DESMISTIFICANDO AS PRETENSÕES
DOS TÉCNICOS DA RECEITA FEDERAL
1 . INTRODUÇÃO
Desde que foi reapresentada a proposta de reestruturação da Administração
Tributária Federal, mediante a fusão da Secretaria da Receita Federal e da
Secretaria da Receita Previdenciária, com a criação de um novo órgão
responsável por toda a arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições
do Governo Federal, diversas categorias têm se movimentado no sentido de
aproveitar este momento para tirar proveitos para a sua corporação,
destacando-se nesse processo a atuação do Sindicato dos Técnicos da
Receita Federal - Sindireceita.
Há vários anos o sindicato dos técnicos tem como principal pauta corporativa o
enobrecimento do citado cargo, tanto no que se refere às suas atribuições
quanto no que concerne à remuneração. Tais pretensões, que de resto fazem
parte das atribuições dos sindicatos representativos das categorias, nada
teriam de mais, não fosse o impacto que isso tem causado no âmbito da
Receita Federal, com sérios prejuízos à organização, e se o objetivo final não
importasse em completa burla à Constituição Federal e em indevido e pesado
ônus para a previdência dos servidores públicos.
Como restará bastante claro ao longo deste estudo, os técnicos têm como
objetivo final transformar um cargo público, de nível médio, criado para
executar atividades de média complexidade nos serviços de apoio
relacionados com os encargos de que se incumbe a Receita Federal, em um
cargo de nível superior, com atribuições de complexidade superior,
mediante a absorção ou compartilhamento das atribuições específicas e
privativas dos auditores-fiscais da Receita Federal. Essa “mutação
genética” do cargo tanto poderia se dar de forma direta, com a simples
transformação e fusão do cargo de técnico com o de auditor-fiscal, ou em
etapas, com a paulatina absorção ou compartilhamento das atribuições dos
auditores-fiscais e conseqüente valorização do cargo, até que a similaridade
entre os cargos de auditor e de técnico esteja de tal modo estabelecida que
não reste mais motivos para a manutenção dos dois cargos numa mesma
estrutura, com a conseqüente e natural fusão de ambos em um só cargo.
Há que se reconhecer que, com o apoio de algumas autoridades responsáveis
pela administração da Secretaria da Receita Federal, ao longo dos últimos 10
anos, alguns passos foram dados nessa direção. Seja pela significativa
valorização real da remuneração atribuída ao cargo, ocorrida no ano 1995, seja
pela exigência de nível superior para ingresso no cargo, a partir de 1999
(conforme MP 1.915/99), ou, ainda, mediante sutis modificações inseridas
principalmente por normas infralegais que esboçam a intenção de compartilhar
atribuições dos auditores-fiscais, como se verifica no Decreto 3.611, editado
em 2000.
1
A questão que se quer trazer para o centro do debate é se tal pretensão, que
vem sendo muito bem urdida nas sombras de gabinetes, resiste a um debate
amplo e transparente sobre se atende ao interesse público e se encontra
respaldo na Constituição Federal.
Temos convicção de que não. Como ao final ficará demonstrado, o eventual
atendimento de tal pretensão:
•
•
•
Violaria os princípios da igualdade e da moralidade estabelecidos pela
Constituição Federal, bem como o princípio do concurso público como
única forma de ingresso nos cargos públicos;
Afrontaria o princípio da eficiência da administração pública, tanto por
dar atribuições e responsabilidades mais complexas a servidores não
concursados e despreparados para tal incumbência, como pela lacuna
que se desenharia com a extinção da carreira de apoio nos quadros da
SRF e que acabaria por gerar, como conseqüência, a demanda pela
criação de nova carreira de igual natureza; e
Imporia pesado ônus ao caixa da Previdência Social dos servidores
públicos, ao praticamente dobrar a remuneração de milhares de
servidores públicos, seja dos ativos em vias de se aposentar, sem ter
contribuído proporcionalmente para obter tal benefício, seja dos
servidores já aposentados e dos pensionistas que seriam beneficiados
pela transformação do cargo, em obediência ao princípio da paridade,
previsto no art. 40 da Constituição Federal.
Nos tópicos a seguir, depois de um breve histórico da situação,
desenvolveremos as diversas questões atinentes ao tema, debatendo os
argumentos que vêm sendo utilizados pelos técnicos para justificar suas
pretensões, para o que se valem de pareceres de advogados para dar
verossimilhança jurídica aos argumentos. Também serão incorporados ao
debate os argumentos levantados no âmbito da Ação Civil Pública nº.
1999.34.00.021695-4, distribuída em 14/07/99, ajuizada pelo procurador da
República Humberto Jacques de Medeiros, com intuito de questionar
precisamente um dos sustentáculos da tese dos técnicos, qual seja o de que o
cargo foi transformado em cargo de nível superior pela MP 1.915/99. Como se
poderá constatar, os argumentos produzidos nessa ação, e não são apenas os
do Ministério Público Federal, são muito ilustrativos do que realmente está em
jogo nessa discussão. Os elementos de raciocínio trazidos pela União e pelo
próprio advogado do sindicato dos técnicos, que se incorporou como
litisconsorte no pólo passivo dessa ação, servirão em muito para demonstrar as
reais pretensões dos técnicos e o que há de falacioso nos argumentos
utilizados por seus representantes.
Nas conclusões finais demonstraremos que ainda está em tempo de as
autoridades impedirem que se consume essa afronta à Constituição Federal e
se onere indevidamente a União Federal com medidas transformadoras que só
atendem ao interesse corporativo de um grupo de servidores que abdicou de
tentar evoluir no serviço público pela via do concurso e centra todos os seus
2
esforços na construção de um verdadeiro “trem da alegria”. A questão está nas
mãos das autoridades, sejam as do Poder Executivo, que tem a iniciativa
privativa para propor leis sobre os cargos e funções componentes da estrutura
do Poder Executivo; sejam os parlamentares, que têm a responsabilidade de
apreciar e aprovar tais proposições, no âmbito do Poder Legislativo; sejam os
membros do Poder Judiciário, que têm como função maior velar pela
observância à Constituição Federal, em todos os níveis, ou, ainda, do
Ministério Público Federal, defensor da ordem jurídica.
Utilizando a precisa observação do ilustre procurador da República Humberto
Jacques de Medeiros, na peça inaugural da ação civil pública por ele proposta,
este é o momento oportuno para que aqueles que têm a responsabilidade de
gerir e/ou zelar pelo bem público impeçam que “de salto em salto, de
solavanco constitucional em solavanco constitucional, servidores
ocupantes de cargos que, em certos momentos, para o seu provimento,
exigiu-se nível ínfimo de escolaridade, cheguem ao patamar do serviço
público enquadrados como servidores de nível superior”, evitando assim
enormes prejuízos ao serviço e aos cofres públicos e a burla aos preceitos
constitucionais que regem a administração pública.
2. BREVE HISTÓRICO DA CARREIRA DE TÉCNICOS
2.1 A origem e evolução da carreira de técnico
Em 1984, foi criada a carreira de Técnico em Atividades Tributárias (TAT),
mediante a prestação de concurso interno, oferecido a integrantes do Plano de
Classificação de Cargos, de nível médio e auxiliar, então em atividade na SRF.
A exigência, naturalmente, foi compatível com o nível de escolaridade dos
concursados – primeiro e segundo graus. Juntaram-se na mesma estrutura
desde agentes administrativos, arquivistas e datilógrafos até servidores com
formação de 3º grau.
Em 1985, foi criado, pelo DL 2.225/85, o cargo de Técnico do Tesouro Nacional
(TTN), como categoria de nível médio, integrando a carreira Auditoria do
Tesouro Nacional, para exercer atividades de nível médio, de apoio operacional
relacionadas com os encargos específicos de competência da Secretaria da
Receita Federal. O cargo de TTN foi provido, inicialmente, pela transposição
dos ocupantes dos cargos de Técnicos de Atividades Tributárias.
Para todos os ingressos, a partir de então, foram exigidos concurso público e
escolaridade de nível secundário.
Em junho de 1999, a Medida Provisória 1.915 alterou o nome da categoria para
Técnico da Receita Federal (TRF) e estabeleceu a exigência de formação de
nível superior como requisito aos próximos concursos.
3
Dentro da carreira de técnico (TAT/TTN/TRF), portanto, aglutinam-se três
grupos distintos, quanto à exigência de nível de escolaridade:
•
•
•
a dos ingressos no PCC até 1984, com escolaridade de nível médio e
fundamental, transpostos para a carreira TAT, mediante concurso
interno;
a dos que prestaram concurso para TRF no período de 1985 a junho de
1999, com exigência de escolaridade de nível médio;
a dos que prestaram concurso para TRF no período de julho de 1999 até
2005, com exigência de escolaridade de nível superior.
