ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS-ABRI
SEMINÁRIO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
Clarissa Barbosa Ramos Prudêncio de Carvalho*
O PROTAGONISMO DO BNDES NO FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA
SUL-AMERICANA DURANTE O GOVERNO LULA: INTERFACE ENTRE
INTERESSES DOMÉSTICOS E A POLÍTICA EXTERNA.
Artigo apresentado no I Seminário Nacional de
Pós-Graduação de Relações Internacionais, entre
os dias 12 e 13 e de julho de 2012.
Painel: O Brasil na América do Sul (2)
Área Temática Política Externa.
Brasília, 2012
*Mestre em Ciência Política. Professara da Associação Caruaruense de Ensino Superior (ASCES).
[email protected]
RESUMO
Este trabalho – conclusão da pesquisa do mestrado - mostra como o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) tornou-se um agente da
política externa do governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e contribuiu para
aprofundar o processo de integração regional sul-americano. A definição da
integração da América do Sul como prioridade da política externa, paralela ao
posicionamento do BNDES dentro da ala desenvolvimentista do governo, fez com
que as ações desta instituição impactassem diretamente na integração sulamericana. Argumentamos que o BNDES, apesar de sua autonomia, segue as
diretrizes do governo em curso e que durante o governo Lula, ele passa a ser agente
de política externa, entrelaçando ainda mais o projeto de desenvolvimento nacional
com o de política externa.A política de incentivos para as empresas brasileiras
realizarem obras de infraestrutura nos países vizinhos e entre eles e o Brasil, é o
vínculo que une os dois objetivos. Concluímos que a crescente disposição do
BNDES em financiar o setor de construção e engenharia convergiu com a demanda
dos demais países sul-americanos por maiores investimentos em infraestrutura, e
com a mudança de enfoque do próprio regionalismo ao longo da primeira década do
século XXI.
PALAVRAS-CHAVE: Integração regional; BNDES; Governo Lula
2
INTRODUÇÃO
A Integração Sul-Americana, um dos principais pilares da política
externa brasileira, passou a ser parte da missão do BNDES, a partir
de 2003, tendo em vista que a expansão dos mercados nacionais e
do comércio entre os países é fundamental para acelerar o
desenvolvimento econômico com justiça social (trecho retirado do
Informe BNDES, nº 187, nov. 2004).
O fortalecimento da integração da América do Sul passou a fazer parte da
missão do BNDES já em 2003, tendo como objetivos principais a expansão do
comércio entre os países; a atração de investimentos, sobretudo em infraestrutura; o
ganho de escala na produção; capacitação tecnológica e humana mediante
cooperação e o fortalecimento do poder de negociação dos países (BNDES, 2004).
A importância de atuar na integração sul-americana foi constantemente
ressaltada desde o início do governo Lula e o BNDES instado a participar como
agente financeiro em diversos empreendimentos. Os eixos de maior repercussão da
atuação do BNDES foram o apoio à internacionalização das empresas brasileiras,
que teve na América do Sul um destino importante no recebimento desses
investimentos, e o financiamento de obras de infraestrutura na região. Há, contudo,
outro eixo que é menos divulgado, mas que tem importância significativa na atuação
do BNDES na integração regional, que se refere a sua participação em órgãos
regionais do processo integracionista e em grupos interministeriais para elaboração
de políticas voltadas para a integração.
São três as frentes onde o BNDES participa do financiamento da
infraestrutura regional: i)financiando projetos da carteira da Iniciativa para Integração
Regional Sul-Americana1.; ii)em parceria com a Corporação Andina de Fomento e iii)
na concessão de financiamento direto às empresas2. Em todas essas frentes, a
atuação do BNDES ocorre, em última instância, pela disponibilização de recursos às
1
A IIRSA foi formulada na I Cúpula Sul-Americana, realizada em 2000. Esta foi a primeira reunião
dos doze mandatários dos países sul-americanos, a qual teve como tema “Democracia, Comércio,
Infra-estrutura de Integração, Drogas e Delitos Conexos”. A ideia contida na IIRSA era que ela se
tornasse a instância regional aglutinadora dos projetos de infraestrutura da América do Sul, com um
mandato de 10 anos. Diante do enorme volume de projetos elencados para participar da IIRSA - a
relação inicial continha mais de 330 projetos - e a dificuldade de operacionalização de carteira tão
ampla dentro do prazo estipulado de 10 anos, os governos resolveram diminuir o escopo da iniciativa.
Na III Reunião de Presidentes da América do Sul em 2004, os países optaram por priorizar 31
projetos, no que veio a se chamar Agenda de ImplementaçãoConsensuada 2005-2010 (AIC).
2
Esses financiamentos podem ser para a produção, na forma de suppliercredit, ou para a
comercialização, refinanciando o importador, com a modalidade de buyercredit.
3
empresas brasileiras para exportação de bens e serviços, categoria na qual se
incluem os serviços de engenharia e construção.
O FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA REGIONAL
A literatura especializada está longe de um consenso acerca do impacto dos
financiamentos do BNDES para o aprofundamento da integração regional. Entre os
fatores a alimentar esse dissenso, destacamos dois, como de grande relevância. Por
um lado, falta convergência sobre a validade da IIRSA como instrumento de
adensamento do processo integracionista. Por outro lado, não se encontra
disponível ao público, uma base de dados clara e exaustiva sobre todas as obras
financiadas pelo BNDES na América do Sul, sob o argumento de respeito ao sigilo
bancário das empresas.
No que tange ao primeiro fator elencado, às críticas feitas à IIRSA são de
diversos matizes, entre as mais recorrentes, estão sua identificação como uma
ferramenta dos interesses brasileiros para ampliar mercado para suas grandes
empresas de construção (LUCE, 2007); a crítica à concepção de desenvolvimento
sob a qual a Iniciativa se assenta, chegando a ser denominada de ‘arma
imperialista/sub-imperialista inteligente com embalagem de desenvolvimento e
integração’ (NOVOA, 2009, p. 200). À sua carteira de projetos também é atribuída
grande capacidade de gerar fortes impactos ambientais, devido aos investimentos
em obras de geração de energia e contribuir para a criação de corredores de
exportação dos recursos naturais do continente que favorecem principalmente as
grandes empresas multinacionais (CECEÑA, 2009; TAUTZ et al, 2010).
Essas críticas não podem ser desconsideradas. Entretanto, não tiram a
legitimidade da IIRSA como um dos instrumentos de promoção da integração
regional, uma vez que foi elaborada e aprovada pelos doze países do continente, os
quais continuaram mostrando seus compromissos com a iniciativa nos anos
posteriores a sua criação. Uma primeira reafirmação aconteceu na III Reunião de
Presidentes
Sul-americanos
em
2004,
onde
foi
criada
a
Agenda
de
ImplementaçãoConsensuada 2005-2010, e em 2008 durante a criação da União das
Nações Sul-americanas, que inseriu em seu tratado constitutivo a importância de
4
desenvolver uma infraestrutura que conecte as regiões e os povos (ARAÚJO JR.,
2009).
A IIRSAparte da constatação de que há uma grande defasagem
infraestrutural em toda a região, tanto dentro dos países como entre eles, a qual
precisa ser superada a fim de possibilitar maior crescimento às economias nacionais
e maior comércio e conexão entre estas. Desse modo, é a partir dessas reflexões
que o envolvimento do BNDES nessa iniciativa é considerado como um dos
referenciais para qualificar sua participação no aprofundamento da integração sulamericana.
Tendo em vista a inexistência de uma base de dados completa disponível ao
púbico tanto por parte do BNDES quanto da IIRSA3, fica bastante difícil analisar qual
o peso real da instituição para a consecução da iniciativa de forma acurada.Para dar
uma idéia da complexidade da situação, vejamos o seguinte: um estudo realizado
pela Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados em 2008 fornece uma lista
de 10 obras de construção e engenharia financiadas pelo BNDES como sendo parte
da carteira da IIRSA (BORGES, 2008). Essa mesma relação de projetos é analisada
em Couto (2006) como sendo projetos financiados pelo BNDES na região fora da
carteira da IIRSA e da CAF. Deos (2009) e Iglesias (2008), por sua vez, fazem uso
desse mesmo conjunto de projetos os apresentando como aqueles desembolsos do
BNDES que não estão nem na Agenda de ImplementaçãoConsensuada (AIC) nem
na IIRSA.
Todos os autores supracitados citam como fonte de seus dados a
apresentação feita por Guido Mantega na ocasião da ‘Primeira Rodada de Consultas
para Construção da Visão Estratégica Sul-americana do Brasil’, enquanto este ainda
era presidente da instituição do BNDES (MANTEGA, 2005). Na apresentação não
fica claro se os projetos pertencem ou não a alguma carteira de projetos específica.
Assim, as interpretações da literatura sobre a participação do BNDES na
IIRSA variam significativamente. Dados similares geram análises opostas, não
ficando claro qual o referencial usado pelos autores para saber se a participação do
BNDES na IIRSA é alta ou baixa. De um lado, Iglesias (2008) afirma que o BNDES
adotou uma carteira própria de projetos paralela àquela proposta pela IIRSA,
3
Uma das críticas destacadas pelo relatórioEvaluationofthe IDB action in IIRSA, elaborado pelo Escritório de
Avaliação e Supervisão do BID e citado no trabalho de Vince McElhinny (2009, p.68) é: “Depois de 8 anos, a
IIRSA não tem uma base de dados oficial e completa dos projetos, que permita um mecanismo confiável de
rastreamento de financiamento ou resultados”.
5
embora os interesses sejam muito próximos. Uma forte demonstração disso,
segundo o autor, é que nenhum dos financiamentos na linha de exportação de
serviços de engenharia e construção para a América do Sul aprovados pelo Banco
em 2008 constava na carteira da IIRSA. Já Vaz (2008) argumenta que nesse mesmo
ano o envolvimento do BNDES foi parcial, uma vez que apenas quatro dos projetos
da IIRSA estavam em análise no Banco.
