drogas, foi um sucesso sem precedentes, mas, em termos humanitários, foi um total desastre”.
Estudos do UNODC afirmam, por exemplo, que a decisão repentina pelo banimento sem que
tivessem sido providas alternativas de cultivo aos camponeses levou a um quadro de maciço
endividamento e fome geral, com registros, inclusive, de mortes por desnutrição (UNODC,
2003). Ainda, o banimento foi responsável pelo registro de inúmeros movimentos de
deslocamento interno ou a Estados vizinhos, como Paquistão e Irã (Jelsma, 2005). Os fatores
explicativos de tais situações residem, em grande parte, na profunda dependência que o
Afeganistão desenvolveu em torno do mercado de ópio, tanto em termos econômicos quanto
sociais, durante o século XX.
De maneira geral, a economia afegã, durante os anos de conflito afegão-soviético e,
depois, com a guerra civil, sofreu um processo gradual e significativo de desestruturação em
suas instituições, especialmente em termos financeiros (Thoumi, 2005). O mercado ilícito de
ópio, neste sentido, a partir da desestabilização política do país, expandiu-se em território
afegão também para suprir as lacunas institucionais colocadas pelos sucessivos conflitos
armados (Jelsma, 2005). Essa sustentação se estabeleceu tanto no nível macroeconômico – o
ópio chegou a ser responsável por um terço da economia afegã (Byrd & Ward, 2004) –
quando em termos microeconômicos, representando garantia de crédito e financiamento aos
cultivadores e até mesmo substituindo a moeda corrente afegã em algumas situações
(Mansfield, 2001; Thoumi, 2005). Por esse motivo, a queda repentina da produção ilícita de
ópio significou uma grave crise humanitária no país (Jelsma, 2005).
À parte do banimento talibã ao ópio, uma série de programas de coibição da produção
da papoula de ópio também foi implantada no Afeganistão a partir do fim da ocupação
soviética, com participação majoritária de atores internacionais. A história dessas políticas
antidrogas, no entanto, deve ser entendida a partir da divisão entre o “antes” e o “depois” da
ocupação estadunidense em território afegão. Nesse sentido, enquanto a década de 1990 foi
marcada por uma série de programas de desenvolvimento alternativo, executados, sobretudo,
por agências internacionais (Mansfield, 2001), a partir de 2001, os esforços de erradicação de
cultivos sofreram uma inflexão em direção a incursões militarizadas, sob o comando dos
Estados Unidos e de seus aliados na Guerra do Afeganistão (Jelsma & Kramer, 2009).
Segundo David Mansfield (2001), entre os anos de 1989 e 2000, dois grandes
programas de desenvolvimento alternativo foram implantados no Afeganistão sob os
auspícios do atual UNODC – o Programa de Controle de Drogas e Reabilitação Rural do
84
Afeganistão (ADCRP, em sua sigla em inglês), entre 1989 e 1996, e o Projeto de Redução de
Cultivos de Papoula (C28), entre 1997 e 2000. Atuando de formas parecidas, ambos os
projetos contemplavam a substituição de cultivos, a geração de renda e a criação de
infraestrutura, com o objetivo de diminuir a dependência afegã do mercado ilícito de ópio e,
especialmente, de reconstruir o país pós-conflito. O C28, no entanto, foi uma tentativa, por
parte do UNODC, de aprimorar as políticas de coibição de cultivos levadas a cabo pelo
ADCRP, reconhecendo suas falhas e contemplando outras facetas de desenvolvimento
(Mansfield, 2001).
Ainda assim, a questão do condicionamento entre os programas de desenvolvimento
alternativo e as políticas de erradicação de cultivos foi um dos principais focos de crítica e
justificação principal para seus limitados efeitos (Armenta et al., 2001). As chamadas poppy
clauses22 dos projetos comprometiam os camponeses ao abandono de seus cultivos – de
imediato, no caso do ADCRP, ou em até quatro anos, no caso do C28 – e demandavam das
autoridades locais e dos representantes comunitários esforços para a erradicação das
plantações (idem). Como consequência, os programas registravam alto índice de desconfiança
e abandono e excluíam dos processos de desenvolvimento alternativo seus plantadores mais
vulneráveis, contribuindo de maneira limitada para que houvesse, de fato, uma diminuição
total na produção ilícita afegã (Mansfield, 2001). Em 2000, os programas de desenvolvimento
alternativo já estavam esvaziados, em grande parte por conta da fuga de doadores devido às
críticas recebidas e à inconveniência política de terem de lidar com os Talibãs (Armenta et al.,
2001).