O quantitativo de integrantes ativos da categoria TRF teve a seguinte evolução,
a partir de 1995, conforme consta de página eletrônica da SRF:
SAÍDAS
SALDO
APOSENT
SALDO
VACÂNCIAS DEMISSÕES FINAL
ANO INICIAL INGRESSOS ADORIAS
1994 4732
1995 4732 1650
201
37
1
6143
1996 6143 0
97
10
5
6031
1997 6031 460
105
27
15
6344
1998 6344 378
135
24
2
6561
1999 6561 0
64
242
5
6250
2000 6250 0
26
76
9
6139
2001 6139 776
48
184
8
6675
2002 6675 355
64
313
12
6641
2003 6641 157
311
222
3
6262
2004 6262 514
42
191
8
6535
Sabe-se, portanto, que ingressaram, mediante concurso com exigência de
formação de 3º grau, apenas 1.802 TRFs. Desses, uma parcela considerável já
não faz parte da carreira, como se pode inferir pelo crescimento acentuado no
número de vacâncias a partir do ano do ingresso de concursados de 3º grau
(416 entre 1995 e 2000 e 910 entre 2001 e 2004). Por essa tendência, é
razoável afirmar que pouco mais de 15% entre os cerca de 6.500 técnicos em
atividade foram aprovados em concurso para o cargo com exigência de nível
superior.
É reconhecido que a imensa maioria dos TRF capacitados já obteve ou ainda
busca chegar ao cargo de Auditor-Fiscal pela via do concurso público, sem se
valer do absurdo e falso argumento da execução de atividades similares.
2.2 A evolução da remuneração dos técnicos
Em 1988, com a criação da Retribuição Adicional Variável (RAV), os técnicos
inicialmente receberam participação no percentual de 15% do valor devido aos
auditores. Posteriormente esse percentual cresceu para 30%, fazendo com que
a remuneração dos técnicos passasse a totalizar, em média, cerca de 33% da
remuneração dos auditores.
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Em junho de 1995, com o aumento da RAV dos técnicos para 45% da RAV dos
auditores, a relação remuneratória cresceu para a média de 45,91%.
Com a transformação da estrutura das carreiras, imposta pela MP 1.915, em
junho/99 essa relação média baixou para 41,03%, recompondo-se e até
crescendo para 47,19%, pelo aumento diferenciado de 15% concedido aos
técnicos, à época da transformação da MP na Lei 10.593/02.
Em 2004, na edição da Lei 10.910, novo aumento diferenciado concedido aos
TRFs elevou o patamar da relação remuneratória média dos TRFs com os
AFRFs aos atuais 51,22%.
3. O QUE PRETENDEM OS TÉCNICOS
É inegável o avanço no status funcional do cargo de técnico, nas suas diversas
denominações desde a sua criação. De carreira composta por servidores de
nível básico e médio, passou a ter como exigência de ingresso formação de
nível superior. No que concerne à remuneração, a evolução também foi
significativa, passando de pouco mais de 30% do salário de auditor-fiscal para
cerca de 51%. Mas a ambição não se esgota nisso. O grande objetivo é atuar
em igualdade com os auditores-fiscais de modo a reivindicar a mesma
remuneração e/ou a fusão dos cargos num só.
Como dissemos na introdução a este trabalho, essa pretensão tem sido
pavimentada mais rapidamente com o beneplácito da administração da
Secretaria da Receita Federal nos últimos 10 anos, notadamente após a
mudança de denominação do cargo e a exigência de nível de formação
superior para ingresso.
Um dos argumentos que, veremos, têm sido utilizados pelos técnicos é o de
que as suas atribuições foram formalmente ampliadas pelo decreto que as
regulamentou (Decreto 3.611/2000), a ponto de colocá-los em igualdade com
os auditores-fiscais em certas situações. No entanto, como ficará demonstrado
mais adiante, apesar de extrapolar o poder regulamentar conferido pela
MP.1915/99, o decreto citado não avança no núcleo essencial das atribuições
dos auditores fiscais, a ponto de os técnicos poderem justificar de fato uma
equiparação funcional com os auditores.
E o requisito de similaridade das atribuições, ao lado da equivalência
remuneratória e dos requisitos exigidos em concurso, são indispensáveis para
que se cumpra o objetivo final dos técnicos.
De acordo com a jurisprudência mais atual do STF, o aproveitamento ou
transferência de servidores de um cargo extinto para o recém-criado, sem
5
constituir provimento derivado de cargo efetivo, o que ofenderia a regra do
concurso público, está assentado na exigência de plena identidade
substancial entre os cargos, compatibilidade funcionaleremuneratória e
equivalência dos requisitos exigidos em concurso (ADI 3051/MG, rel. Min.
Carlos Britto, 30.6.2005).
Daí a luta incessante dos técnicos pela obtenção de mais atribuições e de
maior remuneração, de modo a avançar nessa busca de compatibilidade entre
os cargos.
No vácuo da discussão da fusão dos Fiscos, o sindicato dos técnicos
encomendou e apresentou a diversas autoridades governamentais e
parlamentares alguns pareceres de advogados, sustentando a tese de
similaridade entre os cargos de técnico e auditor-fiscal, especialmente no que
concerne ao nível de escolaridade exigida e ao desempenho das atribuições,
com vistas a propor a inclusão dos técnicos na fusão que se anunciava das
carreiras fiscais, entre os Auditores-Fiscais da Receita Federal e os AuditoresFiscais da Previdência Social.
Embora a tese não tenha frutificado por ocasião da decisão do governo de
editar a MP 258, de 21/07/2005, a discussão permanece, pois os técnicos da
Receita Federal entraram em greve contra a medida e em busca do
atendimento ainda que parcial de seus pleitos, com ampliação de suas
atribuições legais e da remuneração.
Portanto, é importante conhecer e tornar público os argumentos utilizados
pelos técnicos, pois com base neles tem-se o balizamento completo do que
significarão novas concessões a esta carreira, que, como já foi dito, nascida de
nível médio e com funções de apoio operacional, mas que busca uma nova
identidade, visando a passar de carreira de apoio administrativo para carreira
fiscal de nível superior.
Eis os principais argumentos extraídos dos pareceres, que de um modo geral
são bastante semelhantes entre si, salvo pequenas variações:
•
•
“Os mencionados diplomas legais (Lei 10.593/02 e Decreto
3.611/2000) formalizaram as competências do cargos de TRF,
atribuindo-lhe
atividades
complexas
e
de
alta
responsabilidade ...”(*)
“Os dispositivos contidos no Decreto 3.611/2000 .... desenham um
reconhecimento
formal
das
competências
realmente
desempenhadas pelo Técnico da Receita Federal, em face do antigo
cargo de Técnico do Tesouro Nacional, sendo a ele atribuídas, em
conseqüência da nova tratativa legal, atividades que, sob a égide
do Decreto n. 2.225/85, eram reservadas ao cargo de Auditor .”(*)
6
•
•
•
•
•
“Como restou claro na análise da evolução legislativa que trata a matéria
sob exame, até a edição da MP 1.915/99, o cargo de Técnico do
Tesouro Nacional ostentava nível médio e suas atribuições, pelo
menos na redação legal, restringiam-se a serviços de média
complexidade, ou seja, ao desempenho de atividades
administrativas materiais que não dependiam de nível superior,
conforme foi definido pela Lei 5.645/70.”(*)
“Se por um lado a multicitada legislação incidiu em acerto pela visão
ampliativa no número de servidores aptos e qualificados para o
desempenho das importantíssimas tarefas, de outro, originou, ao menos,
dois problemas que tem obstaculizado o melhor desempenho da
missão institucional da Receita Federal, quais sejam: (I) a existência
de múltiplas instâncias burocráticas no desempenho de atividades
e (II) o desigual tratamento outorgado a servidores que, embora
desempenhando funções assemelhadas, possuem status e
remuneração diferenciada. Estes, pois, os dois fatores que, aliados à
semelhança de atribuições dos cargos ora analisados, fundamentam a
necessidade de unificação funcional, em uma nova carreira criada por
lei.”(*)
“...o tratamento legislativo dedicado à carreira de auditoria da Receita
Federal, sem qualquer dúvida, estabeleceu um diferencial entre a
competência dos cargos de auditor e de técnico, fixando, inclusive,
atividades privativas daqueles (art. 6 o, I da Lei 10.593/02). Contudo, a
previsão de competências concorrentes (art. 3 o do Decreto
3.611/2000) e a realização efetiva das funções que competem aos
dois cargos revelam que, na prática, não há qualquer justificativa
para essa distinção. Se outro argumento por ora não bastasse, é
incontestável que a atividade de técnico oferece subsídios para
atuação do Auditor que, não raras vezes, executa trabalho
meramente formal de simples conferência.”(*)
“Os TRF são obrigados a possuírem, em larga medida, os mesmos
conhecimentos não só teóricos, mas também práticos que os
AFRF , pois se assim não fosse aqueles não teriam condições de
auxiliá-los no exercício das atribuições consideradas de caráter
privativo.”(*)
“...as funções atribuídas aos dois cargos, extremamente
assemelhadas, a necessidade de que a atividade do Técnico seja
supervisionada pelo Auditor cria uma instância burocrática
absolutamente desnecessária e injustificável. ...é um excesso de
procedimentalização, tendo em vista que as atividades desenvolvidas
pelos Técnicos da Receita federal submetem-se à revisão pelos
Auditores Fiscais da Receita Federal, apesar da qualificação de
ambos os cargos ser rigorosamente a mesma e, na prática, tal revisão
não ocorrer inúmeras vezes. ...Acrescente-se que não havendo
hierarquia funcional entre auditores e técnicos, mais uma
impropriedade é constatada, tornando reprovável a existência de
duas instâncias administrativas incumbidas das mesmas
atividades.” (*)
7
•
•
“A unificação dos cargos almeja justamente a racionalização das
decisões administrativas, abolindo-se uma instância de
procedimento... Além disso, a junção dos cargos redundará em
aumento no número de servidores aptos a desempenhar as
atividades dos auditores-fiscais, fator que, a valorizar e tornar
eficiente a prestação deste serviço (sic).” (*)
“Inexiste inconstitucionalidade na proposta de lei conducente a
reestruturar a carreira Auditoria da Receita Federal, ao ensejo de
criando um único cargo de Auditor, propiciar o reaproveitamento
de todos os atuais ocupantes dos cargos de Técnico da Receita
Federal para os novos cargos.” (*)
(*) - grifos nossos
No próximo tópico, quando abordarmos a ação civil pública proposta pelo
Ministério Público, logo em seguida à edição da MP 1.915/99, questionando a
transposição dos antigos técnicos do Tesouro Nacional para o cargo de
Técnico da Receita Federal, em face do nível de escolaridade exigido para o
ingresso no cargo novo, veremos que os argumentos da União Federal e do
próprio sindicato dos técnicos visando a sustentar a constitucionalidade da
alteração promovida colidem frontalmente com o que vimos acima.