Por outro lado, para Silveira (2010) e Verdum (2008), o BNDES teve grande
importância na viabilidade da IIRSA. Segundo Silveira, ao institucionalizar um
programa de empreendimentos de grande porte que demanda financiamento de
longo prazo, a IIRSA tornou-se uma importante plataforma para a atuação do
BNDES nos países vizinhos e a prova é que todos os projetos da IIRSA em 2009
tinham a participação do BNDES. Nesse mesmo sentido, Verdum (2008) afirma que
o BNDES está tão comprometido em disponibilizar recursos para as empresas
brasileiras de engenharia e construção que se tornou uma das instituições que mais
investem nas IIRSA, além de ser a principal fonte de recursos do Programa de
Aceleração ao Crescimento (PAC) do governo federal.
É certo que os governos nacionais têm grande participação no financiamento
total da IIRSA. Conforme o seu Comitê Técnico, dos US$ 21 bilhões investidos na
AIC até dezembro de 2007, 62% dos recursos eram oriundos do orçamento dos
doze países membros, face aos aportes de 7% do BID e de 8% da CAF.
Seguindo nesta mesma direção, Araújo Jr. (2009) identifica um forte
envolvimento do BNDES com a IIRSA e com PAC e argumenta que as semelhanças
entre essas duas estratégias são sinais da aprovação do governo quanto à
estratégia regional. Segundo ele, através do PAC o governo está financiando 34
projetos que constam na carteira da IIRSA (Tabela 1.1). Araújo Jr. defende ainda
que o fato de o Brasil financiar apenas 6 projetos da AIC é porque um dos motivos
principais para que o projeto fosse considerado prioritário e, portanto incluído na
AIC, era a possibilidade de conclusão dentro do prazo estabelecido até 2010, de
modo a preservar a credibilidade da IIRSA em meio a tantas iniciativas regionais que
ficaram só no campo da retórica. Como o PAC foi lançado só em 2007, esses
projetos não eram considerados prioritários no momento da elaboração da Agenda.
Tabela 1.1 - Projetos da IIRSA incluídos no PAC
6
Setor
Eixo
Amazonas
Capricórnio
Escudo Guianense
Hidrovia ParaguaiParaná
Interoceânico Central
Mercosul-Chile
Peru-Brasília-Bolívia
Fonte: Araújo Jr, (2009).
Rodovias
e Pontes
2
2
2
-
Ferrovias
2
1
Passagens
de Fronteira
1
1
-
Portos e
Hidrovias
2
3
9
-
Energia
-
Total:
35
3
5
2
3
-
1
6
-
-
2
5
15
2
Assim, dos sete projetos do Eixo de Capricórnio da IIRSA que incluem o
Brasil, cinco estão no PAC, ao lado de quinze projetos do Eixo Mercosul-Chile, de
um conjunto de vinte e quatro. Essa interface entre a IIRSA e o PAC é possível
porque 60% dos projetos da IIRSA são obras nacionais que causam algum impacto
no país vizinho. A maioria dos demais são empreendimentos binacionais como
pontes, túneis, passagens de fronteira, transmissão de energia, hidrovias, ferrovias e
hidrovias (ARAÚJO JR., 2009).
Destarte, diante da diversidade de análises sobre a mesma problemática,
torna-se difícil extrair conclusões a partir da literatura dedicada ao assunto. De forma
geral, poderíamos dividir os argumentos em dois grupos: para aqueles que, mesmo
reconhecendo as limitações da AIC, reconhecem o potencial integrador da IIRSA, o
BNDES não tem investido a contento; já para aqueles que destacam o potencial
predatório dos projetos financiados pela IIRSA, ou a entende como um instrumento
da hegemonia brasileira frente aos demais países sul-americanos, o BNDES vem
desempenhando papel-chave.
O que em geral os estudos concordam é que há grande interesse do governo
em aumentar a exportação de serviços e fortalecer as grandes empresas brasileiras
de engenharia e construção. Concordamos com Deos, quanto à seguinte
proposição:
Tentar estabelecer um juízo categórico sobre a visão e ação do
governo do Brasil no tema da agenda de integração regional em
infra-estrutura sul-americana, do financiamento público dos projetos
e do impulso para a internacionalização das firmas locais no setor
constitui uma tarefa extremamente complexa por si só. A realidade é
que, na hora de pôr os fatos sob a lupa, as óticas políticas e
econômicas se entrelaçam constantemente conduzindo a conclusões
diversas segundo o peso atribuído a uma ou outra na análise (DEOS,
2009, p. 48).
7
Tendo em vista que o Brasil participa da IIRSA também através da alocação
de recursos orçamentários da União, não se pode dizer que tudo o que o Brasil
destina à IIRSA seja por meio do BNDES. Além disso, o BNDES firmou parceria com
a Corporação Andina de Fomento para co-financiar obras de infraestrutura regional,
e aumentou sua participação no fundo conjunto da instituição, que também financia
obras da IIRSA.