Com o início da Guerra do Afeganistão em 2001, os programas de desenvolvimento
alternativo cessaram em sua grande maioria, especialmente após o anúncio da saída do
UNODC do território afegão (Jelsma, 2005). Como consequência do cenário de intenso
conflito e da fragmentação do poder político dos Talibãs, a produção total de ópio voltou a
crescer, atingindo níveis superiores ao do período anterior ao banimento (Thoumi, 2005;
Jelsma & Kramer, 2009). A partir do contexto de recrudescimento da produção da droga no
país simultaneamente ao início da Guerra do Afeganistão, a atenção da comunidade
internacional voltou-se para ambas as questões e, de modo similar ao caso colombiano, houve
profunda conciliação entre os discursos de combate às drogas e aqueles de combate ao
terrorismo (Armenta et al., 2001).
22
‘Cláusula da papoula’, em tradução literal.
85
Já em 2001 a retórica de guerra às drogas havia sido inserida significativamente na
guerra ao terror. Os governos dos Estados Unidos e do Reino Unido, como principais atores
de ocupação do Afeganistão, defendiam que uma das principais fontes de financiamento de
grupos terroristas – em especial, a Al-Qaeda, responsabilizada pelos atos terroristas de 11 de
setembro – provinha do mercado internacional de drogas ilícitas, em especial em período
anterior ao banimento talibã dos cultivos ilícitos no Afeganistão (Armenta et al., 2001). Nesse
sentido, para além das incursões militarizadas com o objetivo de desmantelar grupos
terroristas e capturar seus líderes, seria imprescindível o combate também dos “galhos e
raízes” do terrorismo internacional, o que passava necessariamente, no caso afegão, pelo
combate à produção de ópio (idem, p. 4).
Em declaração sobre a relação entre narcotráfico e terrorismo, Tony Blair, então
primeiro-ministro do Reino Unido, teria explicitado esta argumentação de forma clara: “as
armas que os Talibãs estão comprando hoje são pagas com as vidas dos jovens britânicos que
compram suas drogas nas ruas” (ibidem, p. 3). Uma vez inserida na dinâmica do combate ao
terrorismo, uma série de políticas militarizadas de erradicação de cultivos começaram a ser
implantadas, com apoio não somente dos Estados Unidos, mas das forças da OTAN (Jelsma
& Kramer, 2009). Em menor escala, a estas políticas também foram previstas conciliações
com programas de substituição de cultivos e de prevenção ao cultivo de ópio, ainda que haja
lacunas de informação acerca da real implantação destes programas e de seus impactos (ver
UNODC, 2011).
Uma das principais críticas feitas às políticas de erradicação de cultivos implantadas
após o início da Guerra do Afeganistão diz respeito à falta de coordenação entre os esforços,
que ocorrem de maneira isolada e são implantados por uma diversidade de atores internos e
internacionais (Jelsma & Kramer, 2009). Somado a isso, há considerável desentendimento
entre os governos dos Estados Unidos e do Reino Unido acerca da utilização das técnicas de
erradicação de cultivos, como a fumigação aérea (idem). Enquanto os Estados Unidos, entre
os anos de 2004 e 2009, pressionavam o governo afegão em sua tentativa de executar
programas de erradicação química das plantações em consonância com o que havia sido feito
na Colômbia, o Reino Unido passou a se colocar diretamente contra a medida, e a pleitear
programas mais abrangentes de desenvolvimento alternativo (TNI, 2005). É questionado,
sobretudo, se a fumigação aérea, ainda que mais rápida e mais eficaz em seu objetivo de
empobrecer as plantações, não acentuaria o distanciamento entre o governo de Hamid Karzai
(2004-atual) e a população afegã e beneficiaria, por consequência, a insurgência talibã (TNI,
2007).