Mas, antes de passarmos a este tópico, é importante desfazermos, desde logo,
algumas das afirmações contidas nos argumentos usados nos pareceres. A
análise mais completa do ponto de vista jurídico e político da pretensão dos
técnicos será feita em tópicos próprios.
O primeiro ponto é que o Decreto 3.611/2000, embora tenha extrapolado da
sua delegação legislativa e cometido algumas impropriedades, não alterou
essencialmente a função exercida pelos técnicos, muito menos a ponto de
igualar suas atribuições com a dos auditores-fiscais como afirmado ou dar-lhes
tarefas mais complexas e de maior responsabilidade que as anteriormente
exercidas, pois de fato não poderia tê-lo feito. Se a MP não criou novas
atribuições aos técnicos, não poderia o decreto fazê-lo, sob pena de ser
inconstitucional. E, se assim é, ou fosse, estar-se-ia diante da criação de cargo
novo, diferente do anterior e, portanto, não poderiam ter sido aproveitados os
antigos ocupantes do cargo de Técnico do Tesouro Nacional. Como, aliás,
alegou o Ministério Público na ação civil proposta e que foi veementemente
rechaçada pelos próprios TRFs.
A CF/88 aboliu a figura do decreto autônomo, ou seja, o decreto não pode criar
ou modificar direitos e obrigações, apenas detalhar situações estabelecidas
pela lei. Por isto, o Unafisco Sindical está questionando judicialmente os pontos
do decreto onde identificou que este extrapolou os limites da delegação,
perpetrando ilegalidades, em ação ajuizada em julho de 2003, sob nº
2003.34.00.026021-1, ainda sem decisão proferida pela Justiça.
8
Quanto às competências dos AFRFs, elas não se iniciaram, nem se esgotam,
nas contidas na legislação da carreira, mas a inúmeras citações da legislação
tributária.
A essência da carreira de auditor-fiscal é o seu poder-dever e conseqüente
responsabilidade de fiscalizar tributos internos e de comércio exterior, inclusive
o controle aduaneiro, que lhe confere a competência privativa de:
•
•
•
•
•
•
•
Executar procedimentos de fiscalização de empresas e de pessoas
físicas;
Constituir o crédito tributário,mediante o lançamento. Somente o
auditor-fiscal pode lavrar auto de infração para a cobrança de
impostos e de multas;
Realizar o desembaraço aduaneiro de mercadorias importadas ou
exportadas;
Efetuar à apreensão de mercadorias oriundas de contrabando;
Proceder à apreensão de livros, arquivos e outros documentos;
Elaborar e proferir decisões em processo administrativo-fiscal
(julgamentos de contestações e recursos referentes a autos de
infração e outros requerimentos, como pedidos de reconhecimento
de isençõese pedidos de restituição, p.ex);
Proceder à orientação do sujeito passivo, pessoalmente ou
mediante solução de consultas formuladas por escrito.
Nenhum desses atos são, nem poderiam ser, praticados por técnicos, até
porque seriam nulos.
Com relação às atribuições adicionais dos AFRFs lançadas pelo Decreto
3.611/00, além de serem absolutamente laterais, a maior parte eventuais
mesmo, estariam dentro do seu escopo de atuação, independentemente de o
decreto sobre elas dispor. O próprio art. 4 o, II, da MP já estabelece entre as
atribuições do auditor a realização, em caráter geral, “das demais atividades
inerentes à competência da Secretaria da Receita Federal”, conclusão lógica,
pois se pode realizar as tarefas mais nobres da organização, por que não
poderia executar, ainda que eventualmente, qualquer outra?
Aqui cabe ainda destacar uma faceta sempre atacada pelo Unafisco com
relação à MP 1.915/99, qual seja a delegação ao Poder Executivo para dispor
sobre as atribuições dos cargos. O temor de que o Executivo poderia extrapolar
ao comando legal acabou confirmado na edição do Decreto 3.611/2000. Além
de não haver o que regulamentar, especialmente no que tange às atribuições
do cargo de AFRF, cuja disciplina foi esgotada pela lei, deu margem a
absurdos como esse que vem sendo utilizado pelos TRFs para justificar uma
pretensa equiparação de atribuições, ao relacionar atribuições concorrentes
entre um cargo superior e um auxiliar.
Ora, a MP 1.915, no seu art. 4 o. inc. II, já havia atribuído ao AFRF, “em caráter
geral, as demais atividades inerentes à competência da Secretaria da Receita
9
Federal”. A única outorga dada pela lei ao Poder Executivo, no que concerne
às atribuições dos AFRF seria a de, entre as demais atividades da SRF, de que
tratam o inc. II do art. 4 o, “cometer seu exercício, em caráter privativo, ao
Auditor-Fiscal da Receita Federal”. Não permitiu a lei nem que as atribuições
privativas dos AFRFs sejam exercidas concorrentemente pelos TRFs,
tampouco admite que se estabeleçam atribuições concorrentes entre cargos de
status funcional diferente. Por questão de mera lógica, e observada a
hierarquia entre os cargos, a lei simplesmente reconheceu que o AFRF pode
praticar qualquer ato relativo ao desempenho das competências da SRF.
O AFRF é o responsável pelos procedimentos que podem eventualmente
contar com auxílio de TRFs, situação mais comum no que se refere à
conferência física na área aduaneira. A realização de uma parte do trabalho,
sob determinação do AFRF, não implica a responsabilidade pelo todo, que é do
auditor-fiscal. Não há, portanto, instância burocrática superposta. A
responsabilidade pela execução e conclusão dos procedimentos de sua
competência privativa é, por definição legal, do AFRF.
Sobre a inexistência de hierarquia entre os cargos, afirmada pelos pareceristas
dos técnicos, não é o que pensa Maria Sylvia di Pietro, professora titular de
Direito Administrativo da USP, conforme analisa em parecer solicitado pelo
Unafisco Sindical: “Fica muito claro, por esse dispositivo da Medida Provisória,
que, embora o cargo de Técnico da Receita Federal também seja hoje de nível
superior, existe uma indiscutível diferença de hierarquia entre ambos, tendo em
vista a posição de auxiliar atribuída ao Técnico da Receita Federal. O Decreto
não pode, sob pena de ilegalidade, alterar o disposto em lei, seja para atribuir
aos Técnicos funções privativas do Auditor-Fiscal, seja para igualar a sua
posição no caso das funções não privativas.”
O fato de se demandarem alguns conhecimentos práticos e teóricos dos
técnicos sobre as atribuições dos auditores-fiscais é conseqüência lógica de
sua posição de auxiliar, sem que isto desnature sua função. Os técnicos do
Judiciário também têm conhecimentos teóricos e práticos das atividades
desempenhadas pelos juízes, nem por isso a eles se equiparam. O mesmo
ocorre com o escrivão em relação ao Delegado de Polícia.
Desde a criação da carreira, os técnicos jamais detiveram, e ainda não detêm,
prerrogativas de Fisco. Integram o quadro de servidores da Receita Federal,
exercendo atividades de apoio operacional com função auxiliar ao trabalho do
auditor-fiscal. Nenhuma atribuição legal do AFRF é exercida por TRF. São
repassadas, como não poderiam deixar de ser, tão somente as tarefas técnicas
auxiliares e administrativas de apoio ao trabalho fiscal.