A parceria com a CAF para financiar obras na América do Sul teve início em
2003, com a realização do ‘Primeiro Seminário Internacional de Co-financiamento
BNDES/CAF’4. O objetivo do encontro era elaborar um Plano de Ação onde
estivessem identificados projetos de infraestrutura que poderiam ser financiados
pelos dois organismos nos doze países da América do Sul, dado o reconhecimento
de que a assimetria entre os países sul-americanos, no tocante à infraestrutura, se
apresentava como um dos principais desafios à integração desses países. Nesse
encontro, os doze países sul-americanos apresentaram um total de 23 projetos.
Com esta parceria, as instituições pretendiam aprofundar o conhecimento das
políticas operacionais uma da outra, a fim de compreender as complementaridades
e as especificidades dos diferentes tipos de financiamento e avaliar conjuntamente
os projetos apresentados pelos países, classificando-os de acordo com sua
maturidade e possibilidade de vir a ser financiado pela CAF e/ou o BNDES (BNDES,
2003). A celebração da cooperação entre as duas instituições financeiras ocorreu
finalmente em 2005, com a realização de um memorando de entendimento entre as
partes. Com a possibilidade deste cofinanciamento, os dezessete países membros
da CAF5 passaram a ter mais uma possibilidade de financiamento para a melhoria
nas condições de infraestrutura.
Paralelamente, o BNDES passou a aumentar sua contribuição no Fundo da
própria CAF, como se vê no gráfico abaixo (Gráfico 1.2). O aumento das
contribuições mirava elevar a condição acionária do Brasil a fim de tornar sua
carteira de empréstimos mais robusta, migrando da situação de acionista tipo ‘C’,
para membro pleno ou especial, como acionista tipo ‘A’. Essa mudança ocorreu
finalmente em 2007, quando foi acertada a subscrição de ações de capital ordinário
4
Primeiro Seminário Internacional de Co-financiamento BNDES/CAF: Prospecção de Projetos de
Integração
Sul-americana. Rio de Janeiro, agosto de 2003.
5
Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Espanha, Jamaica, México,
Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.
8
no valor de US$ 467 milhões, mais o aporte de US$ 126 milhões ao capital de
garantia da instituição. Essa ascensão na condição de acionista amplia tanto os
poderes como a cobertura para a contratação de novos financiamentos. Postura
semelhante vem sendo adotada nos últimos anos também por Argentina, Uruguai e
Chile, resultando na caracterização da CAF não mais como instituição andina, mas
sim como latino-americana (DEOS, 2009).
Gráfico 1.2 - Evolução da condição das ações do Brasil junto a Corporação
Andina de Fomento, 2001-2009 (em US$ milhões)
180
156,7
150
120
90
60
30
24,06
28,17
29,34
2001
2002
2003
56,48
59,62
62,6
65,1
2005
2006
2007
2008
42,48
0
2004
2009
Fonte: Adaptado de Alves (2011)
Elaboração própria
Esse incremento de fundos resultou irremediavelmente na disponibilização de
maior quantidade de recursos para obras de infraestrutura, como também na divisão
de custos e riscos com a instituição no financiamento de tais projetos. Alves (2011)
destaca algumas obras que fazem parte da carteira da IIRSA que tem financiamento
da CAF e participação de construtoras brasileiras.
Tabela 1.3 – Projetos financiados pela CAF que contam com a participação de
empresas brasileiras (em US$ milhões).
EIXO
PROJETO
Escudo Guianense
Brasil: Interconexão viária Brasil-Venezuela
Brasil: interconexão elétrica Brasil-Venezuela
Brasil: projeto viário do Estado de Rondônia
Brasil/Bolívia: gasoduto
Amazônico
Interoceânico
Central
Mercosul-Chile
Argentina/Brasil: centro fronteiriço Paso de los
Libres – Uruguaina
Brasil: programa de integração regional do
Estado de Santa Catarina
Aporte CAF
US$ milhões
86
86
35
215
TOTAL
168
210
89,2
2.055
10
10
32,6
65,5
9
Peru –Brasil- Bolívia
Uruguai: Construção de vias de ligação com
Argentina e Brasil
Bolívia: Rodovia Guayaramirim-Ribalta
Brasil: programa vial de Integração, estado de
Rondônia
Peru: Corredor Vial Interoceânico Sul (tramos
2, 3 e 4)) e garantias para estruturação
privada
25
136,5
42
56,4
45,5
134,2
804,5
1.615,0
Fonte: Alves, 2011.
Nota: números com ‘ponto’ se referem a bilhões.
Tendo em vista a realização de ações diretas e indiretas no que diz respeito
ao financiamento de projetos de infraestrutura, e a falta de uma base de dados clara,
é difícil apontar precisamente o que é financiado pelo BNDES dentro da carteira
tanto da IIRSA como da CAF.
Por fim, a terceira frente de atuação do BNDES no fomento a infraestrutura
regional é mediante o atendimento da solicitação de financiamentos por parte de
construtoras brasileiras para linha de financiamento de exportação de bens e
serviços, sem que a obra pertença à carteira da IIRSA ou da CAF. Em relatório
elaborado pelo Ministério de Relações Exteriores (MRE, 2010) consta que o Brasil
aprovou desde 2003, financiamentos para mais de 80 projetos de infraestrutura na
América do Sul, somando aproximadamente US$ 10 bilhões, fazendo uso tanto do
BNDES como do PROEX. Novamente, a ausência de dados desagregados se torna
um obstáculo para a devida avaliação da presença do BNDES na construção da
infraestrutura regional.