86
Apesar das políticas antidrogas implantadas incessantemente em território afegão a
partir de 1989 por atores externos, o Afeganistão ainda é, hoje, o maior Estado produtor de
ópio do mundo (UNODC, 2011). O único período da história do país em que uma política de
erradicação da produção teve sucesso em diminuir a oferta foi durante o banimento talibã dos
cultivos de papoula, ocasionando uma crise humanitária que acentuou sobremaneira a já
enfraquecida conjuntura política, econômica e social do Afeganistão. Desse modo, o que se
verifica, no caso afegão, é uma sucessão de medidas que visam à coibição do mercado
internacional de ópio e de seus derivados, sem que sejam contemplados, de fato, os interesses
de seus atores mais vulneráveis e os possíveis impactos que tais políticas podem vir a ter
sobre eles.
3.3.3
A invisibilidade dos atores vulneráveis e a sustentação da
hegemonia
O caso do Afeganistão é emblemático no estudo das políticas de combate às drogas
porque delimita de forma muito clara as fronteiras temporais em que as abordagens de
desenvolvimento alternativo e de erradicação forçada de cultivos foram executadas; além
disso, evidencia como, em seus contextos específicos, nenhuma das duas surtiu os efeitos
esperados. Nesse sentido, o Afeganistão permanece um problema para o regime internacional
de controle de drogas ilícitas ainda que o próprio regime tenha atuado de maneira ininterrupta
no país durante os últimos 20 anos, através de, pelo menos, três estratégias distintas. Tais
fatos suscitam o questionamento sobre se as políticas de combate às drogas, em geral,
tenderiam mais a invisibilizar a vulnerabilidade de determinados atores, territórios e Estados
frente a problemas não necessariamente intrínsecos às drogas em vez de procurar solucionar,
de fato, a crise em que eles se encontram.
David Mansfield (2001), por exemplo, tece uma série de críticas metodológicas aos
programas de desenvolvimento alternativo executados no Afeganistão durante a década de
1990, em especial sobre a ineficácia dos mesmos em detectar os fatores causais que, de fato,
perpassam o cultivo ilícito. Acerca desta questão, Mansfield aponta que estas políticas
descartaram a execução de uma abordagem multifacetada aos cultivos ilícitos em favor de
medidas que subestimaram as relações sócio-econômicas e a dependência que a população
afegã – sobretudo, os cultivadores mais vulneráveis – tem da microeconomia do ópio. Nesse
sentido, mais uma vez Mansfield fala da tendência dos executores das políticas de
desenvolvimento alternativo a, primeiramente, dar mais ênfase à “macroconjuntura das
87
drogas” – as cifras de produção, a participação no Produto Interno Bruto, os hectares
erradicados – e, em segundo lugar, a homogeneizar a parcela da população que é cultivadora
de substâncias ilícitas, oferecendo-lhe soluções que usualmente não vão ao encontro de suas
necessidades e que vêm atreladas a condições que tornam sua situação ainda mais frágil.
Caberia questionar aqui se, de fato, os programas de desenvolvimento alternativo – e as
medidas de erradicação da produção em geral – representam uma tentativa franca de seus
executores de empoderar os cultivadores de ópio afegãos ou se, de maneira reversa, reforçam
sua condição de atores invisíveis da dinâmica da produção de ópio. Se a segunda hipótese for
verdadeira, então tornam-se mais importantes os números, os preços e as respostas que, de
fato, a construção de alternativas de subsistência viáveis e de longo prazo a esses atores. A
mesma reflexão deve ser feita em relação às políticas de erradicação da oferta de cunho
repressivo-militarista, e em até que ponto os discursos que as sustentam comprometem-se
com a solução de um flagelo que atinge a todos ou se, por outro lado, acabam por defender os
interesses dos atores hegemônicos dessa dinâmica, não raramente os próprios executores de
tais políticas.
Nesse sentido, a partir da ocupação estadunidense no Afeganistão, as políticas de
combate à produção de drogas sofreram uma transformação brusca em suas estratégias. No
entanto, uma vez conformados os discursos antidrogas e antiterrorismo, o que ocorre é a
justificação das incursões militarizadas em nome da erradicação forçada de uma produção de
drogas considerada “alarmante” – justificando, também, a violência e o conflito. Ademais, a
conciliação à guerra ao terrorismo acentua o caráter estigmatizante da guerra às drogas que
já vinha sendo combatida no país, o que contribui para colocar em segundo plano toda uma
gama de problemas de cunho político e sócio-econômico – da qual o tráfico de drogas e o
terrorismo são apenas facetas – em favorecimento a uma abordagem que frequentemente
reduz a situação do Afeganistão a essas duas questões.