4. A AÇÃO CIVIL PÚBLICA N. 1999.34.00.021695-4 (DISTRIBUÍDA EM
14/07/99)
4.1 Argumentos do procurador da República Humberto Jacques de
Medeiros
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Poucos dias após a edição da Medida Provisória 1.915/99, o Ministério Público
Federal do Distrito Federal, pelo ilustre procurador Humberto Jacques de
Medeiros, interpôs ação civil pública visando a impedir o aproveitamento dos
Técnicos do Tesouro Nacional no recém-criado cargo de Técnico da Receita
Federal, para o qual se passou a exigir formação de nível superior para
ingresso, diferentemente do cargo de TTN, cujo requisito de ingresso era de
nível médio. Em síntese, foram estes os argumentos do procurador:
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•
•
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“A transposição dos atuais ocupantes do cargo de TTN, de nível
médio, para o novo cargo de TRF, de nível superior, configura, na
verdade, uma ascensão funcional disfarçada.” (*)
“Travestiu-se de “transposição”de cargos o que, em realidade, é
uma ascensão funcional . Com isso, tentou-se contornar a
Constituição do modo mais inconteste revelada na jurisprudência da
Corte suprema sedimentada no sentido de não ser admissível, em face
da nova ordem constitucional, as formas derivadas de provimento de
cargos públicos.” (*)
“Fica evidente que o cargo de Técnico da Receita Federal não pode
ser considerado sucedâneo do cargo de Técnico do Tesouro
Nacional, por ser de nível médio e aquele de nível superior, cujas
atribuições, inclusive, não poderão ser as mesmas. Trata-se, isto sim,
de criação de cargo novo, cujo provimento somente pode ser feito
mediante concurso público e não por formas derivadas.” (*)
O procurador destacou que “o malsinado ato ofende ao princípio da
moralidade administrativa”, não apenas por titularizar pessoas
detentoras de grau médio de formação em cargo de nível superior,
mas devido à própria origem e evolução do cargo de Técnico da
Receita Federal. Destaca que “o cargo de TTN, criado pelo DL. 2225/85
foi provido, inicialmente pela transposição dos ocupantes dos cargos de
Técnicos de Atividades Tributárias, que por sua vez haviam sido
providos mediante o aproveitamento dos então ocupantes do cargo de
agente administrativo que, em 31 de dezembro de 1981, exerciam
atribuições de apoio operacional às atividades de competência
específica do Ministério da Fazenda, conforme dispôs a Lei 7.025/85.”(*)
E destaca: “ou seja, de salto em salto, de solavanco constitucional
em solavanco constitucional, servidores ocupantes de cargos que,
em certos momentos, para o seu provimento, exigiu-se nível ínfimo
de escolaridade, chegam ao patamar do serviço público
enquadrados como servidores de nível superior, sem que, ao menos,
deles se exija a habilitação legal respectiva”.(*)
“É respeitável a escolha do legislador pela escolaridade superior
para os titulares desses cargos públicos, muito embora impeça que
os brasileiros sem curso superior tenham acesso a tais cargos .
Todavia o mesmo legislador permitiu que pessoas sem curso superior
ocupem esses cargos: os TTNs ”. E indaga por quê “Não há resposta
compatível com o princípio da igualdade, a não ser dizer que os atuais
técnicos do Tesouro Nacional são mais iguais que os seus
concidadãos.”(*)
11
•
•
“O fato de alguém já ser ocupante de um cargo público, ou cargo
público na Receita Federal, não pode significar o acesso mais
facilitado a outro cargo público que os demais cidadãos.” (*)
“A referida transposição importa em violação dos princípios
constitucionais da administração pública, além de configurar lesão
ao patrimônio público. A lesão ao patrimônio público é uma
decorrência lógica do enquadramento em nível superior, de titulares de
cargos de nível médio, que não possuem nível superior, nem fizeram
concurso público para tanto, e que passarão a receber remuneração
correspondente a um cargo para o qual não possuem habilitação
específica.” (*)
(*) - grifos nossos
4.2 Nota da Assessoria Especial da SRF
Em defesa das mudanças no cargo, promovida pela MP 1.915/99, a Assessoria
Especial da Secretaria da Receita Federal expediu uma nota que foi juntada às
fls. 103 a 107 do processo, onde sustenta que:
•
•
•
•
•
‘Houve equívoco do MP ao afirmar que o cargo de TTN, de nível
médio, passou, com a nova reestruturação, a ser cargo de nível
superior . Partindo dessa premissa, conclui o Autor da Ação que está
sendo realizada uma ascensão funcional disfarçada, o que violaria o
disposto no art. 47, caput, I e II da Constituição.”(*)
“É bom ter presente que o cargo de TRF continua sendo de nível
médio, nos termos do art. 1 o. do Decreto-Lei 2.225, de 1985. Esse
dispositivo legal não foi revogado expressa nem tacitamente pela MP
1.915,de 1999.”(*)
“O nível de cada cargo (superior e médio), constante do Anexo I do
DL 2.225, de 1985 não foi tratado na MP. Portanto, os mesmos cargos,
apenas com nova denominação, tiveram seus níveis mantidos. O cargo
de Auditor-Fiscal da Receita Federal continua sendo, na nova
situação, de nível superior e o cargo de Técnico da Receita Federal,
de nível médio. O disposto no art. 5 o da MP “cuida tão somente de
requisitos e condições para o INGRESSO nos aludidos cargos.
Obviamente está tratando do ingresso para o futuro, e apenas do
ingresso. Nada mais.”(*)
“Tanto é certo que o cargo de TRF continua sendo de nível médio que o
pagamento de diárias, a que faz jus seus ocupantes, está sendo feito, a
partir de 1 o de julho de 1999, pelo valor que a legislação fixa para o
cargo de nível médio...”.
“Em suma, a transposição operada pela MP, do cargo de TTN para
TRF, não atingiu nem a natureza nem as atribuições do cargo.
Continua sendo cargo de provimento efetivo mediante aprovação em
concurso público. Houve, simplesmente, o deslocamento de um cargo
existente para nova estrutura, com a manutenção de suas atribuições. O
cargo de TTN com atribuições de média e pequena complexidades
12
nos serviços da Receita Federal continua com a nova denominação
de TRF, com atribuições de auxiliar nas atividades da Receita
Federal. Não se está conferindo ao TRF novas atribuições. Por isto
não cabe falar em transformação de cargo. Não há, portanto, novo
provimento de cargo. Em conseqüência, não cabe falar, muito menos,
em ascensão funcional disfarçada, na linguagem do Ministério
Público.”(*)
(*) - grifos nossos
4.3 Contestação da União
A União Federal, por intermédio da Advocacia Geral da União contestou a ação,
utilizando-se quase que na íntegra dos argumentos trazidos na Nota da
Assessoria Especial da SRF, defendendo a legalidade da alteração e da
transposição feita para o novo cargo, nos seguintes termos:
•
•
•
•
•
•
“E, definitivamente, não houve a criação de um novo cargo ou de
uma nova carreira. As atribuições do cargo de Técnico da Receita
Federal são as mesmas do Técnico do Tesouro Nacional.”(*)
“Poder-se-ia talvez admitir a alegação de ascensão funcional sem
concurso se os dois cargos de Auditor e Técnico tivessem sido fundidos
em um único, com atribuições comuns aos dois. Ou se as atribuições
do Técnico da Receita federal fossem tão diversas das exercidas
pelos Técnicos do Tesouro Nacional a ponto de não poder
identificar-se o cargo original (como ocorreria entre o auxiliar de
necropsia e o médico legista, entre o datilógrafo e o procurador). E
não foi este o caso, pois as atribuições prosseguem as mesmas.”(*)
“Portanto, é muito evidente o equívoco do Ministério Público ao afirmar
que o cargo de Técnico do Tesouro Nacional, de nível médio, passou,
com a reestruturação operada pela MP, a constituir cargo de nível
superior.”
Endossa os argumentos da nota da SRF, afirmando que: “ o cargo de
TRF continua sendo de nível médio, nos termos do art. 1 o do
Decreto-Lei 2.225, de 1985. Esse dispositivo legal não foi revogado
expressa nem tacitamente pela MP 1.915, de 29/06/1999.”(*)
E prossegue usando literalmente os argumentos da SRF: “O nível de
cada cargo (superior e médio), constante do Anexo I do DL 2.225, de
1985, não foi tratado na MP. Portanto, os mesmos cargos, apenas
com nova denominação, tiveram seus níveis mantidos. O cargo de
Auditor-Fiscal da Receita Federal continua sendo, na nova situação,
de nível superior e o cargo de Técnico da Receita Federal, de nível
médio...”. “Tal dispositivo legal” [art. 5 o da MP], “cuida tão somente de
requisitos e condições para o INGRESSO nos aludidos cargos.