Mais uma vez, encontramos o obstáculo da pobreza das informações oficiais.
Em geral, dada a restrição no acesso aos valores detalhados, os autores recorrem a
valores globais. Usam como fonte o montante da carteira para a América do Sul, ou
os valores desembolsados pela linha de exportação do Banco para a região, ou
ainda os valores correspondentes aos desembolsos de financiamentos de serviços e
bens relacionados à realização de infraestrutura, mas sem ser especificamente para
a América do Sul. Em Deos (2009) encontramos que os desembolsos do BNDES
para financiar obras de infraestrutura no exterior no ano de 2007 totalizaram US$
665 milhões. Verdum (2008) afunila mais o escopo da informação para este mesmo
ano, apontando que destes, US$ 490 milhões foi para projetos de infraestrutura na
América Latina, e no que tange à América do Sul especificamente, os desembolsos
foram da ordem de US$ 430 milhões, inserido em uma carteira total de US$ 11
bilhões para o subcontinente.
10
Tabela 1.4 – Desembolsos totais do BNDES-Exim por setor de infraestrutura
2004-2008 (em R$ milhões)
Setores
2004
2005
2006
2007
2008
-
-
-
-
1.095
227.990
292.152
180.322
599.766
917.846
542
-
1.427
-
334
-
14.754
95.210
41
-
228.532
495
294.074
180.656
709.730
918.982
Água e saneamento
Engenharia e construção
Eletricidade e gás
Informação e comunicações
Telecomunicações
Total Exim Infraestrutura
Fonte: Deoset al. (2009)
Operacionalmente, os financiamentos para comercialização dos serviços
brasileirosde engenharia e construção brasileiros são feitos através da modalidade
pós-embarque do BNDES-Exim, refinanciando o exportador ou entidades públicas
estrangeiras, com contratos internacionais sujeitos a cláusulas de confidencialidade
e sigilo comercial. Os dados precisos sobre o valor de cada obra não está disponível
ao público. O BNDES disponibiliza em seu site, apenas os valores contratados pelos
países nos últimos três anos. Em apresentação feita por Machado e Esposito (2009),
funcionários da Área de Comércio Exterior do Banco, podemos encontrar o
montante destinado aos países da América do Sul (Gráfico 1.5).
Gráfico 1.5 - Desembolsos do BNDES-Exim para América do Sul, 1997-2009
(em US$ milhões)
Realizado
500
450
433
427
443
400
349
US$ Milhões
350
300
344
284
276
250
219
208
185
200
207
182
150
116
100
50
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009*
Realizado
*até Abril
Fonte: Machado e Esposito (2009)
No intuito de dar maior embasamento à pesquisa, buscamos compilar em um
único quadro todas as referências feitas pela literatura especializada, pelo noticiário
11
e por fontes oficiais sobre as obras de infraestrutura que foram realizadas na
América do Sul desde 2003 que contaram com o financiamento direto do BNDES.
Devido ao tamanho da relação dos financiamentos, optamos por colocá-lo como
anexo do trabalho (Anexo I). Conseguimos identificar 43 financiamentos dentro da
linha de exportação de bens e serviços para a América do Sul que estão
relacionados com a infraestrutura
A partir desse quadro, percebemos uma diversidade de projetos realizados,
com impacto nos diversos setores de infraestrutura, tanto nacionais, binacionais e
multinacionais. Foram realizadas pontes, estradas, rodovias, usinas, gasodutos,
projetos de irrigação, melhoras em complexos hidroviários, exportação de aviões e
ônibus, expansão de linhas de metrô, etc. Ressaltamos que as conclusões feitas a
partir dessa tabela não podem ser generalizadas para o conjunto dos financiamentos
feitos do BNDES para a América do Sul, já que não contempla todas as operações.
Porém, com as informações que nos foi possível coletar, observamos que os
financiamentos não privilegiam um setor infraestrutural mais que outro, nem
distinguem obras para um único país ou que são para interligar os países, e que o
financiamento do BNDES na maioria dos casos supre apenas uma parte do valor
total do empreendimento. Analisando a importância por destino, verificamos grande
diferença entre os países em cada ano. Isso ocorre devido ao peso que o país
receptor da obra tem no ano da contratação do financiamento (Tabela 1.6).
Tabela 1.6 - Desembolsos do BNDES-Exim por países da América do Sul, 1997-2009
(em US$ milhares).