Junto a isso, o discurso antidrogas estadunidense mostra-se também incoerente em
relação às estratégias de combate ao terrorismo levadas a cabo pelos Estados Unidos e seus
aliados, sobretudo em relação aos vínculos que foram estabelecidos entre as tropas ocidentais
e a Aliança do Norte, como grupo político minoritário no Afeganistão. Apesar de aliada a
esses atores no combate ao talibã, a Aliança do Norte tem no cultivo ilícito de ópio uma
importante fonte de financiamento, e foi ela que sustentou a oferta mínima da droga no
mercado internacional por parte do Afeganistão durante o ano de banimento, em 2001
(Armenta et al., 2001; Thoumi, 2005). Não raramente é o combate ao narcotráfico que oferece
os argumentos morais para que políticas menos consensuais sejam absorvidas de maneira
88
positiva pela sociedade civil e, por esse motivo, deve-se examinar se a retórica da guerra às
drogas, em concomitância ao combate ao terrorismo, demonstra ter, de fato, fundamentos
políticos reais ou se é apenas discursiva e em favor de maior militarização do conflito afegão.
Por último, é necessário por em discussão uma vez mais o papel da abordagem ao
tráfico ilícito de drogas pela via contraofertista, ou seja, através de políticas que priorizam o
combate à produção das substâncias – seja pela erradicação forçada de cultivos ou por
programas de desenvolvimento alternativo. De acordo com as discussões elaboradas nos
capítulos anteriores, compreende-se que o regime internacional de controle de drogas ilícitas
sobredimensiona o papel da produção de drogas na sustentação do mercado ilegal, em uma
tendência que claramente coloca rótulos em determinados Estados como Estados-problema e
segmenta o regime entre os atores que sofrem do mal das drogas e aqueles que o causam.
Apesar dos esforços destes atores estatais em dissipar tal percepção através de conceitos como
o da responsabilidade compartida – provindo dos Estados latino-americanos –, o caso do
Afeganistão põe em evidência que, ainda hoje, esta é a estratégia priorizada pelos atores mais
atuantes do regime, sobretudo em territórios acentuadamente vulneráveis. Dita abordagem,
portanto, ajuda a sustentar as relações hegemônicas do regime, ao propor a distribuição
desigual de poder na estrutura e também dos custos de sua manutenção.
89
Conclusão
O regime internacional de controle de drogas ilícitas é uma estrutura naturalizada nas
relações internacionais. Neste sentido, parece a seus atores que o modo como ele lida com
determinadas substâncias psicoativas sempre fez sentido político e que outras ordens sociais
que intentaram abordá-las de maneira distinta não obtiveram – e não obterão – sucesso. Como
estrutura hegemônica, o regime deixa de ser entendido como uma ordem histórica para tornarse fato internacional interiorizado por seus atores.
Uma vez sucedida esta naturalização, no entanto, os atores internacionais deixam de
considerar, como opção para uma sucessão de políticas mal avaliadas e de abordagens
equivocadas, a possibilidade de transformação da estrutura. Isto ocorre quando surgem
discursos antiproibicionistas, que questionam a existência do regime como um todo, ou
quando são evidenciados discursos contra-hegemônicos específicos, como no caso da
descriminalização da folha de coca pleiteada pela Bolívia, que discutem a legitimidade do
regime em determinadas partes. De qualquer maneira, a não-consideração das vozes
dissoantes ao regime colabora para que as relações desiguais entre os atores que o conformam
se perpetuem, distribuindo de maneira desequilibrada responsabilidades e custos de uma
abordagem que nem sempre serve aos interesses de todos.
O regime internacional de controle de drogas ilícitas, no entanto, estende-se para além
da naturalização, porque também constitui em si mesmo um discurso moralizador, com
acentuadas raízes na ética religiosa protestante (Restrepo, 2002). Neste sentido, o regime
tende a marginalizar seus atores mais vulneráveis, notadamente aqueles em relações
profundas com o consumo ou o mercado de drogas, posicionando-os ora como agressores à
sociedade ora como vítimas de sua condição, sem que sejam abordados como peças relevantes
para a dinâmica do regime. Este é o caso, por exemplo, dos camponeses envolvidos com o
cultivo de substâncias ilícitas e dos usuários de psicoativos, frequentemente alvos de
movimentos criminalizantes, por um lado, ou paternalistas, por outro, mas raramente agentes
(ver Del Olmo, 1989 e Sodelli, 2010).