Obviamente está tratando do ingresso para o futuro, e apenas do
ingresso. Nada mais.”(*)
“Em suma, a transposição operada pela MP, da antiga estrutura da
carreira para a atual, não atingiu nem a natureza nem as atribuições
13
•
do cargo. Continua sendo cargo de provimento efetivo mediante
aprovação em concurso público. Houve, simplesmente, o
deslocamento para nova estrutura, de cargos antes existentes,
mantendo-se, no entanto, sua natureza e suas atribuições. O cargo
de TTN com atribuições de média complexidade nos serviços de
apoio relacionados como encargos específicos de competência da
Receita Federal continua com a nova denominação de Técnico da
Receita Federal, com as mesmas atribuições de auxiliar nas
atividades da Receita Federal. Como visto, não se está conferindo ao
TRF novas atribuições. Por isto não cabe falar em transformação de
cargo. Não há, portanto, novo provimento de cargo.”(*)
“Ora, conforme já demonstrado, a ascensão pressupõe carreiras
diversas, distintas entre si, e o parâmetro para decidir se um cargo
possui encargos mais nobres e elevados são as atribuições
desempenhadas. A natureza do cargo está intimamente ligada às
atribuições a serem exercidas, e as atribuições dos Técnicos da Receita
Federal permanecem idênticas às já desempenhadas pelo Técnico do
Tesouro Nacional.”(*)
(*) - grifos nossos
4.4 Contestação do Sindicato dos Técnicos representado por Aldir
Guimarães Passarinho
O Sindicato dos Técnicos do Tesouro Nacional – Sindtten (atualmente
denominado Sindireceita), representado pelo ex-ministro do STF, Aldir
Guimarães Passarinho, integrou-se ao pólo passivo da lide, também
defendendo a constitucionalidade da modificação promovida na carreira,
defendendo em síntese que:
•
•
•
“A inicial em nenhum momento alega – e nem poderia declarar
diferentemente – que se modificaram as atribuições dos Auditores
Fiscais, eis que realmente não se alteraram no que é característico
dos seus cargos.”(*)
“...no tangente aos Técnicos do Tesouro Nacional foi prevista a
integração na exata e mesma carreira – tal como aconteceu com os
auditores Fiscais – apenas tendo havido a mudança de denominação e
passando a haver a exigência de maior escolaridade, sem nenhuma
alteração no tangente às atribuições do cargo, que é o que, na
verdade, pode importar em uma nova carreira ou série de classes.”(*)
“Para haver melhor correspondência entre o desempenho do cargo e o
nível de conhecimentos considerado compatível, passou a ser para ele
exigido maior nível de escolaridade, sem alteração, contudo, das
atribuições que lhe eram pertinentes. O cargo é o mesmo, já que suas
atribuições são as mesmas, e a área de sua atuação também
permaneceu rigorosamente a mesma. Quanto à elevação de nível
conhecimentos poderia fazer-se não por exigência de cursos formais de
escolaridade, mas sim por concursos mais difíceis, com questões
14
•
•
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•
•
•
•
correspondentes a conhecimento de nível superior. Haverá nisso alguma
inconstitucionalidade?”(*)
“Não há, realmente qualquer base para a alegação de que, no caso,
haveria ascensão funcional. Esta, na técnica da nomenclatura da
administração de pessoal, como se sabe, significa passar o
funcionário do final de uma carreira (ou série de classes), para
outra de novas atribuições específicas, hierarquicamente superior e
de maior responsabilidade, e não quando apenas passa a haver
maior nível de escolaridade no outro cargo.”(*)
“O que, na verdade, caracteriza um cargo público, além de seus
elementos básicos de ser criado por lei, em número certo, com
denominação própria e pago pelos cofres da Fazenda Pública, são as
atribuições que a ele correspondem.”(*)
“A exigência de diploma para exercício de um cargo , quando não se
trata de carreira regulamentada, significa requisito de um maior nível de
escolaridade, mas não é isso que lhe define as atribuições ou o maior
nível de responsabilidade, e nem mesmo importa em maior nível de
conhecimentos específicos...”.(*)
“Assim, o cargo público não deixa de ser o mesmo se o nível de
conhecimentos exigidos para seu provimento passa a ser mais
elevado, desde que não haja modificação nas suas atribuições
básicas.”(*)
“No caso em exame tanto os Técnicos do Tesouro Nacional como os
Auditores do Tesouro Nacional... continuam a executar exata e
precisamente os mesmos serviços, sem qualquer alteração,
justamente porque os cargos continuam os mesmos.”(*)
“Assim, parece que o único ponto em que se situa a alegação da inicial é
no referente ao nível de escolaridade e, como antes já se viu, haver
maior exigência de nível de conhecimentos não desnatura tal cargo, não
havendo qualquer inconstitucionalidade.”
“Mas, então, se assim é, o que se tem é que a exigência de nível
universitário é que modificaria os cargos e, sendo assim, tal
exigência é que seria inconstitucional. E o dispositivo que exige o
nível universitário é que teria de ser declarado inconstitucional.”
(grifo do autor)
(*) - grifos nossos
4.5 – A sentença do juiz federal substituto da 9ª Vara em auxílio na 4 a
Vara Federal do DF, José Parente Pinheiro
O juiz federal acolheu a tese defendida pela União e pelo Sindicato dos
Técnicos de que não houve a criação de cargo novo, conforme conclusões da
sentença proferida em 28/11/2000, abaixo transcritos:
•
“Neste primeiro momento, diviso que realmente não houve criação
de cargos . Estes, ao meu sentir, foram criados quando da edição do
DL 2.225, de 10 de janeiro de 1985...”(*)
15
•
•
“Apenas houve a mudança na nomenclatura, sem alteração das
funções, de um (e) de outro cargo, da mesma carreira. De outro tanto,
ao passar a exigir que, doravante, para o ingresso no cargo de Técnico
da Receita Federal possua o candidato nível superior, não importa que
os atuais ocupantes, portadores de nível médio, tenham que perder o
cargo..”(*)
“Nessa ordem de idéias, não diviso as máculas apontadas pelo digno e
zeloso membro do Ministério Público Federal, daí porque não vislumbro
como dar atendimento às súplicas formuladas por via desta ação civil
pública.”
(*) - grifos nossos
Esta ação civil pública encontra-se em fase recursal, tramitando perante o
Tribunal Regional da 1 a Região. Tanto o recurso de apelação do Ministério
Público, quanto as contra-razões das partes demandadas (União e Sindicato
dos Técnicos) reiteraram os argumentos apresentados em primeira instância.
5. ASPECTOS JURÍDICOS DA QUESTÃO
Como ficou claro até aqui, além dos aspectos de conveniência
política/administrativa que devem ser analisados quanto às pretensões dos
técnicos, que comentaremos mais adiante, a discussão envolve importantes
questões sob o aspecto jurídico.
A posição do Supremo Tribunal Federal no que diz respeito à criação de cargos
públicos e ao seu preenchimento, com aproveitamento de servidores já
concursados e oriundos de cargos recém-extintos, deve servir como a moldura
final do quadro que os técnicos pretendem desenhar para atingir seus objetivos.
Como já foi mencionado neste trabalho, o STF exige plena identidade
substancial entre os cargos, compatibilidade funcional e remuneratória e
equivalência dos requisitos exigidos em concurso, para que esse
aproveitamento seja aceito.
É este o conteúdo material da ADI 3051/MG, Relator Min/ Carlos Britto, que
entendeu naquele caso que “a norma em questão padece do vício de
inconstitucionalidade material, porquanto a transferência de servidores
autorizada constitui provimento derivado de cargo efetivo que ofende a regra
do concurso público (CF, art. 37, II). Por fim, reputou-se inaplicável, ao caso, a
orientação, fixada pelo Supremo no sentido de admitir o aproveitamento de
ocupantes de cargos extintos em recém-criados quando houver plena
identidade substancial entre os cargos, compatibilidade funcional e
remuneratória e equivalência dos requisitos exigidos em concurso, eis que, na
espécie, o cargo de carcereiro em nada se assemelha com o de detetive, o que
é reconhecido, inclusive, no próprio texto impugnado”.
16
Conforme se viu, até aqui, os técnicos deram alguns passos na via pela qual
pretendem a transformação do cargo de nível médio auxiliar de apoio
operacional em cargo de nível superior com atribuições fiscais.
A instituição da exigência de nível superior para o ingresso no cargo foi o
principal passo dado. Porém insuficiente.
No que concerne à remuneração, como visto anteriormente, os técnicos
evoluíram de uma remuneração de pouco mais de 1/3 da dos auditores-fiscais
para cerca de 50% dela.
Relativamente às atribuições, em que pese o Decreto 3.611/2000 tenha
extrapolado de sua delegação legal, ao compartilhar alguns aspectos das
atribuições dos auditores-fiscais com os técnicos e prever inadequada e
absurdamente atribuições de caráter concorrente entre cargos de importância e
hierarquia funcional completamente distintas, o núcleo essencial das
competências dos Auditores-Fiscais ainda não foi arranhado.
Assim, em que pesem as argumentações contidas nos pareceres contratados
pelos técnicos, faltam-lhes ainda os requisitos de compatibilidade funcional
(atribuições semelhantes e de igual complexidade e responsabilidade) e a
equivalência remuneratória, para que possam pleitear uma igualdade de
tratamento com a conseqüente fusão dos cargos.
Para eles é preciso avançar, tanto no que se refere à remuneração quanto na
obtenção de atribuições mais nobres, de maior complexidade e
responsabilidade.
Poder-se-ia dizer, em princípio, que caberia ao administrador público do Poder
Executivo e ao legislador decidir sobre a conveniência política ou administrativa
de aprofundar essa transmutação do cargo de apoio dentro da SRF, num cargo
mais nobre, mais bem remunerado e com atribuições fiscais. Porém, como fica
claro na discussão travada na ação civil pública, referida neste estudo, essa
opção não é dada pela Constituição Federal, nem ao administrador público,
nem ao legislador.
De fato o chefe do Poder Executivo tem a prerrogativa constitucional da
iniciativa de propor ao Congresso Nacional a criação de novos cargos ou
modificação de cargos e funções públicos já existentes, nos termos do art. 59
da CF/88, mas o preenchimento desses cargos deve obedecer rigorosamente
aos princípios constitucionais que regem a administração pública, notadamente
a exigência do concurso público para o provimento dos cargos.
Se modificado o conteúdo essencial de um cargo, no que concerne à sua
remuneração e atribuições, estará caracterizada a criação de cargo novo.
Assim, a não ser em completa burla à Constituição, os ocupantes do antigo
cargo jamais poderão ocupar o novo cargo, com encargos mais nobres e
remuneração mais elevada, sob pena de se caracterizar ascensão funcional
17
disfarçada como, aliás, denunciava o Ministério Público na ação civil pública
ajuizada em 1999. Segundo o MP isto já estaria ocorrendo com a simples
modificação da exigência de nível superior para o cargo novo.
No bojo da ação civil pública, o que se viu foi a União Federal e o Sindicato dos
Técnicos utilizarem à saciedade o argumento de que o cargo de Técnico da
Receita Federal era exatamente o mesmo que o antigo cargo, de Técnico do
Tesouro Nacional, sustentando veementemente que os técnicos continuavam
rigorosamente com as mesmas atribuições, e até mesmo que sequer o nível do
cargo (nível médio) teria sido afetado pela MP 1.915/99, pois esta não revogou
o art. 1 o do DL 2.225/85, que estabelecia o nível de cada cargo: Auditor-Fiscal
– nível superior e Técnico – nível médio.