1997-1998
Argentina
Bolívia
a
Chile
a
Colômbia
e
Equador
a
Peru
r
Paraguai
u
Uruguai
i
Venezuela
i
TOTAL
273.662
1998
141.943
1999-2000
2001-2002
238.240
2000
49.776
2003-2004
70.933
2002
16.003
1.556
2004
1.767
2005-2006
221.760
2006
882
2007-2008
2009*
586.121
2008
-
158.812
*
-
TOTAL
1.551.085
L
210.371
-
323.174
-
-
28.701
174.608
18.018
-
693.034
14.021
6.498
764
-
158.728
32.065
43.367
8.009
-
-
113.622
44.757
27.285
307
2.633
5.555
-
89.855
66.511
25.518
98.265
99.705
51.455
113.524
48.066
503.044
702.909
633.151
366.320
323.401
562.970
875.985
206.878
2.952
16.915
4.797
49.384
906
1.678
25.556
560
100.576
209.887
77.209
112.735
79.097
44.142
14.206
27.943
2.237
9.318
97.124
-
152.003
3.671.612
*Atéabril
12
Fonte: Machado e Esposito (2009)
As empresas de engenharia e construção que realizam mais obras no exterior
foram a Camargo Correa, a Odebrecht e a Andrade Gutierrez. Essas empresas já
haviam começado seu processo de internacionalização nas décadas passadas, em
1970 e 1980, e na década de 2000 já se encontravam consolidadas no mercado
internacional.
O aumento dos recursos do BNDES as beneficiou à medida que puderam
contar com melhores condições de produção e comercialização para concorrer
internacionalmente. Nesse sentido, o trabalho de Iglesias (2008) destaca a
alavancagem que essas empresas tiveram na década de 2000, e aponta que o
apoio do BNDES foi fundamental para aliar o interesse de maior inserção das
empresas brasileiras com a propósito de financiar projetos de infraestrutura no
exterior.
Esta estreita vinculação dos financiamentos do Banco com a estratégia de
internacionalização das empresas brasileiras e o aumento das exportações de
produtos de valor agregado fez com que diversos autores concluíssem que este
fosse o único do objetivo do BNDES, quando alega estar participando da integração
regional. O aumento dos desembolsos para a América do Sul nos últimos anos foi
interpretado como sendo o braço financeiro do governo para criar e/ou impulsionar
empresas multinacionais brasileiras.
Contudo, no que concerne aos financiamentos dispensados mediante o
BNDES-Exim, ficou demonstrado seu potencial de aprofundar o processo
integracionista em curso. Claro está a interface entre a estratégia do BNDES em
aumentar o mercado para as construtoras, e a disponibilização de recursos
crescentes para a realização de projetos de infraestrutura na América do Sul. Como
coloca Deos,
O crédito do BNDES completa assim uma tríade interessante junto
com a agenda de integração em infraestrutura e a política de
diversificação exterior das companhias brasileiras. Por outro lado,
tendo em conta que o fim institucional do BNDES-Exim é a promoção
de exportações, cabem sérias dúvidas sobre a possibilidade de que o
banco possa chegar a assumir o papel de ente ‘desinteressado’ de
financiamento regional (DEOS, 2009, p. 51).
13
Entendemos que as políticas do BNDES de promoção das exportações e de
atuação na integração regional não são excludentes, nem se baseiam em uma
atitude desprovida de interesses. Ao somar os financiamentos diretos às empresas
com o aumento dos fundos destinados à CAF e sua participação na IIRSA, o Banco
contribuiu significativamente para o incremento das fontes de financiamento de
longo prazo destinadas ao provimento de infraestrutura na América do Sul,
reconhecidamente precária.
Embora seja um banco nacional, as liberações do BNDES para a América do
Sul se comparam às dos bancos regionais de desenvolvimento que atuam na região.
Tomando o ano de 2007 como referência, temos os seguintes valores: o BNDES
desembolsou para a região aproximadamente US$ 4,2 bilhões, enquanto que a CAF
liberou US$ 5,85 bilhões e o Fonplata6 US$ 49,5 milhões. Na comparação com os
desembolsos de US$ 8 bilhões do Bladex em 2007, banco que financia importação e
exportação para toda a América Latina, sozinho o BNDES desembolsou metade
desse valor. Em 2010, foram destinados US$ 1,1 bilhão de dólares na linha pósembarque do BNDES-Exim para apoiar exportações de bens e serviços para a
região, frente a US$ 184 milhões ofertados em 2001.
Nesse contexto, os aportes do BNDES para a região não podem ser
considerados marginais, ainda que representem uma parte menor dentro do total de
suas operações. O fomento à infraestrutura é também prioridade nos financiamentos
da CAF e do Fonplata dos últimos anos, o que mostra a convergência de enfoque
entre essas instituições financeiras regionais.
Outras medidas tomadas pelo governo brasileiro apontam nessa mesma
direção. Para citar algumas, a reestruturação do Programa de Desenvolvimento da
Faixa de Fronteira possibilitou o financiamento de projetos de infraestrutura em
regiões fronteiriças, aumentando a ligação entre o Brasil e seus vizinhos. A
participação no Focem e no recém criado Banco do Sul são sinais do compromisso
do Brasil em atuar em diversas frentes para aumentar os recursos disponíveis para
se investir na região.
Desse modo, a abertura do escritório do BNDES no Uruguai e o incremento
dos recursos para financiar projetos de infraestrutura apontam não apenas para o
objetivo de incrementaro mercado para as construtoras brasileiras, mas se inserem
6
Deos inclui o Fonplata nessa relação porque ele, mesmo sendo um fundo, cumpre diversas funções
de um banco de desenvolvimento (DEOS, 2009).