Como consequência, os reais interesses e necessidades destes atores são invisibilizados,
em nome de uma estrutura hegemônica maior que tende a por em evidência outras vozes e
outros discursos. É importante remarcar, mais uma vez, que as relações hegemônicas do
regime internacional de controle de drogas ilícitas, antes de favorecer determinados Estados
sobre outros, prioriza determinadas forças sociais, sociedades, comunidades, populações e
90
indivíduos sobre outros. É necessário considerar, portanto, as retóricas contra-hegemônicas
especialmente quando estas surgem destes atores mais vulneráveis, pois são eles que
conseguem evidenciar com mais clareza as rupturas da estrutura e as falhas que ela apresenta.
Sobre as políticas priorizadas no contexto do regime internacional de controle de drogas
ilícitas e sua real efetividade, Rosa Del Olmo discorre resumidamente:
Pode-se demonstrar que o início da proibição das drogas teve a ver com o racismo;
mais tarde, com a rebelião juvenil e, atualmente, com problemas de segurança
nacional e, ocasionalmente, com problemas econômicos da América Latina,
predominando sempre a visão de que o problema é externo aos Estados Unidos e que
existem drogas boas e drogas más. Enquanto isso, o problema segue sem solução e o
negócio se fortalece (1989, p. 81).
Involuntariamente, nesta passagem, Del Olmo mostra o caminho percorrido pela
proibição de substâncias psicoativas de uma imposição hegemônica interior a determinados
Estados – no exemplo exlicitado, os Estados Unidos –, perpassando o complexo
Estado/sociedade civil e tornando-se, enfim, um regime internacional23. Uma vez constituída
tal estrutura, a invisiblização dos atores e discursos não-hegemônicos leva à priorização de
políticas equivocadas de abordagem aos diversos problemas que se apresentam ao regime
internacional de controle de drogas ilícitas, que, por sua vez, acentuam ainda mais a situação
de vulnerabilidade em que tais atores se encontram. Dar voz a estes atores, portanto, é peçachave para que mudanças ocorram no regime, em direção a novas abordagens e práticas ou,
até mesmo, uma nova estrutura.
Robert Cox (2007), ao falar das perspectivas de contra-hegemonia, destaca a
importância da conscientização da sociedade civil em torno das relações de hegemonia que a
elas afetam, com a inclusão significativa das populações marginalizadas. Nesta linha, Cox
acredita que o trabalho de construção de uma nova estrutura contra-hegemônica (ou de
constituição de uma ordem não-hegemônica) passa necessariamente pelas fronteiras
nacionais, antes de migrar para o meio internacional. Esta é a movimentação que fez,
recentemente, a Bolívia, em que o discurso contra-hegemônico a favor do acullico tornou-se
parte da identidade boliviana frente ao regime e migrou para o cenário internacional,
questionando as instituições normativas que sustentam a estrutura.
A América Latina parece ser, hoje, o ponto focal de aparecimento de discursos contrahegemônicos em política de drogas. Neste sentido, é reforçada a percepção de Cox de que os
discursos de contraposição à hegemonia tendem a vir em maior intensidade a partir dos
atores/Estados periféricos. Durante duas décadas, os países latino-americanos foram alvo de
23
Tal como explicado por Robert Cox (1981), acerca dos níveis em que as relações de hegemonia são
estabelecidas – “forças sociais de produção”, “complexo Estado/sociedade civil”, “ordens mundiais”.
91
uma sucessão de políticas e programas de coibição da produção e do tráfico de drogas, sem
que suas situações tenham sido atenuadas de maneira significativa. Este é o caso dos Estados
andinos, como os Estados produtores de drogas, dos países centro-americanos, como grandes
territórios de passagem, do México, como principal porta de entrada ao mercado ilícito
estadunidense, e também do Brasil, como crescente país de destino das substâncias
psicoativas. Todos estes atores são percebidos, pelo regime internacional de controle de
drogas, em maior ou menor escala, como Estados que não conseguem efetivar seu poder
coercitivo no território, que não são capazes de ir ao encontro das necessidades sócioeconômicas básicas de suas populações e, frequentemente, que têm no mercado ilícito parte
significativa de sua economia, como se fossem narco-Estados.