E tal argumentação tem toda a razão de ser, pois se assim não fosse o
argumento do Ministério Público teria de ser necessariamente acolhido pelo
Judiciário e os antigos Técnicos do Tesouro Nacional seriam impedidos de
ocupar o novo cargo de Técnico da Receita Federal.
É o que sustenta a União Federal, na defesa apresentada pela AGU:
“Ora, conforme já demonstrado, a ascensão pressupõe carreiras diversas,
distintas entre si, e o parâmetro para decidir se um cargo possui
encargos mais nobres e elevados são as atribuições desempenhadas. A
natureza do cargo está intimamente ligada às atribuições a serem exercidas, e
as atribuições dos Técnicos da Receita Federal permanecem idênticas às já
desempenhadas pelo Técnico do Tesouro Nacional.” (grifo nosso)
O patrono dos Técnicos, Aldir Guimarães Passarinho, ex-ministro do STF, não
deixa por menos:
“Não há, realmente, qualquer base para a alegação de que, no caso, haveria
ascensão funcional. Esta, na técnica da nomenclatura da administração de
pessoal, como se sabe, significa passar o funcionário do final de uma
carreira (ou série de classes) para outra de novas atribuições específicas,
hierarquicamente superior e de maior responsabilidade, e não quando
apenas passa a haver maior nível de escolaridade no outro cargo.” (grifos
nossos)
“Assim, o cargo público não deixa de ser o mesmo se o nível de
conhecimentos exigidos para seu provimento passa a ser mais elevado, desde
que não haja modificação nas suas atribuições básicas.” (grifos nossos)
“No caso em exame tanto os Técnicos do Tesouro Nacional como os
Auditores do Tesouro Nacional... continuam a executar exata e
precisamente os mesmos serviços, sem qualquer alteração, justamente
porque os cargos continuam os mesmos.” (grifos nossos)
18
Não se pode deixar de destacar o mérito do digno procurador Humberto
Jacques por vislumbrar na simples mudança da exigência do nível para o
ingresso no cargo que estava em curso uma tentativa de burla ao instituto do
concurso público, pois na esteira dessa exigência, naturalmente, viria a
demanda por novas atribuições:
“Fica evidente que o cargo de Técnico da Receita Federal não pode ser
considerado sucedâneo do cargo de Técnico do Tesouro Nacional, por
ser de nível médio e aquele de nível superior, cujas atribuições, inclusive,
não poderão ser as mesmas. Trata-se, isto sim, de criação de cargo novo,
cujo provimento somente pode ser feito mediante concurso público e não por
formas derivadas.” (grifo nosso)
O juiz de primeira instância inclinou-se pela tese defendida pela União e pelo
sindicato dos Técnicos, negando o pedido do MP, exatamente por acolher o
pressuposto de que o cargo não fora modificado nas suas atribuições básicas.
Ficou claro que se tivesse vislumbrado essa modificação, certamente teria
acolhido o requerimento do Ministério Público e impedido o provimento do novo
cargo pelos antigos TTNs.
O Ministério Público estava ciente de que essas modificações poderiam ocorrer
de forma gradual, por meio de diplomas legais posteriores, daí a diligente
iniciativa de propor ação de imediato.
Tanto que o Procurador da República juntou ao processo da mesma ação civil
pública, o inteiro teor do acórdão proferido na Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 1031-1/Santa Catarina, que tratava de caso análogo ao
da modificação na estrutura do cargo de técnico, destacando que uma lei do
Estado de Santa Catarina alterou o nível de escolaridade exigido para ingresso
nos cargos de “Escrivão de Exatoria” e de “Fiscal de Mercadorias em Trânsito”,
antes de nível médio, passando-se a exigir nível superior, assegurando aos
então ocupantes desses cargos o direito de neles permanecer. Posteriormente,
nova lei atribui aos ocupantes de tais cargos as mesmas atribuições dos
“Fiscais de Tributos Estaduais” e “Exatores”, categorias originalmente de nível
superior.”
A avaliação do procurador, após comparar as duas situações, resume bem as
pretensões dos técnicos:
“...a situação criada pela Medida Provisória n. 1915 é uma repetição das
leis do Estado de Santa Catarina, que a Suprema corte extirpou do mundo
jurídico. Lá, tinha-se, originalmente, os ‘Escrivães de Exatoria”e de
Fiscais de Mercadorias em Trânsito”, de nível médio, e os “Fiscais de
Tributos Estaduais” e “Exatores”, de nível superior e posteriormente
fundidas suas atribuições com as daqueles que, originalmente, já
encontravam-se assim qualificados. No plano federal deu-se apenas o
primeiro passo – elevação dos TTN a nível superior, encontrando-se em
19
gestação o segundo: fundir suas atribuições com as dos Auditores
Fiscais”. (grifo nosso)
A partir dos aspectos jurídicos levantados já é possível extrair algumas
conclusões:
•
•
•
•
•
•
Não existe nenhuma similaridade entre os cargos de técnico e auditorfiscal que possa justificar uma fusão direta e imediata dos dois cargos
num terceiro com aproveitamento de técnicos.
Além de uma indiscutível diferença hierárquica entre os cargos, com o
primeiro sendo auxiliar do segundo, as atribuições são completamente
distintas, pois incumbe ao auditor desempenhar privativamente as
atividades fins (de alta complexidade e responsabilidade) da Secretaria
da Receita Federal - fiscalização, tributação e julgamento -, enquanto ao
técnico cabe a tarefa administrativa, auxiliar, de apoio operacional
relacionada aos encargos (de média complexidade) da SRF.
A diferença remuneratória entre os cargos de Auditor-Fiscal e de
Técnico é plenamente compatível com o nível de complexidade e
responsabilidade das atribuições inerentes a cada um dos cargos.
Qualquer iniciativa no sentido de transferir ou compartilhar atribuições
privativas dos auditores-fiscais para o cargo de técnico, seja mediante a
criação de novo cargo, seja atribuindo ao cargo já existente, implica
modificação substancial do cargo, o que vedaria o aproveitamento dos
atuais técnicos no novo cargo.
O aproveitamento de todos os atuais Técnicos da Receita Federal em
novo cargo, com atribuições mais nobres e remuneração mais elevada,
implicaria em burla do instituto do concurso público como única forma de
acesso a cargos públicos exigido pela CF/88, além de violação dos
princípios da igualdade, da moralidade e de configurar lesão ao
patrimônio público.
A administração superior da Secretaria da Receita Federal e do
Ministério da Fazenda e a Representação Jurídica da União (AGU)
estão totalmente cientes dessa situação, haja vista suas manifestações
no âmbito da ação civil pública 1999.021695-4, de modo que aceitar
novas modificações de natureza funcional ou remuneratória no cargo de
técnico, avançando no sentido de permitir a identidade substancial com
o cargo de auditor-fiscal buscada pelos técnicos, configuraria não
apenas a ausência da lealdade processual exigida no processo judicial,
mas verdadeiro ato de improbidade administrativa, pois violaria os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às
instituições.
•
6. ASPECTOS POLÍTICOS E ADMINISTRATIVOS
A remuneração dos TRFs, embora tenha sido aumentada significativamente
nos últimos 10 anos, corresponde a cerca de 50% da remuneração dos AFRFs.
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Precisamente por isto os TRFs têm buscado estrategicamente abocanhar
atribuições inerentes ao cargo de AFRF como forma de paulatinamente ir
pleiteando melhorias salariais, até que possam pleitear a completa isonomia
com os AFRFs, seja em tabela de remuneração própria, seja pela unificação
dos dois cargos.
O que se verifica é que o cargo de técnico foi equivocadamente inflado pelos
administradores da SRF, no período de 1995 a 2002. E isto é que tem
proporcionado a crescente demanda do sindicato dos técnicos por mais
atribuições e mais remuneração.
Um significativo aumento de remuneração recebida pelos técnicos em 1995um aumento injustificado de 50% no valor da gratificação de produtividade
(RAV- Retribuição Adicional Variável) paga à carreira na época – deu início a
esse processo. Com esse aumento, os técnicos passaram a ter remuneração,
já naquela ocasião, maior que algumas carreiras de nível superior. Esse fato
contribuiu para a próxima demanda da categoria dos técnicos: ser enquadrado
em cargo de nível superior.
Em junho de 1999, foi consumada outra deformação com o estabelecimento da
exigência de nível superior para ingresso no cargo, introduzida pela MP
1.915/99.
Em setembro do ano 2000 a administração da SRF prosseguiu na expansão do
cargo ao patrocinar a edição do Decreto 3.611/2000, que exorbitou de sua
competência regulamentar ao disciplinar atribuições do Técnico da Receita
Federal. Embora, como já foi dito, o núcleo essencial das atribuições dos
Auditores-Fiscais não tenha sido tocado, algumas sutilezas do decreto
parecem ter sido colocadas de forma a gerar confusão entre as atribuições de
auditores e a dos técnicos. Tanto pela forma como estabeleceu o auxílio dos
TRFs nas atribuições privativas do Auditor quanto pela esdrúxula estipulação
de atribuições concorrentes entre cargos de hierarquia e importância funcional
distintas.