14
dentro de uma estratégia mais ampla de política externa, que é o fortalecimento da
integração sul-americana.
Ademais das linhas de financiamento, há outra dimensão através da qual o
BNDES também participa da integração regional, mas que tem sido pouco
abordada, que é na função de consultor técnico, sobretudo no âmbito da integração
produtiva do Mercosul. Nessa esfera, o BDNES tem atuado na geração de projetos
de integração produtiva, fornecendo consultoria técnica para outros órgãos
governamentais e desenhando novos instrumentos financeiros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Prestes a completar sessenta anos de existência, o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social continua a desempenhar papel central na
economia brasileira. No decorrer destas seis décadas, cresceu como instituição
financeira de desenvolvimento e se consolidou como centro de referência na
elaboração de análises sobre a realidade econômica nacional. Diante do vasto
campo de pesquisas possíveis acerca do BNDES, essetrabalho buscou contribuir
para a compreensão de seu papel como ator relevante da política externa do
governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) para a integração sul-americana.
Quando surgiu no governo Vargas, sua principal tarefa era financiar a
infraestrutura que possibilitasse o florescimento da industrialização. Logo depois,
passou a financiar fortemente a indústria pesada com Juscelino Kubitschek,
permitindo implantar o modelo de industrialização por substituição de importações.
No governo do ditador militar Geisel, realizou grandes desembolsos para fortalecer o
capital privado nacional, perna deficiente do tripé sustentador da industrialização (ao
lado do Estado e do capital internacional).
Passou também por momentos críticos, sobretudo na década de 1980,
quando faltava ao país um claro projeto de desenvolvimento para nortear a ação
governamental. Ainda assim, o BNDES logrou sair desse momento fortalecido
enquanto organização detentora de um quadro técnico diferenciado e capaz de
influenciar os rumos da economia. Mais tarde, foi impregnado pelas ideias
neoliberais, trazidas pelos nomes escolhidos para lhe presidir durante os 1980 e
1990. Desempenhando o papel diferentepara o qual foi criado, o Banco se tornou
um dos principais condutores das privatizações. Foi direcionado, principalmente no
15
governo de Fernando Henrique Cardoso, a vender o patrimônio nacional que
durante décadas contribuiu decisivamente a construir.
Chegando ao governo Lula, o papel desenvolvimentista do BNDES começa a
ser resgatado, rompendo com o padrão de atuação que a instituição vinha
desenvolvendo desde os 1980. A intervenção estatal volta a ser uma bandeira do
Presidente da República e a escolha de Carlos Lessa para presidente do BNDES é
reveladora do papel atribuído ao Banco nesse governo. Lessa, assim como os
presidentes que o sucederam à frente da instituição, tinha postura claramente
desenvolvimentista, fazendo do Banco um foco constante de oposição à política
macroeconômica do governo.
Nesse novo contexto, favorecido por uma conjuntura internacional em
expansão, principalmente entre os países em desenvolvimento, o BNDES teve seus
recursos aumentados a um patamar sem precedentes, tornando-se um dos maiores
bancos de desenvolvimento do mundo. Tamanha capacidade de intervenção
econômica foi instrumentalizada para dar suporte ao crescimento da economia
desde o início do governo e foi ainda mais incisiva durante a crise internacional de
2008. Uma dessas medidas foi a política do Banco para apoiar a criação e o
fortalecimento de empresas brasileiras multinacionais (desde que seu capital fosse
nacional), escolhida aqui por seu elo com a política externa de integração regional.
Através dessa diretriz, construtoras brasileiras receberam aportes significativos de
recursos para realizar obras de infraestrutura na América do Sul.
Desse modo, o vínculo entre a política doméstica de fomento à
internacionalização das empresas com a estratégia de política externa de priorizar a
integração sul-americana foi estabelecido. Ao lado desse reposicionamento do
banco, o conceito de integração regional sofreu mudanças durante a década de
2000 influenciado pela ascensão de diversos presidentes de esquerda, que
propunham um processo integracionista que fosse além das relações comerciais
que marcaram a década anterior. Com esta ampliação dos temas de integração, a
necessidade de ações conjuntas para rever a situação precária da infraestrutura
regional ocupou lugar de destaque.
Dentro do governo brasileiro, essa mudança na concepção de integração da
América do Sul foi acompanhada por uma novidade. Pela primeira vez, além de
atuar na busca pelo desenvolvimento nacional, o BNDES seria incumbido de
16
participar na política externa do governo fortalecendo a integração regional. Ao
comparar o desempenho do Banco com outros órgãos de fomento que atuam na
região, argumentamos que a missão de fomentar a integração sul-americana tem
sido cumprida. Vimos que a atuação do BNDES no financiamento de obras
pertencentes à Iniciativa para a Integração Infraestrutural da América do Sul, na
parceria com a Corporação Andina de Fomento e no financiamento de empresas
brasileiras, foi decisiva para que a região pudesse contar com um estoque
significativo de recursos para investir em infraestrutura.