Em declaração recente, no entanto, Felipe Calderón, atual presidente do México, vai
diametralmente de encontro à percepção comum que responsabiliza estes Estados pelo
problema do tráfico de drogas e propõe uma mudança de visão:
"Estamos vivendo no mesmo edifício. E nosso vizinho é o maior consumidor de drogas
no mundo. E todos querem lhe vender drogas através das nossas portas e janelas. [...]
Devemos fazer de tudo para reduzir a demanda por drogas, mas se o consumo de
drogas não puder ser limitado, então quem toma as decisões deve buscar mais
soluções - incluindo as alternativas de mercado - para reduzir os lucros astronômicos
das organizações criminais." (Graham, 2011).
Calderón, para além de se ater somente ao discurso da responsabilidade compartida,
colocou como demanda da sociedade política (ou parte dela) algo que já vinha sendo
pleiteado por atores da sociedade civil de maneira difusa: a busca por alternativas ao regime.
O regime internacional, como uma estrutura hegemônica, tende a impedir que contestações de
contra-hegemonia cheguem ao nível da sociedade política, frequentemente absorvendo-as
institucionalmente. Neste caso, no entanto, a declaração de Calderón explicita uma ruptura
retórica do consenso de que o regime internacional de controle de drogas ilícitas segue a
melhor abordagem aos problemas relacionados ao consumo e ao comércio de substâncias
psicoativas, rompendo, em certa medida, com a naturalização da estrutura.
Igualmente, outros discursos vindos de atores latino-americanos vêm aparecendo de
maneira sistemática como uma contraposição ao regime internacional. É o caso da Comissão
Latino-Americana sobre Drogas e Democracia, que, através dos ex-presidentes Fernando
Henrique Cardoso, do Brasil, César Gaviria, da Colômbia, e Ernesto Zedillo, do México,
pedia por “um novo paradigma de políticas [de drogas] mais seguras, eficientes e humanas”
(CLDD, 2009, p. 6), ou, mais recentemente, da entrevista dada por Juan Manuel Santos, atual
presidente da Colômbia, em que afirma que “[se] para acabar com a violência que vem com o
92
tráfico de drogas [...] isso significa a legalização, e o mundo pensa que esta é a solução, darei
as boas vindas, não sou contra" (El Pais, 2001). Por mais que tais discursos estejam, ainda,
limitados mais à esfera retórica do que à esfera política, é possível identificar neles um padrão
latino-americano de contestação da estrutura que começa a se desvelar.
O presente trabalho, como uma tentativa de compreender as relações de poder entre os
atores do regime internacional em questão, não se dedicou a investigar quais seriam tais
alternativas. Superficialmente, algumas opções discursivas parecem surgir de atores difusos,
como a legalização – da cannabis ou de todas as drogas, dependendo do discurso – e a
regulamentação de tais substâncias – que tende a ser equiparada à primeira, embora
semanticamente implique um maior controle sobre a substância, um arcabouço normativo.
Tais discursos, no entanto, restringem-se quase que exclusivamente a determinadas parcelas
da sociedade civil, sem que haja o envolvimento político direto nos debates acerca da
manutenção do regime, a despeito do fato de que, frequentemente, como demonstrado aqui,
tal regime fracasse em alcançar seus objetivos.
A questão principal, que surge a partir dos estudos deste trabalho e necessita ser
evidenciada, é que o regime internacional de controle de drogas ilícitas, como uma estrutura
hegemônica, coíbe as discussões sobre seu funcionamento e suas possibilidades de mudança.
Esse desestímulo é verificado na sociedade política, por ser a elaboradora e executora dos
principais instrumentos de sustentação do regime, mas, principalmente, na sociedade civil,
que ainda se prende à naturalização do regime internacional através do consenso hegemônico.
Este debate, no entanto, é imprescindível para que políticas ineficientes sejam contestadas e
revistas; para que atores vulneráveis sejam visibilizados e empoderados; e para que relações
de desequilíbrio entre indivíduos, atores e Estados sejam reavaliadas. Isso passa,
necessariamente, pela formação de uma estrutura não-hegemônica, que rejeite as relações de
hegemonia que conformam o regime internacional de controle de drogas ilícitas atual.
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