Registre-se novamente que o Unafisco Sindical está questionando
judicialmente as ilegalidades contidas no Decreto 3.611/2000, nos pontos em
que extrapolou o poder regulamentar conferido pela lei.
É louvável que a administração busque um melhor aproveitamento de seus
servidores e existe espaço para esse bom aproveitamento, mas deve ser feito
dentro dos limites da lei e da Constituição Federal.
Ocorre que sob esse manto justificador (melhor aproveitamento da mão-deobra técnica) o que se tem verificado é uma crescente demanda dessa
categoria, colocando o governo cada vez mais refém da situação que criou,
com prejuízos significativos para o bom andamento dos trabalhos e o bom
ambiente dentro da Secretaria da Receita Federal.
21
Aproveitando a discussão da fusão das secretarias da Receita Federal e da
Receita Previdenciária, os técnicos voltaram a se mobilizar para obter mais
avanços para o seu cargo, demandando desta vez atribuições de natureza
fiscal para o cargo, ou seja, competências próprias dos auditores-fiscais, ainda
que lhes sejam conferidas de forma mitigada ou restrita.
Do ponto de vista administrativo, isto equivaleria a criar um novo cargo de
auditor-fiscal, ou uma espécie de “mini-auditor”, com funções sobrepostas às
já existentes, e ensejaria uma lacuna nas atividades de apoio operacional
(atividade- meio da SRF e de média complexidade). Concretamente significa
um novo cargo de auditor-fiscal, com atribuições mitigadas e remuneração
rebaixada.
Mas não é preciso enxergar muito longe para vislumbrar as conseqüências
imediatas dessa situação:
1 o) Abriria espaço para novas reivindicações remuneratórias por parte dos
técnicos, por passarem a exercer funções mais nobres, seguidas por novas
demandas por atribuições dos auditores-fiscais e novamente por aumentos
remuneratórios, num círculo vicioso que só fechará no momento da
equiparação completa com os auditores-fiscais.
2 o) A necessidade de criação de nova carreira de apoio, de nível médio ou
superior, para suprir a lacuna deixada.
Abstraindo-se a inconstitucionalidade da proposta, de resto já abordada, não se
pode deixar de questionar o seu impacto, especialmente no que tange ao
aspecto da racionalidade, da economia e da eficiência.
Se há carência de auditores-fiscais – o Unafisco Sindical há muito pleiteia a
ampliação do quadro de auditores-fiscais –, transformar técnicos em auditores
não é a solução.
Em que pese a alegação de que os técnicos executem atividades similares à
dos auditores-fiscais, na verdade, realizam apenas tarefas parciais de apoio ao
trabalho fiscal. E, ainda, somente assim uma pequena parte deles trabalha no
apoio direto ao trabalho fiscal, pois a maioria do quadro de técnicos está
voltada para o atendimento ao contribuinte e outras “atividades-meio” da SRF.
O trabalho de auditoria requer treinamento especializado e profundo
conhecimento da legislação. Não é por mero acaso ou diletantismo do
legislador que o concurso público para o cargo de auditor-fiscal compõe-se de
duas etapas. Os candidatos aprovados na prova escrita (primeira etapa) têm
que se submeter a uma segunda etapa, também eliminatória, com três a quatro
meses de duração visando à formação do auditor-fiscal.
Assim, além de se submeter a provas muito mais complexas e rigorosas, e
cujos candidatos são muito mais capacitados e preparados, o auditor-fiscal
22
recebe treinamento especializado em legislação e técnicas de auditoria que o
colocam em condições de executar tarefas de alta complexidade e grande
responsabilidade.
Já o Técnico da Receita Federal, além de ser aprovado em concurso de
conteúdo bem mais simplificado, embora constem do edital várias disciplinas
exigidas no concurso de auditor, e também passem por uma segunda etapa de
formação, nesta recebem apenas instruções básicas sobre legislação e para a
realização das tarefas de apoio e atendimento ao público, em um curso de
formação que dura cerca de um mês.
Para que os ocupantes do cargo de técnico pudessem desempenhar a
contento as atividades fiscais dos auditores seria imprescindível que
passassem por novo curso de formação fornecido pela SRF, para se adequar
às exigências do novo cargo.
Supondo que isto fosse legalmente possível, quantos técnicos teriam de fato
condições de concluir a contento a segunda etapa do curso de formação em
auditoria-fiscal? Pois, como se viu, pelo menos de uma parte significativa deles
sequer se exigiu nível superior. Por certo grande parte dos atuais técnicos não
teriam condições de assimilar o conhecimento necessário. O que seria feito
com estes?
Esta é exatamente a finalidade do concurso público em duas etapas: selecionar
os melhores e os que se demonstrarem mais aptos a se tornarem auditoresfiscais. Os que não logram êxito, embora tal fato seja raro, dado o nível dos
aprovados na primeira etapa, não são aproveitados. Ou seja, não ingressam no
cargo. Possuir diploma de nível superior é condição necessária, mas não
suficiente para ingressar no cargo de auditor-fiscal. Dezenas de milhares de
candidatos com curso superior, muitos deles exercendo o cargo de técnico,
disputam as vagas do concurso de auditor-fiscal, mas somente algumas
centenas desses candidatos logram aprovação.
Outro ponto tão relevante, ou mais, é o do aumento do gasto público,
totalmente desproporcional ao possível benefício.
Como abordado, a conseqüência natural ao se transferir à carreira de apoio
técnico atribuições de auditoria-fiscal é a demanda por maior remuneração, até
a completa equiparação ou fusão com auditores-fiscais. Mesmo que isto não se
dê de imediato, será naturalmente a reivindicação seguinte dos técnicos. Este
objetivo está muito claro nos pareceres encomendados aos advogados pelo
Sindireceita.
Ora, se os técnicos lograrem êxito na transformação do cargo em carreira fiscal,
não apenas os atuais ativos se beneficiarão da nova remuneração, mas
também todos os inativos e pensionistas do quadro de técnico, em obediência
ao art. 40 da Constituição Federal. Considerando também que uma significativa
parte dos atuais servidores ativos está próxima da aposentadoria, mesmo que
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a retarde visando a atingir o tempo mínimo no cargo, exigido pelas Emendas
Constitucionais 41 e 47 (cinco anos no cargo), o custo para os cofres da
previdência social do servidor público será exorbitante, sem que tenha havido a
contraprestação dos beneficiários.
Considerando-se que a esmagadora maioria dos servidores públicos se
aposenta no último nível da carreira, tendo-se em conta o número atual de
técnicos ativos, inativos e pensionistas, é possível estimar o custo adicional
para os cofres públicos. Segundo o Boletim de Pessoal do Ministério do
Planejamento do mês de março de 2005, existem atualmente 6.496 técnicos
ativos, 5.088 TRFs aposentados e 1.907 TRFs instituidores de pensão,
totalizando 13.491 beneficiários de uma possível transformação do cargo.
Tomando-se por base a atual remuneração de final de carreira de técnicos e de
auditores, o custo mensal adicional estimado é de cerca de R$ 59 milhões
mensais, ou cerca de R$ 767 milhões por ano (considerando o 13 o salário e
sem levar em conta as vantagens pessoais). Note-se que se está falando de
custo adicional da aposentadoria/ pensão dos atuais integrantes do quadro de
Técnicos da Receita Federal (ativos, inativos e pensionistas). Para se ter uma
ordem de grandeza desses números, a economia anual estimada com a última
reforma da Previdência Social era de R$ 1 bilhão por ano.
Seria um enorme contra-senso, um verdadeiro absurdo, o governo, que acaba
de concluir mais uma reforma da Previdência Social do servidor público,
exigindo maiores sacrifícios de servidores ativos e até de aposentados e
pensionistas, dos quais voltou a cobrar contribuição previdenciária, sob o
argumento de conter o gasto público com a previdência dos servidores, viesse
a patrocinar tais medidas que certamente gerarão um ônus mensal adicional
desnecessário de centenas de milhões de reais aos cofres públicos.
Esse tipo de medida é que gera, de fato, os chamados rombos na Previdência
Social. O problema é que, por conta de medidas injustificadas como esta, que
só beneficia os cerca de 13.500 servidores/pensionistas, todos os demais
servidores (federais, estaduais e municipais) são chamados a arcar com a
conta, seja mediante reformas constitucionais seguidas, seja por meio de
tentativas de burla ao direito constitucional à paridade de vencimentos entre
ativos e aposentados, mediante a instituição de gratificações de desempenho e
produtividade não estendidas aos aposentados e pensionistas.
Se por hipótese houvesse a necessidade de elevar o quadro de auditoresfiscais em número correspondente ao do total de TRFs em atividade
atualmente, seria muito mais econômico e eficiente realizar concursos públicos
para a nomeação de igual número de novos auditores-fiscais.
Adicione-se que, em qualquer caso, seria indispensável treinar os “novos”
auditores para que pudessem desempenhar as atividades fiscais. O custo e o
tempo necessário para isto seriam praticamente iguais, com enorme
probabilidade de o nível de excelência atual cair significativamente caso se
opte por transformar os atuais técnicos em auditores-fiscais.
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Se do ponto de vista econômico e da eficiência administrativa a medida seria
absurda, no que diz respeito à sua racionalidade a avaliação não seria melhor,
pois a transformação da atual carreira de apoio administrativo em carreira fiscal
fatalmente redundaria na necessidade de se recriar outro cargo de apoio para
suprir a lacuna deixada.