Além da participação nas iniciativas regionais, como a IIRSA e a CAF,
algumas políticas domésticas adotadas pelo governo federal também impactaram
positivamente o incremento de infraestrutura na América do Sul, como o Programa
de Aceleração ao Crescimento (PAC) e a reestruturação do Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Nestes programas, o BNDES também teve
uma participação ativa.
Defendemos, pelo exposto, que a ação do BNDES no governo Lula articula os
objetivos da política doméstica de desenvolvimento com a estratégia de política
externa de priorizar a América do Sul, tornando-se um agente de política externa do
governo. A política de incentivos para as empresas brasileiras realizarem obras de
infraestrutura nos países vizinhos e entre eles e o Brasil, é o vínculo que une os dois
objetivos. É certo que a política externa brasileira sempre esteve fortemente
articulada com as diretrizes de desenvolvimento nacional. A novidade é que no
governo Lula este entrelaçamento se torna mais intenso e o BNDES é instado a
participar também da política externa.
Diante disso, concluímos que a crescente disposição do BNDES em financiar
o setor de construção e engenharia convergiu com a demanda dos demais países
sul-americanos por maiores investimentos em infraestrutura, e com a mudança de
enfoque do próprio regionalismo ao longo da primeira década do século XXI.
ANEXO I:OBRAS COM FINANCIAMENTO DO BNDES REALIZADAS NA AMÉRICA DO
SUL APÓS 2003.
PAÍS
PROJETO
FINANCIAMENTO
EMPRESA
BRASILEIRA
ARGENTINA
Gasoduto San Martin
US$ 200 milhões
Odebrecht; Confab
17
Gasoduto Norte
US$ 37 milhões
Confab
Gasoduto Sul
US$ 279 milhões
Confab
Exportação 20 aeronaves
US$ 646 milhões
Embraer
Aqueduto do Chaco
US$ 180 milhões
Odebrecht; Techint; Oas;
Isolux
Aqueduto Santa Fé
**
Trem Transandino Central
**
Gasoduto Nordeste
**
Hidrovia Paraná-Paraguai
*
Rodovia San Inacio de Moxos
US$ 332 milhões
Projeto Haciael Norte – Rurrenabaque –
El Chorro
US$ 199 milhões
Rodovia Tarija – Bernejo
US$ 179 milhões
Queiroz Galvão
Ampliação do metrô de Santiago
US$ 208 milhões
Alstom Brasil
Apoio ao Transantiago
US$ 350 milhões
Ônibus sistema transmilênio
US$ 28 milhões
Marcopolo
Exportação 127 ônibus coletivos
US$ 26,8 milhões
San Marino
Complexo Hidroviário rio Meta
**
Ferrovia Del Carare
US$ 650 milhões
Odebrecht; Camargo
Corrêa
Projeto Tabacondo
US$ 65 milhões
Andrade Gutierrez
Construção de canais e barragens
US$ 77 milhões
Estrada Quito-Guayaquil
*
Irrigação Manabi
US$ 113 milhões
Rodovia Interoceânica
US$ 30 milhões
Hidrelétrica ToachiPilatón
**
Venda de Aviões para Tame
US$ 61,6 milhões
Embraer
Usina Hidrelétrica San Francisco
US$ 242,9 milhões
Odebrecht
Aeroporto Internacional de Quito
US$ 50 milhões
Andrade Gutierrez
GUIANA
Ponte sobre rio Tacutu
US$ 17,1 milhões
PARAGUAI
Ruta 10
US$ 77 milhões
2º ponte rio Paraná
US$ 200 milhões
CarreteraPaita-Yurimaguas e
CarreteraHuancayo-Pucalipa
**
Ponte Assis Brasil-Iñapari
US$ 17,1 milhões
Rodovia Interoceânica Sul
US$ 420 milhões
Usina termelétrica San José
*
Rede de distribuição de gás de
Montevideu
US$ 7 milhões
Linha de transmissão da Usina
Termoelétrica e irrigação Maldonado
US$ 29 milhões
Usina Hidrelétrica laVueltosa
US$ 121 milhões
BOLIVIA
CHILE
COLÔMBIA
EQUADOR
PERU
URUGUAI
VENEZUELA
Construtora Oas
ARG – Minas Gerais
Camargo Corrêa;
Odebrecht; Andrade
Gutierrez: Queiroz
Galvão
Oas
Alstom Brasil
18
Metrô Caracas
– linhas III e IV
US$ 185,5 milhões
Odebrecht
Modernização de produção milho e
gado/ Fondafa2
US$ 19 milhões
Cotia Trading
Usina Hidrelétrica Tocoma
**
3º ponte do rio Orinoco
**
Construção do metrô de Caracas
US$ 943 milhões
Irrigação El diluvio – Palmar, Maracaibo
US$ 194,6 milhões
Fontes: Deos (2009); Borges (2010), MRE (2010), Couto(2006).
Elaboração própria.
* Não há referência ao valor do financiamento
** Projeto em análise pelo BNDES no momento da citação.
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