Ademais, a prosperar as pretensões ora analisadas, devemos alertar que
outras carreiras poderiam se sentir encorajadas a trilhar o mesmo caminho dos
técnicos, instaurando no serviço público infindáveis demandas com potencial
de instaurar o caos nos quadros de servidores, trazer a desarmonia nas
repartições públicas, prejudicar a prestação de serviços à sociedade e lesar os
interesses dos incontáveis cidadãos que se preparam para os concursos.
A conclusão, sob o prisma político-administrativo, é que, por qualquer ângulo
que se aborde a questão, não existe racionalidade, nem economia, tampouco
atendimento ao princípio da eficiência, em quaisquer medidas que venham a
resultar na transformação do cargo auxiliar de técnico, de natureza
administrativa e de apoio operacional, em outro cargo com atribuições próprias
dos auditores-fiscais e conseqüentemente mais bem remunerado.
7. CONCLUSÕES FINAIS
O presente estudo demonstrou cabalmente a inconveniência e a
inoportunidade política e administrativa e a impossibilidade jurídica de
atendimento das pretensões dos Técnicos da Receita Federal, seja o de
incorporar-se direta e imediatamente ao cargo de Auditor-Fiscal da Receita
Federal, aproveitando-se da proposta de fusão das Secretarias da Receita
Federal e da Secretaria da Receita Previdenciária, instituída pela MP 258, de
21/07/2005, seja a de ter o cargo aquinhoando-se de parte das atribuições
privativas dos auditores-fiscais, ainda que de forma concorrente.
Como se demonstrou, não existe similaridade entre os cargos de técnico e
auditor-fiscal que possa justificar uma fusão direta e imediata dos dois cargos
num terceiro com aproveitamento de técnicos. Assim, em princípio, se
vislumbra que, como a via direta está fechada, resta a alternativa do caminho
mais longo, mediante a transformação paulatina do cargo de técnico, de apoio
administrativo, em cargo de natureza de fiscalização, com atribuições típicas
dos auditores-fiscais, por meio da transferência ou compartilhamento das
atribuições destes.
As conseqüências do atendimento dessas pretensões também ficaram
bastante claras. A primeira é que abriria espaço para novas reivindicações
remuneratórias por parte dos técnicos, por passarem a exercer funções mais
nobres, seguidas por novas demandas por atribuições dos auditores-fiscais e
novamente por aumentos remuneratórios, num círculo vicioso que só fechará
no momento da equiparação completa com os auditores-fiscais. A segunda é a
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necessidade de criação de nova carreira de apoio, de nível médio ou superior,
para suprir a lacuna deixada.
Do ponto de vista administrativo, a medida não resiste a uma análise sob o
ponto de vista da racionalidade, economia e da eficiência:
•
•
•
Não há racionalidade, pois levaria à superposição de cargos para
executar as mesmas atribuições, ao mesmo tempo em que se criaria
uma lacuna nas atividades de apoio operacional e na área de
atendimento ao público.
É antieconômica, pois com a transformação do cargo em carreira fiscal,
não apenas os atuais ativos se beneficiariam da transposição para cargo
mais bem remunerado, como todos os inativos e pensionistas do quadro
de técnico, em obediência ao art. 40 da Constituição Federal.
Considerando que também uma significativa parte dos atuais servidores
ativos estão próximos da aposentadoria, mesmo que a retardem visando
a atingir o tempo mínimo no cargo, exigido pelas Emendas
Constitucionais 41 e 47 (cinco anos no cargo), o custo para a
Previdência Social do servidor público seria exorbitante, sem que tivesse
havido a contraprestação dos beneficiários.
Afronta o princípio da eficiência da administração pública, pois daria
atribuições e responsabilidades mais complexas a servidores não
concursados e despreparados para tal incumbência, ao invés de recrutar
auditores-fiscais mais aptos e preparados pela via do concurso público,
a um custo bem menor para os cofres da previdência pública.
Sob o ponto de vista da análise jurídica, também se demonstrou que:
Não existe nenhuma similaridade entre os cargos de técnico
e auditor-fiscal que podesse autorizar uma fusão direta e
imediata dos dois cargos num terceiro, com aproveitamento de
técnicos.
o Há uma indiscutível diferença hierárquica entre os cargos,
com o primeiro sendo auxiliar do segundo . Além disso, as
atribuições são completamente distintas, pois incumbe ao
auditor desempenhar privativamente as atividades-fim (de
alta complexidade e responsabilidade) da Secretaria da Receita
Federal - fiscalização, tributação e julgamento -, enquanto ao
técnico cabe a tarefa administrativa, auxiliar, de apoio
operacional relacionada aos encargos (de média complexidade)
da SRF.
o A diferença remuneratória existente entre os cargos de
Auditor-Fiscal e de Técnico é plenamente compatível com o
nível de complexidade e responsabilidade das atribuições
inerentes a cada um dos cargos.
o Qualquer iniciativa no sentido de transferir ou compartilhar
atribuições privativas dos auditores-fiscais para o cargo de
técnico , seja mediante a criação de novo cargo, seja atribuindo
o
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ao cargo já existente, implicaria modificação substancial do
cargo, o que vedaria o aproveitamento dos atuais técnicos no
novo cargo.
o O aproveitamento de todos os atuais Técnicos da Receita
Federal em novo cargo, com atribuições mais nobres e
remuneração mais elevada, implicaria burla ao instituto do
concurso público como única forma de acesso a cargos
públicos exigido pela CF/88, além de violação dos princípios da
igualdade, da moralidade e de configurar lesão ao patrimônio
público.
o A administração superior da Secretaria da Receita Federal e
do Ministério da Fazenda e a Representação Jurídica da
União (AGU ) estão totalmente cientes dessa situação, haja
vista suas intervenções no âmbito da ação civil pública
1999.021695-4, de modo que aceitar novas modificações de
natureza funcional ou remuneratória no cargo de técnico,
avançando no sentido de permitir que se promova a identidade
substancial com o cargo de auditor-fiscal buscada pelos
técnicos, configuraria não apenas a ausência da lealdade
processual exigida no processo judicial, mas verdadeiro ato
de improbidade administrativa, pois violaria os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às
instituições.
Conforme afirmamos no início deste trabalho, ainda está em tempo de as
autoridades impedirem que se consume essa afronta à Constituição Federal e
se onere indevidamente a União Federal com medidas transformadoras que só
atendem ao interesse corporativo de um grupo de servidores que abdicou de
tentar evoluir no serviço público pela via do concurso e centra todos os seus
esforços na construção de um verdadeiro “trem da alegria”.
A questão está, neste momento, nas mãos das autoridades, quer do Poder
Executivo, que detém a iniciativa para propor leis sobre os cargos e funções
públicas, quer dos parlamentares, que têm a responsabilidade de apreciar e
aprovar tais proposições, no âmbito do Poder Legislativo.
Conforme demonstramos, as autoridades da Receita Federal e do Ministério da
Fazenda estão plenamente cientes dos limites constitucionais a que estão
sujeitos ao decidirem sobre o pleito dos técnicos. Essa discussão está posta
desde julho de 1999, no âmbito da ação civil pública interposta pelo Ministério
Público. As manifestações da Assessoria Especial da SRF e da Advocacia
Geral da União, endossadas pelo próprio Sindicato dos Técnicos naquela ação,
demonstram o quão estreitas são as balizas constitucionais para manobras que
modifiquem substancialmente um cargo público. Todas as autoridades da
União que têm responsabilidade sobre o assunto, como a Ministra-Chefe da
Casa Civil da Presidência da República e o Ministro do Planejamento, também
devem estar cientes desses fatos.
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Os membros do Poder Legislativo também estão sendo devidamente alertados
e esclarecidos sobre o real contexto e implicações dessa demanda, de modo a
apreciá-la adequadamente, tanto do ponto de vista da conveniência para o
serviço público quanto dos limites constitucionais.
O UNAFISCO SINDICAL, que sempre tem pautado a sua atuação, mesmo
quando em defesa dos mais legítimos interesses corporativos dos auditoresfiscais, na busca maior do interesse público, confia que o tratamento dessa
questão, pelas autoridades do Poder Executivo, representadas pelo Secretario
da Receita Federal e Ministro da Fazenda, e pelos parlamentares, se dará
dentro dessa ótica, em respeito à Lei Maior e ao bem coletivo.
Ao mesmo tempo confia que, se necessário levar tal discussão ao Poder
Judiciário, que tem como função maior velar pelo respeito à Constituição
Federal, terá o respaldo do Ministério Público Federal, diligente defensor da
ordem jurídica, e que o Poder Judiciário não sancionará alterações que
venham a burlar os princípios constitucionais da administração pública.
Não é exagero voltar a utilizar, para concluir, a precisa observação do ilustre
procurador da República Humberto Jacques de Medeiros, na peça inaugural da
ação civil pública por ele proposta, pois este, mais do que nunca, é o momento
oportuno para que, aqueles que têm a responsabilidade de gerir e/ou zelar pelo
bem público, impeçam que “de salto em salto, de solavanco constitucional
em solavanco constitucional, servidores ocupantes de cargos que, em
certos momentos, para o seu provimento, exigiu-se nível ínfimo de
escolaridade, cheguem ao patamar do serviço público enquadrados como
servidores de nível superior”, evitando assim enormes prejuízos ao serviço e
aos cofres públicos e a burla aos preceitos constitucionais que regem a
administração pública.
UNAFISCO SINDICAL
Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal
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